REPUBLIQUE DU BURUNDI COUR DES COMPTEScourdescomptes.bi/assets/images/auditminisante.pdfREPUBLIQUE...
50
REPUBLIQUE DU BURUNDI COUR DES COMPTES RAPPORT DEFINITF RELATIF A L’AUDIT DE CAPACITE DE GESTION DU MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE LA LUTTE CONTRE LE SIDA Approuvée en Audienc e Plénière Solennelle du 30 mars 2015
Transcript of REPUBLIQUE DU BURUNDI COUR DES COMPTEScourdescomptes.bi/assets/images/auditminisante.pdfREPUBLIQUE...
REPUBLIQUE DU BURUNDI
COUR DES COMPTES
RAPPORT DEFINITF
RELATIF A L’AUDIT DE CAPACITE DE GESTION DU M INISTERE
DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE LA LUTTE CONTRE LE SIDA
Approuvée en Audience Plénière Solennelle du 30 mars 2015
i
Par ordonnance n°15 du 22 octobre 2014, le Président de la Cour des comptes a désigné des Conseillers-rapporteurs chargés de diligenter une mission d’audit de
capacité de gestion budgétaire du Ministère de la Santé Publique et de la Lutte contre le SIDA.
En application des dispositions de la loi n°1/35 du 4 décembre 2008 relative aux finances publiques, la Cour des comptes a reçu mandat pour procéder à un audit
de capacité de gestion budgétaire des ministères et autres institutions.
Cet audit constitue un préalable à la mise en œuvre des réformes de
modernisation budgétaire au sein de l’administration publique. Les dispositions de l’article 131 du décret n° 100/255 du 18 Octobre 2011 portant règlement
général de gestion des budgets publics énumèrent les aspects qui doivent être
analysés et évalués dans le cadre de cet audit.
La réalisation de cet audit est soumise aux normes édictées par l’ordonnance ministérielle n°540/1067 du 11 juillet 2014 qui fixe le référentiel applicable en
la matière.
Dans le cadre de l’exécution de ce mandat, la Cour des comptes a procédé, du
27 octobre au 21 novembre 2014, conformément à son programme d’activités
pour 2014, à un audit de capacité de gestion budgétaire du Ministère de la Santé Publique et de la Lutte contre le SIDA (MSPLS). Cet audit s’est limité, à cause
de la contrainte temps, au niveau central ; il n’a pas couvert les structures périphériques du ministère (BPS, DS, hôpitaux régionaux, hôpitaux de district,
centre de santé, programmes, projets, etc.).
Cadre légal
ii
.................................................................................................................. ii
..................................................................................................................iv
...........................................................................................................v
DELIBERE............................................................................................................................................vi
.............................................................................................................vii
........................................................................................................xi
........................................................................................................................................ 1
...................................................................................................................................................... 2
.................................... 4
........................................................................................... 4
.................................................. 4
.............................................................................................. 6
................................................................................ 7
.................................... 7
........................................................................................ 15
................................................................................................. 15
........................................................................... 15
......................... 17
.................................................................. 17
........................................ 18
............................................... 19
.................................................................................... 20
TABLE DES M ATIERES
TABLE DES MATIERES
LISTE DES TABLEAUX
SIGLES ET ABREVIATIONS
SYNTHESE DU RAPPORT
ATTESTATION DE LA COUR
RAPPEL DES PRINCIPALES COMPOSANTES DE L’EVALUATION, OBJET DU PRESENT
RAPPORT.
SECTION I. BILAN DE LA GESTION BUDGETAIRE AU TITRE DES 3 DERNIERS EXERCICES
SECTION II. CAPACITE DE GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
II.1. Capacité de gestion budgétaire.
II.1.1. Evaluation de l’organisation de la fonction budgétaire
II.1.1.2.Structure chargée de la gestion budgétaire : Moyens humains et matériels, outils de
travail et formation continue.
II.1.2. Examen des processus budgétaires
II.1.2.1. Processus de planification et de programmation budgétaire
II.2. Capacité d’exécution budgétaire
II.2.1. Gestion du personnel
II.2.1.1. Analyse du tableau des effectifs
II.2.1.2. Principaux motifs de rejets des dossiers du personnel par le CED
II.2.2. Gestion des dépenses de biens et services
II.2.2.1. Gestion de la commande publique par voie de marchés
II.2.2.2. Dépenses réalisées par voie de bons de commande
II.2.3. Gestion des comptes bancaires
iii
........................................................................................... 21
.... 21
.......................................................................................... 21
....................................................................... 21
.............................................................................. 22
.................................................................................................. 22
.................................................... 23
.......................... 23
.................................................................................................. 24
.......................................................................... 24
.................................................................... 24
............................................................... 25
..................................................... 26
....................................................................................... 26
........................................................ 27
...................................................................... 28
.................................................................. 28
........................................................................................... 28
...................................................................................................... 31
................................................................................................... 32
......................................................................................... 33
....................................................................................................................... 34
IV. CONCLUSION .............................................................................................................................. 35
II.2.4. engagement des dépenses
II.2.5. Modalités et conditions d’archivage des dossiers de marchés et bons de commande
II. 3. Capacité de gestion comptable
II.3.1. Suivi de la comptabilité administrative
II.3.1.1. Suivi de la gestion budgétaire
II.3.1.2. Suivi des crédits
II.3.1.3. Etat de rapprochement périodique avec le CED
II.3.1.4. Tenue de la comptabilité des projets sur financements extérieurs
II.3.2. Comptabilité matière
II.3.2.1. Procédures de gestion des stocks
II.3.2.2. Cas des Immobilisations Corporelles
II.3.2.2. Cas des Valeurs d’Exploitation (Stocks)
II.3.3. Processus de la gestion de l'information budgétaire
II.3.3.1. Production des données.
II.3.3.2. Elaboration de rapports annuels d’exécution
II.3.3.3. Supervision des structures de santé
SECTION III. CAPACITE DE CONTROLE INTERNE
III.1. L’Environnement de contrôle
III.2. Evaluation des risques
III.3. Les activités de controle
III.4. Information et communication
III.5. Le pilotage
iv
Tableau 1 : Evolution des crédits mis à la disposition du ministère de 2011 à 2013............................. 2
Tableau 2 : Analyse et appréciation de l’impact de la pratique de régulation budgétaire sur la gestion
budgétaire de 2011 à 2013 ............................................................................................... 3
Tableau 3 : Les virements de crédits opérés en 2011, 2012 et 2013................................................. 13
LISTE DES TABLEAUX
v
BPS : Bureau provincial de santé
CAM : Carte d’assurance maladie
CBMT : Cadre budgétaire à moyen terme
CDMT : Cadre de dépenses à moyen terme
CDS : Centre de santé
CED : Contrôleur des engagements des dépenses
CGMP : Cellule de gestion des marchés publics
CSLP II : Cadre stratégique de croissance et de lutte contre la pauvreté, deuxième génération
CTB : Coopération technique belge
DAO : Dossier d’appel d’offres
DBA : Directeur du budget et des approvisionnements
DGR : Direction générale des ressources
DNCMP : Direction nationale de contrôle des marchés publics
DS : District sanitaire
FBP (PBF) : Financement basé sur la performance
MSPLS : Ministère de la santé publique et de la lutte contre le SIDA
OMD : Objectifs du millénaire du développement
PAP : Plan d’actions prioritaires
PIP : Programme d’investissements publics
PNDS : Plan national de développement sanitaire
PNS : Politique nationale de santé
PPM : Plan prévisionnel des marchés publics
PTF : Partenaires techniques et financiers
PV : Procès verbal
RGGBP : Règlement général de gestion des budgets publics
SIGEFI : Système informatique intégré de gestion des finances publiques
SIGLES ET ABREVIATIONS
vi
DELIBERE
La Cour des Comptes, siégeant en audience plénière solennelle, approuve le présent rapport définitif relatif à l’audit de capacité de gestion du Ministère de la Santé Publique et de la Lutte contre le SIDA. Le présent rapport est établi après qu’un rapport provisoire ait été envoyé au Ministère de la Santé Publique et de la Lutte contre le SIDA pour observations et les réponses ont été prises en compte.
Etaient présents :
Elysée NDAYE, Président de la Cour, Fidèle MBUNDE, Vice-Président de la Cour,
Adélaïde NIJIMBERE et Léonidas KARORERO, Présidents de Chambre ; Védaste
NGENDANGANYA, Christine NIRAGIRA, Salvator MACUMI, Norbert BUKURU,
Isidore NIYONKURU, NSABIYUMVA Adnette, Marie NAMINANI, Dominique
WAKANA, Gertrude NSHIMIRIMANA, Mireille NZOKIRA, Chantal NIYONKURU,
Ernest NDAYIZEYE, Célestin NJEBARIKANUYE et Jean Bosco BIRAKABONA,
Conseillers.
BAKINA DJUMA Christian, Greffier, a assisté la Cour.
vii
SYNTHESE DU RAPPORT
1- L’organisation de la fonction budgétaire semble satisfaisante
2- La conservation de l’information budgétaire n’est pas satisfaisante
3- Les moyens humains, matériels, techniques ainsi que les outils de travail des structures en charge du budget ne sont pas suffisants
4- Dans la réalisation de ses objectifs, le Ministère fait une planificationpluriannuelle de ses activités. Il élabore des plans stratégiques, des plans d’actions et une programmation budgétaire bien articulés.
Cependant cette fonction manque un poste de supervision des structures
périphériques. Les structures de santé ne subissent pas de supervision
hiérarchique. Elles connaissent uniquement les contrôles de la cellule de contrôle interne.
Le ministère n’a pas pu communiquer, ni les crédits autorisés pour les exercices
2010, 2011, 2012, et 2013, ni les états d’exécution des liquidations et des ordonnancements pour 2013. Ces états sont gérés et centralisés au ministère en
charge des finances. Le ministère ne conserve donc pas les données statistiquesde ses finances.
Les moyens humains et matériels affectés dans toutes les structures du ministère sont insuffisants, tant au niveau central que périphérique. Le ministère n’est pas encore doté du « système d’information budgétaire et comptable intégré, développé et géré par le ministère chargé des finances » prévu à l’article 129 du RGGBP. Il n’est pas doté de logiciel de gestion budgétaire, de logiciel de gestion des ressources humaines, de logiciel de comptabilité, de logiciel de gestion des stocks, de bureaux de travail suffisants, d’espace suffisant pour l’archivage des dossiers, de logiciel de gestion des correspondances. Il ne dispose pas non plus de manuel général des opérations et des procédures.
Dans la réalisation de ses objectifs, le ministère fait une planification pluriannuelle de ses activités et une programmation budgétaire suivant une logique participative. Il établit les CDMTs conformément à l’article 18 du décret n°100/205 du 24 juillet 2012 portant sur la gouvernance budgétaire.
viii
5- Les CDMT, le PIP et le plan d’actions prioritaires sont cohérents
6- Le MSPLS n’a pas encore mis en œuvre les dispositions du 2ème alinéa de l’article 18 du décret n°100/205 du 24 juillet 2012 portant sur la gouvernance budgétaire prescrivant l’intégration dans les CDMTs d’une enveloppe non répartie permettant de faire face aux besoins imprévus.
7- Le processus de définition des besoins en termes de postes budgétaires et crédits est satisfaisant. Il est normalisé et formalisé
8- Le ministère ne maîtrise pas la gestion de son personnel
De 2012 à nos jours, sous le pilotage du Ministère en charge des Finances et de
la Planification du Développement Economique, le MSPLS a déjà élaboré trois CDMT sectoriels qui sont cohérents avec les Programmes d’Investissements
Publics ainsi que les Plans d’Actions Prioritaires
En effet, la structure des CDMT 2012-2014, des CDMT 2013-2015 et des
CDMT 2014-2016, ne contient pas ce genre d’enveloppe.
En vue de préparer et planifier les besoins budgétaires, un signal est donné à
tous les niveaux d’intervention, et les orientations, les directives et les délais pour éviter les retards sont également donnés par la hiérarchie de très haut
niveau à savoir le Cabinet du Ministre. A cet effet, les canevas de planification sont élaborés et envoyés à chaque département/direction et à chaque niveau
d’intervention impliqué dans la mise en œuvre des objectifs poursuivis par le ministère.
Le MSPLS ne connaît pas le nombre exact de son personnel pour 2014. Il ne
dispose pas non plus de fichier actualisé pour vérifier ses effectifs. Un cadre du ministère a déclaré que le recrutement du personnel obéit à des critères bien
définis. Mais ces critères ne sont pas formalisés. La gestion prévisionnelle des
effectifs, des emplois et des compétences est défaillante. Les fuites de cerveauxsont fréquentes. Même le système de contrat signé par le personnel qui part en
formation sur les frais de l’Etat instauré au ministère n’est pas de nature à arrêter la saignée et stabiliser le personnel. Le ministère ne dispose pas de plan
de formation.
.
ix
9-
10-
11-
13-
Le ministère n’établit pas de plans d’engagements annuels de ses crédits budgétaires
Les conditions d’archivage des dossiers du personnel ainsi que leur traitement au niveau central sont satisfaisants
Le processus de passation et d’exécution des marchés est très lent
; l
12- La gestion comptable du ministère n’est pas satisfaisante
Le MSPLS ne maîtrise pas les financements extérieurs.
Il est difficile d’analyser les écarts entre les engagements réalisés et les
engagements non réalisés sans qu’il y ait un document faisant état de plan d’engagement.
L’archivage est bien tenu et le personnel y affecté compétent. Cependant, le
ministère ne dispose pas d’espace suffisant pour l’archivage de ses dossiers.
.
Le MSPLS établit les plans annuels de passations des marchés. Le processus de
passation des marchés ne connaît pas d’anomalies notoires, mais il est très lent : les DAO sont rendus disponibles en moyenne au mois de mars, tandis que
les lettres de notification de marchés sont transmises aux attributaires de marché en juillet.
A titre d’exemples le DAO des fournitures pour l’exercice 2013 a obtenu la non-objection en juillet 2013 e DAO n°DNCMP/84/F/2013 pour la fourniture des
médicaments antirétroviraux a été établi en mars 2013, mais les lettres de commande ont été envoyées aux attributaires du marché en juillet 2013.
Le service du CED ne tient pas la comptabilité budgétaire des engagements et
des liquidations conformément aux articles 65, 66 et 69 du décret n°100/255 du 18 octobre 2011 portant RGGBP et aux articles 6 et 17 de l’ordonnance
ministérielle n° 540/1302 du 31 juillet 2012. Le service du CED n’a pas produit
les rapports trimestriel et annuel au titre de l’exercice 2013 conformément àl’article 26 de l’ordonnance précitée.
Le ministère ne gère ni ne contrôle les financements extérieurs. Il n’est même
pas le destinataire privilégié des rapports y relatifs.
x
14- L’environnement de contrôle interne n’est pas satisfaisant
15- Non respect des procédures
16- Les activités de contrôle ne sont pas suffisantes.
17- La circulation de l’information et la communication ne sont pas bonnes
Le MSPLS ne dispose pas de manuel général des opérations et des procédures.
Le Règlement d’Ordre Intérieur en vigueur n’est pas actualisé. Il décrit les attributions de chaque structure, mais ne décrit pas les tâches de chaque poste
ni les procédures à suivre.
Le service du CED et se plaignent mutuellement
des insuffisances réciproques dans leurs prestations. Certains services du ministère et celui de CED se rejettent la responsabilité de la lenteur dans le
traitement des dossiers. Le CED n’a pas outils et les moyens suffisants pour
accomplir efficacement sa mission.
Les dossiers du personnel sont acheminés directement vers le Ministère de la Fonction Publique, prétextant qu’ils prennent beaucoup de temps chez le
CED et que sa signature n’est pas obligatoire, du moins pour les dossiers des personnels sous-statuts. Ces dossiers qui sont envoyés sans visa du CED au
ministère en charge des finances pour engagement, le sont en violation de l’article 10 de l’ordonnance ministérielle n°540/1302 du 31 juillet 2012
portant fixation des attributions, des règles de fonctionnement et de
l’organisation du contrôle des engagements des dépenses qui stipule que « … le contrôleur des engagements des dépenses approuve les demandes
d’engagements budgétaires … ».
Les structures périphériques sont contrôlées uniquement par une cellule de contrôle interne du ministère, qui, âgée de 7 mois, avec un effectif de 9 unités,
n’est pas encore bien organisée et, de ce fait, ne peut pas remplir sa mission de façon suffisante et complète. Bien plus, l’administration n’est pas encore
contrôlée.
L’administration du ministère accuse une lenteur dans la circulation de
l’information. L’information sur les départs de personnel prend plusieurs mois pour parvenir dans les services chargés des traitements ; les nouveaux recrus
attendent en moyenne 4 mois pour percevoir leurs salaires.
certains services du MSPLS
xi
ATTESTATION DE LA COUR
Au vu des résultats de l’évaluation de la capacité de gestion budgétaire du ministère, la Cour atteste que :
Les conditions de gestion budgétaire sont insuffisantes dans leur ensemble, et le niveau de risque élevé. En conséquence, la Cour préconise une mise à niveau préalable des conditions de gestion budgétaire, et l’application, à cet effet, des recommandations ci-après :
1- Mener une campagne de sensibilisation du personnel dans toutes les structures du ministère en vue de l’amener à s’approprier les réformes envisagées ;
2- Doter toutes les structures du ministère de moyens humains, matériels et techniques adéquats, suffisants en quantité et en qualité, y compris le système informatique budgétaire et comptable intégré développé et géré par le ministère chargé des finances ;
3- Elaborer un manuel des opérations et des procédures pour chaque type de structure de santé (aux niveaux central, des BPS, des DS, des CDS, des hôpitaux de district, etc.);
4- Renforcer les capacités du personnel affecté dans la fonction de gestion financière dans toutes les structures de santé ;
5- Assurer une supervision formative dans toutes les structures de santé ;Améliorer la gestion de l’information budgétaireRenforcer la cellule de contrôle interne et son pilotage
La mise en œuvre des recommandations qui précèdent exige au préalable les activités suivantes :
1- Identifier les moyens humains, matériels et les outils de gestion nécessaires pour chaque structure ;
2- Etablir un programme de formation pour le personnel. La formation doit inclure le système informatique budgétaire et comptable intégré développé et géré par le ministère chargé des finances ;
3- Etablir un programme de dotation de moyens matériels et d’outils de gestion en fonction du personnel déjà formé ou en cours de formation.
6- ;7- .
1
Rappel des principales composantes de l’évaluation, objet du présent rapport.
L’article 131 du RGGBP fixe les principales composantes de l’évaluation de la capacité de gestion budgétaire.
« L’audit doit en particulier analyser et évaluer les points suivants :
- Bilan de la gestion passée ;
- Qualité et clarté de l’organisation du ministère notamment s’agissant des
fonctions de gestion budgétaire ;
- Qualité, fiabilité et sécurité de la procédure de la dépense ;
- Bonne maîtrise du système d’information budgétaire et comptable intégré, conçu et géré par le ministère chargé des finances ;
- Compétence et profil des cadres et agents chargés de la gestion budgétaire ;
- Dispositif de contrôle interne.
Un référentiel d’audit a été adopté et s’est appuyé sur ces dispositions.
2
Bilan de la gestion budgétaire au titre des 3 derniers exercices 2011, 2012, et 2013.
Appréciation de l’évolution des crédits budgétaires
Crédits autorisés
Crédits mis à la disposition du ministère.
Evolution des crédits mis à la disposition du ministère de 2011 à 2013
Source
Catégories de dépenses
dépenses en sala ires
Taux d'accrois
Autres dépenses
taux d'accrois
Dépenses en capital
taux d'accrois TOTAL
Taux d'accrois
2011
2012 21,4 12 -67,51 -5,4
2013 -6,1 2 117,8 9
Il s’agit pour cette composante de procéder à l’analyse de l’évolution, des conditions et des taux d’exécution des moyens budgétaires alloués au ministère.
Cette analyse sera faite, par grandes catégories de crédits.
-
-
Le ministère n’ayant pas pu produire les crédits autorisés, l’analyse portera sur les crédits mis à disposition (crédits libérés ou accordés).
Le tableau montre que, par rapport à 2011, les dépenses en capital ont connu une chute vertigineuse de -67,51% en 2012.
: Tableau établi par la cour sur base des données des Lois de Finances
25 894 27 558 18 912 72 364
31 444 30 865 6 144 68 453
29 537 31 433 13 382 74 352
Le ministère n’a pas communiqué à la Cour les crédits autorisés au titre des exercices 2011, 2012 et 2013.
Réponse du ministre :
Le ministère a précisé dans sa réponse que les documents existent sous version électronique alors que ces données n’ont pas été fournies à l’équipe de la mission.
La Cour recommande au MSPLS de formaliser ces données qui doivent être à la disposition des services chargés de la gestion du budget.
Tableau 1 : Evolution des crédits mis à la disposition du ministère de 2011 à 2013 (en millions de FBU)
3
Analyse et appréciation de l’impact de la pratique de régulation budgétaire sur la gestion budgétaire
Analyse des taux d’exécution
Libellé 2011 2012 2013catégorie de
dépensesCrédits
accordésCrédits engagés
Taux d'engag
Crédits accordés
Crédits engagés
Taux d'engag
Crédits accordés
Crédits engagés
Taux d'engag
Dépenses en salaires 98,37 95,43 106,34Autres
catégories de dépenses 96,94 98,29 98,72
Dépenses en capital sur
budget national 94,63 93,21 90,56TOTAL 96,85 96,52 100,28Source
Comme le MSPLS n’a pas présenté les crédits autorisés et les états d’exécution du budget, la Cour estime qu’elle ne peut pas se prononcer sur
la qualité du bilan de gestion budgétaire au titre de ces trois exercices sous examen (2011, 2012, 2013).
Le ministère n’a pas communiqué à la Cour les états d’exécution desliquidations et des ordonnancements.
L’analyse se limitera donc aux seuls taux d’engagement.
25 894 25 472 31 444 30 006 29 537 31 410
27 558 26 715 30 865 30 337 31 433 31 030
18 912 17 897 6 144 5 727 13 382 12 11972 364 70 084 68 453 66 070 74 352 74 559
: Tableau établi par la Cour sur base des données fournies par le Ministère de la Santé Publique et de Lutte contre le SIDA.
Pour les trois exercices budgétaires 2011, 2012 et 2013, les taux d’engagement sont satisfaisants pour les dépenses de fonctionnement. Ils ont passé de 98,37%
en 2011 à 106,34% en 2013 pour les salaires, et de 96,94% à 98,72% pour les achats de biens et services. Par contre le taux d’engagement des dépenses en
capital a baissé, passant de 94,63% à 90,56% sur la même période.
Tableau 2 : Analyse et appréciation de l’impact de la pratique de régulation budgétaire sur la gestion budgétaire de 2011 à 2013 (en millions de FBU)
4
II. Capacité de gestion budgétaire et comptable
II.1. Capacité de gestion budgétaire.
II.1.1. Evaluation de l’organisation de la fonction budgétaire.
II.1.1.1. Structure chargée de la gestion budgétaire : attributions, responsabilités et répartition des tâches.
Au niveau central
L’analyse de la capacité de gestion budgétaire se focalisera sur l’évaluation de l’organisation de la fonction budgétaire et l’examen des processus budgétaires
L’évaluation de l’organisation de la fonction budgétaire devra s’appuyer sur la description et l’appréciation des aspects relatifs aux attributions, responsabilités
et répartition des taches d’une part, les moyens humains et matériels, les outils de travail et la formation continue d’autre part.
La revue documentaire des outils de planification et de programmation budgétaire ainsi que les entretiens réalisés avec certains cadres responsables des
différents services du MSPLS ont permis à la Cour des comptes de constater ce qui suit:
Le MSPLS dispose de structures chargées de la fonction budgétaire tant au niveau central qu’aux niveaux intermédiaire et périphérique.
Par niveau central, il faut entendre tous les services relevant de l’administration
centrale du MSPLS.
A ce niveau, les structures qui sont impliquées dans l’exercice de la fonction
budgétaire sont la direction générale des ressources (DGR) qui pilote cette fonction et la direction du budget et des approvisionnements (DBA) à laquelle
incombe l’exercice de la fonction.
Sous la supervision et la coordination directes du DBA, le département du
budget et des approvisionnements est subdivisé en trois services à la tête desquels sont placés les chefs de service. Ces services sont : le service du
Ø
5
budget, le service de la comptabilité et le service des approvisionnements et gestion des stocks.
L’un des rôles essentiels dévolus au département du budget et des approvisionnements est de centraliser les besoins budgétaires des différentes
structures de santé et de lutte contre le SIDA tout en veillant au respect des plafonds indiqués au niveau du cadrage budgétaire et au niveau des CBMT et
des CDMT.
Le niveau intermédiaire des services du MSPLS compte 17 bureaux provinciaux
de santé et de lutte contre le SIDA.
A ce niveau, il existe également des structures chargées de la gestion,
composées d’un gestionnaire ou d’un directeur, d’un conseiller de gestion et d’un caissier.
Leur rôle premier en matière de budget est de préparer et d’élaborer des projets de budget en tenant compte des besoins opérationnels ainsi que des sources de
financement attendues, notamment les subsides de l’Etat, les ressources du PBF(FBP en français), la contrepartie gouvernementale pour la mise en œuvre des
projets, les appuis des partenaires techniques et financier (PTF), etc.
Ces structures chargées du budget exercent aussi leur fonction budgétaire au
moment de la mise en consommation des lignes de crédits leurs destinées en loisde finances votées par le Parlement. A cet effet, elles préparent des plans
d’engagements prévisionnels du budget et font des propositions d’engagements
tout en veillant au respect des plafonds des dépenses mensuelles règlementaires (le douzième du budget pour le cas des hôpitaux).
Les structures de santé publique et de lutte contre le sida qui se trouvent au niveau périphérique sont constituées de districts sanitaires (45), d’hôpitaux de
district, de centres de santé et de structures associatives de lutte contre le sida et
de promotion de santé.
A l’instar des structures en charge du budget au niveau intermédiaire, les
structures qui jouent le même rôle au niveau périphérique préparent et élaborent
Ø
Ø
Au niveau intermédiaire
Au niveau périphérique
6
des projets de budget en tenant compte des besoins planifiés et des sources de financement probables. Ces sources sont notamment les subsides de l’Etat, les
ressources du PBF, la contrepartie gouvernementale pour les projets, les produits de la CAM, la marge bénéficiaire sur la vente de médicaments, les apports des
bailleurs de fonds, etc.
Pour les hôpitaux de district, la structure en charge du budget est une direction
administrative et financière ; pour les DS et les CDS, ce rôle est joué par un gérant suppléé par un conseiller de gestion et d’un caissier.
La visite effectuée dans les bureaux des structures en charge du budget nous a permis de constater qu’il leur manque les outils suivants :
un logiciel de gestion des correspondances dans un ministère tentaculaire comme le MSPLS ;un logiciel de comptabilité si ce n’est que l’Excel pour saisir des données comptable ;un logiciel de gestion des stocks ;des bureaux de travail suffisants ;un espace suffisant pour l’archivage des dossiers ;un logiciel de gestion budgétaire ;
un système informatique de sécurisation des données.
En analysant la liste actualisée du personnel affecté dans les structures en charge
du budget, de la comptabilité et de l’approvisionnement au niveau central, la Cour a constaté que l’ensemble du personnel des trois services ci-haut indiqués
comprend très peu de cadres universitaires.
En effet, sur un total de 19 agents affectés dans les trois services, l’on dénombre
4 licenciés, les autres étant de niveaux A1 (7), A2 (4) et A3 (4).
Le problème qui se pose en termes de risque de gestion budgétaire est que le
plan de renforcement des capacités existant n’est pas encore mis en œuvre.
Il est affecté aussi très peu d’unités (4 seulement) au service du budget alors
qu’il a beaucoup de tâches à accomplir dans des délais courts.
II.1.1.2. Structure chargée de la gestion budgétaire : moyens humains et matériels, outils de travail et formation continue.
Ø
Ø
ØØØØØ
La Cour constate que :
7
•
•
•
•
Les moyens humains des structures en charge du budget ne subissent pas une formation continue pour renforcer leur capacité. Le MSPLS est doté d’un plan de renforcement des capacités, mais il manque un financement pour sa mise en œuvre ;Les moyens matériels des structures en charge du budget sont insuffisants ;
La Cour recommande de :
Doter le MSPLS de ressources financières suffisantes pour la mise en
œuvre de son plan de renforcement de capacités ;
Accroître les ressources matérielles pour les structures en charge du budget pour qu’elles puissent accomplir pleinement les tâches qui leur
incombent.
II.1.2. Examen des processus budgétaires
II.1.2.1. Processus de planification et de programmation budgétaire
a) Planification stratégique et programmation budgétaire
L’examen des processus budgétaires consiste en une analyse et une appréciation
des processus relatifs à la planification et la programmation budgétaire ainsi que
la gestion des crédits.
Le MSPLS dispose de stratégies sectorielles assorties d’états pluriannuels des
coûts des dépenses de fonctionnement et d’investissement.
Dans ce ministère, chaque fois qu’un PNDS est élaboré, un plan d’actions
prioritaires de sa mise en œuvre - qui lui est lié - est également élaboré.
Dans ce même ministère, les CDMTs sectoriels sont analogues à ceux des
CDMTs centraux prévoyant la répartition des ressources entre secteurs et ministères.
L’analyse de ces outils de planification-programmation budgétaire nous a permis de constater que les PNDS et les CDMTS/CDMC s’articulent entre eux,
car les PNDS sont des instruments de mobilisation de fonds, alors que les
CDMTS/CDMTC sont des dispositifs de répartition et d’affectation de ces mêmes ressources suivant les priorités et les stratégies qui sont bien définies.
8
En effet, sur base des coûts estimatifs des PNDS, le ministère établit les CDMTs qui déclinent en leurs axes et programmes les coûts budgétisés des PNDS.
L’articulation entre les PNDS et les CDMTS/CDMT centraux est une évidence. En effet, il a été constaté que le CDMT 2014-2016 décline en ses 4 axes
stratégiques les piliers du PNDS II 2011-2015.
Le même CDMT décline également en ses 12 programmes les axes stratégiques
du PNDS. Ceci laisse comprendre que les 4 axes stratégiques du CDMT 2014-2016 à savoir,
correspondent
aux orientations stratégiques du MSPLS en termes d’objectifs stratégiques,
généraux et spécifiques.
Ensuite, l’analyse des lois de finances, dont la loi de finances pour l’exercice
2014, nous a permis de constater que les CDMTs sont étroitement liés avec lesdotations budgétaires du MSPLS.
Depuis environ une dizaine d’années, le MSPLS s’est inscrit dans une logique
de planification pluriannuelle. Il est pour le moment à son deuxième plan
national de développement sanitaire pour la période 2011-2015 (PNDS II 2011-2015).
Cet outil est très important pour la mise en œuvre de la politique sectorielle qui est confinée dans un document baptisé « pour
une période de dix ans (PNS 2005-2015), approuvé par le Gouvernement.
L’analyse du PNDS nous a permis de constater que, outre que le contenu du
document de politiques s’inspire de la « Vision du Burundi 2025 », il est aussi cohérent avec les Objectifs du Millénaire pour le Développement (les OMD
2015) et avec le Cadre Stratégique de Croissance et de Lutte contre la Pauvreté de deuxième génération (CSLP II).
La préparation et l’élaboration d’un PNDS requiert des expertises variées tant internes qu’externes.
A cet effet, un comité ad hoc rassemblant des compétences variées, mis en place par ordonnance ministérielle, prépare et élabore un PNDS qui intègre à la fois
les activités opérationnelles en cours et les activités à venir.
renforcer les capacités institutionnelles du MSPLS, promouvoir
les soins de qualité et de la lutte contre la maladie, améliorer les capacités de l’offre des soins et améliorer le pilotage du secteur de la santé
Politique Nationale de Santé »
9
Ce comité est composé de cadres issus de la partie gouvernementale, des PTFs, de la société civile, de la partie syndicale, etc., dans l’objectif de requérir une
adhésion et une appropriation effective du PNDS validé par le Gouvernement.
Les PNDS élaborés sont assortis de Plans d’Actions Prioritaires et font l’objet
d’évaluation à mi-parcours. C’est ainsi qu’au mois de mars 2014 a eu lieu l’évaluation à mi-parcours du PNDS II 2011-2015.
D’après le directeur de la planification, du suivi et évaluation, les PNDS sont des outils de planification certes, mais ils ne permettent pas de maîtriser l’avenir
au-delà d’une certaine période en ce qui concerne la mobilisation des financements.
. C’est là une limite
de cet outil en termes de programmation budgétaire.
En guise d’exemple, le MSPLS a connu au cours de l’exercice 2012 des
difficultés sur le plan financier suite au retrait de certains partenaires et à la stagnation du budget alloué par l’Etat.
De 2012 à nos jours, sous le pilotage du Ministère des Finances et de la Planification du Développement Economique, le MSPLS a déjà élaboré trois
CDMT sectoriels cohérents avec les programmes d’investissements publics et
les plans d’actions prioritaires.
En référence aux projections du CDMT central et aux orientations du cadrage
budgétaire (fixation du plafond d’investissements futurs par exemple), le MSPLS élabore son CDMT sectoriel.
Les PNDS élaborés comportent donc le risque de financement lié
à l’insuffisance et au retard dans la mobilisation des fonds
La Cour constate que :
Le MSPLS ne navigue pas à vue dans la réalisation de ses objectifs. Il fait une planification pluriannuelle de ses activités ;
Le MSPLS veille à l’articulation entre les plans stratégiques, les plans d’actions et la programmation budgétaire ;
Le MSPLS fait une planification et une programmation budgétaire suivant une logique participative ;
10
L’analyse du CDMT, du PIP et du plan d’actions prioritaires pour la période triennale 2014-2016 nous a permis de constater une telle cohérence.
Les CDMT se structurent en programmes, en sous-programmes ainsi qu’en projets.
Etablis sur 3 ans et glissant d’année en année, les CDMTs permettent de visualiser les dépenses courantes composées de dépenses relatives aux
rémunérations du personnel et au fonctionnement, dont les frais relatifs à l’achat des médicaments et du matériel médical.
S’agissant des dépenses d’investissements, la décomposition qu’en font les CDMTs permet de constater que des dépenses relatives à l’équipement et à
l’infrastructure sont prévues dans ces outils (ex. la construction des hôpitaux et des centres de santé).
Bien que le MSPLS établisse les CDMTs, l’intégration dans ces derniers des enveloppes non réparties pour faire face aux besoins imprévus n’est pas encore
une préoccupation des structures chargées de la planification et de la programmation budgétaire.
En effet, l’analyse des CDMT 2012-2014, des CDMT 2013-2015 et des CDMT 2014-2016, n’a pas trouvé ce genre d’enveloppe dans leur structure. La Cour
estime donc que cela dénote une insuffisance quant à la préparation des CDMT
au niveau du MSPLS.
La Cour constate que :
Le MSPLS établit les CDMTs conformément à l’article 18 du décret n°100/205
du 24 juillet 2012 portant sur la gouvernance budgétaire ;
Le MSPLS n’a pas encore mis en œuvre les dispositions du 2ème alinéa de l’article 18 du décret susvisé prescrivant l’intégration dans les CDMTs d’une enveloppe non répartie permettant de faire face aux besoins imprévus ;
La Cour recommande au Ministère de :
Prévoir, lors de l’élaboration des CDMTs, des enveloppes budgétaires non
réparties étant donné que la planification et la programmation budgétaire est un exercice entaché d’imprécisions et de risque d’erreurs ;
Renforcer ses capacités en termes de planification opérationnelle et de programmation budgétaire;
11
Renforcer son système de pilotage de l’élaboration des CDMTs.
La Cour a constaté que le processus de définition des besoins en termes de postes budgétaires et crédits est normalisé/formalisé
b) Processus de définition des besoins
II.1.2.2.1. ppréciation du processus de délégation de gestion des crédits
En vue de commencer la préparation et la planification les besoins budgétaires,
un signal est donné à tous les niveaux d’intervention. Des orientations, des
directives et des délais pour éviter des retards sont également donnés par la hiérarchie de très haut niveau à savoir le Cabinet du Ministre.
A cet effet, des canevas de planification sont élaborés et envoyés à chaque département/direction et à chaque niveau d’intervention impliqué dans la mise
en œuvre des objectifs poursuivis par le ministère.
Dans la droite ligne des missions spécifiques, chaque département ou chaque
niveau d’intervention prépare son projet de budget et l’achemine au niveau du Cabinet du Ministre pour observations et commentaires. La direction générale
des ressources et la direction du budget et des approvisionnements jouent le rôle de pilotage de tout le processus budgétaire.
L’examen du processus de gestion des crédits et des emplois budgétaires a porté
sur l’appréciation du processus de délégation, les virements de crédits et les
engagements de crédits.
A
Au niveau de l’administration centrale, lorsque le Ministre est absent, l’intérim est assuré un responsable de l’échelon supérieur dans la hiérarchie (Secrétaire permanent, Assistant du Ministre ou Directeur général)
II.1.2.2. Le processus de gestion des crédits et des emplois budgétaires
.
12
Concernant les autres structures du ministère (bureau provincial de santé, districts sanitaires,…), elles reçoivent des tranches mensuelles qu’elles gèrent
elles-mêmes (autonomie de gestion financière), à l’exception des investissements qui exigent les procédures des marchés publics. Les montants
correspondant à leurs enveloppes budgétaires sont virés sur leurs comptesbancaires. Avant de demander la tranche suivante, ces structures doivent d’abord
justifier l’utilisation de la tranche précédente.
Certaines structures utilisent les recettes propres et les fonds provenant des PTF
(cas des CDS), d’autres structures les recettes propres, les fonds des PTF et les
dotations de l’Etat (cas des hôpitaux). Toutes les structures périphériques ont une autonomie de gestion.
Chaque année, des virements de crédits sont opérés, soit pour des cas
imprévisibles, soit lorsque le budget prévu pour une ligne devient insuffisant. Le tableau suivant fait état des virements de crédits opérés en 2011, 2012 et 2013.
II.1.2.2.2. Des virements de crédits
13
Année ligne d'origine montant ligne de destination montant motif de virement
2011
imputation Ligne Intitulé imputation
22 00 01 66100 Plan d'extension de la couverture (plan d'investissement) 54 200 000
2200 01 66100 Dotation à l'hôpital de Gahombo 24 500 000
2200 01 66100 Dotation à l'hôpital de Giteranyi 9 363 000 Participation aux soins de santé
220001 661 000 740 000 201 603 000
paiement des factures de soins aux victimes du carnages de Gatumba
2200 01 661 Dotation à l'hôpital de Gashoho 24 500 000
22 000 166 100Achat des médicaments anti tuberculeux 51 750 000
2200 01 66100 Enquête démographique et santé 37 290 000
2012
10 00 01 88888 0112 001 Imprévus 35 000 000
contrepartie gouvernementale 220 001 271 000 734 35 000 000 insuffisance du budget
22 00 01 63210 0133 906
Appui aux associations de prise en charge 8 620 135
Produits médicaux et pharmaceutiques 22 00 07 63210 0711 804 8 620 135 Budget insuffisant
22 00 01 63210 0133 906
Appui aux associations de prise en charge 57 000 000
Amélioration de la qualité de vie des personnes infectées par le VIH 22 00 01 63210 0133 903 57 000 000
33 001 007 66100 11 000 0711 03
Encadrement, supervision, formations et frais de comité 4 270 380
Missions officielles à l'étranger
33 001 00 262140 11 000 0711 01 4 270 380 Budget insuffisant
33007002 63210 11 000 071103
Appui aux associations de prise en charge des malades du SIDA 8 572 486
Missions officielles à l'étranger
34 001 00 262140 11 000 0711 01 8 572 486 Budget insuffisant
33007002 63210 11 000 0711 01
Produits médicaux et pharmaceutiques 5 000 000
Achat médicament anti tuberculeux
33004002 63160 11 000 0711 01 5 000 000 Budget insuffisant
Tableau 3 : Les virements de crédits opérés en 2011, 2012 et 2013
Total 2011 201 603 000 Total 2011 201 603 000
TOTAL 2012 100 620 135 TOTAL 2012 100 620 135
TOTAL 17 842 866 TOTAL 2013 17 842 866
Source : tableau confectionné par la Cour sur base des décisions de virement de crédits.
14
II.1.2.2.3. Engagement des crédits
,
Au début de chaque année, le gestionnaire des crédits de chaque ministère doit
établir un plan annuel d’engagements des crédits (article 84 du RGGBP). LeMSPLS n’en dispose pas. Sans ce plan, il devient difficile d’analyser les écarts
entre les engagements réalisés et les engagements non réalisées.
Le MSPLS dispose uniquement des plans de passation des marchés. En outre, ceministère n’établit pas de rapports sur les réalisations des marchés publics passés. Ceci rend difficile la connaissance des marchés qui n’ont pas été réalisés, les motifs de leur non réalisation et l’analyse des écarts entre le marchés exécutés et les marchés non exécutés.
L’exécution des plans de passation des marchés connaissent une lenteur notoire. D’après une source du ministère cette lenteur est due en partie à la lenteur administrative des cadres du ministère aussi bien lors de la passation que pendant l’exécution des marchés. Cette lenteur a comme conséquence l’existence des marchés non passés et des marchés non exécutés dans les délais.
A titre d’exemples le DAO des fournitures pour l’exercice 2013 a obtenu la non-objection en juillet 2013 tandis que le DAO n° DNCMP/84/F/2013 pour la
fourniture des médicaments antirétroviraux a été établi en mars 2013 et les lettres de commande ont été envoyées aux attributaires du marché en juillet
2013.
La Cour recommande d’établir un plan d’engagement budgétaire au début de chaque année.
Le ministère a précisé que les engagements sont mensuels pour les subsides, les factures, les BC/les lettres de commande sont engagées en totalité après les
procédures de passation des marchés ;
Néanmoins, le ministère n’a pas présenté à la Cour un document qui tient lieu de ces engagements.
15
II.2. Capacité d’exécution budgétaire
II.2.1. Gestion du personnel
II.2.1.1. Analyse du tableau des effectifs
L’analyse de la capacité d’exécution couvre la gestion du personnel, les
dépenses de biens et services et les dépenses d’investissement.
La cartographie des ressources humaines en santé, (rapport 2013), renseigne
que le MSPLS comptait 17.857 agents toutes catégories confondues en 2013. Ces agents sont répartis en : 554 médecins, 6.586 infirmiers, 24 sages-femmes,
1.043 autres paramédicaux, 3.385 agents d’appui qualifiés et 6.265 agentsd’appui non qualifié.
Selon le rapport d’un travail financé par la Coopération Technique Belge (CTB), relatif à la détermination de l’effectif du personnel du MSPLS en 2013, les
effectifs du personnel de ce dernier sont passés de 13.967 en 2010 à 17.857 en
2013, soit une augmentation de 29% sur une période de 4 ans. Mais cette augmentation concerne essentiellement sur le personnel d’appui (qualifié et non
qualifié) qui représente 54% des effectifs.
Le MSPLS ne connaît pas le nombre exact de ses effectifs pour 2014. Il ne
dispose pas non plus de fichier actualisé qui permet de vérifier ses effectifs.
Concernant l’analyse des dossiers du personnel par le CED, sa signature n’est
pas requise pour leur ’envoi au Ministère en charge de la Fonction Publique. De ce fait, dans ses analyses des dossiers des ressources humaines, le CED se limite
uniquement aux contrôles des dossiers relatifs à des sous-contrats, et ne s’étend pas aux dossiers des sous-statuts, alors que ce sont ces derniers qui sont recrutés
en grand nombre.
De plus, le service en charge du personnel affirme que les dossiers du personnel
passent beaucoup de temps chez le CED, et que, pour cette raison, il a décidé de les faire passer à coté du CED et de les acheminer directement au Ministère de
la Fonction Publique, vu que le visa du CED n’est pas obligatoire (du moins
pour les dossiers des personnels sous-statuts). Ces dossiers qui sont envoyés au ministère de la fonction publique sans VISA du CED le sont en violation de
l’article 10 de l’ordonnance ministérielle n°540/1302 du 31 juillet 2012 portant fixation des attributions, des règles de fonctionnement et de l’organisation du
16
contrôleur des engagements des dépenses qui stipule que « … le contrôleur des engagements des dépenses approuve les demandes d’engagements budgétaires
… ».
S’agissant du processus de traitement des dossiers du personnel, ils sontd’abord traités au niveau des Bureaux Provinciaux Santé, qui les achemine par
la suite au niveau du Ministère (administration centrale), parfois avec retard.
Pour le nouveau personnel, un responsable du ministère a signalé qu’il s’écoule4 mois pour toucher le premier salaire. Ce délai est très long.
D’après les entretiens menés avec les différents intervenants dans la gestion des ressources humaines, il a été constaté un grand retard dans la communication
des dossiers, ce qui implique un retard dans leur traitement, surtout en cas d’abandon ou départ d’un agent. Il en résulte des cas de paiement d’employés
qui ont quitté le service.
Pour freiner ce phénomène, le
Ministère a instauré un système de contrat à signer par le personnel qui part en
formation sur les frais de l’Etat, mais ce contrat n’est pas de nature à arrêter les départs.
Un responsable au Ministère fait état également d’une répartition inéquitable du
personnel, que ce soit au niveau central ou périphérique, due à des négociations
du personnel au niveau de la hiérarchie et des femmes qui demandent des mutations pour travailler près des postes d’attache de leurs maris et vice-versa.
La Cour a constaté aussi que ministère ne dispose pas de plan de formation.
Concernant les moyens humains, on notera que le MSPLS n’a pas de cadres spécialisés en gestion des ressources humaines (voir tableau n° 22 qui montre la
La Cour recommande au MSPLS et au CED de bien communiquer en vue de
permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur tous les dossiers du personnel.
La Cour recommande
De prévoir un mécanisme de communication des informations en rapport avecressources humaines. Cela permettra d’avoir une situation actualisée des
effectifs du personnel, utile au ministère lui-même et au ministère de la fonction publique.
Les fuites de cerveaux sont fréquentes.
17
répartition des effectifs du niveau central). Le ministère ne dispose pas non plusde logiciel spécialisé pour la gestion du personnel.
Le ministère, dans sa réponse aux observations de la Cour, affirme que le logiciel IRHIS de gestion des ressources humaines en santé sera installé et
opérationnelle cette année 2015.
L’affectation du personnel aux structures de soins suit des normes écrites.
Cependant, le recrutement du personnel soignant obéit à des critères non formalisés. De plus, un de ces critères (critère cas sociaux) n’est pas clair et peut
conduire à des cas de fraude, dont le clientélisme et le népotisme. En effet certaines personnalités influentes peuvent se cacher derrière ce critère pour
placer les leurs.
Dans sa réponse aux observations de la Cour, le ministère informe que « Les réformes PNRA (Politique Nationale de Réforme de l’Administration
Burundaise) sont en cours au niveau du Ministère en charge de la fonction publique ; Dans ces réformes en cours, les postes vont disparaître et on va mettre
la catégorisation par emploi »
La Cour a relevé un cas de rejet par le service de l’ordonnancement du ministère
en charges des finances, d’un dossier pourtant visé par le CED mais mal établi.
Il s’agit d’un cas d’honoraires des médecins pour les deuxième, troisième et
quatrième trimestres 2013.
Les conditions d’archivage des dossiers du personnel ainsi que le traitement de
ces dossiers au niveau central sont très satisfaisantes. Néanmoins, la salle d’archivage est très petite et risque d’être saturée à très court terme.
Concernant les phases de l’exécution de la dépense, le MSPLS se limite à
l’étape d’engagement avec visa du contrôleur des engagements des dépenses au
La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences est défaillante.
II.2.1.2. Principaux motifs de rejets des dossiers du personnel par le CED ;
II.2.1.3. Modalités et conditions d'archivage des dossiers du personnel
II.2.2. Gestion des dépenses de biens et services
18
vu des différentes pièces justificatives exigées. Les autres étapes s’exécutent au niveau du ministère en charge des finances. Le ministère n’exerce pas de suivi
aux niveaux de la de liquidation et de l’ordonnancement, exception faite pour les dépenses à caractère urgent.
Concernant la disponibilité du CED au MSPLS, elle est très limitée, car selon lui, il est obligé de se présenter toujours au ministère des finances où il y a des
outils pour son travail (SIGEFI).
Pour l’approvisionnement en biens et services, la plupart des commandes
passent par la voie de marchés publics, à l’exception de quelques commandes effectuées en utilisant les factures pro-forma.
Le MSPLS est dotée d’une cellule de gestion des marchés publics (CGMP) dont les membres sont nommés chaque année par ordonnance du Ministre de la Santé
Publique et de la Lutte contre le SIDA. Cette cellule est chargée suivre toute la procédure de passation des marchés publics et du suivi de l’exécution des
marchés au sein du MSPLS. Elle est composée de 27 cadres de ce ministère dont 11 directeurs. Un nombre important de directeurs au sein de cette présente le
risque retard des activités. En effet, ces directeurs sont appelés à suivre plusieurs
activités de leur direction et n’ont pas de temps suffisant pour suivre les activités de la cellule, surtout lorsqu’il s’agit des commandes qui ne concernent pas leur
directions.
Au début de chaque année le MSPLS prépare un plan de passation des marchés. Ce plan est envoyé à la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics
pour vérification des budgets prévus pour ces marchés .
La Cour n’a pas pu avoir un document faisant état d’exécution de ce plan
prévisionnel des marchés publics et qui montre les étapes franchies par chaque marché retenu sur le plan prévisionnel.
La Cour recommande au ministère en charge des finances de fournir les outils
suffisants au CED affecté au MSPLS pour faciliter son travail.
La Cour constate que le fait que cette cellule comprend un grand nombre de
directeurs (11 directeurs) entrave ses activités vu les multiples responsabilités de ces derniers.
II.2.2.1. Gestion de la commande publique par voie de marchés
19
La Cour constate que le rapprochement du plan prévisionnel des marchés publics avec les marchés contractés et exécutés n’est pas possible du fait que le
MSPLS n’a pas de document qui fait état de réalisation du Plan Prévisionnel des Marchés Publics.
La Cour a passé en revue deux marchés, un de 2011 et un autre de 2012, pour analyser les données en rapport avec la procédure des marchés publics.
L’analyse de ces marchés et les entretiens menés avec le personnel de la direction des infrastructures sanitaires et des équipements ont montré que les
différentes étapes décrites dans le code des marchés publics sont en général respectées. Cependant un problème persiste au niveau du classement des
dossiers d’appel d’offres.
Il s’agit des dépenses faites sur le budget résultant de la contractualisation PBF ou FBP (financement basée sur la performance) à hauteur de 35 % de la prime
PBF reçue pour l’administration centrale (les 65 % restant sont répartis et versés sur les comptes des employés selon un outil d’indice préétabli).
La plupart de ces dépenses concernent les matériel et fournitures de bureau.
Pour ces dépenses, l’attribution des marchés se fait par voie de bons de
commande. Après les offres de prix par les fournisseurs contactés, il est choisi le plus offrant (le moins disant). Le choix du meilleur rapport qualité/prix n’est
donc pas garanti.
Certains dossiers de commandes de biens et services sont rejetés par le CED.
Les causes de ces rejets sont pour la plupart les erreurs de forme (présentationnon admise, imputations incorrectes, etc.…).
La Cour constate qu’il n’est pas aisé de retrouver dans les archives un dossier choisi au hasard dans le document de plan de passation des marchés et que, même s’il est retrouvé, il lui manque des éléments nécessaires.
II.2.2.2. Dépenses réalisées par voie de bons de commande
20
-
-
II.2.3. Gestion des comptes bancaires
Il est ouvert deux comptes bancaires pour le MSPLS:
Le premier, intitulé « Compte Renforcement des soins de santé », est
alimenté par les fonds des partenaires techniques et financiers en cas de financement des activités de l’administration centrale du ministère.
Le deuxième, intitulé « Compte Prime FBP » (financement basé sur la performance), est alimenté par la prime provenant des fonds PBF obtenus des PTF (partenaires techniques et financiers).
Même si le ministère affirme qu’il fait le rapprochement chaque fin d’année, la Cour estime qu’un rapprochement périodique (mensuel) est
recommandable.
Dans sa réponse aux observations de la Cour, le ministère audité atteste qu’il dispose des rapports trimestriels et annuels mais ces derniers n’ont pas été
fournis à la cour des comptes lors de sa mission et non plus n’ont pas été mis en annexe de sa réponse.
L’analyse de la gestion de ces comptes, lors du passage de la mission de Cour au ministère, a permis de relever les manquements ci-après :
Le livre de banque n’était pas à jour : au 21 novembre 2014, date de l’examen, les enregistrements s’arrêtaient au 1er septembre dans le
livre ;L’absence du rapprochement bancaire ;
Les dates ne sont pas bien complétées dans le livre de banque ;
La vérification de la concordance entre les montants du livre de banque et ceux
du rapport annuel n’a pas été possible, faute de l’existence de ce dernier pour indiquer les soldes (initial et final).
v
vv
La Cour recommande de tenir à jour le livre de banque et d’effectuer des rapprochements bancaires périodiques à cadence mensuelle.
21
II.2.4. Engagement des dépenses
Typologie des rejets d’engagement par le CED
.
II.2.5. Modalités et conditions d’archivage des dossiers des marchés et bons
de commande
II. 3. Capacité de gestion comptable
Certains dossiers à transmettre au ministère en charge des finances sont rejetés
au niveau du CED Les raisons de ces rejets sont multiples, mais les principales
sont des erreurs de forme dont notamment : l’absence des originaux des déclarations des créances ; la non disponibilité des crédits ; les erreurs à
corriger ; l’introduction des dossiers avant la période ; les discordance sur le montant total en chiffres et en lettres ; les bons d’engagement non ou mal
établis ; les erreurs de calcul ; les erreurs d’imputation ; l’absence de visa autorisé ; les surcharges ; des notes qui ne sont pas en harmonie avec ses
annexes ; l’absence de factures ; l’absence de signatures autorisées ; les adresses
de paiement non admises ; des discordances de montants en chiffres et en lettres ; les déclarations non approuvées par les clients ; les relevés de factures
ne concordant pas avec les factures physiques.
Exception faite des dossiers du personnel classés à la direction des ressources
humaines, les autres dossiers sont mal classés et mal archivés. Il en est ainsi des
dossiers de la direction des infrastructures sanitaires et des équipements et de ceux du CED. Le local des archives de la direction des infrastructures
sanitaires et des équipements n’a pas de responsable. De plus n’importe quel personnel de la direction y a accès. Les locaux des archives sont très étroits, y
compris celui des archives du personnel. Le ministère ne dispose pas de personnel formé dans le domaine des archives, excepté celui affecté à
l’archivage du personnel. Le système d’archivage est encore manuel.
Les tâches effectuées par le service de la comptabilité ne cadrent pas avec son
appellation. En effet ce service ne tient pas de comptabilité. Il ne fait que réceptionner les déclarations de créances, procéder à la vérification quantitative
II.3.1. Suivi de la comptabilité administrative
22
et qualitative et suivre les factures en rapport avec la gratuité des soins de santé (participation aux soins du personnel du ministère, financement basé sur la
performance, carte d’assurance maladie) jusqu’au paiement.
Le MSPLS n’est pas encore doté du « système d’information budgétaire et
comptable intégré, développé et géré par le ministère chargé des finances » prévu à l’article 129 du RGGBP.
Seuls les engagements sont suivis par le MSPLS. Le reste du processus, à savoir la liquidation et l’ordonnancement, se poursuit au
Ministère en charge des finances.
Le suivi des consommations des crédits est une attribution dédiée au service du budget. Ce dernier enregistre les opérations comptables
dans deux registres, un pour le suivi interne des engagements, un autre pour le suivi externe des engagements transmis au ministère en charge
des finances.
Le suivi des rapprochements trimestriels des engagements du MSPLS
avec les engagements du ministère en charge des finances se fait surExcel, le MSPLS ne disposant pas de logiciel de gestion budgétaire. Le
service du budget, censé produire et conserver l’information, ne dispose pas de statistiques budgétaires.
Le CED ne tient pas de comptabilité budgétaire (au niveau de l’engagement et de la liquidation). Le seul document comptable dont il
dispose est un registre dans lequel il enregistre les dossiers lui transmis par les différents services du MSPLS pour vérification avant de les
transmettre au ministère en charge des finances.
Le contrôle et le suivi des budgets sont effectués au niveau intérieur et extérieur
du ministère. Au niveau intérieur le service du budget enregistre (dans un registre) les engagements effectués et les suit sur tout leur parcours dans les
différents services du MSPLS. Au niveau externe le service du budget procède à des rapprochements entre les engagements du MSPLS et ceux du ministère
II.3.1.1. Suivi de la gestion budgétaire
II.3.1.2. Suivi des crédits
-
-
-
-
23
chargé des finances. Les rapprochements sont effectués tous les trimestres, au moment de la préparation des rapports financiers. Cependant, rien n'indique que
ces rapprochements s’effectuent, car aucun procès verbal de rapprochement n’est établi. De plus, le délai qui sépare deux rapprochements est long et
comporte de ce fait le risque que les erreurs et les irrégularités ne soient pas détectées à temps.
Le CED suit la consommation des crédits du ministère à l’aide d’un « Carnet detransmission des dossiers » au ministère chargé des finances.
L’absence de ces rapports entrave le suivi des restes à réaliser et des restes à payer prévu par l’article 91 du RGGBP.
Dans sa réponse aux observations de la Cour, le ministère audité atteste qu’il dispose des rapports trimestriels et annuels mais ces derniers n’ont pas été
fournis à la cour des comptes lors de sa mission et non plus n’ont pas été mis en annexe de sa réponse.
Le MSPLS ne tient pas de comptabilité pour les projets bénéficiant de
financements extérieurs. Il ne les gère pas, ne les contrôle pas, ne les maîtrise pas. Ceux-ci sont gérés au niveau des projets ou des programmes. Le MSPLS
n’en connaît pas le montant global. Il n’en reçoit pas les rapports de gestion.
II.3.1.3. Etat de rapprochement périodique avec le CED
II.3.1.4. Tenue de la comptabilité des projets sur financements extérieurs :
La Cour constate que :
Le Contrôleur des Engagements des Dépenses ne tient pas la comptabilité budgétaire en partie simple pour les engagements du MSPLS comme le stipule
l’article 89 du RGGBP ;
Le MSPLS n’établit pas de rapports mensuels, trimestriels et annuels des situations de l’exécution du budget.
Le MSPLS a répondu que le Ministère en charge des Finances n’a pas encore mis en place les dispositifs nécessaires pour cette comptabilité. Cela nécessite beaucoup de préalables et des mesures d’accompagnement.
24
II.3.2. Comptabilité matière
II.3.2.1. Procédures de gestion des stocks
II.3.2.2. Cas des immobilisations corporelles
Pour les terrains,
En vertu de l’article 104 du RGGBP, « la gestion du patrimoine non financier de l’Etat relève de la compétence de chaque gestionnaire pour l’ensemble des
terrains, immeubles, équipements, meubles, matériels, matériaux et fournitures qui lui sont affectés. Il est responsable de la bonne conservation et du bon
fonctionnement et du bon emploi des actifs ainsi placés sous sa garde. Un inventaire physique permanent de ces actifs est tenu par chaque gestionnaire. Il
est remis par tout gestionnaire quittant ses fonctions au jour de son départ pour
être transmis à son successeur le jour de son arrivée. Il peut à tout moment être consulté par des organes de contrôle interne et la Cour des Comptes ».
Dans certains cas, la Cour a constaté l’absence de registre des immobilisations, d’inventaire, de compte de gestion, de fichier d’immobilisations bien tenu et mis à jour, d’instructions permanentes sur le déroulement des inventaires des immobilisations, d’opérations d’inventaire physique et valorisé au 31décembre de chaque année, de fiches de suivi des immobilisations corporelles pour lesexercices 2011,2012 ,2013, d’états d’inventaire qui sont contrôlés par le CED, de rapports d’expertise récents pour l’évaluation des biens immobiliers, et d’une procédure de codification des immobilisations.
la Cour a constaté l’inexistence du compte de gestion, detitres de propriété originaux conservés dans des conditions de sécurité satisfaisantes, d’inventaire, et de fiches de suivi de chaque terrain pour les exercices 2011,2012 ,2013.
La cour constate que :
Le MSPLS ne tient pas de registre d'inventaire, de tableaux de bord pour suivre les mouvements des articles en stock, n’établit pas d’inventaires physiques,
n’effectue pas de rapprochement entre les montants d’inventaires et ceux des fiches de stocks, et par conséquent, ne traite pas les écarts ;
Le MSPLS n’a pas établi les inventaires du patrimoine pour les exercices 2011, 2012, et 2013 pour tout le ministère ;
25
Pour les constructions,
,
Pour le matériel roulant (véhicules)
Pour le matériel informatique,
II.3.2.3. Cas des Valeurs d’Exploitation (Stocks)
la Cour a constaté l’inexistence du compte de gestion, de titres de propriétés originaux de chaque bâtiment conservé dans des conditions de sécurité satisfaisantes, d’inventaire, de fiches de suivi des constructions pour les exercices 2011 ,2012, 2013 de rapport annuel de visite des immeubles régulièrement établi pour les exercices 2011 ,2012 ,2013, de fiche de suivi de chaque immeuble, et de polices d’assurances pour les exercices 2011 ,2012 ,2013. Le ministère n’a pas de politique d’entretien et de sauvegarde (incendie) des immeubles.
, les textes légaux et règlementaires sont respectés (assurance, immatriculation, vignette…), mais le suivi ne se limite qu’au niveau central du ministère. Chaque véhicule est doté d’un carnet de bord régulièrement tenu et vérifié par le responsable concerné, mais cela aussi ne se limite qu’au niveau central du ministère. Les clés des véhicules et leurs doubles sont détenus dans des conditions de sécurité suffisantes mais, cela également ne se limite qu’au niveau central du ministère. Le ministère a signé un contrat d’entretien et de réparation du matériel roulant avec un garage agréé par le Gouvernement du Burundi.
En revanche, la Cour a constaté l’inexistence d’une fiche de suivi par véhicule sur laquelle doivent être inscrites toutes les dépenses de réparation et d’entretien,
l’inexistence de fiches de suivi de chaque véhicule et l’inexistence de rapportsmensuels sur l’utilisation des véhicules comprenant la moyenne de
consommation du carburant au 100 Km et le total des frais d’entretien et de
réparation par véhicule.
il manque des fiches de suivi pour chaque matériel pour les exercices 2011, 2012, 2013 sur lesquelles doivent êtreinscrites toutes les dépenses de réparation et d’entretien.
Pour chaque type d’article, il est tenu une fiche de stock, mais elle n’est pasvisée par le CED. Les pièces justificatives (bordereaux d’expédition, bons d’entrée, bons de sorties…) des mouvements de stock sont disponibles, mais elles ne sont pas visées par le CED.En revanche, la Cour a constaté l’inexistence des politiques de valorisation des stocks, l’inexistence de rapprochements entre les soldes des fiches de stocks et ceux de la comptabilité au 31 décembre (bilan), des opérations d’inventaire
26
physique et de valorisation des stocks au 31 décembre de l’année concernée, defiches de suivi des valeurs d’exploitation pour les exercices 2011,2012 ,2013, de rapprochement entre les montants d’inventaire et ceux des fiches de stocks à la même date, et d’instructions permanentes sur le déroulement des inventaires des stocks.
Le MSPLS ne détient que l’information sur les engagements. En effet,
l’ordonnancement et la liquidation s’opèrent au Ministère en charge des finances.
Le MSPLS ne dispose pas de plan d’engagement ni de rapports budgétaires. Pour toute demande de rapport relatif aux prévisions et à l’exécution
budgétaires, le ministère doit s’adresser au ministère en charge des finances ;
Le service du budget, censé produire et conserver l’information budgétaire, ne
dispose que de deux registres d’informations, un pour le suivi interne des engagements, un autre pour le suivi externe des engagements transmis au
ministère en charge des finances ;
Le MSPLS n’établit pas de statistiques budgétaires. Il doit s’adresser au
ministère chargé des finances pour toute information en rapport avec les
statistiques budgétaires.
il n’a pas produit l’état d’engagement des dépenses pour l’exercice 2013 ; il n’a pas produit l’état
d’inventaire ; il ne suit pas les financements extérieurs ; il n’assure pas le suivi
des recrutements.
Recommandations
Les gestionnaires du MSPLS devraient se conformer aux prescrits de son R.O.I, chap. II.2.9.5.3 page 53.
II.3.3. Processus de gestion de l'information budgétaire :
II.3.3.1. Production des données.
Le CED ne remplit pas entièrement ses tâches :
27
II.3.3.2. Elaboration de rapports annuels d’exécution.
Le CED n’a établi aucun rapport, ni trimestriel, ni annuel pour l’exercice 2013
alors que pour les structures de santés, « …. Les rapports sont produits mensuellement, il est obligatoire de transmettre ces rapports au Ministre de la
santé publique et de la lutte contre le SIDA au plus tard le 15 du mois suivant » (extrait de « Gestion financière des structures de santé », version 2011, point
1.4.3 Rapport de suivi financier, alinéa 2, page 14).
MSPLS
La cour constate que
il manque les états d’exécution budgétaire trimestriel tel que prévu par l’article
26 de l’Ordonnance Ministérielle n°540 /1302 du 31 juillet 2012 portant
fixation des attributions, des règles de fonctionnement et de l’organisation du contrôleur des engagements de dépenses qui précise que le contrôleur des
engagements de dépenses est tenu de produire à la fin de chaque trimestre, un rapport d’activité ;
L’information qu’elle soit d’ordre comptable, opérationnel ou général n’est pas de qualité
Le n’utilise pas le système d’information budgétaire et comptable intégré, développé et géré par le ministère chargé des Finances comme le stipule l’article 129 du décret n° 100/255 du 18 octobre 2011 portant règlement Général de Gestion des Budgets Publics.
La Cour recommande d’être conforme aux articles 87, 88, 89 du RGGBP et 26 de l’Ordonnance Ministérielle n°540 /1302 du 31 juillet 2012 portant fixation des attributions, des règles de fonctionnement et de l’organisation du contrôle des engagements de dépenses.
Dans sa réponse, le MSPLS a indiqué que : « Les textes de mise en application des réformes des finances sur les CED pendant la période faisant objet d’audit n’étaient pas encore effectifs »
Il a poursuivi en indiquant que : « Le système n’était pas encore fonctionnel ; Ces systèmes sont encours d’installation pour cette année 2015. »
28
II.3.3.3. Supervision des structures de santé
III. CAPACITE DE CONTROLE INTERNE
III.1.L’Environnement de contrôle
Les structures de santé ne subissent pas de supervision hiérarchique. Seule la
cellule de contrôle interne assure leur contrôle.
Il est question d’analyser et d’apprécier la qualité du système de contrôle
interne.
L’évaluation porte sur les grandes composantes du contrôle interne à savoir :
l’environnement de contrôle, l’évaluation des risques, l’existence d’activités de
contrôle, l’information et le pilotage.
. Il dispose uniquement d’un « Règlement d’Ordre Intérieur » pour
l’administration centrale, d’un manuel intitulé « gestion financière des structures de santé » servant de guide pour la gestion des structures de santé au niveau
périphérique et d’un « manuel des procédures pour la mise en œuvre du
financement basé sur la performance au Burundi » pour les fonds FBP (PBF en anglais). Le Règlement d’Ordre Intérieur en vigueur n’est ni respecté dans son
entièreté, ni actualisé. Il décrit les attributions de chaque structure, mais ne décrit pas les tâches de chaque poste ni les procédures à suivre.
.
La réaction du ministère à cette insuffisance est que : « La commission nationale
de recrutement existe ainsi que le PV de recrutement. Comme il n’y a que deux ministères qui recrutent dont celui en charge de l’enseignement et Santé) la
Le MSPLS ne dispose pas de manuel général des opérations et des procédures
Les modalités de recrutement du personnel ne sont pas claires et ne sontconsignées dans un aucun document
Pour l’exécution du budget, le MSPLS a indiqué qu’il suit les procédures du Ministère en charge des finances et que le manuel est encours d’élaboration, on n’en est à la phase d’analyse de ce manuel lors du passage de la mission de la Cour des comptes.
29
responsabilité est donnée à chaque ministère sectoriel et la commission est nommée chaque année. »
Même si le ministère réagit ainsi, la Cour estime qu’il devrait y avoir de critères préétablis et consignés dans un document pour le recrutement du personnel afin
d’éviter qu’il y ait des risques d’abus dans la procédure de recrutement.
.
Force est de constater que le personnel du ministère en charge de la gestion
budgétaire ont bénéficié de très peu de formation pour renforcer leurs capacités,
la raison évoquée étant le manque de moyens financiers. Ce n’est qu’à partir de 2013 que le ministère a commencé à intégrer les propositions des besoins en
formation dans son plan annuel d’actions.
Le CED titulaire a été affecté au MSPLS en octobre 2012. Il intervient auprès du
Ministère chargé des finances au niveau de l’engagement et de la liquidation des dépenses.
Le service du contrôleur des engagements de dépenses ne dispose actuellement que de deux agents : un contrôleur des engagements de dépenses titulaire et son
adjoint.
Le MSPLS a indiqué que les outils de travail sont encours d’installation.
Pour un service d’une grande importance comme le CED, la Cour estime que
deux unités sont nettement insuffisantes pour assurer le contrôle et le suivi
budgétaire pour un ministère aussi vaste que celui de la santé publique et de la lutte contre le SIDA.
A côté de l’insuffisance du personnel affecté dans le service du CED, il sied de noter que ce service ne dispose pas de moyen de déplacement pour transporter
au ministère en charges des finances publiques les dossiers qui nécessitent un
Les services en charge de la gestion budgétaire au MSPLS ne possèdent pas de plan de formation pour leurs agents
Les conditions de travail du service du contrôleur des engagements des dépenses ne sont pas satisfaisantes
L’effectif du personnel du service du CED est insuffisant.
30
traitement informatique. Pour cela il est obligé d’emprunter un véhicule ou de les transporter à pied.
Certains services du ministère et celui du CED se rejettent la responsabilité de la lenteur dans le traitement des dossiers. L’équipe de la Cour des comptes a
également constaté lors de la mission que certains services transmettent directement certains dossiers (notamment les dossiers du personnel) au ministère
en charge des finances sans les faire viser par le CED, en violation de l’article 10 de l’ordonnance ministérielle n°540/1302 du 31 juillet 2012 portant fixation
des attributions, des règles de fonctionnement et de l’organisation du contrôle
des engagements des dépenses qui stipule que « … le contrôleur des engagements des dépenses approuve les demandes d’engagements budgétaires
… ».
A titre d’exemple, le Règlement d’Ordre Intérieur du MSPLS prévoit que le
service du budget effectue et supervise les opérations comptables et le contrôle des statistiques y relatives (point 11 de II.2.9.5.1 page 52), mais ce service ne
tient pas de statistiques comptables et financières. En outre, ce règlement prévoit
que le même service organise la collecte des recettes administratives médicales et valide la consolidation des dépenses des districts sanitaires et de lutte contre
le SIDA tel qu’effectuées par les bureaux provinciaux de santé et de lutte contre le SIDA (point 14 de II.2.9.5.1 page 53). Cependant, le service n’effectue pas
ces tâches.
La Cour estime que ce service devrait faire la centralisation des différentes
statistiques comptables et financières comme le prévoit le ROI.
Les activités effectives du « Service comptabilité » ne cadrent pas avec l’appellation de ce service
Le MSPLS n’est pas interconnecté au système informatique de gestion des finances du Ministère en charge des finances ;
Réponse du MSPLS :
Le service exécute les activités prescrites dans le répertoire national des postes et du ROI. Il établit la comptabilité des opérations en rapport avec la CAM, la gratuité des soins de santé des enfants de moins de 5 ans, les femmes enceinte et celle qui accouchent ainsi que des opérations en rapport avec les soins du personnel de santé, etc.
31
III.2. Evaluation des risques
En principe, le rôle du contrôle interne est d’identifier les risques de gestion, de
les évaluer, de les traiter, mais surtout de les prévenir.
Le MSPLS est doté d’une cellule de contrôle interne, mais la cellule ne se
focalise que sur le suivi des activités de gestion des bureaux provinciaux de la santé et des districts sanitaires. La Cour a constaté qu’aucun contrôle n’est fait
au niveau de la gestion centrale du ministère. Pourtant, parmi les missions de la cellule de contrôle interne, bien détaillées dans le règlement d’ordre intérieur
du ministère, il est mentionné celles d’ « effectuer des contrôles de gestion à tous les niveaux du système de santé » et d’« élaborer des outils de gestion et de
contrôle des ressources tant matérielles que financières » (II.2.9.3 page 48) .
.
La Cour constate que :
Les missions de la cellule de contrôle interne ne sont pas en grande partie réalisées et que le ministère s’expose à un risque opérationnel ;
Le Ministère ne dispose pas d’outils ni d’instruments de travail sur lesquels les utilisateurs sont formés
Recommandation
La cour recommande au MSPLS de se conformer aux lois et règlements qui le
régissent.
32
III.3. LES ACTIVITES DE CONTROLE
Les activités de contrôle sont des dispositifs visant à maîtriser ou à réduire des
risques budgétaires identifiés. Il s’agit d’évaluer l’efficacité des contrôles hiérarchiques et mutuels.
Les contrôles hiérarchiques sont assurés au MSPLS. En effet la grande majorité des dossiers suivent le parcours de la ligne administrative hiérarchique du début
à la fin de leur traitement.
Le Ministère est aussi doté d’une cellule de contrôle interne, rattachée à la
direction générale des ressources, à laquelle elle transmet ses rapports.
Mais cette cellule est de création récente (créée le 03/04/2014), elle n’a que 7
mois d’existence. Bien que de formation de base suffisante, son personnel n’a
pas encore d’expérience suffisante en matière de contrôle interne. La Cour n’a pas pu obtenir la répartition et la description des tâches de chacun.
La cellule n’a pas encore couvert tous les départements du ministère. Elle n’a pas encore contrôlé l’administration centrale. Elle ne dispose pas de programme
d’activités ni de programme d’intervention. Elle n’a bénéficié que de 2 ateliers de formation jusqu’à la date de la rédaction de ce rapport. Elle n’assure pas le
suivi de ses recommandations.
Selon le ROI du MSLPS, en son point II.9.3 page 48, la cellule de contrôle
interne a pour missions de : élaborer des outils de gestion et de contrôle des ressources tant matérielles que financières ; assurer le contrôle de l’exécution
du budget des services, programmes et projets de santé ; effectuer des contrôles de gestion à tous les niveaux du système de santé ; assurer et coordonner les
formations de gestion à tous les niveaux du système de santé ; exécuter toute
autre mission lui confiée par le chef hiérarchique.
Selon la responsable de la cellule de contrôle interne, elle affirme que cela ne
cause pas de problèmes car ses membres s’organisent en équipes et se partagent les tâches.
La Cour a constaté que :
La cellule de contrôle interne du MSPLS ne remplit pas encore sa mission de façon suffisante et complète ;
33
Elle ne dispose pas de programmes d’intervention et de missions de contrôlepertinents ;
Le MSPLS en réagissant aux observations de la Cour indique que : « La cellule de contrôle interne a été redynamisée depuis 2014, des renforcements de
capacités ont été faits sur financement des PTFs.
Leurs rapports sont produits et exploités par la Direction Générale des
Ressource et l’Inspection Générale de la Santé pour sa mise en application. »
Cependant, le ministère n’a pas communiqué ces rapports à la cour des comptes.
Des informations et une communication efficace sont essentielles pour un
ministère comme le MSPLS.
Il faut s’assurer que les acteurs de la chaine budgétaire ont accès à des données
comptables et budgétaires en temps utile, qui leur permettent de bien effectuerleurs contrôles. Ceci n’est pas le cas pour la cellule de contrôle interne du
MSPLS car elle n’assure pas le contrôle de l’exécution du budget des services
de santé, des programmes et projets de santé, et ne participe même pas àl’élaboration du projet de budget.
L’audit de capacité du MSPLS a aussi apprécié l’archivage des documents papiers, mais n’a pas pu constater comment les documents numériques sont
sauvés et sécurisés. Les moyens de communication interne et externe utilisées sont : les rapports, le téléphone et l’internet.
L’administration du ministère accuse une lenteur dans la circulation de l’information : à titre d’exemple, un responsable a fait état d’agents qui quittent
le ministère et qui continuent de percevoir leur salaire pendant quelques mois avant d’être signalés ; il a déclaré également que les nouveaux recrus attendent
en moyenne 4 mois avant de percevoir leur premier salaire.
III.4. Information et communication
34
III.5. Le pilotage
Il s’agit d’analyser l’évaluation du dispositif de contrôle interne. D’après la
responsable de la cellule de contrôle interne, les rapports de contrôles que la cellule produit sont destinés à la direction générale des ressources qui en assure
le suivi des recommandations émises.
Recommandation
La Cour recommande de faire une surveillance qui s’appuie sur les recommandations et observations émises par la cellule de contrôle interne du
MSPLS.
35
Des développements qui précèdent, les constatations suivantes ont été relevées :
IV. CONCLUSION
IV.1. Constatations
1- Le ministère n’a pas mis à la disposition de la Cour les crédits autorisés au titre des exercices 2011, 2012 et 2013.
2- Le ministère n’a pas mis à la disposition de la Cour les états d’exécution
des liquidations et des ordonnancements. 3- Comme le MSPLS n’a pas présenté les crédits autorisés et les états
d’exécution du budget, la Cour estime qu’elle ne peut pas se prononcer sur la qualité du bilan de gestion budgétaire au titre de ces trois exercices
sous examen (2011, 2012, 2013)
4- Les moyens humains des structures en charge du budget ne subissent pas une formation continue pour renforcer leur capacité. Le MSPLS est doté d’un plan de renforcement des capacités, mais il manque un financement pour sa mise en œuvre ;
5- Les moyens matériels des structures en charge du budget sont insuffisants ;
6- Le MSPLS veille à l’articulation entre les plans stratégiques, les plans d’actions et la programmation budgétaire ;
7- Le MSPLS ne navigue pas à vue dans la réalisation de ses objectifs. Il fait une planification pluriannuelle de ses activités ;
8- Le MSPLS fait une planification et une programmation budgétaire suivant une logique participative ;
9- Le MSPLS n’a pas encore mis en œuvre les dispositions du 2ème alinéa de l’article 18 du décret susvisé prescrivant l’intégration dans les CDMTs d’une enveloppe non répartie permettant de faire face aux besoins imprévus ;
10- Le processus de définition des besoins en termes de postes budgétaires et crédits est normalisé/formalisé ;
11- La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences est défaillante ;
12- Le fait que la Cellule de Gestion des Marchés Publics (CGMP) comprend un grand nombre de directeurs (11 directeurs) entrave ses activités (retard dans les activités de la cellule)
36
13- Le rapprochement du plan prévisionnel des marchés publics avec les marchés contractés et exécutés n’est pas possible faute d’un document faisant étant d’exécution de ce plan prévisionnel des marchés public.
14- Il n’est pas aisé de retrouver dans les archives un dossier choisi au hasard sur le document de plan de passation des marchés et, même s’il est trouvé, il manque des éléments nécessaires ;
15- Pour les comptes « Compte Renforcement des soins de santé » et le compte « Compte Prime FBP » alimentés par les fonds des PTF, la Cour a constaté, lors du passage de la mission, que : le livre de banque n’étaitpas à jour et le rapprochement bancaire n’était pas effectué ;
16- Le Contrôleur des Engagements des Dépenses ne tient pas la comptabilité budgétaire en partie simple pour les engagements du MSPLS comme le stipule l’article 89 du RGGBP ;
17- Le MSPLS n’établit pas de rapports mensuels, trimestriels et annuels des situations de l’exécution du budget ;
18- Le MSPLS ne tient pas de registre d'inventaire, de tableaux de bord pour suivre les mouvements des articles en stock ; il n’établit pas d’inventaires physiques ; il ne fait pas de rapprochement entre les montants d’inventaires et ceux des fiches de stocks ;
19- Le MSPLS n’a pas établi les inventaires du patrimoine de tout le ministère pour les exercices 2011, 2012, et 2013;
20- Le CED ne vise pas les états d’inventaire chaque année comme cela est prévu par l’ordonnance ministérielle n° 540 /1302 du 31 juillet 2012 portant fixation des attributions , des règles de fonctionnement et de l’organisation du contrôleur des engagements de dépenses en son Article 17, alinéa 5 qui dispose que « dans l’exercice de ses missions de tenue de la comptabilité, le contrôleur des engagements de dépenses………. vise les états annuels d’inventaire des actifs et stocks avant leur transmission au Comptable Principal de l’Etat » ;
21- Il manque les états d’exécution budgétaire trimestriel tel que prévu par l’article 26 de l’Ordonnance Ministérielle n° 540 /1302 du 31 juillet 2012 portant fixation des attributions, des règles de fonctionnement et de l’organisation du contrôleur des engagements de dépenses qui précise que le contrôleur des engagements de dépenses est tenu de produire à la fin de chaque trimestre, un rapport d’activité ;
22- Le MSPLS n’utilise pas le système d’information budgétaire et comptable intégré, développé et géré par le Ministère des Finances comme le stipule l’article 129 du décret N° 100/255 du 18 octobre 2011 portant règlement Général de Gestion des Budgets Publics ;
37
Les constatations relevées ci-dessus ont conduit à formuler les recommandations suivantes :
23- Le MSPLS ne dispose pas de manuel général des opérations et des procédures ;
24- Les modalités de recrutement du personnel du ministère ne sont pas claires et ne sont consignées dans aucun document ;
25- Les conditions de travail du Contrôleur des Engagements de Dépenses ne sont pas satisfaisante ;
26- L’effectif du personnel du CED est insuffisant ;27- Les activités effectives du « Service Comptabilité » ne cadrent pas
avec l’appellation du service ;28- La cellule de contrôle interne du MSPLS ne remplit pas encore sa
mission de façon suffisante et complète ;29- La cellule de contrôle interne ne dispose pas de programme
d’intervention et de missions d’audits pertinents ;
1- Doter le MSPLS de ressources financières suffisantes pour la mise en
œuvre de son plan de renforcement de capacités ;2- Accroître les ressources matérielles des structures en charge de la gestion
pour qu’elles puissent accomplir aisément les tâches qui leur incombent ;
3- Prévoir des enveloppes budgétaires non réparties pour faire face aux dépenses imprévisibles.
4- Renforcer les capacités du Ministère en termes deplanification opérationnelle, de programmation budgétaire et de pilotage
de l’élaboration des CDMTs ;5- Etablir un plan d’engagement budgétaire au début de chaque année ;
6- Fournir les outils suffisants au CED affecté au MSPLS pour lui faciliter le
travail ;7- Tenir à jour le livre de banque et effectuer des rapprochements bancaires
périodiques (mensuellement);8- Se conformer aux prescrits du son R.O.I chap. II.2.9.5.3 page 53 dans la
comptabilisation des valeurs d’exploitation (stocks);9- Etablir les inventaires du patrimoine du ministère;
VI.2. Recommandations
38
10- Rester conforme aux articles 87, 88, 89 du RGGBP et 26 de l’Ordonnance Ministérielle n 540 /1302 du 31 juillet 2012 portant fixation
des attributions, des règles de fonctionnement et de l’organisation du contrôle des engagements de dépenses ;
11- Effectuer, pour la cellule de contrôle interne, des contrôles à tous les niveaux de gestion, même à l’administration centrale ;
12- Suivre les observations et les recommandations émises par la
cellule de contrôle interne du MSPLS ;13- Améliorer la gestion de l’information budgétaire.
