Régulation par contrat ou par agence?

Promouvoir l’efficience économique dans les services publics fournis par le secteur privé

Définitions

Régulation: règles imposées par le secteur public aux agents privés Entre la gestion directe et les instruments indirects (taxes,

subventions)

Régulation économique: S’applique à organiser le fonctionnement du marché pour

les secteurs d'activité dans lesquels les conditions de marché favorisent la formation d’un « monopole naturel » Rendements d'échelle Exemples: services en ‘réseau’ comme la distribution

de l’eau, l’assainissement ou la distribution du gaz en ville

Monopoles: prix élevés, faible incitation à la performance, faible écoute du client

Est-ce que la régulation est nécessaire?

Concurrence par le marché : Promouvoir le développement des marchés compétitifs

dans certains segments du marché Fragmentation verticale

Ex. centrales électriques Fragmentation géographique

concurrence potentielle (‘contestabilité’ du marché)/concurrence à la marge

Problèmes potentiels L’accès à l’infrastructure Tarification

Régulation

Fonctions Contrôle des prix, quantité/qualité de production/service, Organiser la concurrence, intégration/fragmentation du

secteur

Concurrence pour le marché : Organiser périodiquement un appel d’offres pour attribuer

le segment à un opérateur, qui dispose d’un monopole pendant un certain temps

Concurrence par la comparaison « benchmarking »

Rôle du regulateur

Contexte

Modèles de régulation

Principes de la régulation

Régulation par agence (1)

Apparu aux Etats-Unis dans le transport – chemins de fer A l’origine les agences étaient perçues comme défenseurs de l’intérêt

public Puis critiquées comme promouvant les intérêts des entreprises

Retour sur investissement trop élevé Manque de concurrence

Retour dans les 1980s en Angleterre Privatisation et fragmentation: télécoms, électricité, gaz, eau et

assainissement Création des agences: Oftel, Ofgas, Ofwat

Indépendance Séparation entre le gouvernement et l’agence

Isolation contre les intérêts politiques Promouvoir la crédibilité de l’agence

Discrétion La loi spécifie des objectifs qui peuvent être interprétés par l’agence La loi spécifie un processus détaillé qui doit être suivit par l’agence

Régulation par agence (2)

Défaillances La capture du régulateur: les régulateurs publics tendent à

épouser le point de vue des entreprises, à accepter leurs arguments et à protéger leurs intérêts

Résultat: manque de concurrence, prix trop élevés Causes:

Asymétrie d'information: l’agence dépend des entreprises pour l’information sur les coûts, condition des actifs, projections de la demande

Contact: les régulateurs fréquentent les entreprises qu'ils supervisent

Recrutement « mutuel » Capture par les consommateurs est aussi possible

Remèdes Droit à l’accès à l’information Promouvoir le rôle des consommateurs

Regulation par agence: Exemple

Services eau et assainissement Spécificité des actifs Difficile à observer et vérifier Actifs de longue durée

Angleterre Reforme du secteur en 1989 22 monopoles privés locaux

(régionaux) crées Agence de régulation indépendante

(OFWAT) établie et chargée de la protection des consommateurs

Intégration verticale « de la source au robinet », « de la bonde à la rivière »

Une infrastructure à long-terme

20 ans pour construire un réservoir

600,000 km de pipes, plusieurs centaines de kilomètres ont plus de 100 ans d’âge

Seulement 30% de consommateurs ont des compteurs

Obligations d’Ofwat

Protection du consommateur

Qualité de service

Continuité de service Le financement doit être viable

Promouvoir la concurrence À la marge pour les grands consommateurs Concurrence par comparaison

Modification de ‘X’ tous les 5 ans « Periodic Review » Entreprises donnent les informations très détaillées à Ofwat Utilisation des modèles économétriques pour établir les

points de comparaison « benchmarks » Transparence: toutes les délibérations sont publiées

Résultats 1989-2009

Factures moyens en 2010 £100 moins chers grâce à la régulation

2,000

2,200

2,400

2,600

2,800

3,000

3,200

3,400

3,600

3,800

4,000

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Financial year to 31 March

1999 projection by companies

1994 final determination

Actual total operating

expenditure

Ministers' assumptions in

19892004

projection by companies

2004 final determination

1999 final determination

Calcul de la facture moyenne

PR09 (1)

Réduction de la facture moyenne de £3 d’ici à 2015 (en termes réels) Les entreprises ont demandé une augmentation de £31

en moyenne Ces prix permettent un programme d’investissement de

£22bn au total sur 5 ans Coût de capital: 4.5% après impôt; coût des fonds propres

7.1%

Une seule entreprise n’a pas accepté les tarifs fixés par Ofwat Bristol Water fait appel à la commission de concurrence

(Competition Commission)

PR09 (2)

Facture moyenne 2009-2010

£343

Modifications

Amelioration des services 21

Gains d’efficience -9

Autres coûts -15

Facture moyenne 2014-2015

£340

Régulation par contrat

Concurrence pour le marché Appel d’offres périodique Le gagnant a le droit au monopole pendant la durée du

contrat

Contrats de longue durée 15-30 ans selon le durabilité des actifs

Actifs spécifiques Non redéployables facilement vers d’autres clients ou

d’autres usages Propriété publique des actifs en fin du contrat (y compris

tous les investissements réalisés par le délégataire)

Régulation par contrat: les enjeux

Défaillances Risque de sous-investissement de l’opérateur

une durée trop courte du contrat ne lui garantit pas de pouvoir récupérer les montants investis pendant la période d’exploitation du service

les bénéfices de ses efforts d’investissement reviendraient au nouvel exploitant dans la situation où il ne serait pas reconduit au terme du contrat

⇒ l’utilisation des contrats de longue durée qui s’alignent avec la durée de vie des équipements

investissements cycliques (élevés pendant les premières années du contrat puis diminuant progressivement à mesure que l’échéance du contrat se rapproche)

Régulation par contrat: les enjeux (2)

Concurrence Problèmes de l’appel d’offres

« Malédiction du vainqueur »  Risque d’ententes Problèmes du renouvellement : prime à l’entreprise déjà

en place Nombre d’opérateurs potentiels – manque de concurrence

dans les marchés des services publics La position et les choix de l’élu face aux entreprises La réalité de la concurrence à travers le nombre d’offres La réalité de la concurrence à travers le contenu des

offres, notamment en termes de prix. Dans les deux tiers des cas en France, la collectivité n’obtient

qu’une ou deux offres (Annales des Mines juillet 2003) Option de passer en régie

Régulation par contrat: les enjeux (3)

Incomplétude des contrats Est-ce que les services attendus sont contratualisable? Est-ce que les services à rendre peuvent être bien

définis? Impossible d’écrire un contrat qui couvre tous les

circonstances possibles

Opportunisme Les contractants tentent de profiter de l’incomplétude des

contrats pour se comporter de manière opportuniste et ainsi récupérer une partie plus importante des bénéfices

Modification du contrat Comment assurer un résultat équitable si le contrat doit

être renégocier?

Regulation par contrat

Exemple: Système de gestion déléguée – l’eau et l’assainissement en France

Publique Privé

Régie directe et régie autonome

Opération, investissementbudget séparé pour régie autonome

Gérance InvestissementSuivre une procédure stricte pour choisir l’entrepriserémunération est en partie déterminée par résultats d’exploitationSpécification des moyens

Service (relevé des compteurs, facturation des usagers etc)rémunération fixe accordée par la collectivite

Affermage/concession

Spécification des objectifsRapport annuel du maire

Rapport annuel du délégataireRémunération déterminée (« substantiellement liée ») par résultats d’exploitation

Gestion déleguée en France (1)

La collectivité (communauté ou le syndicat des communes) définit les règles générales qui gouvernent le service contrôle les prix, prestations organise la concurrence, choisir le délégataire, négocier le

contrat contrôler les firmes qui accèdent au marché est responsable pour la continuité du service de

l’approvisionnement de l’eau

Loi Sapin : oblige les collectivités à se soumettre à une procédure de

publicité et de mise en concurrence

Gestion déleguée en France (2)

Rétribution directe de l’entreprise par les usagers et non une rémunération par l’autorité publique Délégataire prend le risque commercial

Contrat d’objectifs et non de moyens La mission déléguée est le plus souvent complexe et impossible

à décrire de manière complète par les moyens à mettre en œuvre

Les objectifs peuvent être plus facile à observer ex. le taux de pertes dans le réseau d’eau

Access aux informations Les données sur les investissement sont souvent très imprécises La Cour des Comptes: « le délégant devrait toujours pouvoir

obtenir du délégataire un tableau des dotations constituées et de leur emploi. En son absence, le délégant ne peut contrôler la réalisation des renouvellements »

Gestion déleguée en France (3)

Spécificités (contrats asymétriques) L’autorité délégante a le droit de mise en régie provisoire si

les fautes du délégataire présentent une gravité marquée, en particulier en matière de continuité et d’exécution de service. La gestion du service est alors aux frais et à la charge du délégataire.

La déchéance du concessionnaire dans le cas de faute lourde. Elle se traduit par la résiliation unilatérale du contrat sans qu’il y ait besoin de saisir le juge administratif.

L’autorité délégante a le droit de modification unilatérale du contrat (un principe des contrats administratifs) pour des motifs d’intérêt public, sous réserve d’en compenser le délégataire.

Loi Barnier (1995): rapport annuel du maire sur le prix et la qualité du service public; durée maximale de 20 ans

Loi Mazeaud (1995): rapport annuel du délégataire

Agence ou contrat?

Points communs L’autorité publique garde le contrôle et la responsabilité

pour l’approvisionnement des services publics

Enjeux communs Asymétrie d’information

Conditions des actifs Investissement nécessaire Efficience opérationnelle

Renforcer la concurrence Concurrence « à la marge » dans le système

Britannique Concurrence par le renouvellement des contrats dans

le système français

Agence et contrat

La plupart des systèmes sont effectivement des hybrides entre la régulation par agence et la régulation par contrat

Comment rendre la régulation plus efficace: Pénalités en cas de mauvaise performance Promouvoir le rôle des usagers

Etablir/utiliser les commissions consultatives des services publics

Concurrence Marchés ouverts aux entreprises étrangères Possibilité de passer en régie

PFI

Le PFI en Angleterre ressemble la régulation par contrat à la française Prix fixé sur la durée du contrat L’autorité délégataire est responsable de… La communauté fixe le prix, impose les exigences,

contrôle l’opération etc. Pas d’agence de régulation au niveau national

Est-ce qu’il faut introduire la régulation dans les PFI? à l’anglaise ou à la française?