reglementation et supervision des institutions de microfinance

REGLEMENTATION ETSUPERVISION DES

INSTITUTIONS DE MICROFINANCE

Expérience en Amérique Latine,en Asie et en Afrique

Shari BerenbachCraig Churchill

Le Réseau MicrofinanceDocument No. 1




Shari BerenbachCraig Churchill

Le Réseau MicrofinanceDocument no 1

Shari Berenbach possède plus de quinze ans d’expérience dans l’industrie de lamicrofinance, ayant travaillé dans environ deux douzaines de pays en AmériqueLatine, en Asie et en Afrique. Elle fut Directrice de Programmes pour lePartenariat pour la Productivité et agit comme consultante en microfinance pourUSAID, la Banque Mondiale et International Finance Corporation. En 1997, MmeBerenbach devint directrice-générale de la Calvert Social Investment Foundation,une fondation d’entreprise qui établit un lien entre les marchés des capitaux et ledéveloppement économique de la communauté.

Craig Churchill est coordonnateur du Réseau Microfinance et directeur dubureau de Calmeadow à Washington, D.C. Au cours des cinq dernières années, ila été directeur de l’évaluation des programmes et de la recherche chez ACCIONInternational, a effectué des recherches pour la Banque Mondiale et a travaillé àtitre de conseiller spécial pour Get Ahead Financial Services en Afrique du Sud.




1997

Le Réseau MicrofinanceDocument no 1

Réglementation et supervision des institutions de microfinance

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TABLE DES MATIERES

TABLE DES MATIERES ................................................................................................................ I

TABLEAU DES DIAGRAMMES............................................................................................ II

LISTE D’ACRONYMES................................................................................................................III

REMERCIEMENTS....................................................................................................................... V

PREFACE ..................................................................................................................................VII

INTRODUCTION .......................................................................................................................... 1

1. INTRODUCTION A LA MICROFINANCE .................................................................................. 4

1.1 CARACTÉRISTIQUES DES MICROENTREPRISES...........................................................4

1.2 ACCÈS DES MICROENTREPRISES AU FINANCEMENT .................................................6

1.3 LES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE SONT CRÉÉES POUR RÉPONDRE AUBESOIN DE FINANCEMENT ..................................................................................................8

1.4 MÉTHODES DE SERVICE DE LA MICROFINANCE ......................................................10

1.5 IMPORTANCE POTENTIELLE DES IMF........................................................................13Bank Rakyat Indonesia.......................................................................................................14Grameen Bank ...................................................................................................................15Banco Sol ..........................................................................................................................17

2. PROFIL DU RISQUE ET METHODES DE REGLEMENTATION DES INSTITUTIONS DE

MICROFINANCE ....................................................................................................................... 20

2.1 PROFIL DU RISQUE DE LA MICROFINANCE ..............................................................20Risque inhérent à la propriété et à la direction.....................................................................21Risques inhérents à la gestion .............................................................................................22Risque inhérent au portefeuille ...........................................................................................23Risque inhérent aux nouvelles industries.............................................................................25

2.2 MÉTHODES DE RÉGLEMENTATION DES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE ........26

2.3 RÉGLEMENTER OU NON ..............................................................................................28

2.4 ETAPES INITIALES.........................................................................................................29Afrique du Sud...................................................................................................................29Philippines .........................................................................................................................31

3. REGLEMENTATION : METHODE DES LOIS EN VIGUEUR ...................................................... 33

3.1 CRÉATION D’ENTITÉS RÉGLEMENTÉES .....................................................................33

3.2 DEMANDE D’ACCRÉDITATION À TITRE D’INTERMÉDIAIRE FINANCIER......................................................................................................................34

Investissement minimum nécessaire ...................................................................................35Rôle permanent de l’ONG fondatrice..................................................................................37Propriétaires des institutions de microfinance .....................................................................38Gestion d’une IMF et compétences du directeur..................................................................41

Réseau MicroFinance

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3.3 PROBLÈMES DE CONFORMITÉ À LA RÉGLEMENTATION STANDARD DES BANQUESCOMMERCIALES .................................................................................................................42

3.4 SUPERVISION INDIVIDUELLE ......................................................................................45

3.5 LEÇONS TIRÉES DE LA CRISE DE FINANSOL..............................................................46Problèmes de réglementation touchant Finansol ..................................................................47Crise et résolution ..............................................................................................................48Leçons ...............................................................................................................................49

4. REGLEMENTATION: METHODE DE LA LOI SPECIALE .......................................................... 52

4.1 NOUVELLES INITIATIVES LÉGALES ET RÉGULATRICES ...........................................52Pérou .................................................................................................................................52Bolivie ...............................................................................................................................57La loi mutualiste de l’Afrique de l’Ouest française .............................................................58

4.2 INSTITUTION SPÉCIALISÉE: LE POUR ET LE CONTRE ..............................................59Les institutions de microfinance doivent-elles accepter les dépôts?......................................61Normes d’accréditation ......................................................................................................63Rapport capitaux/actif ........................................................................................................64

4.3 SUGGESTIONS POUR LES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE SPÉCIALISÉES .......65Créer un chemin menant à la croissance institutionnelle.....................................................65

5. SUPERVISION DES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE ............................................................ 67

5.1 LA MÉTHODE HYBRIDE DE SUPERVISION DES IMF..................................................67Indonésie ...........................................................................................................................68Pérou .................................................................................................................................68

5.2 SUGGESTIONS POUR UNE SUPERVISION ADÉQUATE ..............................................69

5.3 RECOMMANDATIONS DE L’INDONÉSIE......................................................................716. RECOMMANDATIONS............................................................................................................ 73

6.1 RECOMMANDATIONS PARTICULIÈRES POUR ABORDER LE PROFIL DU RISQUE............................................................................................................74

Risque inhérent à la propriété et à la direction.....................................................................74Gestion du risque ...............................................................................................................75Risque inhérent au portefeuille ...........................................................................................76Nouvelle industrie ..............................................................................................................77

6.2 CONCLUSION ................................................................................................................78BIBLIOGRAPHIE ET LECTURES SUGGEREES............................................................................. 80

TABLEAU DES DIAGRAMMESDiagramme 1:Répartition des entreprises selon leur taille ............................................................ 5Diagramme 2: Types de microentreprises.................................................................................... 6Diagramme 3: Méthodes de réglementation du secteur de la microfinance ................................. 28Diagramme 4: Capital minimum requis, 1996 (USD)................................................................. 36Diagramme 5: Rapports des coûts d’exploitation de certaines IMF (1993) ................................. 44Diagramme 6: Lois et règlements pour la création d’IMF spécialisées (1996) ............................ 54


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LISTE D’ACRONYMES

AAS Association pour l’avancement social

BCEAO Banque Centrale des Etats d’Afrique de l’Ouest

BDA Banque de Développement d’Afrique

BDI Banque de Développement Inter-Américaine

BKD Baden Kredit Desa

BKK Badan Kredit Kecamatan

BRI Bank Rakyat Indonesia

COFIDE Corporacion Financiera de Desarrollo

CARB Comité d’avancement rural du BangladeshEDPYME Entidades de Desarrollo para la PequeZa y MicroempresaFEPCMAC Federation Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y CreditoFMO Nederlandse Financierings-Maatschappij Voor

Ontwikkelingslanded

GCAP Groupe consultatif d’aide aux pauvres

GTZ Gesellschaft f ür Technische ZusammenarbeitK-Rep Programme d’entreprise rurale du Kenya

KHL K-Rep Holdings Limited

KURK Kredit Usaha Rakyat Kecil

IFC [Corporation internationale des finances]

IPC Interdisziplinare Projekt ConsultIMF Institution de microfinanceNHFC [Corporation nationale pour le financement du logement]

ODA [Administration du développement à l’étranger]

ONG Organisation non-gouvernementale

PFF [Fonds financier privé]

PRODEM Fundacion para la Promocion y Desarrollo de la MicroempresaROSCA Associations de crédit et d’épargne en alternance

RSA Rendement sur actif

SIG Systèmes d’information de gestion

UEMAO Union monétaire et économique d’Afrique de l’Ouest

USAID [Agence de développement international des Etats-Unis]

Réglementation et supervision des institutions de microfinances

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REMERCIEMENTS

Le Réseau MicroFinance, avec le soutien financier de la British OverseasDevelopment Administration (ODA), du Groupe consultatif d’aide aux pauvres dela Banque Mondiale (GCAP) et d’une fondation privée, a entrepris ce projet derecherche pour sensibiliser un plus grand nombre de gens aux méthodesappropriées de supervision et de réglementation de la microfinance. Les auteursdésirent remercier tous ceux qui ont participé au financement de ce projet.

Un comité-expert de superviseurs de banque nous a conseillé dans le cadre decette recherche. Leurs contributions ont permis à cette étude de tenir compte despréoccupations et des limites des organismes de supervision, mais ont surtout misl’accent sur le fait que, pour la plupart, les directeurs de banque ne sont pasintéressés par les petites institutions financières qui ne constituent pas une menaceimportante à la stabilité du système financier. Ce comité était composé despersonnes suivantes:

• Hennie van Greuning, ancien président de Banque de Réserve Sud-Africaine,actuellement à l’emploi de la Banque Mondiale

• Jorge Castellanos, directeur des banques colombiennes en 1994-95, quitravaille maintenant pour JP Morgan à New York

• Luis Cortavaria, ancien directeur des banques au Pérou, qui travailleactuellement pour Corporation internationale des finances (IFC)

• Christopher Beshouri, économiste financier pour le Trésor américain

Les auteurs tiennent à remercier plusieurs autres lecteurs et conseillers, dont:Robert P. Christen; Elisabeth Rhyne (USAID); Richard Rosenberg, JoyitaMukherjee et Anne-Marie Chidzero (GCAP); David Wright (ODA); Maria Oteroet Rachel Rock (ACCION International); Barbara Calvin and Stefan Harpe(Calmeadow); Janney Carpenter (Shorebank Advisory Services); Jenny Hoffman(Khula Enterprise Finance, Ltd); Mark Wenner (Banque de Développement Inter-Américaine); Robert Vogel (IMCC); et Walter Zunic (Federal Reserve Bank ofNew York).

Nous tenons également à remercier les membres du Réseau MicroFinance pourl’appui tout au long de cette recherche.


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PREFACE

Le Réseau MicroFinance est une association universelle d’institutions demicrofinance (IMF) qui s’engagent à améliorer la qualité de vie des communautésà faible revenu en leur offrant l’accès au crédit, à l’épargne et à plusieurs autresservices financiers. Les membres du réseau croient que ces services doivent êtreofferts par des institutions financières stables et rentables qui rejoignent une vasteclientèle qui n’est pas servie par le secteur bancaire traditionnel.

Cette recherche a pour objet de faciliter le travail des superviseurs de banque, deslégislateurs et des décideurs. Le Projet de supervision et de réglementation duRéseau MicroFinance examine les expériences de neuf pays qui ont accueilli lesIMF et tire des conclusions sur les méthodes de réglementation et de supervisionqui conviennent aux caractéristiques uniques de ces institutions. Les pays étudiésfurent sélectionnés en raison de la présence d’un membre du RéseauMicroFinance et parce que cet échantillon présente diverses méthodes deréglementation qui ont été mises en pratique dans différents milieux. Lesprincipales conclusions tirées de cette étude sont résumées dans ce premierdocument. Les études de cas par pays, présentées dans le second document,offrent une analyse détaillée de l’expérience sur le terrain.

Les expériences au Bangladesh, en Indonésie et en Bolivie démontrent lesaptitudes des institutions de microfinance à offrir des services financiers à grandeéchelle. Bien que ces cas soient exceptionnels, la communauté de la microfinancecherche à copier ces modèles de réussite. Dans des circonstances favorables,notamment un milieu où la réglementation est adéquate, il y aura de plus en plusd’IMF prospères au cours des prochaines années. Nous espérons que leslégislateurs se prépareront activement à la vague de la microfinance. Il n’est pasnécessaire, souhaitable ou réaliste de réglementer toutes les institutions demicrofinance. Cependant, si ces services incitent à l’épargne les gens vivant àl’extérieur des communautés où cela est monnaie courante, il est essentiel qu’uneforme de supervision existe.

Les études de cas font ressortir deux méthodes de réglementation des institutionsde microfinance. Les situations en Bolivie, au Kenya et en Colombie démontrentles expériences liées à la réglementation des IMF dans les limites de lar églementation existante, à titre de banque commerciale ou de société de finance.Ces expériences soulignent également la disparité entre la réglementationstandard et la fourniture de services de microfinance. Les cas survenus au Pérou,en Afrique de l’Ouest et en Bolivie (encore) expliquent les premières tentatives decréation de cat égories sp éciales de lois conçues spécifiquement pour lesinstitutions de microfinance.

D’autres expériences, en Afrique du Sud et aux Philippines, démontrent unprocessus d’apprentissage, pour les IMF et les décideurs, conçu pour élaborer desnormes destinées à l’industrie de la microfinance locale. Bien qu’il soit trop tôt


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pour évaluer l’impact de ces efforts sur la discussion, il faut tout de même enconclure que ce sont les premières étapes qui mèneront à l’identification d’uneméthode de réglementation appropriée pour la microfinance.

de dicter une ligne de conduite aux décideursrelativement à la réglementation des institutions de microfinance. Il n’existe passuffisamment d’expériences ou de preuves qui justifieraient l’élaboration denormes, de rapports ou de lignes directrices. Ce document énonce les aspects clésde la réglementation et de la supervision des IMF afin d’alimenter les discussionsquant à la nécessité d’une réglementation et la définition du profil de risqueunique des institutions de microfinance.


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INTRODUCTION

L’émergence de l’industrie de la microfinance procure une occasion uniqued’offrir des services financiers à la grande majorité de la population active sur leplan économique. Dans les pays en voie de développement, les banquestraditionnelles ne servent pas plus que vingt pour cent de la population; les autrescommunautés n’ont jamais eu accès aux services financiers formels. Pourtant, cemarché non-traditionnel est immense. La Banque Mondiale estime que le marchéuniversel potentiel pour une entreprise de microcrédit est d’environ 100 millionsde clients.

Au cours des vingt dernières années, les principales institutions de microfinance(IMF) ont conçu des technologies de services financiers adéquates, ce qui leur apermis de devenir des intermédiaires financiers rentables.1 Ces développementsont engendré l’expansion des services financiers vers les secteurs exclus,préparant ainsi le terrain pour l’industrie de la microfinance. Tout comme lesnouvelles techniques agricoles ont favorisé la révolution de l’agriculture dans lesannées 70 et 80, les nouvelles technologies financières ont produit la révolutionde la microfinance dans les années 90.

Dans plusieurs pays, les législateurs du secteur bancaire sont confrontés au défi dedéterminer si l’industrie de la microfinance doit être réglementée. Dansl’affirmative, les législateurs doivent utiliser une méthode de réglementationappropriée. En tant qu’entités financières non réglementées, les meilleuresinstitutions de microfinance ont pu librement adapter les méthodes d’exploitationpour servir leurs marchés cible de façon efficace. Cela a favorisé ledéveloppement d’un nombre croissant de petites institutions de microfinancesolides et spécialisées, de méthodes innovatrices et du marché des servicesfinanciers. Lorsque la réglementation s’impose, elle exige des lignes directricescohérentes qui favoriseront la croissance du secteur de la microfinance tout enprotégeant les intérêts des petits épargnants et en soutenant l’intégrité du secteurfinancier dans son ensemble.

Plusieurs directeurs de banque ainsi que leur personnel, dirigeants de banquecentrale, et employés d’organismes du secteur public, connaissent très peu lesIMF et les récents développements en matière de réglementation pour lesinstitutions de microfinance à travers le monde. A titre d’introduction à la jeune

1 Les institutions de microfinance (IMF) existent sous diverses formes institutionnelles. Bien quece document traite plus fréquemment des programmes de microcrédit à but non lucratif qui créentles IMF réglementées, il existe d’autres types d’institutions comme les banques détenues par legouvernement qui exploitent des succursales de microfinance et des banques commerciales quicréent des filiales dédiées à la microfinance. Les IMF prospères offrent habituellement une vastegamme de services financiers aux communautés à faible revenu, tels que l’épargne, les prêtspersonnels ou à la consommation, les prêts hypothécaires et les prêts aux entreprises.


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industrie de la microfinance, le premier chapitre décrit les caractéristiques uniquesdes microentreprises, les éléments des services de microfinance efficaces et lescaractéristiques des IMF prospères. Cette étude porte une attention particulièreaux institutions de microfinance qui ne font pas partie du groupe desintermédiaires financiers déjà réglementés qui s’adressent aux petits épargnantsou aux petits cultivateurs, tels que les associations de crédit, les coopératives oules banques agricoles. Pour illustrer le potentiel de croissance des institutions demicrofinance, le chapitre 1 décrit brièvement trois des plus importantes IMF aumonde: Bank Rakyat Indonesia, Grameen Bank au Bangladesh et BancoSol enBolivie.

Le deuxième chapitre examine le profil de risque unique des institutions demicrofinance. Ce profil présente l’essentiel des recommandations sur laréglementation et la supervision de ces institutions distinctes, qui sont énoncéesdans le dernier chapitre. La plupart des caractéristiques de risque s’appliquent auxportefeuilles de microfinance des banques commerciales de même qu’aux IMFqui ont des racines dans le secteur à but non lucratif. Le chapitre 2 dresse lesgrandes lignes des méthodes de réglementation possibles pour la microfinance etdiscute du moment approprié pour réglementer les IMF. Ce chapitre décritégalement les processus exploratoires des institutions de microfinance et desdécideurs en Afrique du Sud et aux Philippines. Ces efforts visant à introduire desnormes pour l’industrie constituent les premières étapes de l’identification d’uneméthode de réglementation des IMF.

Les deux chapitres suivants décrivent les différents méthodes de réglementationdes IMF. Le chapitre 3 analyse les défis et les occasions d’établir des institutionsde microfinance dans le cadre de la réglementation actuelle. D’importantes leçonssont tirées des expériences des organismes non-gouvernementaux tels quePRODEM en Bolivie et K-Rep au Kenya, qui souhaitaient créer des banquescommerciales, et Corposol en Colombie, qui cherchait à établir Finansol, une

Le chapitre 4 examine les récentes initiatives visant à établir des catégoriesspéciales de lois ou de règlements spécialement conçues pour la microfinance. AuPérou, en Bolivie et en Afrique de l’Ouest, la réglementation est apparue enréponse à: a) la prolifération des services financiers offerts par les ONG; et b)l’intérêt des législateurs à introduire des lignes directrices adéquates pour cesecteur en pleine croissance du marché des servics financiers. Ces lignesdirectrices furent établies pour créer un cadre de réglementation convenant auxIMF, qui permet leur établissement tout en limitant leurs fonctions. Cependant, lesefforts dans ces trois juridictions sont trop récents pour déterminer s’ilsatteindront cet objectif. Les résultats de ces initiatives doivent être évalués entemps et lieu, lorsqu’il sera possible de déterminer les coûts et les avantages, pourl’institution, les législateurs et l’économie, des catégories spéciales pour les IMF.


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Les questions se rattachant à la supervision des institutions de microfinance sontexaminées au chapitre 5. Qu’elle soit établie à titre d’institution de microfinancespécialisée ou de banque commerciale standard, la supervision des IMF présenteun défi en raison du très grand nombre de petites transactions, de l’absence desécurité conventionnelle et des opérations décentralisées. La capacitéinstitutionnelle de l’organisme de réglementation de superviser ces intermédiairesfinanciers non traditionnels, ainsi que la disponibilité des ressources financières àcet effet, constituent des éléments de contrainte. Ce chapitre traite des méthodesde supervision dans le contexte des contraintes techniques et financières.

Le dernier chapitre propose des recommandations pour la réglementation et lasupervision des institutions de microfinance. Il est important de souligner que cesrecommandations sont théoriques et préliminaires. Elles sont basées sur desexpériences sur le terrain. Lorsqu’il est nécessaire de réglementer les institutionsde microfinance, la réglementation est possible grâce à des exemptions et à desamendements aux règles bancaires en vigueur ou à la création de catégoriesspécialisées pour les institutions de microfinance. L’essence de cette analyseconsiste à étudier le profil unique du risque inhérent aux institutions demicrofinance et d’appliquer rigoureusement les lignes directrices dans lesdomaines où les IMF sont vulnérables, mais aussi à procurer une flexibilitérelative dans les mesures adoptées initialement pour contrôler les caractéristiquesdu risque qui ne s’appliquent pas au secteur de la microfinance.


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1. INTRODUCTION A LA MICROFINANCE 2

A titre d’introduction à la jeune industrie de la microfinance, ce chapitre décrit lescaractéristiques uniques des microentreprises et leur demande énorme pour lesservices de microfinance. Pour répondre à cette demande, les institutions demicrofinance ont élaboré des méthodes efficaces pour offrir des servicesfinanciers correspondant aux besoins de ce marché cible, tout en évitant lesobstacles qui empêchent les institutions financières traditionnelles de rejoindre lemicro-secteur. Pour illustrer le potentiel de croissance des institutions demicrofinance, ce chapitre présente également trois IMF parmi les plus prospèresau monde: Unit Desa System de la Bank Rakyat Indonesia, Grameen Bank auBangladesh et BancoSol en Bolivie.

1.1 CARACTÉRISTIQUES DES MICROENTREPRISES

Dans les pays en voie de développement, la répartition des entreprises suit le modèleclassique d’une pyramide où il existe très peu de grandes entreprises, et où lenombre d’entreprises augmente au fur et à mesure que leur taille diminue, tel

3 Dans plusieurs pays, les deux catégories inférieures,petites et microentreprises, constituent environ 90% de l’ensemble des entreprises.La plupart des entreprises font partie de la catégorie “microentreprise,” emploientmoins de cinq personnes et utilisent peu d’immobilisations. L’aspect microentreprisede l’activité commerciale est connu sous le nom de “secteur informel,” ce quisignifie qu’elles ne sont pas habituellement soumises aux droits de licence ou auximpôts, et n’ont pas à se conformer aux lois sur le travail. Dans plusieurs pays envoie de développement, ce secteur emploie jusqu’à 50% de la population active.4 Lesecteur de la microentreprise s’est développé durant les années 80 alors que lerendement de l’économie formelle a chuté dans plusieurs pays. Confrontés auchômage, les nouveaux arrivants sur le marché du travail sont devenus travailleursautonomes ou ont cherché un emploi dans le secteur informel.

2 Ce chapitre est tiré d’un rapport confidentiel préparé par Bernard Sheahan et Shari Berenbach,“Project Proposal – ADEMI : Dominican Republic.” Service de consultation pour les entreprisesd’Amérique Centrale et des Caraïbes.

3 Ce point fut souligné par Pedro Jimenez, Directeur-Général de l’ADEMI, une institution demicrofinance de la République Dominicaine, lors de ses discussions avec l’auteur.

4 Otero, Maria et Elisabeth Rhyne, eds. (1994). The New World of Microentreprise Finance:Building Healthy Financial Institutions for the Poor. West Hartford, CT : Kumarian.


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Bien qu’il n’existe aucune définition précise, la plupart des microentreprisesprésentent les caractéristiques suivantes :

• Main-d ’œuvre : Les microentreprises emploient de une à cinq à personnes,y compris les membres de la famille non salariés et les employés salariés.

• Immobilisations : Les entreprises possèdent très peu d’immobilisations etcomptent sur la main-d’ œuvre.

• Emplacement : Plusieurs microentreprises sont établies à domicile, dansdes kiosques de marché informel ou sont composées de vendeursitinérants. De plus en plus de microentreprises dont les bases sont solidess’établissent dans des centres commerciaux.

• Marketing et approvisionnement : Les microentreprises vendenthabituellement aux marchés locaux et achètent de ceux-ci. Elles sontmoins portées à exporter ou à importer leurs produits que les grandesentreprises.

• Gestion : Les microentreprises sont exploitées par leur propriétaire et ontrecours à des techniques de gestion rudimentaires. La plupart desentreprises ne font aucune tenue de livres.

• Enregistrement l égal : Les microentreprises opèrent souvent à l’extérieuredes limites de la réglementation. La plupart du temps, ces entreprises nesont pas enregistrées légalement, ne paient pas d’impôts et n’adhèrent pasaux normes sur la santé, la sécurité et le travail.

Diagramme 1:R épartition des entreprises selon leur taille

GrandeMoyenne

Petite

Micro


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Les microentreprises existent dans tous les secteurs commerciaux, y compris lafabrication manufacturière à petite échelle et les services, tel qu’indiqué audiagramme 2.

Les caractéristiques suivantes des microentreprises exercent une grande influencesur la dynamique des prêts aux microentreprises.

• Capitalisation limit ée : Comme les microentreprises sont basées sur lamain-d’ œuvre, leurs exigences financières pour le démarrage etl’expansion sont minimes.

• Rotation rapide des stocks : Le fonds de roulement constitue une grandepartie de l’actif de l’entreprise. Plusieurs microentreprises permettent àleur propriétaire de réaliser des profits sur une base constante.

• Rendement élev é sur l ’actif : Les microentreprises utilisent leur capital àbon escient. Le rendement par dollar investi peut varier entre 100 % et 500%.

• Faible pouvoir de n égociation : Comme les microentreprises éprouventdes difficultés à obtenir des prêts, elles comptent exclusivement sur lesbénéfices non répartis et l’appui de la famille pour financer la croissancede l’entreprise. La plupart des microentreprises sont par conséquent sous-

• Commerce domestique : Pour la plupart des microentreprises, lesressources financières et domestiques ne font qu’un.

Ces caractéristiques des microentreprises, ainsi que le niveau de pauvreté qui s’yrattache, créent une demande particulière pour des services de microfinance. Cescaractéristiques démontrent que les petits prêts à court terme constituent lameilleure solution. Le rendement marginal élevé fait en sorte que ces entreprisespaient des frais financiers supérieurs aux taux commerciaux. Le chapitre suivantexplique pourquoi on ne répond toujours pas à ces demandes et décrit les sourcesinformelles de financement utilisées par les microentreprises.

1.2 ACCÈS DES MICROENTREPRISES AU FINANCEMENT

Dans la plupart des pays, les microentreprises n’ont pas accès au financement parl’intermédiaire des marchés financiers commerciaux. Bien que la demande soit

Diagramme 2: Types de microentreprises

Services Commerce Manufacture Transport Vendeurs itinérants Tailleur/couturier Barbiers/coiffeurs Casse-croûte Fabricant de meubles Réparation de Vêtements usagés Travailleur du métal machine Epicerie de dépannage Boulangerie/traitement de Réparation Vendeurs de marché nourriture d’électronique Vaches à lait Décorticage du riz Production de bière


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très forte, le secteur des banques commerciales à travers le monde ne s’intéressepas à ce segment pour les raisons suivantes:

: Sans enregistrement légal, information financière fiableou emplacement fixe, les prêteurs commerciaux perçoivent le petitemprunteur comme un risque élevé.

Manque de garanties: Avec peu d’immobilisations et d’actif personnel,les microentreprises ne peuvent satisfaire aux exigences des prêteurscommerciaux en matière de garanties.

: Les procédures et lignes directrices desprêteurs commerciaux sont élaborées en fonction des prêts importants. Cesprocédures prennent beaucoup de temps et sont très coûteuses pour le typede financement exigé par les microentreprises.

Structure des prix: Les prêts aux microentreprises ne sont pas rentablespour les banques commerciales étant donné les frais d’administrationélevés et les taux d’intérêt en vigueur sur le marché.

: Tel qu’expliqué ci-dessous, une institution financièrequi offre des services à des entreprises non enregistrées peut contrevenir

: Les banques commerciales évitent d’offrir desservices financiers aux communautés à faible revenu en raison desbarrières sociales qui excluent cette population de la société.

Les microentrepreneurs, n’ayant pas accès aux sources commerciales, se fient auxsources informelles de financement dont les frais sont habituellement plus élevésque ceux des institutions financières formelles. Les microentrepreneurs recueillentles fonds nécessaires au démarrage par leurs économies. Ils épargnent le capital dedémarrage pendant qu’ils travaillent. Les services de recueil de dépôts ouverts ausecteur informel constituent donc un élément essentiel pour ceux qui désirentamasser un capital de démarrage d’entreprise.

Lorsqu’ils ne puisent pas dans leurs économies, les microentrepreneurs obtiennentsouvent du financement grâce à des prêts ou des investissements des membres de lafamille. Le financement domestique, bien qu’il ne comporte pas de frais financiersdirects, est souvent accompagné d’obligations familiales monétaires ou non-monétaires. Les prêts consentis par la famille sont souvent plus coûteux que ceuxofferts par une institution. Dans la plupart des cas, l’entreprise autofinance sonexpansion. Les profits sont réinvestis pour favoriser la croissance de l’entreprise.Ceci ralentit la croissance de l’entreprise dans la mesure où celle-ci dépend durythme auquel les fonds sont disponsibles grâce aux profits.

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Parmi les autres sources importantes de financement, notons les associations decrédit au fournisseur et d’épargne informelle traditionnelle. Le crédit aufournisseur pour l’inventaire ou l’équipement comprend normalement une primesur les prix de vente; cette prime est en fait un frais financier implicite. Lesmicroentrepreneurs adhèrent également à des associations de crédit et d’épargneen alternance (ROSCA), très populaires parmi les ménages pauvres, pour financerleur entreprise. Bien qu’ils soient techniquement prêtés sans intérêt, les fondsrecueillis grâce à ces associations d’épargne ne sont pas toujours disponibles aumoment où l’entrepreneur en a besoin et comportent des risques considérables. Deplus, les ROSCA exigent souvent que l’entrepreneur y dépose une grande partiede ces économies sans obtenir aucun rendement direct; la disponibilité des fondsest limitée à la somme investie par les membres.

Les prêteurs constituent la source de financement la plus coûteuse. Les prêteursoffre du financement à court terme, souvent en cas d’urgence. Les coûts varientd’un pays à l’autre. Pour bien comprendre ceci, précisons que parmi le marchédes vendeurs aux Philippines, les prêteurs utilisent souvent la méthode “cinq poursix,” qui consiste à prêter cinq unités au début de la semaine et à se fairerembourser six unités à la fin de la semaine (20% d’intérêt par semaine). Al’extérieur du marché, les taux varient entre 10 et 60% par mois. Etant donné queces frais sont supérieurs au rendement obtenu par les entreprises, lesmicroentrepreneurs ne peuvent se permettre de payer des taux d’intérêt aussiélevés. Ils doivent donc éviter ce type de prêteurs sans quoi ils feront faillite.

1.3 LES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE SONT CRÉÉES POURRÉPONDRE AU BESOIN DE FINANCEMENT

Pendant que la plupart des banques commerciales refusaient de servir le secteur de lamicroentreprise, plusieurs institutions de microfinance ont vu le jour au cours desvingt dernières années afin de répondre aux besoins de ce marché. Les IMF réussiesont adapté les leçons apprises du secteur financier informel (ROSCA et prêteurs, parexemple) pour offrir des services de crédit et dans certains cas, d’épargne. Dansplusieurs pays, les services de microfinance étaient d’abord disponibles grâce à desprojets de développement et auprès des organisations non-gouvernementales (ONG)qui agissaient à titre d’ œuvre de bienfaisance pour aider les pauvres.

Pour la majorité des milliers d’ONG qui offrent maintenant des services financiers àtravers le monde, ces services ne constituent que l’un des nombreux aspects de l’aideau développement. Ces organisations embauchent des gestionnaires et des employésqui ne sont pas techniquement prêts à assumer leurs responsabilités en matière degestion financière ; les opérations liées au crédit, qui ne concernent qu’un petitnombre d’emprunteurs, peuvent avoir des problèmes avec la qualité du portefeuille.Bien que ces institutions mobilisent l’épargne, les dépôts ne sont effectués que parleurs emprunteurs et les fonds sont déposés dans des banques commerciales. Laplupart des ONG qui offrent des services de microfinance comptent sur les


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subventions, n’agissent pas comme intermédiaire financier et n’ont aucun butlucratif.

Néanmoins, il existe au sein de ce bassin d’institutions un nombre croissantd’organisations qui se spécialisent dans les services de microfinance et quiconstituent des intermédiaires financiers efficaces. Dans certains cas, l’institutionde microfinance prospère est parfois une succursale d’une organisation dedéveloppement à plusieurs facettes. Dans d’autres cas, l’IMF est une entitécommerciale dérivée d’une ONG mère. De plus en plus, des services demicrofinance sont ajoutés aux institutions financières commerciales. Cesdifférents types d’institutions de microfinance prospères reconnaissent lescaractéristiques suivantes du micro-marché:

• Les ménages pauvres épargnent; lorsqu’elles sont recueillies dans uncontexte sécuritaire et pratique, les épargnes provenant de ce secteurpeuvent constituer des sommes intéressantes.

• L’accès au crédit peut aider les microentrepreneurs à gérer leur fonds deroulement.

• Les microentrepreneurs savent comment utiliser le crédit intelligemment.

• Les prêts opportuns et la disponibilité du crédit sont beaucoup plusimportants aux yeux des emprunteurs que les taux d’intérêt.

• L’accès aux prêts à répétition motivent les microentrepreneurs àrembourser dans les délais prévus.

• La formation technique des emprunteurs, lorsqu’elle est utilisée, doit êtremotivée par la demande et soigneusement adaptée à chacune dessituations.

• Les emprunteurs comprennent et respectent l’attitude impitoyable desresponsables du recouvrement des prêts.

Une institution de microfinance bien gérée et efficace, qui peut mobiliser desépargnes et utiliser les techniques de prêt décrites ci-dessous, se bâtit une nichestratégique rentable au sein du marché des services financiers. La demande pourles services d’épargne et de prêt est élevée dans le micro-marché. Etant donné lesoptions qui s’offrent aux microentreprises, la disponibilité du crédit est élastiqueselon les caractéristiques financières des microentreprises.

Les emprunteurs se sont avérés des consommateurs fiables et stables. La majoritédes clients de la microfinance empruntent à répétition. Le taux de remboursementdans les institutions orientées vers la microfinance commerciale est supérieur àcelui des banques de développement traditionnelles exploitées par l’état et dansplusieurs cas, est supérieur ou semblable à celui des banques commerciales. Uneinstitution de microfinance bien gérée sera très rentable et pourra prendre de

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Bien que la croissance des IMF soit favorisée par les prêts aux microentreprises,les chefs de file du secteur offrent maintenant des produits visant à satisfaire à lademande pour des services financiers de la part des communautés à faible revenu.Ces nouveaux produits comprennent les prêts à la consommation et les prêts surhypothèque, les services d’épargne. les lignes de crédit d’urgence, et les servicespayants tels que l’échange de devises, le virement électronique et les servicesd’assurance. D’autres IMF ont des racines à l’extérieur des prêts aux entreprises,mais offrent également des services aux communautés à faible revenu. Ellespeuvent être des institutions financières orientées vers l’épargne, comme lesassociations de crédit, ou qui ont débuté dans le marché des prêts sur hypothèque.

1.4 MÉTHODES DE SERVICE DE LA MICROFINANCE

L’absence de réglementation dans le secteur de la microfinance a permis auxinstitutions à travers le monde d’adopter des méthodes innovatrices en matière demicrofinance. Bien que chaque IMF procède à des ajustements pour s’adapter auxcaractéristiques d’une économie ou d’une culture locale, il existe de grandessimilitudes dans les méthodes de service utilisées dans la microfinance. Lescaractéristiques particulières des services de microfinance sont présentées ci-dessous.

Caract éristiques de cr édit: La plupart des IMF ont recours à une méthode de “prêtgraduel.” Les IMF commencent par prêter de petits montants à court terme. Bien quele montant des prêts varie d’un pays à l’autre, les IMF établies dans les pays en voiede développement prêtent des sommes inférieures à 1 000 USD au départ, etcertaines IMF prêtent moins de 100 USD la première fois qu’elles traitent avec unemprunteur. Si celui-ci rembourse le prêt dans les délais prévus, il pourra avoir accèsà des sommes plus importantes et à des modalités de remboursement plus élastiques,selon les exigences de son entreprise.5 Les emprunteurs sont encouragés à contracterdes prêts à répétition et peuvent recevoir de multiples prêts au cours de plusieurs

La plupart des micro-prêts sont utilisés pour le fonds de roulement, bien que les IMFoffrent maintenant des prêts à des fins d’achat d’immobilisations et parfois mêmenon-commerciales. La gestion du crédit est très rapide. Bien que différentesorganisations appliquent des politiques diverses concernant les délais deremboursement des premières demandes de prêt, cette période est habituellementtrès courte. Souvent les IMF prolongent sur-le-champ ou en quelques jours des prêtsà répétition. Ceci permet aux IMF de trier ses clients sur le volet et d’offrir des prêtsplus importants à ses meilleurs emprunteurs. Ainsi, l’IMF crée une relation à longterme avec le client qui, en retour, est motivé à s’acquitter de ses obligations pourcontinuer d’obtenir et même d’augmenter les ressources dont il a besoin.

5 La définition de court terme varie d’un pays à l’autre. Chez Accion Cumunitaria del Peru (ACP), parexemple, l’échéance moyenne d’un prêt est d’environ huit semaines, alors qu’à Grameen Bank(Bangladesh), les premiers prêts doivent être remboursés sur une période de 12 mois.


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Exigences appropri ées: Le processus d’octroi de crédit convient à ce marché. Pourémettre des prêts aux microentreprises, les IMF retirent les barrières précédemmentétablies par le secteur financier formel pour traiter une demande de crédit, telles queles garanties, les états financiers, les lettres de référence de banques et d’entreprises,et les règlements de l’entreprise.

Les IMF permettent aux clients sans historique de crédit de se créer un dossier. Toutcomme les autres institutions financières prudentes, les IMF prêtent en fonction del’historique de crédit. Grâce à cette méthode, les IMF simplifient les demandes deprêt, mettant de côté la nécessité d’obtenir des informations financières. Lesgaranties sont également déterminées de façon simple. Les IMF accordent du créditselon les garanties collectives, la rentabilité de l’entreprise, le rendement antérieur,les références et parfois le nantissement de biens meubles. Lorsque les emprunteursatteignent le statut de petite entreprise, ils peuvent présenter un dossier de créditfiable et une base d’éléments d’actif suffisante pour obtenir d’autres prêts.

Discipline de remboursement: Le remboursement dans les délais prévus est unecondition sine qua non pour obtenir d’autres prêts. Lorsque cela s’avère possible,des systèmes de gestion de crédit informatisés permettent aux banquiers d’obtenirdes informations précises et mises à jour sur l’emprunteur. Les IMF prospères netolèrent aucun retard. Habituellement, les clients qui paient en retard sont pénaliséset se voient parfois refuser d’autres prêts. Cette méthode, jumelée aux primesd’encouragement intégrées au processus d’octroi de prêt, est très efficace. Lesinstitutions de microfinance compétentes sont en mesure de garder le taux dedélinquence à un niveau comparable à celui des institutions financières rivales,niveau qui se situe selon les normes établies sans nuire à la rentabilité.

: La politique d’octroi de prêt d’une IMF prospère est fondée surl’utilisation des taux d’intérêt réels qui permettent de défrayer les coûts inhérents àun prêt selon le principe que l’entrepreneur n’a pas besoin de subvention et quecelle-ci pourrait mettre en danger la survie de l’entreprise. Les frais d’intérêt sontcalculés de façon à défrayer les coûts inhérents à l’octroi des prêts, y compris parfoisun surplus servant à financer d’autres prêts.

Ces taux d’intérêt relativement élevés sont appropriés et essentiels. Ils sontappropriés en raison du taux de rendement élevé dont bénéficient lesmicroentreprises. La sagesse conventionnelle suggère que les gens à faible revenu nepeuvent payer des taux d’intérêt élevés, alors qu’en fait, les caractéristiques de leurentreprise le permettent.

Des taux d’intérêt élevés sont essentiels car ils permettent aux communautés à faiblerevenu d’avoir accès de façon continue aux services financiers. Les subventionsétant épuisables, les IMF doivent exiger des taux d’intérêt assez élevés pour défrayerleurs coûts d’exploitation si elles désirent offrir ces services à long terme. Les IMFdoivent exiger des taux d’intérêt plus élevés que le secteur bancaire traditionnel afin

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de prendre de l’expansion et de défrayer leurs coûts d’exploitation. Ceci est unefonction des économies d’échelle selon l’importance des prêts. Tout comme les prêtsaux petites entreprises exigent des taux d’intérêt plus élevés que les prêts auxmultinationales, les micro-prêts doivent exiger des taux d’intérêt plus élevés. Lestaux d’intérêt annuels réels en vigueur varient entre 20 et 60 pour cent.6

L’importance des taux d’intérêt élevés empêche les IMF d’être inefficaces et denuire à leurs clients à faible revenu. Cependant, plutôt que de réglementer les tauxd’intérêt, il serait plus efficace de favoriser la concurrence afin de s’assurer que lestaux exigés par les IMF sont appropriés. Cela ouvrirait la porte aux innovations etréduirait les risques et les coûts inhérents aux micro-prêts.

: Alors que dans plusieurs pays les ONG ne sont pas autorisées àaccepter les dépôts, dans certains cas, tels qu’en Asie, quelques micro-prêteurs sontautorisés à le faire à condition de séparer l’actif du passif et de recueillir uniquementles dépôts de leurs emprunteurs. Ce service de dépôt favorise l’épargne et lessommes épargnés peuvent servir de garanties en cas de pertes. Les IMF n’utilisentdonc pas les dépôts comme source de financement des prêts et n’agissent pascomme intermédiaires financiers en tant que tel.

Plusieurs IMF exigent que leurs emprunteurs éventuels effectuent plusieurs dépôtsavant d’avoir accès aux prêts. Certaines organisations ont recours à la méthode del’épargne volontaire, selon laquelle les clients effectuent leurs dépôts dans un fondsd’urgence, car les clients sont insatisfaits des frais financiers cachés liés aux dépôtsobligatoires. Pour ces institutions, le recueil de dépôts commencent par des “prêts”consentis par leurs clients. Ces billets à terme non garantis offrent des taux derendement plus élevés que les petits épargnants peuvent obtenir dans les banquescommerciales. Dans ces cas, comme la plupart des clients sont des emprunteurs nets,les dirigeants ne voient pas la nécessité de réglementer ces institutions.

La question des services d’épargne est de plus en plus discutée dans le secteur de lamicrofinance. Dans certaines régions, les services de microfinance ont quitté lemouvement des coopératives de crédit (Afrique de l’Ouest) ou les emprunteurs sontautorisés à effectuer des dépôts volontaires (Bangladesh). Les services d’épargneconsituent alors un service essentiel offert par les IMF. En Amérique Latine,cependant, à l’exception des organisations ayant un lien commun telles que lesbanques de village, la plupart des institutions de microfinance dirigées par les ONGne sont pas autorisées à accepter les dépôts. L’importance d’offrir un serviced’épargne est l’une des raisons qui motivent les IMF sans but lucratif à devenir desinstitutions financières réglementées. 6 Pour une discussion plus approfondie de l’importance des taux d’intérêt élevés, voir: “OccasionalPaper No. 1,” CGAP, août 1996, préparé par Richard Rosenberg; “A Position Paper Presented by the(South African) Alliance of Micro Enterprise Development Practitioners on The Review of the UsuryAct,” septembre 1996; et “Exposing Interest Rates: Their True Significance for Microentrepreneurs

Carlos Castello, Katherine Stearns et Robert Christen, 1991, ACCIONDiscussion Paper No. 6.


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Administration efficace: Dans les IMF prospères, moins de vingt-cinq pour centdu personnel se consacre aux tâches administratives et plus de soixante pour cent detous les employés sont impliqués dans les services financiers. Les fraisd’administration des IMF bien gérées, exprimés en pourcentage d’un portefeuillemoyen, sont raisonnables si l’on tient compte de la population cible, la sommemoyenne d’un prêt, et ses frais d’administration par rapport à la taille du portefeuille,mais sont beaucoup plus élevés que dans les banques commerciales.

Lorsqu’on examine tous les types d’institutions financières, il existe une corrélationnégative constante entre le montant d’un prêt et les frais d’administration.Considérant que les frais d’administration d’une banque commerciale traitant avecde gros clients industriels sont d’environ 1 à 2% du portefeuille, une institution quifinance des projets de moindre envergure à risque plus élevé doit absorber des fraisd’administration allant de 10 à 12%. Dans ce contexte, les frais d’administration deplusieurs IMF totalisent environ 25 % du portefeuille moyen.

D écentralisation du cr édit: Les principales fonctions de l’officier de créditconsistent à sélectionner les microentrepreneurs, proposer la somme et les termes duprêt, visiter les clients régulièrement, coordonner les plans de garantie applicables,superviser les remboursements et assurer le suivi des paiements en retard. L’officierde crédit choisit les clients suite à des visites sur le site et agit de manièredécentralisée. L’information recueillie par les officiers de crédit est habituellementqualitative et subjective, par exemple, l’évaluation des éléments du contexte, qu’ilssont en mesure d’interpréter de façon efficace grâce à leur expérience. L’une desplus grandes forces d’une institution de microfinance prospère consiste à évaluer ledossier de crédit avec exactitude. Avec les microentreprises, les techniquesd’évaluation du crédit et les indicateurs quantitatifs de risque ne sont ni appropriés niefficaces.

Les officiers de crédit travaillent dans des succursales situées à proximité du marchécible. Durant le terme du prêt, les officiers de crédit visitent régulièrement leursclients pour évaluer l’entreprise et assurer le suivi de son développement. Cetteméthode garantit le contact entre l’officier de crédit et l’emprunteur, et permetd’accumuler des connaissances et de l’expérience nécessaires à la réussite duprogramme. Les officiers de crédit font la promotion de leur institution, aident lesclients à présenter leur demande de crédit et assurent le suivi des prêts directementdans le lieu de travail des clients. Les rapports de gestion de portefeuille permettentaux officiers de crédit de vérifier si le remboursement est effectué dans les délaisprévus. Pour qu’une IMF soit prospère, les officiers de crédit doivent connaître ladate d’échéance d’un remboursement et agir sans tarder en cas de retard.

1.5 IMPORTANCE POTENTIELLE DES IMF

Les IMF qui développent des méthodes efficaces pour offrir leurs servicesobtiennent rapidement les fonds nécessaires au démarrage. Ces organisations


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reconnaissent que pour créer un impact maximum, contrôler les coûts tout endemeurant efficaces et atteindre le seuil de rentabilité, elles doivent augmenter levolume de leurs transactions. Le défi auquel sont confrontées plusieurs IMFconsiste à amasser un capital suffisant pour satisfaire à la demande tout endéveloppant les compétences administratives qui leur permettront de prendre del’expansion. La demande pour les capitaux accélère le développement des IMF. Siune IMF décide d’établir un intermédiaire financier réglementé pour financer sacroissance grâce à des dépôts ou des prêts inter-banques, son potentiel estdéterminé par son capital ainsi que ses compétences en matière d’administrationet de gestion.

Bank Rakyat Indonesia, Grameen Bank du Bangladesh et Banco Solidario, S.A.de Bolivie ont démontré qu’il est possible d’offrir des services de microfinance àgrande échelle. Ces institutions utilisent des méthodes de service décentralisées,telles que décrites ci-haut, avec des prêts dont la somme moyenne est peu élevée(560 USD, 140 USD et 660 USD respectivement) et qui sont identifiés, évalués etdéboursés par la succursale locale. Il faut noter que ces trois institutions demicrofinance sont des institutions financières accréditées qui possèdent une vaste

7 Ces institutions illustrent bien ce que les petites IMF peuventaccomplir en peu de temps.

Bank Rakyat IndonesiaBank Rakyat Indonesia (BRI), une banque commerciale centenaire détenue parl’état, est le plus important fournisseur de services de microfinance au monde. Enoctobre 1996, les succursales de BRI, ou Unit Desas, servaient 15,7 millions dedéposants (dont les dépôts totalisaient 2,8 milliards USD) répartis dans 3 500régions et 2,5 millions d’emprunteurs (dont les emprunts totalisaient 1,7 milliardUSD).8 Parmi les 43 000 employés de BRI, 23 000 d’entre eux étaient affectés au

Le Unit Desa de BRI a été créé au début des années 70 lorsque BRI établissait unréseau de succursales pour appuyer les programmes agricoles subventionnés.Cependant, au milieu des années 80, les subventions agricoles furent coupées. LeMinistre des Finances demanda la libéralisation de la réglementation bancaire afinde permettre aux succursales de fixer leurs propres taux d’intérêt sur les dépôts etles prêts. Le succès de Unit Desa dépend en grande partie de la politique de BRIqui décida de traiter chacune des succursales comme un centre de profits semi-autonome évalué individuellement.9 BRI finance les prêts qu’elle octroie par des

7 Bien que BancoSol ait été établie en 1992, son succès remonte à 1987 avec sa société mèrePRODEM.8 Réseau MicroFinance, Statistiques sur les membres, janvier 1997.9 Boomgard, James et Kenneth Angell, 1994. “Bank Rakyat Indonesia’s Unit Desa System:Achievements and Replicability,” dans Otero et Rhyne, éditeurs, The New World ofMicroenterprise Finance: Building Healthy Financial Institutions for the Poor. West Hartford,CT: Kumarian.


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dépôts sur lesquels elle verse les taux d’intérêt en vigueur sur le marché et non

La somme des dépôts effectués dans les succursales a dépassé la somme des prêtsde quarante pour cent. Bien que le système Unit Desa représente seulement 23%de l’actif total de BRI, il constitue environ 40% des revenus de la banque. Lesystème Unit Desa est rentable et son rendement sur capital est en moyenne de31%.

L’expérience des institutions de microfinance dans les villages d’Indonésieremonte à plus de 100 ans et fait partie de l’héritage de la colonie hollandaise,particulièrement en Java Centrale, où les Hollandais ont encouragé la création depetites banques de village. A la fin des années 60, durant la période d’instabilitémonétaire et des taux d’inflation élevés, plusieurs banques de village ont déclaréfaillite. La croissance du système Unit Desa, de même que celle des autresprogrammes financiers de village, peut être interprétée comme le prolongementde cette tradition de services financiers locaux ruraux.

Bien que BRI soit la plus importante institution de services de microfinance enIndonésie, elle n’est pas la seule. Un réseau complexe de petites institutionsbancaires privées et détenues par l’état s’est créée pour offrir des servicesfinanciers dans les villages des sous-districts, une combinaison des villages desous-districts et des postes de village ou dans les petites banques de village.D’autres réseaux prospères de microfinance existent en Indonésie : BKD (environ5 345 succursales de village et un million d’emprunteurs); BKK de la JavaCentrale (environ 3 525 succursales de village et un demi-million d’emprunteurs);KURK (environ 1 426 succursales de village et moins de 20 000 emprunteurs);ainsi que plusieurs autres institutions de microfinance privées et détenues par la

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Grameen BankGrameen Bank a été fondée en 1976 à titre de projet expérimental de l’Universitéde Chittagong au Bangladesh. Durant la phase initiale du projet, Grameen Bank aprofité du soutien de la Bangladesh Bank (la banque centrale) et d’ue ligne decrédit accordée par les banques commerciales détenues par l’état. En 1983,Grameen Bank fut établie en vertu d’une charte spéciale votée par les membres duparlement. A l’origine, Grameen Bank était détenue à 60% par le gouvernement et40% par ses emprunteurs. La répartition de la propriété n’est plus la même. Enoctobre 1996, le gouvernement ne possédait plus que 8 pour cent des parts de

10 Le nombre de banques détenues par les villages à la fin de 1996 fut fourni par la divisioncoopérative de BRI responsable de leur supervision. Les estimés relatifs au nombre de banques devillage privées datent de 1992 et sont cités dans “Report on the FID in Indonesia, October 1992.”Toutes les autres données datent de 1991 et sont tirées de Chaves, Rodrigo et Gonzalez-Vega,Claudio, “The Design of Successful Rural Financial Intermediaries: Evidence from Indonesia”;World Development Vol. 24, No. 1, pp. 65-78, 1996.


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Grameen Bank et les emprunteurs en détenaient maintenant 92%. Legouvernement est représenté sur le conseil d’administration, qui constitue laméthode principale de supervision de la banque.

La mission de Grameen Bank consiste à prêter de l’argent aux pauvres desrégions rurales. Elle est établie dans près de 36 000 villages et sa clientèle estconstituée de plus de 2,1 millionsd’emprunteurs dont la dette totalise environ 200 millions USD en date de juin1996.11 Bien que Grameen Bank soit dotée de programmes d’épargne volontaireset obligatoires, le capital qui a financé la croissance de la banque provient engrande partie des donateurs internationauxen forme d’octrois.12 Lorsque celas’avéra nécessaire, le gouvernement du Bangladesh a aussi aidé Grameen Bank àemprunter des fonds à l’échelle locale.

Grameen Bank prête à de petits groupes de membres qui sont réunis dans descentres de village composés de 60 femmes chacun. Les prêts sont disponiblespour les activités économiques des femmes, la construction de maisons et autresdemandes de crédit à moyen terme. Les services de crédit sont jumelés à d’autresservices sociaux et économiques conçus pour aider la population rurale duBangladesh à augmenter leurs revenus et leur avoir.

Grameen Bank est la plus visible des institutions de microfinance au Bangladesh,et peut-être même au monde. C’est la seule IMF du pays à s’être dotée d’unecharte bancaire approuvée par le parlement. Néanmoins, il existe des centainesd’autres institutions de microfinance au Bangladesh. En juin 1996, le Comité pourl’avancement rural au Bangladesh (CARB) servait 1,4 millions d’emprunteurs. Deplus, environ 400 000 ménages étaient servis par Proshika et 400 000 autresempruntaient des sommes de l’Association pour l’avancement social (AAS). LeForum du développement et du crédit du Bangladesh suit de près le rendement deplus de 200 ONG locales qui participent au marché de la microfinance. Plus de 5millions de ménages pauvres au Bangladesh profitent des services demicrofinance, mais la grande majorité de ces services sont offerts par Grameen etpar les cinq plus importantes ONG. 13

Le nombre d’emprunteurs de Grameen Bank, soit 2,1 millions, est comparable auchiffre de 2,5 millions d’emprunteurs de BRI en Indonésie, toutes proportionsgardées. Cependant, il existe de grandes différences entre ces deux institutions:

11 Forum sur le développement et le crédit. 1996. “Savings and Credit Information of NGOs (Dataof March and June 1996),” Vol. 2 No. 1.

12 Bien que Grameen Bank ait toujours obtenu l’appui des donateurs pour financer certains prêts,selon Khandler, Khalily et Khan (1994), le total des dépôts et des épargnes, en date de 1993, auraitpu financer les emprunts.

13 Le Forum sur le développement et le crédit indique que les cinq plus importantes ONG servent3 millions d’emprunteurs en plus des 2,1 millions d’emprunteurs de Grameen Bank.


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(i) BRI sert une clientèle plus vaste et plus riche, notamment lesmicroentreprises, les petites entreprises et les travailleurs, alors queGrameen Bank se concentre uniquement sur les ménages pauvres sanspropriété foncière en milieu rural;

(ii) Les services d’épargne de BRI sont beaucoup plus importants que sesservices de crédit, ce qui n’est pas le cas de Grameen Bank;

(iii) BRI est uniquement une institution bancaire alors que Grameen Bankétend ses activités de développement au-delà des principaux servicesfinanciers;14

(iv) BRI finance son système rentable Unit Desa grâce aux dépôts locaux,alors que Grameen Bank atteint le seuil de rentabilité et dépend desdonateurs internationaux pour soutenir sa croissance.

Mais les similitudes sont plus importantes. Ces deux organisations gèrent unréseau de succursales disciplinées qui délègue l’autorité sur le terrain. Ellesconstituent des intermédiaires financiers de choix et leur chiffre d’affaires aatteint un niveau impressionnant.

Banco SolLa discussion sur les principales IMF ne serait pas complète sans le profil deBanco Solidario, S.A., en Bolivie. Bien que moins importante que BRI ouGrameen, avec seulement 75 000 emprunteurs actifs, BancoSol montre un chiffred’affaires intéressant par rapport à la population de la Bolivie (environ septmillions). Les clients de BancoSol constituent 40% de la clientèle des banques enBolivie, un chiffre impressionnant si l’on considère que cette banque n’existe quedepuis cinq ans.

L’histoire de BancoSol débute avec PRODEM, une organisation non-gouvernementale. En 1987, PRODEM fut créée en tant que co-entrepriseréunissant des membres de la communauté des affaires de la Bolivie, qui ontfourni capitaux et leadership, et ACCION International, une ONG établie auxEtats-Unis qui fournit la technologie et la méthodologie. Cette méthodologieconsiste à octroyer de petits prêts à court terme pour permettre aux groupes desolidarité de quatre ou cinq entrepreneurs de se créer un fonds de roulement.

Grâce au financement initial de USAID, Calmeadow15 et le secteur privé de laBolivie, PRODEM commença à accorder des prêts en 1987. Sa réussite permitd’attirer d’autres investisseurs ainsi que des subventions plus importantes. A la finde 1991, PRODEM était indépendante. Elle possédait onze succursales, 116

14 Les activités sociales de Grameen Bank comprennent l’organisation de garderies, la distributionde semis et un programme de creusage de puits.

15 Calmeadow est une ONG canadienne spécialisée en microfinance qui permit à PRODEMd’obtenir le financement de l’Agence canadienne pour le développement international (ACDI).

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employés et un portefeuille de prêts de plus de 4 millions USD. Pourtant, ellen’avait toujours pas répondu à la demande du secteur informel pour des servicesfinanciers. En tant qu’ONG, PRODEM ne pouvait avoir accès aux ressourcesfinancières suffisantes pour offrir des services supplémentaires à ses clients,particulièrement les services d’épargne.

Pour pallier à cette carence, les directeurs de PRODEM ont décidé de fonder unebanque commerciale, détenue en majorité par PRODEM. PRODEM vendit sessuccursales urbaines à BancoSol et se concentra par la suite sur le développementdes produits financiers et des systèmes de livraison dans les régions rurales.PRODEM détient maintenant plus de 30% des parts de BancoSol. Les autresactionnaires sont Profund16 et des investisseurs locaux de la Bolivie.

Bien qu’elle ait été fondée pour offrir un programme de microcrédit, BancoSol estmaintenant un intermédiaire financier. Suite à un projet pilote d’un an, BancoSola créé un service d’épargne volontaire dans toutes ses succursales au milieu del’année 1994. BancoSol finance actuellement 25% de son portefeuille de prêtsgrâce aux épargnes. Le reste du portefeuille de prêts est financé par les actions et

BancoSol se fie aux taux en vigueur sur le marché. Le taux de remboursement dela banque est excellent malgré un taux d’intérêt annuel réel d’environ 30% sur lesprêts en dollars américains et de 45% sur les prêts en Boliviano. BancoSol est à lafois une organisation de développement et une banque commerciale à but lucratif;elle cherche à obtenir du succès en combinant ces deux objectifs. Depuis 1992, lesprofits sont passés de 5 à 18% en tant que rendement sur le capital.Bien que BancoSol soit la plus importante IMF en Bolivie, et aussi la plusconnue, la loi locale favorise la concurrence du marché de la microfinance. Legouvernement de la Bolivie a créé une nouvelle catégorie d’institution financièrespécialement conçue pour les IMF. La première institution à se qualifier danscette catégorie, Los Andes, sert environ 20 000 emprunteurs. Parmi les autresinstitutions de microfinance prospères en Bolivie, mentionnons la société mère deBancoSol, PRODEM, qui compte près de 30 000 clients dans les régions rurales,et FIE, avec plus de 14 000 emprunteurs. PRODEM et FIE s’apprêtent égalementà faire partie de cette catégorie, que nous expliquons en détail au chapitre 4.

BRI en Indonésie, Grameen Bank au Bangladesh et BancoSol en Bolivie, toutesces institutions ont démontré l’impact des institutions de microfinance prospères.Etant donné que la demande du marché n’est toujours pas satisfaite en matière deservices de microfinance, il existe plusieurs raisons de croire que d’autres 16 Profund est un fonds d’actions établi au Costa Rica qui fut spécialement conçu pour investirdans les institutions de microfinance en Amérique Latine. Les fondateurs de Profund sontACCION International, Calmeadow, SIDI et FUNDES. De nouveaux investisseurs se sont jointsau groupe, dont International Finance Corporation (IFC), IDB, le gouvernement suisse,Commonwealth Development Corporation, Corporacion Andina de Fomento (CAF) et le Fondsd’investissement Calvert.


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institutions relèveront le défi de receuillir suffisamment de fonds et de gérer defaçon efficace ces ressources pour atteindre ce niveau de réussite.

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2. PROFIL DU RISQUE ET METHODES DE

REGLEMENTATION DES INSTITUTIONS DE

MICROFINANCE

Une méthode de réglementation adéquate des IMF est basée sur la compréhensiondu profil du risque des institutions de microfinance ainsi que du cadre légal etinstitutionnel d’un pays. Dans certains cas, il peut s’avérer nécessaire deréglementer les IMF pour gérer leur profil de risque de façon efficace. Dans cechapitre, nous analyserons le profil du risque des institutions de microfinance, lesméthodes possibles de réglementation et le moment opportun pour réglementer lesIMF. Bien que ce profil du risque décrive explicitement les institutions qui sontpassées du secteur à but non lucratif au secteur à but lucratif, la plupart de cessituations s’appliquent également aux portefeuilles de microfinance des banquescommerciales ou détenues par le gouvernement. Ce chapitre examinera de plus lesétapes initiales d’un processus d’élaboration de politiques et d’éducation qui alieu dans deux pays afin d’identifier la méthode adéquate de réglementation desIMF.

2.1 PROFIL DU RISQUE DE LA MICROFINANCE

Les institutions de microfinance comportent plusieurs risques semblables à ceuxdes autres institutions financières. Par exemple, les IMF et les banquescommerciales sont vulnérables lorsqu’elles ont des problèmes de liquidité causéespar un agencement inadéquat d’échéances, de termes et/ou de devises.

D’autre part, plusieurs risques inhérents aux banques commerciales nes’appliquent pas directement à la microfinance. Par exemple, les banquescommerciales sont vulnérables à la concentration du risque lorsqu’un gros prêtconsenti à un seul emprunteur est susceptible de mettre en danger l’actif total dela banque ou lorsque plusieurs prêts sont exposés au risque d’un grouped’entreprises connexes. Les prêts aux initiés constitue une autre source deproblèmes pour les banques commerciales lorsque des directeurs ou despropriétaires utilisent leur pouvoir pour obtenir de gros prêts. Malgré tout, enraison du volume de transactions et des petites sommes impliquées dans chacuned’elles, ces risques ne touchent pas les institutions de microfinance.

Plusieurs règlements adoptés pour réduire les risques courus par les institutionsfinancières commerciales ordinaires ne s’appliquent pas aux IMF. L’élaborationd’une réglementation adéquate pour la microfinance doit être basée sur lacompréhension des risques inhérents aux IMF et des mesures efficaces pour lesréduire. Les IMF d’envergure, telles que celles décrites au chapitre précédent, ontdémontré qu’il est possible de gérer ces risques de façon efficace et de réaliser des


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Il existe quatre secteurs à risque dans les institutions de microfinanceet direction, gestion, portefeuille et nouvelles industries. A l’exception du risqueinhérent à la propriété et à la direction, qui ne touche que les ONG créant desinstitutions financières réglementées, ces risques s’appliquent aux portefeuilles demicrofinance, que l’institution soit une banque commerciale, une banque dugouvernement ou une organisation implantée dans le secteur à but non lucratif.

Risque inh érent à la propri ét é et à la directionBien qu’une réglementation externe et une supervision efficaces de la part desorganismes de réglementation soient importantes pour la santé du systèmefinancier, aucune supervision externe ne peut remplacer l’engagement despropriétaires et des directeurs à bien gérer les institutions financières. Pour lespetites institutions financières, telles que les IMF, auxquelles les superviseursbancaires porteront peu d’attention, l’importance de la direction est rehaussée.

A titre de référence, les propriétaires des institutions de microfinance qui ontquitté le secteur à but non lucratif font habituellement partie des groupessuivants : donateurs, organismes gouvernementaux ou organismes financés par lesdons des pays développés, investisseurs privés locaux, investisseurs commerciauxsocialement responsables et société mère d’une ONG.

Surveillance ad équate de la direction: Le risque inhérent à la propriétéet à la direction est présent lorsque les propriétaires et les directeurs d’IMFne possèdent pas les compétences nécessaires pour assurer unesurveillance adéquate de l’entreprise. Ceci peut constituer un problème enraison de la nature des institutions et des personnes qui détiennent ouadministrent habituellement une IMF. Par exemple, les directeurs d’uneorganisation à but non lucratif n’ont pas toujours les compétences etl’expérience nécessaires pour gérer une institution financière. Si lesinvestisseurs sont motivés par leur conscience sociale, comme lesdonateurs et les organismes gouvernementaux, ils auront tendance àaccorder la priorité aux objectifs sociaux de l’institution. Le personnel deces institutions, dont la formation fut orientée vers les aspects sociaux etpolitiques, n’est pas nécessairement prêt à superviser une institutionfinancière. Si parmi les investisseurs se trouvent le gouvernement local oudes institutions détenues par le gouvernement, les IMF peuvent êtrevictimes d’interférence politique et recevoir l’ordre de ces propriétairesd’accorder du crédit à une région particulière ou à des membres du parti.Même lorsque des individus investissent leurs propres ressources, ils leferont dans le but de réaliser des objectifs sociaux. Par conséquent, ilsn’agiront pas de la même façon que s’ils avaient investi dans uneentreprise typiquement commerciale. De plus, les capitaux privés investisdans l’IMF par des individus fortunés ont parfois une importancesymbolique, mais non une importance financière pour l’investisseur.Lorsque les investisseurs ne mettent pas en jeu des ressources importantes,ils ne sont pas motivés à superviser adéquatement l’institution. La gestion

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d’une IMF n’est pas toujours scrutée selon les normes du commerce parles propriétaires et les directeurs.17

Structures d ’organisation et de propri ét é: Dans certaines institutions demicrofinance, il existe des accords d’organisation et de propriété quiimpliquent les organisations non-gouvernementales ou les institutionspubliques jouant un rôle dans l’établissement d’une nouvelle IMFréglementée, mais qui ne sont pas toujours clairs. Des scénarios à risquepeuvent alors se développer. Si une ONG, financée par les fonds publics etsans propriétaire, s’occupe de la gestion et détermine les politiques del’intermédiaire financier réglementé, la mission sociale peut êtreprivilégiée au détriment des objectifs financiers. Lorsque la livraison desservices est partagée entre l’ONG et l’institution financière, le prix detransfert peut nuire au rendement réel de l’intermédiaire financierréglementé, empêchant ainsi les législateurs bancaires d’obtenir un profilfinancier exact de l’entité réglementée.18 L’instabilité d’une ONG nonréglementée qui gère un intermédiaire financier peut nuire à la stabilité cecelui-ci.

Ressources financi ères suffisantes: Bien que les IMF soient en mesurede réunir les capitaux nécessaires au démarrage grâce à leurs actionnairesfondateurs, ces propriétaires n’ont pas toujours les ressources financièresou la flexibilité permettant de répondre à des demandes supplémentairesde capitaux. Dans l’éventualité d’une détérioration de la qualité duportefeuille ou autres difficultés imprévues qui exercent une pression surles capitaux, les IMF pourraient éprouver des difficultés à obtenirrapidement des capitaux supplémentaires. Le processus d’approbation desinstitutions de développement est parfois très long avant l’octroi de fonds;les investisseurs du secteur privé dont les investissements sont modestesne sont pas toujours disposés à injecter des fonds supplémentaires dansune organisation en mauvaise santé financière. Cela rend les IMF plusvulnérables aux problèmes temporaires qui peuvent affecter rapidement lasanté financière de l’institution.

Risques inh érents à la gestionLes risques inhérents à la gestion qui s’appliquent aux portefeuilles demicrofinance sont causées par les méthodes de livraison de services exigées par lemarché. Par conséquent, ils s’appliquent à toutes les institutions qui gèrent unportefeuille de microfinance. D’autres industries avec ce type de système delivraison de services (ex., opérations décentralisées, nombre élevé de prêts et 17 Christen, Robert Peck. 1997. «Issues in the Regulation and Supervision of Microfinance,» dansRachel Rock et Maria Otero, éditeurs, From Margin to Mainstream: The Regulation andSupervision of Microfinance. ACCION International, Monograph Series, No 11.

18 C’était le cas de Corposol et Finansol en Colombie, que nous examinerons en détail à la fin duchapitre suivant.


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faible rendement), telles que les prêts à la consommation, sont confrontées aux

Syst èmes d ’exploitation d écentralis ésstructure d’exploitation décentralisée, qui permet d’offrir des servicesdirectement dans les régions des emprunteurs, constitue l’essence desméthodes de service de la microfinance. Ces méthodes d’exploitationdécentralisées présente des défis à toute industrie. Une mauvaiseinfrastructure en matière de transport et de télécommunications peutaccentuer ces défis. De plus, les méthodes d’exploitation décentraliséesfavorisent un environnement assujetti aux pratiques frauduleuses si lescontrôles internes ne sont pas suffisants.

Efficacit é de la direction: Les institutions de microfinance offrent desservices répétitifs dont le rendement est peu élevé. Si la somme totale desprêts consentis par une institution est inférieure à ses projections, lesprofits peuvent se transformer en pertes. Les échéances à court terme de lamicrofinance compliquent ces problèmes, car dans plusieurs institutionsde microfinance, la valeur en dollars des débours accumulés peut doublerla valeur moyenne du portefeuille pour l’année en raison des nombreusesmodifications au portefeuille. Si les fonds ne sont pas prêtés rapidement,les profits en souffriront. La qualité de la gestion, pour assurer des servicesrapides et opportuns, est essentielle à la réussite des portefeuilles demicrofinance.

Information sur la direction: La clé de voûte de la direction d’une IMFest son système d’information de gestion. Bien que ce soit le cas pourtoutes les institutions financières, les méthodes d’exploitationdécentralisées, le nombre élevé de prêts à court terme, la rotation rapide duportefeuille et la nécessite d’offrir un service efficace font en sorte quel’information sur le portefeuille doit être exacte et mise à jourrégulièrement, sans quoi la gestion sera inefficace. L’information degestion fiable et opportune est également essentielle au niveau de chaquesuccursale. Tel que souligné au chapitre précédent, les officiers de créditdoivent connaître la date à laquelle un paiement est en retard et agir sanstarder. Un système d’information de gestion faible peut retarder le suivides prêts en souffrance et nuire rapidement à la qualité du portefeuille demicrofinance.

Risque inh érent au portefeuilleLes caractéristiques des produits et services qui conviennent au micro-marchéappartiennent à un autre type de risques inhérents au portefeuille auxquels sonthabituellement confrontés les institutions de financement commercial.

La majorité des micro-prêts ne sont pas garantiesselon les modalités traditionnelles. Ils sont octroyés en fonction des

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références de l’emprunteur, soit par l’entremise d’une garantie collectiveou autrement. Les garanties, lorsqu’elles sont déposées, ne sont pastoujours légalement enregistrées ou leur valeur liquide est très peu élevée.Par exemple, si un ami ou un membre de la famille de l’emprunteur donnesa paie en nantissement de prêt, cette garantie n’a plus aucune valeur s’ilest mis à pied. Bien que la plupart des IMF cherchent à rehausser la valeurdes garanties exigées, ils ne peuvent pas obtenir des titres de propriété ouautres garanties semblables. Les méthodes non-traditionnelles utilisées enmicrofinance sont habituellement aussi efficaces que les garantiestraditionnelles, mais les secousses économiques peuvent nuire àl’institution si ces méthodes engendrent une crise.

Gestion de la d élinquance: Certaines IMF ont survécu à de nombreusesfluctuations quant au respect des échéances de remboursement des prêts.Bien que le taux de délinquance des IMF demeure assez faible pendant delongues périodes, des changements précipités peuvent survenir. Unesupervision adéquate et sans relâche des succursales est la clé du succèsdes institutions de microfinance. Par conséquent, le laxisme dans lesméthodes de gestion peut entraîner une détérioration rapide du rendement.Les problèmes de liquidité peuvent contribuer à la hausse du taux dedélinquance car la principale source de motivation des emprunteurs estl’accès aux services financiers à répétition. La délinquance peut aussi êtrecausée par des projections de croissance irréalistes et une formationinadéquate du personnel. Les coûts d’exploitation sont si élevés parrapport à la taille du portefeuille que les problèmes de délinquancetemporaire deviennent plus sérieux, plus rapidement, que dans le systèmebancaire traditionnel. Un taux élevé de délinquance et les pertes qui enrésultent peuvent faire diminuer rapidement le capital d’une IMF.

Risque de concentration g éographique ou par secteur: Contrairementau risque de concentration des banques commerciales, selon lequel un grosprêt consenti à un groupe d’entreprises connexes constitue un risque pourla banque, les IMF courent un risque si plusieurs clients proviennent d’uneseule région géographique ou un seul segment de marché vulnérable auxdislocations économiques communes. De plus, contrairement aux autrestypes d’institutions financières, qui offrent une vaste gamme de produitsdans plusieurs marchés, plusieurs IMF détiennent des portefeuilleshautement spécialisés qui renferment uniquement des prêts à court terme àleurs clients du secteur informel. Bien qu’une institution consente desmilliers de prêts à diverses industries, des facteurs externes peuventaffecter le marché des IMF. Il est cependant important de prendre note quece risque est théorique. Il existe peu d’exemples démontrant que le risquede concentration géographique ou par secteur nuit aux portefeuilles demicrofinance.


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Risque inh érent aux nouvelles industriesPlusieurs risques auxquels est confronté l’industrie de la microfinanceproviennent du fait que ses techniques sont relativement récentes et n’ont pas étémises à l’épreuve. En même temps, les services financiers formels constituentégalement un nouvel aspect du micro-marché. Ces risques devraient diminueravec le temps au fur et à mesure que l’industrie de la microfinance et son marchéprennent de la maturité. Entre-temps, ce risque préoccupe particulièrement leslégislateurs bancaires car ils doivent agir avec prudence relativement à cettenouvelle industrie.

Exp érience professionnelle ad équate: Il existe peu de professionnelspossédant une expérience bancaire qui connaissent bien les méthodes demicrofinance. Néanmoins, la plupart des tâches bancaires d’une institutionde microfinance, telles que la trésorerie, la vérification interne etl’administration, sont semblables à celles des autres intermédiairesfinanciers. Comme la microfinance est une nouvelle industrie et queplusieurs IMF sont incapables d’offrir des salaires concurrentiels, les IMFéprouveront des difficultés à attirer des gestionnaires talentueux. Lesportefeuilles de microfinance sont donc vulnérables entre les mains degestionnaires inexpérimentés. Ce problème est exacerbé par le peud’importance que les professionnels du secteur bancaire accordent auxservices aux petites entreprises. Les banques commerciales qui gèrent desportefeuilles de microfinance ont des problèmes semblables car lesmeilleurs banquiers sont attirés par la gestion de prêts plus importants.

Gestion de la croissance: Les IMF qui envahissent de nouveaux marchésont peu de concurrence. La croissance de ces institutions peut êtrefulgurante aux cours des premières années d’exploitation. Il arrivefréquemment que la valeur des portefeuilles de microfinance double surune base annuelle. Une telle augmentation du taux de croissance incite à ladirection à relever plusieurs défis, dont la formation de nouveauxemployés, la mise en application de politiques et procédures standard et lemaintien d’un portefeuille de qualité.

Nouveaux produits, services et m éthodes: Bien que cette industrie aitréalisé des progrès dans la conception des produits et des services demicrofinance appropriés, le marché demeure relativement jeune et vierge.Il est difficile d’évaluer si un nouveau produit, service ou méthodeconstitue une mauvaise imitation d’un produit actuellement sur le marchéou une découverte d’un nouveau service.

Etant donné que les IMF tentent de rejoindre denouveaux segments du marché des services financiers, le rendement de cemarché est difficile à évaluer sur une longue période de temps. Lademande poursuivra-t-elle sa croissance au même rythme, sera-t-elle plusrapide ou s’estompera-t-elle? Il existe peu de documents sur les tendances

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du marché. Les IMF ne connaissent pas le marché, mais le marché neconnaît pas non plus les nouveaux services financiers. Plusieurs clientsdoivent se familiariser avec les rudiments de la planification financière etla valeur des services financiers offerts.

Jeunes institutions: L’un des risques fondamentaux est que la plupart desIMF, qu’elles évoluent dans le secteur à but non lucratif ou qu’ellesconstituent des filiales de banques commerciales, sont des institutionsrelativement jeunes. Par conséquent, on ne sait toujours pas comment ellesse comportent en temps de crise. Quelle est la courbe d’apprentissageinstitutionnelle? Dans quelle mesure tirera-t-elle profit de ses expérienceset les appliquera-t-elle à l’amélioration de l’efficacité de l’organisation?

Bien que le risque inhérent aux «nouvelles industries» diminuera au fur et àmesure que celles-ci évolueront, d’autres risques doivent être gérés par desméthodes internes et externes. Les expériences de BRI, Grameen Bank etBancoSol, telles qu’expliquées ci-haut, démontrent qu’il est possible de gérer cesrisques et de favoriser la croissance des IMF. La discussion qui suit examine lesdifférentes méthodes de réglementation qui peuvent être adoptées pour aborder leprofil du risque des IMF.

2.2 MÉTHODES DE RÉGLEMENTATION DES INSTITUTIONS DEMICROFINANCE

Le défi auquel sont confrontés les législateurs est compliqué par le fait que lesIMF sont classées selon le type d’institution, le niveau des opérations et le degréde professionnalisme. Les associations de crédit et d’épargne en alternance(ROSCA), les banques de village, les organisations non-gouvernementalesrégionales ou nationales, les coopératives de crédit et les banques commercialesrépondent à la définition très vague des institutions de microfinance. La méthodede réglementation dans un pays donné doit être cohérente avec l’ensemble de lastructure du secteur financier et tenir compte d’une variété de typesinstitutionnels. Voici des réponses possibles aux institutions de microfinance,présentées au diagramme 3, qui varie entre aucune réglementation et la pleine

:

(i) Aucune r églementation: Comme la microfinance évolue hors des limitesd’une structure réglementée, elle a toujours été libre d’innover etd’élaborer des méthodes non-traditionnelles pour offrir des servicesfinanciers. Dans certains pays, au fur et à mesure que l’industrie de lamicrofinance prend de la maturité, les IMF ont créé des associations oudes groupes d’intérêts pour développer un processus de formalisation, quicomprend la définition de normes et de pratiques standard.


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(ii) Auto-r églementation pure: L’auto-réglementation survient lorsquel’industrie développe son propre organisme de supervision. C’est le cassurtout des fédérations d’associations de crédit ou des coopératives.

(iii) La m éthode hybride: Les autorités régulatrices font appel à un tiers, soitune firme de consultants ou d’experts-comptables, pour s’acquitter destâches de supervision. Ceci est particulièrement efficace dans le secteur dela microfinance car les superviseurs ne possèdent pas toujours lescompétences techniques nécessaires ou ne sont pas toujours intéressés àsuperviser des petites institutions financières.

(iv) Loi en vigueur: Certains pays ont choisi de réglementer les institutions demicrofinance selon la réglementation et les lois en vigueur, mais d’adapterles méthodes de supervision et les exigences en fonction de leur profil derisque unique.

(v) Loi sp éciale: D’autres juridictions ont adopté des lois ou règlesparticulières aux IMF ou aux portefeuilles de microfinance.

La motivation de s’occuper du secteur de la microfinance dépend des régions.Aux Philippines et en Afrique du Sud, par exemple, une association d’institutionsde microfinance a entamé des discussions avec le gouvernement afin d’assurer laformation des législateurs, d’établir des normes de rendement au sein del’industrie et de définir une méthode de réglementation appropriée. Ces «étapesinitiales» sont expliquées en détail dans ce chapitre.

Dans d’autres cas, une institution de microfinance attire l’attention deslégislateurs en créant une entité réglementée, telle qu’une banque commerciale ouune société de finance, en vertu des lois en vigueur. Ce fut le cas en Bolivie, enColombie et au Kenya, tel qu’expliqué au chapitre 3. En Afrique de l’Ouest, enBolivie et au Pérou, les législateurs ont établi des règles conçues spécifiquementpour les institutions de microfinance. La réglementation de ces institutionsbancaires est présentée au chapitre 4.

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Option Etapes initiales Auto-réglementation

Hybride Réglementation– loi en vigueur

Réglementation-loi spéciale

Superviseur Aucune Fédération Tiers Corps législatif Corps législatifCaractéristiques Jeu de coulisses,

normes del’industrie

Pression des pairspour s’y conformer

Nominationconjointe

Mandat dugouvernement

Mandat dugouvernement

Exemples Alliance ofMicroentreprisePractitioners inSouth Africa,coalition auxPhilippines

Associations decrédit

BRI superviseles banques devillage enIndonésie,FEPCMAC auPérou

BancoSol,banquescommerciales

PFF en Bolivie,EDPYME auPérou

La méthode d’auto-réglementation, telle qu’adoptée typiquement par lescoopératives de crédit, est appliquée dans les pays où il existe un mouvement decoopérative de crédit très actif. D’intéressantes leçons peuvent être tirées del’expérience des associations de crédit, mais ceci n’est pas le but de notrerecherche. L’expérience de la «méthode hybride» est moins courante, mais elleest représentée par des méthodes innovatrices de supervision bancaire adoptées enIndonésie et au Pérou, telles qu’expliquées au chapitre 5.

La grande majorité des institutions de microfinance sont petites et informelles, etsont exploitées à titre d’associations bénévoles à l’échelle locale. Il n’est nipossible ni souhaitable de les réglementer. Les législateurs doivent se concentrersur les institutions qui désirent offrir des services d’épargne au grand public. Lefait est que peu d’IMF sont dotées de la structure, la gestion, la disciplinefinancière, les systèmes d’information et la rentabilité nécessaires pour recueillirles dépôts. Dans la plupart des pays, une ou deux institutions exigent uneréglementation. Dans certains cas, lorsque l’industrie de la microfinance y est plusdéveloppée, comme en Indonésie, en Bolivie et au Bangladesh, le nombre peut

En général, les seules IMF qui doivent être réglementées sont celles qui acceptentles dépôts volontaires dans le but de prêter ces sommes. Cependant, il existe desorganisations qui acceptent les dépôts volontaires dont la réglementation n’est pasnécessaire. Par exemple, il n’est pasnécessaire de réglementer les institutions ayant des liens communs, telles que lesbanques de village et les ROSCA, où tous les membres se connaissent.

19 Adapté de la structure présentée par Sizwe Tati, Khula Enterprise Finance Ltd. lors du Sommet sur le micro-crédit à Washington, D.C., 3 février 1997.

Diagramme 3: M éthodes de r églementation du secteur de la microfinance19


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Les législateurs sont responsables de deux aspects: 1) protéger l’intégrité dusystème financier et 2) protéger les petits épargnants. La grande majorité desexperts consultés pour cette recherche croient fermement que tant que les IMFn ’offriront pas de services d ’épargne au grand public, il n ’est pas n écessaire de

Néanmoins, il est possible de formuler deux arguments en faveur de laréglementation des IMF qui n’offrent que des services de crédit. D’abord, sil’IMF a accès aux lignes de crédit du gouvernement pour accorder des prêts ausecteur de la microentreprise, une réglementation peut s’avérer nécessaire pourassurer l’utilisation efficace des fonds publics. Cet argument est douteux puisqueles prêteurs en gros, publics ou privés, doivent assumer la responsabilité desurveiller leurs prêts plutôt que de déléguer celle-ci aux superviseurs des banques.

Ensuite, si l’IMF désire se convertir en institution qui accepte les dépôts dansl’avenir, les législateurs voudront mieux connaître l’institution et ses compétencesafin de l’autoriser à accepter les dépôts plus tard. L’argument contraire à cetteidée se base sur l’aspect pratique. La plupart des organismes de supervision et deréglementation n’ont ni les compétences ni les ressources pour superviser depetites institutions qui ne constituent pas une menace à l’intégrité du systèmefinancier. Par conséquent, cet accord de transition n’est pas pratique dansplusieurs pays. Dans l’ensemble, si la réglementation s’avère nécessaire pour lesIMF qui se limitent à effectuer des prêts, les exigences en matière de supervisionseront moins astreignantes que pour les autres intermédiaires financiers.

2.4 ETAPES INITIALES

En Afrique du Sud et aux Philippines, les institutions locales de microfinance ontentamé des discussions avec les législateurs et les décideurs pour définir laméthode de réglementation convenant à leur environnement. En leur expliquantles pratiques courantes de l’industrie et en établissant les normes de celle-ci, lesIMF renseignent les législateurs et vice versa. D’autres juridictions ont intérêt àsuivre cet exemple afin d’implanter des méthodes de réglementation suite à lacroissance dynamique de la microfinance dans leurs pays.

Afrique du SudEn Afrique du Sud, les IMF ont formé une alliance de microentreprises, l’Allianceof Micro Enterprise Practitioners. Cette association permet aux organisationslocales de microfinance de partager leurs expériences et leurs technologies, etjoue un rôle prépondérant en coulisses. Par exemple, le Ministre du Commerce etde l’Industrie a proposé le retrait de l’exemption à la loi sur les prêts usuraires, quipermet actuellement aux IMF d’exiger des taux d’intérêt supérieurs aux tauxcommerciaux pour des prêts inférieurs à 6 000 R (1 350 USD). Le gouvernementdésire retirer cette exemption car elle permet aux prêteurs d’exiger des tauxd’intérêt qui exploitent les plus démunis. L’Alliance a demandé au gouvernement

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de ne pas retirer cette exemption et exigé que le montant maximum du prêt auquels’applique l’exemption passe de 1 350 USD à 4 350 USD car les IMF ne peuventoffrir des services de microfinance rentables dans les limites imposées par la loi

Certains membres de l’alliance ont travaillé avec les deux institutions financièresdétenues par le gouvernement, la National Housing Finance Corporation (NHFC)et Khula Enterprise Finance, Ltd., afin d’élaborer un code de conduite pour lamicrofinance. Les objectifs de ce projet consistent à:

• Etablir des normes auxquels devront adhérer les IMF afin de se qualifier pourobtenir du financement de la part des grossistes;

• Créer une structure d’auto-réglementation qui élèverait les normes del’industrie et faciliterait le financement institutionnel avec le temps; et

• Développer une structure de réglementation adéquate à long terme pour lesIMF.

NHFC et Khula ont aussi mis sur pied un comité qui travaille avec legouvernement relativement aux affaires qui touchent l’industrie des IMF. Cecomité est composé de dix représentants de NHFC, Khula, la Banque de RéserveSud-Africaine,20 cinq dirigeants d’IMF, un représentant du secteur privé et unreprésentant de l’Ordre des Comptables Agréés. Le Comité consultatif estresponsable de l’approbation de l’ébauche initiale du code de conduite et tous sesamendements subséquents. Il conseille également les grossistes sur les tendanceset les développements de l’industrie de la microfinance; et il sera responsable del’élaboration de propositions pour la réglementation à long terme des institutionsde microfinance.

L’expérience de l’Afrique du Sud se démarque comme étant un processus visantà améliorer le milieu réglementaire de la microfinance. Ce cas illustre deuxpoints qui ont été énoncés au paragraphe précédent. D’abord, les législateurs sud-africains ne sont pas prêts à accréditer les IMF car ils ne mobilisent pas l’épargnevolontaire. En Afrique du Sud, il existe une vaste gamme de services d’épargne,par l’entremise des banques commerciales et de la Banque d’Epargne du Bureaude Poste, et par conséquent, la plupart des institutions de microfinance dirigéespar les ONG sont davantage préoccupées par la qualité de leurs services de créditque par la possibilité d’offrir des services d’épargne. Le second point est quel’idée de la création de la Comité consultatif vient de grossistes détenus par legouvernement, NHFC et Khula. Ils ont impliqué la Banque de Réserve dans lesdiscussions à titre de conseillers, mais ce processus résultera en une formed’auto-réglementation de l’industrie. Si cette méthode est adoptée, les grossistes

20 La Banque de Réserve Sud-Africaine est responsable de l’accréditation et de la supervision detoutes les banques commerciales. Elle doit aussi préserver la valeur de la devise et influencerl’offre monétaire. L’indépendance de la Banque de Réserve est garantie par la Constitution de


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prendront confiance et mettront les fonds publics à la disposition des IMF, et laBanque de Réserve ne sera pas tenue de superviser les institutions qui n’offrent

PhilippinesUne initiative semblable est actuellement en cours aux Philippines. Le processusd’élaboration de normes de rendement pour la microfinance aux Philippinesimplique une coalition de plusieurs secteurs qui, en décembre 1996, étaitcomposée de 34 institutions membres, notamment :

• Coalitions d’institutions de microfinance dirigées par des ONG;• La direction de la Banque Centrale;• People’s Credit and Finance Corporation (un nouvel intermédiaire financier

en microfinance);• Deux banques commerciales qui prêtent aux ONG pour la microfinance;• Autres organismes de réglementation et de planification du gouvernement;• Fondations privées, organisations académiques et de recherche; et• Organismes de charité.

Ce projet a été financé par USAID et géré par TSPI Development Corporation,une importante institution de microfinance des Philippines. Ce projet échelonnésur deux ans, qui a débuté en août 1996, est conçu pour développer et promouvoirl’élaboration de normes pour la microfinance. Ces normes doivent aider les ONGà recueillir des fonds. Les normes de l’industrie de la microfinance aideront lesbanques et autres institutions financières à identifier les IMF efficaces. Ce projetpermettra également d’établir des données qui aideront le gouvernement à définirdes politiques. Parmi les activités du projet, mentionnons la conception et laréalisation d’un sondage national sur la microfinance, des forums régionaux pourpromouvoir l’adoption de normes de rendement et une série d’ateliers deformation.

La participation du gouvernement et des organismes de réglementation est jugéecruciale à la réussite du projet. Grâce à ce projet, la Banque Centrale évaluera etrecommandera au Conseil monétaire la méthode de réglementation appropriéepour les institutions de microfinance. Le Conseil national du crédit, sous lasupervision du Ministère des Finances, est impliquée dans ce processus car il estresponsable de la coordination et de la rationalisation des politiques de créditactuelles du gouvernement. Les Autorités nationales en matière de développementet d’économie, le plus important organisme de planification économique,participe à l’incorporation de la microfinance aux politiques économiquesnationales. En plus de définir les normes et de promouvoir leur application, l’unedes conséquences importantes de ce projet consiste à impliquer les dirigeants dugouvernement dans la création d’un environnement favorable aux institutions demicrofinance.


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Ces projets en Afrique du Sud et aux Philippines suggèrent différentes méthodespour définir une réglementation adéquate pour la microfinance. Bien que lesefforts réalisés par les deux pays soient trop récents pour qu’on puisse en juger del’efficacité, d’autres initiatives de ce genre doivent être envisagées dans les paysoù les législateurs, les décideurs et les IMF ont besoin de se connaître davantage.Les éléments communs à ces deux projets sont : (i) ils impliquent plusieursintervenants dans le processus d’élaboration des politiques, notamment les IMFou les associations de microfinance, les organismes de planification et lesministères du gouvernement, en plus des organismes de réglementation; (ii) ilscommencent à tablir des normes de rendement pour l’industrie afin depromouvoir le professionnalisme, les pratiques uniformes dans l’industrie de lamicrofinance et les comparaisons entre les pairs; et (iii) le dialogue et l’analyseprécèdent la mise en application de la réglementation de la microfinance.


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3. REGLEMENTATION : METHODE DES LOIS EN

VIGUEUR

Dans plusieurs pays, les ONG prospères ont établi des intermédiaires financiersréglementés dans les limites de la réglementation du pays. Par exemple, au débutdes années 90, PRODEM de Bolivie, et Corposol de Colombie, deuxorganisations non-gouvernementales, ont créé des intermédiaires financiersréglementés, soit une banque commerciale (BancoSol) et une société de finance(Finansol), pour offrir des services de microfinance. K-Rep, une ONG du Kenya,a récemment soumis une demande d’accréditation pour fonder une banquecommerciale; aux Philippines, TSPI Development Corporation a soumis unedemande pour établir une banque d’économie; tandis que le comité d’avancementrural du Bangladesh (CARB) se prépare à confier la gestion de ses servicesfinanciers à une banque commerciale détenue par CARB.

Ce chapitre examine les expériences relatives à la réglementation des IMF dansles limites de la réglementation, particulièrement en ce qui a trait au capitalminimum requis, aux questions de propriété et aux qualifications de la direction.Ces expériences soulignent les différences entre la réglementation standard et lafourniture de services financiers. Une étude de ces différences suggère desméthodes d’intégration des IMF dans le cadre de la réglementation actuelle enprenant chaque cas individuellement. Enfin, ce chapitre examine la récente crisefinancière survenue chez Finansol en Colombie, et les leçons tirées de cetteexpérience concernant la réglementation des institutions de microfinance.

3.1 CRÉATION D ’ENTITÉS RÉGLEMENTÉES

Dans pratiquement tous les cas, le facteur principal qui motive les ONG àtransférer leurs services de microfinance à un intermédiaire financier réglementéest le désir d’assurer la rentabilité à long terme de l’organisation en améliorantl’accès aux prêts, en acceptant les dépôts, en pénétrant dans le marché inter-banques ou en facilitant l’accès aux lignes de crédit. Parmi les autres avantagespossibles, mentionnons la hausse de la crédibilité des investisseurs et desdéposants, l’assurance sur les dépôts et la possibilité d’augmenter le chiffre

La décision d’une ONG d’établir un intermédiaire financier réglementé impliqueplusieurs concessions. Lorsqu’elles désirent obtenir un meilleur accès auxressources financières externes, les ONG perçoivent la réglementation comme unobstacle à leur flexibilité financière et opérationnelle. En tant qu’entitéréglementée, les politiques d’exploitation seraient définies par les législateurs desbanques, et l’organisation devrait se soumettre aux contrôles sur la politiquemonétaire et aux exigences concernant les réserves. L’organisation ne pourraittransférer ses ressources aussi facilement entre ses opérations financières et les

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activités de développement dans lesquelles elles sont impliquées. Bien que l’accèsà d’autres sources de financement constitue une incitation à fonder une banque,après avoir établi un intermédiaire financier réglementé, l’institution n’aurait plusdroit aux subventions.

L’institution financière serait tenue de soumettre des rapports qui prennentbeaucoup de temps à rédiger. Dans certains pays, la conformité à laréglementation financière implique des frais qui représentent parfois jusqu’à 30pour cent des profits (Etats-Unis) ou 20 pour cent des coûts d’exploitation(Colombie).21 La plupart des IMF ne peuvent se permettre d’encourir ces fraissupplémentaires à moins que le marché ne leur permette d’augmenter leurs taux

Si l’ONG poursuit ses activités, une relation appropriée doit être déterminée afinde définir les limites des opérations pour l’entité financière réglementée. L’équipede direction est donc confrontée à plusieurs défis. La nouvelle entité devraembaucher des directeurs de banque expérimentés qui apporteront une culturedifférente. De plus, les activités des ONG et de l’intermédiaire financierréglementé doivent être coordonnées.

En général, pour les ONG, la décision d’établir un intermédiaire financierréglementé démontre que l’institution est disposée à offrir des services financiersrentables et soutenus. Tandis que les ONG soupèsent le pour et le contre d’établirun intermédiaire financier réglementé, les législateurs doivent déterminer s’il estnécessaire ou souhaitable de réglementer les institutions de microfinance.

3.2 DEMANDE D ’ACCRÉDITATION À TITRE D ’INTERMÉDIAIRE

En Bolivie et au Kenya, le processus de demande d’accréditation pour une banquecommerciale en est un d’éducation réciproque.22 L’ONG assume la responsabilitéd’orienter le superviseur local des banques relativement aux avantages de lamicrofinance pour l’économie locale. Au Kenya, les représentants de K-Rep ontaccompagné les législateurs du Kenya en Bolivie pour examiner les opérations deBancoSol et discuter de sa supervision avec ses homologues boliviens.L’éducation des législateurs comprenait également des visites de plusieurs ONGprospères qui sont impliquées dans la microfinance. En Bolivie et au Kenya, leslégislateurs bancaires, qui connaissaient bien les coopératives et autres formes de

21 Conversations de l’auteur avec Jorge Castellanos et Hennie van Greuning.

22 En Colombie, Corposol a acheté l’accréditation d’une société de finance existante, facilitantainsi le processus d’approbation. Au Bangladesh, Grameen Bank, pour qui le Congrès avait votéune charte spéciale en 1983, avait déjà sensibilisé les superviseurs des banques aux activités de lamicrofinance.


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sociétés mutualistes, perçoivent maintenant les institutions de microfinancecomme un moyen d’élargir les services financiers dans leur pays.

Une fois qu’ils sont familiers avec le secteur de la microfinance, le processusd’accréditation est semblable dans tous les pays étudiés. La demanded’accréditation comprend la préparation et lasoumission d’études de marketing, d’une analyse de faisabilité, de projectionsfinancières, d’un plan de développement de succursales et d’une liste proposant lenom de certains directeurs.

Les ONG qui ont demandé une accréditation sont confrontées à plusieurs défisdont celui de trouver des investisseurs pour amasser le capital minimum requis,soit le rôle de l’ONG mère, développer des structures de réglementation adéquateset recruter des directeurs compétents. Chacun de ces défis est expliqué en détailci-dessous.

Investissement minimum n écessaireIl existe plusieurs points de vue sur la nécessité d’exiger un capital minimum. Laraison principale pour laquelle une institution a besoin de capital est la protectionen cas de secousses. Une institution qui possède un capital intéressant absorberamieux les pertes. De plus, plus les propriétaires investissent d’argent, plus ilssurveilleront avec intérêt le comportement de leurs directeurs. Le capital est doncune source de motivation pour éviter de prendre des risques trop importants.Certains législateurs bancaires utilisent l’exigence relative au capital minimumpour contrôler le nombre de nouveaux joueurs au sein du marché en diminuant lemontant minimum requis pour favoriser la concurrence ou en augmentant cemontant pour limiter le nombre d’institutions. Lorsque le montant du capitalrequis est élevé, le développement des institutions de microfinance est ralenti.

En Colombie, par exemple, Corposol a sérieusement réfléchi à la possibilité des’établir à titre de banque commerciale, mais elle jugea à l’époque que la somme13,8 millions USD, nécessaire pour obtenir son accréditation, était trop élevée.23

Corposol a plutôt fait l’acquisition d’une société financière dont le capital était de3 millions USD. Elle n’était cependant pas autorisée à s’impliquer dans certainesactivités telles que les transactions de devises étrangères, mais ce type d’activitésne l’intéressait pas de toute façon.24 En Afrique du Sud, où le capital minimumrequis pour les banques commerciales est de 11,1 millions USD, le gouvernementa créé une catégorie pour les banques mutuelles qui n’exige que 2,2 millions USD

23 Le capital minimum requis pour établir une banque en Colombie est maintenant de 22,8 millionsUSD.

24 En Colombie, une société de finance commerciale peut offrir des comptes-chèques et desservices d’épargne si son capital est égal à 60% du capital minimum nécessaire pour accréditerune banque commerciale.


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de capital.25 L’un des objectifs de cette catégorie était d’améliorer les servicesfinanciers offerts aux ménages à faible revenu.

Etant donné que le capital minimum requis peut être perçu comme un moyend’établir l’engagement et la profondeur financière du propriétaire, cela peutencourager celui-ci à agir de façon responsable. Les normes minimums peuélevées, par exemple, 25 000 USD en Indonésie pour devenir une banque devillage indépendante, pourraient ouvrir la porte aux investisseurs prêts à risquergros.

Pays Banque commerciale Soci ét é de finance IMF sp écialis éeBangladesh 3,25 millions N/D N/DBolivie 3,2 millions N/D 1 millionColombie 22,8 millions 4 millions N/DKenya26 1,3 million 670 000 N/DPérou 5,5 millions 2,8 millions 265 000Philippines27 80 à 180 millions 4 millions N/DAfrique du Sud 11,1 millions aucun 2,2 millions28

Bien que les législateurs fixent des normes minimums conformément à leursobjectifs visant à encourager la concurrence, ils doivent aussi tenir de la source decapital et de la structure proposée de propriété. L’argent appartient-il auxpropriétaires proposés, sont-ils honnêtes, et pourquoi souhaitent-ils établir uneinstitution financière? Etant donné que les propriétaires d’IMF ont peut-être desobjectifs sociaux plus importants que la maximisation des profits, l’exigencerelative au capital minimum n’incite pas nécessairement les propriétaires à gérerl’IMF de façon aussi adéquate que les banques commerciales. Ceci estparticulièrement vrai si l’ONG fondatrice est propriétaire d’une institutionfinancière parce que l’ONG elle-même n’a pas de propriétaires.

25 10 millions R à taux de change de 1 USD pour 4,50 R.

26 Pour les institutions financières constituées en société localement; le capital minimum requispour les sociétés constituées internationalement est beaucoup plus élevé.

27 Le capital minimum requis dépend si la banque est établie à l’intérieur ou à l’extérieur deManille. TSPI a présenté une demande pour devenir une banque d’économie, dont le capitalminimum requis varie entre 1,6 et 10 millions USD. Les Philippines ont aussi une catégorie pourles banques rurales avec un capital minimum requis allant de 80 000 à 800 000 USD.

28 Cette somme est pour une banque mutuelle, qui n’est pas conçue spécialement pour lesinstitutions de microfinance. Cependant, l’objectif de cette catégorie est de permettre auxcommunautés à faible revenu d’avoir accès aux marchés financiers, comme c’est le cas pour la

Diagramme 4: Capital minimum requis, 1996 (USD)


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R ôle permanent de l’ONG fondatriceAvant d’accréditer une ONG qui désire parrainer un intermédiaire financierréglementé, il faut examiner le rôle permanent de l’ONG fondatrice. La situationPRODEM/BancoSol et K-Rep est expliquée brièvement dans ce chapitre; l’accorden Colombie entre l’ONG Corposol et la société financière Corposol est présentéen détail à la fin de ce chapitre.

Bolivie: PRODEM détenait d’abord 35% de BancoSol. Quarante-six pour centdes actions de BancoSol étaient détenues par des institutions internationales, ycompris Inter-American Investment Corporation, Calmeadow, ACCIONInternational, FUNDES, SIDI et la Fondation Rockefeller; et 19% fut investi parle secteur privé en Bolivie.

Après avoir fondé BancoSol, les directeurs de PRODEM ont décidé de poursuivreleurs activités à titre d’ONG impliquée dans la microfinance, mais de s’établirdans une région géographique différente de celle de la banque. Au départ,PRODEM transféra ses bureaux urbains à BancoSol en retour de capital, puisredéfinit sa mission en deux activités: (i) élaborer un modèle durable de créditpour la Bolivie; et (ii) élaborer de nouveaux services financiers pour le secteur del la microentreprise. Au fur et à mesure que les bureaux ruraux devaient rentablesdans les villes de taille moyenne, PRODEM les vendait à BancoSol au prix dumarché. Aujourd’hui, au lieu de vendre les bureaux rentables à BancoSol,PRODEM songe à fonder un intermédiaire réglementé, au moyen de législationspéciale, pour exploiter une banque rurale.29

L’une des raisons pour lesquelles la séparation BancoSol/PRODEM s’est avéréeune réussite est que PRODEM a élaboré sa propre identité stratégique, sans faireappel à BancoSol, y compris un conseil d’administration distinct (bien que lesdeux se chevauchent), une gestion distincte, et un contrôle strict des filiales. Bienque les deux organisations collaborent à plusieurs points de vue, elles constituentdes entités indépendantes l’une de l’autre. Bien que PRODEM demeure le plusimportant actionnaire de la banque, la loi bolivienne limite l’influence d’unactionnaire à 20% des votes pour éviter que l’ONG ne dicte une ligne de conduiteà la banque sans obtenir l’accord d’au moins deux autres directeurs.

Dans un autre exemple provenant de la Bolivie, Pro-Credito, l’ONG mère de CajaLos Andes et initialement son actionnaire majoritaire, n’est qu’un holding del’institution financière. Cet accord n’est pas souhaitable pour certaines ONG quidésirent offrir des services financiers et non-financiers pour complémenter lesobjectifs de l’intermédiaire financier réglementé affilié.

Kenya: L’ONG K-Rep entend choisir une méthode différente. Après la fondationde la banque K-Rep, l’ONG deviendra une institution de soutien audéveloppement des microentreprises. Elle aidera les institutions de microfinance àtravers l’Afrique en offrant des services de consultation et de développement de 29 Cette loi spéciale pour le Fonds financier privé (FFP) est expliquée au chapitre 4.

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produits, de formation du personnel, et d’études de marché, d’impact et defaisabilité. Ses opérations seront entièrement distinctes de celles de l’institutionfinancière et le travail qu’elle effectuera pour la banque lui sera payé.

Bien que le capital minimum nécessaire pour fonder une banque commerciale soitde 1,3 million USD au Kenya, K-Rep Bank, Ltd., sera établie en 1997 avec uncapital de démarrage de 5,9 millions USD. Ce montant fut déterminé par K-Repafin de démontrer sa prospérité et d’apaiser les inquiétudes du superviseur desbanques relativement à l’accréditation d’une banque de microfinance.

La banque sera détenue à 25% par K-Rep Holdings Limited (KHL), qui «détient»également K-Rep, l’ONG, si l’on peut dire. Cette structure est conçue pourpermettre à l’ONG et à la banque d’être indépendantes l’une de l’autre tout enmaintenant une certaine coordination. L’enjeu de KHL est le plus importantpermis par la loi du Kenya, qui interdit à toute personne ou institution, àl’exception des banques et des sociétés publiques, de détenir plus de 25% desactions d’une banque. Des institutions internationales, motivées par des objectifssociaux, font également du groupe d’actionnaires, notamment Shorebank ofChicago, dans une proportion de 18%, et Triodos de Hollande, 8,6%. Lesactionnaires publics de la future Banque K-Rep sont entre autres InternationalFinance Corporation et la Banque de Développement Africaine, à 16,7 %

30 De plus, Kwa, l’association des employés de K-Rep(personnel et directeurs), détiendra 10% des actions.

Propri étaires des institutions de microfinanceCette section explique quatre types de propriétaires d’institutions demicrofinance: les ONG, les donateurs, le gouvernement et le secteur privé.

ONG: Dans plusieurs pays, les législateurs ont adopté des lignes directrices quilimitent la propriété des sociétés de services financiers par des firmes impliquéesdans d’autres industries. Ces restrictions ont pour objet d’isoler l’intermédiairefinancier des objectifs divers de la société mère. Actuellement, dans la plupart despays, il n’existe aucune réglementation concernant la propriété d’institutionsfinancières à but non lucratif par des organisations à but non lucratif; il n’existepas de réglementation qui empêche une ONG mère d’une entité à but lucratifd’échanger le personnel et les services. Pourtant, plusieurs préoccupationss’appliquant aux société privées qui sont propriétaires d’institutions financièress’appliquent également aux ONG qui détiennent des IMF. Les accords depropriété doivent comporter des dispositions limitant le risque de «transactionsinternes». Le partenariat doit être transparent, les transactions doivent se réaliserau prix du marché et le prix de transfert doit être honnête. Les nouvelles entitésfinancières réglementées doivent être indépendantes de l’ONG mère.

30 FMO est Nederlandse Financierings-Maatschappij Voor Ontwikkelingslanded (Société definance de développement des Pays-Bas)


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L’expérience de PRODEN/BancoSol en Bolivie démontre que des rôles à la foisdistincts et complémentaires peuvent être définis, ce qui permet aux entités à butlucratif et à but non lucratif de travailler ensemble. Cependant, le résultat dupartenariat entre Corposol et Finansol en Colombie, selon lequel l’ONG était laforce derrière l’institution financière, s’est avéré l’une des causes du problèmeénoncé ci-dessous. Il est important de prendre note que PRODEM étaitactionnaire minoritaire de BancoSol (le plus important actionnaire cependant),tandis que Corposol était actionnaire majoritaire de Finansol. Au Kenya, K-Repévitait ce problème car l’ONG ne détenait aucune action de la banque.

Les propriétaires des institutions financières doivent procurer stabilité et gestionadéquate à celle-ci. En Bolivie et au Kenya, pour obtenir une accréditation, leslégislateurs ont demandé à l’ONG locale d’inclure parmi ses actionnaires desinvestisseurs privés et autres investisseurs possédant de l’expérienceinternationale dans le secteur des micro-prêts. Ceci est un modèle intéressant àcopier pour s’assurer que le conseil soit formé de gens favorisant l’équilibre entrele développement économique et la rentabilité.

Une question demeure sans réponse: les organisations à but non lucratif, financéespar les donateurs, peuvent-ils gérer efficacement une institution financièreréglementée? Jusqu’à maintenant, il est impossible de le savoir. Cependant, il estutile d’examiner les structures de propriété que l’on établit dans plusieursjuridictions pour éviter tout comportement irresponsable de la part des

Donateurs et repr ésentants des donateurs: A ce jour, la principal source decapitaux de la microfinance était les donateurs et les organismesgouvernementaux. Les politiques internes de certaines organisations debienfaisance les empêchaient cependant de détenir ces entreprises. Il est aussipossible qu’elles ne possédaient pas les compétences techniques ou la structureorganisationnelle nécessaires pour superviser une IMF. Pourtant, les donateursveulent utiliser leurs ressources afin de créer des modèles de succès quipermettront à l’industrie de la microfinance d’attirer des investissementscommerciaux. Pour atteindre cet objectif sans pour autant devenir propriétairesdes institutions de microfinance, certains donateurs se servent d’intermédiaires enoctroyant des fonds à des tiers qui investissent dans les IMF. Par exemple, laFondation Ford a accordé une subvention à Shorebank pour qu’elle investissedans les nouvelles banques CARB et K-Rep; et USAID a remis une subvention auGateway Fund d’ACCION pour investir dans les filiales d’ACCION qui créentdes organisations à but lucratif.

L’avantage de cette méthode est que les actionnaires, ACCION et Shorebank,peuvent fournir aux IMF l’assistance technique dont elles ont besoin et s’assurerque le conseil est composé de directeurs possédant de l’expérience enmicrofinance. Ce lien avec des intermédiaires, qui sont impliqués dans lamicrofinance ailleurs dans le monde, aide la nouvelle institution financière à

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profiter de cette expérience. Bien que leurs investissements soient non-traditionnels, si ceux-ci apparaissent dans les livres des intermédiaires, ils serontsuffisamment motivés pour s’assurer d’un rendement intéressant sur cetinvestissement. Ceci est particulièrement vrai si la subvention est conditionnelle àun investissement de la part de l’intermédiaire. De plus, la réputation de cesintermédiaires est en jeu. Comme ils existent pour promouvoir la microfinance, ilsferont tout ce qui est possible pour atteindre cet objectif. La réaction d’ACCIONsuite à la crise chez Corposol indique que la réputation d’une institution desoutien de microfinance constitue un élément de motivation aussi puissant, sinonplus, que le risque de ses propres ressources financières.

Profund, un fonds à but lucratif établi au Costa Rica, représente une variation dela méthode de l’intermédiaire. Profund est conçu pour investir dans les IMF enAmérique Latine. Les actionnaires majoritaires de Profund sont des investisseurspublics et privés, socialement responsables, y compris International FinanceCorporation, le Fonds d’investissement multilatéral de la Banque deDéveloppement Inter-Américaine, le gouvernement de la Suisse et FUNDES, unefondation suisse privée. La plupart des actionnaires de Profund désirent obtenir unrendement sur leur investissement, mais ils cherchent également à développer

K-Rep a trouvé un moyen de convertir l’argent des donateurs en actions. Kwa,l’association d’employés, recevra 10% des titres de propriété en tant quesubvention accordée sous forme d’actions de K-Rep Holdings Limited.31 Cettesubvention a pour objet de permettre aux employés et aux dirigeants de K-Rep dedétenir une partie de la banque. L’objectif consiste également à récompenser lesemployés pour leur contribution à la création de la banque et à établir un systèmede primes de rendement. Les droits à la moitié des actions seront répartis entresles membres de Kwa selon l’ancienneté au sein de l’entreprise. La moitié de cesactions seront remises gratuitement et les droits à l’autre moitié seront vendus.Kwa facilitera le processus de paiement en permettant aux membres d’échelonnerle remboursement sur une période de cinq ans, moyennant des frais de 11% parannée. Le reste des actions demeurera dans le trésor à des fins d’émission futureaux nouveaux employés et comme primes de rendement, tel que déterminé par le

Gouvernement: Les expériences de Grameen Bank et de BRI décrites au premierchapitre démontrent que les gouvernements du Bangladesh et de l’Indonésie ontjoué des rôles importants en tant que propriétaires d’institutions de microfinance.Cependant, il devient de moins en moins souhaitable que l’état soit propriétairedes banques. Les banques détenues par l’état déséquilibrent les marchés financiersen prêtant à des taux que ne peuvent concurrencer les banques privées, et leurévaluation du crédit n’est pas très efficace. En Argentine par exemple, environ

31 Le capital de K-Rep Holdings Limited provenait à l’origine de donateurs et de profits non


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30% du portefeuille des banques du secteur public était constituée de mauvaisescréances à la fin de 1994, contre seulement 10% pour les banques privées. EnAfrique sous-saharienne, la Banque Mondiale estime que 15 pays ont vécu descrises bancaires impliquant des banques détenues par l’état.32 Ce dossier peureluisant du secteur public dans le domaine bancaire ne laisse présager rien de bonquant à la microfinance, car en raison de ses responsabilité sociales, legouvernement peut être tenté de l’utiliser à des fins politiques.

Jusqu’à maintenant, la plupart des investisseurs privés dans lesIMF sont des gens d’affaires locaux bien en vue qui ont investi des sommes pourremplir la mission sociale de l’institution. Les sommes investies ne sont pasimportantes pour ces gens d’affaires; ils ne considèrent pas cet investissementselon les mêmes critères que leurs autres investissements. Néanmoins, au fur et àmesure que les IMF démontrent leur rentabilité, les capitaux du secteur privéseront injectés dans le secteur de la microfinance afin d’obtenir des rendementsintéressants. Dans plusieurs pays, les banques commerciales ont commencé àétablir des filiales dédiées à ce marché car elles reconnaissent le vaste potentiel du

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Gestion d’une IMF et comp étences du directeurEn plus des questions de propriété, les législateurs doivent examiner lescompétences des directeurs et des membres du conseil d’administration pour gérerune institution de microfinance réglementée. Le processus de demande comprendhabituellement une présentation des directeurs proposés. Cette exigence vise àsatisfaire à la réglementation du corps législatif selon laquelle la nouvelleinstitution financière embauchera des gens dont les antécédents professionnels serattachent au domaine des intermédiaires financiers. Tel qu’indiqué ci-haut,aucune supervision externe ne peut remplacer une direction adéquate. Il estessentiel que les législateurs approuvent les compétences et les motifs des

Les directeurs des ONG originales sont-ils préparés à s’acquitter de leursfonctions? Les législateurs doivent-ils exiger que l’on recrute des directeurs debanque pour ce poste? Dans le cas des postes de gestion des IMF, l’expériencebancaire peut contribuer davantage dans des domaines telles que la gestion dutrésor, l’administration et la vérification interne. Cependant, certains banquierscommerciaux ne sont pas qualifiés pour occuper un poste semblable dansl’industrie de la microfinance. Dans ce secteur, la réussite est liée à la familiaritéavec les clients ainsi que leurs besoins, l’évaluation de la personnalité desemprunteurs, les opérations décentralisées, et la prise de décision rapide. Certainsbanquiers peuvent éprouver des difficultés à s’adapter à la culture relative à cetteméthode. Idéalement, tout le personnel de direction doit s’engager à atteindre les

32 The Economist, 12-18 avril 1997.

33 Conférence USAID sur les banques commerciales et la microfinance, Washington, D.C., 1996.


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deux objectifs de la microfinance, développement économique et rentabilité, etapprendre comment les équilibrer.

Le conseil d’administration doit être composé de membres dont les aptitudes sontvariées, y compris l’expertise légale, financière et administrative, pour guider ladirection et analyser de façon critique les plans et les rapports de la direction. Iln’existe pas de formule magique pour la composition du conseil. Si les membresdu conseil représentent certaines entreprises, ils peuvent être incapables d’agir entant que membre du conseil dans les meilleurs intérêts de l’institution car ilsrisquent de défendre leurs propres intérêts. Ceci souligne l’importance d’inclurecertains membres indépendants qui sont choisis pour leurs qualités d’excellence.Etant donné qu’ils n’ont pas d’intérêt financier ou qu’ils ne représentent pasd’entreprise, ils seront responsables des intérêts de l’entreprise.

3.3 PROBLÈMES DE CONFORMITÉ À LA RÉGLEMENTATIONSTANDARD DES BANQUES COMMERCIALES

Selon les expériences en Bolivie et au Kenya, il est possible de souligner lesdifférences entre la réglementation standard et les services de microfinance. Cesdifférences proviennent de la réglementation et des pratiques de supervision quine conviennent pas aux caractéristiques de la microfinance. L’implication neconsiste pas à éliminer ou même amender la réglementation, mais plutôt laredéfinir afin qu’elle soit adaptée aux portefeuilles de microfinance. Cette sectionexamine ces problèmes importants et suggère des méthodes pour les résoudre.

Restrictions concernant les pr êts non garantis: Dans plusieurs pays, laréglementation bancaire limite le pourcentage du portefeuille qui peut êtreconsacré aux prêts non garantis. Les types de garantis offertes par lesclients microentrepreneurs, telles que les groupes de solidarité et les bienspersonnels, ne sont habituellement pas reconnus. Ceci augmente lepourcentage de l’actif total qui peut être considéré non garanti. Parexemple, en Bolivie, la Loi sur les banques stipule que la partie nongarantie du portefeuille ne peut excéder le double du capital del’institution. Dans le cas de BancoSol, dont le capital net est de 7 millionsUSD et le portefeuille non garanti de 24 millions USD, 10 millions USDou 27% de ce portefeuille peut être considéré comme non conforme. Ilfaut donc recourir à une méthode plus flexible pour déterminer le plafondde prêts exempts de cette loi. Le même problème survient dans le cas de lapondération du risque à des fins de solvabilité et des règles definancement.

Rapports: En créant des intermédiaires réglementés, les IMF doiventprésenter des rapports. Ceci nécessite un investissement important dans lessystèmes de gestion de portefeuille et de comptabilité, et implique desdépenses et des employés supplémentaires. Le format des rapports futétabli à l’origine pour les banques qui effectuaient des transactions plus


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importantes, mais à plus faible volume. Bien que les IMF aient besoin dumême type d’information sur la gestion financière que les banquescommerciales, telles que la liquidité et la qualité de l’actif, les institutionsde microfinance sont davantage préoccupés par les indicateurs. Etantdonné que leur portefeuille comprend des milliers de petits prêts, il n’estpas nécessaire, ni réaliste, de surveiller le rendement de chaque prêt. Lesrapports sur le portefeuille doivent être adaptés en fonction du volume, dumontant des prêts et des modalités des transactions des IMF.

Documents justificatifs: Les lignes directrices concernant les documentsjustificatifs exigés par les superviseurs des banques pour les prêtscommerciaux ne conviennent pas aux micro-prêts. Les méthodes de lamicrofinance ont démontré qu’une simple demande de prêt, jumelée à uneanalyse du fonds de roulement, était suffisante. Dans les IMF qui offrentdes prêts à très court terme, les prêts à répétition peuvent êtreautomatiquement approuvés sans qu’une évaluation du client ne soitnécessaire. L’approbation d’une demande de prêt est basée sur le dossierde crédit du client et l’évaluation qualitative de l’officier de crédit est plusimportante que l’information quantitative inscrite sur la demande. Laplupart des documents n’incluent pas de vérification de crédit, de plansd’affaires ou de garanties traditionnelles. Dans certains pays, des lignesdirectrices sur la documentation ont été adoptées, même si les micro-prêtssont utilisées à des fins commerciales plutôt qu’à des fins deconsommation. Cependant, les modèles d’évaluation du dossier de créditutilisés par les banques ne s’appliquent pas à la microfinance car ils sefient aux données quantitatives plutôt qu’aux éléments qualitatifs.

Examen du portefeuille: Les méthodes d’échantillonnage du portefeuilleutilisées par les vérificateurs des banques ne conviennent habituellementpas aux portefeuilles de la microfinance. Les vérificateurs des banquesexaminent environ 30% des prêts d’une banque, mais cela s’avéreraitimpossible dans une IMF. De plus, étant donné que la documentationrelative aux prêts non garantis diffère de celle des prêts traditionnels, lesvérificateurs ne trouveraient pas ce type d’information dans les dossiersque l’on retrouve dans les banques commerciales. Le volume et lafréquence des prêts sont tellement importants que les lignes directricesservant à déterminer l’échantillon d’un portefeuille, comme les gros prêtset les prêts à des entités connexes, ne conviennent pas aux IMF. Pour lamicrofinance, il est plus important d’étudier les tendances du rendementdu portefeuille dans son ensemble, de même que les sous-ensembles duportefeuille, plutôt qu’un échantillon de prêts individuels. Le processusd’examen d’un portefeuille de microfinance doit aussi inclure une preuveque les méthodes utilisées pour accorder les prêts sont bien mises enpratique et que les méthodes de contrôle internes sont efficaces pourcontrer la fraude. En fait, si les vérificateurs internes et externes font bienleur travail, il est possible de remettre en question la pertinence des


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inspections par les vérificateurs des banques car les coûts n’en valent peut-

Succursales: Dans la plupart des pays, les superviseurs des banquesdoivent approuver l’ouverture de nouvelles succursales. Ce processusd’approbation vise à limiter le nombre de succursales car cela peut affecterla solvabilité et la rentabilité d’une institution, que ce soit une banque ouune institution de microfinance. Cependant, les superviseurs ne devraientpas déterminer l’emplacement des nouvelles succursales. Certains d’entreeux ont refusé l’établissement de bureaux de microfinance dans descommunautés pauvres et éloignées, où le taux de criminalité est élevé. Ilest important de servir les clients dans leurs communautés à des momentspratiques pour bâtir un portefeuille rentable. Les restrictions artificiellesconcernant l’emplacement des succursales et les heures d’affaires peuventaugmenter le risque de délinquance. Par conséquent, les législateursdoivent permettre aux IMF de servir leur marché cible durant les heuresd’affaires que l’institution juge appropriées pour ce marché.

Rapports des co ûts d ’exploitation: Les rapports des coûts d’exploitationdes institutions de microfinance sont toujours plus élevés que ceux desbanques commerciales. Ceci constitue tout simplement le reflet de laméthodologie des micro-prêts décrite ci-haut. Les rapports des dépensesd’exploitation du portefeuille moyen d’une IMF décrite au chapitre 1 sontprésentés au diagramme 5. Lorsqu’ils procèdent à une évaluation CAMELstandard, les vérificateurs des banques doivent reconnaître que les petitestransactions sont la source des rapports élevés. Même si les fraisd’administration sont plus élevés, les institutions de microfinance peuventêtre très rentables. Les rapports d’exploitation des institutions demicrofinance doivent être comparés à un groupe d’IMF plutôt qu’auxbanques commerciales. Etant donné que la plupart des juridictions nepossèdent pas un échantillon assez important pour former un grouped’IMF, il faut donc comparer celles-ci à l’échelle régionale.

Institution Portefeuille(mm USD)

Nombre deprêts en

souffrance(‘000)

Soldemoyen(USD)

Frais d’admin.%portefeuille

moyen

Rendementsur actifmoyen

Rendementsur capital

moyen

BRI 937,6 1 897 494 8,5 % 1,6 % 31,0 %Grameen Bank 159,5 1 587 101 14,5 % -3,3 % -9,7 %BancoSol 24,8 46 535 21,0 % 1,0 % 4,3 %

Source : Christen, Rhyne et Vogel (1995)

Diagramme 5: Rapports des co ûts d ’exploitation de certaines IMF (1993)


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3.4 SUPERVISION INDIVIDUELLE

Il est possible de réconcilier les différences entre la réglementation standard et lesservices de microfinance offerts grâce à des amendements à la réglementationactuelle. Dans les pays où il n’y a pas suffisamment d’IMF pour amender laréglementation et le processus de supervision, les législateurs bancaires peuventadopter des mesures immédiates pour améliorer la réglementation des IMF. Cesmesures sont présentées ci-dessous de façon quiproquo. Si les IMF excèdent leslignes directrices dans un domaine, la recommandation s’applique à un autredomaine.

Exc ède les normes en mati ère de capitaux / All éger les restrictions concernant les

La plupart des IMF ne profitent pas pleinement de l’effet de levier. Parexemple, BancoSol, l’une des plus importantes institutions demicrofinance à la fin de 1995, présentait une pondération de risque de 17pour cent par rapport au capital. Si les IMF excèdent les normes enmatière de capital, et que par conséquent, elles augmentent leur capacitéd’absorber les pertes, les législateurs devraient alléger les restrictions envigueur sur les prêts non garantis. Les méthodes d’octroi de prêts baséessur la personnalité de l’emprunteur utilisées par les IMF contribueronttoujours à hausser le taux de prêts non garantis.

Taux de d élinquance inf érieur à la moyenne / Modifier les exigences en mati èrede documentation du portefeuille

Dans plusieurs pays, le taux de remboursement dans les délais prévus parles clients des IMF excède celui des banques commerciales. Lorsque letaux de délinquance a toujours été inférieur à la moyenne, ce qui indiquela qualité du portefeuille, les législateurs devraient songer à alléger laréglementation concernant la documentation des prêts. Le documentsrecueillis par les institutions de microfinance, selon la méthode utilisée,sont rarement cohérents avec les lignes directrices adoptées par lesbanques commerciales.

Rendement sur actif sup érieur à la moyenne / Aucune p énalit é lorsque les frais

En raison de l’élasticité de la demande pour les services de microfinance,les IMF peuvent obtenir un meilleur rendement que les banquescommerciales en termes de revenus et de profits. Pourtant, étant donné lespetites sommes prêtées et déposées, les frais d’exploitation des IMF entant que pourcentage du portefeuille excèdent toujours ceux des banquescommerciales. Si une IMF peut démontrer un rendement sur actif

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supérieur à la moyenne, elle ne doit pas être pénalisée si ses fraisd’exploitation sont plus élevées.

Offre des services aux pauvres à un prix raisonnable / Exempte des lois sur les

Bien que les lois sur les prêts usuraires aient pour objet de protéger lessecteurs les plus vulnérables de la population, elles empêchent les pauvresd’avoir accès aux services financiers. En raison des frais d’administrationélevés de la microfinance, il n’est pas toujours possible d’offrir desservices financiers aux pauvres dans les limites des lois sur les prêtsusuraires. Bien que l’on puisse remettre en question la pertinence dedéterminer une limite aux taux d’intérêt, les institutions financières quioffrent des services aux pauvres à un prix raisonnable devraient êtreexemptées de ces lois dans les pays où elles sont en vigueur.

3.5 LEÇONS TIRÉES DE LA CRISE DE FINANSOL

La façon dont un législateur financier traite un échec a des répercussionsimportantes sur les investisseurs et les déposants, sur l’évolution des marchésfinanciers locaux et dans ce cas-ci, sur la croissance de la nouvelle industriefinancière. L’objectif principal des autorités étant la sécurité et la confianceenvers les marchés financiers, leur méthode de résolution de problèmes d’uneinstitution financière est basée sur leur objectif principal, soit voir à ce que lesprêteurs et les déposants soient remboursés.

Bien que l’établissement d’institutions de microfinance réglementées constitue unphénomène nouveau, une IMF a déjà vécu une crise financière: Finansol deColombie. La situation a pris un an de travail à résoudre, depuis le début de 1996,et malgré que plusieurs obstacles aient été franchis, Finansol est toujours en trainde rétablir ses activités. Même après une période intense de négociations avec lesuperviseur des banques de la Colombie, deux injections de capitaux et unnouveau président, on ne peut encore crier victoire. Il faudra une autre année pourétablir la preuve que cette institution est rentable à long terme. Les principauxfacteurs ayant contribué à cette situation ainsi que la méthode de résolution sont

Corposol, une ONG colombienne, fut établie en 1987 par des gens d’affaireslocaux ave l’appui d’une organisation de services techniques des Etats-Unis,ACCION International, pour offrir une formation intégrée et des services demicrocrédit aux entreprises du secteur informel.34 Son taux de croissance étaitinégalé, passant de 3 000 clients en 1989 à 25 000 emprunteurs actifs à la fin de1992, tout en maintenant des actifs de qualité. Son besoin en capitaux se mit àexcéder les ressources disponibles. Corposol examina comment elle pourrait faire

34 Corposol fut établie sous le nom de ACTUAR Bogota et adopta le nom Corposol en 1993.


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appel aux marchés financiers directement en créant un intermédiaire financier

En octobre 1993, Corposol et ses actionnaires minoritaires ont acheté une sociétéde finance, qu’ils ont appelée Finansol. A la fin de 1995, Corposol avait augmentésa part de capital de 51 à 71% grâce à des augmentations successives du capital,laissant les actionnaires minoritaires, ACCION International, Calmeadow etFUNDES, avec un total de 12% du capital; Instituto de Fomento Industrial (IFI),la banque de développement colombienne, avec 7%; et les investisseurs privés,10%.

Probl èmes de r églementation touchant FinansolLoi sur les pr êts usuraires: Avant d’établir une société de finance, les fraisencourus par Corposol (administratifs et financiers) représentaient environ 36%de son portefeuille moyen. Les frais d’intérêt devaient donc excéder les limitesfixées par la loi sur les prêts usuraires à cette époque. Pour rembourser tous sesfrais d’exploitation et se conformer à la loi sur les prêts usuraires, Corposolfacturait des frais de formation chaque fois qu’elle accordait un prêt. Cettestratégie permettait à l’institution d’amasser suffisamment de fonds pour êtrerentable et se conformer à la loi sur les prêts usuraires. Après avoir fait l’achat dela société de finance, cette procédure se poursuivit et les deux organisations separtageaient les tâches. Finansol accordait les prêts et Corposol offrait les servicesde «formation». Comme les revenus de Corposol étaient liés au débours des prêts,et que les officiers de crédit étaient toujours employés de Corposol, cetteprocédure favorisait l’approbation de nouveaux prêts, quelle que soit la qualité duprêt. Finansol avait peu de contrôle sur les prêts accordés.

Plafond de croissance: Le programme financier de Finansol nécessitait unecroissance importante de l’actif de l’entreprise. Cependant, plusieurs mois aprèsavoir fait l’acquisition de la société de finance, le superviseur des banques limitaitla croissance de l’actif de toutes les entités bancaires réglementées à 2,2% parmois pour atteindre les objectifs de la politique monétaire. Pour éviter cetterestriction, de nouveaux prêts furent transférés des livres de Finansol (l’entitéréglementée) à ceux de Corposol (l’entité non réglementée à but non lucratif).Corposol avait aussi accordé de nouveaux prêts durant cette période. Cecipermettait non seulement de contourner les politiques du superviseur, mais nuisaità la transparence des rapports financiers et à la supervision des propriétaires, desmembres du conseil d’administration et des superviseurs des banques.

Supervision et gestion : La première équipe qui a été embauchée pour gérer lanouvelle société de finance était composée de banquiers chevronnés. Cependant,durant la première année, l’equipe était en conflit avec la direction de Corposol.Le directeur de l’ONG était particulièrement dynamique et avait des projetsgrandioses d’expansion dans des secteurs connexes et non connexes. Leleadership de Corposol prédomina; l’équipe de banquiers chevronnés démissionna


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et un nouveau directeur, allié de la direction de l’ONG, prit le contrôle deFinansol.

Transparence : L’absence de distinction opérationnelle, financière et culturelle,entre le nouvel intermédiaire financier et l’ONG mère sema la confusion quant àl’objet, créa une situation d’interdépendance et entraîna une gestion inadéquatequi empêchait d’évaluer le rendement du portefeuille de prêts ou des opérations.Les actionnaires minoritaires de Finansol furent incapables de comprendre lerendement des diverses initiatives conjointes étant donné le nombre important detransactions internes entre Finansol et Corposol. Par conséquent, le statutfinancier sous-jacent de Finansol était masqué.

En 1995, le portefeuille de Finansol augmenta de 11 millions USD à 35 millionsUSD. La croissance rapide des nouveaux prêts était due à une gamme denouveaux services de crédit dont Corposol faisait la promotion de façon agressive.De plus, les systèmes de comptabilité et de gestion étaient inadéquats pour suivrela croissance. Ces facteurs ont contribué à la contamination du portefeuille. Afinde masquer cette détérioration, un refinancement massif des prêts eut lieu à l’été1995. Mais ceci n’a fait qu’exacerber le problème; la contamination se répanditrapidement aux autres emprunteurs. Bien que le groupe de vérification internerapporta ces développements à la direction, ceux-ci furent ignorés.

Alerté par ce taux de croissance et par la détérioration de la qualité des prêts, lesuperviseur des banques était plus vigilant. ACCION International, un actionnaireminoritaire, étudia la situation de Finansol à l’été 1995 et mit en lueur la plupartdes problèmes, mais non la gravité ou l’urgence.

Les vérificateurs externes de Finansol soumirent des états financiers durantl’année. Cela signifie qu’il faut éviter de se fier uniquement aux états financiersvérifiés, même s’ils ont été préparés par le franchisé local d’une firmeinternationale d’experts-comptables. La prudence est de mise particulièrements’ils utilisent des méthodes de vérification standard plutôt que celles quis’appliquent aux institutions de microfinance.

Vers la fin de 1995, les autorités financières de la Colombie, inquiétées parl’expansion des sociétés de finance de qualité douteuse, ont décidé d’appliquerune politique monétaire restrictive et d’imposer une réglementation plus strictequant au financement de la dette des consommateurs. Ces nouvelles exigences,bien que semblables à celles qui s’appliquent aux normes de la microfinance dansd’autres juridictions, arrivaient au mauvais moment pour Finansol.L’augmentation rapide du taux de délinquance de Finansol vers la fin de 1995entraîna une hausse des dépenses de financement qui firent diminuer le capital de


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A la fin de 1995, le conseil d’administration prit finalement les mesures quis’imposaient. Un banquier chevronné fut embauché pour évaluer la situation. Desmesures furent prises pour améliorer le recouvrement des mauvaises créances etle taux de délinquance sur les nouveaux prêts a commencé à s’améliorer. Endécembre 1995, le superviseur des banques ordonna à Finansol et Corposol derompre tous liens opérationnels. Cinq mois plus tard, Finansol avaittechniquement contrevenue aux exigences du superviseur relativement au capitalminimum. Le superviseur aurait pu intervenir et cela aurait entraîné une venterapide de l’actif afin de liquider la société pour rembourser sa dette.

A ce moment, Finansol avait accumulé des dettes totalisant plus de 30 millionsUSD envers les marchés monétaires locaux, sous forme de certificats de dépôt de30 à 180 jours, dont un faible pourcentage avait été garanti par le fonds dugouvernement. Cependant, le superviseur des banques décida de ne pas interveniret autorisa une équipe composée du nouveau président de Finansol, d’ACCIONInternational, FUNDES, Profund et autres actionnaires minoritaires derestructurer les opérations de Finansol et d’amasser des nouveaux capitaux.

Ce n’est qu’à la fin de 1996 que la situation financière de Finansol redevintnormale. Plusieurs facteurs ont nui au processus: (i) sérieuses difficultésfinancières chez Corposol, ce qui inquiétait les banquiers de Corposol et rendaitles nouveaux investissements chez Finansol plus difficiles; (ii) augmentation despertes d’exploitation, car le superviseur des banques ordonna à Finansol de cesserses activités pendant six mois; et (iii) climat économique négatif exacerbé par

Néanmoins, grâce à un investissement supplémentaire de Profund, à la conversionpar IFI de certaines dettes en capitaux et à certains investissementssupplémentaires des banquiers de Corposol dans l’espoir de récupérer une partiede leur capital perdu, la situation financière de Finansol s’améliora en décembre1996. Corposol, l’ONG, dut liquider son actif.

Au début de l’année 1997, Finansol reprit ses activités avec un actif d’environ 10millions USD car elle n’avait pratiquement accordé aucun prêt durant la périodede restructuration. Aujourd’hui, Finansol est confrontée au défi de rebâtir sonportefeuille, remettre en marche son système de recouvrement et d’octroi de prêts,et reprendre sa place à titre d’intermédiaire financier prospère.

La crise de Finansol démontre la vulnérabilité chez certains aspects des IMF etincite à l’adoption de mesures permettant de réduire les risques. Les législateursbancaires et les professionnels de la microfinance peuvent tirer plusieurs leçonsde cette situation:

• Respecter les r ègles fondamentales: La première leçon à tirer du cas Finansolest que cette crise n’avait rien à voir avec la méthodologie fondamentale de la

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microfinance. Cette méthodologie est très efficace lorsqu’elle est appliquéecorrectement.

• ONG propri étaire: L’ONG n’est pas tenue de respecter les mêmes normes derendement économique ou de prudence que le secteur des affaires. Bien qu’ilexiste une solution à ce problème, comme le démontre le cas BancoSol,l’ONG mère doit s’assurer qu’elle établit des normes adéquates pour lesecteur financier relativement au lien avec les filiales de microfinanceréglementées. L’expérience de Finansol démontre que les ONG ne doivent pasêtre propriétaires d’IMF à moins que leurs opérations ne soient distinctes etque le seul lien financier soit celui de propriété. Cette relation doit êtretransparente et toute transaction financière doit être effectuée au prix dumarché. De plus, les ONG ne doivent pas siéger sur le conseild’administration ou le comité de direction d’un IMF.

• Transactions internes: Ce cas démontre que les superviseurs bancaires doiventélaborer des méthodes de surveillance des transactions internes. Celles-cidevraient être rapportées en détails aux organismes de réglementation et lesuperviseur doit avoir le pouvoir de remettre en question les transactionsdouteuses.

• V érificateurs: Il est prématuré de discuter de la supervision des banques si lesvérifications ne sont pas adéquates. Chez Finansol, les vérificateurs, interneset externes, n’ont pas fait leur travail correctement.. Les vérificateurs internesont fait part de leurs conclusions à la direction alors qu’en fait, ils devaient lesprésenter au conseil d’administration. Les vérificateurs externes n’ontapparemment pas bien compris les caractéristiques de la microfinance et parconséquent, ils n’ont pu évaluer la situation avec justesse. L’absence deformation est donc remise en cause.35

• Dangers de la r églementation: Il est important de noter que les restrictionstelles que les lois sur les prêts usuraires et les limites relatives à la croissancedu portefeuille ont nui au développement des sociétés de finance et contribuéà l’élaboration de méthodes inappropriées chez Finansol/Corposol. Cetteréglementation, basée sur l’économie et non la prudence, ont eu desconséquences néfastes et doivent être examinées attentivement.

D’importantes leçons peuvent aussi être tirées de la résolution de la crise. L’appuivenait surtout des institutions qui avaient le plus à perdre. Les intermédiairesfinanciers locaux avec des lignes de crédit en souffrance étaient très impliquéesdans le processus de restructuration. Ils ont exigé que Corposol renonce à sonstatut d’actionnaire majoritaire de Finansol en échangeant ses actions aux banques

35 En vertu du contrat avec le Groupe consultatif d’aide aux pauvres (GCAP) de la BanqueMondiale, Deloitte Touche préparent actuellement des normes de vérification pour les institutionsde microfinance.


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à qui elles avaient été remises en nantissement de prêt. En retour, les banqueseffaçaient la dette. Les organisations internationales de soutien, telles qu’ACCION, Calmeadow, FUNDES et Profund, mettaient en jeu leurs ressourcesfinancières et leur réputation. Elles ont travaillé sans relâche pendant plusieursmois afin de trouver de nouveaux investisseurs et de négocier avec leslégislateurs. Les organisations multilatérales de charité ne purent répondredirectement à la demande dans les délais prévus, mais ont donné leur appuifinancier par l’intermédiaire de Profund.

Cette expérience démontre le type de propriétaires convenant aux institutions demicrofinance et souligne l’importance d’avoir des propriétaires qui risquent unepartie de leur fortune, surveillent leur investissement et peuvent avoir accès à descapitaux supplémentaires en cas de crise.

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4. REGLEMENTATION: METHODE DE LA LOI SPECIALE

Les législateurs doivent déterminer s’il est nécessaire de réglementer les IMF et,le cas échéant, déterminer si l’adoption d’une loi spéciale pour la microfinanceconstitue une sage décision. Dans certains cas, les législateurs ont établi descatégories spéciales pour les institutions de microfinance dans le but deréglementer les services financiers offerts aux secteur informel. Dans d’autres cas,la réglementation s’est avérée une mesure visant à contrer la prolifération desservices financiers offerts par les ONG, et à permettre aux législateurs desoumettre des lignes directrices à ce secteur en pleine croissance du marché desservices financiers.

En général, si une réglementation spéciale s’avère nécessaire pour les institutionsde microfinance, elle doit favoriser l’établissement d’IMF par l’entremise denormes d’accréditation, mais limiter les services offerts par rapport à ceux d’unebanque commerciale. Bien qu’une catégorie spéciale d’IMF n’empêche pas toutesles crises institutionnelles, elle peut les protéger des situations de crise enétablissant une structure favorisant le développement et la croissance desinstitutions de microfinance. Ce chapitre présente les expériences de troisjuridictions qui ont créé des catégories spéciales pour les institutions demicrofinance, explore les avantages et les désavantages de la création d’unecatégorie spéciale, notamment la question des dépôts, des normes d’accréditationet du rapport capitaux/actif, et suggère l’intégration de certains éléments à laréglementation sur la microfinance.

4.1 NOUVELLES INITIATIVES LÉGALES ET RÉGULATRICES

Ce paragraphe présente des expériences récentes au Pérou, en Bolivie et l’Afriquede l’Ouest qui ont créé des catégories spéciales pour les institutions demicrofinance.

P érouBanques municipales :36 La première loi régissant les institutions demicrofinance au Pérou fut adoptée en 1980 pour établir un caisse publique decrédit et d’épargne. La loi fut adaptée à partir d’un modèle allemand relatif à lapropriété d’une banque municipale; le propriétaire d’une banque municipale est leconseil provincial. L’assistance technique pour la création et la supervision desbanques municipales fut financée par GTZ, l’organisme allemand de coopérationtechnique et fournie par Interdisziplinare Projekt Consult (IPC), une firmeallemande de consultants. Les banques municipales, qui doivent être situées à

36 L’information présentée dans ce chapitre fut tirée de Burnett, Jill (1995). «Individual Micro-Lending Research Project Case Study: The Caja Municipales of Peru,» CALMEADOW,


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l’extérieur de la capitale en vertu de la loi, comblent un vide en matière deservices financiers qui se produisit durant les périodes d’hyperinflation, alors queplusieurs coopératives de crédit et sociétés de crédit mutuel ont déclaré faillite.

La première banque municipale fut fondée en 1982 et en 1985, un partenariatentre GTZ, des banques municipales allemandes et le bureau de supervision duPérou fut établi. En 1987, FEPCMAC, une fédération de banque municipales fut

37 La fédération joue un rôle important dans la supervision de cesinstitutions, tel qu’expliqué au chapitre suivant. De nos jours, il existe douzebanques municipales dont le portefeuille total de micro-prêts est de 25,7 millionsUSD et la valeur totale est de 11 millions USD. Les banques municipales offrentune vaste gamme de services, y compris les comptes d’épargne et les dépôts àterme, de même que les prêts sur gage et les prêts personnels, agricoles et auxmicroentreprises. Le capital minimum requis pour établir une banque municipaleest 265 000 USD.

La réglementation initiale stipulait que chaque banque municipale devait êtrerégie par un conseil distinct composé de représentants locaux désignés par lemaire: trois membres du conseil municipal; un représentant du clergé; unreprésentant de la Banque Centrale ou COFIDE,38 la société de finance dedéveloppement; un représentant de la chambre de commerce; et un membre de lacommunauté locale des affaires. La nature pluraliste du conseil servait à protégerla mission sociale des banques municipales. En 1996, la structure du conseil futmodifiée pour alléger l’influence politique et inclure une plus grande expertisetechnique. Les trois représentants du conseil furent remplacés par deux membresde FEPCMAC et un représentant de COFIDE.

La réglementation de la banque municipale exige que les institutionsentreprennent un programme de développement graduel. Durant la premièreannée, les opérations sont limitées aux activités à faible risque telles que lesservices d’épargne et les prêts sur gage. Une fois que la banque municipale a étéétablie, d’autres services plus élaborés sont ajoutés. Les prêts auxmicroentreprises sont considérés à risque et sont habituellement autorisés durantla troisième année une fois que la banque a atteint certaines normes de rendement.

Banques rurales. En août 1992, le Congrès péruvien a adopté une loi visant àétablir des banques rurales, qui sont la propriété d’un groupe de gens d’affaireslocaux provenant des communautés rurales et offrent une gamme de servicessemblables pour répondre à la demande de leurs clients dans les régions rurales.Plus de 16 banques rurales sont maintenant ouvertes. La réglementation desbanques rurales est semblable à celle des banques municipales. Jusqu’àmaintenant, l’expérience indique que les banques municipales sont plus prospèresque les banques rurales. Une recherche plus approfondie est nécessaire pourdéterminer si la différence est endémique aux régions géographiques dans

37 Federation Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y Credito.38 Corporacion Financiera de Desarrollo.


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lesquelles elles sont établies ou si cela a rapport avec le rôle de supervision deFEPCMAC, ou avec l’assistance technique fournie par IPC, ou si c’est unequestion de direction et d’exploitation.

Banquesmunicipales -Pérou

EDPYME -Pérou

PFF- Bolivie Banques devillage -Indonésie

BCEAO –Afrique del’Ouest – LoiPARMEC

Date de fondation Mai 1980 Décembre 1995 Avril 1995 Mars 1992 Décembre 1993Capital min.(USD)

265 000 265 000 1 000 000 25 000 Aucun

Capitalacceptable

10 % 10 % 8 % 10 % Aucun39

Dépôts acceptés Oui Non40 Oui Oui OuiConversion dedevises

Oui Oui Oui Non Non

Comptes dechèques

Oui Non Non Non Non

Lignes de créditdu gouv.

Oui Oui Oui Oui Oui

Garanties Bijoux et biensmeubles

Aucune définition Groupe desolidarité, biensmeubles et bijoux

Aucune définition Aucune définition

Crédit nongaranti

Aucune limite Aucune limite 1 % du capital net(10 000 USDmin.)

Aucune limite Aucune limite

Montantmaximum du prêt

5 % du capital net(12 500 USD)



20 % du capitalnet (5 000 USD)

N/D

Entit és pour le d éveloppement des petites et des microentreprises(EDPYME):41 Le format EDPYME fut élaboré pour diversifier les typesd’intermédiaires financiers réglementés qui peuvent servir le micro-secteur.42

COFIDE, la société nationale de finance de développement, fit la promotion de laréglementation des EDPYME. A titre d’intermédiaire financier de deuxième 39 Bien que la loi PARMEC ne stipule pas la proportion de capital acceptable, les IMF doiventcouvrir tous leurs éléments d’actif à long terme (plus d’un an) avec le passif à long terme et lecapital.

40 Une permission spéciale doit être accordée par le superviseur des banques pour offrir des

41 Entidades de Desarrollo para la Pequena y Microempresa.

42 Au Pérou, la Loi sur les banques de 1991 autorise le superviseurs des banques à créer denouvelles catégories d’institutions financières réglementées. En Bolivie, une nouvelle catégoried’intermédiaires financiers doit être autorisée par une loi adoptée par le Congrès.

Diagramme 6: Lois et r èglements pour la cr éation d ’IMF sp écialis ées(1996)


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catégorie, COFIDE escompte les lignes de crédit nationales et internationalespour accorder des prêts par l’entremise d’institutions financières locales. COFIDEest en mesure de financer jusqu’à trois fois le montant du capital principal d’uneinstitution financière avec des lignes de crédit. Bien que COFIDE perçoive lesecteur informel comme un important moteur de croissance économique du pays,elle ne peut accorder son financement que par l’entremise d’entités réglementées.Jusqu’à maintenant, elle a remis plus 22,5 millions USD aux banques rurales et

43

COFIDE jugeait les règlements imposés aux banques rurales et municipales tropsévères pour le développement de l’économie informelle car ils ne permettaientpar la formalisation d’ONG impliquées dans le micro-crédit. COFIDE a travailléavec le superviseur des banques pendant deux ans pour développer une formeinstitutionnelle plus générique. L’objectif de la catégorie EDPYME consiste àpromouvoir les services financiers aux personnes impliquées dans les petites et lesmicroentreprises. La loi définit une petite entreprise comme une entité dont l’actifest de 300 000 USD ou moins et/ou un chiffre d’affaires annuel inférieur ou égal à750 000 USD; les microentreprises possèdent un actif de 20 000 USD ou moins,et un chiffre d’affaires inférieur ou égal à 40 000 USD.44

Comme la réglementation spéciale fut adoptée en décembre 1995, à la fin de1996, une institution fut établie à titre d’EDPYME et 13 autres demandes sont àl’étude. Il est intéressant de noter que bien que les rédacteurs de la réglementationaient comme objectif de formaliser les ONG impliquées dans la microfinance,plusieurs entreprises ont présenté une demande afin de devenir EDPYME, ycompris un groupe de consultants locaux et une société pharmaceutique quiutilisera l’EDPYME pour financer leur chaîne de points de vente. Les dirigeantsde COFIDE sont satisfaits de cette diversification, mais les superviseurs desbanques craignent qu’il devienne difficile de superviser différents typesd’institutions à l’aide de méthodes de supervision communes.

Le processus d’obtention d’une licence EDPYME est semblable aux méthodesd’établissement d’une banque commerciale. En plus d’amasser un capital dedémarrage, il faut présenter un plan de faisabilité et de commercialisation, desprojections financières et prouver l’expérience des gestionnaires. La licenceEDPYME est émise lorsque le requérant a rempli plusieurs conditions, y comprisl’investissement de capital, la rédaction de règlements et de manuelsd’exploitation, et le recrutement du personnel de direction.

En principe, les EDPYME sont autorisées à accepter des dépôts du public, maiselles doivent obtenir une permission spéciale des législateurs. Selon une entrevueréalisée avec un ancien législateur bancaire du Pérou, une EDPYME doit être enaffaires depuis un an ou deux avant d’être autorisée à accepter les dépôts.

43 Burnett (1995).

44 Rock et Otero, eds. (1997).


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Tout au long du processus d’élaboration de la réglementation et des systèmesd’exploitation pour l’EDPYME, il faut s’assurer que cette réglementation favorisel’efficacité des opérations tout en tenant compte des caractéristiques des IMF. Parexemple, le superviseur n’impose aucune document justificatif pour les prêtsinférieurs à 10 000 USD. La réglementation de l’EDPYME est en cours. Voiciquelques aspects de celle-ci :

• Soumission de divers rapports au superviseur sur une base quotidienne,hebdomadaire et trimestrielle;

• Inspections annuelles et inspections spéciales selon les critères déterminéespar le superviseur;

• Responsabilité totale n’excédant pas dix fois le capital;• Catégories de portefeuilles définies par le superviseur, mais les pourcentages

d’investissement sont déterminés par l’institution;• Les EDPYME ne peuvent congédier un vérificateur interne sans le

consentement du superviseur;• L’institution doit présenter une demande d’autorisation avant d’ouvrir de

nouvelles succursales.

La structure légale des EDPYMES n’a pas encore été déterminée. La législationtient compte que le gouvernement et les IMF doivent prendre de l’expérience ets’échanger leurs connaissances. Cela met en évidence l’importance d’une relationtransparente entre les deux entités et la nécessité de maintenir une bonnecommunication de façon à ce que la réglementation future favorise la croissancesoutenue de l’industrie de la microfinance sans mettre en danger les marchésfinanciers.

Accion Comunitaria del Peru (ACP): ACP est l’une des ONG impliquées dansla microfinance établie au Pérou. Elle est en voie de former une EDPYME quis’appellera Accionsol. L’intérêt d’ACP à créer un intermédiaire financierréglementé date d’une époque précédente les EDPYME et est fondé sur le besoinde l’institution d’obtenir des capitaux supplémentaires pour financer sacroissance. Initialement, ACP désirait établir une banque commerciale car ellecroit que celle-ci serait mieux accepté pour recueillir les dépôts et accorder desprêts. Lorsque la catégorie EDPYME a été créée, ACP choisit cette voie commeétape intermédiaire même si elle possède le capital nécessaire pour devenir unebanque. Cette période de transition, entre une ONG et une banque commerciale,permettra au personnel de se familiariser avec la réglementation et la cultureinstitutionnelle d’une organisation à but lucratif.

Le capital total qui doit être investi dans Accionsol est de 8 millions USD, soit 30fois le capital minimum requis pour une EDPYME. Accionsol sera détenue à 70%par ACP, l’ONG mère, et à 15% chacun par Profund et ACCION International.Le conseil d’administration d’ACP a été nommé à titre de détenteur des actionsappartenant à ACP suite aux craintes formulées par le superviseur concernant la


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possibilité qu’une ONG soit propriétaire d’une institution financière. Aprèsl’expérience Finansol décrite dans le chapitre précédent, il est déconseilléd’autoriser une ONG (ou dans ce cas-ci, son conseil d’administration) d’êtreactionnaire majoritaire d’une institution financière. Les législateurs étudient lapossibilité d’émettre des restrictions quant aux droits de vote pour s’assurer quel’institution financière ne soit pas dirigée par une ONG.

Une fois qu’Accionsol est lancée, ACP poursuivra ses activités à titre d’ONG,mais n’accordera plus de prêts dans les marchés urbains où sera établie Accionsol.Tout comme PRODEM en Bolivie, l’ONG élaborera des méthodes de crédit etautres services non-financiers pour les zones rurales. Pour ACP, l’avantage leplus immédiat de former une institution réglementée sera l’accès à de nouvellessources de capital grâce à des lignes de crédit et à l’émission de titres sur lemarché des capitaux. L’accès au capital sous la forme de dépôts constitue unavantage, mais ACP n’envisage pas de lancer un appel à l’épargne dans un avenir

BolivieFonds financier priv é (FFP): La catégorie FFP fut établie par le Congrès de laBolivie à titre de loi en avril 1995. L’expérience pratique du superviseur acquiselors de l’accréditation et la supervision de BancoSol, une banque de microfinanceconstituée en vertu de la réglementation en vigueur, a permis d’élaborer uneréglementation qui conviendrait aux IMF. Ceci permit de convaincre leslégislateurs de la Bolivie que les institutions de microfinance, qui ont le capitalrequis et offrent moins de services financiers, peuvent répondre aux besoins dusecteur informel dans le domaine des services financiers.

Le capital minimum requis pour un FFP est 1 million USD ou moins d’un tiers dece qui est nécessaire pour constituer une banque commerciale. Le superviseur desbanques croit que ce capital de démarrage, jumelé à un cadre strict qui établit deslimites de crédit inférieures à celles des banques, et interdisent les prêts auxactionnaires et dirigeants du FFP, représente une combinaison raisonnable decapital et répartit les risques de crédit. La proportion du capital acceptable est10:1. Pour éviter tous risques qui pourraient mettre en danger leur objectifprincipal et qui ne sont pas cohérents avec le montant de capital impliqué, les FFPne sont pas autorisés à offrir des comptes-chèques, des transactions étrangères,des investissements de capitaux et des placements de titres. Les FFP sontautorisées à effectuer des transactions de devises étrangères, accepter des dépôts àterme et faire appel à des institutions financières de deuxième catégorie poureffectuer certaines transactions.45

Pour parer à certaines contraintes auxquelles BancoSol a été confrontéeconcernant les limites sur les prêts non garantis, les lignes directrices des FFP 45 Trigo Loubiere, Jacques, superviseur des banques et des institutions financières en Bolivie, dansRock et Otero, eds. (1997).


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diffèrent en ce qui a trait aux garanties. La réglementation des FFP fait référence àla loi de 1937 qui autorisait les entités financières à accepter des groupes de pairset des garanties personnelles, ainsi que des biens meubles (ex., bijoux, meubles,appareils) en garantie. Cette méthode créative a permis d’étendre l’accès aux

Au moment de l’adoption de la loi sur les FFP, plusieurs ONG avaient déjàsoumis une demande au superviseur des banques. A la fin de 1996, quatre FFPétaient fonctionnelles. Les FFP sont actuellement supervisés par le superviseurdes banques, mais un bureau spécial sera peut-être mis sur pied pour superviserles institutions de microfinance (comprenant peut-être BancoSol) une fois que le

Los Andes: Caja de Ahorro y Prestamo Los Andes (Los Andes) obtint sapremière accréditation FFP en juillet 1995, transformant Pro-Credito, une ONG,en fonds financier privé. Depuis sa fondation en 1991, Pro-Credito profitait del’appui du gouvernement allemand, qui finançait les services de consultationtechnique d’IPC. Pro-Credito s’était engagée à créer un intermédiaire financierréglementé et avait établie depuis le commencement les systèmes de productionde rapports lui permettant de se conformer facilement à la réglementation. IPCagit également comme conseiller auprès du superviseur des banques, ce quifacilita la transition d’une ONG à une entité réglementée.

Los Andes est détenue à 50% par Pro-Credito, 25% par des organisationsinternationales, telles que Swiss Technical Corporation et Corporacion Andina deFomento, et 25% par des investisseurs privés. Après avoir créé le FFP, la seulefonction de Pro-Credito consiste à servir de holding pour Los Andes. Elle n’offredonc plus de services.

La loi mutualiste de l’Afrique de l’Ouest fran çaise 46

Durant les années 80, la crise bancaire de l’Union Economique et Monétaired’Afrique de l’Ouest (UEMOA) a fait pratiquement disparaître les banques desrégions rurales et des villes de province. Pour comble ce vide, plusieursinstitutions financières ont été créées et offraient des services d’épargne et de

Au fur et à mesure que le nombre d’intermédiaires financiers informelsaugmentait, la Banque Centrale des Etats d'Afrique de l'Ouest (BCEAO) cherchaità établir une réglementation adéquate pour ceux-ci.47 En 1992-1993, grâce ausoutien technique de la Société Canadienne de Développement International

46 Ce paragraphe fut rédigé avec l’aide d’Anne-Marie Chidzero de CGAP.

47 Selon l’analyse de l’ébauche de loi régissant les institutions coopératives et mutuelles de créditet d’épargne, un rapport interne de la Banque Mondiale datée du 3 juin 1996, il existe environ1 000 institutions qui seraient touchées par la loi.


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Desjardins, la BCEAO a élaboré un projet de réglementation des associations decrédit et d’épargne afin de rédiger une ébauche de loi. La loi proposée fut adoptéepar le conseil des ministres de l’UEMOA en décembre 1993. Suite à l’adoption decette loi, chaque pays signataire devait ratifier l’entente à l’échelle nationale. Enmars 1997, tous les pays avaient ratifié la loi sauf le Bénin.

La loi est assez détaillée. Elle traite de la structure organisationnelle, les normesde gestion, les lignes directrices financières et le processus d’approbation,l’affiliation avec les institutions apex. Mais avant tout, la loi fut conçue pourpromouvoir les coopératives de crédit et les associations coopératives apex àl’échelle locale, régionale et nationale. Les coopératives de crédit sont définiescomme celles dont l’adhésion est volontaire et ouverte à tous, la règle «unmembre, un vote» s’applique, et le rendement sur capital est peu élevé. La loiexige également que les institutions enregistrées se soumettent à la loi sur lesprêts usuraires, qui fixe le plafond des taux d’intérêt au double du tauxd’escompte, actuellement de 8 pour cent. Les autorités reconnaissent que cetterestriction nuit au développement des IMF et proposent au conseil des ministresdes mécanismes visant à retirer ce plafond.

Pour être reconnue en vertu de la loi, chaque institution de microfinance doitadopter la structure d’une association de crédit dans un délai de deux ans. Si uneinstitution décide de ne pas se conformer, elle doit obtenir une permissionspéciale du Ministère des Finances du pays en question pour poursuivre sesactivités. On ne sait pas si cette permission autoriserait les IMF à poursuivrelégalement les mauvaises payeurs; en fait, on ne connaît même pas le statut légalde ces IMF «permis» mais non-mutualistes.

La loi a engendré un débat car plusieurs IMF établies dans cette région necorrespondent pas à la définition de coopérative de crédit et n’ont pas l’intentionde le faire. Ceci peut constituer un problème car ces organisations font partie d’uncadre légal qui n’est pas cohérent avec leurs objectifs institutionnels. Bien quecette loi sur les associations de crédit soit efficace, elle ne favorise pas ledéveloppement de différents types d’institutions financières. Un autre défi posépar la nouvelle loi est que celle-ci surmène la compétence technique et humainedes organismes de réglementation qui cherchent à superviser le secteur de lamicrofinance.

4.2 INSTITUTION SPÉCIALISÉE: LE POUR ET LE CONTRE

Alors qu’au Pérou et en Bolivie une forme institutionnelle spécifique servant lesecteur de la microfinance a été adoptée, les législateurs de d’autres pays n’ontpas l’intention de suivre cette voie. La décision d’établir une catégorie d’IMFspécialisées peut être uniquement déterminée par la structure de la réglementationet les caractéristiques des institutions de microfinance dans chaque pays. Cecin’est pas uniquement une question de réglementation, mais dépend de l’attitudedu pays envers le développement du secteur financier. Cette section examine les

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avantages et les désavantages de la création d’une catégorie distincte, y comprisl’acceptation de dépôts, les normes d’accréditation et du rapport capitaux/actif.

Les institutions de microfinance sont différentes des autres institutionsfinancières. Pour réglementer les IMF, il est possible de faire des exceptions àl’intérieur d’un cadre de réglementation en vigueur ou de créer une catégoriespéciale d’institution financière convenant à leurs caractéristiques uniques. Lesavantages et les désavantages de la création d’une catégorie spéciale pour les IMF

Les législateurs qui font valoir qu’une catégorie spéciale pour lamicrofinance n’est pas nécessaire stipulent que seules les institutions financièresqui acceptent les dépôts doivent être réglementées. Par conséquent, si une IMFdésire mobiliser l’épargne volontaire du grand public, elle doit se conformer à uneréglementation établie. Cependant, cet argument ne tient pas compte du profil durisque unique des institutions de microfinance. Cette philosophie doit êtremodifiée en raison des nombreuses incohérences expliquées au chapitreprécédent; ou les IMF doivent changer leurs méthodes pour se conformer auxpratiques financières traditionnelles, ce qui finirait par nuire à leur marché.

Ceux qui sont contre la création d’une catégorie financière spéciale soutiennentqu’on devrait créer une réglementation plus simple. Ils affirment qu’une catégoriespécialisée limiterait sans motif valable les fonctions que l’intermédiaire pourraitvouloir assumer à une date ultérieure. Au Pérou, pour résoudre ce problème,toutes les institutions financières peuvent présenter une demande d’accréditationpour offrir des services particuliers une fois qu’elles ont amassé le capitalminimum nécessaire pour offrir ce service.

On peut aussi affirmer qu’une catégorie spéciale pour les IMF n’inciterait plus lesbanques à prêter à ce secteur. Dans certains pays, comme le Chile, le Panama,l’Indonésie et l’Afrique du Sud, les banques privées ont établi des filiales demicrofinance. Cet argument soutient que si les banques sont encouragées à servirce marché, la méthode d’expansion du système financier comporte moins derisques et s’avère plus facile à réglementer que si l’on encourage les organisationsà but non lucratif à établir des institutions financières. Dans la plupart des pays,les banques n’ont pas fait preuve d’intérêt envers le micro-marché.

Avantages: Le principal avantage de la création d’une catégorie spéciale consisteà autoriser les institutions à offrir moins de services financiers sans devenir unebanque, tout en exigeant un capital de démarrage moins élevé. Ceci permet à uneIMF d’atteindre ses objectifs, mais l’empêche d’offrir des services trop complexes

Une catégorie spéciale permet aux IMF de conserver leurs caractéristiquesdistinctes et de servir leur marché cible avec efficacité. Une catégorie d’institutionfinancière conçue pour les communautés à faible revenu permet de lier le secteur


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informel à l’économie normale. Si des institutions de microfinance, en raison deleur engagement envers leur marché cible, peuvent mériter la confiance descommunautés à faible revenu, il est probable qu’elles réussiront à attirer lesépargnants, tel que le démontre BRI, qui a réussi à mobiliser l’épargne.

En créant une catégorie spéciale pour les IMF, les législateurs ont rehaussé lavisibilité du micro-secteur. Cela attirera l’attention et incitera la formation denouvelles institutions financières. Tel que le démontre le cas du Pérou, unecatégorie spéciale qui convient à plusieurs types d’institutions favorise lacréativité, par exemple, l’utilisation de la catégorie EDPYME pour financer lesactivités d’une chaîne de pharmacies. Une catégorie spéciale encourage égalementles ONG impliquées dans le micro-crédit à devenir indépendantes, si ce n’est déjàfait.

Dans les pays qui ont créé une catégorie spéciale, il n’existe pas suffisamment decas pour évaluer si cela a ajouté de la profondeur au système financier sans pourautant l’affaiblir. Il est trop tôt pour déterminer si les organismes deréglementation posséderont les ressources nécessaires pour superviseradéquatement ces nouvelles institutions ou si elles développeront des méthodesalternatives pour superviser les institutions de microfinance.

Les institutions de microfinance doivent-elles accepter les d ép ôts?Cette question est probablement la plus brûlante de tout le débat concernant lacréation d’une catégorie spéciale pour les IMF. Voici les deux argumentsexprimés pour autoriser les IMF à accepter les dépôts:

i) Le secteur informel a besoin de services d’épargne, mais en tant qu’ONG,la majorité des IMF ne peuvent offrir ce type de service.

ii) Les institutions de microfinance qui désirent être réglementées sonthabituellement motivés par la nécessité de financer leur croissance enacceptant les dépôts ou en accédant d’une autre façon au marché descapitaux.

Les institutions de microfinance, qui ne sont pas des banques commerciales,devraient-elles être autorisées à accepter les dépôts de leurs emprunteurs, dugrand public ou des deux? La loi sur les FFP en Bolivie autorise les IMF àaccepter les épargnes et les dépôts à terme du grand public. Les lignes directricesde la BCEAO autorisent les services d’épargne, mais limitent le portefeuille del’institution à une valeur égale au double du total des dépôts des membres.48 Au

48 En vertu de la loi de la BCEAO, les dépôts des membres doivent être considérés comme l’avoirdes actionnaires. Les prêts accordés à un membre ne peuvent excéder dix fois la valeur de ses

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Pérou, une EDPYME est autorisée à accepter les dépôts, mais elle doit obtenir lapermission spéciale du superviseur des banques pour le faire.49

Tel que mentionné ci-haut, peu d’ONG sont dotées d’une direction efficace, de ladiscipline financière, des systèmes d’information et de la rentabilité pour accepterles dépôts. De plus, aucune institution ne doit être autorisée à accepter les dépôtssi ses dirigeants ne sont pas compétents dans ce domaine. Si une institution estfinancée par des donateurs et des profits non répartis, et par conséquent, elle n’apas de propriétaire, il est difficile de justifier l’autorisation d’accepter les dépôts.

Il faut donc envisager certaines alternatives qui n’empêcheront pas les IMFd’accepter les dépôts. Il existe quatre catégories de dépôts :

1. Dépôts des membres ou clients des services de crédit.

2. Dépôts du gouvernement, comme ceux de la banque de développement oud’une institution financière grossiste.

3. Prêts bancaires, certificats de dépôt, et fonds provenant du marché privé.

4. Epargnes des petits commerçants, qui deviennent éventuellement desdépôts à terme, épargnes inscrites au livret et dépôts sur demande.

Chaque catégorie de dépôts peut être autorisée selon différentes normes, telles quele montant minimum du capital, les rapports capitaux/actif et le niveau desupervision.

Au Bangladesh, les institutions de microfinance non réglementées sont autoriséesà accepter les dépôt, mais uniquement de leurs emprunteurs.voient pas la nécessité de réglementer ces institutions car en général la sommetotale des prêts excède la somme des dépôts. Cette logique suppose que sil’institution déclare faillite, la plupart des clients en bénéficieraient et n’ont pasbesoin de protection. Du point de vue de l’institution, le désavantage de cettephilosophie est que son portefeuille de prêts ne pourra être comblé uniquementpar les dépôts des petits commerçants.

Au Pérou, où le montant minimum de capital est beaucoup moins élevé, l’accentest mis sur l’ouverture du marché à tous les nouveaux arrivants, mais pour assurerla protection des petits épargnants contre les institutions à risque, une IMF n’estpas autorisée à accepter les dépôts avant d’avoir fait preuve d’une excellentegestion de portefeuille. Des mesures semblables à celles adoptées par la BCEAO,qui autorisent les IMF à accepter les dépôts mais limitent la disponibilité des

49 Il est important de prendre note que la motivation principale derrière la création d’une catégorieEDPYME était de permettre à COFIDE, la banque de développement, de prêter aux IMF. L’accèsaux lignes de crédit de COFIDE n’incite plus à mobiliser l’épargne.


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fonds déposés, constituent probablement la solution intermédiaire pourencourager les services d’épargne pour le secteur informel tout en protégeant les

Une IMF qui n’accepte pas les dépôts doit-elle être réglementée? La plupart desexperts consultés ont conclu qu’une réglementation est nécessaire uniquementlorsque les dépôts du grand public sont acceptés. Cependant, au Pérou, laréglementation des EDPYME présente un exemple de loi spécialisée qui a étéélaborée à des fins de transition. Elle permet aux législateurs de se familiariseravec l’IMF, et vice versa, avant de l’autoriser à accepter les dépôts à une dateultérieure. Cette méthode ne s’applique que si la catégorie n’est pas utilisée pourjustifier l’imposition d’une réglementation des institutions qui ne prévoient pasmobiliser l’épargne dans l’avenir.

Dans quelques pays, comme en Afrique du Sud, les occasions d’épargner nemanquent pas pour les communautés à faible revenu. Si la concurrence est fortepour les déposants, les IMF peuvent en conclure qu’il n’est pas rentable d’offrirdes services d’épargne. Dans ce cas, en émettant l’hypothèse que l’institution peutfinancer sa croissance autrement, elles peuvent décider de ne pas accepter lesdépôts. Il n’est probablement pas nécessaire de réglementer ces institutions, bienqu’elles méritent une certaine reconnaissance pour accéder aux marchés descapitaux.

Normes d’accr éditationQu’elles soient établies à titre d’institutions de microfinance spécialisées ou selonles lignes directrices actuelles, il est très difficile pour les législateurs de définirles normes d’accréditation pour les institutions de microfinance. Combien d’IMFréglementées les autorités bancaires désirent-elles encourager? Etant donné lesressources humaines, techniques et financières limitées des superviseurs desbanques, combien d’IMF peuvent être supervisées adéquatement?

Certains affirment que les normes d’accréditation devraient être peu exigeantes,comme 25 000 USD en Indonésie, 265 000 USD au Pérou, ou en Afrique del’Ouest où aucun capital n’est requis, favorisant ainsi la concurrence au sein de cemarché. D’autres prétendent que les propriétaires d’IMF doivent démontrer qu’ilspossèdent les ressources financières nécessaires pour diminuer les comportementsà risque, et que par conséquent, les normes doivent être plus exigeantes. Bien queles ressources financières puissent financer une organisation en crise, cela limitele nombre de nouveaux joueurs dans le marché de la microfinance.

Dans plusieurs pays, il existe déjà des centaines d’institutions offrant des servicesde microfinance. Pourtant, étant donné les contraintes imposées sur les régulateurspour superviser de façon efficace les intermédiaires financiers spécialisés, on peuténoncer un argument en faveur d’un nombre plus restreint d’institutionsfinancières, qui seraient cependant mieux gérées. Il incombe au législateur

normes d’accréditation raisonnables, et non des


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l’accréditation, et de mettre l’accent sur le professionnalisme dans ce segment enpleine croissance de l’industrie des services financiers. Plutôt que de chercher àrejoindre toutes les IMF, les législateurs devraient se concentrer sur lesinstitutions qui ont du potentiel, une fois que les normes d’accréditation

Dans la plupart des pays, il est inopportun que les IMF se voient imposer lesmêmes exigences relativement au capital minimum que les banquescommerciales. La somme peu élevée des prêts et la dispersion du risque parmi desdizaines, des centaines ou des milliers d’emprunteurs sans aucun lien ne justifientpas la nécessité d’exiger un capital de démarrage élevé. Si le capital minimumexigée pour une banque est élevé, et qu’il n’est pas possible de faire exceptiondans les limites de la réglementation, il est préférable de créer une catégoriespéciale pour la microfinance. Lorsque le capital requis n’est pas excessif, et queles méthodes de supervision et de réglementation peuvent être adaptées au profildu risque des IMF dans le régime actuel, la création d’une catégorie spéciale n’est

Il est à noter que K-Rep et BancoSol, en vertu de la réglementation actuelle, etACP, en vertu d’une réglementation spéciale, ont excédé le capital minimumrequis pour créer une institution financière afin de démontrer leur sérieux et leurengagement.

Rapport capitaux/actifEtant donné que les IMF sont des nouveaux types d’institutions financières, etqu’on ne sait toujours pas comment elles se comporteront en cas de criseéconomique, il est préférable que les multiples du rapport des capitaux sur lesfonds empruntés pour les IMF soient plus conservateurs que ceux recommandés

Accord Basle pour les institutions financières commerciales standard. Cetteméthode conservatrice est appropriée puisque les législateurs possèdent uneexpérience limitée avec les IMF et que plusieurs IMF n’ont toujours pas démontréqu’elles pouvaient présenter un rendement constant.

Dans quelle mesure les multiples du rapport des capitaux sur les fonds empruntésdoivent-ils être conservateurs? Cette question fait l’objet de plusieurs débats.Certains prétendent que ce rapport devrait être 5

: 1 est plus adéquat et que tout rapport inférieur nuirait àla rentabilité des IMF. Par contre, les multiples du rapport des capitaux sur lesfonds empruntés peuvent être augmentés au fur et à mesure que l’IMF démontreun rendement stable. Les législateurs doivent trouver un équilibre entre l’objectifd’exiger un capital suffisant et autoriser un effet de levier suffisant pour que lerendement sur capitaux attire les investisseurs.


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4.3 SUGGESTIONS POUR LES INSTITUTIONS DE MICROFINANCESPÉCIALISÉES

Dans les pays qui cherchent à établir des institutions de microfinance spécialisées,plusieurs facteurs doivent être examinés. Il est important de noter quel’expérience est trop récente pour que l’on puisse présenter des recommandationsconcluantes. Les suggestions suivantes ont pour objet d’alimenter les discussionsdans les pays intéressés à créer une catégorie spéciale pour la microfinance :

Autoriser les services qui conviennent aux comp étences d émontr ées parl ’institution et le capital à risque

Pour une institution qui démarre sans aucun antécédent, ou lorsque lecapital requis est peu élevé, la gamme de services financiers autorisés (ex.,accepter les dépôts et effectuer des transactions sur les devises étrangères)doivent être limités. Dans certains cas, si les services d’épargne sontautorisés, ils peuvent être limités par le type d’instruments d’épargne ou

Cr éer un chemin menant à la croissance institutionnelle

En autorisant les IMF à accepter les dépôts, on leur permet d’offrir unservice nécessaire au marché cible, tout en établissant la capacité del’institution à accepter les dépôts et à devenir un intermédiaire financier.Si la réglementation empêche les IMF d’accepter les dépôts, ces servicesdoivent être plus étendus au fur et à mesure que l’institution démontre sescompétences en matière de gestion de son actif. Les lignes directricesdoivent permettre aux institutions de progresser jusqu’à ce qu’ellesdeviennent des intermédiaires financiers qui offrent tous les services.

Etablir un capital minimum ad équat

Les législateurs doivent déterminer un capital minimum adéquat pourétablir les normes d’accréditation qui distinguent les investisseurs sérieuxde ceux qui ne le sont pas. Par contre, si le capital minimum est trop élevé,cela créerait une barrière inutile qui empêcherait l’établissement de ce typed’institutions et priverait le secteur informel des services financiers dont ila besoin. De plus, avec les jeunes IMF, le rapport des capitaux sur lesfonds empruntés doit être plus conservateur que celui des banquescommerciales. Le capital doit refléter le profile du risque plus élevé de cesegment relativement nouveau de l’industrie des services financiers.

Autoriser plusieurs types d ’institutions de microfinance

Bien que les IMF ciblent les mêmes marchés et offrent des produits etservices semblables, il existe différentes formes d’institutions. Par

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exemple, les organisations mutualistes, les organisations non-gouvernementales et les banques de village offrent des services demicrofinance. Les lignes directrices adoptées doivent être suffisammentflexibles pour être utilisées par plusieurs types d’institutions qui servent cemarché. Le problème avec la réglementation de l’Afrique de l’Ouest estque celle-ci exige que les IMF se conforment au modèle des associationsde crédit. Ce niveau de spécificité peut étouffer les innovations qui sontnécessaires pour offrir des services de microfinance rentables.

Le montant maximum d ’un pr êt doit être flexible

En général, la réglementation des institutions de microfinance spécialiséesdétermine le montant maximum d’un prêt pour les IMF afin de leurpermettre de mieux gérer le risque. Cependant, de telles limites doiventêtre assez élevées et basées sur un pourcentage de l’actif ou du capitalplutôt qu’une valeur spécifique. Les IMF prospères doivent continuer deservir leurs meilleurs clients même si leurs besoins financiers augmentent.Si le montant maximum fixé n’est pas assez élevé, une IMF risque deperdre ses meilleurs emprunteurs. En Bolivie, les FFP ne peuvent accorderun prêt dont la somme excède 3 pour cent de la valeur nette del’institution. Cela permet de répartir le crédit de l’institution et réduire lerisque de concentration. Si une IMF désire accorder des prêts plusimportants à ses meilleurs clients, elle doit augmenter sa réserve encapitaux.

D éfinir les garanties

En Bolivie, la réglementation des FFP définit les garanties de façon plusétendue que les institutions financières commerciales ordinaires. Enreconnaissant les garanties des pairs, les références et les biens meublespersonnels (ex., bijoux, appareils et meubles), la réglementation permetaux IMF d’améliorer la qualité des garanties qu’elle peut exiger tout enn’étant pas pénalisées par un portefeuille de prêts non garantis. Leslégislateurs émettent certaines réserves quant à l’utilisation de biensmeubles à titre de garantie car ceux-ci sont susceptibles d’avoir étédéménagés avant d’être saisis. Il serait utile d’observer le taux de réussitedes pays qui préconisent cette méthode afin de porter un jugement sur son


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5. SUPERVISION DES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE

Qu’elle soit établie à titre d’IMF spécialisée, de banque commerciale ou desociété de finance, la supervision des portefeuilles de microfinance constitue undéfi en raison du très grand nombre de petites transactions, de l’absence degaranties conventionnelles et de documents, et du fait que les opérations sontdécentralisées. La capacité institutionnelle des banques de superviser cesintermédiaires financiers non conventionnels de façon efficace et la disponibilitéde ressources financières procurent des défis supplémentaires. Bien quel’industrie de la microfinance en soit toujours à ses premiers balbutiements,l’expérience sur le terrain permet d’élaborer des stratégies de supervisionefficaces pour les IMF. Ce chapitre analyse une méthode hybride de supervisionet présente des suggestions pour la supervision des institutions de microfinance.

5.1 LA MÉTHODE HYBRIDE DE SUPERVISION DES IMF

Etant donné les ressources humaines et financières limitées des organismes desupervision, certains pays ont recours à une méthode hybride de supervision desIMF selon laquelle les responsabilités sont déléguées à des tiers. Ceci est logiquepuisque la supervision des portefeuilles de microfinance exige des méthodes etdes aptitudes différentes de celles des banques commerciales. La valeur desportefeuilles de microfinance étant inférieure à celle des banques traditionnelles etque par conséquent, la stabilité du système financier est moins menacée, il estnormal que les superviseurs des banques soient prêts à déléguer la responsabilitéde scruter leur rendement. De plus, comme il n’y pas suffisamment d’IMF dans laplupart des pays pour former un regroupement, il est parfois utile d’impliquer untiers qui peut comparer les institutions de microfinance à l’échelle régionale ouinternationale.

Cette méthode nécessite une analyse plus approfondie. Est-il possible que ce soitla méthode la moins coûteuse, mais est-elle assez vigilante? L’un desdésavantages de la méthode hybride est que celle-ci empêche les superviseurs desbanques à observer la microfinance à long terme. Dans les exemples présentés ci-dessous, en Indonésie et au Pérou, les superviseurs des banques ont mandaté untiers pour exécuter les tâches de supervision. En Indonésie, c’est un tiers, BankRakyat Indonesia, qui supervise les banques des villages; au Pérou, avec l’aided’une firme de consultants d’Allemagne, une fédération de banques municipales aparticipé à la supervision de ses membres. D’autres personnes ou entités peuventjouer le rôle de superviseur, comme les vérificateurs et les institutions de soutiende la microfinance.50

50 Le mouvement des associations de crédit est depuis longtemps supervisé par des tiers. Il fauttenir compte de cette expérience pour déterminer si cette méthode convient aux IMF.

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Indon ésieEn Indonésie, les lois bancaires autorisent le Ministère des Finances à remettredes accréditations, tandis que la Banque d’Indonésie demeure responsable de laréglementation et de la supervision.51 Techniquement, la Banque d’Indonésie doitsuperviser tous les intermédiaires financiers au pays; dans les faits, la supervisionde plus de 8 000 banques de village est effectuée selon divers accords.

La division Unit Desa de BRI supervise ses propres succursales par l’entremise de15 bureaux régionaux de vérification. Les rapports sont soumis quotidiennement(balance de vérification), hebdomadairement (rapport sur les liquidités),mensuellement (rapports sur les progrès et états financiers), ainsi que les rapportstrimestriels, bi-annuels et annuels présentés aux vérificateurs et à la direction

En plus de superviser son propre système, la division coopérative et petitesentreprises de BRI est sous contrat avec la Banque d’Indonésie pour superviserplus de 5 000 autres banques de village (BKD) qui ne font pas partie dusystème.52 La supervision est financé par une taxe imposée aux banques devillage. La division emploie des superviseurs et des comptables. Chaquesuperviseur est responsable de 11 banques de village et il effectue des visitesmensuelles. Chaque comptable s’occupe de quatre BKD et il visite ces institutionsplus fréquemment. La supervision n’est pas aussi élaborée que dans les cas dessuccursales de BRI, mais elle permet d’examiner la qualité du portefeuille, lesliquidités, les profits et pertes, et les bilans.

Une autre catégorie d’institutions financières en Indonésie, les banques détenuespar les villages, sont supervisées par les banques provinciales. Malgré la présencede partenaires institutionnels qui supervisent les IMF, les responsabilités de laBanque d’Indonésie constituent toujours un défi. Vers la fin de 1996, la presseaffirma que plusieurs centaines de banques de village récemment établies,supervisées par la Banque d’Indonésie, éprouvaient des difficultés en raison de

Les seize banques municipales du Pérou, qui furent fondées grâce au soutien del’aide au développement de l’Allemagne (voir le paragraphe 4.1 ci-haut), sontsupervisées par les superviseurs des banques et par FEPCMAC, la fédération desbanques municipales. FEPCMAC, établie en 1987, est mandatée pour vérifier etcontrôler les opérations des banques municipales et offrir à chaque banque laformation et le soutien dont elle a besoin. Des consultants de l’IPC, une firmeallemande, travaillent en étroite collaboration avec la fédération pour répondre

51 La Banque d’Indonésie est la banque centrale d’Indonésie.52 Selon certaines sources à Bank Rakyat Indonesia, l’autorité et la responsabilité de BRI parrapport aux banques de village remontent à 1929.


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aux besoins des banques municipales et examiner les résultats des vérifications53

La FEPCMAC reçoit des banques municipales des rapports financiers mensuels,trimestriels et annuels non vérifiés, notamment des états financiers, des bilans etdes informations sur le portefeuille. Il est important de prendre note que lasupervision et les vérifications exécutées par la fédération ne remplacent pas lasupervision et les vérifications exécutées par les superviseurs des banques duPérou. Néanmoins, les services offerts par la fédération rehaussent la fiabilité et laqualité des rapports financiers présentés par les banques municipales auxsuperviseurs. Il a été suggéré que la création d’une fédération semblable pourEDPYME pourrait offrir un excellent service.

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Les experts de la microfinance s’entendent au moins sur un point lorsque vient lemoment de présenter des recommandations sur la supervision adéquate desportefeuilles. Le volume de transactions et l’absence quasi-totale dedocumentation dans les institutions de microfinance rendent les méthodestraditionnelles de supervision de portefeuille inefficaces. Les superviseurs desbanques, les vérificateurs internes et externes, et/ou les tiers devraient tenircompte des conseils suivants.

Evaluer le rendement de l ’ensemble du portefeuille

Les méthodes traditionnelles de supervision exigent l’examen des prêtssélectionnés en raison de la somme impliquée, la concentration du risqueet la participation d’alliés. La clé d’une supervision efficace desinstitutions de microfinance, qui consentent des milliers de petits prêts,consiste à évaluer le rendement de l’ensemble du portefeuille. Il fautexaminer les tendances statistiques des sous-ensembles du portefeuille, parsuccursale ou officier de crédit, plutôt que d’étudier quelques cas enprofondeur.

Observer certains «d éclencheurs » de signaux d ’alarme

La volatilité de la qualité des portefeuilles de microfinance nécessite unesurveillance attentive. Etant donné que la qualité peut se détériorerrapidement, il est utile d’observer les «déclencheurs» qui constituent dessignaux d’alarme dans l’éventualité où des antécédents de délinquanceseraient présents. Par exemple, une hausse soudaine de la clientèle, dumouvement de personnel, des changements au sein de la direction ou des

53 En 1996, cet accord avec IPC fut réévalué.54 Christen a souligné l’importance de ces points dans sa présentation lors de l’atelier parrainé parUSAID à l’intention des banques commerciales en microfinance, novembre 1996.

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déviations quant au taux de recouvrement peuvent précéder une hausse dela délinquance. En surveillant ces indicateurs, les superviseurs peuventanticiper les fluctuations du rendement.

Examiner la validit é du syst ème de gestion de portefeuille informatis é

Etant donné le volume élevé de prêts et le rôle prépondérant de la gestionde la délinquance pour assurer la rentabilité de l’institution, la directiondoit dépendre de systèmes de gestion de portefeuille informatisés poursurveiller le rendement du portefeuille. Les superviseurs doivent porterune attention particulière à la validité, l’exactitude et la fiabilité dusystème d’information sur la gestion du portefeuille. Si les superviseursont déterminé que le SIG est précis, ils n’auront pas à effectuer autant devisites pour évaluer la qualité du portefeuille, ce qui permet de réduire les

Comparer les m éthodes d ’exploitation mises en pratique par le personneladministratif pour appliquer les politiques d ’exploitation d écrites dans lesmanuels d ’exploitation de l ’institution

En plus d’examiner les SIG, une supervision efficace doit inclure unevérification des opérations pour évaluer dans quelle mesure les méthodesd’octroi de prêts se comparent aux méthodes établies telles que définiesdans les manuels d’exploitation de l’institution. Bien que les institutionsdécident parfois d’améliorer leurs méthodes, une fois qu’elles ont étééprouvées, des incohérences et des écarts dans les méthodes d’exploitationdoivent être notées. Comme il n’est pas pratique pour les vérificateursbancaires de superviser la mise en application des politiques, et qu’ilsn’ont pas nécessairement les compétences techniques pour le faire, ilsdoivent se fier sur les vérificateurs internes et la direction pour exécuter

Proc éder à des v érifications intermittentes des emprunteurs

Bien que l’on mette l’accent sur le rendement de l’ensemble duportefeuille, il est aussi nécessaire de vérifier un échantillonstatistiquement valide d’emprunteurs. Dans la plupart des cas, lesvérificateurs internes assument cette responsabilité, mais les superviseursdoivent s’assurer que ces vérifications ont lieu. L’objectif de celles-ciconsiste à: (a) détecter les fraudes en identifiant les emprunteurs fantômes;(b) vérifier si les officiers de crédit ont mis en pratique la méthode d’octroide prêt; et (c) s’assurer que les procédures, telles que l’établissement ducalendrier de remboursements, sont cohérentes avec les politiques de


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Adopter les politiques de financement et de pond ération de risque

Dans plusieurs pays, les IMF réglementées, exploitées à titre de banquescommerciales ou d’intermédiaires spécialisés, appliquent les mêmespolitiques de financement et de pondération de risque relativement aux

55 Ces politiques doivent être examinées pours’assurer qu’une méthode conservatrice a été adoptée, étant donné lesgaranties non-conventionnelles exigées par la plupart des IMF. Lespolitiques de financement doivent tenir compte de l’échéance moyenned’un prêt du portefeuille. Un financement plus agressif est nécessaire carl’échéance des prêts est très courte dans la plupart des portefeuilles desIMF.56

Les IMF paient pour les services de supervision

Habituellement, les institutions financières traditionnelles contribuent aufinancement des coûts de supervision. Les IMF doivent procéder ainsi. Siles frais sont établis selon la taille du portefeuille, les grandes banquescommerciales subventionneraient les coûts liés à la supervision desportefeuilles de microfinance, ce qui satisferaient la plupart desinstitutions de microfinance. De plus, les coûts liés à la supervision desportefeuilles de microfinance peuvent demeurer assez faibles si lessuperviseurs se fient à des vérificateurs chevronnés, autant externesqu’internes. Néanmoins, le soutien des donateurs est nécessaire pourassurer la formation du personnel responsable de la supervision et de lavérification, et pour développer des protocoles efficaces de vérification etde supervision.

5.3 RECOMMANDATIONS DE L ’INDONÉSIE

En Indonésie, la supervision des banques est très décentralisée et exécutée par ungrand nombre de vérificateurs. Fort de cette expérience, la direction de BankRakyat Indonesia a forcé l’adoption de procédures simples qui sont appliquées parla direction des succursales locales et les vérificateurs. Voici quelquesrecommandations tirées de l’expérience de l’Indonésie:

Les IMF doivent utiliser la m éthode de calcul des revenus bas ée sur lacomptabilit é de caisse plut ôt que sur la comptabilit é de r égularisation

55 Los Andes (Bolivie) et ACP (Pérou) ont tous deux choisi d’utiliser des politiques definancement plus conservatrices que celles qui sont stipulées pour le financement desconsommateurs.

56 Un prêt de trois mois qui est deux mois en retard est plus susceptible de demeurer impayé qu’unprêt de soixante mois qui est deux mois en retard.

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Bien que la plupart des institutions bancaires utilisent la méthode decomptabilité de régularisation pour obtenir la position financière précised’une institution financière, sa gestion est beaucoup plus complexe, sanssystème informatique, que celle de la comptabilité de caisse. Dans unenvironnement tel que l’Indonésie, où plusieurs succursales bancaires nesont pas informatisées et que la supervision bancaire est décentralisée, lesrevenus doivent être calculés selon la méthode de comptabilité de caisse.Cependant, si les succursales sont informatisées, la méthode derégularisation, plus précise, est préférable. De plus, cette méthode exigel’adoption de politiques concernant les revenus sur les prêts à rendementnul, sans quoi elle sera inefficace.

La classification des pr êts et les proc édures de financement doivent être bas éessur des facteurs simples et quantifiables (ex., jours de retard) plut ôt qued ’autoriser les directeurs de succursale à faire preuve de jugement lors duprocessus de classification

Les systèmes décentralisés et les procédures d’exploitation doiventfacilement quantifiables pour assurer l’application cohérente des méthodesuniformes.

Les revenus imposables doivent refl éter les politiques de financement plut ôt quede d éterminer des limites arbitraires aux politiques de financement appliqu éespar les IMF:

Dans certains pays, pour réduire la fraude fiscale, la formule servant àdéterminer les revenus utilisée pour calculer les obligations fiscales estbasée sur des politiques de financement normalisées. Si une IMF décided’adopter une politique de financement plus conservatrice, leurs revenussont calculés comme si les politiques de financement normalisées avaientété utilisées. Ceci pénalise les IMF qui adoptent des politiques definancement plus conservatrices.

La supervision des institutions de microfinance réglementées est assez récente. Atravers le monde, il existe peu d’exemples de supervision de telles institutions.Lorsque les IMF réglementées sont plus matures, la responsabilité de lasupervision est souvent partagée ou déléguée à un tiers. La Banque d’Indonésie adélégué ses responsabilités de supervision à BRI ; au Bangladesh, la supervisionde Grameen Bank est exécutée par l’intermédiaire du gouvernement qui siège auconseil d’administration. Au Pérou, depuis dix ans, la fédération des banquesmunicipales joue un rôle de soutien dans la supervision des banques. Dans laplupart des pays, plusieurs questions demeurent sans réponse quant auxressources dont disposent les superviseurs de banques pour appliquer lesméthodes de supervision adéquates des IMF. Des méthodes créatives favorisantune supervision efficace, grâce entre autres aux accords de sous-traitance,


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6. RECOMMANDATIONS

Les institutions de microfinance ont fait preuve d’une grande souplesse pours’épanouir hors des limites d’un milieu réglementé. Au fur et à mesure que lenombre d’institutions augmente et que les IMF deviennent de plus en pluscomplexes, les législateurs recherchent des moyens pour appuyer leur croissancetout en protégeant le système financier et les intérêts des clients des IMF, lessecteurs les plus vulnérables de la population au point de vue économique.

Bien que les méthodes de réglementation appropriées soient cohérentes avec lecadre de la réglementation d’un pays quelconque, cette étude présente desexpériences qui font ressortir la réglementation appropriée de ce segment dumarché financier. L’essence de ces expériences est de tenir compte du profil durisque des institutions de microfinance et d’appliquer rigoureusement les lignesdirectrices où les IMF sont vulnérables, mais aussi d’offrir une certaine flexibilitéen ce qui a trait aux mesures de contrôle du risque qui ne s’appliquent pas ausecteur de la microfinance. Une réglementation efficace peut être accomplie grâceà des exemptions et des modifications aux lignes directrices actuelles du secteurfinancier ou grâce à l’établissement de régimes spécialisés de réglementation.

Quels que soient les moyens adoptés, les législateurs doivent éviter d’établir troprapidement de nouveaux règlements ou d’établir des règlements basés sur un seulmodèle institutionnel. La microfinance a évolué au cours des vingt dernièresannées dans un milieu non réglementé. Les institutions de microfinance ont étélibres d’incorporer de nouvelles méthodologies de services financiers quiconvenaient à leur marché cible. Il est cependant possible et non souhaitable queles règlements conçus pour le profil du risque des banques commerciales forcentles IMF à utiliser des méthodes semblables à celles des banques, plustraditionnelles, ce qui les empêcherait de rejoindre leur marché cible.

Il est également possible qu’il y ait prolifération d’IMF, en réponse à un marchéapparemment sans limite pour les services de microfinance, ce qui aurait poureffet de limiter la capacité de supervision du législateur. Pourtant, une fois que lesIMF deviennent des entités réglementées, les déposants ne peuvent évaluer leurrisque adéquatement. Il est nécessaire de trouver un équilibre; les législateursdoivent déterminer un seuil sous lequel il est préférable de ne pas réglementer lesmarchés financiers et centrer leur intérêt sur les institutions ayant le potentield’atteindre un niveau plus élevé. De plus, en attendant que les législateursdéveloppent une expertise en matière de microfinance, il est préférable de ne pasréglementer un trop grand nombre d’institutions.

Ce chapitre présente des recommandations quant à la réglementation et lasupervision afin d’aborder la question du profil du risque inhérent aux IMFénoncé au chapitre 2. Ces aspects sont pertinents dans les deux cas: si une IMF est


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acceptée dans un cadre de réglementation en vigueur et dans la conception d’unecatégorie spéciale pour la microfinance.

6.1 RECOMMANDATIONS PARTICULIÈRES POUR ABORDER LEPROFIL DU RISQUE INHÉRENT AUX IMF

Les principales institutions de microfinance ont démontré qu’il est possible degérer le profil du risque en quatre points d’une institution de microfinance. Leslégislateurs et le superviseurs jouent un rôle prépondérant dans ce processus enreconnaissant les forces et les faiblesses des IMF. Les mesures visant à aborder leprofil du risque inhérent aux IMF sont présentées ci-dessous.

Risque inh érent à la propri ét é et à la directionLes l égislateurs doivent encourager la participation significative des investisseurspriv és, particuli èrement les gens d ’affaires locaux.

Les législateurs du secteur bancaire peuvent assumer un rôle trèsconstructif dans le gestion des risques inhérents à la propriété et à ladirection en encourageant la composition exacte de la propriété des IMF.La perspective, les contacts et la crédibilité des investisseurs privés locauxpeuvent contribuer de façon significative à la stabilité d’une IMF. De plus,si des investisseurs privés risquent un fort pourcentage de leurs propresressources, ils peuvent contribuer à la supervision locale et s’avérer uneressource précieuse si l’institution fait face à des difficultés.

Les IMF profitent de la participation de plusieurs actionnaires importants dontles perspectives et les ant éc édents vari és enrichissent le processus de supervision.

En plus des investisseurs privés, les législateurs doivent encourager lesinvestissements des institutions publiques ou privés orientées vers ledéveloppement et possédant de l’expérience en microfinance ou autresecteur connexe. Plusieurs institutions de microfinance furent développéespar des organisations non-gouvernementales qui se sont engagées à offrirdes services financiers. L’ONG investit habituellement son portefeuilleétablie comme source de capital pour une nouvelle institution financière.Bien que ceci place l’ONG en position d’actionnaire majoritaire, cettesituation n’est pas recommandée. Les législateurs doivent rechercherl’équilibre entre l’expérience et les compétences des actionnaires.

Les propri étaires d ’ONG et l ’IMF r églement ée peuvent en venir à des accordssatisfaisants si la structure adh ère à certains principes fondamentaux, notammentla transparence, les transactions conclues dans les conditions normales ducommerce, le prix de transfert honn ête et l ’ind épendance op érationnelle.

L’ONG doit conserver son identité et sa mission grâce à une définitionprécise des services offerts à l’intermédiaire financier réglementé, et vice


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versa. L’IMF réglementée doit maintenir une gestion indépendante de sesservices financiers. De plus, les superviseurs bancaires devraient exigerque toutes les transactions commerciales entre les ONG et l’institutionfinancière leur soient rapportées. En appliquant ces principes, il estpossible d’obtenir une coordination efficace entre les ONG et l’IMF

Les l égislateurs peuvent exiger la pr ésence au sein du conseil de professionnelsform és pour élaborer des politiques ad équates et superviser le gestion.

Néanmoins, étant donné la diversité au sein des propriétaires d’IMF, ilarrive couramment que certains directeurs n’aient aucun intérêt monétairedans les IMF. Pour compenser cet absence de risque financier, lesdirecteurs peuvent être tenus légalement responsables du rendement desIMF, tout comme dans les entreprises privées. Il est donc difficile derecruter des directeurs, mais il doit exister des ramifications pour ceux quine s’acquittent pas de leurs responsabilités. Le système judiciaire doitidentifier ce qui constitue une grossière négligence, comme omettre dedésigner un vérificateur interne ou de déterminer la qualité ou la fiabilité

Les l égislateurs doivent introduire des mesures pour compenser l ’inhabilet é despropri étaires à r épondre aux demandes suppl émentaires de capitaux.

Ceci peut être résolu en procédant de l’une des façons suivantes: (i)augmenter les exigences en matìère de capital; (ii) créer un fonds deréserve supplémentaire; (iii) limiter la distribuer de dividendes jusqu’à ceque les points de référence des capitaux aient été atteints; et (iv) exiger unengagement financier de la part des propriétaires d’IMF. La structure ducapital de l’IMF doit tenir compte de cette disponibilité limitée de

Gestion du risqueLes l égislateurs doivent s ’assurer de la pr ésence de v érificateurs internes etexternes qui s ’acquittent de leurs responsabilit és.

Les législateurs doivent exiger que les IMF fassent appel aux services devérificateurs compétents et maintiennent des procédures de vérificationinterne agressives, notamment la vérification intermittente desemprunteurs. Des lignes directrices doivent aussi établir les exigencesrelatives au rendement des vérificateurs externes. Etant donné lesméthodes de livraison des services décentralisées et la délégation dupouvoir décisionnel au personnel sur le terrain, des mesures adéquates decontrôle interne doivent être élaborées pour détecter et empêcher la fraude.

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Les IMF doivent appliquer des m éthodes coh érentes relativement aux servicesfinanciers.

Les superviseurs peuvent exiger des IMF qu’elles justifient leurs méthodesd’exploitation et qu’elles soient responsables de leurs procéduresd’exploitation, en autant qu’il soit tout de même possible de les modifierau fil du temps. La haute direction doit former et superviser les chefs deservice, introduire des systèmes de présentation de rapports adéquats etmaintenir des systèmes de communication permettant d’adopter despolitiques et des procédures uniformes. Les nouveaux produits et services,y compris l’application de nouvelles méthodes de livraison de service,doivent être bien mis à l’essai avant d’être offerts à grande échelle.

Les l égislateurs bancaires doivent accepter des d éfinitions flexibles concernant lagarantie des pr êts qui am élioreront les m éthodes visant à favoriser leremboursement.

Les méthodes d’octroi de prêts de la microfinance sont basées sur lesgaranties non-traditionnelles et les méthodes visant à favoriser leremboursement, par exemple, les prêts à répétition, la pression des pairs,la perte possible d’actif personnel et de relations avec les agentsnégociateurs de prêts, plutôt que sur les garanties solides à titre de sourcesecondaire de remboursement. Il existe maintenant plusieurs exemples quidémontrent que ces méthodes peuvent favoriser un très faible taux dedélinquance et permettre d’offrir des services financiers aux secteurs del’économie qui n’ont pas accès aux garanties conventionnelles.

La pr écision des syst èmes d ’information de gestion du portefeuille doit être

Le moyen le plus efficace de contrôler le risque du portefeuille d’une IMFconsiste à vérifier la précision des SIG, utiliser l’analyse statistique pourévaluer le rendement du portefeuille et vérifier les résultats en procédant àdes contrôles intermittents du portefeuille. Adéquatement conçus, lessystèmes d’information précis et actuels sont essentiels à la gestion durisque du portefeuille des prêteurs en raison du nombre élevé detransactions à court terme, des calendriers de remboursement fréquents etdes opérations décentralisées.

Les l égislateurs doivent adopter des politiques agressives en mati ère de

La politique de financement est une question empirique qui doit êtredéterminée pour chaque pays. Les politiques de financement des prêtsdoivent être coordonnées avec l’échéance des prêts; la pondération du


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facteur de risque doit tenir compte de la qualité de la garantie ; et desméthodes standard doivent être élaborées. La moyenne peu élevée deséchéances de la plupart des institutions de microfinance démontre que lefinancement appliqué à un portefeuille de microfinance doit être plusconservateur que les politiques adoptées pour les banques commerciales.Un retard de 60 jours sur un prêt de 90 jours peut constituer un plus grandrisque qu’un retard de 90 jours sur un prêt échelonné sur une période decinq ans. Les législateurs peuvent aussi évaluer différentes méthodes depondération du risque inhérent aux portefeuilles des IMF. Par exemple,une pondération différente peut être assignée à l’actif garanti par unepersonne jouissant d’une bonne réputation. Mais avant tout, leslégislateurs doivent encourager l’adoption de procédures standard declassification des prêts. En limitant le pouvoir discrétionnaire de ladirection, il est possible d’évaluer avec précision la qualité d’unportefeuille.

Les l égislateurs ne doivent pas exiger un trop grand nombre de documents pour

Les IMF prospères ont démontré qu’une demande de prêt peu élaboréeétait suffisante. Dans les IMF où l’on octroie des prêts à très court terme,les prêts à répétition peuvent être approuvés sans aucune évaluationapprofondie du dossier du client lorsque celui-ci s’est toujours acquitté deses obligations. L’approbation d’une demande de prêt est basée sur ledossier du client et l’évaluation qualitative de l’officier de crédit plutôtque sur des informations quantitatives. Le traitement d’un trop grandnombre de documents peut affecter la rentabilité d’une IMF.

Nouvelle industrieLes l égislateurs doivent surveiller de pr ès les IMF qui surpassent de fa çonspectaculaire les projections de croissance pr ésentées dans leur demande

La plupart des IMF prospères oeuvrent dans un marché qui, jusqu’àmaintenant, a été mal servi. Au fur et à mesure que les services demicrofinance pénètrent le secteur informel, la demande est souvent trèsforte et une IMF peut dépasser le taux de croissance prévu à un rythmeexponentiel. Les expériences de Finansol et autres institutions ont indiquéque la croissance rapide peut entraîner une détérioration de la qualité duportefeuille de prêts. Il faut donc surveiller cette situation de près.

Les nouveaux produits et services doivent être mis à l ’essai avant d ’être offerts à

Il est préférable de limiter le nombre de produits et services offerts enmême temps. Chaque innovation d’une méthodologie doit être

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soigneusement évaluée pour déterminer dans quelle mesure les nouvellesméthodes influenceront la qualité du service original. De plus, il faut tenircompte de la capacité d’une institution à offrir de nouveaux produits etservices tout en favorisant la croissance des produits actuels.

Les l égislateurs peuvent prot éger les int ér êts du public tout en contribuant ausucc ès éventuel d ’une institution, en limitant le nombre de produits et services

Le défi auquel sont confrontés les IMF consiste à exécuter un très grandnombre de petites transactions de façon à rentabiliser l’entreprise. Il fautdonc limiter les produits et services offerts par les IMF. Cependant, au furet à mesure qu’une institution fait ses preuves, elle devrait être autorisée àoffrir des services supplémentaires exigées par le marché.

Les l égislateurs doivent exiger que les directeurs d’IMF connaissent bien lafinance traditionnelle et la microfinance.

Etant donné que la direction constitue la première ligne de défense contreun portefeuille en déclin, il est raisonnable d’élever les normes decompétence des directeurs d’IMF. Bien qu’il soit possible d’assurer laformation des directeurs de microfinance, il faut investir temps etressources pour bien préparer les directeurs d’IMF à assumer leurs

6.2 CONCLUSION

Des milliers d’institutions qui se consacrent à la microfinance ont été établies àtravers le monde. Elles ont développé des méthodes non conventionnelles etinnovatrices pour répondre aux demandes spécifiques des microentreprises et descommunautés à faible revenu. Certaines IMF ont donc démontré que lamicrofinance était rentable. Grâce à ces services, les IMF assurent la croissancedu système financier et permettent à des communautés jugées marginales de

Au fur et à mesure que les IMF prennent de la maturité, plusieurs d’entre ellesréalisent qu’elles doivent faire partie du système financier formel pour financerleur croissance et offrir la vaste gamme de services financiers exigés par leurmarché cible. Cependant, tout comme les méthodes traditionnelles d’octroi de prêtne conviennent plus aux caractéristiques des microentreprises, la réglementationbancaire traditionnelle et les méthodes de supervision ne conviennent plus auprofil du risque d’une institution de microfinance.

Bien qu’il ne soit ni possible ni souhaitable de réglementer toutes les institutionsde microfinance, il existe un nombre croissant d’IMF qui atteignent un seuild’importance assez élevé et cherchent à mobiliser les épargnes. Elles méritent


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donc une plus grande attention de la part des législateurs bancaires. Ce documenta passé en revue certaines expériences de juridictions qui ont tenté d’adapter laréglementation et la supervision aux caractéristiques de la microfinance. Plusieursoptions furent étudiées, telles que faire exception aux règles en vigueur, créer descatégories spéciales de règlements pour la microfinance et déléguer desresponsabilités de supervision à des tiers. Cette étude ne tient pas compte descoûts, des risques ou de l’efficacité d’une méthode par rapport à une autre.L’expérience passée est insuffisante pour permettre une telle évaluation, qui seracependant justifiée dans un avenir rapproché.


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PUBLICATIONS DU RESEAU MICROFINANCE:

SOMMAIRES DES CONFERENCES :• Problèmes Clés en Microfinance, 1996*• Etablir une Industrie de la Microfinance, 1997*

DOCUMENTS DIVERS :• Réglementation et Supervision des Institutions de Microfinance : Expérience en Amérique

Latine, en Asie et en Afrique, par Sheri Berenbach et Craig Churchill, 1997.**• Réglementation et Supervision des Institutions de Microfinance : Etudes de Cas, édité par

Craig Churchill, 1997.*

*Disponible en espagnol**Disponible en enspagnol et francais


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