Rapport thématique relatif au Réseau européen sur le ... · mécanismes de revenu ... Analyse et...
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Natalie Boccadoro Octobre ndash 2014
Emploi Affaires
sociales et
Inclusion
Rapport theacutematique relatif au Reacuteseau europeacuteen sur le
revenu minimum
Le non-recours aux meacutecanismes de revenu
minimum par les personnes sans-abri
Analyse et feuille de toute pour des systegravemes de revenu
minimum adeacutequats et accessibles dans les Eacutetats
membres de lrsquoUE
La Reacuteseau europeacuteen sur le revenu minimum (EMIN) eacutetait un projet de deux ans (2013-2014) commanditeacute par le Parlement europeacuteen financeacute par la Commission europeacuteenne dans le cadre de lrsquoappel drsquooffres VT2011100 Projet pilote ndash La solidariteacute sociale pour lrsquointeacutegration sociale et promu par le Reacuteseau europeacuteen de lutte contre la pauvreteacute (EAPN) httpemin-eunetwhat-is-emin Ce rapport a eacuteteacute reacutedigeacute par Natalie Boccadoro et a beacuteneacuteficieacute de la participation de Mike Allen Peacuteter Bakos Paolo Brusa Michael Fothergill Alexis Goursolas Paweł Jaskulski Johannes Rokus Loopik Sabina Nicolae Ian Perkins Paolo Pezzana et Wayne Stanley par le biais des rapports nationaux ainsi que de la contribution de Gwendolyne Orchard et Mauro Striano de la FEANTSA
Ce document a eacuteteacute reacutedigeacute pour la Commission europeacuteenne mais les avis exprimeacutes ici ne repreacutesentent pas la position officielle de la Commission europeacuteenne
COMMISSION EUROPEacuteENNE
Direction-Geacuteneacuterale pour lrsquoEmploi les Affaires sociales et lrsquoInclusion Direction D mdash Europe 2020 Politiques sociales
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Table des matiegraveres
Introduction 4
I Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre 5
I1 Le non-recours et lrsquoeacutegibiliteacute 5
I2 Les reacutegimes de revenu minimum 6
I3 Les personnes sans domicile 7
II Eacuteleacutements de deacutebat 8
II1 Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique 8
II2 Donneacutees 9
II3 Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales
peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours 11
III Typologies relatives au non-recours 12
III1 La non-connaissance des droits et le manque de communication 12
III2 La non-demande des droits et la pertinence 13
III3 La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs 15
III4 La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux 16
IV Conclusions et Recommandations 24
V Suggestion de mesures politiques pour ameacuteliorer le taux de recours 26
Bibliographiehelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip28
Introduction
Ce document est le rapport final de lrsquoeacutetude sur le laquo recours au revenu minimum par les
groupes vulneacuterables en particulier par les personnes sans-abri raquo reacutealiseacutee dans le cadre du
projet du Reacuteseau europeacuteen sur un revenu minimum drsquoEAPN
Le rapport compile la litteacuterature existante ainsi que 8 rapports nationaux en France en
Hongrie en Italie en Irlande aux Pays-Bas en Pologne en Roumanie et au Royaume-Uni
preacutesenteacutes en janvier 2014
Cette eacutetude concernant le non-recours au revenu minimum par les personnes sans domicile
est la premiegravere eacutetape drsquoune plus grande recherche approfondie Il nrsquoexistait pratiquement
aucune donneacutee sur cette probleacutematique Dans la mesure du possible les rapporteurs
nationaux ont reacutealiseacute des entretiens qualitatifs avec des personnes sans domicile (9
personnes en Irlande 280 personnes en Roumanie 126 personnes en Pologne et 88
personnes en Hongrie ont reacutepondu agrave un questionnaire afin de mieux comprendre lrsquoeacutetendue
et les raisons de leur non-recours au revenu minimum)
Les rapports nationaux se sont degraves lors concentreacutes sur le taux de non-recours au revenu
minimum qui srsquoavegravere ecirctre plus bas chez les personnes vivant dans des centres
drsquoheacutebergement ou dans des heacutebergements temporaires fournissant des services adapteacutes
pour permettre aux personnes drsquoacceacuteder agrave leurs droits que chez les personnes sans-abri
dormant dans la rue
Les rapports nationaux ont eacutegalement analyseacute les raisons pour lesquelles les personnes
sans domicile nrsquoavaient pas recours aux allocations de revenu minimum auxquelles elles
avaient droit en vue de proposer des mesures concregravetes pouvant ameacuteliorer la situation
Cette eacutetude deacutemontre que le non-recours est faible lorsqursquoil existe une veacuteritable volonteacute
politique de lutter contre le sans-abrisme (NL) ou des incitatifs pour les ONG chargeacutees du
sans-abrisme pour aider les personnes sans domicile dans leurs demandes drsquoallocations
(FR UK) A contrario le taux de non-recours augmente lorsque les personnes vulneacuterables
sont laisseacutees pour compte (H RO)
Dans nombre de pays les outils qui existent pour deacutetecter la fraude aux prestations
sociales pourraient eacutegalement ecirctre utiliseacutes pour deacutefinir et reacuteduire le non-recours par le
biais de meacutecanismes drsquoactivation
Le rapport confirme que les strateacutegies drsquoactivation en matiegravere drsquoemploi ne sont pas toutes
adapteacutees aux personnes sans domicile
I- Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre
II- Eleacutements de deacutebat
III- Typologies relatives au non-recours
IV- Conclusions et recommandations
I- Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre
Dans le cadre du preacutesent rapport sur le non-recours aux meacutecanismes de revenu minimum
parmi les personnes sans domicile les reacutedacteurs des rapports theacutematiques nationaux se
sont accordeacutes sur les termes de reacutefeacuterence suivants
1- Le non-recours et lrsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours concerne une personne ou un meacutenage qui est eacuteligible pour des prestations
sociales mais qui ne beacuteneacuteficient pas de ces prestations (quelle qursquoen soit la raison)
La question de lrsquoeacuteligibiliteacute nrsquoeacutetait pas lrsquoobjet de notre eacutetude car elle a eacuteteacute abordeacutee par les
rapports nationaux sur lrsquoEMIN mais les difficulteacutes lieacutees agrave lrsquoeacuteligibiliteacute et agrave la justification de
lrsquoeacuteligibiliteacute ont eacuteteacute eacutevoqueacutees lors des discussions En outre lrsquourgence de ces questions est
exacerbeacutee lorsqursquoelle implique des personnes sans domicile
Un sujet important de deacutebat qui a reacuteveacuteleacute des diffeacuterences majeures parmi les rapporteurs
nationaux eacutetait lrsquoeacuteligibiliteacute des jeunes des demandeurs drsquoasile des reacutefugieacutes et des
immigrants sans papiers Tous les rapports soulignent la surrepreacutesentation de ces
personnes parmi la population sans domicile et mentionnent que ces personnes constituent
un groupe agrave risque en matiegravere de pauvreteacute mais ne sont pas couverts par les systegravemes de
revenu minimum
Il a eacuteteacute deacutecideacute dans le cadre de ce rapport que chaque rapport national mentionne les
critegraveres nationaux officiels drsquoeacuteligibiliteacute mecircme si ceux-ci devraient ecirctre vertement critiqueacutes
Si les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute sont utiliseacutes par les administrations publiques en tant que filtre
pour eacutevaluer le manque de finances ou en tant que moyen de gestion du manque de fonds
il nrsquoest pas toujours eacutevident de diffeacuterencier les laquo critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute raquo de la laquo justification
de lrsquoeacuteligibiliteacute raquo
Il a par conseacutequent eacuteteacute convenu que les rapports fassent une distinction entre les critegraveres
agrave proprement parler et les eacuteleacutements de preuve exigeacutes drsquoune personne qui fait une demande
de revenu minimum En Irlande par exemple les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute pour lrsquoaide sociale
(Supplementary Welfare Allowance) exigent que les personnes sans domicile apportent
des eacuteleacutements de preuve de leur statut de sans-abri en prouvant qursquoelles dorment dans des
centres drsquoheacutebergement pour sans-abri Degraves lors les personnes dormant dans la rue ou
chez des amis ou des proches ne peuvent pas prouver qursquoelles sont sans-abri Les
requeacuterants doivent eacutegalement preacutesenter des documents originaux (certificats de
naissance photos ou passeports) qui ne peuvent ecirctre obtenus qursquoapregraves de longues
proceacutedures coucircteuses qui repreacutesentent souvent un obstacle insurmontable pour les
personnes sans domicile
Des exemples similaires peuvent ecirctre trouveacutes dans les documents fiscaux demandeacutes en
Roumanie dans les justificatifs de domicile exigeacutes en Pologne ou dans les preuves de
connexion agrave la collectiviteacute locale aux Pays-Bas1
Dans le cadre du preacutesent rapport ces exemples seront consideacutereacutes comme des cas de non-
recours aux meacutecanismes de rapport minimum agrave cause de contraintes administratives et
non comme des cas de non-respect des critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours aux revenu minimum devant les tribunaux est un aspect diffeacuterent mais
neacuteanmoins connexe du non-recours qui est rarement mentionneacute mais qui se preacutesente
1 Cette laquo connexion locale raquo faisait lrsquoobjet drsquoun deacutebat et ce critegravere devrait ecirctre supprimeacute en 2014
souvent dans la reacutealiteacute Tregraves peu de personnes notamment parmi les personnes sans
domicile accegravederont agrave leurs droits devant les tribunaux lorsque lrsquoadministration ne fournit
pas les services neacutecessaires Cet aspect ne rentre pas dans la porteacutee de notre eacutetude mais
est probablement la cause de certaines situations de sans-abrisme
2- Les reacutegimes de revenu minimum
Le Reacuteseau drsquoexperts nationaux indeacutependants de lrsquoUnion europeacuteenne sur lrsquoinclusion sociale
deacutefinit les reacutegimes de revenu minimum comme des laquo systegravemes drsquoaide aux revenus qui
offrent un filet de seacutecuriteacute aux personnes qui ne peuvent pas travailler et qui nrsquoont pas
droit aux prestations sociales Ces systegravemes doivent ecirctre consideacutereacutes comme des systegravemes
de dernier recours garantissant un niveau de vie deacutecent pour les personnes qui ne
beacuteneacuteficient drsquoaucune autre aide financiegravere raquo2
Les versements en espegraveces ne sont pas consideacutereacutes comme un filet de seacutecuriteacute dans tous
les Eacutetats membres de lrsquoUE et tous les Eacutetats membres ne disposent pas drsquoun reacutegime de
revenu minimum agrave proprement parler Eacutetant donneacute que lrsquoaccent de cette eacutetude est placeacute
sur le non-recours la deacutefinition des reacutegimes de revenu minimum a eacuteteacute eacutelargie pour inclure
les services etou les versements en espegraveces
Au Royaume-Uni par exemple il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum per se mais il
existe un reacutegime local drsquoaide sociale depuis avril 2013 qui aide les personnes et les
familles quel que soit leur statut de logement agrave acceacuteder agrave un fonds drsquourgence
En Italie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum national agrave proprement parler Les
collectiviteacutes locales disposent en revanche drsquoun budget local de laquo minimo vitale raquo pouvant
ecirctre utiliseacute pour les personnes dans le besoin mais il srsquoagit drsquoune mesure temporaire et
discreacutetionnaire qui deacutepend des fonds disponibles Plusieurs projets pilotes de reacutegimes
reacutegionaux de revenu minimum ont eacuteteacute introduits mais nombre drsquoentre eux ont eacuteteacute
abandonneacutes (par exemple dans la reacutegion de Basilicate de 2005 agrave2007 dans la reacutegion de
Frioul-Veacuteneacutetie julienne de 2006 agrave 2008 dans la reacutegion du Latium de 2009 agrave 2010 et en
Sicile en 2014) Dans des reacutegions avec un statut administratif speacutecial des expeacuteriences
inteacuteressantes sont en cours (en Veacuteneacutetie un projet de loi a eacuteteacute eacutelaboreacute en 2014 et un test
deacutebutera en 2015 dans la province de Trente un programme test a eacuteteacute introduit et les
reacutesultats sont prometteurs) Agrave lrsquoeacutechelon national un reacutegime de revenu minimum a eacuteteacute
expeacuterimenteacute entre 1999 et 2001 avant drsquoecirctre abandonneacute En 2013 un projet de loi pour
un revenu minimum contre la pauvreteacute a eacuteteacute adopteacute mais nrsquoa pas encore eacuteteacute mis en œuvre
Le rapport hongrois remet en outre en question lrsquoallocation sociale ordinaire et la prestation
en remplacement de lrsquoemploi qui devaient ecirctre des allocations de revenu minimum pour
les personnes en acircge de travailler mais pour lesquelles les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute les
empecircchent drsquoacceacuteder aux prestations de dernier recours qui couvrent les besoins basiques
des personnes qui ne beacuteneacuteficient drsquoaucun autre revenu
En 2008 la Commission europeacuteenne a recommandeacute que les Eacutetats membres
laquo reconnaissent le droit fondamental de la personne agrave des ressources et prestations
suffisantes pour vivre conformeacutement agrave la digniteacute humaine raquo3 Plusieurs rapports nationaux
ont mentionneacute que le montant des prestations de revenu minimum est insuffisant pour
sortir les personnes de la pauvreteacute voire simplement pour payer un loyer
2 Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion sociale rapport de synthegravese par Hugh Frazer
et Eric Marlier Octobre 2009
3 Recommandation de la Commission du 3 octobre 2008 relative agrave lrsquoinclusion active des personnes exclues du
marcheacute du travail (notifieacutee sous le numeacutero de document C(2008) 5737) (2008867CE)
En Roumanie le montant de revenu minimum disponible pour une personne ceacutelibataire est
de 32 euros par mois en Irlande les personnes de plus de 26 ans reccediloivent 188 euros
par semaine en Hongrie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum mais une allocation
sociale normale et une prestation en remplacement de lrsquoemploi qui varient de 68 euros
pour une personne ceacutelibataire agrave 148 euros pour un couple avec enfants par mois Au
Royaume-Uni lrsquoaide au revenu varie de 5735 pound (environ 70 euros) par semaine pour une
personne ceacutelibataire acircgeacutee entre 18 et 24 ans agrave 7240 pound (90 euros) pour une personne
ceacutelibataire acircgeacutee entre 25 et 59 ans et agrave 11370 pound (140 euros) pour un couple (ces montants
augmentent chaque anneacutee en avril)
3- Les personnes sans domicile
Le problegraveme du sans-abrisme concerne moins sa deacutefinition dans la mesure ougrave la typologie
ETHOS de la FEANTSA offre une description preacutecise de ce qursquoenglobe le terme laquo sans-
abrisme raquo que son eacutetendue4
La preacutesente eacutetude couvre sans conteste la cateacutegorie la cateacutegorie laquo sans abri raquo (1- Les
personnes vivant dans la rue et 2- Les personnes en heacutebergement drsquourgence) et une partie
de la cateacutegorie laquo sans logement raquo (3- Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
personnes sans domicile)
Eacutetant donneacutee la porteacutee assez restreinte de lrsquoeacutetude aucune information pertinente nrsquoest
disponible pour les cateacutegories 4 agrave 7 (4 ndash Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
femmes 5- Les personnes en heacutebergement pour immigreacutes 6- Les personnes sortant
drsquoinstitutions 7- Les beacuteneacuteficiaires drsquoun accompagnement au logement agrave plus long terme
Les cateacutegories des personnes vivant dans des logements laquo preacutecaires raquo et laquo inadeacutequats raquo
ont geacuteneacutereacute davantage de deacutebat notamment par rapport aux personnes menaceacutees
drsquoexpulsion agrave cause du non-recours au revenu minimum ou agrave drsquoautres droits qui pourraient
les empecirccher de se faire exclure Lrsquoabsence de donneacutees et la porteacutee toute relative de
lrsquoeacutetude ne permettaient pas de mieux eacutetudier ces cateacutegories
En outre bien qursquoil soit probablement tregraves difficile drsquoobtenir des informations tout porte agrave
croire que les personnes qui affichent les niveaux les plus eacuteleveacutes de non-recours sont celles
qui sont provisoirement heacutebergeacutees dans la famille ou chez des amis (8-1-) De fait celles-
ci sont complegravetement exclues du reacutegime laquo normal raquo drsquoaide sociale
II- Eacuteleacutements de deacutebat
1- Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique
Le problegraveme du laquo non-recours raquo a eacuteteacute souleveacute avec le deacuteveloppement de programmes
drsquoeacutevaluation des politiques publiques au Royaume-Uni et en Irlande (principalement au
Royaume-Uni) Drsquoun point de vue historique la notion se base sur deux questions une
sur lrsquoefficaciteacute du ciblage des personnes en situation de pauvreteacute par les politiques sociales
dans le cadre drsquoun deacutebat politique qui oppose les programmes universels et les
programmes cibleacutes dans un contexte de reacuteduction des fonds publics (Royaume-Uni)
lrsquoautre sur le fait que les familles pauvres restent dans des situations de pauvreteacute sans
4 httpfeantsaorgspipphparticle120amplang=en
demander lrsquoaide des services dont elles pourraient beacuteneacuteficier ce qui neacutecessite une
compreacutehension de la dimension culturelle de la pauvreteacute (Mazet 2013)
Cette probleacutematique est apparue en France dans les anneacutees 90 mise en lumiegravere par le
deacutebat sur lrsquoaccegraves aux droits Dans les anneacutees 2000 de nombreux acteurs institutionnels
faisaient reacutefeacuterence au non-recours pour justifier les politiques publiques lrsquoorganisation
administrative et les eacutevaluations des politiques locales Lrsquoefficaciteacute des politiques publiques
est mesureacutee par leur capaciteacute agrave venir en aide aux publics viseacutes
Les eacutetudes sur le non-recours aux services publics se sont deacuteveloppeacutees au cours des dix
derniegraveres anneacutees gracircce agrave une pression dans ce sens de la Commission europeacuteenne (Ph
Warin 2006 Frazer et Marlier 2011) et de lrsquoOCDE (Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari
2004) qui eacutetaient particuliegraverement preacuteoccupeacutees par lrsquoinefficaciteacute des politiques drsquoinclusion
sociale
Lorsque lrsquoon analyse lrsquoefficaciteacute on remarque que le non-recours met en lumiegravere les effets
paradoxaux des programmes cibleacutes Ces programmes sont souvent eacutelaboreacutes pour venir en
aide agrave une cateacutegorie speacutecifique de personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques Toutefois
les eacutetudes reacutecentes deacutemontrent que les programmes qui visent un public speacutecifique tendent
agrave geacuteneacuterer davantage de stigmatisation que les programmes universels (IAB 2001) Il
srsquoavegravere que le passage agrave des reacutegimes drsquoallocations plus cibleacutes et lrsquointroduction drsquoun
laquo comportement requis raquo renforcent la possibiliteacute de creacuteer une distance ou une rupture
avec les beacuteneacuteficiaires potentiels (EXNOTA 2006) Cela a eacuteteacute confirmeacute par la plupart des
rapports nationaux
Toutefois la nature speacutecifique du non-recours au revenu minimum par les personnes les
plus vulneacuterables et notamment par les personnes sans domicile nrsquoest pas une
preacuteoccupation majeure pour le public Bien qursquoil existe des eacutetudes universitaires sur la
question au Royaume-Uni ou en France cette probleacutematique nrsquoa pas encore eacuteteacute eacutetudieacutee
dans drsquoautres pays
Le non-recours peut ecirctre consideacutereacute comme lrsquoincapaciteacute du systegraveme de protection sociale agrave
fournir des ressources minimales aux personnes dans le besoin Eacutetant donneacute qursquoils ne
viennent pas en aide aux personnes cibleacutees les reacutegimes de revenu minimum ne reacutepondent
pas agrave leur objectif de reacuteduction de la pauvreteacute et de lrsquoexclusion Lorsque le non-recours est
la conseacutequence drsquoun manque de connaissance des allocations disponibles il en ressort un
deacuteseacutequilibre des traitements entre les personnes conscientes de ces droits et les autres
Il importe de mieux comprendre ce qui pousse les publics concerneacutes agrave avoir recours ou
non aux meacutecanismes de revenu minimum afin de mieux preacutedire les conseacutequences
financiegraveres des changements politiques
2- Donneacutees
Donneacutees sur le non-recours
La principale difficulteacute pour aborder le non-recours est le manque drsquoinformation sur
lrsquoeacutetendue du problegraveme Tregraves peu drsquoeacutetudes se penchent sur cette probleacutematique excepteacute
au Royaume-Uni Les donneacutees sur le niveau de recours aux allocations sociales sont tregraves
limiteacutees dans la plupart des pays de lrsquoOCDE Non seulement les donneacutees sont rares mais
elles sont en outre rarement comparables
Un calcul preacutecis du niveau de recours neacutecessite des strateacutegies complexes et des
informations preacutecises sur les revenus des meacutenages les caracteacuteristiques
sociodeacutemographiques et la participation aux diffeacuterents programmes La grande majoriteacute
des bases de donneacutees utiliseacutees pour ce type drsquoeacutetude reposent sur des informations fournies
par les personnes concerneacutees et qui ne sont pas toujours exactes (V Hernanz F Malherbet
et M Pellizzari 2004)
En France le non-recours au revenu minimum (Revenu de Solidariteacute Active RSA) a eacuteteacute
estimeacute agrave environ 35 des beacuteneacuteficiaires potentiels soit environ 750 000 personnes (ce qui
repreacutesente plus de 3 milliards drsquoeuros) Les donneacutees relatives au non-recours au revenu
minimum compleacutementaire pour les travailleurs pauvres (RSA activiteacute) atteignent les 68
Donneacutees sur le sans-abrisme
Si les donneacutees et les eacutetudes sur le laquo non-recours raquo sont en progression eacutetant donneacute lrsquointeacuterecirct
accru pour ce problegraveme les statistiques sur le sans-abrisme sont toujours limiteacutees Hormis
la Pologne qui semble mieux survivre agrave la crise que drsquoautres5 tous les rapports nationaux
mentionne une hausse du sans-abrisme au cours des deux derniegraveres anneacutees
En Pologne les tentatives de comptabilisation des personnes sans domicile ne sont pas
fiables le dernier recensement a comptabiliseacute 24 000 personnes sans domicile alors que
les associations estiment que leur nombre se rapproche plutocirct de 60 000 personnes Dans
la reacutegion pomeacuteranienne qui possegravede une base de donneacutees et des rapports assez fiables
on constate une leacutegegravere hausse du sans-abrisme au cours de ces derniegraveres anneacutees le
nombre de personnes sans domicile passant de 2211 en 2007 agrave 2620 en 2009 et agrave 3040
en 20116 Des reacutesultats similaires peuvent ecirctre constateacutes dans les autres reacutegions
polonaises sur la base des estimations
En Irlande le sans-abrisme a sensiblement augmenteacute Les eacutetudes deacutemontrent que le
nombre de familles ayant perdu leur logement a reacutecemment doubleacute passant de 8 familles
par mois agrave 16 Le comptage de deacutecembre 2013 des personnes dormant dans la rue a reacuteveacuteleacute
une hausse massive Le rapport britannique indique une hausse constante du sans-
abrisme Quelques 2100 vivaient dans des centres drsquoheacutebergement drsquourgence et dans des
foyers drsquoaccueil en Angleterre agrave la fin septembre 2013 soit le nombre le plus eacuteleveacute depuis
dix ans En septembre 2012 le nombre de personnes dormant dans la rue avait augmenteacute
de 31 pour cent en deux ans7
En Italie la hausse du pourcentage des personnes sans domicile disposant drsquoun emploi
qui repreacutesente 283 des personnes sans domicile est une source de preacuteoccupation
En outre ces statistiques ne reflegravetent que les personnes qui peuvent ecirctre identifieacutees
comme eacutetant sans domicile De fait nombre de rapports mentionnent une hausse du sans-
abrisme laquo cacheacute raquo agrave savoir des personnes qui vivent provisoirement chez des proches et
des personnes qui vivent dans des squats On ne connaicirct pas le nombre de personnes
concerneacutees par ces situations et tout porte agrave croire que ce nombre a augmenteacute au cours
de ces derniegraveres anneacutees
Donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile
Les donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile sont tout simplement
inexistantes Dans le cadre de cette eacutetude les rapports nationaux ont reacutealiseacute des petites
enquecirctes ou se sont baseacutees sur des informations fournies par des organisations nationales
ou des ONG Ces donneacutees ne preacutetendent pas refleacuteter des situations nationales mais offrent
des informations utiles
5 Le nombre de personnes beacuteneacuteficiant drsquoallocations permanentes est passeacute de 192 643 en 2011 agrave 197 767 en 2012
(rapport theacutematique national polonais EMIN 2014)
6 Reacutesultat de lrsquoeacutetude sociodeacutemographique dans la reacutegion pomeacuteranienne 2011 Pomeranian Forum in Aid in
Getting Out of Homelessness
7 httpwwwinsidehousingcoukcarerough-sleeping-rises-31-in-two-years6525641article
Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
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Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
La Reacuteseau europeacuteen sur le revenu minimum (EMIN) eacutetait un projet de deux ans (2013-2014) commanditeacute par le Parlement europeacuteen financeacute par la Commission europeacuteenne dans le cadre de lrsquoappel drsquooffres VT2011100 Projet pilote ndash La solidariteacute sociale pour lrsquointeacutegration sociale et promu par le Reacuteseau europeacuteen de lutte contre la pauvreteacute (EAPN) httpemin-eunetwhat-is-emin Ce rapport a eacuteteacute reacutedigeacute par Natalie Boccadoro et a beacuteneacuteficieacute de la participation de Mike Allen Peacuteter Bakos Paolo Brusa Michael Fothergill Alexis Goursolas Paweł Jaskulski Johannes Rokus Loopik Sabina Nicolae Ian Perkins Paolo Pezzana et Wayne Stanley par le biais des rapports nationaux ainsi que de la contribution de Gwendolyne Orchard et Mauro Striano de la FEANTSA
Ce document a eacuteteacute reacutedigeacute pour la Commission europeacuteenne mais les avis exprimeacutes ici ne repreacutesentent pas la position officielle de la Commission europeacuteenne
COMMISSION EUROPEacuteENNE
Direction-Geacuteneacuterale pour lrsquoEmploi les Affaires sociales et lrsquoInclusion Direction D mdash Europe 2020 Politiques sociales
Uniteacute D2 mdash Inclusion sociale et reacuteduction de la pauvreteacute
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Commission europeacuteenne B-1049 Bruxelles Plus drsquoinformations httpwwweceuropaeusocial
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() Les informations donneacutees sont gratuites tout comme la plupart des appels (mecircme si certains opeacuterateurs ou hocirctels peuvent vous facturer une certaine somme)
Table des matiegraveres
Introduction 4
I Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre 5
I1 Le non-recours et lrsquoeacutegibiliteacute 5
I2 Les reacutegimes de revenu minimum 6
I3 Les personnes sans domicile 7
II Eacuteleacutements de deacutebat 8
II1 Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique 8
II2 Donneacutees 9
II3 Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales
peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours 11
III Typologies relatives au non-recours 12
III1 La non-connaissance des droits et le manque de communication 12
III2 La non-demande des droits et la pertinence 13
III3 La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs 15
III4 La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux 16
IV Conclusions et Recommandations 24
V Suggestion de mesures politiques pour ameacuteliorer le taux de recours 26
Bibliographiehelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip28
Introduction
Ce document est le rapport final de lrsquoeacutetude sur le laquo recours au revenu minimum par les
groupes vulneacuterables en particulier par les personnes sans-abri raquo reacutealiseacutee dans le cadre du
projet du Reacuteseau europeacuteen sur un revenu minimum drsquoEAPN
Le rapport compile la litteacuterature existante ainsi que 8 rapports nationaux en France en
Hongrie en Italie en Irlande aux Pays-Bas en Pologne en Roumanie et au Royaume-Uni
preacutesenteacutes en janvier 2014
Cette eacutetude concernant le non-recours au revenu minimum par les personnes sans domicile
est la premiegravere eacutetape drsquoune plus grande recherche approfondie Il nrsquoexistait pratiquement
aucune donneacutee sur cette probleacutematique Dans la mesure du possible les rapporteurs
nationaux ont reacutealiseacute des entretiens qualitatifs avec des personnes sans domicile (9
personnes en Irlande 280 personnes en Roumanie 126 personnes en Pologne et 88
personnes en Hongrie ont reacutepondu agrave un questionnaire afin de mieux comprendre lrsquoeacutetendue
et les raisons de leur non-recours au revenu minimum)
Les rapports nationaux se sont degraves lors concentreacutes sur le taux de non-recours au revenu
minimum qui srsquoavegravere ecirctre plus bas chez les personnes vivant dans des centres
drsquoheacutebergement ou dans des heacutebergements temporaires fournissant des services adapteacutes
pour permettre aux personnes drsquoacceacuteder agrave leurs droits que chez les personnes sans-abri
dormant dans la rue
Les rapports nationaux ont eacutegalement analyseacute les raisons pour lesquelles les personnes
sans domicile nrsquoavaient pas recours aux allocations de revenu minimum auxquelles elles
avaient droit en vue de proposer des mesures concregravetes pouvant ameacuteliorer la situation
Cette eacutetude deacutemontre que le non-recours est faible lorsqursquoil existe une veacuteritable volonteacute
politique de lutter contre le sans-abrisme (NL) ou des incitatifs pour les ONG chargeacutees du
sans-abrisme pour aider les personnes sans domicile dans leurs demandes drsquoallocations
(FR UK) A contrario le taux de non-recours augmente lorsque les personnes vulneacuterables
sont laisseacutees pour compte (H RO)
Dans nombre de pays les outils qui existent pour deacutetecter la fraude aux prestations
sociales pourraient eacutegalement ecirctre utiliseacutes pour deacutefinir et reacuteduire le non-recours par le
biais de meacutecanismes drsquoactivation
Le rapport confirme que les strateacutegies drsquoactivation en matiegravere drsquoemploi ne sont pas toutes
adapteacutees aux personnes sans domicile
I- Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre
II- Eleacutements de deacutebat
III- Typologies relatives au non-recours
IV- Conclusions et recommandations
I- Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre
Dans le cadre du preacutesent rapport sur le non-recours aux meacutecanismes de revenu minimum
parmi les personnes sans domicile les reacutedacteurs des rapports theacutematiques nationaux se
sont accordeacutes sur les termes de reacutefeacuterence suivants
1- Le non-recours et lrsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours concerne une personne ou un meacutenage qui est eacuteligible pour des prestations
sociales mais qui ne beacuteneacuteficient pas de ces prestations (quelle qursquoen soit la raison)
La question de lrsquoeacuteligibiliteacute nrsquoeacutetait pas lrsquoobjet de notre eacutetude car elle a eacuteteacute abordeacutee par les
rapports nationaux sur lrsquoEMIN mais les difficulteacutes lieacutees agrave lrsquoeacuteligibiliteacute et agrave la justification de
lrsquoeacuteligibiliteacute ont eacuteteacute eacutevoqueacutees lors des discussions En outre lrsquourgence de ces questions est
exacerbeacutee lorsqursquoelle implique des personnes sans domicile
Un sujet important de deacutebat qui a reacuteveacuteleacute des diffeacuterences majeures parmi les rapporteurs
nationaux eacutetait lrsquoeacuteligibiliteacute des jeunes des demandeurs drsquoasile des reacutefugieacutes et des
immigrants sans papiers Tous les rapports soulignent la surrepreacutesentation de ces
personnes parmi la population sans domicile et mentionnent que ces personnes constituent
un groupe agrave risque en matiegravere de pauvreteacute mais ne sont pas couverts par les systegravemes de
revenu minimum
Il a eacuteteacute deacutecideacute dans le cadre de ce rapport que chaque rapport national mentionne les
critegraveres nationaux officiels drsquoeacuteligibiliteacute mecircme si ceux-ci devraient ecirctre vertement critiqueacutes
Si les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute sont utiliseacutes par les administrations publiques en tant que filtre
pour eacutevaluer le manque de finances ou en tant que moyen de gestion du manque de fonds
il nrsquoest pas toujours eacutevident de diffeacuterencier les laquo critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute raquo de la laquo justification
de lrsquoeacuteligibiliteacute raquo
Il a par conseacutequent eacuteteacute convenu que les rapports fassent une distinction entre les critegraveres
agrave proprement parler et les eacuteleacutements de preuve exigeacutes drsquoune personne qui fait une demande
de revenu minimum En Irlande par exemple les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute pour lrsquoaide sociale
(Supplementary Welfare Allowance) exigent que les personnes sans domicile apportent
des eacuteleacutements de preuve de leur statut de sans-abri en prouvant qursquoelles dorment dans des
centres drsquoheacutebergement pour sans-abri Degraves lors les personnes dormant dans la rue ou
chez des amis ou des proches ne peuvent pas prouver qursquoelles sont sans-abri Les
requeacuterants doivent eacutegalement preacutesenter des documents originaux (certificats de
naissance photos ou passeports) qui ne peuvent ecirctre obtenus qursquoapregraves de longues
proceacutedures coucircteuses qui repreacutesentent souvent un obstacle insurmontable pour les
personnes sans domicile
Des exemples similaires peuvent ecirctre trouveacutes dans les documents fiscaux demandeacutes en
Roumanie dans les justificatifs de domicile exigeacutes en Pologne ou dans les preuves de
connexion agrave la collectiviteacute locale aux Pays-Bas1
Dans le cadre du preacutesent rapport ces exemples seront consideacutereacutes comme des cas de non-
recours aux meacutecanismes de rapport minimum agrave cause de contraintes administratives et
non comme des cas de non-respect des critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours aux revenu minimum devant les tribunaux est un aspect diffeacuterent mais
neacuteanmoins connexe du non-recours qui est rarement mentionneacute mais qui se preacutesente
1 Cette laquo connexion locale raquo faisait lrsquoobjet drsquoun deacutebat et ce critegravere devrait ecirctre supprimeacute en 2014
souvent dans la reacutealiteacute Tregraves peu de personnes notamment parmi les personnes sans
domicile accegravederont agrave leurs droits devant les tribunaux lorsque lrsquoadministration ne fournit
pas les services neacutecessaires Cet aspect ne rentre pas dans la porteacutee de notre eacutetude mais
est probablement la cause de certaines situations de sans-abrisme
2- Les reacutegimes de revenu minimum
Le Reacuteseau drsquoexperts nationaux indeacutependants de lrsquoUnion europeacuteenne sur lrsquoinclusion sociale
deacutefinit les reacutegimes de revenu minimum comme des laquo systegravemes drsquoaide aux revenus qui
offrent un filet de seacutecuriteacute aux personnes qui ne peuvent pas travailler et qui nrsquoont pas
droit aux prestations sociales Ces systegravemes doivent ecirctre consideacutereacutes comme des systegravemes
de dernier recours garantissant un niveau de vie deacutecent pour les personnes qui ne
beacuteneacuteficient drsquoaucune autre aide financiegravere raquo2
Les versements en espegraveces ne sont pas consideacutereacutes comme un filet de seacutecuriteacute dans tous
les Eacutetats membres de lrsquoUE et tous les Eacutetats membres ne disposent pas drsquoun reacutegime de
revenu minimum agrave proprement parler Eacutetant donneacute que lrsquoaccent de cette eacutetude est placeacute
sur le non-recours la deacutefinition des reacutegimes de revenu minimum a eacuteteacute eacutelargie pour inclure
les services etou les versements en espegraveces
Au Royaume-Uni par exemple il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum per se mais il
existe un reacutegime local drsquoaide sociale depuis avril 2013 qui aide les personnes et les
familles quel que soit leur statut de logement agrave acceacuteder agrave un fonds drsquourgence
En Italie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum national agrave proprement parler Les
collectiviteacutes locales disposent en revanche drsquoun budget local de laquo minimo vitale raquo pouvant
ecirctre utiliseacute pour les personnes dans le besoin mais il srsquoagit drsquoune mesure temporaire et
discreacutetionnaire qui deacutepend des fonds disponibles Plusieurs projets pilotes de reacutegimes
reacutegionaux de revenu minimum ont eacuteteacute introduits mais nombre drsquoentre eux ont eacuteteacute
abandonneacutes (par exemple dans la reacutegion de Basilicate de 2005 agrave2007 dans la reacutegion de
Frioul-Veacuteneacutetie julienne de 2006 agrave 2008 dans la reacutegion du Latium de 2009 agrave 2010 et en
Sicile en 2014) Dans des reacutegions avec un statut administratif speacutecial des expeacuteriences
inteacuteressantes sont en cours (en Veacuteneacutetie un projet de loi a eacuteteacute eacutelaboreacute en 2014 et un test
deacutebutera en 2015 dans la province de Trente un programme test a eacuteteacute introduit et les
reacutesultats sont prometteurs) Agrave lrsquoeacutechelon national un reacutegime de revenu minimum a eacuteteacute
expeacuterimenteacute entre 1999 et 2001 avant drsquoecirctre abandonneacute En 2013 un projet de loi pour
un revenu minimum contre la pauvreteacute a eacuteteacute adopteacute mais nrsquoa pas encore eacuteteacute mis en œuvre
Le rapport hongrois remet en outre en question lrsquoallocation sociale ordinaire et la prestation
en remplacement de lrsquoemploi qui devaient ecirctre des allocations de revenu minimum pour
les personnes en acircge de travailler mais pour lesquelles les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute les
empecircchent drsquoacceacuteder aux prestations de dernier recours qui couvrent les besoins basiques
des personnes qui ne beacuteneacuteficient drsquoaucun autre revenu
En 2008 la Commission europeacuteenne a recommandeacute que les Eacutetats membres
laquo reconnaissent le droit fondamental de la personne agrave des ressources et prestations
suffisantes pour vivre conformeacutement agrave la digniteacute humaine raquo3 Plusieurs rapports nationaux
ont mentionneacute que le montant des prestations de revenu minimum est insuffisant pour
sortir les personnes de la pauvreteacute voire simplement pour payer un loyer
2 Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion sociale rapport de synthegravese par Hugh Frazer
et Eric Marlier Octobre 2009
3 Recommandation de la Commission du 3 octobre 2008 relative agrave lrsquoinclusion active des personnes exclues du
marcheacute du travail (notifieacutee sous le numeacutero de document C(2008) 5737) (2008867CE)
En Roumanie le montant de revenu minimum disponible pour une personne ceacutelibataire est
de 32 euros par mois en Irlande les personnes de plus de 26 ans reccediloivent 188 euros
par semaine en Hongrie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum mais une allocation
sociale normale et une prestation en remplacement de lrsquoemploi qui varient de 68 euros
pour une personne ceacutelibataire agrave 148 euros pour un couple avec enfants par mois Au
Royaume-Uni lrsquoaide au revenu varie de 5735 pound (environ 70 euros) par semaine pour une
personne ceacutelibataire acircgeacutee entre 18 et 24 ans agrave 7240 pound (90 euros) pour une personne
ceacutelibataire acircgeacutee entre 25 et 59 ans et agrave 11370 pound (140 euros) pour un couple (ces montants
augmentent chaque anneacutee en avril)
3- Les personnes sans domicile
Le problegraveme du sans-abrisme concerne moins sa deacutefinition dans la mesure ougrave la typologie
ETHOS de la FEANTSA offre une description preacutecise de ce qursquoenglobe le terme laquo sans-
abrisme raquo que son eacutetendue4
La preacutesente eacutetude couvre sans conteste la cateacutegorie la cateacutegorie laquo sans abri raquo (1- Les
personnes vivant dans la rue et 2- Les personnes en heacutebergement drsquourgence) et une partie
de la cateacutegorie laquo sans logement raquo (3- Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
personnes sans domicile)
Eacutetant donneacutee la porteacutee assez restreinte de lrsquoeacutetude aucune information pertinente nrsquoest
disponible pour les cateacutegories 4 agrave 7 (4 ndash Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
femmes 5- Les personnes en heacutebergement pour immigreacutes 6- Les personnes sortant
drsquoinstitutions 7- Les beacuteneacuteficiaires drsquoun accompagnement au logement agrave plus long terme
Les cateacutegories des personnes vivant dans des logements laquo preacutecaires raquo et laquo inadeacutequats raquo
ont geacuteneacutereacute davantage de deacutebat notamment par rapport aux personnes menaceacutees
drsquoexpulsion agrave cause du non-recours au revenu minimum ou agrave drsquoautres droits qui pourraient
les empecirccher de se faire exclure Lrsquoabsence de donneacutees et la porteacutee toute relative de
lrsquoeacutetude ne permettaient pas de mieux eacutetudier ces cateacutegories
En outre bien qursquoil soit probablement tregraves difficile drsquoobtenir des informations tout porte agrave
croire que les personnes qui affichent les niveaux les plus eacuteleveacutes de non-recours sont celles
qui sont provisoirement heacutebergeacutees dans la famille ou chez des amis (8-1-) De fait celles-
ci sont complegravetement exclues du reacutegime laquo normal raquo drsquoaide sociale
II- Eacuteleacutements de deacutebat
1- Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique
Le problegraveme du laquo non-recours raquo a eacuteteacute souleveacute avec le deacuteveloppement de programmes
drsquoeacutevaluation des politiques publiques au Royaume-Uni et en Irlande (principalement au
Royaume-Uni) Drsquoun point de vue historique la notion se base sur deux questions une
sur lrsquoefficaciteacute du ciblage des personnes en situation de pauvreteacute par les politiques sociales
dans le cadre drsquoun deacutebat politique qui oppose les programmes universels et les
programmes cibleacutes dans un contexte de reacuteduction des fonds publics (Royaume-Uni)
lrsquoautre sur le fait que les familles pauvres restent dans des situations de pauvreteacute sans
4 httpfeantsaorgspipphparticle120amplang=en
demander lrsquoaide des services dont elles pourraient beacuteneacuteficier ce qui neacutecessite une
compreacutehension de la dimension culturelle de la pauvreteacute (Mazet 2013)
Cette probleacutematique est apparue en France dans les anneacutees 90 mise en lumiegravere par le
deacutebat sur lrsquoaccegraves aux droits Dans les anneacutees 2000 de nombreux acteurs institutionnels
faisaient reacutefeacuterence au non-recours pour justifier les politiques publiques lrsquoorganisation
administrative et les eacutevaluations des politiques locales Lrsquoefficaciteacute des politiques publiques
est mesureacutee par leur capaciteacute agrave venir en aide aux publics viseacutes
Les eacutetudes sur le non-recours aux services publics se sont deacuteveloppeacutees au cours des dix
derniegraveres anneacutees gracircce agrave une pression dans ce sens de la Commission europeacuteenne (Ph
Warin 2006 Frazer et Marlier 2011) et de lrsquoOCDE (Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari
2004) qui eacutetaient particuliegraverement preacuteoccupeacutees par lrsquoinefficaciteacute des politiques drsquoinclusion
sociale
Lorsque lrsquoon analyse lrsquoefficaciteacute on remarque que le non-recours met en lumiegravere les effets
paradoxaux des programmes cibleacutes Ces programmes sont souvent eacutelaboreacutes pour venir en
aide agrave une cateacutegorie speacutecifique de personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques Toutefois
les eacutetudes reacutecentes deacutemontrent que les programmes qui visent un public speacutecifique tendent
agrave geacuteneacuterer davantage de stigmatisation que les programmes universels (IAB 2001) Il
srsquoavegravere que le passage agrave des reacutegimes drsquoallocations plus cibleacutes et lrsquointroduction drsquoun
laquo comportement requis raquo renforcent la possibiliteacute de creacuteer une distance ou une rupture
avec les beacuteneacuteficiaires potentiels (EXNOTA 2006) Cela a eacuteteacute confirmeacute par la plupart des
rapports nationaux
Toutefois la nature speacutecifique du non-recours au revenu minimum par les personnes les
plus vulneacuterables et notamment par les personnes sans domicile nrsquoest pas une
preacuteoccupation majeure pour le public Bien qursquoil existe des eacutetudes universitaires sur la
question au Royaume-Uni ou en France cette probleacutematique nrsquoa pas encore eacuteteacute eacutetudieacutee
dans drsquoautres pays
Le non-recours peut ecirctre consideacutereacute comme lrsquoincapaciteacute du systegraveme de protection sociale agrave
fournir des ressources minimales aux personnes dans le besoin Eacutetant donneacute qursquoils ne
viennent pas en aide aux personnes cibleacutees les reacutegimes de revenu minimum ne reacutepondent
pas agrave leur objectif de reacuteduction de la pauvreteacute et de lrsquoexclusion Lorsque le non-recours est
la conseacutequence drsquoun manque de connaissance des allocations disponibles il en ressort un
deacuteseacutequilibre des traitements entre les personnes conscientes de ces droits et les autres
Il importe de mieux comprendre ce qui pousse les publics concerneacutes agrave avoir recours ou
non aux meacutecanismes de revenu minimum afin de mieux preacutedire les conseacutequences
financiegraveres des changements politiques
2- Donneacutees
Donneacutees sur le non-recours
La principale difficulteacute pour aborder le non-recours est le manque drsquoinformation sur
lrsquoeacutetendue du problegraveme Tregraves peu drsquoeacutetudes se penchent sur cette probleacutematique excepteacute
au Royaume-Uni Les donneacutees sur le niveau de recours aux allocations sociales sont tregraves
limiteacutees dans la plupart des pays de lrsquoOCDE Non seulement les donneacutees sont rares mais
elles sont en outre rarement comparables
Un calcul preacutecis du niveau de recours neacutecessite des strateacutegies complexes et des
informations preacutecises sur les revenus des meacutenages les caracteacuteristiques
sociodeacutemographiques et la participation aux diffeacuterents programmes La grande majoriteacute
des bases de donneacutees utiliseacutees pour ce type drsquoeacutetude reposent sur des informations fournies
par les personnes concerneacutees et qui ne sont pas toujours exactes (V Hernanz F Malherbet
et M Pellizzari 2004)
En France le non-recours au revenu minimum (Revenu de Solidariteacute Active RSA) a eacuteteacute
estimeacute agrave environ 35 des beacuteneacuteficiaires potentiels soit environ 750 000 personnes (ce qui
repreacutesente plus de 3 milliards drsquoeuros) Les donneacutees relatives au non-recours au revenu
minimum compleacutementaire pour les travailleurs pauvres (RSA activiteacute) atteignent les 68
Donneacutees sur le sans-abrisme
Si les donneacutees et les eacutetudes sur le laquo non-recours raquo sont en progression eacutetant donneacute lrsquointeacuterecirct
accru pour ce problegraveme les statistiques sur le sans-abrisme sont toujours limiteacutees Hormis
la Pologne qui semble mieux survivre agrave la crise que drsquoautres5 tous les rapports nationaux
mentionne une hausse du sans-abrisme au cours des deux derniegraveres anneacutees
En Pologne les tentatives de comptabilisation des personnes sans domicile ne sont pas
fiables le dernier recensement a comptabiliseacute 24 000 personnes sans domicile alors que
les associations estiment que leur nombre se rapproche plutocirct de 60 000 personnes Dans
la reacutegion pomeacuteranienne qui possegravede une base de donneacutees et des rapports assez fiables
on constate une leacutegegravere hausse du sans-abrisme au cours de ces derniegraveres anneacutees le
nombre de personnes sans domicile passant de 2211 en 2007 agrave 2620 en 2009 et agrave 3040
en 20116 Des reacutesultats similaires peuvent ecirctre constateacutes dans les autres reacutegions
polonaises sur la base des estimations
En Irlande le sans-abrisme a sensiblement augmenteacute Les eacutetudes deacutemontrent que le
nombre de familles ayant perdu leur logement a reacutecemment doubleacute passant de 8 familles
par mois agrave 16 Le comptage de deacutecembre 2013 des personnes dormant dans la rue a reacuteveacuteleacute
une hausse massive Le rapport britannique indique une hausse constante du sans-
abrisme Quelques 2100 vivaient dans des centres drsquoheacutebergement drsquourgence et dans des
foyers drsquoaccueil en Angleterre agrave la fin septembre 2013 soit le nombre le plus eacuteleveacute depuis
dix ans En septembre 2012 le nombre de personnes dormant dans la rue avait augmenteacute
de 31 pour cent en deux ans7
En Italie la hausse du pourcentage des personnes sans domicile disposant drsquoun emploi
qui repreacutesente 283 des personnes sans domicile est une source de preacuteoccupation
En outre ces statistiques ne reflegravetent que les personnes qui peuvent ecirctre identifieacutees
comme eacutetant sans domicile De fait nombre de rapports mentionnent une hausse du sans-
abrisme laquo cacheacute raquo agrave savoir des personnes qui vivent provisoirement chez des proches et
des personnes qui vivent dans des squats On ne connaicirct pas le nombre de personnes
concerneacutees par ces situations et tout porte agrave croire que ce nombre a augmenteacute au cours
de ces derniegraveres anneacutees
Donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile
Les donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile sont tout simplement
inexistantes Dans le cadre de cette eacutetude les rapports nationaux ont reacutealiseacute des petites
enquecirctes ou se sont baseacutees sur des informations fournies par des organisations nationales
ou des ONG Ces donneacutees ne preacutetendent pas refleacuteter des situations nationales mais offrent
des informations utiles
5 Le nombre de personnes beacuteneacuteficiant drsquoallocations permanentes est passeacute de 192 643 en 2011 agrave 197 767 en 2012
(rapport theacutematique national polonais EMIN 2014)
6 Reacutesultat de lrsquoeacutetude sociodeacutemographique dans la reacutegion pomeacuteranienne 2011 Pomeranian Forum in Aid in
Getting Out of Homelessness
7 httpwwwinsidehousingcoukcarerough-sleeping-rises-31-in-two-years6525641article
Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
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Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
Table des matiegraveres
Introduction 4
I Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre 5
I1 Le non-recours et lrsquoeacutegibiliteacute 5
I2 Les reacutegimes de revenu minimum 6
I3 Les personnes sans domicile 7
II Eacuteleacutements de deacutebat 8
II1 Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique 8
II2 Donneacutees 9
II3 Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales
peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours 11
III Typologies relatives au non-recours 12
III1 La non-connaissance des droits et le manque de communication 12
III2 La non-demande des droits et la pertinence 13
III3 La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs 15
III4 La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux 16
IV Conclusions et Recommandations 24
V Suggestion de mesures politiques pour ameacuteliorer le taux de recours 26
Bibliographiehelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip28
Introduction
Ce document est le rapport final de lrsquoeacutetude sur le laquo recours au revenu minimum par les
groupes vulneacuterables en particulier par les personnes sans-abri raquo reacutealiseacutee dans le cadre du
projet du Reacuteseau europeacuteen sur un revenu minimum drsquoEAPN
Le rapport compile la litteacuterature existante ainsi que 8 rapports nationaux en France en
Hongrie en Italie en Irlande aux Pays-Bas en Pologne en Roumanie et au Royaume-Uni
preacutesenteacutes en janvier 2014
Cette eacutetude concernant le non-recours au revenu minimum par les personnes sans domicile
est la premiegravere eacutetape drsquoune plus grande recherche approfondie Il nrsquoexistait pratiquement
aucune donneacutee sur cette probleacutematique Dans la mesure du possible les rapporteurs
nationaux ont reacutealiseacute des entretiens qualitatifs avec des personnes sans domicile (9
personnes en Irlande 280 personnes en Roumanie 126 personnes en Pologne et 88
personnes en Hongrie ont reacutepondu agrave un questionnaire afin de mieux comprendre lrsquoeacutetendue
et les raisons de leur non-recours au revenu minimum)
Les rapports nationaux se sont degraves lors concentreacutes sur le taux de non-recours au revenu
minimum qui srsquoavegravere ecirctre plus bas chez les personnes vivant dans des centres
drsquoheacutebergement ou dans des heacutebergements temporaires fournissant des services adapteacutes
pour permettre aux personnes drsquoacceacuteder agrave leurs droits que chez les personnes sans-abri
dormant dans la rue
Les rapports nationaux ont eacutegalement analyseacute les raisons pour lesquelles les personnes
sans domicile nrsquoavaient pas recours aux allocations de revenu minimum auxquelles elles
avaient droit en vue de proposer des mesures concregravetes pouvant ameacuteliorer la situation
Cette eacutetude deacutemontre que le non-recours est faible lorsqursquoil existe une veacuteritable volonteacute
politique de lutter contre le sans-abrisme (NL) ou des incitatifs pour les ONG chargeacutees du
sans-abrisme pour aider les personnes sans domicile dans leurs demandes drsquoallocations
(FR UK) A contrario le taux de non-recours augmente lorsque les personnes vulneacuterables
sont laisseacutees pour compte (H RO)
Dans nombre de pays les outils qui existent pour deacutetecter la fraude aux prestations
sociales pourraient eacutegalement ecirctre utiliseacutes pour deacutefinir et reacuteduire le non-recours par le
biais de meacutecanismes drsquoactivation
Le rapport confirme que les strateacutegies drsquoactivation en matiegravere drsquoemploi ne sont pas toutes
adapteacutees aux personnes sans domicile
I- Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre
II- Eleacutements de deacutebat
III- Typologies relatives au non-recours
IV- Conclusions et recommandations
I- Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre
Dans le cadre du preacutesent rapport sur le non-recours aux meacutecanismes de revenu minimum
parmi les personnes sans domicile les reacutedacteurs des rapports theacutematiques nationaux se
sont accordeacutes sur les termes de reacutefeacuterence suivants
1- Le non-recours et lrsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours concerne une personne ou un meacutenage qui est eacuteligible pour des prestations
sociales mais qui ne beacuteneacuteficient pas de ces prestations (quelle qursquoen soit la raison)
La question de lrsquoeacuteligibiliteacute nrsquoeacutetait pas lrsquoobjet de notre eacutetude car elle a eacuteteacute abordeacutee par les
rapports nationaux sur lrsquoEMIN mais les difficulteacutes lieacutees agrave lrsquoeacuteligibiliteacute et agrave la justification de
lrsquoeacuteligibiliteacute ont eacuteteacute eacutevoqueacutees lors des discussions En outre lrsquourgence de ces questions est
exacerbeacutee lorsqursquoelle implique des personnes sans domicile
Un sujet important de deacutebat qui a reacuteveacuteleacute des diffeacuterences majeures parmi les rapporteurs
nationaux eacutetait lrsquoeacuteligibiliteacute des jeunes des demandeurs drsquoasile des reacutefugieacutes et des
immigrants sans papiers Tous les rapports soulignent la surrepreacutesentation de ces
personnes parmi la population sans domicile et mentionnent que ces personnes constituent
un groupe agrave risque en matiegravere de pauvreteacute mais ne sont pas couverts par les systegravemes de
revenu minimum
Il a eacuteteacute deacutecideacute dans le cadre de ce rapport que chaque rapport national mentionne les
critegraveres nationaux officiels drsquoeacuteligibiliteacute mecircme si ceux-ci devraient ecirctre vertement critiqueacutes
Si les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute sont utiliseacutes par les administrations publiques en tant que filtre
pour eacutevaluer le manque de finances ou en tant que moyen de gestion du manque de fonds
il nrsquoest pas toujours eacutevident de diffeacuterencier les laquo critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute raquo de la laquo justification
de lrsquoeacuteligibiliteacute raquo
Il a par conseacutequent eacuteteacute convenu que les rapports fassent une distinction entre les critegraveres
agrave proprement parler et les eacuteleacutements de preuve exigeacutes drsquoune personne qui fait une demande
de revenu minimum En Irlande par exemple les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute pour lrsquoaide sociale
(Supplementary Welfare Allowance) exigent que les personnes sans domicile apportent
des eacuteleacutements de preuve de leur statut de sans-abri en prouvant qursquoelles dorment dans des
centres drsquoheacutebergement pour sans-abri Degraves lors les personnes dormant dans la rue ou
chez des amis ou des proches ne peuvent pas prouver qursquoelles sont sans-abri Les
requeacuterants doivent eacutegalement preacutesenter des documents originaux (certificats de
naissance photos ou passeports) qui ne peuvent ecirctre obtenus qursquoapregraves de longues
proceacutedures coucircteuses qui repreacutesentent souvent un obstacle insurmontable pour les
personnes sans domicile
Des exemples similaires peuvent ecirctre trouveacutes dans les documents fiscaux demandeacutes en
Roumanie dans les justificatifs de domicile exigeacutes en Pologne ou dans les preuves de
connexion agrave la collectiviteacute locale aux Pays-Bas1
Dans le cadre du preacutesent rapport ces exemples seront consideacutereacutes comme des cas de non-
recours aux meacutecanismes de rapport minimum agrave cause de contraintes administratives et
non comme des cas de non-respect des critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours aux revenu minimum devant les tribunaux est un aspect diffeacuterent mais
neacuteanmoins connexe du non-recours qui est rarement mentionneacute mais qui se preacutesente
1 Cette laquo connexion locale raquo faisait lrsquoobjet drsquoun deacutebat et ce critegravere devrait ecirctre supprimeacute en 2014
souvent dans la reacutealiteacute Tregraves peu de personnes notamment parmi les personnes sans
domicile accegravederont agrave leurs droits devant les tribunaux lorsque lrsquoadministration ne fournit
pas les services neacutecessaires Cet aspect ne rentre pas dans la porteacutee de notre eacutetude mais
est probablement la cause de certaines situations de sans-abrisme
2- Les reacutegimes de revenu minimum
Le Reacuteseau drsquoexperts nationaux indeacutependants de lrsquoUnion europeacuteenne sur lrsquoinclusion sociale
deacutefinit les reacutegimes de revenu minimum comme des laquo systegravemes drsquoaide aux revenus qui
offrent un filet de seacutecuriteacute aux personnes qui ne peuvent pas travailler et qui nrsquoont pas
droit aux prestations sociales Ces systegravemes doivent ecirctre consideacutereacutes comme des systegravemes
de dernier recours garantissant un niveau de vie deacutecent pour les personnes qui ne
beacuteneacuteficient drsquoaucune autre aide financiegravere raquo2
Les versements en espegraveces ne sont pas consideacutereacutes comme un filet de seacutecuriteacute dans tous
les Eacutetats membres de lrsquoUE et tous les Eacutetats membres ne disposent pas drsquoun reacutegime de
revenu minimum agrave proprement parler Eacutetant donneacute que lrsquoaccent de cette eacutetude est placeacute
sur le non-recours la deacutefinition des reacutegimes de revenu minimum a eacuteteacute eacutelargie pour inclure
les services etou les versements en espegraveces
Au Royaume-Uni par exemple il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum per se mais il
existe un reacutegime local drsquoaide sociale depuis avril 2013 qui aide les personnes et les
familles quel que soit leur statut de logement agrave acceacuteder agrave un fonds drsquourgence
En Italie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum national agrave proprement parler Les
collectiviteacutes locales disposent en revanche drsquoun budget local de laquo minimo vitale raquo pouvant
ecirctre utiliseacute pour les personnes dans le besoin mais il srsquoagit drsquoune mesure temporaire et
discreacutetionnaire qui deacutepend des fonds disponibles Plusieurs projets pilotes de reacutegimes
reacutegionaux de revenu minimum ont eacuteteacute introduits mais nombre drsquoentre eux ont eacuteteacute
abandonneacutes (par exemple dans la reacutegion de Basilicate de 2005 agrave2007 dans la reacutegion de
Frioul-Veacuteneacutetie julienne de 2006 agrave 2008 dans la reacutegion du Latium de 2009 agrave 2010 et en
Sicile en 2014) Dans des reacutegions avec un statut administratif speacutecial des expeacuteriences
inteacuteressantes sont en cours (en Veacuteneacutetie un projet de loi a eacuteteacute eacutelaboreacute en 2014 et un test
deacutebutera en 2015 dans la province de Trente un programme test a eacuteteacute introduit et les
reacutesultats sont prometteurs) Agrave lrsquoeacutechelon national un reacutegime de revenu minimum a eacuteteacute
expeacuterimenteacute entre 1999 et 2001 avant drsquoecirctre abandonneacute En 2013 un projet de loi pour
un revenu minimum contre la pauvreteacute a eacuteteacute adopteacute mais nrsquoa pas encore eacuteteacute mis en œuvre
Le rapport hongrois remet en outre en question lrsquoallocation sociale ordinaire et la prestation
en remplacement de lrsquoemploi qui devaient ecirctre des allocations de revenu minimum pour
les personnes en acircge de travailler mais pour lesquelles les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute les
empecircchent drsquoacceacuteder aux prestations de dernier recours qui couvrent les besoins basiques
des personnes qui ne beacuteneacuteficient drsquoaucun autre revenu
En 2008 la Commission europeacuteenne a recommandeacute que les Eacutetats membres
laquo reconnaissent le droit fondamental de la personne agrave des ressources et prestations
suffisantes pour vivre conformeacutement agrave la digniteacute humaine raquo3 Plusieurs rapports nationaux
ont mentionneacute que le montant des prestations de revenu minimum est insuffisant pour
sortir les personnes de la pauvreteacute voire simplement pour payer un loyer
2 Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion sociale rapport de synthegravese par Hugh Frazer
et Eric Marlier Octobre 2009
3 Recommandation de la Commission du 3 octobre 2008 relative agrave lrsquoinclusion active des personnes exclues du
marcheacute du travail (notifieacutee sous le numeacutero de document C(2008) 5737) (2008867CE)
En Roumanie le montant de revenu minimum disponible pour une personne ceacutelibataire est
de 32 euros par mois en Irlande les personnes de plus de 26 ans reccediloivent 188 euros
par semaine en Hongrie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum mais une allocation
sociale normale et une prestation en remplacement de lrsquoemploi qui varient de 68 euros
pour une personne ceacutelibataire agrave 148 euros pour un couple avec enfants par mois Au
Royaume-Uni lrsquoaide au revenu varie de 5735 pound (environ 70 euros) par semaine pour une
personne ceacutelibataire acircgeacutee entre 18 et 24 ans agrave 7240 pound (90 euros) pour une personne
ceacutelibataire acircgeacutee entre 25 et 59 ans et agrave 11370 pound (140 euros) pour un couple (ces montants
augmentent chaque anneacutee en avril)
3- Les personnes sans domicile
Le problegraveme du sans-abrisme concerne moins sa deacutefinition dans la mesure ougrave la typologie
ETHOS de la FEANTSA offre une description preacutecise de ce qursquoenglobe le terme laquo sans-
abrisme raquo que son eacutetendue4
La preacutesente eacutetude couvre sans conteste la cateacutegorie la cateacutegorie laquo sans abri raquo (1- Les
personnes vivant dans la rue et 2- Les personnes en heacutebergement drsquourgence) et une partie
de la cateacutegorie laquo sans logement raquo (3- Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
personnes sans domicile)
Eacutetant donneacutee la porteacutee assez restreinte de lrsquoeacutetude aucune information pertinente nrsquoest
disponible pour les cateacutegories 4 agrave 7 (4 ndash Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
femmes 5- Les personnes en heacutebergement pour immigreacutes 6- Les personnes sortant
drsquoinstitutions 7- Les beacuteneacuteficiaires drsquoun accompagnement au logement agrave plus long terme
Les cateacutegories des personnes vivant dans des logements laquo preacutecaires raquo et laquo inadeacutequats raquo
ont geacuteneacutereacute davantage de deacutebat notamment par rapport aux personnes menaceacutees
drsquoexpulsion agrave cause du non-recours au revenu minimum ou agrave drsquoautres droits qui pourraient
les empecirccher de se faire exclure Lrsquoabsence de donneacutees et la porteacutee toute relative de
lrsquoeacutetude ne permettaient pas de mieux eacutetudier ces cateacutegories
En outre bien qursquoil soit probablement tregraves difficile drsquoobtenir des informations tout porte agrave
croire que les personnes qui affichent les niveaux les plus eacuteleveacutes de non-recours sont celles
qui sont provisoirement heacutebergeacutees dans la famille ou chez des amis (8-1-) De fait celles-
ci sont complegravetement exclues du reacutegime laquo normal raquo drsquoaide sociale
II- Eacuteleacutements de deacutebat
1- Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique
Le problegraveme du laquo non-recours raquo a eacuteteacute souleveacute avec le deacuteveloppement de programmes
drsquoeacutevaluation des politiques publiques au Royaume-Uni et en Irlande (principalement au
Royaume-Uni) Drsquoun point de vue historique la notion se base sur deux questions une
sur lrsquoefficaciteacute du ciblage des personnes en situation de pauvreteacute par les politiques sociales
dans le cadre drsquoun deacutebat politique qui oppose les programmes universels et les
programmes cibleacutes dans un contexte de reacuteduction des fonds publics (Royaume-Uni)
lrsquoautre sur le fait que les familles pauvres restent dans des situations de pauvreteacute sans
4 httpfeantsaorgspipphparticle120amplang=en
demander lrsquoaide des services dont elles pourraient beacuteneacuteficier ce qui neacutecessite une
compreacutehension de la dimension culturelle de la pauvreteacute (Mazet 2013)
Cette probleacutematique est apparue en France dans les anneacutees 90 mise en lumiegravere par le
deacutebat sur lrsquoaccegraves aux droits Dans les anneacutees 2000 de nombreux acteurs institutionnels
faisaient reacutefeacuterence au non-recours pour justifier les politiques publiques lrsquoorganisation
administrative et les eacutevaluations des politiques locales Lrsquoefficaciteacute des politiques publiques
est mesureacutee par leur capaciteacute agrave venir en aide aux publics viseacutes
Les eacutetudes sur le non-recours aux services publics se sont deacuteveloppeacutees au cours des dix
derniegraveres anneacutees gracircce agrave une pression dans ce sens de la Commission europeacuteenne (Ph
Warin 2006 Frazer et Marlier 2011) et de lrsquoOCDE (Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari
2004) qui eacutetaient particuliegraverement preacuteoccupeacutees par lrsquoinefficaciteacute des politiques drsquoinclusion
sociale
Lorsque lrsquoon analyse lrsquoefficaciteacute on remarque que le non-recours met en lumiegravere les effets
paradoxaux des programmes cibleacutes Ces programmes sont souvent eacutelaboreacutes pour venir en
aide agrave une cateacutegorie speacutecifique de personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques Toutefois
les eacutetudes reacutecentes deacutemontrent que les programmes qui visent un public speacutecifique tendent
agrave geacuteneacuterer davantage de stigmatisation que les programmes universels (IAB 2001) Il
srsquoavegravere que le passage agrave des reacutegimes drsquoallocations plus cibleacutes et lrsquointroduction drsquoun
laquo comportement requis raquo renforcent la possibiliteacute de creacuteer une distance ou une rupture
avec les beacuteneacuteficiaires potentiels (EXNOTA 2006) Cela a eacuteteacute confirmeacute par la plupart des
rapports nationaux
Toutefois la nature speacutecifique du non-recours au revenu minimum par les personnes les
plus vulneacuterables et notamment par les personnes sans domicile nrsquoest pas une
preacuteoccupation majeure pour le public Bien qursquoil existe des eacutetudes universitaires sur la
question au Royaume-Uni ou en France cette probleacutematique nrsquoa pas encore eacuteteacute eacutetudieacutee
dans drsquoautres pays
Le non-recours peut ecirctre consideacutereacute comme lrsquoincapaciteacute du systegraveme de protection sociale agrave
fournir des ressources minimales aux personnes dans le besoin Eacutetant donneacute qursquoils ne
viennent pas en aide aux personnes cibleacutees les reacutegimes de revenu minimum ne reacutepondent
pas agrave leur objectif de reacuteduction de la pauvreteacute et de lrsquoexclusion Lorsque le non-recours est
la conseacutequence drsquoun manque de connaissance des allocations disponibles il en ressort un
deacuteseacutequilibre des traitements entre les personnes conscientes de ces droits et les autres
Il importe de mieux comprendre ce qui pousse les publics concerneacutes agrave avoir recours ou
non aux meacutecanismes de revenu minimum afin de mieux preacutedire les conseacutequences
financiegraveres des changements politiques
2- Donneacutees
Donneacutees sur le non-recours
La principale difficulteacute pour aborder le non-recours est le manque drsquoinformation sur
lrsquoeacutetendue du problegraveme Tregraves peu drsquoeacutetudes se penchent sur cette probleacutematique excepteacute
au Royaume-Uni Les donneacutees sur le niveau de recours aux allocations sociales sont tregraves
limiteacutees dans la plupart des pays de lrsquoOCDE Non seulement les donneacutees sont rares mais
elles sont en outre rarement comparables
Un calcul preacutecis du niveau de recours neacutecessite des strateacutegies complexes et des
informations preacutecises sur les revenus des meacutenages les caracteacuteristiques
sociodeacutemographiques et la participation aux diffeacuterents programmes La grande majoriteacute
des bases de donneacutees utiliseacutees pour ce type drsquoeacutetude reposent sur des informations fournies
par les personnes concerneacutees et qui ne sont pas toujours exactes (V Hernanz F Malherbet
et M Pellizzari 2004)
En France le non-recours au revenu minimum (Revenu de Solidariteacute Active RSA) a eacuteteacute
estimeacute agrave environ 35 des beacuteneacuteficiaires potentiels soit environ 750 000 personnes (ce qui
repreacutesente plus de 3 milliards drsquoeuros) Les donneacutees relatives au non-recours au revenu
minimum compleacutementaire pour les travailleurs pauvres (RSA activiteacute) atteignent les 68
Donneacutees sur le sans-abrisme
Si les donneacutees et les eacutetudes sur le laquo non-recours raquo sont en progression eacutetant donneacute lrsquointeacuterecirct
accru pour ce problegraveme les statistiques sur le sans-abrisme sont toujours limiteacutees Hormis
la Pologne qui semble mieux survivre agrave la crise que drsquoautres5 tous les rapports nationaux
mentionne une hausse du sans-abrisme au cours des deux derniegraveres anneacutees
En Pologne les tentatives de comptabilisation des personnes sans domicile ne sont pas
fiables le dernier recensement a comptabiliseacute 24 000 personnes sans domicile alors que
les associations estiment que leur nombre se rapproche plutocirct de 60 000 personnes Dans
la reacutegion pomeacuteranienne qui possegravede une base de donneacutees et des rapports assez fiables
on constate une leacutegegravere hausse du sans-abrisme au cours de ces derniegraveres anneacutees le
nombre de personnes sans domicile passant de 2211 en 2007 agrave 2620 en 2009 et agrave 3040
en 20116 Des reacutesultats similaires peuvent ecirctre constateacutes dans les autres reacutegions
polonaises sur la base des estimations
En Irlande le sans-abrisme a sensiblement augmenteacute Les eacutetudes deacutemontrent que le
nombre de familles ayant perdu leur logement a reacutecemment doubleacute passant de 8 familles
par mois agrave 16 Le comptage de deacutecembre 2013 des personnes dormant dans la rue a reacuteveacuteleacute
une hausse massive Le rapport britannique indique une hausse constante du sans-
abrisme Quelques 2100 vivaient dans des centres drsquoheacutebergement drsquourgence et dans des
foyers drsquoaccueil en Angleterre agrave la fin septembre 2013 soit le nombre le plus eacuteleveacute depuis
dix ans En septembre 2012 le nombre de personnes dormant dans la rue avait augmenteacute
de 31 pour cent en deux ans7
En Italie la hausse du pourcentage des personnes sans domicile disposant drsquoun emploi
qui repreacutesente 283 des personnes sans domicile est une source de preacuteoccupation
En outre ces statistiques ne reflegravetent que les personnes qui peuvent ecirctre identifieacutees
comme eacutetant sans domicile De fait nombre de rapports mentionnent une hausse du sans-
abrisme laquo cacheacute raquo agrave savoir des personnes qui vivent provisoirement chez des proches et
des personnes qui vivent dans des squats On ne connaicirct pas le nombre de personnes
concerneacutees par ces situations et tout porte agrave croire que ce nombre a augmenteacute au cours
de ces derniegraveres anneacutees
Donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile
Les donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile sont tout simplement
inexistantes Dans le cadre de cette eacutetude les rapports nationaux ont reacutealiseacute des petites
enquecirctes ou se sont baseacutees sur des informations fournies par des organisations nationales
ou des ONG Ces donneacutees ne preacutetendent pas refleacuteter des situations nationales mais offrent
des informations utiles
5 Le nombre de personnes beacuteneacuteficiant drsquoallocations permanentes est passeacute de 192 643 en 2011 agrave 197 767 en 2012
(rapport theacutematique national polonais EMIN 2014)
6 Reacutesultat de lrsquoeacutetude sociodeacutemographique dans la reacutegion pomeacuteranienne 2011 Pomeranian Forum in Aid in
Getting Out of Homelessness
7 httpwwwinsidehousingcoukcarerough-sleeping-rises-31-in-two-years6525641article
Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
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Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
Introduction
Ce document est le rapport final de lrsquoeacutetude sur le laquo recours au revenu minimum par les
groupes vulneacuterables en particulier par les personnes sans-abri raquo reacutealiseacutee dans le cadre du
projet du Reacuteseau europeacuteen sur un revenu minimum drsquoEAPN
Le rapport compile la litteacuterature existante ainsi que 8 rapports nationaux en France en
Hongrie en Italie en Irlande aux Pays-Bas en Pologne en Roumanie et au Royaume-Uni
preacutesenteacutes en janvier 2014
Cette eacutetude concernant le non-recours au revenu minimum par les personnes sans domicile
est la premiegravere eacutetape drsquoune plus grande recherche approfondie Il nrsquoexistait pratiquement
aucune donneacutee sur cette probleacutematique Dans la mesure du possible les rapporteurs
nationaux ont reacutealiseacute des entretiens qualitatifs avec des personnes sans domicile (9
personnes en Irlande 280 personnes en Roumanie 126 personnes en Pologne et 88
personnes en Hongrie ont reacutepondu agrave un questionnaire afin de mieux comprendre lrsquoeacutetendue
et les raisons de leur non-recours au revenu minimum)
Les rapports nationaux se sont degraves lors concentreacutes sur le taux de non-recours au revenu
minimum qui srsquoavegravere ecirctre plus bas chez les personnes vivant dans des centres
drsquoheacutebergement ou dans des heacutebergements temporaires fournissant des services adapteacutes
pour permettre aux personnes drsquoacceacuteder agrave leurs droits que chez les personnes sans-abri
dormant dans la rue
Les rapports nationaux ont eacutegalement analyseacute les raisons pour lesquelles les personnes
sans domicile nrsquoavaient pas recours aux allocations de revenu minimum auxquelles elles
avaient droit en vue de proposer des mesures concregravetes pouvant ameacuteliorer la situation
Cette eacutetude deacutemontre que le non-recours est faible lorsqursquoil existe une veacuteritable volonteacute
politique de lutter contre le sans-abrisme (NL) ou des incitatifs pour les ONG chargeacutees du
sans-abrisme pour aider les personnes sans domicile dans leurs demandes drsquoallocations
(FR UK) A contrario le taux de non-recours augmente lorsque les personnes vulneacuterables
sont laisseacutees pour compte (H RO)
Dans nombre de pays les outils qui existent pour deacutetecter la fraude aux prestations
sociales pourraient eacutegalement ecirctre utiliseacutes pour deacutefinir et reacuteduire le non-recours par le
biais de meacutecanismes drsquoactivation
Le rapport confirme que les strateacutegies drsquoactivation en matiegravere drsquoemploi ne sont pas toutes
adapteacutees aux personnes sans domicile
I- Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre
II- Eleacutements de deacutebat
III- Typologies relatives au non-recours
IV- Conclusions et recommandations
I- Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre
Dans le cadre du preacutesent rapport sur le non-recours aux meacutecanismes de revenu minimum
parmi les personnes sans domicile les reacutedacteurs des rapports theacutematiques nationaux se
sont accordeacutes sur les termes de reacutefeacuterence suivants
1- Le non-recours et lrsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours concerne une personne ou un meacutenage qui est eacuteligible pour des prestations
sociales mais qui ne beacuteneacuteficient pas de ces prestations (quelle qursquoen soit la raison)
La question de lrsquoeacuteligibiliteacute nrsquoeacutetait pas lrsquoobjet de notre eacutetude car elle a eacuteteacute abordeacutee par les
rapports nationaux sur lrsquoEMIN mais les difficulteacutes lieacutees agrave lrsquoeacuteligibiliteacute et agrave la justification de
lrsquoeacuteligibiliteacute ont eacuteteacute eacutevoqueacutees lors des discussions En outre lrsquourgence de ces questions est
exacerbeacutee lorsqursquoelle implique des personnes sans domicile
Un sujet important de deacutebat qui a reacuteveacuteleacute des diffeacuterences majeures parmi les rapporteurs
nationaux eacutetait lrsquoeacuteligibiliteacute des jeunes des demandeurs drsquoasile des reacutefugieacutes et des
immigrants sans papiers Tous les rapports soulignent la surrepreacutesentation de ces
personnes parmi la population sans domicile et mentionnent que ces personnes constituent
un groupe agrave risque en matiegravere de pauvreteacute mais ne sont pas couverts par les systegravemes de
revenu minimum
Il a eacuteteacute deacutecideacute dans le cadre de ce rapport que chaque rapport national mentionne les
critegraveres nationaux officiels drsquoeacuteligibiliteacute mecircme si ceux-ci devraient ecirctre vertement critiqueacutes
Si les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute sont utiliseacutes par les administrations publiques en tant que filtre
pour eacutevaluer le manque de finances ou en tant que moyen de gestion du manque de fonds
il nrsquoest pas toujours eacutevident de diffeacuterencier les laquo critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute raquo de la laquo justification
de lrsquoeacuteligibiliteacute raquo
Il a par conseacutequent eacuteteacute convenu que les rapports fassent une distinction entre les critegraveres
agrave proprement parler et les eacuteleacutements de preuve exigeacutes drsquoune personne qui fait une demande
de revenu minimum En Irlande par exemple les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute pour lrsquoaide sociale
(Supplementary Welfare Allowance) exigent que les personnes sans domicile apportent
des eacuteleacutements de preuve de leur statut de sans-abri en prouvant qursquoelles dorment dans des
centres drsquoheacutebergement pour sans-abri Degraves lors les personnes dormant dans la rue ou
chez des amis ou des proches ne peuvent pas prouver qursquoelles sont sans-abri Les
requeacuterants doivent eacutegalement preacutesenter des documents originaux (certificats de
naissance photos ou passeports) qui ne peuvent ecirctre obtenus qursquoapregraves de longues
proceacutedures coucircteuses qui repreacutesentent souvent un obstacle insurmontable pour les
personnes sans domicile
Des exemples similaires peuvent ecirctre trouveacutes dans les documents fiscaux demandeacutes en
Roumanie dans les justificatifs de domicile exigeacutes en Pologne ou dans les preuves de
connexion agrave la collectiviteacute locale aux Pays-Bas1
Dans le cadre du preacutesent rapport ces exemples seront consideacutereacutes comme des cas de non-
recours aux meacutecanismes de rapport minimum agrave cause de contraintes administratives et
non comme des cas de non-respect des critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours aux revenu minimum devant les tribunaux est un aspect diffeacuterent mais
neacuteanmoins connexe du non-recours qui est rarement mentionneacute mais qui se preacutesente
1 Cette laquo connexion locale raquo faisait lrsquoobjet drsquoun deacutebat et ce critegravere devrait ecirctre supprimeacute en 2014
souvent dans la reacutealiteacute Tregraves peu de personnes notamment parmi les personnes sans
domicile accegravederont agrave leurs droits devant les tribunaux lorsque lrsquoadministration ne fournit
pas les services neacutecessaires Cet aspect ne rentre pas dans la porteacutee de notre eacutetude mais
est probablement la cause de certaines situations de sans-abrisme
2- Les reacutegimes de revenu minimum
Le Reacuteseau drsquoexperts nationaux indeacutependants de lrsquoUnion europeacuteenne sur lrsquoinclusion sociale
deacutefinit les reacutegimes de revenu minimum comme des laquo systegravemes drsquoaide aux revenus qui
offrent un filet de seacutecuriteacute aux personnes qui ne peuvent pas travailler et qui nrsquoont pas
droit aux prestations sociales Ces systegravemes doivent ecirctre consideacutereacutes comme des systegravemes
de dernier recours garantissant un niveau de vie deacutecent pour les personnes qui ne
beacuteneacuteficient drsquoaucune autre aide financiegravere raquo2
Les versements en espegraveces ne sont pas consideacutereacutes comme un filet de seacutecuriteacute dans tous
les Eacutetats membres de lrsquoUE et tous les Eacutetats membres ne disposent pas drsquoun reacutegime de
revenu minimum agrave proprement parler Eacutetant donneacute que lrsquoaccent de cette eacutetude est placeacute
sur le non-recours la deacutefinition des reacutegimes de revenu minimum a eacuteteacute eacutelargie pour inclure
les services etou les versements en espegraveces
Au Royaume-Uni par exemple il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum per se mais il
existe un reacutegime local drsquoaide sociale depuis avril 2013 qui aide les personnes et les
familles quel que soit leur statut de logement agrave acceacuteder agrave un fonds drsquourgence
En Italie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum national agrave proprement parler Les
collectiviteacutes locales disposent en revanche drsquoun budget local de laquo minimo vitale raquo pouvant
ecirctre utiliseacute pour les personnes dans le besoin mais il srsquoagit drsquoune mesure temporaire et
discreacutetionnaire qui deacutepend des fonds disponibles Plusieurs projets pilotes de reacutegimes
reacutegionaux de revenu minimum ont eacuteteacute introduits mais nombre drsquoentre eux ont eacuteteacute
abandonneacutes (par exemple dans la reacutegion de Basilicate de 2005 agrave2007 dans la reacutegion de
Frioul-Veacuteneacutetie julienne de 2006 agrave 2008 dans la reacutegion du Latium de 2009 agrave 2010 et en
Sicile en 2014) Dans des reacutegions avec un statut administratif speacutecial des expeacuteriences
inteacuteressantes sont en cours (en Veacuteneacutetie un projet de loi a eacuteteacute eacutelaboreacute en 2014 et un test
deacutebutera en 2015 dans la province de Trente un programme test a eacuteteacute introduit et les
reacutesultats sont prometteurs) Agrave lrsquoeacutechelon national un reacutegime de revenu minimum a eacuteteacute
expeacuterimenteacute entre 1999 et 2001 avant drsquoecirctre abandonneacute En 2013 un projet de loi pour
un revenu minimum contre la pauvreteacute a eacuteteacute adopteacute mais nrsquoa pas encore eacuteteacute mis en œuvre
Le rapport hongrois remet en outre en question lrsquoallocation sociale ordinaire et la prestation
en remplacement de lrsquoemploi qui devaient ecirctre des allocations de revenu minimum pour
les personnes en acircge de travailler mais pour lesquelles les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute les
empecircchent drsquoacceacuteder aux prestations de dernier recours qui couvrent les besoins basiques
des personnes qui ne beacuteneacuteficient drsquoaucun autre revenu
En 2008 la Commission europeacuteenne a recommandeacute que les Eacutetats membres
laquo reconnaissent le droit fondamental de la personne agrave des ressources et prestations
suffisantes pour vivre conformeacutement agrave la digniteacute humaine raquo3 Plusieurs rapports nationaux
ont mentionneacute que le montant des prestations de revenu minimum est insuffisant pour
sortir les personnes de la pauvreteacute voire simplement pour payer un loyer
2 Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion sociale rapport de synthegravese par Hugh Frazer
et Eric Marlier Octobre 2009
3 Recommandation de la Commission du 3 octobre 2008 relative agrave lrsquoinclusion active des personnes exclues du
marcheacute du travail (notifieacutee sous le numeacutero de document C(2008) 5737) (2008867CE)
En Roumanie le montant de revenu minimum disponible pour une personne ceacutelibataire est
de 32 euros par mois en Irlande les personnes de plus de 26 ans reccediloivent 188 euros
par semaine en Hongrie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum mais une allocation
sociale normale et une prestation en remplacement de lrsquoemploi qui varient de 68 euros
pour une personne ceacutelibataire agrave 148 euros pour un couple avec enfants par mois Au
Royaume-Uni lrsquoaide au revenu varie de 5735 pound (environ 70 euros) par semaine pour une
personne ceacutelibataire acircgeacutee entre 18 et 24 ans agrave 7240 pound (90 euros) pour une personne
ceacutelibataire acircgeacutee entre 25 et 59 ans et agrave 11370 pound (140 euros) pour un couple (ces montants
augmentent chaque anneacutee en avril)
3- Les personnes sans domicile
Le problegraveme du sans-abrisme concerne moins sa deacutefinition dans la mesure ougrave la typologie
ETHOS de la FEANTSA offre une description preacutecise de ce qursquoenglobe le terme laquo sans-
abrisme raquo que son eacutetendue4
La preacutesente eacutetude couvre sans conteste la cateacutegorie la cateacutegorie laquo sans abri raquo (1- Les
personnes vivant dans la rue et 2- Les personnes en heacutebergement drsquourgence) et une partie
de la cateacutegorie laquo sans logement raquo (3- Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
personnes sans domicile)
Eacutetant donneacutee la porteacutee assez restreinte de lrsquoeacutetude aucune information pertinente nrsquoest
disponible pour les cateacutegories 4 agrave 7 (4 ndash Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
femmes 5- Les personnes en heacutebergement pour immigreacutes 6- Les personnes sortant
drsquoinstitutions 7- Les beacuteneacuteficiaires drsquoun accompagnement au logement agrave plus long terme
Les cateacutegories des personnes vivant dans des logements laquo preacutecaires raquo et laquo inadeacutequats raquo
ont geacuteneacutereacute davantage de deacutebat notamment par rapport aux personnes menaceacutees
drsquoexpulsion agrave cause du non-recours au revenu minimum ou agrave drsquoautres droits qui pourraient
les empecirccher de se faire exclure Lrsquoabsence de donneacutees et la porteacutee toute relative de
lrsquoeacutetude ne permettaient pas de mieux eacutetudier ces cateacutegories
En outre bien qursquoil soit probablement tregraves difficile drsquoobtenir des informations tout porte agrave
croire que les personnes qui affichent les niveaux les plus eacuteleveacutes de non-recours sont celles
qui sont provisoirement heacutebergeacutees dans la famille ou chez des amis (8-1-) De fait celles-
ci sont complegravetement exclues du reacutegime laquo normal raquo drsquoaide sociale
II- Eacuteleacutements de deacutebat
1- Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique
Le problegraveme du laquo non-recours raquo a eacuteteacute souleveacute avec le deacuteveloppement de programmes
drsquoeacutevaluation des politiques publiques au Royaume-Uni et en Irlande (principalement au
Royaume-Uni) Drsquoun point de vue historique la notion se base sur deux questions une
sur lrsquoefficaciteacute du ciblage des personnes en situation de pauvreteacute par les politiques sociales
dans le cadre drsquoun deacutebat politique qui oppose les programmes universels et les
programmes cibleacutes dans un contexte de reacuteduction des fonds publics (Royaume-Uni)
lrsquoautre sur le fait que les familles pauvres restent dans des situations de pauvreteacute sans
4 httpfeantsaorgspipphparticle120amplang=en
demander lrsquoaide des services dont elles pourraient beacuteneacuteficier ce qui neacutecessite une
compreacutehension de la dimension culturelle de la pauvreteacute (Mazet 2013)
Cette probleacutematique est apparue en France dans les anneacutees 90 mise en lumiegravere par le
deacutebat sur lrsquoaccegraves aux droits Dans les anneacutees 2000 de nombreux acteurs institutionnels
faisaient reacutefeacuterence au non-recours pour justifier les politiques publiques lrsquoorganisation
administrative et les eacutevaluations des politiques locales Lrsquoefficaciteacute des politiques publiques
est mesureacutee par leur capaciteacute agrave venir en aide aux publics viseacutes
Les eacutetudes sur le non-recours aux services publics se sont deacuteveloppeacutees au cours des dix
derniegraveres anneacutees gracircce agrave une pression dans ce sens de la Commission europeacuteenne (Ph
Warin 2006 Frazer et Marlier 2011) et de lrsquoOCDE (Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari
2004) qui eacutetaient particuliegraverement preacuteoccupeacutees par lrsquoinefficaciteacute des politiques drsquoinclusion
sociale
Lorsque lrsquoon analyse lrsquoefficaciteacute on remarque que le non-recours met en lumiegravere les effets
paradoxaux des programmes cibleacutes Ces programmes sont souvent eacutelaboreacutes pour venir en
aide agrave une cateacutegorie speacutecifique de personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques Toutefois
les eacutetudes reacutecentes deacutemontrent que les programmes qui visent un public speacutecifique tendent
agrave geacuteneacuterer davantage de stigmatisation que les programmes universels (IAB 2001) Il
srsquoavegravere que le passage agrave des reacutegimes drsquoallocations plus cibleacutes et lrsquointroduction drsquoun
laquo comportement requis raquo renforcent la possibiliteacute de creacuteer une distance ou une rupture
avec les beacuteneacuteficiaires potentiels (EXNOTA 2006) Cela a eacuteteacute confirmeacute par la plupart des
rapports nationaux
Toutefois la nature speacutecifique du non-recours au revenu minimum par les personnes les
plus vulneacuterables et notamment par les personnes sans domicile nrsquoest pas une
preacuteoccupation majeure pour le public Bien qursquoil existe des eacutetudes universitaires sur la
question au Royaume-Uni ou en France cette probleacutematique nrsquoa pas encore eacuteteacute eacutetudieacutee
dans drsquoautres pays
Le non-recours peut ecirctre consideacutereacute comme lrsquoincapaciteacute du systegraveme de protection sociale agrave
fournir des ressources minimales aux personnes dans le besoin Eacutetant donneacute qursquoils ne
viennent pas en aide aux personnes cibleacutees les reacutegimes de revenu minimum ne reacutepondent
pas agrave leur objectif de reacuteduction de la pauvreteacute et de lrsquoexclusion Lorsque le non-recours est
la conseacutequence drsquoun manque de connaissance des allocations disponibles il en ressort un
deacuteseacutequilibre des traitements entre les personnes conscientes de ces droits et les autres
Il importe de mieux comprendre ce qui pousse les publics concerneacutes agrave avoir recours ou
non aux meacutecanismes de revenu minimum afin de mieux preacutedire les conseacutequences
financiegraveres des changements politiques
2- Donneacutees
Donneacutees sur le non-recours
La principale difficulteacute pour aborder le non-recours est le manque drsquoinformation sur
lrsquoeacutetendue du problegraveme Tregraves peu drsquoeacutetudes se penchent sur cette probleacutematique excepteacute
au Royaume-Uni Les donneacutees sur le niveau de recours aux allocations sociales sont tregraves
limiteacutees dans la plupart des pays de lrsquoOCDE Non seulement les donneacutees sont rares mais
elles sont en outre rarement comparables
Un calcul preacutecis du niveau de recours neacutecessite des strateacutegies complexes et des
informations preacutecises sur les revenus des meacutenages les caracteacuteristiques
sociodeacutemographiques et la participation aux diffeacuterents programmes La grande majoriteacute
des bases de donneacutees utiliseacutees pour ce type drsquoeacutetude reposent sur des informations fournies
par les personnes concerneacutees et qui ne sont pas toujours exactes (V Hernanz F Malherbet
et M Pellizzari 2004)
En France le non-recours au revenu minimum (Revenu de Solidariteacute Active RSA) a eacuteteacute
estimeacute agrave environ 35 des beacuteneacuteficiaires potentiels soit environ 750 000 personnes (ce qui
repreacutesente plus de 3 milliards drsquoeuros) Les donneacutees relatives au non-recours au revenu
minimum compleacutementaire pour les travailleurs pauvres (RSA activiteacute) atteignent les 68
Donneacutees sur le sans-abrisme
Si les donneacutees et les eacutetudes sur le laquo non-recours raquo sont en progression eacutetant donneacute lrsquointeacuterecirct
accru pour ce problegraveme les statistiques sur le sans-abrisme sont toujours limiteacutees Hormis
la Pologne qui semble mieux survivre agrave la crise que drsquoautres5 tous les rapports nationaux
mentionne une hausse du sans-abrisme au cours des deux derniegraveres anneacutees
En Pologne les tentatives de comptabilisation des personnes sans domicile ne sont pas
fiables le dernier recensement a comptabiliseacute 24 000 personnes sans domicile alors que
les associations estiment que leur nombre se rapproche plutocirct de 60 000 personnes Dans
la reacutegion pomeacuteranienne qui possegravede une base de donneacutees et des rapports assez fiables
on constate une leacutegegravere hausse du sans-abrisme au cours de ces derniegraveres anneacutees le
nombre de personnes sans domicile passant de 2211 en 2007 agrave 2620 en 2009 et agrave 3040
en 20116 Des reacutesultats similaires peuvent ecirctre constateacutes dans les autres reacutegions
polonaises sur la base des estimations
En Irlande le sans-abrisme a sensiblement augmenteacute Les eacutetudes deacutemontrent que le
nombre de familles ayant perdu leur logement a reacutecemment doubleacute passant de 8 familles
par mois agrave 16 Le comptage de deacutecembre 2013 des personnes dormant dans la rue a reacuteveacuteleacute
une hausse massive Le rapport britannique indique une hausse constante du sans-
abrisme Quelques 2100 vivaient dans des centres drsquoheacutebergement drsquourgence et dans des
foyers drsquoaccueil en Angleterre agrave la fin septembre 2013 soit le nombre le plus eacuteleveacute depuis
dix ans En septembre 2012 le nombre de personnes dormant dans la rue avait augmenteacute
de 31 pour cent en deux ans7
En Italie la hausse du pourcentage des personnes sans domicile disposant drsquoun emploi
qui repreacutesente 283 des personnes sans domicile est une source de preacuteoccupation
En outre ces statistiques ne reflegravetent que les personnes qui peuvent ecirctre identifieacutees
comme eacutetant sans domicile De fait nombre de rapports mentionnent une hausse du sans-
abrisme laquo cacheacute raquo agrave savoir des personnes qui vivent provisoirement chez des proches et
des personnes qui vivent dans des squats On ne connaicirct pas le nombre de personnes
concerneacutees par ces situations et tout porte agrave croire que ce nombre a augmenteacute au cours
de ces derniegraveres anneacutees
Donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile
Les donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile sont tout simplement
inexistantes Dans le cadre de cette eacutetude les rapports nationaux ont reacutealiseacute des petites
enquecirctes ou se sont baseacutees sur des informations fournies par des organisations nationales
ou des ONG Ces donneacutees ne preacutetendent pas refleacuteter des situations nationales mais offrent
des informations utiles
5 Le nombre de personnes beacuteneacuteficiant drsquoallocations permanentes est passeacute de 192 643 en 2011 agrave 197 767 en 2012
(rapport theacutematique national polonais EMIN 2014)
6 Reacutesultat de lrsquoeacutetude sociodeacutemographique dans la reacutegion pomeacuteranienne 2011 Pomeranian Forum in Aid in
Getting Out of Homelessness
7 httpwwwinsidehousingcoukcarerough-sleeping-rises-31-in-two-years6525641article
Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
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recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
I- Deacutefinitions et problegravemes agrave reacutesoudre
Dans le cadre du preacutesent rapport sur le non-recours aux meacutecanismes de revenu minimum
parmi les personnes sans domicile les reacutedacteurs des rapports theacutematiques nationaux se
sont accordeacutes sur les termes de reacutefeacuterence suivants
1- Le non-recours et lrsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours concerne une personne ou un meacutenage qui est eacuteligible pour des prestations
sociales mais qui ne beacuteneacuteficient pas de ces prestations (quelle qursquoen soit la raison)
La question de lrsquoeacuteligibiliteacute nrsquoeacutetait pas lrsquoobjet de notre eacutetude car elle a eacuteteacute abordeacutee par les
rapports nationaux sur lrsquoEMIN mais les difficulteacutes lieacutees agrave lrsquoeacuteligibiliteacute et agrave la justification de
lrsquoeacuteligibiliteacute ont eacuteteacute eacutevoqueacutees lors des discussions En outre lrsquourgence de ces questions est
exacerbeacutee lorsqursquoelle implique des personnes sans domicile
Un sujet important de deacutebat qui a reacuteveacuteleacute des diffeacuterences majeures parmi les rapporteurs
nationaux eacutetait lrsquoeacuteligibiliteacute des jeunes des demandeurs drsquoasile des reacutefugieacutes et des
immigrants sans papiers Tous les rapports soulignent la surrepreacutesentation de ces
personnes parmi la population sans domicile et mentionnent que ces personnes constituent
un groupe agrave risque en matiegravere de pauvreteacute mais ne sont pas couverts par les systegravemes de
revenu minimum
Il a eacuteteacute deacutecideacute dans le cadre de ce rapport que chaque rapport national mentionne les
critegraveres nationaux officiels drsquoeacuteligibiliteacute mecircme si ceux-ci devraient ecirctre vertement critiqueacutes
Si les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute sont utiliseacutes par les administrations publiques en tant que filtre
pour eacutevaluer le manque de finances ou en tant que moyen de gestion du manque de fonds
il nrsquoest pas toujours eacutevident de diffeacuterencier les laquo critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute raquo de la laquo justification
de lrsquoeacuteligibiliteacute raquo
Il a par conseacutequent eacuteteacute convenu que les rapports fassent une distinction entre les critegraveres
agrave proprement parler et les eacuteleacutements de preuve exigeacutes drsquoune personne qui fait une demande
de revenu minimum En Irlande par exemple les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute pour lrsquoaide sociale
(Supplementary Welfare Allowance) exigent que les personnes sans domicile apportent
des eacuteleacutements de preuve de leur statut de sans-abri en prouvant qursquoelles dorment dans des
centres drsquoheacutebergement pour sans-abri Degraves lors les personnes dormant dans la rue ou
chez des amis ou des proches ne peuvent pas prouver qursquoelles sont sans-abri Les
requeacuterants doivent eacutegalement preacutesenter des documents originaux (certificats de
naissance photos ou passeports) qui ne peuvent ecirctre obtenus qursquoapregraves de longues
proceacutedures coucircteuses qui repreacutesentent souvent un obstacle insurmontable pour les
personnes sans domicile
Des exemples similaires peuvent ecirctre trouveacutes dans les documents fiscaux demandeacutes en
Roumanie dans les justificatifs de domicile exigeacutes en Pologne ou dans les preuves de
connexion agrave la collectiviteacute locale aux Pays-Bas1
Dans le cadre du preacutesent rapport ces exemples seront consideacutereacutes comme des cas de non-
recours aux meacutecanismes de rapport minimum agrave cause de contraintes administratives et
non comme des cas de non-respect des critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute
Le non-recours aux revenu minimum devant les tribunaux est un aspect diffeacuterent mais
neacuteanmoins connexe du non-recours qui est rarement mentionneacute mais qui se preacutesente
1 Cette laquo connexion locale raquo faisait lrsquoobjet drsquoun deacutebat et ce critegravere devrait ecirctre supprimeacute en 2014
souvent dans la reacutealiteacute Tregraves peu de personnes notamment parmi les personnes sans
domicile accegravederont agrave leurs droits devant les tribunaux lorsque lrsquoadministration ne fournit
pas les services neacutecessaires Cet aspect ne rentre pas dans la porteacutee de notre eacutetude mais
est probablement la cause de certaines situations de sans-abrisme
2- Les reacutegimes de revenu minimum
Le Reacuteseau drsquoexperts nationaux indeacutependants de lrsquoUnion europeacuteenne sur lrsquoinclusion sociale
deacutefinit les reacutegimes de revenu minimum comme des laquo systegravemes drsquoaide aux revenus qui
offrent un filet de seacutecuriteacute aux personnes qui ne peuvent pas travailler et qui nrsquoont pas
droit aux prestations sociales Ces systegravemes doivent ecirctre consideacutereacutes comme des systegravemes
de dernier recours garantissant un niveau de vie deacutecent pour les personnes qui ne
beacuteneacuteficient drsquoaucune autre aide financiegravere raquo2
Les versements en espegraveces ne sont pas consideacutereacutes comme un filet de seacutecuriteacute dans tous
les Eacutetats membres de lrsquoUE et tous les Eacutetats membres ne disposent pas drsquoun reacutegime de
revenu minimum agrave proprement parler Eacutetant donneacute que lrsquoaccent de cette eacutetude est placeacute
sur le non-recours la deacutefinition des reacutegimes de revenu minimum a eacuteteacute eacutelargie pour inclure
les services etou les versements en espegraveces
Au Royaume-Uni par exemple il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum per se mais il
existe un reacutegime local drsquoaide sociale depuis avril 2013 qui aide les personnes et les
familles quel que soit leur statut de logement agrave acceacuteder agrave un fonds drsquourgence
En Italie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum national agrave proprement parler Les
collectiviteacutes locales disposent en revanche drsquoun budget local de laquo minimo vitale raquo pouvant
ecirctre utiliseacute pour les personnes dans le besoin mais il srsquoagit drsquoune mesure temporaire et
discreacutetionnaire qui deacutepend des fonds disponibles Plusieurs projets pilotes de reacutegimes
reacutegionaux de revenu minimum ont eacuteteacute introduits mais nombre drsquoentre eux ont eacuteteacute
abandonneacutes (par exemple dans la reacutegion de Basilicate de 2005 agrave2007 dans la reacutegion de
Frioul-Veacuteneacutetie julienne de 2006 agrave 2008 dans la reacutegion du Latium de 2009 agrave 2010 et en
Sicile en 2014) Dans des reacutegions avec un statut administratif speacutecial des expeacuteriences
inteacuteressantes sont en cours (en Veacuteneacutetie un projet de loi a eacuteteacute eacutelaboreacute en 2014 et un test
deacutebutera en 2015 dans la province de Trente un programme test a eacuteteacute introduit et les
reacutesultats sont prometteurs) Agrave lrsquoeacutechelon national un reacutegime de revenu minimum a eacuteteacute
expeacuterimenteacute entre 1999 et 2001 avant drsquoecirctre abandonneacute En 2013 un projet de loi pour
un revenu minimum contre la pauvreteacute a eacuteteacute adopteacute mais nrsquoa pas encore eacuteteacute mis en œuvre
Le rapport hongrois remet en outre en question lrsquoallocation sociale ordinaire et la prestation
en remplacement de lrsquoemploi qui devaient ecirctre des allocations de revenu minimum pour
les personnes en acircge de travailler mais pour lesquelles les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute les
empecircchent drsquoacceacuteder aux prestations de dernier recours qui couvrent les besoins basiques
des personnes qui ne beacuteneacuteficient drsquoaucun autre revenu
En 2008 la Commission europeacuteenne a recommandeacute que les Eacutetats membres
laquo reconnaissent le droit fondamental de la personne agrave des ressources et prestations
suffisantes pour vivre conformeacutement agrave la digniteacute humaine raquo3 Plusieurs rapports nationaux
ont mentionneacute que le montant des prestations de revenu minimum est insuffisant pour
sortir les personnes de la pauvreteacute voire simplement pour payer un loyer
2 Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion sociale rapport de synthegravese par Hugh Frazer
et Eric Marlier Octobre 2009
3 Recommandation de la Commission du 3 octobre 2008 relative agrave lrsquoinclusion active des personnes exclues du
marcheacute du travail (notifieacutee sous le numeacutero de document C(2008) 5737) (2008867CE)
En Roumanie le montant de revenu minimum disponible pour une personne ceacutelibataire est
de 32 euros par mois en Irlande les personnes de plus de 26 ans reccediloivent 188 euros
par semaine en Hongrie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum mais une allocation
sociale normale et une prestation en remplacement de lrsquoemploi qui varient de 68 euros
pour une personne ceacutelibataire agrave 148 euros pour un couple avec enfants par mois Au
Royaume-Uni lrsquoaide au revenu varie de 5735 pound (environ 70 euros) par semaine pour une
personne ceacutelibataire acircgeacutee entre 18 et 24 ans agrave 7240 pound (90 euros) pour une personne
ceacutelibataire acircgeacutee entre 25 et 59 ans et agrave 11370 pound (140 euros) pour un couple (ces montants
augmentent chaque anneacutee en avril)
3- Les personnes sans domicile
Le problegraveme du sans-abrisme concerne moins sa deacutefinition dans la mesure ougrave la typologie
ETHOS de la FEANTSA offre une description preacutecise de ce qursquoenglobe le terme laquo sans-
abrisme raquo que son eacutetendue4
La preacutesente eacutetude couvre sans conteste la cateacutegorie la cateacutegorie laquo sans abri raquo (1- Les
personnes vivant dans la rue et 2- Les personnes en heacutebergement drsquourgence) et une partie
de la cateacutegorie laquo sans logement raquo (3- Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
personnes sans domicile)
Eacutetant donneacutee la porteacutee assez restreinte de lrsquoeacutetude aucune information pertinente nrsquoest
disponible pour les cateacutegories 4 agrave 7 (4 ndash Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
femmes 5- Les personnes en heacutebergement pour immigreacutes 6- Les personnes sortant
drsquoinstitutions 7- Les beacuteneacuteficiaires drsquoun accompagnement au logement agrave plus long terme
Les cateacutegories des personnes vivant dans des logements laquo preacutecaires raquo et laquo inadeacutequats raquo
ont geacuteneacutereacute davantage de deacutebat notamment par rapport aux personnes menaceacutees
drsquoexpulsion agrave cause du non-recours au revenu minimum ou agrave drsquoautres droits qui pourraient
les empecirccher de se faire exclure Lrsquoabsence de donneacutees et la porteacutee toute relative de
lrsquoeacutetude ne permettaient pas de mieux eacutetudier ces cateacutegories
En outre bien qursquoil soit probablement tregraves difficile drsquoobtenir des informations tout porte agrave
croire que les personnes qui affichent les niveaux les plus eacuteleveacutes de non-recours sont celles
qui sont provisoirement heacutebergeacutees dans la famille ou chez des amis (8-1-) De fait celles-
ci sont complegravetement exclues du reacutegime laquo normal raquo drsquoaide sociale
II- Eacuteleacutements de deacutebat
1- Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique
Le problegraveme du laquo non-recours raquo a eacuteteacute souleveacute avec le deacuteveloppement de programmes
drsquoeacutevaluation des politiques publiques au Royaume-Uni et en Irlande (principalement au
Royaume-Uni) Drsquoun point de vue historique la notion se base sur deux questions une
sur lrsquoefficaciteacute du ciblage des personnes en situation de pauvreteacute par les politiques sociales
dans le cadre drsquoun deacutebat politique qui oppose les programmes universels et les
programmes cibleacutes dans un contexte de reacuteduction des fonds publics (Royaume-Uni)
lrsquoautre sur le fait que les familles pauvres restent dans des situations de pauvreteacute sans
4 httpfeantsaorgspipphparticle120amplang=en
demander lrsquoaide des services dont elles pourraient beacuteneacuteficier ce qui neacutecessite une
compreacutehension de la dimension culturelle de la pauvreteacute (Mazet 2013)
Cette probleacutematique est apparue en France dans les anneacutees 90 mise en lumiegravere par le
deacutebat sur lrsquoaccegraves aux droits Dans les anneacutees 2000 de nombreux acteurs institutionnels
faisaient reacutefeacuterence au non-recours pour justifier les politiques publiques lrsquoorganisation
administrative et les eacutevaluations des politiques locales Lrsquoefficaciteacute des politiques publiques
est mesureacutee par leur capaciteacute agrave venir en aide aux publics viseacutes
Les eacutetudes sur le non-recours aux services publics se sont deacuteveloppeacutees au cours des dix
derniegraveres anneacutees gracircce agrave une pression dans ce sens de la Commission europeacuteenne (Ph
Warin 2006 Frazer et Marlier 2011) et de lrsquoOCDE (Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari
2004) qui eacutetaient particuliegraverement preacuteoccupeacutees par lrsquoinefficaciteacute des politiques drsquoinclusion
sociale
Lorsque lrsquoon analyse lrsquoefficaciteacute on remarque que le non-recours met en lumiegravere les effets
paradoxaux des programmes cibleacutes Ces programmes sont souvent eacutelaboreacutes pour venir en
aide agrave une cateacutegorie speacutecifique de personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques Toutefois
les eacutetudes reacutecentes deacutemontrent que les programmes qui visent un public speacutecifique tendent
agrave geacuteneacuterer davantage de stigmatisation que les programmes universels (IAB 2001) Il
srsquoavegravere que le passage agrave des reacutegimes drsquoallocations plus cibleacutes et lrsquointroduction drsquoun
laquo comportement requis raquo renforcent la possibiliteacute de creacuteer une distance ou une rupture
avec les beacuteneacuteficiaires potentiels (EXNOTA 2006) Cela a eacuteteacute confirmeacute par la plupart des
rapports nationaux
Toutefois la nature speacutecifique du non-recours au revenu minimum par les personnes les
plus vulneacuterables et notamment par les personnes sans domicile nrsquoest pas une
preacuteoccupation majeure pour le public Bien qursquoil existe des eacutetudes universitaires sur la
question au Royaume-Uni ou en France cette probleacutematique nrsquoa pas encore eacuteteacute eacutetudieacutee
dans drsquoautres pays
Le non-recours peut ecirctre consideacutereacute comme lrsquoincapaciteacute du systegraveme de protection sociale agrave
fournir des ressources minimales aux personnes dans le besoin Eacutetant donneacute qursquoils ne
viennent pas en aide aux personnes cibleacutees les reacutegimes de revenu minimum ne reacutepondent
pas agrave leur objectif de reacuteduction de la pauvreteacute et de lrsquoexclusion Lorsque le non-recours est
la conseacutequence drsquoun manque de connaissance des allocations disponibles il en ressort un
deacuteseacutequilibre des traitements entre les personnes conscientes de ces droits et les autres
Il importe de mieux comprendre ce qui pousse les publics concerneacutes agrave avoir recours ou
non aux meacutecanismes de revenu minimum afin de mieux preacutedire les conseacutequences
financiegraveres des changements politiques
2- Donneacutees
Donneacutees sur le non-recours
La principale difficulteacute pour aborder le non-recours est le manque drsquoinformation sur
lrsquoeacutetendue du problegraveme Tregraves peu drsquoeacutetudes se penchent sur cette probleacutematique excepteacute
au Royaume-Uni Les donneacutees sur le niveau de recours aux allocations sociales sont tregraves
limiteacutees dans la plupart des pays de lrsquoOCDE Non seulement les donneacutees sont rares mais
elles sont en outre rarement comparables
Un calcul preacutecis du niveau de recours neacutecessite des strateacutegies complexes et des
informations preacutecises sur les revenus des meacutenages les caracteacuteristiques
sociodeacutemographiques et la participation aux diffeacuterents programmes La grande majoriteacute
des bases de donneacutees utiliseacutees pour ce type drsquoeacutetude reposent sur des informations fournies
par les personnes concerneacutees et qui ne sont pas toujours exactes (V Hernanz F Malherbet
et M Pellizzari 2004)
En France le non-recours au revenu minimum (Revenu de Solidariteacute Active RSA) a eacuteteacute
estimeacute agrave environ 35 des beacuteneacuteficiaires potentiels soit environ 750 000 personnes (ce qui
repreacutesente plus de 3 milliards drsquoeuros) Les donneacutees relatives au non-recours au revenu
minimum compleacutementaire pour les travailleurs pauvres (RSA activiteacute) atteignent les 68
Donneacutees sur le sans-abrisme
Si les donneacutees et les eacutetudes sur le laquo non-recours raquo sont en progression eacutetant donneacute lrsquointeacuterecirct
accru pour ce problegraveme les statistiques sur le sans-abrisme sont toujours limiteacutees Hormis
la Pologne qui semble mieux survivre agrave la crise que drsquoautres5 tous les rapports nationaux
mentionne une hausse du sans-abrisme au cours des deux derniegraveres anneacutees
En Pologne les tentatives de comptabilisation des personnes sans domicile ne sont pas
fiables le dernier recensement a comptabiliseacute 24 000 personnes sans domicile alors que
les associations estiment que leur nombre se rapproche plutocirct de 60 000 personnes Dans
la reacutegion pomeacuteranienne qui possegravede une base de donneacutees et des rapports assez fiables
on constate une leacutegegravere hausse du sans-abrisme au cours de ces derniegraveres anneacutees le
nombre de personnes sans domicile passant de 2211 en 2007 agrave 2620 en 2009 et agrave 3040
en 20116 Des reacutesultats similaires peuvent ecirctre constateacutes dans les autres reacutegions
polonaises sur la base des estimations
En Irlande le sans-abrisme a sensiblement augmenteacute Les eacutetudes deacutemontrent que le
nombre de familles ayant perdu leur logement a reacutecemment doubleacute passant de 8 familles
par mois agrave 16 Le comptage de deacutecembre 2013 des personnes dormant dans la rue a reacuteveacuteleacute
une hausse massive Le rapport britannique indique une hausse constante du sans-
abrisme Quelques 2100 vivaient dans des centres drsquoheacutebergement drsquourgence et dans des
foyers drsquoaccueil en Angleterre agrave la fin septembre 2013 soit le nombre le plus eacuteleveacute depuis
dix ans En septembre 2012 le nombre de personnes dormant dans la rue avait augmenteacute
de 31 pour cent en deux ans7
En Italie la hausse du pourcentage des personnes sans domicile disposant drsquoun emploi
qui repreacutesente 283 des personnes sans domicile est une source de preacuteoccupation
En outre ces statistiques ne reflegravetent que les personnes qui peuvent ecirctre identifieacutees
comme eacutetant sans domicile De fait nombre de rapports mentionnent une hausse du sans-
abrisme laquo cacheacute raquo agrave savoir des personnes qui vivent provisoirement chez des proches et
des personnes qui vivent dans des squats On ne connaicirct pas le nombre de personnes
concerneacutees par ces situations et tout porte agrave croire que ce nombre a augmenteacute au cours
de ces derniegraveres anneacutees
Donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile
Les donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile sont tout simplement
inexistantes Dans le cadre de cette eacutetude les rapports nationaux ont reacutealiseacute des petites
enquecirctes ou se sont baseacutees sur des informations fournies par des organisations nationales
ou des ONG Ces donneacutees ne preacutetendent pas refleacuteter des situations nationales mais offrent
des informations utiles
5 Le nombre de personnes beacuteneacuteficiant drsquoallocations permanentes est passeacute de 192 643 en 2011 agrave 197 767 en 2012
(rapport theacutematique national polonais EMIN 2014)
6 Reacutesultat de lrsquoeacutetude sociodeacutemographique dans la reacutegion pomeacuteranienne 2011 Pomeranian Forum in Aid in
Getting Out of Homelessness
7 httpwwwinsidehousingcoukcarerough-sleeping-rises-31-in-two-years6525641article
Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
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sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
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httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
souvent dans la reacutealiteacute Tregraves peu de personnes notamment parmi les personnes sans
domicile accegravederont agrave leurs droits devant les tribunaux lorsque lrsquoadministration ne fournit
pas les services neacutecessaires Cet aspect ne rentre pas dans la porteacutee de notre eacutetude mais
est probablement la cause de certaines situations de sans-abrisme
2- Les reacutegimes de revenu minimum
Le Reacuteseau drsquoexperts nationaux indeacutependants de lrsquoUnion europeacuteenne sur lrsquoinclusion sociale
deacutefinit les reacutegimes de revenu minimum comme des laquo systegravemes drsquoaide aux revenus qui
offrent un filet de seacutecuriteacute aux personnes qui ne peuvent pas travailler et qui nrsquoont pas
droit aux prestations sociales Ces systegravemes doivent ecirctre consideacutereacutes comme des systegravemes
de dernier recours garantissant un niveau de vie deacutecent pour les personnes qui ne
beacuteneacuteficient drsquoaucune autre aide financiegravere raquo2
Les versements en espegraveces ne sont pas consideacutereacutes comme un filet de seacutecuriteacute dans tous
les Eacutetats membres de lrsquoUE et tous les Eacutetats membres ne disposent pas drsquoun reacutegime de
revenu minimum agrave proprement parler Eacutetant donneacute que lrsquoaccent de cette eacutetude est placeacute
sur le non-recours la deacutefinition des reacutegimes de revenu minimum a eacuteteacute eacutelargie pour inclure
les services etou les versements en espegraveces
Au Royaume-Uni par exemple il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum per se mais il
existe un reacutegime local drsquoaide sociale depuis avril 2013 qui aide les personnes et les
familles quel que soit leur statut de logement agrave acceacuteder agrave un fonds drsquourgence
En Italie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum national agrave proprement parler Les
collectiviteacutes locales disposent en revanche drsquoun budget local de laquo minimo vitale raquo pouvant
ecirctre utiliseacute pour les personnes dans le besoin mais il srsquoagit drsquoune mesure temporaire et
discreacutetionnaire qui deacutepend des fonds disponibles Plusieurs projets pilotes de reacutegimes
reacutegionaux de revenu minimum ont eacuteteacute introduits mais nombre drsquoentre eux ont eacuteteacute
abandonneacutes (par exemple dans la reacutegion de Basilicate de 2005 agrave2007 dans la reacutegion de
Frioul-Veacuteneacutetie julienne de 2006 agrave 2008 dans la reacutegion du Latium de 2009 agrave 2010 et en
Sicile en 2014) Dans des reacutegions avec un statut administratif speacutecial des expeacuteriences
inteacuteressantes sont en cours (en Veacuteneacutetie un projet de loi a eacuteteacute eacutelaboreacute en 2014 et un test
deacutebutera en 2015 dans la province de Trente un programme test a eacuteteacute introduit et les
reacutesultats sont prometteurs) Agrave lrsquoeacutechelon national un reacutegime de revenu minimum a eacuteteacute
expeacuterimenteacute entre 1999 et 2001 avant drsquoecirctre abandonneacute En 2013 un projet de loi pour
un revenu minimum contre la pauvreteacute a eacuteteacute adopteacute mais nrsquoa pas encore eacuteteacute mis en œuvre
Le rapport hongrois remet en outre en question lrsquoallocation sociale ordinaire et la prestation
en remplacement de lrsquoemploi qui devaient ecirctre des allocations de revenu minimum pour
les personnes en acircge de travailler mais pour lesquelles les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute les
empecircchent drsquoacceacuteder aux prestations de dernier recours qui couvrent les besoins basiques
des personnes qui ne beacuteneacuteficient drsquoaucun autre revenu
En 2008 la Commission europeacuteenne a recommandeacute que les Eacutetats membres
laquo reconnaissent le droit fondamental de la personne agrave des ressources et prestations
suffisantes pour vivre conformeacutement agrave la digniteacute humaine raquo3 Plusieurs rapports nationaux
ont mentionneacute que le montant des prestations de revenu minimum est insuffisant pour
sortir les personnes de la pauvreteacute voire simplement pour payer un loyer
2 Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion sociale rapport de synthegravese par Hugh Frazer
et Eric Marlier Octobre 2009
3 Recommandation de la Commission du 3 octobre 2008 relative agrave lrsquoinclusion active des personnes exclues du
marcheacute du travail (notifieacutee sous le numeacutero de document C(2008) 5737) (2008867CE)
En Roumanie le montant de revenu minimum disponible pour une personne ceacutelibataire est
de 32 euros par mois en Irlande les personnes de plus de 26 ans reccediloivent 188 euros
par semaine en Hongrie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum mais une allocation
sociale normale et une prestation en remplacement de lrsquoemploi qui varient de 68 euros
pour une personne ceacutelibataire agrave 148 euros pour un couple avec enfants par mois Au
Royaume-Uni lrsquoaide au revenu varie de 5735 pound (environ 70 euros) par semaine pour une
personne ceacutelibataire acircgeacutee entre 18 et 24 ans agrave 7240 pound (90 euros) pour une personne
ceacutelibataire acircgeacutee entre 25 et 59 ans et agrave 11370 pound (140 euros) pour un couple (ces montants
augmentent chaque anneacutee en avril)
3- Les personnes sans domicile
Le problegraveme du sans-abrisme concerne moins sa deacutefinition dans la mesure ougrave la typologie
ETHOS de la FEANTSA offre une description preacutecise de ce qursquoenglobe le terme laquo sans-
abrisme raquo que son eacutetendue4
La preacutesente eacutetude couvre sans conteste la cateacutegorie la cateacutegorie laquo sans abri raquo (1- Les
personnes vivant dans la rue et 2- Les personnes en heacutebergement drsquourgence) et une partie
de la cateacutegorie laquo sans logement raquo (3- Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
personnes sans domicile)
Eacutetant donneacutee la porteacutee assez restreinte de lrsquoeacutetude aucune information pertinente nrsquoest
disponible pour les cateacutegories 4 agrave 7 (4 ndash Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
femmes 5- Les personnes en heacutebergement pour immigreacutes 6- Les personnes sortant
drsquoinstitutions 7- Les beacuteneacuteficiaires drsquoun accompagnement au logement agrave plus long terme
Les cateacutegories des personnes vivant dans des logements laquo preacutecaires raquo et laquo inadeacutequats raquo
ont geacuteneacutereacute davantage de deacutebat notamment par rapport aux personnes menaceacutees
drsquoexpulsion agrave cause du non-recours au revenu minimum ou agrave drsquoautres droits qui pourraient
les empecirccher de se faire exclure Lrsquoabsence de donneacutees et la porteacutee toute relative de
lrsquoeacutetude ne permettaient pas de mieux eacutetudier ces cateacutegories
En outre bien qursquoil soit probablement tregraves difficile drsquoobtenir des informations tout porte agrave
croire que les personnes qui affichent les niveaux les plus eacuteleveacutes de non-recours sont celles
qui sont provisoirement heacutebergeacutees dans la famille ou chez des amis (8-1-) De fait celles-
ci sont complegravetement exclues du reacutegime laquo normal raquo drsquoaide sociale
II- Eacuteleacutements de deacutebat
1- Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique
Le problegraveme du laquo non-recours raquo a eacuteteacute souleveacute avec le deacuteveloppement de programmes
drsquoeacutevaluation des politiques publiques au Royaume-Uni et en Irlande (principalement au
Royaume-Uni) Drsquoun point de vue historique la notion se base sur deux questions une
sur lrsquoefficaciteacute du ciblage des personnes en situation de pauvreteacute par les politiques sociales
dans le cadre drsquoun deacutebat politique qui oppose les programmes universels et les
programmes cibleacutes dans un contexte de reacuteduction des fonds publics (Royaume-Uni)
lrsquoautre sur le fait que les familles pauvres restent dans des situations de pauvreteacute sans
4 httpfeantsaorgspipphparticle120amplang=en
demander lrsquoaide des services dont elles pourraient beacuteneacuteficier ce qui neacutecessite une
compreacutehension de la dimension culturelle de la pauvreteacute (Mazet 2013)
Cette probleacutematique est apparue en France dans les anneacutees 90 mise en lumiegravere par le
deacutebat sur lrsquoaccegraves aux droits Dans les anneacutees 2000 de nombreux acteurs institutionnels
faisaient reacutefeacuterence au non-recours pour justifier les politiques publiques lrsquoorganisation
administrative et les eacutevaluations des politiques locales Lrsquoefficaciteacute des politiques publiques
est mesureacutee par leur capaciteacute agrave venir en aide aux publics viseacutes
Les eacutetudes sur le non-recours aux services publics se sont deacuteveloppeacutees au cours des dix
derniegraveres anneacutees gracircce agrave une pression dans ce sens de la Commission europeacuteenne (Ph
Warin 2006 Frazer et Marlier 2011) et de lrsquoOCDE (Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari
2004) qui eacutetaient particuliegraverement preacuteoccupeacutees par lrsquoinefficaciteacute des politiques drsquoinclusion
sociale
Lorsque lrsquoon analyse lrsquoefficaciteacute on remarque que le non-recours met en lumiegravere les effets
paradoxaux des programmes cibleacutes Ces programmes sont souvent eacutelaboreacutes pour venir en
aide agrave une cateacutegorie speacutecifique de personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques Toutefois
les eacutetudes reacutecentes deacutemontrent que les programmes qui visent un public speacutecifique tendent
agrave geacuteneacuterer davantage de stigmatisation que les programmes universels (IAB 2001) Il
srsquoavegravere que le passage agrave des reacutegimes drsquoallocations plus cibleacutes et lrsquointroduction drsquoun
laquo comportement requis raquo renforcent la possibiliteacute de creacuteer une distance ou une rupture
avec les beacuteneacuteficiaires potentiels (EXNOTA 2006) Cela a eacuteteacute confirmeacute par la plupart des
rapports nationaux
Toutefois la nature speacutecifique du non-recours au revenu minimum par les personnes les
plus vulneacuterables et notamment par les personnes sans domicile nrsquoest pas une
preacuteoccupation majeure pour le public Bien qursquoil existe des eacutetudes universitaires sur la
question au Royaume-Uni ou en France cette probleacutematique nrsquoa pas encore eacuteteacute eacutetudieacutee
dans drsquoautres pays
Le non-recours peut ecirctre consideacutereacute comme lrsquoincapaciteacute du systegraveme de protection sociale agrave
fournir des ressources minimales aux personnes dans le besoin Eacutetant donneacute qursquoils ne
viennent pas en aide aux personnes cibleacutees les reacutegimes de revenu minimum ne reacutepondent
pas agrave leur objectif de reacuteduction de la pauvreteacute et de lrsquoexclusion Lorsque le non-recours est
la conseacutequence drsquoun manque de connaissance des allocations disponibles il en ressort un
deacuteseacutequilibre des traitements entre les personnes conscientes de ces droits et les autres
Il importe de mieux comprendre ce qui pousse les publics concerneacutes agrave avoir recours ou
non aux meacutecanismes de revenu minimum afin de mieux preacutedire les conseacutequences
financiegraveres des changements politiques
2- Donneacutees
Donneacutees sur le non-recours
La principale difficulteacute pour aborder le non-recours est le manque drsquoinformation sur
lrsquoeacutetendue du problegraveme Tregraves peu drsquoeacutetudes se penchent sur cette probleacutematique excepteacute
au Royaume-Uni Les donneacutees sur le niveau de recours aux allocations sociales sont tregraves
limiteacutees dans la plupart des pays de lrsquoOCDE Non seulement les donneacutees sont rares mais
elles sont en outre rarement comparables
Un calcul preacutecis du niveau de recours neacutecessite des strateacutegies complexes et des
informations preacutecises sur les revenus des meacutenages les caracteacuteristiques
sociodeacutemographiques et la participation aux diffeacuterents programmes La grande majoriteacute
des bases de donneacutees utiliseacutees pour ce type drsquoeacutetude reposent sur des informations fournies
par les personnes concerneacutees et qui ne sont pas toujours exactes (V Hernanz F Malherbet
et M Pellizzari 2004)
En France le non-recours au revenu minimum (Revenu de Solidariteacute Active RSA) a eacuteteacute
estimeacute agrave environ 35 des beacuteneacuteficiaires potentiels soit environ 750 000 personnes (ce qui
repreacutesente plus de 3 milliards drsquoeuros) Les donneacutees relatives au non-recours au revenu
minimum compleacutementaire pour les travailleurs pauvres (RSA activiteacute) atteignent les 68
Donneacutees sur le sans-abrisme
Si les donneacutees et les eacutetudes sur le laquo non-recours raquo sont en progression eacutetant donneacute lrsquointeacuterecirct
accru pour ce problegraveme les statistiques sur le sans-abrisme sont toujours limiteacutees Hormis
la Pologne qui semble mieux survivre agrave la crise que drsquoautres5 tous les rapports nationaux
mentionne une hausse du sans-abrisme au cours des deux derniegraveres anneacutees
En Pologne les tentatives de comptabilisation des personnes sans domicile ne sont pas
fiables le dernier recensement a comptabiliseacute 24 000 personnes sans domicile alors que
les associations estiment que leur nombre se rapproche plutocirct de 60 000 personnes Dans
la reacutegion pomeacuteranienne qui possegravede une base de donneacutees et des rapports assez fiables
on constate une leacutegegravere hausse du sans-abrisme au cours de ces derniegraveres anneacutees le
nombre de personnes sans domicile passant de 2211 en 2007 agrave 2620 en 2009 et agrave 3040
en 20116 Des reacutesultats similaires peuvent ecirctre constateacutes dans les autres reacutegions
polonaises sur la base des estimations
En Irlande le sans-abrisme a sensiblement augmenteacute Les eacutetudes deacutemontrent que le
nombre de familles ayant perdu leur logement a reacutecemment doubleacute passant de 8 familles
par mois agrave 16 Le comptage de deacutecembre 2013 des personnes dormant dans la rue a reacuteveacuteleacute
une hausse massive Le rapport britannique indique une hausse constante du sans-
abrisme Quelques 2100 vivaient dans des centres drsquoheacutebergement drsquourgence et dans des
foyers drsquoaccueil en Angleterre agrave la fin septembre 2013 soit le nombre le plus eacuteleveacute depuis
dix ans En septembre 2012 le nombre de personnes dormant dans la rue avait augmenteacute
de 31 pour cent en deux ans7
En Italie la hausse du pourcentage des personnes sans domicile disposant drsquoun emploi
qui repreacutesente 283 des personnes sans domicile est une source de preacuteoccupation
En outre ces statistiques ne reflegravetent que les personnes qui peuvent ecirctre identifieacutees
comme eacutetant sans domicile De fait nombre de rapports mentionnent une hausse du sans-
abrisme laquo cacheacute raquo agrave savoir des personnes qui vivent provisoirement chez des proches et
des personnes qui vivent dans des squats On ne connaicirct pas le nombre de personnes
concerneacutees par ces situations et tout porte agrave croire que ce nombre a augmenteacute au cours
de ces derniegraveres anneacutees
Donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile
Les donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile sont tout simplement
inexistantes Dans le cadre de cette eacutetude les rapports nationaux ont reacutealiseacute des petites
enquecirctes ou se sont baseacutees sur des informations fournies par des organisations nationales
ou des ONG Ces donneacutees ne preacutetendent pas refleacuteter des situations nationales mais offrent
des informations utiles
5 Le nombre de personnes beacuteneacuteficiant drsquoallocations permanentes est passeacute de 192 643 en 2011 agrave 197 767 en 2012
(rapport theacutematique national polonais EMIN 2014)
6 Reacutesultat de lrsquoeacutetude sociodeacutemographique dans la reacutegion pomeacuteranienne 2011 Pomeranian Forum in Aid in
Getting Out of Homelessness
7 httpwwwinsidehousingcoukcarerough-sleeping-rises-31-in-two-years6525641article
Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
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httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
En Roumanie le montant de revenu minimum disponible pour une personne ceacutelibataire est
de 32 euros par mois en Irlande les personnes de plus de 26 ans reccediloivent 188 euros
par semaine en Hongrie il nrsquoexiste pas de reacutegime de revenu minimum mais une allocation
sociale normale et une prestation en remplacement de lrsquoemploi qui varient de 68 euros
pour une personne ceacutelibataire agrave 148 euros pour un couple avec enfants par mois Au
Royaume-Uni lrsquoaide au revenu varie de 5735 pound (environ 70 euros) par semaine pour une
personne ceacutelibataire acircgeacutee entre 18 et 24 ans agrave 7240 pound (90 euros) pour une personne
ceacutelibataire acircgeacutee entre 25 et 59 ans et agrave 11370 pound (140 euros) pour un couple (ces montants
augmentent chaque anneacutee en avril)
3- Les personnes sans domicile
Le problegraveme du sans-abrisme concerne moins sa deacutefinition dans la mesure ougrave la typologie
ETHOS de la FEANTSA offre une description preacutecise de ce qursquoenglobe le terme laquo sans-
abrisme raquo que son eacutetendue4
La preacutesente eacutetude couvre sans conteste la cateacutegorie la cateacutegorie laquo sans abri raquo (1- Les
personnes vivant dans la rue et 2- Les personnes en heacutebergement drsquourgence) et une partie
de la cateacutegorie laquo sans logement raquo (3- Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
personnes sans domicile)
Eacutetant donneacutee la porteacutee assez restreinte de lrsquoeacutetude aucune information pertinente nrsquoest
disponible pour les cateacutegories 4 agrave 7 (4 ndash Les personnes en foyer drsquoheacutebergement pour
femmes 5- Les personnes en heacutebergement pour immigreacutes 6- Les personnes sortant
drsquoinstitutions 7- Les beacuteneacuteficiaires drsquoun accompagnement au logement agrave plus long terme
Les cateacutegories des personnes vivant dans des logements laquo preacutecaires raquo et laquo inadeacutequats raquo
ont geacuteneacutereacute davantage de deacutebat notamment par rapport aux personnes menaceacutees
drsquoexpulsion agrave cause du non-recours au revenu minimum ou agrave drsquoautres droits qui pourraient
les empecirccher de se faire exclure Lrsquoabsence de donneacutees et la porteacutee toute relative de
lrsquoeacutetude ne permettaient pas de mieux eacutetudier ces cateacutegories
En outre bien qursquoil soit probablement tregraves difficile drsquoobtenir des informations tout porte agrave
croire que les personnes qui affichent les niveaux les plus eacuteleveacutes de non-recours sont celles
qui sont provisoirement heacutebergeacutees dans la famille ou chez des amis (8-1-) De fait celles-
ci sont complegravetement exclues du reacutegime laquo normal raquo drsquoaide sociale
II- Eacuteleacutements de deacutebat
1- Pourquoi le faible niveau de recours aux allocations sociales est-il un problegraveme politique
Le problegraveme du laquo non-recours raquo a eacuteteacute souleveacute avec le deacuteveloppement de programmes
drsquoeacutevaluation des politiques publiques au Royaume-Uni et en Irlande (principalement au
Royaume-Uni) Drsquoun point de vue historique la notion se base sur deux questions une
sur lrsquoefficaciteacute du ciblage des personnes en situation de pauvreteacute par les politiques sociales
dans le cadre drsquoun deacutebat politique qui oppose les programmes universels et les
programmes cibleacutes dans un contexte de reacuteduction des fonds publics (Royaume-Uni)
lrsquoautre sur le fait que les familles pauvres restent dans des situations de pauvreteacute sans
4 httpfeantsaorgspipphparticle120amplang=en
demander lrsquoaide des services dont elles pourraient beacuteneacuteficier ce qui neacutecessite une
compreacutehension de la dimension culturelle de la pauvreteacute (Mazet 2013)
Cette probleacutematique est apparue en France dans les anneacutees 90 mise en lumiegravere par le
deacutebat sur lrsquoaccegraves aux droits Dans les anneacutees 2000 de nombreux acteurs institutionnels
faisaient reacutefeacuterence au non-recours pour justifier les politiques publiques lrsquoorganisation
administrative et les eacutevaluations des politiques locales Lrsquoefficaciteacute des politiques publiques
est mesureacutee par leur capaciteacute agrave venir en aide aux publics viseacutes
Les eacutetudes sur le non-recours aux services publics se sont deacuteveloppeacutees au cours des dix
derniegraveres anneacutees gracircce agrave une pression dans ce sens de la Commission europeacuteenne (Ph
Warin 2006 Frazer et Marlier 2011) et de lrsquoOCDE (Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari
2004) qui eacutetaient particuliegraverement preacuteoccupeacutees par lrsquoinefficaciteacute des politiques drsquoinclusion
sociale
Lorsque lrsquoon analyse lrsquoefficaciteacute on remarque que le non-recours met en lumiegravere les effets
paradoxaux des programmes cibleacutes Ces programmes sont souvent eacutelaboreacutes pour venir en
aide agrave une cateacutegorie speacutecifique de personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques Toutefois
les eacutetudes reacutecentes deacutemontrent que les programmes qui visent un public speacutecifique tendent
agrave geacuteneacuterer davantage de stigmatisation que les programmes universels (IAB 2001) Il
srsquoavegravere que le passage agrave des reacutegimes drsquoallocations plus cibleacutes et lrsquointroduction drsquoun
laquo comportement requis raquo renforcent la possibiliteacute de creacuteer une distance ou une rupture
avec les beacuteneacuteficiaires potentiels (EXNOTA 2006) Cela a eacuteteacute confirmeacute par la plupart des
rapports nationaux
Toutefois la nature speacutecifique du non-recours au revenu minimum par les personnes les
plus vulneacuterables et notamment par les personnes sans domicile nrsquoest pas une
preacuteoccupation majeure pour le public Bien qursquoil existe des eacutetudes universitaires sur la
question au Royaume-Uni ou en France cette probleacutematique nrsquoa pas encore eacuteteacute eacutetudieacutee
dans drsquoautres pays
Le non-recours peut ecirctre consideacutereacute comme lrsquoincapaciteacute du systegraveme de protection sociale agrave
fournir des ressources minimales aux personnes dans le besoin Eacutetant donneacute qursquoils ne
viennent pas en aide aux personnes cibleacutees les reacutegimes de revenu minimum ne reacutepondent
pas agrave leur objectif de reacuteduction de la pauvreteacute et de lrsquoexclusion Lorsque le non-recours est
la conseacutequence drsquoun manque de connaissance des allocations disponibles il en ressort un
deacuteseacutequilibre des traitements entre les personnes conscientes de ces droits et les autres
Il importe de mieux comprendre ce qui pousse les publics concerneacutes agrave avoir recours ou
non aux meacutecanismes de revenu minimum afin de mieux preacutedire les conseacutequences
financiegraveres des changements politiques
2- Donneacutees
Donneacutees sur le non-recours
La principale difficulteacute pour aborder le non-recours est le manque drsquoinformation sur
lrsquoeacutetendue du problegraveme Tregraves peu drsquoeacutetudes se penchent sur cette probleacutematique excepteacute
au Royaume-Uni Les donneacutees sur le niveau de recours aux allocations sociales sont tregraves
limiteacutees dans la plupart des pays de lrsquoOCDE Non seulement les donneacutees sont rares mais
elles sont en outre rarement comparables
Un calcul preacutecis du niveau de recours neacutecessite des strateacutegies complexes et des
informations preacutecises sur les revenus des meacutenages les caracteacuteristiques
sociodeacutemographiques et la participation aux diffeacuterents programmes La grande majoriteacute
des bases de donneacutees utiliseacutees pour ce type drsquoeacutetude reposent sur des informations fournies
par les personnes concerneacutees et qui ne sont pas toujours exactes (V Hernanz F Malherbet
et M Pellizzari 2004)
En France le non-recours au revenu minimum (Revenu de Solidariteacute Active RSA) a eacuteteacute
estimeacute agrave environ 35 des beacuteneacuteficiaires potentiels soit environ 750 000 personnes (ce qui
repreacutesente plus de 3 milliards drsquoeuros) Les donneacutees relatives au non-recours au revenu
minimum compleacutementaire pour les travailleurs pauvres (RSA activiteacute) atteignent les 68
Donneacutees sur le sans-abrisme
Si les donneacutees et les eacutetudes sur le laquo non-recours raquo sont en progression eacutetant donneacute lrsquointeacuterecirct
accru pour ce problegraveme les statistiques sur le sans-abrisme sont toujours limiteacutees Hormis
la Pologne qui semble mieux survivre agrave la crise que drsquoautres5 tous les rapports nationaux
mentionne une hausse du sans-abrisme au cours des deux derniegraveres anneacutees
En Pologne les tentatives de comptabilisation des personnes sans domicile ne sont pas
fiables le dernier recensement a comptabiliseacute 24 000 personnes sans domicile alors que
les associations estiment que leur nombre se rapproche plutocirct de 60 000 personnes Dans
la reacutegion pomeacuteranienne qui possegravede une base de donneacutees et des rapports assez fiables
on constate une leacutegegravere hausse du sans-abrisme au cours de ces derniegraveres anneacutees le
nombre de personnes sans domicile passant de 2211 en 2007 agrave 2620 en 2009 et agrave 3040
en 20116 Des reacutesultats similaires peuvent ecirctre constateacutes dans les autres reacutegions
polonaises sur la base des estimations
En Irlande le sans-abrisme a sensiblement augmenteacute Les eacutetudes deacutemontrent que le
nombre de familles ayant perdu leur logement a reacutecemment doubleacute passant de 8 familles
par mois agrave 16 Le comptage de deacutecembre 2013 des personnes dormant dans la rue a reacuteveacuteleacute
une hausse massive Le rapport britannique indique une hausse constante du sans-
abrisme Quelques 2100 vivaient dans des centres drsquoheacutebergement drsquourgence et dans des
foyers drsquoaccueil en Angleterre agrave la fin septembre 2013 soit le nombre le plus eacuteleveacute depuis
dix ans En septembre 2012 le nombre de personnes dormant dans la rue avait augmenteacute
de 31 pour cent en deux ans7
En Italie la hausse du pourcentage des personnes sans domicile disposant drsquoun emploi
qui repreacutesente 283 des personnes sans domicile est une source de preacuteoccupation
En outre ces statistiques ne reflegravetent que les personnes qui peuvent ecirctre identifieacutees
comme eacutetant sans domicile De fait nombre de rapports mentionnent une hausse du sans-
abrisme laquo cacheacute raquo agrave savoir des personnes qui vivent provisoirement chez des proches et
des personnes qui vivent dans des squats On ne connaicirct pas le nombre de personnes
concerneacutees par ces situations et tout porte agrave croire que ce nombre a augmenteacute au cours
de ces derniegraveres anneacutees
Donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile
Les donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile sont tout simplement
inexistantes Dans le cadre de cette eacutetude les rapports nationaux ont reacutealiseacute des petites
enquecirctes ou se sont baseacutees sur des informations fournies par des organisations nationales
ou des ONG Ces donneacutees ne preacutetendent pas refleacuteter des situations nationales mais offrent
des informations utiles
5 Le nombre de personnes beacuteneacuteficiant drsquoallocations permanentes est passeacute de 192 643 en 2011 agrave 197 767 en 2012
(rapport theacutematique national polonais EMIN 2014)
6 Reacutesultat de lrsquoeacutetude sociodeacutemographique dans la reacutegion pomeacuteranienne 2011 Pomeranian Forum in Aid in
Getting Out of Homelessness
7 httpwwwinsidehousingcoukcarerough-sleeping-rises-31-in-two-years6525641article
Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
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Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
demander lrsquoaide des services dont elles pourraient beacuteneacuteficier ce qui neacutecessite une
compreacutehension de la dimension culturelle de la pauvreteacute (Mazet 2013)
Cette probleacutematique est apparue en France dans les anneacutees 90 mise en lumiegravere par le
deacutebat sur lrsquoaccegraves aux droits Dans les anneacutees 2000 de nombreux acteurs institutionnels
faisaient reacutefeacuterence au non-recours pour justifier les politiques publiques lrsquoorganisation
administrative et les eacutevaluations des politiques locales Lrsquoefficaciteacute des politiques publiques
est mesureacutee par leur capaciteacute agrave venir en aide aux publics viseacutes
Les eacutetudes sur le non-recours aux services publics se sont deacuteveloppeacutees au cours des dix
derniegraveres anneacutees gracircce agrave une pression dans ce sens de la Commission europeacuteenne (Ph
Warin 2006 Frazer et Marlier 2011) et de lrsquoOCDE (Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari
2004) qui eacutetaient particuliegraverement preacuteoccupeacutees par lrsquoinefficaciteacute des politiques drsquoinclusion
sociale
Lorsque lrsquoon analyse lrsquoefficaciteacute on remarque que le non-recours met en lumiegravere les effets
paradoxaux des programmes cibleacutes Ces programmes sont souvent eacutelaboreacutes pour venir en
aide agrave une cateacutegorie speacutecifique de personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques Toutefois
les eacutetudes reacutecentes deacutemontrent que les programmes qui visent un public speacutecifique tendent
agrave geacuteneacuterer davantage de stigmatisation que les programmes universels (IAB 2001) Il
srsquoavegravere que le passage agrave des reacutegimes drsquoallocations plus cibleacutes et lrsquointroduction drsquoun
laquo comportement requis raquo renforcent la possibiliteacute de creacuteer une distance ou une rupture
avec les beacuteneacuteficiaires potentiels (EXNOTA 2006) Cela a eacuteteacute confirmeacute par la plupart des
rapports nationaux
Toutefois la nature speacutecifique du non-recours au revenu minimum par les personnes les
plus vulneacuterables et notamment par les personnes sans domicile nrsquoest pas une
preacuteoccupation majeure pour le public Bien qursquoil existe des eacutetudes universitaires sur la
question au Royaume-Uni ou en France cette probleacutematique nrsquoa pas encore eacuteteacute eacutetudieacutee
dans drsquoautres pays
Le non-recours peut ecirctre consideacutereacute comme lrsquoincapaciteacute du systegraveme de protection sociale agrave
fournir des ressources minimales aux personnes dans le besoin Eacutetant donneacute qursquoils ne
viennent pas en aide aux personnes cibleacutees les reacutegimes de revenu minimum ne reacutepondent
pas agrave leur objectif de reacuteduction de la pauvreteacute et de lrsquoexclusion Lorsque le non-recours est
la conseacutequence drsquoun manque de connaissance des allocations disponibles il en ressort un
deacuteseacutequilibre des traitements entre les personnes conscientes de ces droits et les autres
Il importe de mieux comprendre ce qui pousse les publics concerneacutes agrave avoir recours ou
non aux meacutecanismes de revenu minimum afin de mieux preacutedire les conseacutequences
financiegraveres des changements politiques
2- Donneacutees
Donneacutees sur le non-recours
La principale difficulteacute pour aborder le non-recours est le manque drsquoinformation sur
lrsquoeacutetendue du problegraveme Tregraves peu drsquoeacutetudes se penchent sur cette probleacutematique excepteacute
au Royaume-Uni Les donneacutees sur le niveau de recours aux allocations sociales sont tregraves
limiteacutees dans la plupart des pays de lrsquoOCDE Non seulement les donneacutees sont rares mais
elles sont en outre rarement comparables
Un calcul preacutecis du niveau de recours neacutecessite des strateacutegies complexes et des
informations preacutecises sur les revenus des meacutenages les caracteacuteristiques
sociodeacutemographiques et la participation aux diffeacuterents programmes La grande majoriteacute
des bases de donneacutees utiliseacutees pour ce type drsquoeacutetude reposent sur des informations fournies
par les personnes concerneacutees et qui ne sont pas toujours exactes (V Hernanz F Malherbet
et M Pellizzari 2004)
En France le non-recours au revenu minimum (Revenu de Solidariteacute Active RSA) a eacuteteacute
estimeacute agrave environ 35 des beacuteneacuteficiaires potentiels soit environ 750 000 personnes (ce qui
repreacutesente plus de 3 milliards drsquoeuros) Les donneacutees relatives au non-recours au revenu
minimum compleacutementaire pour les travailleurs pauvres (RSA activiteacute) atteignent les 68
Donneacutees sur le sans-abrisme
Si les donneacutees et les eacutetudes sur le laquo non-recours raquo sont en progression eacutetant donneacute lrsquointeacuterecirct
accru pour ce problegraveme les statistiques sur le sans-abrisme sont toujours limiteacutees Hormis
la Pologne qui semble mieux survivre agrave la crise que drsquoautres5 tous les rapports nationaux
mentionne une hausse du sans-abrisme au cours des deux derniegraveres anneacutees
En Pologne les tentatives de comptabilisation des personnes sans domicile ne sont pas
fiables le dernier recensement a comptabiliseacute 24 000 personnes sans domicile alors que
les associations estiment que leur nombre se rapproche plutocirct de 60 000 personnes Dans
la reacutegion pomeacuteranienne qui possegravede une base de donneacutees et des rapports assez fiables
on constate une leacutegegravere hausse du sans-abrisme au cours de ces derniegraveres anneacutees le
nombre de personnes sans domicile passant de 2211 en 2007 agrave 2620 en 2009 et agrave 3040
en 20116 Des reacutesultats similaires peuvent ecirctre constateacutes dans les autres reacutegions
polonaises sur la base des estimations
En Irlande le sans-abrisme a sensiblement augmenteacute Les eacutetudes deacutemontrent que le
nombre de familles ayant perdu leur logement a reacutecemment doubleacute passant de 8 familles
par mois agrave 16 Le comptage de deacutecembre 2013 des personnes dormant dans la rue a reacuteveacuteleacute
une hausse massive Le rapport britannique indique une hausse constante du sans-
abrisme Quelques 2100 vivaient dans des centres drsquoheacutebergement drsquourgence et dans des
foyers drsquoaccueil en Angleterre agrave la fin septembre 2013 soit le nombre le plus eacuteleveacute depuis
dix ans En septembre 2012 le nombre de personnes dormant dans la rue avait augmenteacute
de 31 pour cent en deux ans7
En Italie la hausse du pourcentage des personnes sans domicile disposant drsquoun emploi
qui repreacutesente 283 des personnes sans domicile est une source de preacuteoccupation
En outre ces statistiques ne reflegravetent que les personnes qui peuvent ecirctre identifieacutees
comme eacutetant sans domicile De fait nombre de rapports mentionnent une hausse du sans-
abrisme laquo cacheacute raquo agrave savoir des personnes qui vivent provisoirement chez des proches et
des personnes qui vivent dans des squats On ne connaicirct pas le nombre de personnes
concerneacutees par ces situations et tout porte agrave croire que ce nombre a augmenteacute au cours
de ces derniegraveres anneacutees
Donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile
Les donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile sont tout simplement
inexistantes Dans le cadre de cette eacutetude les rapports nationaux ont reacutealiseacute des petites
enquecirctes ou se sont baseacutees sur des informations fournies par des organisations nationales
ou des ONG Ces donneacutees ne preacutetendent pas refleacuteter des situations nationales mais offrent
des informations utiles
5 Le nombre de personnes beacuteneacuteficiant drsquoallocations permanentes est passeacute de 192 643 en 2011 agrave 197 767 en 2012
(rapport theacutematique national polonais EMIN 2014)
6 Reacutesultat de lrsquoeacutetude sociodeacutemographique dans la reacutegion pomeacuteranienne 2011 Pomeranian Forum in Aid in
Getting Out of Homelessness
7 httpwwwinsidehousingcoukcarerough-sleeping-rises-31-in-two-years6525641article
Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
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En France le non-recours au revenu minimum (Revenu de Solidariteacute Active RSA) a eacuteteacute
estimeacute agrave environ 35 des beacuteneacuteficiaires potentiels soit environ 750 000 personnes (ce qui
repreacutesente plus de 3 milliards drsquoeuros) Les donneacutees relatives au non-recours au revenu
minimum compleacutementaire pour les travailleurs pauvres (RSA activiteacute) atteignent les 68
Donneacutees sur le sans-abrisme
Si les donneacutees et les eacutetudes sur le laquo non-recours raquo sont en progression eacutetant donneacute lrsquointeacuterecirct
accru pour ce problegraveme les statistiques sur le sans-abrisme sont toujours limiteacutees Hormis
la Pologne qui semble mieux survivre agrave la crise que drsquoautres5 tous les rapports nationaux
mentionne une hausse du sans-abrisme au cours des deux derniegraveres anneacutees
En Pologne les tentatives de comptabilisation des personnes sans domicile ne sont pas
fiables le dernier recensement a comptabiliseacute 24 000 personnes sans domicile alors que
les associations estiment que leur nombre se rapproche plutocirct de 60 000 personnes Dans
la reacutegion pomeacuteranienne qui possegravede une base de donneacutees et des rapports assez fiables
on constate une leacutegegravere hausse du sans-abrisme au cours de ces derniegraveres anneacutees le
nombre de personnes sans domicile passant de 2211 en 2007 agrave 2620 en 2009 et agrave 3040
en 20116 Des reacutesultats similaires peuvent ecirctre constateacutes dans les autres reacutegions
polonaises sur la base des estimations
En Irlande le sans-abrisme a sensiblement augmenteacute Les eacutetudes deacutemontrent que le
nombre de familles ayant perdu leur logement a reacutecemment doubleacute passant de 8 familles
par mois agrave 16 Le comptage de deacutecembre 2013 des personnes dormant dans la rue a reacuteveacuteleacute
une hausse massive Le rapport britannique indique une hausse constante du sans-
abrisme Quelques 2100 vivaient dans des centres drsquoheacutebergement drsquourgence et dans des
foyers drsquoaccueil en Angleterre agrave la fin septembre 2013 soit le nombre le plus eacuteleveacute depuis
dix ans En septembre 2012 le nombre de personnes dormant dans la rue avait augmenteacute
de 31 pour cent en deux ans7
En Italie la hausse du pourcentage des personnes sans domicile disposant drsquoun emploi
qui repreacutesente 283 des personnes sans domicile est une source de preacuteoccupation
En outre ces statistiques ne reflegravetent que les personnes qui peuvent ecirctre identifieacutees
comme eacutetant sans domicile De fait nombre de rapports mentionnent une hausse du sans-
abrisme laquo cacheacute raquo agrave savoir des personnes qui vivent provisoirement chez des proches et
des personnes qui vivent dans des squats On ne connaicirct pas le nombre de personnes
concerneacutees par ces situations et tout porte agrave croire que ce nombre a augmenteacute au cours
de ces derniegraveres anneacutees
Donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile
Les donneacutees sur le non-recours des personnes sans domicile sont tout simplement
inexistantes Dans le cadre de cette eacutetude les rapports nationaux ont reacutealiseacute des petites
enquecirctes ou se sont baseacutees sur des informations fournies par des organisations nationales
ou des ONG Ces donneacutees ne preacutetendent pas refleacuteter des situations nationales mais offrent
des informations utiles
5 Le nombre de personnes beacuteneacuteficiant drsquoallocations permanentes est passeacute de 192 643 en 2011 agrave 197 767 en 2012
(rapport theacutematique national polonais EMIN 2014)
6 Reacutesultat de lrsquoeacutetude sociodeacutemographique dans la reacutegion pomeacuteranienne 2011 Pomeranian Forum in Aid in
Getting Out of Homelessness
7 httpwwwinsidehousingcoukcarerough-sleeping-rises-31-in-two-years6525641article
Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
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Agrave partir des donneacutees obtenues il semble que le non-recours est plus eacuteleveacute parmi les
personnes dormant dans la rue ou seacutejournant provisoirement chez des proches que parmi
les personnes qui seacutejournent dans des centres drsquoheacutebergement avec des travailleurs sociaux
qui les aident agrave faire leurs demandes drsquoallocations Cela est particuliegraverement vrai dans les
pays tels que le Royaume-Uni ou la France dans lesquels il existe des incitations financiegraveres
indirectes pour les associations dont les usagers accegravedent au systegraveme de protection sociale
Le non-recours est eacutegalement plus faible voire inexistant lorsque les services ciblent les
personnes sans domicile et proposent des services adapteacutes
Le rapport theacutematique national neacuteerlandais mentionne lrsquoinexistence du non-recours aux
Pays-Bas Cela srsquoexplique notamment par un grand reacuteseau drsquoinstituts coopeacuterants de
travailleurs motiveacutes et de maraudes speacutecifiquement formeacutees Un service speacutecial a eacuteteacute mis
en place pour aider les personnes sans domicile agrave acceacuteder aux reacutegimes de revenu minimum
et agrave geacuterer leur argent et leurs problegravemes drsquoendettement Les personnes sans domicile
reccediloivent un heacutebergement avant drsquoecirctre redirigeacutees vers un service speacutecifique selon leur
profil (type et nature de leurs besoins) Les travailleurs de rue sont formeacutes pour reconnaicirctre
et geacuterer les personnes souffrant de troubles psychiques ainsi que pour geacuterer les
comportements difficiles et lrsquoagressiviteacute potentielle Tout le personnel en contact avec ces
personnes est formeacute pour travailler avec des personnes souffrant de besoins complexes
et encourage les personnes dormant dans la rue agrave acceacuteder agrave des services de santeacute mentale
pour sans-abri agrave des services de logement accompagneacute etou agrave des services de logement
drsquoabord
Un taux extrecircmement bas de non-recours a eacutegalement eacuteteacute constateacute dans la reacutegion italienne
de Trente ougrave un programme pilote fournit des services flexibles
Dans les pays ougrave des associations sont preacutesentes et offrent des services adapteacutes et cibleacutes
les taux de non-recours sont plus faibles
Au Royaume-Uni le recours des personnes sans domicile aux prestations sociales nrsquoest
pas deacutefini comme un problegraveme par le gouvernement Degraves lors il nrsquoexiste pas de donneacutees
relatives agrave une eacuteventuelle hausse du nombre de beacuteneacuteficiaires Toutefois la tendance
geacuteneacuterale pour la population britannique est agrave la leacutegegravere hausse le gouvernement prenant
des mesures tregraves strictes pour reacuteduire les deacutepenses Les statistiques de lrsquoassociation Crisis
deacutemontrent que 20 de ses clients sont concerneacutes lorsqursquoils contactent leurs services pour
la premiegravere fois
En Irlande lrsquoeacutechantillon de lrsquoenquecircte eacutetait limiteacute mais il deacutemontre que lorsqursquoune personne
sans domicile reccediloit une aide drsquoune association ou de services formeacutes pour venir en aide
aux personnes preacutesentant des besoins speacutecifiques le non-recours peut ecirctre reacuteduit de faccedilon
significative Parmi les 9 participants 5 utilisaient des heacutebergements drsquourgence 2
dormaient dans la rue et 2 seacutejournaient dans des heacutebergements de plus longue dureacutee
Tous les participants agrave lrsquoexception drsquoun touchaient des prestations sociales
En Pologne une petite enquecircte a deacutemontreacute que parmi les 126 personnes sans domicile qui
y ont participeacute seules 8 nrsquoeacutetaient pas au courant de la possibiliteacute de beacuteneacuteficier de
prestations sociales ce qui ne repreacutesente que 625 du total Toutefois toutes les
personnes interrogeacutees seacutejournaient dans des centres drsquoheacutebergement et recevaient de lrsquoaide
par rapport agrave leur situation administrative En outre les personnes qui ne connaissaient
pas lrsquoexistence des prestations sociales eacutetaient des laquo nouveaux raquo usagers reacutecemment sans
domicile (et 5 sur 8 ont affirmeacute vouloir demander ces prestations)
Dans les pays ougrave les personnes sans domicile doivent geacuterer leurs demandes drsquoallocations
sociales seules le taux de non-recours est plus eacuteleveacute Comme nous le verrons plus loin il
existe eacutegalement drsquoautres causes pour cette hausse
En Hongrie une petite enquecircte a eacuteteacute organiseacutee agrave la fin de lrsquoanneacutee 2013 dans trois villes
diffeacuterentes dont Budapest Elle a reacuteveacuteleacute que sur les 88 personnes sans domicile
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
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Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
interrogeacutees 31 recevaient une des allocations accordeacutees aux personnes en acircge de
travailler alors que 69 ne touchaient aucune allocation
En Roumanie 280 personnes sans domicile qui utilisaient les services du centre psycho-
socio-meacutedical du Samu social entre aoucirct et deacutecembre 2013 ont reacutepondu agrave un questionnaire
sur le revenu minimum garanti Il en est ressorti que 271 reacutepondants ne recevaient pas
de prestations sociales En drsquoautres termes 9679 des personnes sans domicile nrsquoavaient
pas recours au revenu minimum auquel elles avaient droit
Agrave partir de ce point de vue (la preacutesence de travailleurs formeacutes pour aider les personnes agrave
surmonter les obstacles administratifs) le cas de la France est plutocirct inteacuteressant En 2012
la Feacutedeacuteration nationale des associations drsquoaccueil et de reacuteinsertion sociale (FNARS) a reacutealiseacute
une grande enquecircte qui a deacutemontreacute que le taux de non-recours des personnes acceacutedant agrave
leurs services eacutetait plus faible que la moyenne nationale de 35 mentionneacutee plus haut8
A contrario les personnes qui vivent dans la rue sont rapidement deacutecourageacutees par la
complexiteacute administrative des proceacutedures et affichent degraves lors des taux de non-recours
plus eacuteleveacutes
Il convient de noter que lorsqursquoil srsquoagit du revenu minimum compleacutementaire (RSA activiteacute)
le taux de non-recours passe agrave 68 pour les personnes qui travaillent mais qui ne gagnent
pas suffisamment pour vivre deacutecemment Cela concerne les personnes qui se trouvent
dans des situations drsquoemploi et de vie preacutecaires mais qui ne se retrouvent pas encore dans
la rue
3- Lorsque les outils visant agrave suivre la fraude aux prestations sociales peuvent reacutesoudre le problegraveme du non-recours
En temps de crise et de restrictions budgeacutetaires certains pays tendent agrave se concentrer sur
la deacutetection de la fraude aux prestations sociales afin de faire des eacuteconomies La traque de
la fraude est un problegraveme important au Royaume-Uni et apparaicirct souvent dans le deacutebat
franccedilais Ces pays ont deacuteveloppeacute des outils eacutelaboreacutes pour deacutetecter la fraude comme le
traitement des donneacutees la comparaison des donneacutees de diffeacuterents services et lrsquoenquecircte
active par un personnel qualifieacute
Tant la fraude que le non-recours ont des implications importantes dans la mesure ougrave ils
limitent lrsquoefficaciteacute des politiques sociales Ils creacuteent des ineacutegaliteacutes au niveau du traitement
entre des personnes qui devraient ecirctre traiteacutees de faccedilon eacutegale et compliquent la preacutevision
des reacutesultats des changements politiques
Les outils utiliseacutes pour deacutetecter la fraude pourraient ecirctre utiliseacutes pour lutter contre le non-
recours De fait la comparaison des donneacutees pourrait ecirctre utiliseacutee pour identifier les
personnes qui ont droit aux reacutegimes de revenu minimum mais qui nrsquoy accegravedent pas Le
personnel en charge de la lutte contre la fraude pourrait eacutegalement contacter
individuellement les personnes qui nrsquoaccegravedent pas agrave leurs droits (appels teacuteleacutephoniques
individuels)
Selon les rapports nationaux drsquoautres pays tendent agrave preacutevenir la fraude en augmentant le
nombre de preuves pour confirmer lrsquoeacuteligibiliteacute comme une photo drsquoidentiteacute (Irlande) des
documents fiscaux speacutecifiques prouvent qursquoune personne ne possegravede pas de revenu
(Roumanie) et des proceacutedures administratives agrave rallonge en France ou en Hongrie
Concernant le public tregraves fragile des personnes sans domicile une approche axeacutee sur la
fraude tend agrave laquo encourager raquo le non-recours car elle geacutenegravere un climat de suspicion et
8 Les chiffres ne sont pas encore disponibles
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
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Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
engendre geacuteneacuteralement des restrictions au niveau des critegraveres agrave satisfaire et des
documents agrave preacutesenter
III- Typologies relatives au non-recours
Le non-recours a souvent eacuteteacute expliqueacute par deux grandes approches une baseacutee sur
lrsquoanalyse des comportements individuels lieacutee agrave une compreacutehension sociologique de la
pauvreteacute et lrsquoautre baseacutee sur une approche institutionnelle placcedilant lrsquoaccent sur le
dysfonctionnement des institutions chargeacutees de mettre en œuvre les services en vue de
contrecarrer la tendance agrave laquo blacircmer les victimes raquo
En outre convaincus que les personnes essaient toujours drsquoaugmenter leurs profits de
nombreux eacuteconomistes analysent le non-recours en termes de frais pour lrsquointroduction de
leur demande
Les chercheurs de lrsquoobservatoire sur le non-recours aux droits et services (Odenore)9 a
deacuteveloppeacute une typologie diffeacuterente qui classe le non-recours en quatre cateacutegories et qui
inclut toutes les explications
Selon cette typologie les personnes nrsquoont pas accegraves agrave ces droits agrave cause de la non
connaissance la non demande ou la non reacuteception par le beacuteneacuteficiaire potentiel Une
derniegravere cateacutegorie inclut les droits qui ont eacuteteacute laquo confisqueacutes raquo par un intermeacutediaire
(travailleur social ou autre)
1- La non-connaissance des droits et le manque de communication
Les personnes nrsquoont parfois pas accegraves agrave leurs droits car elles nrsquoen connaissent pas
lrsquoexistence elles ne connaissent pas les reacutegimes de revenu minimum
Elles ne connaissent pas lrsquoexistence des reacutegimes de revenu minimum ou leur mode drsquoaccegraves
Il srsquoagit drsquoune cause freacutequente de non-recours en France et au Royaume-Uni mais moins
dans les autres pays Cela est probablement lieacute au fait que les personnes interrogeacutees
utilisaient deacutejagrave des services qui les aidaient (Irlande Pologne Hongrie 133 en
Roumanie)
Le systegraveme britannique de protection sociale est tregraves complexe Il existe 51 types diffeacuterents
drsquoallocations englobant toutes des regravegles diffeacuterentes pour pouvoir y preacutetendre et geacutereacutees
par trois ministegraveres diffeacuterents Les personnes ne comprennent pas souvent agrave quelles
allocations elles peuvent preacutetendre
De mecircme le systegraveme hongrois de protection sociale est en constante eacutevolution
preacutetendument pour ecirctre plus cibleacute et plus efficace Le cadre leacutegislatif de lrsquoaide sociale de
lrsquoaide agrave lrsquoenfance des soins de santeacute des pensions de lrsquoaide familiale du chocircmage de
lrsquoaide au logement et de lrsquoaide aux personnes handicapeacutees a eacuteteacute modifieacute agrave 321 reprises
entre 2000 et 2010 Il en reacutesulte un systegraveme complexe et opaque
Ces reacutesultats reacutevegravelent un problegraveme au niveau de la diffusion des informations La
communication relative au systegraveme est soit insuffisante soit inadeacutequate Ce type de non-
recours concerne non seulement la communication agrave proprement parler (type de
9 Observatoire des non-recours aux droits et services IEP Grenoble France
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
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Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
communication moyens diffusion etc) mais eacutegalement la prise en compte du
beacuteneacuteficiaire
Dans certains pays la loi et degraves lors le gouvernement considegraverent que ce sont aux
beacuteneacuteficiaires potentiels qursquoil revient de trouver les informations relatives agrave leurs droits et
en faire la demande Ces personnes doivent ecirctre responsables et indeacutependantes
Lrsquoadministration est passive et les beacuteneacuteficiaires doivent ecirctre actifs Le reacutegime de revenu
minimum est un processus laquo agrave prendre ou agrave laisser raquo (Wim Van Oorschot 1991)
Cette approche semble geacuteneacuterer davantage de non-recours que les systegravemes dans lesquels
lrsquoadministration est proactive et srsquoassure que les informations sont non seulement
transmises aux futurs beacuteneacuteficiaires mais eacutegalement comprises
Reste agrave deacuteterminer dans quelle mesure le service administratif doit ecirctre impliqueacute dans la
deacutetection de beacuteneacuteficiaires potentiels Des eacutetudes (Mazet 2013) ont deacutemontreacute que les
grandes campagnes nrsquoavaient que tregraves peu drsquoimpact sur le non-recours du RSA en France
alors que les reacuteunions et les appels teacuteleacutephoniques individuels permettaient de rapidement
diminuer le non-recours La premiegravere meacutethode nrsquoest pas efficace (campagnes coucircteuses
pour peu de reacutesultats) alors que la deuxiegraveme meacutethode est plus coucircteuse agrave mettre en
œuvre mais garantit un recours plus eacuteleveacute
Les mecircmes eacutetudes (Mazet 2013) ont eacutegalement deacutemontreacute que les meacutethodes impliquant
les publics cibleacutes dans le deacuteveloppement de la communication de lrsquoinformation orale et
des programmes drsquoeacuteducation par les pairs pourraient eacutegalement permettre de reacuteduire
consideacuterablement les taux de non-recours
2- La non-demande des droits et la pertinence
Ce deuxiegraveme type de non-recours fait reacutefeacuterence aux situations ougrave une personne eacuteligible et
informeacutee est en non-recours car elle nrsquoa pas introduit de demande de perception du revenu
minimum Le problegraveme ne concerne plus lrsquoefficaciteacute des programmes de communication
mais bien la pertinence de lrsquooffre
Il existe de nombreuses causes agrave la non-demande des droits certaines sont imposeacutees agrave
la personne agrave cause des obstacles (administratifs) alors que drsquoautres sont la conseacutequence
drsquoun choix mais toutes indiquent que lrsquooffre nrsquoest pas adapteacutee aux besoins des personnes
concerneacutees
- La non-demande des droits agrave cause des obstacles
Le non-recours au revenu minimum agrave cause des obstacles peut ecirctre analyseacute en termes
drsquoestimations des coucircts et des beacuteneacutefices (P Mazet 2013) Les beacuteneacuteficiaires potentiels
peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des personnes rationnelles participant agrave lrsquoeacuteconomie qui
analysent une offre (avant de lrsquoaccepter ou non) en termes de coucircts de la proceacutedure et de
beacuteneacutefices attendus
Les coucircts peuvent ecirctre financiers lorsqursquoune contribution aux coucircts est exigeacutee (comme
dans les systegravemes de santeacute compleacutementaires) ou lorsque le montant de lrsquoallocation est
trop faible pour en justifier la proceacutedure de demande Ils peuvent eacutegalement ecirctre mateacuteriels
et cognitifs en reacutefeacuterence aux deacutemarches agrave suivre (compleacuteter des formulaires lire des
lettres se rendre agrave des rendez-vous fournir les bons documents etc) Les coucircts peuvent
en outre ecirctre physiques les beacuteneacuteficiaires potentiels peuvent ecirctre deacutecourageacutes devant la
complexiteacute de lrsquoaccegraves (distance mobiliteacute) Les coucircts peuvent eacutegalement ecirctre
psychologiques tels deacutenigrement de son eacuteligibiliteacute de ses chances et des capaciteacutes la
difficulteacute agrave exprimer des besoins la perte de lrsquoideacutee drsquoavoir (droit agrave) des droits voire la
crainte des effets induits de la stigmatisation et de la discrimination (France Royaume-
Uni Irlande)
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
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sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
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Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
En Roumanie le niveau de revenu est tellement bas (32 euros par mois) que le jeu en
vaut difficilement la chandelle
Le temps peut eacutegalement ecirctre un facteur important notamment lorsque le beacuteneacuteficiaire
introduit une demande drsquoallocations agrave un moment incompatible avec lrsquourgence de la
situation (problegravemes immeacutediats de logement et proceacutedures judiciaires par exemple) On
ne connait pas toujours le reacutesultat de la demande le temps qursquoelle prendra et le niveau et
la dureacutee du droit aux allocations (France)
Ces eacuteleacutements deacutemontrent que mecircme si les contraintes sont nombreuses et les reacutegimes
drsquoallocations sociales sont mis en œuvre de faccedilon inadeacutequate les personnes se retrouvant
dans les situations les plus complexes peuvent bel et bien eacutevaluer lrsquoutiliteacute de lrsquoaide
disponible
La stigmatisation peut eacutegalement ecirctre un motif de deacutecouragement pour avoir recours aux
reacutegimes drsquoallocations (Hongrie) Lrsquoexpeacuterience a deacutemontreacute (Royaume-Uni)10 qursquoun discours
politique neacutegatif impliquant que les beacuteneacuteficiaires drsquoallocations sont des fraudeurs qui ne
veulent pas travailler a largement contribueacute agrave la baisse de la demande Le fait drsquoecirctre trop
fier pour introduire une demande a eacutegalement eacuteteacute mentionneacute dans le rapport polonais
Les allocations sociales lieacutees aux systegravemes drsquoactivation doivent eacutegalement ecirctre mises en
cause dans la mesure ougrave les beacuteneacuteficiaires potentiels ne sont pas toujours en mesure
drsquointroduire de demande (en termes drsquoestime de soi de confiance en soi et de capaciteacute agrave
srsquoautogouverner) Cela est drsquoautant plus vrai pour les personnes sans domicile
Ces explications pour le non-recours des beacuteneacuteficiaires potentiels aux reacutegimes de revenu
minimum reacutevegravelent toutes une incompreacutehension coupable de la situation des personnes
sans domicile de la part des organismes eacutelaborant les regravegles de mise en œuvre de ces
reacutegimes
Une simplification des proceacutedures une meilleure transparence (concernant lrsquoeacuteligibiliteacute les
montants et la dureacutee) et un meilleur accompagnement pour lrsquointroduction des demandes
permettraient sans aucun doute de reacuteduire consideacuterablement le taux de non-recours aux
allocations sociales En Hongrie on a demandeacute aux personnes sans domicile ce qursquoelles
neacutecessiteraient pour introduire une demande drsquoallocations Quelques 62 des reacutepondants
ont affirmeacute qursquoils auraient besoin drsquoaide
Concernant les personnes sans domicile la preacutesence de travailleurs de rue plus qualifieacutes
et de services adapteacutes agrave leurs besoins potentiellement complexes permettrait de faire une
eacutenorme diffeacuterence comme le deacutemontre lrsquoinexistence du non-recours aux Pays-Bas
- La non-demande des droits par laquo choix forceacute raquo
Une personne eacuteligible et informeacutee peut eacutegalement laquo choisir raquo de ne pas preacutetendre agrave une
allocation sociale
Comme mentionneacute plus haut les programmes drsquoactivation peuvent eacutegalement ecirctre
laquo refuseacutes raquo car ils sont incompatibles avec la situation de la personne Dans le cadre de
ces programmes les beacuteneacuteficiaires potentiels doivent avoir des plans pour leur vie ecirctre
autonomes et responsables et ecirctre en mesure de justifier leur demande Ces critegraveres sont
difficiles agrave satisfaire lorsque lrsquoon a perdu toute estime de soi et lorsque lrsquointroduction drsquoune
demande drsquoallocation met en exergue lrsquoincapaciteacute de la personne agrave sortir de la situation
dans laquelle elle se trouve Le dernier ressort est souvent de refuser lrsquooffre
10 ldquoBenefits stigma in Britainrdquo Turn 2 us foundation 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
Le non-recours peut eacutegalement ecirctre consideacutereacute comme une expression ultime de liberteacute un
laquo dernier signe drsquohumaniteacute raquo En refusant les allocations sociales ces personnes rejettent
un systegraveme qui nrsquoa pas eacuteteacute en mesure de les aider agrave temps Agrave deacutefaut drsquoautre chose ces
personnes gardent leur estime de soi et leur digniteacute Ce nrsquoest pas parce qursquoelles nrsquoont rien
qursquoelles accepteront nrsquoimporte quoi
Mecircme si cette cateacutegorie de non-recours nrsquoest pas la plus importante il srsquoagit de celle qui
remet le plus en cause la conception mecircme des reacutegimes drsquoallocations sociales et des
politiques sociales en geacuteneacuteral De fait ces attitudes radicales envoient un signal fort que
les services proposeacutes nrsquointeacuteressent pas leurs beacuteneacuteficiaires potentiels Plus important
encore elles deacutemontrent que ces beacuteneacuteficiaires ne veulent pas faire ce que leur imposent
les reacutegimes et qursquoelles nrsquoacceptent pas une telle image drsquoelles-mecircmes
Degraves lors le non-recours reacutevegravele que certaines personnes preacutefegraverent refuser la protection
sociale qursquoaccepter une image neacutegative drsquoelles-mecircmes Cela en revient agrave refuser la
protection sociale pour maintenir intacte son estime de soi Crsquoest ce que deacutemontre le niveau
eacuteleveacute de non-recours en Roumanie ougrave les reacutegimes de revenu minimum sont lieacutes agrave
lrsquoobligation de faire le service communautaire
Le non-recours nous informe eacutegalement que certaines personnes ne sont pas en mesure
de comprendre les allocations disponibles car leur dernier signe drsquohumaniteacute est de refuser
lrsquooffre proposeacutee parfois parce que celle-ci est proposeacutee trop tard
3- La non-reacuteception des droits et les obstacles administratifs
Le troisiegraveme type de non-recours concerne les personnes eacuteligibles qui introduisent une
demande drsquoallocation mais qui ne la perccediloivent pas (faible en France mais eacuteleveacute en Hongrie
et en Roumanie agrave cause du manque de budget pour payer le revenu) Une demande a eacuteteacute
envoyeacutee agrave lrsquoadministration mais le beacuteneacuteficiaire nrsquoa jamais reccedilu de reacuteponse ou nrsquoa reccedilu
qursquoune reacuteponse incomplegravete Les beacuteneacuteficiaires potentiels abandonnent alors leur demande
fatigueacutes de devoir envoyer plusieurs fois les mecircmes documents et de devoir toujours
prouver leur situation eacutenerveacutes et perdus par la complexiteacute du systegraveme et des formulaires
agrave compleacuteter Parfois la non-utilisation des proceacutedures disponibles par les beacuteneacuteficiaires
potentiels est le reacutesultat drsquoune non-demande mais elle deacutemontre eacutegalement le
dysfonctionnement des services (souvent lieacute au nombre insuffisant de travailleurs sociaux
disponibles pour soutenir les proceacutedures de demande drsquoallocation) A cela srsquoajoutent
lrsquoattitude du personnel administratif le manque drsquoaccompagnement individuel les heures
drsquoouverture limiteacutees la longueur des listes drsquoattente et des files le manque de justification
lorsqursquoune demande est refuseacutee etc
Certains auteurs (P Mazet 2013) ont mentionneacute le fait que les droits sont parfois accordeacutes
mais tellement longtemps apregraves la demande que les usagers ont entre-temps recours agrave
drsquoautres formes drsquoaccompagnement notamment des proceacutedures qui causent des situations
drsquoendettement
En outre les laquo obstacles administratifs raquo (P Mazet 2013) tels que la hausse du nombre
de documents agrave preacutesenter les rendez-vous agrave respecter et les justificatifs agrave apporter
deacutecouragent de nombreux beacuteneacuteficiaires potentiels agrave poursuivre leur demande Il srsquoagit
parfois drsquoun comportement deacutelibeacutereacute des services sur demande de lrsquoEacutetat
Un autre effet secondaire a eacuteteacute constateacute agrave savoir que les proceacutedures sont devenues plus
complexes agrave cause de lrsquoaugmentation du nombre de conditions placeacutees sur lrsquoaccegraves aux
droits sociaux En France par exemple les laquo politiques drsquoactivation raquo telles que le RSA
engendrent une hausse de la seacutelectiviteacute qui implique un examen plus approfondi des cas
par les services (E Chelle 2012) Cela a eacuteteacute confirmeacute par les travailleurs sociaux qui ont
de plus en plus de mal agrave eacutevaluer lrsquoeacuteligibiliteacute des personnes aux allocations sociales
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
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Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
La non-reacuteception des droits reacutevegravele non seulement une mauvaise mise en œuvre des droits
sociaux et la complexiteacute de la proceacutedure drsquoaccegraves mais elle met eacutegalement en exergue une
contradiction au niveau de lrsquoeacutelaboration de ces droits Cibleacutes en vue drsquoecirctre plus efficaces
les reacutegimes de revenu minimum sont devenus plus complexes et excluent davantage les
personnes qui en ont le plus besoin La seacutelectiviteacute mise en place pour eacuteconomiser de
lrsquoargent a engendreacute une charge de travail accrue et une hausse des coucircts pour les services
qui passent plus de temps agrave veacuterifier les demandes de leurs usagers Lrsquoefficaciteacute de ces
politiques peut ecirctre remise en question
Le non-recours aux reacutegimes de revenu minimum agrave cause de la non-reacuteception des droits
peut ecirctre reacuteduit srsquoil existe une reacuteelle volonteacute politique tant au niveau national qursquoau niveau
local de lutter contre ce problegraveme Une transparence administrative une simplification
des proceacutedures et un accompagnement adapteacute permettraient de reacutesoudre la plupart de ces
problegravemes
4- La confiscation des droits et lrsquoavis des intermeacutediaires sociaux
Ce dernier type de non-recours ne concerne pas le lien direct entre les usagers et les
services mais bien lrsquoinfluence des intermeacutediaires Les intermeacutediaires sont toutes les
personnes qui interviennent entre les beacuteneacuteficiaires potentiels et lrsquoadministration afin drsquoaider
les personnes agrave acceacuteder agrave leurs laquo droits raquo
Pour diffeacuterentes raisons ces intermeacutediaires deacutecouragent les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave
introduire une demande de leurs droits
Souvent crsquoest simplement agrave cause drsquoune connaissance insuffisante des droits sociaux que
les intermeacutediaires ne proposent pas un certain type drsquoaction Lrsquoaugmentation des regravegles
les changements freacutequents de la leacutegislation et le nombre de programmes diffeacuterents visant
agrave inclure les personnes exclues ne simplifient pas le travail de ces intermeacutediaires Crsquoest
moins vrai pour les reacutegimes de revenu minimum qui relegravevent du champ drsquoapplication
traditionnel de lrsquoaction des travailleurs sociaux Toutefois ils peuvent ne pas connaicirctre un
programme financier temporaire speacutecifique et contestent rarement une deacutecision neacutegative
ou encouragent rarement un appel judiciaire qui est limiteacute dans le temps et qui neacutecessite
une reacuteaction rapide Ce type de non-recours indique que le manque drsquoinformation concerne
tant les intermeacutediaires que les beacuteneacuteficiaires potentiels
Le non-recours est eacutegalement important lorsque les intermeacutediaires deacutecouragent les
beacuteneacuteficiaires potentiels agrave introduire une demande drsquoallocations car ils pensent que le jeu
nrsquoen vaut pas la chandelle ou envisagent un programme qui nrsquoest pas adapteacute agrave la situation
de lrsquousager
Dans ces cas-lagrave les informations relatives aux programmes existants sont parfaitement
comprises mais les intermeacutediaires laquo filtrent raquo lrsquoexistence de ces programmes car ils pensent
ecirctre mieux informeacutes (une assignation en justice est trop longue et trop risqueacutee pour un
public vulneacuterable) ou anticipent la disponibiliteacute du programme (plus de budget)
Dans ces deux situations la laquo confiscation raquo des droits a un impact sur lrsquoeacutevaluation des
politiques publiques comme le droit nrsquoa jamais eacuteteacute mentionneacute aucune demande nrsquoa eacuteteacute
introduite et il est degraves lors impossible de prendre en compte lrsquoinsuffisance de lrsquooffre par
rapport agrave la demande reacuteelle (lrsquooffre ne peut pas ecirctre adapteacutee les budgets ne peuvent pas
ecirctre augmenteacutes)
La repreacutesentation professionnelle des travailleurs sociaux sur les objectifs et principes des
services sociaux et de la solidariteacute sociale preacutevaut et certaines options ne sont degraves lors pas
proposeacutees (crsquoest notamment vrai pour les poursuites judiciaires que les travailleurs sociaux
encouragent tregraves rarement) dans lrsquointeacuterecirct des beacuteneacuteficiaires potentiels
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
Ces comportements pourraient ecirctre changeacutes en modifiant lrsquoeacuteducation des travailleurs
sociaux et en deacuteveloppant une formation professionnelle axeacutee sur drsquoautres moyens et
comportements (incluant une approche plus proactive par rapport agrave la loi)
Bien sucircr aucune de ces causes de non-recours aux reacutegimes de revenu minimum nrsquoest la
seule cause de non-recours aux allocations Il srsquoagit drsquoune combinaison de facteurs qui font
que le beacuteneacuteficiaire potentiel ne prend pas la peine drsquointroduire de demande drsquoallocation
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
ANALYSE DU NON-RECOURS AU REVENU MINIMUM
4 cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
connaissance
des droits
Non-connaissance du
revenu minimum Communication
Ameacuteliorer la
communication
changer le type etou
la conception de la
communication
Manque drsquoinformation sur
lrsquoexistence du revenu
minimum
Communication
insuffisante
Campagnes plus cibleacutees
Changer la perspective
drsquoune attitude passive de
lrsquoadministration dans
lrsquoattente drsquoune demande agrave
une attitude plus active
ougrave lrsquoadministration peut
offrir son aide
Identifier les beacuteneacuteficiaires
potentiels
Associer le public viseacute aux
programmes de
communication plus
drsquoinformations orales
personnes de relais
Mieux diffuser les
informations
Communication
individuelle
personnaliseacutee
Attitude proactive
Utiliser les progregraves
importants reacutealiseacutes
dans le domaine de la
deacutetection de la fraude
pour lutter contre le
non-recours
Adapter le message au
public cibleacute
Expeacuterience peu
concluante Problegraveme
de rentabiliteacute
Coucircts eacuteleveacutes pour les
institutions
Maque drsquoinformation sur
lrsquoaccegraves au revenu minimum Communication inefficace
Les prestations
soumises agrave des
conditions de
ressources seront moins
perccedilues (demandeacutees)
que celles accordeacutees sur
la base de
contributions
Les proceacutedures de
demande drsquoaide seront
simplifieacutees et les non-
demandeurs seront
identifieacutes
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Non-
demande
des droits
par
laquo choix raquo
Non-demande du revenu
minimum
Utilisation preacutevue des
mesures
Changer lrsquoeacutelaboration
etou la mise en œuvre
des programmes
La personne a choisi de ne
pas introduire de demande
de revenu minimum
Les mesures cibleacutees
engendrent une hausse
du non-recours
Les politiques cibleacutees sont
des solutions
probleacutematiques Pour
reacuteduire au maximum les
effets secondaires
neacutegatifs les prestations
soumises agrave des conditions
de ressources doivent ecirctre
eacutelaboreacutees et mises en
œuvre plus efficacement
Impliquer les usagers
dans lrsquoeacutelaboration des
politiques
Moins de problegravemes de
non-recours lorsque le
systegraveme est universel
Deacutesaccord avec le principe du
revenu
Changer les proceacutedures
de demande
Sensibiliser les
travailleurs sociaux
Manque drsquointeacuterecirct pour le
revenu (rapport
coucirctbeacuteneacutefice) Le temps et
les efforts neacutecessaires pour
comprendre les regravegles et
maicirctriser les proceacutedures de
demande Simplifier les demandes
Choisir une approche
plus proactive pour les
services
Ameacuteliorer la formation
des prestataires de
services
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
pensent qursquoils nrsquoen ont pas
besoin ou nrsquoen ont besoin que
pour une courte peacuteriode et
que les coucircts administratifs
sont trop eacuteleveacutes faisant ainsi
un calcul rationnel du rapport
coucirctbeacuteneacutefice selon lequel le
beacuteneacutefice est trop faible par
rapport au temps et aux
efforts demandeacutes par les
proceacutedures de demande
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles Commentaires
Alternatives de revenus
(famille amis)
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
demande
des droits
agrave cause
des
obstacles
La personne est confronteacutee
agrave des obstacles
Mise en œuvre des
mesures
Simplifier les
proceacutedures de
demande
Eacutevaluation et
modification des
regravegles et de leur mise
en œuvre
Complexiteacute des proceacutedures
Trop de justifications
demandeacutees
Difficulteacutes drsquoaccessibiliteacute
(distance mobiliteacute)
Pas drsquoadresse officielle
(eacuteligibiliteacute)
Deacutenigrement de ses propres
chances
Incertitude concernant le
reacutesultat de la demande
Incertitude concernant le
niveau et la dureacutee du droit agrave
lrsquoallocation
Nature discreacutetionnaire des
prestations
Causes financiegraveres
Faible montant proposeacute (ne
couvre pas les besoins)
Peur des effets neacutegatifs (sur
les impocircts drsquoautres
prestations)
Difficulteacutes agrave exprimer ses
besoins
Deacutenigrement de ses propres
capaciteacutes (remplir des
formulaires)
Perte de lrsquoideacutee drsquoavoir des
droits
Peur de la bureaucratie
Peur de la stigmatisation ou
de la discrimination
Complexiteacute manque de
transparence
Simplifier et reacuteduire les
proceacutedures
Utiliser le traitement des
donneacutees pour partager les
informations entre les
administrations
Deacutevelopper de nouvelles
technologies et des
agents administratifs
mobiles
Permettre aux ONG etou
aux collectiviteacutes locales de
fournir une adresse
administrative
Ameacuteliorer
lrsquoaccompagnement
Augmenter la
transparence
Ameacuteliorer les proceacutedures
Former des agents de
proximiteacute avec une
attitude proactive
Eacutevaluer la situation
Impliquer les usagers
dans le deacutebat
Simplifier les proceacutedures
de demande
Adopter une approche
plus proactive pour les
prestataires de services
Remplacer les mesures
cibleacutees par des mesures
geacuteneacuterales
Investir dans la
formation des
prestataires de services
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
La non-
reacuteception
des droits
La non-reacuteception des
prestations
Complexiteacute des
proceacutedures
administratives
Simplifier les
proceacutedures
Mieux mettre en
œuvre les reacutegimes de
revenu minimum
Une personne eacuteligible
introduit une demande
mais ne perccediloit pas de
prestation ou uniquement
une partie de celle-ci
Mauvaise gestion des
programmes manque de
connaissance des droits
Incapaciteacute agrave informer
correctement les usagers
trop de rigiditeacute
Nombre insuffisant de
travailleurs sociaux pour
soutenir la proceacutedure de
demande
Application inadeacutequate
des regraveglements
juridiques
Dysfonctionnement du
service
Meilleur suivi
Modifier les pratiques
administratives
Ameacuteliorer la formation
du personnel
Abandon de la demande
Complexiteacute du systegraveme
Arrangeacutee par le prestataire de
service
Ignorance des proceacutedures
Discrimination
La
confiscation
des droits
La confiscation des droits Avis des travailleurs
sociaux
Deacutevelopper la
formation des
travailleurs sociaux
Les beacuteneacuteficiaires potentiels
sont deacutecourageacutes agrave introduire
une demande de prestation
par lrsquoadministration ou les
travailleurs sociaux
Adapter les proceacutedures
Connaissance insuffisante des
intermeacutediaires sociaux sur les
droits sociaux
Ameacuteliorer la formation
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
4
cateacutegories Causes du non-recours Quel est le problegraveme Mesures correctives Actions possibles
Un intermeacutediaire considegravere de
faccedilon discreacutetionnaire que le
programme nrsquoest pas adapteacute
agrave certaines situations
Modifier la
meacutethodologie
Anticipation du travailleur
social sur la disponibiliteacute de
lrsquooffre (plus de budget)
Augmenter le budget
La repreacutesentation
professionnelle des
travailleurs sociaux preacutevaut
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
IV- Conclusions et recommandations
Comme mentionneacute preacuteceacutedemment le taux de non-recours aux prestations sociales et la
typologie deacutetailleacutee des diffeacuterentes cateacutegories de non-recours ne sont utiles que srsquoils sont
utiliseacutes pour mieux comprendre le problegraveme et permettre les changements neacutecessaires
les changements au niveau de lrsquoeacutelaboration des leacutegislations de lrsquoapplication des regravegles de
lrsquoattitude des administrations et de la communication relative aux mesures existantes
Eacutetant donneacute que les obstacles administratifs et informationnels sont souvent les principaux
facteurs empecircchant les personnes agrave introduire des demandes de prestations sociales
quelques mesures pourraient ecirctre utiles
Par exemple une simplification geacuteneacuterale des proceacutedures de demande ameacuteliorerait
probablement le niveau de recours dans de nombreux pays et pour de nombreux
programmes Si les travailleurs sociaux ou toute autre personne officielle deacutejagrave en contact
avec le beacuteneacuteficiaire potentiel pour drsquoautres raisons (mecircme lrsquoadministration fiscale) aident
les beacuteneacuteficiaires potentiels agrave compleacuteter leurs formulaires de demande tout porte agrave croire
que lrsquoon constaterait une hausse significative des niveaux de recours
Quelques expeacuteriences locales tregraves inteacuteressantes ont eacuteteacute lanceacutees en France auxquelles
lrsquoOdenore a participeacute11 Un baromegravetre du non-recours a eacuteteacute mis en place impliquant la
plupart des organismes de prestation sociale dans la reacutegion de Grenoble ainsi que des
ONG Lrsquoideacutee eacutetait de deacutetecter et de combattre le non-recours Un questionnaire deacutetailleacute sur
le non-recours a eacuteteacute reacutedigeacute lrsquoideacutee eacutetant que chaque organisme puisse le compleacuteter lorsqursquoil
suspecte un cas de non-recours Le cas serait alors discuteacute lors de reacuteunions rassemblant
tous les participants (les diffeacuterentes administrations les collectiviteacutes locales les ONG) Une
solution serait trouveacutee pour le cas speacutecifique et les difficulteacutes seraient analyseacutees afin de
preacutevenir les mecircmes problegravemes agrave lrsquoavenir12
Il importe de prendre en compte les interactions existantes entre les diffeacuterents organismes
de prestations sociales et entre les organismes de prestations sociales et le systegraveme fiscal
La perception drsquoune prestation implique geacuteneacuteralement que la mecircme personne introduira
des demandes pour drsquoautres programmes
Une meilleure eacutelaboration des regravegles relatives agrave lrsquoeacuteligibiliteacute pour les programmes multiples
pourrait ameacuteliorer les informations et le recours parmi les personnes eacuteligibles et reacuteduire
eacutegalement les fraudes parmi les personnes non-eacuteligibles Par exemple les organismes
centraliseacutes introduits dans plusieurs pays de lrsquoOCDE (ougrave les personnes qui introduisent une
demande pour une prestation sont automatiquement informeacutees des autres programmes
pour lesquels elles sont eacuteligibles) pourraient permettre drsquoaugmenter sensiblement les taux
de recours (comme aux Pays-Bas) Il importe en outre de bien analyser les effets du
11 Observatoire du non recours aux droits et services centre de recherche sur le non-recours
12 Projet UNIDAD laquo Universiteacute de lrsquoaccegraves aux droits sociaux raquo Reacutefeacuterence ndeg 10 025887 TZ 029 Retour
drsquoexpeacuterience sur le laquo Baromegravetre du non-recours raquo Rapport qualitatif final Feacutevrier 2013 C Chauveaud P
Mazet Ph Warin httpodenoremsh-alpesfrdocumentsunidad_-_rapport_final_-_apres_restitutionpdf
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
systegraveme fiscal sur les incitants agrave avoir recours aux prestations sociales particuliegraverement
en peacuteriode de reacuteformes (OCDE)
Lrsquoameacutelioration de la compreacutehension du pheacutenomegravene du non-recours aux reacutegimes de
prestations sociales neacutecessitera de meilleures donneacutees empiriques et un travail theacuteorique
Il convient eacutegalement drsquoencourager la publication drsquoestimations officielles des taux de non-
recours agrave diffeacuterentes prestations sociale sur la base de proceacutedures et de donneacutees
comparables Il faudrait degraves lors suivre lrsquoeacutevolution des taux de recours au cours du temps
Ces estimations devraient se baser sur des informations provenant tant des donneacutees
administratives (qui existent deacutejagrave dans les organismes qui gegraverent les prestations sociales
dans chaque pays) que drsquoenquecirctes geacuteneacuterales et se fonder sur une proceacutedure drsquoattribution
standardiseacutee
Il ne faut pas oublier que le principal problegraveme rencontreacute par les personnes sans domicile
est de trouver un logement mecircme si un revenu suppleacutementaire est toujours le bienvenu
Toutefois ce nrsquoest que dans tregraves peu de pays que le montant du revenu minimum permet
de couvrir les frais de logement Par conseacutequent une eacuteradication totale du non-recours
des personnes sans domicile aux prestations sociales ne serait pas suffisante pour mettre
un terme au sans-abrisme
En outre et bien que ce point deacutepasse la porteacutee de notre eacutetude il pourrait ecirctre inteacuteressant
de garder agrave lrsquoesprit que le sans-abrisme est probablement le reacutesultat de plusieurs non-
recours cumuleacutes (non-recours aux allocations de chocircmage aux allocations de logement
au droit de poursuivre des collectiviteacutes en justice pour expulsion illeacutegale ou toute autre
prestation pouvant ecirctre demandeacutee par une personne en situation de preacutecariteacute)
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
Centre drsquoanalyses strateacutegiques Juste paiement nov 2012
V ndash Suggestion de mesures politiques pour augmenter les taux de
recours
Ameacuteliorer les donneacutees empiriques et les eacutetudes
1 Publier des eacutetudes et des donneacutees empiriques de meilleure qualiteacute et comparables
2 Deacutevelopper des estimations reacuteguliegraveres sur les taux de non-recours sur base de
proceacutedures standardiseacutees
3 Rendre les donneacutees administratives davantage disponibles pour les chercheurs
Reacuteviser et simplifier les regravegles des administrations
1 Deacutevelopper des campagnes drsquoinformation par le biais de diffeacuterents meacutedias et
formats (publier des articles dans des journaux locaux donner des seacuteances
drsquoinformation dans des endroits comme des eacutecoles teacuteleacutephoner agrave des personnes
pour les informer directement de leurs droits agrave des revenus existants)
2 Deacutevelopper une administration davantage proactive (en suivant le modegravele de
deacutetection de la fraude (en incluant des travailleurs de rue speacutecifiquement formeacutes))
qui cherchera des beacuteneacuteficiaires potentiels
3 Simplifier les proceacutedures de demande et ameacuteliorer lrsquoaide pour compleacuteter les
formulaires
4 Augmenter la flexibiliteacute par rapport agrave la neacutecessiteacute de prouver son eacuteligibiliteacute
(proposer des services tels que des photos drsquoidentiteacute des cartes drsquoidentiteacute des
photocopies des deacuteclarations sur lrsquohonneur) Les critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute devraient ecirctre
eacutelargis pour inclure toutes les personnes sans domicile conformeacutement agrave la typologie
ETHOS Pour la mise en œuvre de ce systegraveme il importe drsquoorganiser une
consultation du ministegravere de la Protection sociale avec les usagers les services
drsquoaide aux sans-abri et les services sociaux et les services de santeacute
5 Deacutevelopper des systegravemes qui fournissent des adresses administrativesvirtuelles
aux personnes sans domicile afin de leur permettre drsquoacceacuteder agrave leurs prestations
6 Empecirccher les collectiviteacutes locales drsquoutiliser les critegraveres de connexion locale pour
deacutefinir si un citoyen peut ou non acceacuteder aux prestations
7 Eacutelaborer des regravegles davantage standardiseacutees et transparentes pour reacuteduire les
incertitudes relatives agrave la proceacutedure de demande de prestations
8 Eacutetablir des proceacutedures drsquoappels faciles drsquoaccegraves devant les autoriteacutes administratives
voire devant les tribunaux si neacutecessaire
Faciliter lrsquoaccegraves aux prestations sociales
1 Renforcer les services de proximiteacute et srsquoassurer que les maraudes connaissent les
lois sociales et les conditions reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations sociales
2 Faciliter la compreacutehension des informations (boicircte agrave outils) sur les conditions
juridiques reacuteglementant lrsquoaccegraves aux prestations pour aider les personnes agrave
introduire des demandes de prestations
3 Les collectiviteacutes locales en charge des demandes de prestations devraient
deacutevelopper une approche proactive pour aider les personnes preacutesentant des besoins
speacutecifiques (analphabeacutetisme par exemple) agrave geacuterer les proceacutedures administratives
Ameacuteliorer lrsquointeraction avec drsquoautres composantes du systegraveme de protection
sociale
1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
httpsociologiesrevuesorg4103
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1 Augmenter lrsquoattention sur lrsquointeraction entre diffeacuterents programmes
2 Deacutevelopper un organe centraliseacute ougrave tous les services sociaux sont disponibles dans
un mecircme lieu (pour ameacuteliorer les interactions entre diffeacuterentes prestations sociales)
et deacutevelopper des approches inteacutegreacutees entre les services fournis par diffeacuterents
ministegraveres
Analyser attentivement lrsquoimpact des reacuteformes fiscales sur les incitants des personnes agrave
avoir recours aux prestations sociales (pour ameacuteliorer les synergies avec le systegraveme fiscal)
BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
Papers No 17 OECD Publishing httpdxdoiorg101787525815265414
Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
raquo janvier 2009
laquo Le non-recours aux droits et aux services raquo eacuteleacutements pour une grille drsquoanalyse
membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
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BIBLIOGRAPHIE
Frazer H et Marlier E Reacuteseau europeacuteen drsquoexperts indeacutependants nationaux sur lrsquoinclusion
sociales Reacutegimes de revenu minimum dans les Eacutetats membres de lrsquoUE Commission
euroeacuteenne - DG Emploi Affaires sociales et Eacutegaliteacute des chances 2009
Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
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Hernanz V F Malherbet et M Pellizzari (2004) ldquoTake- Up of Welfare Benefits in OECD
Countries A Review of the Evidencerdquo OECD Social Employment and Migration Working
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Rapport de la Mission Reacutegionale drsquoinformation sur lrsquoexclusion (MRIE) et du reacuteseau Personne
dehors laquo Les besoins en heacutebergement dans lrsquoagglomeacuteration lyonnaise le non recours
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membres du Reacuteseau laquo Exclusions et non-recours aux droits et services Axe 1 du
Programme 1 Exclusions Territoires et Action Publique du Cluster 12 septembre 2008
laquo Exit from and non-take-upof public services A comparative analysis France Greece
Spain Germany Netherlands Hungary raquo coord Ph Warin EXNOTA DG Recherche
Commission europeacuteenne 2006 p 54
Elisa Chelles Gouverner les pauvres Politiques sociales et administration du
meacuterite p 130 PUR Res Publica 2012
Philippe Warin laquo Le non-recours aux droits raquo SociologieS [En ligne] Theacuteories et
recherches mis en ligne le 15 novembre 2012 consulteacute le 21 mai 2013 URL
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