Rapport sur le contrôle interne comptable de l'État 2009 · 2.3.1 – La fonction d’audit...

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Mai 2010

R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E

RAPPORT

SUR LE CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE 2009

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Rapport sur le contrôle interne comptable 2009Rapport sur le contrôle interne comptable 2009Rapport sur le contrôle interne comptable 2009

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Sommaire

AVANT-PROPOS 5

RÉFÉRENTIELS ET DILIGENCES AYANT PERMIS L’ÉLABORATION DU RAPPORT 6

1. L’ENVIRONNEMENT DU CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE DE L’ÉTAT 7

1.1 – ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL DE LA PRODUCTION DES COMPTES DE L’ÉTAT 71.1.1 – Un environnement institutionnel structuré 71.1.2 – Des objectifs nouveaux induits par la réforme de l’État 7

1.2 – OBJECTIFS, MÉTHODE ET PÉRIMÈTRE DU CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE DE L’ÉTAT 91.2.1 – L’objectif du contrôle interne comptable : conformité et performance 91.2.2 – Le contrôle interne comptable de l’État : une démarche de maîtrise des risques 101.2.3 – Le périmètre du contrôle interne comptable de l’État 11

2. LES ACTEURS DU DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES RISQUES COMPTABLES 14

2.1 – LES ACTEURS DU PILOTAGE DU CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE 14 2.1.1 – Le pilotage global du contrôle interne comptable par la Direction générale des fi nances

publiques 142.1.2 – Le pilotage du contrôle interne comptable dans les ministères 17

2.2 – L’ORGANISATION OPÉRATIONNELLE DE LA MAÎTRISE DES RISQUES COMPTABLES 21 2.2.1 – Les acteurs des processus comptables : l’activité fi nancière et la production

des comptes de l’État 212.2.2 – Surveillance, conseil et information au niveau du Service comptable de l’État 23

2.3 – L’ÉVALUATION PÉRIODIQUE DU CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE PAR L’AUDIT 242.3.1 – La fonction d’audit interne dans le cadre de la DGFiP 242.3.2 – Un audit externe qui relève de la Cour des comptes 27

3. LA DÉMARCHE DE CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE : UN SYSTÈME GLOBAL DE MAÎTRISE DES RISQUES DANS UN OBJECTIF D’AMÉLIORATION CONTINUE 30

3.1 – LES ÉTAPES DU PILOTAGE DU CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE DE L’ÉTAT 303.1.1 – La fi xation d’objectifs mesurés par des indicateurs 303.1.2 – L’identifi cation des risques : les cartographies des processus et des risques 323.1.3 – Le traitement des risques : les plans d’action comptable 34

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3.2 – L’ORGANISATION DES SERVICES, LA MODERNISATION DES SYSTÈMES D’INFORMATION

ET L’ADAPTATION PERMANENTE DES CONTRÔLES AUX RISQUES 353.2.1 – La mise en œuvre de la réorganisation de l’administration de l’État 36

3.2.2 – Des systèmes d’information dont les évolutions intègrent les normes du contrôle interne

comptable 373.2.3 – La formalisation d’une défi nition claire des responsabilités : l’organigramme fonctionnel 383.2.4 – L’évolution des points de contrôle 39

3.3 – LA DOCUMENTATION DES RISQUES ET DES PROCÉDURES FINANCIÈRES ET COMPTABLES 40 3.3.1 – La normalisation et l’analyse des risques comptables : le référentiel de contrôle interne

comptable de l’État 403.3.2 – La documentation des processus comptables 41

3.4 – LA TRAÇABILITÉ DES ACTEURS ET DES OPÉRATIONS COMPTABLES 433.4.1 – Le renforcement de la piste d’audit 433.4.2 – L’Application de Gestion Interne des Risques (AGIR) 433.4.3 – La sécurisation des règles d’accès au système d’information 493.4.4 – Dossiers de clôture et de révision 503.4.5 – Rapports annuels des Contrôleurs Budgétaires et Comptables Ministériels 50

CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES 51



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Avant-propos

Le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État pour l’exercice 2009 s’inscrit, à l’instar des quatre précédents, dans la volonté d’informer le Parlement à l’occasion de la loi de règlement sur le dispositif de maîtrise des risques et de qualité comptable mis en place par l’administration dans la production du compte général de l’État. Il s’agit aussi de partager les meilleures pratiques des grandes entreprises en application de la Loi de Sécurité Financière (LSF) pour améliorer la transparence en matière de risques fi nanciers et comptables.

Le nouvel article 47-2 de la Constitution étend les principes posés par l’article 27 de la LOLF concernant les comptes de l’État, à l’ensemble des administrations publiques, en disposant que ces comptes « sont réguliers et sincères et donnent une image fi dèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation fi nancière ».

Pour répondre à ces impératifs, les services de l’État ont développé un système global de maîtrise des risques visant à améliorer de manière continue l’effi cacité et la fi abilité de leurs procédures comptables et fi nancières, en s’appuyant, dans ce domaine, sur les acquis anciens et solides de l’administration.

Le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État a ainsi vocation à rendre compte des conditions d’élaboration des comptes de l’État, des actions engagées par ses services pour en assurer la qualité et de l’évolution des travaux menés d’un exercice à l’autre en vue d’une amélioration permanente. Tout en étant intimement liée à la réforme comptable, la démarche engagée par l’administration rejoint des préoccupations plus larges de pilotage et de performance de l’action publique.

Dans son acte de certifi cation sur les comptes de l’État 2008, la Cour des comptes a souligné les progrès accomplis par l’administration, dans la conception et le développement des dispositifs ministériels de contrôle interne comptable. Elle a ainsi relevé la consolidation du pilotage du contrôle interne autour des secrétaires généraux qui a permis une articulation plus pertinente entre l’analyse des risques et la défi nition des actions, et une couverture plus étendue des processus comptables auxquels prennent part les gestionnaires. Elle a cependant mis en évidence les marges d’amé-lioration encore nécessaires en ce domaine, notamment au niveau du déploiement dans les services déconcentrés des ministères, pour fournir au certifi cateur une assurance raisonnable quant à la maîtrise des risques susceptibles d’affecter les comptes publics. C’est pourquoi la Cour des comptes a décidé de maintenir la réserve substantielle sur le contrôle interne comptable.

L’année 2009 a été consacrée à la poursuite du renforcement du dispositif de contrôle interne comptable et d’audit interne dans l’ensemble des services de l’État, dans le contexte du déploiement progressif du nouveau système d’information fi nancière et comptable de l’État, baptisé « CHORUS ».

Le présent rapport s’attache ainsi à décrire les actions prioritaires engagées pour renforcer la maîtrise des risques fi nanciers et la fi abilisation des comptes de l’État, en privilégiant le suivi et la gestion des principaux risques mis en exergue par la Cour des comptes ou par des évaluations internes de l’administration.

Le rapport 2009 se structure autour des trois parties suivantes :

– L’environnement du renforcement du contrôle interne comptable de l’État ;

– Les acteurs du dispositif de maîtrise des risques comptables ;

– Le pilotage du contrôle interne comptable dans un objectif d’amélioration continue.

∗∗ ∗



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Référentiels et diligences ayant permis l’élaboration du rapport

Le rapport 2009 sur le contrôle interne comptable de l’État est établi suivant le référentiel préconisé par l’Autorité des Marchés fi nanciers (AMF) témoignant ainsi de la volonté de l’administration d’harmoniser les cadres comptables entre le public et le privé et de converger également en matière de contrôle interne.

Le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État est initié par la Direction générale des fi nances publiques en charge de la conception et de l’animation du dispositif de contrôle interne comptable, de la mise à disposition d’outils adéquats et de la coordination des acteurs qui y sont impliqués.

Ce rapport est visé par les instances chargées de l’évaluation interne du fonctionnement du dispositif de contrôle interne comptable et par les autorités hiérarchiques de la Direction générale des fi nances publiques.

Il a été transmis pour information et observations éventuelles aux services en charge du renforcement du contrôle interne comptable au sein des ministères et à la Cour des comptes, et publié au premier semestre 2010 à l’appui du compte général de l’État 2009.

Défi nition du contrôle interne comptable

Le contrôle interne comptable, un sous-ensemble du contrôle interne, est l’ensemble des dispositifs organisés, formalisés et permanents, choisis par l’encadrement, mis en œuvre par l’ensemble des acteurs pour maîtriser le fonctionnement des activités fi nancières de l’État et donner ainsi une assurance raisonnable de la qualité des comptes, c’est-à-dire de leur fi délité à la réalité économique, patrimoniale et fi nancière.

Cette défi nition du contrôle interne comptable est directement inspirée du COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the treadway Commission), l’un des référentiels internationaux qui fait autorité en la matière. La seule distinction notable tient au périmètre d’application qui est centré sur les activités fi nancières et comptables alors que le référentiel COSO porte sur tous les processus de l’entreprise. Ce recentrage de la démarche sur les processus fi nanciers et comptables justifi e la notion de contrôle interne comptable. Ce choix d’un périmètre propre au domaine fi nancier et comptable est en phase avec l’AMF qui a retenu la notion de contrôle interne comptable et défi ni ses objectifs ainsi que son contenu, tout en insistant sur sa complémentarité avec les autres aspects du contrôle interne.

Le référentiel de l’AMF porte en effet une attention particulière au contrôle interne comptable et fi nancier, considéré comme un élément majeur du contrôle interne et qui concerne l’ensemble des processus participant à la production et à la communication de l’information comptable et fi nancière. Le cadre de référence a ainsi été complété par un « guide d’application pour les procédures de contrôle interne relatives à l’élaboration et au traitement de l’information fi nancière et comptable publiée ».



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1. L’ENVIRONNEMENT DU CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE DE L’ÉTAT

1.1 – Environnement institutionnel de la production des comptes de l’État

1.1.1. – Un environnement institutionnel structuré

Une administration d’État organisée dans un cadre juridique reposant sur le statut de la fonction publique

– un environnement de contrôle favorable

L’action administrative obéit à des principes déontologiques et à des règles éthiques qui président au quotidien à l’action des agents publics. Cette « culture », du respect des règles et du contrôle de leur conformité constitue une base solide pour ancrer dans les esprits et les pratiques un renforcement du dispositif de contrôle interne comptable. À ce titre, le statut de la fonction publique rappelle les droits, mais aussi les obligations des fonctionnaires. Ce texte équivaut aux chartes de déontologie ou de comportement élaborées dans le secteur privé et traduit le professionnalisme requis notamment des personnes qui manient et retracent l’utilisation des fonds publics.

– des compétences clairement identifi ées

L’organisation et le fonctionnement de l’administration de l’État reposent sur un cadre juridique précisant les principes et les règles qui régissent l’action des services. L’action des services de l’État s’organise sur la base de textes défi nissant clairement les responsabilités de chaque acteur et les compétences qui lui sont confi ées. Autorisées par le Parlement, les opérations fi nancières et comptables de l’État sont organisées autour de la séparation institutionnelle entre les ordon-nateurs et les comptables. Les ordonnateurs (ministres, préfets…) sont en charge des décisions de gestion fi nancière ; il appartient aux comptables de les traduire dans les comptes après contrôle.

L’exécution des opérations fi nancières est fortement déconcentrée en raison de l’organisation territoriale des services de l’État au plus proche des citoyens. Pour autant, l’organisation comptable permet, à l’issue d’opérations de centralisa-tion des comptes des comptables publics, de disposer annuellement au niveau national d’un compte général de l’État unique, mais aussi de situations fi nancières infra-annuelles. L’unicité du cadre comptable et l’homogénéité des principes s’appliquant aux procédures fi nancières constituent autant d’éléments favorables à la qualité des comptes.

Une responsabilisation des acteurs fi nanciers et comptables

Ce cadre général de l’activité fi nancière et comptable de l’État est complété par une responsabilité particulière des acteurs : au-delà de la responsabilité qu’encourt tout fonctionnaire en vertu des obligations issues du statut de la fonction publique, les décideurs fi nanciers sont responsables devant les juridictions fi nancières. C’est dans ce contexte qu’il faut noter la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables devant le juge fi nancier, sur leurs deniers personnels, en cas de paiement indu d’une dépense, de non recouvrement d’une recette ou d’un défi cit « en caisse ». Cet environ-nement institutionnel structure l’action administrative au quotidien et répond dans le domaine fi nancier et comptable à l’obligation de tout agent public de rendre compte à tout moment de l’emploi des fonds publics conformément à l’article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.

1.1.2. – Des objectifs nouveaux induits par la réforme de l’État

Une vision patrimoniale restituant une situation fi nancière plus fi dèle

Avec la loi organique relative aux lois de fi nances (LOLF) l’État est passé d’une comptabilité essentiellement de caisse à une comptabilité générale en droits constatés, et a ajouté à la perspective budgétaire une comptabilité réellement



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patrimoniale. Depuis l’exercice 2006, l’État présente dorénavant annuellement des états fi nanciers enrichis et plus lisibles : un bilan, un compte de résultat, un tableau des fl ux de trésorerie et une annexe.

Cette présentation patrimoniale a nécessité dans le cadre des opérations du bilan d’ouverture au 1er janvier 2006 de reconstituer ses actifs et ses passifs en procédant à leur recensement et valorisation. Ce recensement s’inscrit dans une trajectoire progressive qui conduit à un enrichissement des comptes à chaque exercice.

Pour aboutir à un tel enrichissement des comptes publics, un nouveau référentiel comptable a été élaboré et de nouvelles procédures ont été mises en place pour collecter et valoriser les données. Or, le système d’information de l’État utilisé dans le cadre de la réforme comptable a été, pour l’essentiel, conçu dans le cadre d’une comptabilité de caisse. Pour satisfaire aux principaux besoins de la comptabilité d’exercice, les applications ont dès lors été adaptées dans le cadre du système du « Palier LOLF ». En dépit de ces adaptations importantes, il n’était pas possible de restituer toutes les informations utiles à une comptabilité en droits constatés. L’application CHORUS, dont le déploiement initié en 2008 s’est poursuivi en 2009, vise à simplifi er le paysage des systèmes d’information fi nancière de l’État.

La création du Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP)

L’instauration en 2008 du Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP), placé auprès du ministre chargé du budget, est essentielle pour donner la pleine mesure à la LOLF dans son volet comptabilité publique. En effet, le CNoCP est chargé d’émettre un avis préalable sur les règles applicables à la comptabilité générale de l’État. Il peut proposer par ailleurs toutes mesures relatives à la présentation et à l’exploitation des comptes publics visant à don-ner une image sincère et fi dèle de la situation patrimoniale et fi nancière des organismes publics, à faciliter l’analyse des coûts des politiques publiques et à assurer la cohérence des règles comptables applicables aux administrations publiques et des règles relatives à la comptabilité nationale, dans le respect des spécifi cités de ces dernières.

La création d’un secteur dédié à la doctrine comptable au sein de la DGFiP :

En 2009, la DGFiP s’est dotée d’un secteur dédié à la doctrine comptable, qui est rattaché à la Mission doctrine comptable et contrôle interne comptable (MDCCIC). Ce secteur est en charge, en lien étroit avec les bureaux régle-mentaires, du traitement des sujets normatifs qui relèvent de la sphère publique (État, opérateurs et entités du secteur local). Par ailleurs, la MDCCIC contribue aux travaux de réfl exion ayant trait à la normalisation comptable du secteur public au plan national et international. Dans ce cadre, elle représente la DGFiP aux différentes commissions constituées au sein du CNoCP et répond aux exposés sondages de l’IPSAS Board.

Une amélioration du pilotage des fi nances publiques

La réforme comptable est un volet indissociable de l’ensemble de la réforme fi nancière posée par la LOLF. Elle rejoint les objectifs de performance en fournissant aux autorités publiques un outil de pilotage supplémentaire de l’action publique. Les comptes de l’État ont, en effet, vocation à constituer un instrument d’information, de décision et de contrôle en apportant une meilleure vision patrimoniale et sur la situation fi nancière de l’État.

Le renforcement du rôle du Parlement dans le contrôle et l’évaluation des politiques publiques induit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008

Dans le cadre de la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République promulguée le 23 juillet 2008, le nouvel article 47-2 lie spécifi quement les missions d’assistance de la Cour des comptes au Parlement et la défi nition des exigences de qualité des comptes des administrations publiques (régularité, sincérité, image fi dèle du résultat, du patrimoine, de la situation fi nancière). La Cour des comptes assiste chacune des assemblées dans l’exer-cice de leur mission générale de contrôle de l’exécution des lois de fi nances et de l’application des lois de fi nancement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques et contribue, par ses rapports publics, à l’information des citoyens. C’est dans ce cadre constitutionnel qu’elle exerce notamment le mandat de certifi cation des comptes de l’État qui lui est confi é par l’article 58 (5°) de la LOLF, et que son concours peut être sollicité par les Assemblées dans tous les domaines du contrôle de la gestion publique et de l’évaluation des politiques publiques. Liberté leur est laissée de s’assurer par ailleurs tout autre concours utile. Au sein de l’Assemblée nationale, le comité d’évaluation et de contrôle renforce le dispositif. Il peut notamment coordonner les demandes d’assistance émanant de l’ensemble des commissions permanentes.



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Les choix de politiques publiques peuvent, à l’appui d’une comptabilité générale soumise à certifi cation par une instance indépendante, être désormais faits avec une meilleure visibilité en termes de soutenabilité fi nancière en prenant en compte les dépenses futures que décrivent, entre autres, à court terme, les charges à payer et, à moyen et long terme, les provisions et les engagements hors bilan. Les comptes permettent également d’analyser les évolutions des actifs et des passifs et d’optimiser ainsi par exemple la politique immobilière de l’État. De même, les gestionnaires en retirent des informations de gestion essentielles (coût des stocks, créances et dettes…).

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C’est dans ce cadre que s’organise le contrôle interne comptable, dispositif de maîtrise des risques propre à assurer l’objectif de qualité des comptes de l’État souhaité par le législateur dans la loi organique relative aux lois de fi nances (LOLF).

1.2 – Objectifs, méthode et périmètre du contrôle interne comptable de l’État

1.2.1 – L’objectif du contrôle interne comptable : conformité et performance

Les objectifs généraux d’un contrôle interne consistent à assurer la conformité aux normes (lois, règlements et instruc-tions internes), le bon fonctionnement des processus internes (sauvegarde des actifs notamment) et la fi abilité des informations fi nancières et comptables. Le cadre de référence du contrôle interne comptable de l’État est construit autour de cibles similaires.

Respect des normes et fi abilité de l’information fi nancière

Les articles 27 à 30 de la LOLF posent plusieurs principes comptables généraux. En particulier, « les règles applicables à la comptabilité générale de l’État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécifi cités de son action ». Ces principes ont été déclinés par le Comité des normes de comptabilité publique, sous la forme d’un recueil des normes comptables de l’État puis détaillées par la Direction générale des fi nances publiques en instructions comptables. L’ensemble des documents constitue le référentiel comptable de l’État.

Ce référentiel comptable de l’État concourt à l’objectif de qualité des comptes fi xé par la Constitution et le législa-teur organique selon lequel « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fi dèle de son patrimoine et de sa situation fi nancière ».

Le contrôle interne comptable vise à garantir le respect du référentiel comptable de l’État et ainsi à permettre la fi abilité des informations fi nancières.

Afi n que l’objectif de qualité comptable fi xé par la LOLF soit opérationnel et puisse être appréhendé par les acteurs des services de l’État, il a été décliné en « critères ». C’est la vérifi cation de la réalisation de ces différents critères de réalité, de justifi cation, de bonne information et présentation, de sincérité, d’exactitude, de totalité, de non-contraction, d’imputation et de rattachement des opérations à la bonne période comptable et au bon exercice qui permet, in fi ne, de s’assurer que les différents processus de l’État aboutissent à la publication de comptes fi ables. Inspirés notamment des assertions d’audit utilisées par les commissaires aux comptes et précisément défi nis et exclusifs les uns des autres, ces critères permettent de donner une vision claire de l’objectif de qualité des comptes.

Cet objectif de qualité des comptes n’était pas absent des préoccupations des services de l’État avant la promul-gation de la LOLF. Il a néanmoins pris une dimension nouvelle avec l’obligation pour l’État de tenir une comptabilité selon des principes similaires à ceux des entreprises.



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Maîtrise des risques et amélioration de la performance

La réforme comptable a permis d’améliorer les pratiques des administrations publiques en matière de contrôle interne comptable et de montrer que la gestion des risques constitue un levier essentiel dans la recherche de la performance. Aussi, le renforcement du contrôle interne comptable de l’État a-t-il pour corollaire de favoriser un pilotage effi cace de l’activité. Dans le même sens, l’AMF indique dans son cadre de référence que le contrôle interne « contribue à la maîtrise des activités, à l’effi cacité des opérations et à l’utilisation effi ciente des ressources ». L’amélioration de l’effi -cacité constitue, en effet, un objectif clé de tout dispositif de contrôle interne, en permettant aux services de maîtriser le risque de ne pas atteindre leurs objectifs.

La fi abilisation des procédures fi nancières et comptables contribue ainsi à réduire les coûts de « non qualité », à ratio-naliser et fl uidifi er les circuits de dépenses et de recettes, ou à réduire les risques d’erreurs et de contentieux. Le renfor-cement du dispositif de contrôle interne comptable de l’État joue donc un rôle clé dans la conduite et le pilotage des différentes activités publiques en offrant au management public une plus grande visibilité et une meilleure maîtrise des risques et des enjeux, y compris dans la recherche de la performance.

Par ailleurs, en contribuant à la qualité comptable, le contrôle interne participe directement à la fi abilité et à l’exacti-tude de la comptabilité d’analyse des coûts et aux rapports annuels de performance ministériels remis au Parlement à l’appui de la loi de règlement.

1.2.2 – Le contrôle interne comptable de l’État : une démarche de maîtrise des risques

Le contrôle interne comptable de l’État repose sur des principes méthodologiques similaires à ceux des entreprises.

Une démarche intégrée à l’activité des services

Le contrôle interne ne se dissocie pas de l’activité courante de l’administration, notamment dans le domaine comptable et fi nancier : il n’existe pas d’acteurs dédiés au contrôle interne au sens où tous les agents de l’État sont, à leur niveau, chargés de la correcte réalisation des missions qui leur sont assignées. En ce sens, toute entité administrative est dotée d’un dispositif de contrôle interne. Par ailleurs, la maîtrise des activités comptables et fi nancières de l’État ne saurait reposer sur les seuls contrôles dans leur acceptation stricte. Les activités de contrôle proprement dites ne représentent qu’un aspect du contrôle interne comptable, parmi l’ensemble des dispositifs intégrés au fonctionnement des services comme la séparation des tâches ou la sécurisation des applications informatiques.

Pour autant, les besoins de pilotage nécessitent des structures spécialement affectées au recensement et à la hiérar-chisation des risques afi n de prioriser les mesures de contrôle interne. Sans incarner les acteurs du contrôle interne, ces structures de pilotage jouent un rôle décisif puisqu’elles animent le dispositif et assistent le management dans la fi xation des objectifs stratégiques et dans la détermination des orientations de la politique de contrôle interne.

La prise en compte des préoccupations en matière de contrôle interne comptable, en amont de la mise en place d’une nouvelle procédure ou d’un nouveau système d’information, permet d’intégrer la maîtrise des risques dans l’exécution des processus et limite ainsi la nécessité de multiplier les contrôles hiérarchiques. Cette parfaite intégration du contrôle interne dans la gestion quotidienne est une condition essentielle de son effi cacité.

Une démarche permanente et itérative

Pour maîtriser les risques, le contrôle interne comptable doit être constamment adapté aux évolutions de l’environne-ment de travail (nouvelles normes, nouvelles applications informatiques, évolutions organisationnelles…) et réajusté en fonction de l’évaluation permanente des risques.

Ainsi, s’il est nécessaire d’avoir des principes en matière de contrôle interne comptable, il n’est pas envisageable en revanche d’imposer des règles générales opposables à l’ensemble des gestionnaires publics et qui feraient abstraction des spécifi cités de fonctionnement et de la taille des services concernés. Aussi, l’encadrement des services joue-t-il un rôle essentiel en matière de contrôle interne comptable dans la mesure où il lui est demandé, à partir des normes fi xées par le référentiel de contrôle interne, de diagnostiquer et d’évaluer les risques propres à chaque service et de prendre les mesures de contrôle interne adéquates. Cette adaptation du contrôle interne comptable à l’environnement est également une condition indispensable à son acceptation par les décideurs qui refuseraient naturellement des démarches trop standards, éloignées de leurs vrais besoins.



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Contrôle interne comptable et lutte contre la fraude et le blanchiment

– La fraude

La prévention et la détection de la fraude font partie intégrante de tout contrôle interne. Le contrôle mutuel exis-tant entre les gestionnaires et les comptables participe de la prévention de la fraude en rendant incompatibles les fonctions de décision et celles d’enregistrement comptable et de règlement fi nancier. De même, l’identifi cation de fonctions incompatibles au sein d’organigrammes fonctionnels participe à la prévention de la fraude. Un axe majeur du contrôle interne comptable de l’État consiste à renforcer les contrôles – et notamment les contrôles de supervision de l’encadrement - pour, dans toute la mesure du possible, prévenir et détecter la fraude.

– La lutte anti-blanchiment

Chargés de l’exécution d’opérations de nature bancaire au titre des activités de dépôts de fonds au Trésor et de pré-posé de la Caisse des Dépôts, les comptables de la DGFiP sont soumis à la réglementation contre le blanchiment. Les risques induits par ces activités qui ne sont pas proprement comptables ont été intégrés au référentiel de contrôle interne pour favoriser une vision globale des risques et faciliter l’évaluation des risques par les services.

Un arbitrage permanent entre risques et mesures de contrôle interne

Le contrôle interne comptable ne constitue qu’un moyen et non une fi n. Le rôle de l’encadrement consiste en perma-nence à s’interroger sur l’utilité d’une mesure de contrôle interne par rapport au coût que peut induire son adoption. L’accumulation de mesures venant s’ajouter les unes aux autres ne peut tenir lieu de contrôle interne performant. Il en est de même lorsqu’une entité voit évoluer ses missions, ses moyens ou connaît un renouvellement considérable de son personnel. La maîtrise des risques suppose de faire des arbitrages entre l’acceptation d’un risque et sa couverture, et de déterminer la meilleure façon de couvrir ces risques. L’appréciation du degré des risques est fondamentale pour que le dispositif de contrôle interne comptable soit proportionné aux enjeux et aux risques.

C’est pourquoi le référentiel de contrôle interne comptable est suffi samment structurant dans son contenu et souple dans sa mise en œuvre pour permettre aux responsables de l’adapter aux entités et à la réalité de leurs besoins dans le souci permanent d’effi cience du dispositif de maîtrise des risques.

Ces modalités de défi nition et d’application du contrôle interne comptable sont en parfaite cohérence avec la nécessité, rappelée par l’AMF, de respecter un référentiel tout en s’adaptant à l’organisation et au fonctionnement de l’entité concernée. De même, comme le rappelle l’AMF, le contrôle interne ne donne aucune garantie absolue mais vise à donner une assurance raisonnable quant à la maîtrise des risques et à l’atteinte de l’objectif de qualité comptable.

1.2.3 – Le périmètre du contrôle interne comptable de l’État

Une approche portant sur l’ensemble des aspects de la production des comptes : acteurs comptables et système d’information

Le passage d’une comptabilité de caisse à une comptabilité en droits constatés renforce considérablement le rôle des gestionnaires dans la production de l’information comptable. La fonction comptable est désormais partagée entre les gestionnaires qui initient les opérations comptables et les comptables qui les valident et en assurent le dénouement fi nancier. C’est l’ensemble de ces acteurs et structures qui concourent à l’élaboration des comptes de l’État qui est concerné par le respect des normes de contrôle interne comptable.

Contrôle interne et contrôle interne comptable

Le contrôle interne comptable de l’État (CICE) est une composante essentielle du dispositif global de maîtrise des risques des services de l’État. Le périmètre du CICE ne concerne pas uniquement les comptables mais tous les acteurs qui interviennent en amont de l’enregistrement comptable dans la mesure où leurs opérations ont vocation à être retracées dans les comptes de l’État.

Par ailleurs, le rapport de l’Inspection générale des fi nances relatif à la structuration de la politique de contrôle et d’audit internes de l’État paru en octobre 2009 indique que « dans plusieurs ministères, le contrôle interne comptable



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a servi de point de départ au développement du contrôle interne sur l’ensemble de la fonction fi nancière. La qualité comptable est un enjeu qui concerne au premier chef la DGFiP au titre de sa mission de teneur des comptes de l’État. En revanche, pour certains responsables des ministères, secrétaires généraux ou directeurs des affaires fi nancières par exemple, la qualité comptable n’est pas une fi n en soi mais une opportunité de réexaminer l’ensemble des processus se rapportant à la fonction fi nancière ».

– Le contrôle interne comptable concerne une grande partie des activités des services de l’État :

La comptabilité retrace l’ensemble des événements économiques. Son champ très large permet donc d’appréhender une part signifi cative des risques induits par l’ensemble de l’activité des services. Par ailleurs, la sécurisation des pro-cessus comptables implique d’appréhender les risques au cœur des activités opérationnelles des administrations. Par exemple, la valorisation des équipements routiers suppose pour le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du dévelop-pement durable et de la mer d’identifi er et de gérer les risques liés à la collecte de données relatives aux entrées, à la dépréciation et aux sorties du patrimoine.

– Le contrôle interne comptable concerne toutes les activités des services de l’État dès lors qu’elles ont un impact comptable :

Pour autant, certains risques échappent à l’analyse comptable, comme, par exemple, la décision en opportunité de réaliser un équipement routier, pour reprendre le cas du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer. De même, l’évaluation et la répartition des crédits budgétaires n’entrent pas dans le champ de l’analyse comptable.

Il en résulte naturellement pour l’État une multiplicité des acteurs de la fonction comptable qui relèvent ainsi non seulement des services comptables mais aussi des services gestionnaires dans l’ensemble de l’administration. Cette « dispersion » des acteurs de la fonction comptable se retrouve en matière de système d’information. Les événements comptables trouvent souvent leur source dans des applications ministérielles de gestion qui sont ou non interfacées avec les systèmes d’information comptables proprement dits. Dans ce contexte, un contrôle interne comptable fort couvrant tous les acteurs de la fonction comptable et tous les systèmes d’information est une nécessité pour assurer un pilotage de la fonction comptable.

La notion de fonction comptable : la logique des cycles et processus

Pour contribuer à un pilotage effi cace, le contrôle interne comptable s’appuie sur une approche transversale des acti-vités de l’État et s’étend à tous les acteurs de la fonction comptable. En effet, depuis le passage à une comptabilité en droits constatés, le fait générateur des opérations comptables trouve sa source très en amont de l’intervention traditionnelle du comptable. Ce sont en réalité les gestionnaires des différents services de l’État qui sont à l’origine des opérations qui vont être retracées dans les comptes après leur validation défi nitive par le comptable public. Dans ce cadre, l’objectif de qualité comptable doit être assuré par tous les acteurs et à chaque étape des processus fi nanciers et comptables. Le comptable, garant de la qualité des comptes et des procédures en application de l’article 31 de la LOLF, intervient pour contrôler ces opérations, les enregistrer défi nitivement dans les comptes et, le cas échéant, en assurer le dénouement en trésorerie.

Le contrôle interne comptable est ainsi adossé à une logique de processus qui permet d’appréhender les risques de manière globale et de mettre en exergue les interdépendances et la complémentarité des différents acteurs. Il concerne donc l’ensemble des activités fi nancières de l’État, à l’exception des aspects décisionnels et en partie, des aspects budgétaires en amont dès lors qu’ils n’auraient pas par eux-mêmes des impacts comptables.

Le domaine budgétaire est couvert par un contrôle interne répondant à des objectifs propres. Le renforcement du contrôle interne budgétaire fait depuis 2008 l’objet d’une expérimentation au ministère de la Culture et de la commu-nication. Une seconde expérimentation a par ailleurs été engagée en 2009 au ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique. Le ministère de la Défense s’est également lancé en 2009 dans le déploiement du contrôle interne budgétaire. L’un des objectifs est d’aboutir à une cohérence d’ensemble entre contrôle interne budgétaire et contrôle interne comptable.

L’analyse des risques repose, sans cloisonnement par acteur, sur une approche par processus eux-mêmes regroupés en sept cycles (immobilisations et stocks, engagements et provisions, dettes, charges, produits, trésorerie, états fi nan-ciers). Ce découpage des activités fi nancières et patrimoniales de l’État permet de regrouper des blocs homogènes d’opérations élémentaires concourant à la production de l’information comptable.



13

La cartographie des cycles et processus comptables, lancée en 2004, permet de défi nir précisément les opérations ayant un impact comptable et ainsi, de circonscrire le périmètre du renforcement du contrôle interne comptable. Dans un second temps, cette cartographie offre un classement en catégories homogènes des activités pouvant faire l’objet d’un traitement similaire en termes de recensement et d’analyse des risques, par l’intermédiaire des outils de pilotage des risques. Consécutivement au chantier de ré-ingénierie des macro-processus budgétaires et comptables piloté par la Direction du budget, la cartographie comptable fait désormais l’objet d’une évolution qui s’intègre également au déploiement de CHORUS.



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2. LES ACTEURS DU DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES RISQUES COMPTABLES

L’architecture du contrôle interne comptable de l’État comprend des structures de pilotage, des services opérationnels et un système d’évaluation interne et externe.

2.1 – Les acteurs du pilotage du contrôle interne comptable

2.1.1– Le pilotage global du contrôle interne comptable par la Direction générale des fi nances publiques

Une démarche de normalisation et de coordination interministérielle

Au sein du Pôle de la Gestion Publique de la Direction générale des fi nances publiques (DGFiP), le Service comptable de l’État est en tant que comptable centralisateur des comptes de l’État (CCCE), responsable de l’établissement du compte général de l’État, pour le compte du ministre chargé du budget et des comptes publics. Rattachée au Service comptable de l’État, la Mission doctrine comptable et contrôle interne comptable est chargée de la conception et de l’animation de l’ensemble du contrôle interne contribuant à la réalisation de l’objectif de fi abilité de l’information fi nan-cière de l’État et de ses établissements. Sous l’autorité de la DGFiP, les comptables de l’État, en tant que garants du respect des procédures et de la qualité comptable, détiennent une responsabilité particulière dans la mise en œuvre et l’évaluation du contrôle interne comptable propre à leur permettre de remplir la mission qui leur est confi ée.

Si l’enregistrement comptable initial relève des gestionnaires placés sous l’autorité des autres ministères, la DGFiP doit néanmoins être en mesure d’apprécier l’adéquation et l’effi cacité de tous les éléments du dispositif de contrôle interne (environnement de contrôle, défi nition d’objectifs, identifi cation des risques, évaluation des risques, activités de contrôle, information et communication, pilotage…) sur l’ensemble de ce périmètre, dans le cadre de la propre responsabilité de chaque ministère. Pour cela, elle a proposé une offre de service à l’ensemble des gestionnaires ministériels. L’objectif est d’inciter, de sensibiliser et de former. Le contrôle interne comptable est, en effet, une démarche managériale qui doit être intégrée et adaptée à l’activité des différentes structures : le bon fonctionnement du contrôle interne comptable dépend donc de son appropriation par l’ensemble des agents et de l’implication de l’encadrement dans son pilotage et son adaptation aux entités concernées.

Afi n d’accroître l’effi cacité de cette action, chaque ministère est désormais doté d’un comptable public dédié, le Contrôleur Budgétaire et Comptable Ministériel (CBCM), interlocuteur de proximité des gestionnaires pour l’ensem-ble des travaux comptables. À ce titre, il leur apporte une assistance et constitue un appui en matière de renforcement du contrôle interne comptable.

Le socle du dispositif proposé aux ministères est constitué des normes de contrôle interne comptable, de la cartogra-phie des processus commune à l’ensemble des services de l’État et d’une méthodologie de la démarche de maîtrise des risques. Ces normes de contrôle interne sont déclinées de manière opérationnelle dans le cadre de référence ainsi que dans les référentiels de contrôle interne qui identifi ent les risques inhérents à chaque processus et les mesures à prendre pour les maîtriser.

Un rôle d’incitation et d’assistance

L’année 2009 a vu se consolider les résultats de l’effort de sensibilisation et d’assistance, qui a été entrepris depuis 2004 par la DGFiP à destination des ministères, sous des formes diverses : mise en ligne d’une documentation (guides de procédures, référentiels de contrôle interne,…), accompagnement par les CBCM, offre de formations notamment à destination des référents ministériels et directionnels en vue d’une déclinaison au niveau déconcentré.



15

En effet, convaincus des bénéfi ces du renforcement du contrôle interne comptable, notamment en termes d’amélio-ration de la gestion et de recherche de performance, l’ensemble des ministères a désormais intégré la méthodologie de la démarche, en l’adaptant aux spécifi cités de leur environnement et de leurs missions d’une part, et au bilan coût/avantage induit d’autre part. Ainsi, ils se sont approprié la documentation et les outils mis à leur disposition par la DGFiP en se dotant, pour la quasi totalité d’entre eux, d’une cartographie des risques et d’un plan d’action couvrant à la fois leurs services centraux et déconcentrés.

Forte des résultats obtenus au niveau des administrations centrales des ministères, la DGFiP a complété, dès 2007, son offre de service de soutien aux ministères, en proposant que les Cellules de Qualité Comptable (CQC) appuient les services ministériels déconcentrés dans la mise en place des dispositifs de contrôle interne comptable.

Méthodologie du déploiement du contrôle interne comptable et fi nancier au sein des établissements publics de l’État

Par ailleurs, consciente des enjeux de la qualité comptable au sein des établissements publics de l’État, la DGFiP a engagé en 2009, en lien avec les ministères de tutelle, une action visant à accompagner les établissements publics nationaux dans le renforcement de leur dispositif de maîtrise des risques fi nanciers et comptables.

Le dispositif d’accompagnement est constitué :

– d’un cadre de référence, inspiré de celui de l’État mais adapté aux spécifi cités des opérateurs, qui défi nit les princi-pales caractéristiques de la démarche. Celle-ci est incitative et en aucun cas contraignante. Elle entend permettre la diffusion des bonnes pratiques sur la base de l’expérience acquise pour les services de l’État. Elle se veut par ailleurs pragmatique, le cadre de référence ne remettant pas en cause les pratiques existantes. Elle repose en outre sur un partenariat ordonnateur/comptable, nécessaire à la bonne marche du dispositif. Elle se fonde enfi n sur une démarche d’analyse des risques pouvant altérer l’objectif de qualité comptable, selon une logique d’auto-évaluation.

– d’une offre de service, dont les modalités sont détaillées dans un vade-mecum, et qui repose sur une documenta-tion commune (modèles de plans d’action, d’organigrammes fonctionnels, référentiels de contrôle interne comptable génériques…) et une méthodologie de diffusion du CICF.

Par ailleurs, une liste d’établissements publics nationaux a été établie en fonction des enjeux fi nanciers pour pré-senter l’offre de service à des cibles prioritaires représentant des groupes d’établissements à problématiques homogènes.

Dans ce cadre, des groupes de travail, copilotés par les ministères et les CBCM, associant le cas échéant la DGFiP, ont été constitués avec des opérateurs à enjeux du ministère de la Culture et de la communication, du ministère de la Santé et des sports, du ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique, ainsi que du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer. Dans le cadre de l’offre de service, cinq formations ont été dispensées en 2009 par la DGFiP à une quarantaine d’établissements ; le ministère de la Défense, le ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ainsi le ministère de l’Alimentation, de l’agriculture et de la pêche se sont déclarés intéressés par un travail partenarial sur ce sujet.

Pour renforcer la capacité de pilotage des comptes, la DGFiP a élaboré un tableau de bord de qualité comptable des établissements publics nationaux (EPN) recensant et hiérarchisant des alertes comptables à partir d’un infocentre. Le tableau de bord est le premier volet d’un dispositif de révision comptable qui sera expérimenté en 2010.

La qualité des comptes est un axe majeur des nouvelles règles de gouvernance des opérateurs de l’État

Le ministre du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État a réuni les opérateurs de l’État à Bercy le 3 décembre 2009 pour leur présenter le nouveau cadre qui doit désormais régir leurs relations avec l’État et leur demander de s’engager sur la même voie de réforme que les administrations dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Parmi les trois axes principaux du nouveau cadre fi gurent des règles de fonctionnement identiques à celles des administrations, notamment au niveau de la modernisation de leur gestion des ressources humaines ou de la réforme de la gestion immobilière. En particulier, afi n d’assurer la transparence et la fi abilité des comptes qu’exige la LOLF, les opérateurs auront à mettre en œuvre des outils de pilotage et de suivi des actions ainsi qu’à produire un rapport annuel.



16

Les structures de gouvernance

Au sein de la DGFiP, le contrôle interne comptable repose sur la mise en place de structures de gouvernance spécifi ques.

Les orientations retenues par le Directeur général des fi nances publiques au titre d’un exercice sont formalisées dans un plan national de contrôle interne et déclinées par chaque comptable dans un plan départemental de contrôle interne (PDCI), qui est un élément majeur du dispositif de contrôle interne, et ce à double titre :

– le PDCI formalise les choix en matière d’opérations de contrôle au niveau du département. En effet, il identifi e les personnes responsables des contrôles a posteriori relevant de l’encadrement, les processus qui seront diagnostiqués, les points de contrôle spécifi que, le calendrier, les modalités de réalisation des contrôles et éventuellement les comptes identifi és comme sensibles.

– il permet aux auditeurs internes et externes d’appréhender, au travers d’un document synthétique, l’approche par les risques adoptée et les modalités d’exercice des opérations de contrôle qui en découlent au sein du département au titre de l’exercice, mais aussi dans une perspective pluriannuelle.

Le plan national de contrôle interne, dont les évolutions méthodologiques défi nies en 2008 visant à recentrer les contrôles obligatoires sur les opérations à forts enjeux fi nanciers et/ou sensibles et à rationaliser les contrôles, en privi-légiant la revue analytique, ou encore l’analyse des tableaux de bord de qualité comptable, a été adapté en 2009 pour appréhender les nouveaux risques apparus avec le déploiement de la troisième vague de CHORUS.

Le Comité National d’Audit (CNA) est chargé du pilotage de l’audit interne.

En fi n d’exercice est mis en place un Comité de pilotage de la clôture, présidé par le chef du Service comptable de l’État, chargé de suivre le déroulement des opérations d’inventaire et la clôture des comptes.

Par ailleurs, pour institutionnaliser un dialogue permanent entre le teneur de compte et le certifi cateur, la DGFiP et la Cour des comptes ont mis en place un Comité d’Échange et de Suivi (CES) préparé par un Comité technique. Dans le cadre de la certifi cation des comptes, ces instances constituent un lieu privilégié de dialogue et de travail sur les chan-tiers liés à la mise en œuvre du volet comptable de la LOLF et au renforcement du contrôle interne comptable. En cours d’année, les réunions ont lieu à un rythme généralement trimestriel pour le CES et mensuel pour le comité technique. Durant la phase de clôture des comptes, les comités techniques deviennent hebdomadaires. Ces échanges permettent également de mieux connaître les méthodes de travail et les attentes de chaque acteur. À l’instar de 2007 et 2008, la DGFiP et la Cour des comptes ont effectué un bilan partagé de la clôture des comptes 2008, en vue d’améliorer la préparation de la clôture des comptes 2009.

Création du Comité national de maîtrise des risques (CNMR) :

L’année 2009 a été marquée par l’instauration du Comité national de maîtrise des risques (CNMR) qui assiste le Directeur général des fi nances publiques dans la défi nition de la politique nationale de maîtrise des risques, et dont le secrétariat est assuré par la Mission nationale de maîtrise des risques (MNMR) chargée de mettre en œuvre les axes stratégiques défi nis dans cette instance.

La MNMR a en effet un rôle de pilotage et de coordination dans l’élaboration par les pôles métiers des outils relatifs à l’organisation des tâches, des acteurs et des contrôles, la documentation des procédures, l’identifi cation des risques et la défi nition des mesures de contrôle.

Présidé par le Directeur général, le comité national réunit deux fois par an les directeurs généraux adjoints, les délégués du Directeur général, les chefs de service, le responsable de la Mission nationale de maîtrise des risques, le responsable de la Mission nationale d’audit.

Le comité veille, d’une part, à ce que le niveau central élabore, pour l’exercice de chaque mission, les référentiels d’organisation, de procédure et de contrôle, d’autre part, à ce que le niveau local les mette en œuvre. Il s’assure éga-lement que les actions nécessaires pour pallier toute défaillance ou faiblesse importante soient menées rapidement (changements dans l’organisation d’un service, nouvelle offre de formation, actualisation ou rédaction de guides de procédures ou tout autre documentation mise à disposition des agents pour guider et sécuriser les travaux…).

Il approuve la cartographie des risques et les contrôles afférents et valide la modulation des contrôles en fonction de l’exposition et de la sensibilité des risques.



17

2.1.2 – Le pilotage du contrôle interne comptable dans les ministères

Des structures de gouvernance dédiées au sein des ministères

Sensibilisés aux enjeux liés à l’amélioration de la qualité comptable et des travaux associés à cette exigence, tous les ministères sont désormais dotés des structures de gouvernance indispensables au correct pilotage du dispositif de contrôle interne comptable, tant en administration centrale qu’en services déconcentrés, afi n d’assurer la diffusion des normes de contrôle interne dans l’ensemble des services de l’État.

Tout d’abord, a été désigné au sein de chaque ministère un référent promoteur du contrôle interne comptable, dont le rôle est généralement dévolu au secrétaire général ou directeur des affaires fi nancières, et qui occupe une fonction stratégique dans la conduite de la démarche, puisqu’il donne l’impulsion nécessaire au plus haut niveau en sensibili-sant les hiérarchies (en particulier des directions dites « métiers ») et arrête les axes de diffusion du contrôle interne comptable (périmètre, calendrier, etc.). En particulier, le référent promoteur dirige les comités de pilotage du contrôle interne, instances de dialogue et de programmation, qui réunissent l’ensemble des directeurs du ministère et éventuel-lement des représentants des services déconcentrés. Ces comités assurent une validation des priorités, des enjeux, des actions ministérielles et de leur suivi, en s’appuyant en particulier sur la cartographie des risques et les plans d’action ministériels et/ou directionnels.

La totalité des ministères a également désigné des référents techniques chargés du pilotage, du suivi et de l’anima-tion du déploiement des actions programmées au sein des plans d’action ministériels, ainsi que de la formation et de l’assistance aux acteurs du contrôle interne comptable, incluant l’ensemble des services gestionnaires.

Au vu de l’importance croissante prise par le contrôle interne comptable, les ministères ont mis en place des structures spécifi ques sous la forme de bureaux de la qualité comptable ou du contrôle interne pour épauler le référent technique ministériel et institutionnaliser le pilotage du contrôle interne au plan national.

Par ailleurs, le réseau des référents ministériels, mis en place à l’initiative de la DGFiP, constitue une instance favori-sant la mutualisation des expériences et des travaux de l’ensemble des services de l’État. La mise en réseau des tra-vaux concerne l’ensemble des composantes du chantier : organisation, méthodes, adaptation et mise en œuvre des référentiels, documentation, problématique de traçabilité des opérations.

Enfi n, le pilotage du chantier a été renforcé dès 2008, avec la montée en puissance des référents locaux, chargés de déployer le contrôle interne comptable dans les services déconcentrés, en étroite collaboration avec les référents techniques ministériels.

La montée en puissance des référents locaux dans les ministères

Les réseaux des référents locaux du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer et du ministère de la Culture et de la communication sont devenus effectifs en 2009. Au total, onze ministères ont désigné des référents locaux.

Ministères Référents locaux

Santé et Sports– Secteur Santé : interdépartementaux et locaux (DRASS-DDASS)

– Secteur Jeunesse et Sports : référents régionaux (DRJS)

Travail, Solidarité et Fonction Publique Référents régionaux (DRTEFP) et départementaux (DDTEFP)

Intérieur, Outre-mer, Collectivités

Territoriales

Référents au sein des Préfectures (niveau départemental)

et des SGAP (niveau interrégional)

Éducation Nationale, Enseignement

Supérieur et RechercheRéférents au sein des Rectorats

MEIE-MBCPRE Référents régionaux (DGDDI, DGCCRF, DGTPE, INSEE)

ou départementaux (DGFiP)

Justice et Libertés

Référents dans les Cours d’appel ; les Directions inter-régionales

des services pénitentiaires et Directions inter-régionales

de la protection judiciaire de la jeunesse



18

Ministères Référents locaux

Alimentation, Agriculture et Pêche Référents régionaux (DRAAF)

Défense Référents dans les directions et dans les corps d’armée

MEEDDMResponsables de déploiement Contrôle interne comptable

et responsables de pôle comptable (DRE et DREAL)

Culture et Communication Référents régionaux (DRAC)

La désignation de ces référents locaux et la nécessaire diffusion des concepts et outils du contrôle interne compta-ble ont impliqué la poursuite en 2009 de la mobilisation de la DGFiP et des ministères dans le cadre des actions de formation, initiées dès 2007.

Le renforcement des actions de formation dispensées par la DGFiP et les ministères

En 2009, les formations interministérielles principalement réalisées dans le cadre de l’IGPDE ont réuni, au cours de 3 ses-sions de 3 jours, 47 stagiaires originaires de l’ensemble des ministères. De plus, à la demande de certains ministères, des for-mations spécifi ques ont, par ailleurs, été organisées et animées par la DGFiP en présence du référent technique ministériel. Ces sessions ont concerné le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer et le ministère de la Culture et de la communication. L’offre de formation assurée au niveau central par la MDCCIC de la DGFiP est complétée au niveau déconcentré par des actions de formation dispensées par les Cellules de qualité comptable (CQC) des Directions régionales ou départementales des fi nances publiques à destination des services déconcentrés de l’État (cf. supra).

Le bilan des formations 2009

La Mission doctrine comptable et contrôle interne comptable de la DGFiP s’est fortement investie au niveau des formations qu’elle a dispensées en 2009, notamment dans le contexte du déploiement de la nouvelle Application de Gestion Interne des Risques (AGIR). Le nombre total de formations s’est en effet élevé à 100, ce qui a représenté 110 jours de formation et a permis de former 2 937 personnes, dont 583 sur AGIR.

278

1 620

Nombre de personnes formées par public concerné

15 16

510 465

2 937

19 14 0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

2 000

2 200

2 400

2 600

2 800

3 000

CQC

Référ

ents

CIC

Min

istèr

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Opér

ateu

rs

Chefs

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serv

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Audite

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19

17 35 103

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583

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400

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800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

2 000

2 200

2 400

2 600

2 800

3 000

AGIR DispositifCICE

ModélisationARIS

BusinessDesigner

Présentationdes actionsde soutien

aux référentslocaux

Contrôleinterne

bancaireCDC

TOTAL

Nombre de personnes formées par nature de formations

En complément de l’offre de service de la DGFiP, les équipes de pilotage ministérielles poursuivent le déploiement de leur propre cycle de formation sur les concepts et outils du contrôle interne comptable. Destinées dans un pre-mier temps aux référents « locaux » et en particulier départementaux, ces actions de formation visent également à sensibiliser les responsables d’unités chargés de déployer les dispositifs de contrôle interne comptable. À titre d’illustration, peuvent être indiquées les actions de formation des référents contrôle interne comptable des services centraux et déconcentrés du ministère de la Défense, ainsi que le séminaire contrôle interne comptable à destination des acteurs de deuxième niveau.

Une nouvelle démarche complémentaire de pilotage du contrôle interne comptable : l’échelle de maturité de la gestion des risques

Les objectifs de l’échelle de maturité de la gestion des risques sont à la fois de disposer d’un document synthétique permettant de lister les attentes en matière de gestion des risques fi nanciers et comptables, de permettre aux gestion-naires de se situer sur l’échelle de maturité en évaluant la maturité de leur dispositif de contrôle interne comptable, ainsi que d’organiser un reporting pour suivre le déploiement dans les services centraux et déconcentrés.

L’échelle de maturité repose sur un système de cotation, structuré autour des leviers opérationnels de la démarche de maîtrise des risques comptables et fi nanciers :

– tout d’abord, les leviers opérationnels du dispositif de contrôle interne reposant sur l’organisation de la fonction comptable et fi nancière, la documentation des procédures comptables et fi nancières et la traçabilité des acteurs et des opérations fi nancières et comptables ;

– ensuite, le levier du pilotage du contrôle interne que sont la cartographie des risques et le plan d’action.



20

Ces quatre leviers sont évalués selon les cinq niveaux suivants de l’échelle de maturité :

InformelNon fiable Standardisé Évalué

Optimisé

Organisationstructurée,procédure

documentée et traçabilité assurée,

réalisation de testmais pas

de reporting – pilotageinsuffisant

Organisation structurée procédure

documentée et traçabilité assurée,

réalisation de testet reporting versla direction pour

améliorer de manièrecontitue le dispositif

Organisationstructurée,procédure

documentée, mais pas de test

sur l’effectivité –carences

dans la traçabilitéet dans le pilotage

Organisationstructurée et

procédures définiesmais non

documentées de manière adéquate

– carences dans la traçabilité et dans le pilotage

Organisationnon structurée et procédures

non définies – absencede traçabilitéet de pilotage

L’évaluation de la maturité repose sur un dispositif de notation permettant, à partir d’un système de notes allant de 1 à 5, de se positionner sur l’échelle des risques. Chaque composante relative aux 4 leviers du contrôle interne comptable est évaluée :

Leviers du contrôle

interne

Organisation de la fonction

comptable et fi nancière

Documentation des procédures comptables

et fi nancières

Traçabilité des acteurs et des opérations

fi nancières et comptables

Pilotage du contrôle

interne

Composantes

évaluées

1. Périmètre

2. Structuration

du système

d’information

3. Attribution

des tâches

4. Séparation

des tâches

5. Points de contrôle

6. Sécurités

physiques

1. Documentation

sur les risques

2. Accès à la réglementation

et aux instructions

et circulaires

3. Guides de procédures

4. Organigramme

fonctionnel

5. Formation

6. Documentation

du système d’information

1. Identifi cation

des acteurs

2. Traçabilité

des opérations/écritures

3. Traçabilité

des contrôles

4. Archivage

et sauvegardes

des données comptables

et des justifi cations

5. Continuité et intégrité

du système d’information

1. Structures

de gouvernance

2. Cartographie

des risques

3. Plan d’action

4. Évaluation

périodique

et reporting

5. Exploitation

des résultats

du reporting

Chaque composante donne la note fi nale pour l’organisation, la documentation, la traçabilité et le pilotage.

00,51

1,52

2,53

3,54

4,5

Pilotage Documentation des procédures financières et comptables

Traçabilité des acteurs et des opérations financièreset comptables

Organisation de la fonction comptable et financière

Composante essentielle d’un dispositif de contrôle interne, le reporting issu de l’échelle de maturité des risques permet de renforcer le pilotage en engageant des actions ciblées pour améliorer de manière continue la maîtrise des processus comptables. Pour les responsables du pilotage, un objectif essentiel est en effet d’adapter la maturité du dispositif de contrôle interne comptable aux risques et aux enjeux en évitant toute approche standardisée.



21

S’agissant de l’utilisation de l’échelle de maturité des risques, une expérimentation est envisagée au niveau central sur un périmètre de processus à risques et à enjeux à défi nir dès le premier trimestre 2010. Au plan déconcentré, cette utilisation est prévue dès 2010 sur un périmètre à défi nir.

Le diagnostic de la maturité doit être un exercice conjoint du gestionnaire et du comptable, qui doit être mené contradictoirement pour aboutir à une vision partagée.

La mise en place d’un reporting de contrôle interne au ministère de la Défense :

Le ministère de la Défense s’est engagé en 2009 dans une démarche structurée de mise en place d’un reporting de contrôle interne comptable.

Selon la procédure de reporting adoptée, le reporting CIC du ministère de la Défense est établi 3 fois par an par les autorités organiques (30 avril, 31 août et 30 novembre). Ces dernières transmettent ensuite leur reporting à la Direction des affaires fi nancières (DAF), qui procède à la consolidation et l’analyse ministérielles. Le reporting consolidé est alors diffusé à l’ensemble des autorités responsables du CICE.

Le reporting CIC du ministère de la Défense contient 38 indicateurs (dont 7 ratios) agencés en 4 parties :

– le périmètre : les 10 indicateurs retenus (ex : effectif total, nombre de processus comptables existants, …) permettent d’appréhender la taille de l’autorité, ses enjeux fi nanciers et sa structuration comptable ;

– les moyens : les 11 indicateurs (ex : effectif dédié au pilotage du CIC au niveau de l’autorité organique, …) qui composent cette partie du reporting, portent sur les moyens dont dispose l’autorité (effectifs, structures) ;

– le déploiement : constitué de 9 indicateurs (ex : nombre de cartographies des risques comptables, nombre de plans d’action comptable, nombre d’organigrammes fonctionnels…), cette partie permet de mesurer la mise en œuvre par les autorités des dispositifs et outils de CIC ;

– les impacts : les 8 indicateurs de cette partie (ex : nombre de recommandations d’audit ministériel mises en œuvre, taux d’anomalies du CHD, …) ont pour objet d’évaluer les effets du déploiement du CIC sur la qualité comptable de l’autorité. L’un des indicateurs portant sur le degré de maturité en matière de CIC est déterminé avec l’échelle de maturité de la gestion des risques.

Comme le déploiement du CIC s’inscrit dans une logique de trajectoire, cela justifi e des évolutions signifi catives des indicateurs. C’est pourquoi, à moyen terme, la structure du reporting adoptée par le ministère de la Défense pourra évoluer avec la maturité de l’organisation. Ainsi, certains indicateurs deviendront obsolètes et de nouveaux indicateurs seront nécessaires.

2.2 – L’organisation opérationnelle de la maîtrise des risques comptables

La mise en œuvre opérationnelle de la démarche de renforcement de la qualité comptable repose sur la responsabilité de l’encadrement et sur un partenariat entre l’ordonnateur et le comptable.

Le dispositif de contrôle interne comptable s’appuie sur une architecture comprenant trois niveaux d’acteurs, correspondant à l’organisation de l’État, dont les rôles sont précisément défi nis.

2.2.1 – Les acteurs des processus comptables : l’activité fi nancière et la production des comptes de l’État

Le premier niveau de contrôle interne est, par défi nition, directement intégré à l’activité courante des services de l’État, qu’il s’agisse des gestionnaires – et notamment des ordonnateurs – ou des comptables. C’est à ce niveau que s’exercent pleinement les trois leviers du contrôle interne comptable : l’organisation des services, la documentation des procédures et la traçabilité des acteurs et des opérations.



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Depuis 2004, le dispositif rénové de contrôle interne comptable, propre à répondre aux exigences fi xées par la LOLF, a été progressivement mis en place et étendu aux différents acteurs de la fonction comptable. Selon une approche pragmatique, ce dispositif fait l’objet d’adaptations au regard des constats des services et des recommandations des auditeurs internes et externes. En ce sens, il a toujours été privilégié une logique d’expérimentation préalable à la généralisation.

Dans ce cadre, l’expérimentation menée en 2008 sur l’activité bancaire des comptables de la DGFiP auprès de 12 directions régionales ou départementales des fi nances publiques, a été étendue à 9 départements supplémentaires en 2009. Après analyse des résultats obtenus lors de cette expérimentation, il a été décidé de généraliser le dispositif à l’ensemble des DRFiP/DDFiP/trésoreries générales teneuses de comptes de dépôts de fonds au Trésor (DFT) en 2010. Par ailleurs, suite à l’expérimentation menée en 2008, le nouveau dispositif de contrôle interne applicable au rôle de préposé de la Caisse des dépôts a été généralisé en 2009. Enfi n une expérimentation a été lancée en 2009 par 10 DRFiP/DDFiP/trésoreries générales sur le processus « Placements ».

Le deuxième niveau de contrôle interne comptable de l’État est du ressort de structures dédiées, les Cellules de qua-lité comptable placées auprès des comptables principaux de la DGFiP. Elles sont chargées du pilotage de la fonction comptable au niveau des DRFiP/DDFiP/trésoreries générales et des services de contrôle budgétaire et comptable ministériel. Avec une vision globale de l’ensemble des processus, elles peuvent apporter un soutien méthodologique à l’ensemble des acteurs comptables (gestionnaires et comptables) et évaluer la mise en œuvre du contrôle interne de premier niveau. Responsables de la tenue des dossiers de clôture et de révision, les CQC constituent également les acteurs essentiels du système de signalement des risques à la DGFiP.

Le nouveau positionnement des Cellules de qualité comptable au sein des Missions de maîtrise des risques :

Les Cellules de qualité comptable sont désormais intégrées au sein des Missions maîtrise des risques (MMR). Ces dernières animent la maîtrise des risques dans toutes les dimensions métiers, comptables et missions support (ressources humaines, budgétaires, informatiques). Leur rattachement hiérarchique direct auprès du responsable de la direction leur confère l’autorité et la vision synthétique nécessaires à leur tâche. Dans un souci de lisibilité vis-à-vis des partenaires extérieurs (notamment la Cour des Comptes), la CQC conserve une identifi cation propre au sein de la Mission maîtrise des risques et continue d’assurer les tâches opérationnelles relevant du contrôle interne comptable de l’État.

Une étape supplémentaire de structuration de la gouvernance du contrôle interne au niveau de chaque comptable a été franchie en 2009 avec la généralisation des comités comptables à l’ensemble des comptables principaux de l’État. En effet, la synthèse de l’enquête menée auprès des directions sur le comité comptable en a montré le bénéfi ce incontes table dans l’amélioration de la qualité des comptes ; un tel comité animé par la direction et auquel participent les chefs de service afi n de permettre la résolution de problématiques de qualité comptable (plan de contrôle interne, plan d’action, évolutions dans la méthodologie du contrôle interne comptable de l’État, suivi des indicateurs…) constitue effectivement un excellent levier de pilotage et d’animation de la politique de contrôle interne.

Désireuses de faire partager leur expérience acquise dans les services comptables, les CQC ont poursuivi en 2009 l’accompagnement actif des référents locaux au sein des services déconcentrés de l’État qui les ont sollicitées dans la mise en œuvre du contrôle interne comptable. Le choix de poursuivre en 2009 ce dispositif d’assistance aux services déconcentrés de l’État a en outre été conforté par les bilans extrêmement positifs des actions menées par les CQC au cours des précédentes campagnes.

Ainsi, comme en 2007 et 2008, les CQC se sont fortement mobilisées au travers d’expertises méthodologiques et tech-niques et par le biais d’actions de formation à destination de tous les acteurs de la fonction comptable. Le ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique (à destination des DRTEFP), le ministère de la Justice et des libertés (pour les trois réseaux des Cours d’appel, Services pénitentiaires, Services de la protection judiciaire de la jeunesse), le ministère de l’Alimentation, de l’agriculture et de la pêche (DRAAF) et le ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales (Préfectures et SGAP), qui avaient répondu favorablement en 2008 à la proposition de coopération avec les trésoreries générales, ont poursuivi en 2009 la collaboration engagée. En outre, le ministère de la Culture et de la communication (DRAC), le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (DRE et DREAL) et le ministère de la Santé et des sports (DRASS et DDASS, DRDJS) ont adhéré pour la première année en 2009 à l’offre de service qui leur a été proposée. Cette offre de service s’articule autour de trois types d’actions menées auprès des référents locaux du contrôle interne des ministères ayant adhéré à la démarche :



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– un appui à l’élaboration d’une cartographie locale des risques à partir de l’exploitation des résultats issus du contrôle hiérarchisé de la dépense réalisé par les comptables (CHD) ;

– des opérations de sensibilisation et de formation aux enjeux, concepts et outils du contrôle interne ;

– des opérations d’expertise et de conseil pour le déploiement de la documentation et des outils structurants du contrôle interne.

Cette offre de service à destination des services déconcentrés de l’État sera reconduite en 2010 en prenant en compte les réorganisations administratives.

Retour sur la mission d’appui des CQC : cas du ministère de la Culture et de la communication (Extrait de son deuxième rapport relatif à la démarche qualité comptable – exercice 2009) :

Les modalités de la mission d’appui des CQC :

La mission d’appui des CQC s’est répartie en trois actions, développées sur une période étendue de mars à octobre 2009 :

– Appuyer les référents régionaux dans l’élaboration d’une cartographie régionale des risques et des enjeux pour l’année 2008, en particulier sur la base des données du contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) ;

– Accompagner la diffusion des enjeux, concepts et outils du contrôle interne comptable au sein de la DRAC par une opération de formation et/ou de sensibilisation, co-animée avec les référents techniques locaux ;

– Aider la DRAC dans le déploiement des organigrammes fonctionnels, la mise en œuvre de diagnostics de processus et la réalisation de contrôles de supervision.

Point d’étape sur la mission d’appui :

De façon unanime, les référents locaux ont manifesté leur satisfaction d’avoir pu bénéfi cier de cet accompagnement de proximité.

Dans un contexte marqué par la réforme de l’administration territoriale, les correspondants DQC en DRAC ont témoi-gné du bénéfi ce immédiat de cette coopération pour leur structure.

Les restitutions produites par les services « Dépense » et les Cellules de qualité comptable confi rment les orientations stratégiques arrêtées par le MCC, en soulignant la prépondérance du processus « Interventions » en termes d’enjeux fi nanciers, et en relevant des taux d’anomalie élevés du processus « Commande publique ».

La plus-value générée par les constats émis par les services « Dépense » et par les conseils des CQC en matière de qualité de mandatement participe indéniablement à la réussite de la compréhension et de la diffusion des dispositifs de contrôle interne comptable. Ainsi, des référents ont pris conscience de leurs diffi cultés et se sont engagés à pallier rapidement les risques les plus fl agrants identifi és au travers de restitutions précises et commentées.

Les réunions de restitution des données issues du CHD ont donc permis de mettre en perspective les questions liées à la qualité du mandatement dans le cadre plus général du contrôle interne comptable.

S’il s’avère que les référents ont globalement été sensibilisés aux enjeux et aux outils du contrôle interne comptable, il apparaît en revanche qu’une marge de progression demeure auprès des services opérationnels.

Enfi n, l’appui des CQC a été apprécié au regard du volume des actions (organigrammes fonctionnels, diagnostic de processus et cartographie des processus « Interventions » et « Commande publique ») devant être mises en œuvre dans le courant de l’année 2009, suivant un calendrier fi xé par l’équipe ministérielle de pilotage de la DQC.

La forte mobilisation des services des Directions régionales des fi nances publiques (DRFiP) et des trésoreries générales a été appréciée des référents des DRAC tant du point de vue des données fournies que de l’apport méthodologique.

2.2.2 – Surveillance, conseil et information au niveau du Service comptable de l’État

Cette triple mission de surveillance, de conseil et d’information auprès des acteurs de la fonction comptable, qu’ils relè-vent du 1er ou du 2e niveau, est confi ée au niveau national au Bureau de Contrôle de la Qualité des Comptes (BCQC), rattaché au Service comptable de l’État de la DGFiP.



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Constituant ainsi le troisième niveau du dispositif de contrôle interne de l’État, le BCQC a en charge, au titre de son rôle de surveillance, le contrôle courant des opérations comptables et de l’environnement comptable au travers de la mise en œuvre du plan national de contrôle interne (PNCI), ainsi que les contrôles de niveau national spécifi ques aux arrêtés intermédiaires et annuels des comptes de l’État. Par ailleurs, sa mission de conseil s’exerce auprès des Cellules de qualité comptable (CQC) dans le cadre du suivi permanent du contrôle interne comptable de 2e niveau, tandis que sa mission d’information se traduit par la diffusion d’indicateurs de qualité comptable et d’éléments d’information sur les enjeux et les risques comptables, ainsi que par l’élaboration de reportings généraux de qualité comptable synthétisant les contrôles opérés par l’ensemble du dispositif de contrôle interne.

Ces évolutions organisationnelles et les diverses expérimentations contribuent à renforcer le contrôle interne comptable et à trouver l’équilibre optimal entre les différents niveaux, afi n d’éviter toute redondance entre leurs missions.

L’année 2009 a été marquée par une évolution des contrôles et de la surveillance liée au déploiement de CHORUS. Outre les contrôles spécifi ques relevant du BCQC, ce dernier a participé à la cellule de veille comptable, avec l’Agence pour l’Informatique Financière de l’État (AIFE) mise en place pour traiter les anomalies provenant du nouveau progiciel.

2.3 – L’évaluation périodique du contrôle interne comptable par l’audit

2.3.1 – La fonction d’audit interne dans le cadre de la DGFiP

Complément indispensable au dispositif de maîtrise des risques comptables, l’audit interne est spécifi quement chargé, dans une logique de contrôle périodique, de vérifi er la qualité du contrôle interne, c’est-à-dire d’apprécier l’effi cacité des procédures de maîtrise des risques et de formuler des recommandations d’amélioration si nécessaire. Ces der nières formulées conformément aux normes internationales d’audit interne diffusées par l’Institut des Auditeurs Internes relayées en France par l’Institut Français de l’Audit et du Contrôle Interne (IFACI), alimentent les plans d’action et sont, ainsi, à même de renforcer le contrôle interne comptable et de garantir la qualité des comptes de l’État.

Au sein de la DGFiP, l’audit comptable et fi nancier (ACF) est assuré par la Mission Nationale d’Audit (MNA). Au niveau national, la MNA conduit le programme national défi ni par le Comité national d’audit (CNA), anime et pilote la poli-tique d’audit des pôles départementaux d’audit installés dans chaque département.

Le référentiel d’audit de la DGFiP

Lors de sa séance du 11 décembre 2009, le Comité National d’Audit (CNA) a validé le cadre de référence de l’audit à la DGFiP. Il comprend une Charte de l’Audit de la DGFiP et un code de déontologie. Ces supports seront ultérieurement enrichis par la publication de fi ches de procédures destinées à homogénéiser les pratiques professionnelles.

La Charte de l’Audit défi nit le périmètre d’intervention des auditeurs. Elle décrit les pouvoirs et les responsabilités de l’audit, ainsi que les relations « auditeurs - audités ». L’objet des interventions des auditeurs ou les méthodes utilisées doivent être clairement énoncées. Réciproquement, les auditeurs doivent avoir accès à toute information ou à tout acteur de l’entité, dans le cadre de relations de confi ance. La Charte précise également l’organisation de l’audit : les instances de programmation, le déroulement d’une mission d’audit et le suivi des préconisations de l’audit. Cette démarche s’appuie sur les normes internationales de l’audit, dont l’objet primordial est de garantir le professionna-lisme des auditeurs et de reconnaître son apport valorisant au sein de l’organisation. L’effi cacité de chaque audit doit se traduire notamment par la satisfaction du commanditaire et de l’entité, objet de l’audit, quant à la pertinence des constats et des recommandations destinés à aider les entités à améliorer la maîtrise de leurs activités, en termes de sécurité des opérations et de qualité des prestations. Elle se traduit également par la qualité du rapport d’audit et par le dispositif de suivi effectif mis en œuvre.

Le Code de déontologie détaille, quant à lui, la pratique professionnelle des auditeurs de la DGFiP. Il précise les principes fondamentaux pour la pratique de l’audit et les principales règles de conduite.



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En particulier, la MNA est fortement impliquée dans l’audit comptable et fi nancier, qui demeure une de ses priorités et dont la qualité de la méthodologie mise en œuvre en la matière est reconnue par la Cour des comptes. Le programme d’audit des établissements publics nationaux a été poursuivi en 2009 dans la perspective du renforcement de la qua-lité de leurs comptes, en liaison avec le Contrôle général économique et fi nancier. La DGFiP a par ailleurs contribué à la mise en place du Comité ministériel d’audit des deux ministères fi nanciers et à la réalisation des premiers audits programmés dans ce cadre. 1

Le Comité ministériel d’audit des ministères fi nanciers

Le Comité Ministériel d’Audit (CMA) ayant compétence sur les services des deux ministères fi nanciers afi n de structurer une fonction ministérielle permanente d’audit interne s’est réuni en formation plénière les 26 juin et 14 décembre 2009.

La contribution de l’audit interne à l’évaluation et au renforcement des dispositifs de maîtrise des risques comptables et fi nanciers au sein des ministères fi nanciers constitue sa priorité.

Cinq objectifs principaux sont assignés aux travaux réalisés par l’audit interne sous l’autorité du CMA :

– Évaluer de manière indépendante et objective l’effi cacité et l’effi cience du contrôle interne comptable et fi nancier et faire des recommandations pertinentes en vue de l’amélioration continue de ce dispositif ;

– Apporter des conseils aux services opérationnels pour traiter des problématiques complexes dans le domaine comptable et fi nancier ;

– Optimiser les coûts d’audit par une meilleure coordination avec l’auditeur externe (certifi cateur), en premier lieu, mais aussi en interne, par une meilleure coordination des différents corps de contrôle du MEIE et du MBCPRE ;

– Disposer d’une assurance raisonnable sur la qualité de la gestion comptable et fi nancière et la maîtrise des risques ;

– Accompagner les mutations à venir des dispositifs de contrôle interne comptable et fi nancier liés à la mise en place de CHORUS et à la RGPP.

Le champ de compétence du CMA correspond aux processus comptables associés aux programmes LOLF des ministères fi nanciers. Le CMA ne se substitue pas aux comités d’audit directionnels qui existent, tels ceux de la DGFiP ou de la DGDDI. Les missions sont effectuées par des auditeurs internes appartenant aux deux ministères sur le fondement d’une méthodologie commune et dans le respect de normes professionnelles partagées.

Le CMA est présidé par le secrétaire général. Les directeurs du ministère en sont membres de droit1. Sont membres du comité en tant que personnes qualifi ées : le chef du service de l’Inspection générale des fi nances, le chef du service du Contrôle général, économique et fi nancier, le vice-président du Conseil général des mines, le vice-président du Conseil général des technologies de l’information, le chef du service du Contrôle budgétaire et comptable ministériel. Sont membres en tant qu’experts le chef de la Mission nationale d’audit de la DGFIP et le chef de l’Inspection des services de la DGDDI.

Le CMA valide le programme d’audit, en s’appuyant notamment sur les cartographies directionnelles des enjeux et des risques et sur le plan d’action ministériel de contrôle interne comptable. Il est destinataire des synthèses des rapports d’audits qu’il a commandités et dont il effectue le suivi des plans d’action en résultant.

Le secrétariat permanent du Comité ministériel d’audit est assuré par le représentant du secrétaire général au sein du Service des affaires budgétaires et immobilières. Pour accomplir cette mission, le représentant du secrétaire général travaille avec les représentants des corps d’audit de manière collégiale.

1 Pour le MEIE : le directeur général du trésor et de la politique économique, le directeur général des entreprises, le délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle, le directeur du commerce, de l’artisanat, des services et des professions libérales, le direc-teur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, le directeur général de l’INSEE, le directeur du tourisme.Pour le MBCPRE : le directeur général des fi nances publiques, le directeur général des douanes et des droits indirects, le directeur du budget, le directeur général de l’administration et de la fonction publique, le directeur général de la modernisation de l’État, le chef du service des pensions.Pour le MEIE et le MBCPRE : le directeur des personnels et de l’adaptation de l’environnement professionnel, le directeur des affaires juridiques.



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En appui du Comité ministériel d’audit, a été constitué un Comité méthodologique auquel participent les diffé-rents corps et services d’audit des deux ministères. Il a pour mission d’harmoniser les méthodes d’audit au sein des ministères fi nanciers dans le respect des normes professionnelles, et de s’assurer de la réalisation et de la mise à jour de la cartographie des risques pour les deux ministères, MBCPRE et MEIE. Il veille également à la diffusion des méthodologies appropriées, et propose le programme d’audit soumis à la validation du Comité ministériel d’audit.

Le tableau ci-dessous récapitule les thèmes d’audit pour la période 2008-2010 ainsi que les corps d’audit participant aux missions. Il témoigne du développement de la contribution du Contrôle Général Économique et Financier (CGEFI) à la fonction d’audit interne, allant au-delà de sa spécialisation sur son champ d’intervention traditionnel auprès des opérateurs :

ThèmePériode

de réalisation des missions

Corps d’audit participant aux missions

Audit DGFiP

ISDGDDI

CGEFI IGF CGIET

2008

1Dépréciation/Provisions des prêts aux États

étrangers

À compter de

novembre 2008x

2 Provisions pour autres litigesÀ compter de

novembre 2008x x

2009

1

Les participations fi nancières de l’État : suivi

de l’évaluation du dispositif de pilotage

et de fi abilisation du compte 26 de l’État

et gestion décentralisée des dotations

aux établissements publics

Juin –

septembre

2009

x x

2Les provisions pour charges au titre des CET

(compte épargne temps)

Juin –

septembre

2009

x x x

3Les immobilisations incorporelles : logiciels

acquis et logiciels produits en interne

À compter de

novembre 2009x x x

4 Le processus « Parc immobilier » Fin 2009 x x x

2010

1 Le recensement des passifs d’intervention Début 2010 x x

2Les procédures de contrôle des crédits

affectés à des organismes privés2010 x

3

Les relations avec les opérateurs des

deux ministères : recensement des dettes

et créances réciproques

2010 x x

4La réorganisation des fonctions budgétaire

et comptable au sein de la DGTPEAutomne 2010 x x

5 Le CAS Pensions 2010 x x

Traditionnellement axé sur les services des comptables publics, l’audit interne a évolué vers une approche globale par processus en application de l’article 31 de la LOLF qui a consacré l’émergence d’une fonction comptable parta-gée. Ainsi, il a étendu progressivement son périmètre d’intervention aux gestionnaires ministériels, afi n de favoriser le développement de l’audit interne à l’échelon ministériel.

À cet égard, la DGFiP, par l’intermédiaire de la Mission nationale d’audit, poursuit son offre de service auprès des ministères sous la forme d’audits partenariaux. Cette démarche a un double objectif :

– faire bénéfi cier les corps de contrôle des ministères de l’expérience et des compétences acquises par la Mission nationale d’audit de la DGFiP dans le domaine de l’audit comptable et fi nancier ;

– développer un audit interne qui permette de s’assurer de la fi abilité de l’ensemble du processus comptable partagé entre ordonnateur et comptable en associant, au sein d’une même équipe d’audit, des auditeurs de la DGFiP et des ministères intéressés. À ce titre, les thèmes sont défi nis en cohérence avec les priorités défi nies dans les plans d’action ministériels dans le souci de favoriser la maîtrise des principaux risques comptables.



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Lancée en 2006, la démarche d’audit partenarial s’est poursuivie en 2009. Le tableau ci-après recense les thèmes d’audit sur lesquels ont porté les sept audits conduits à ce titre et associant six ministères :

MINISTÈRE THÈMES D’AUDIT

Justice Rôle des régies dans le circuit comptable des frais de justice

Agriculture Analyse vétérinaires

Intérieur/Outre Mer Audit informatique dialogue/winpaye

DéfenseProcessus dépense OS et TG 35 ; Solde des comptes fi nanciers des trésoriers

militaires

Affaires Étrangères et Européennes Processus interventions

Services du Premier ministre Audit sur les immobilisations non ventilées

La multiplication de ces audits partenariaux témoigne de la volonté des ministères de s’approprier la démarche d’audit afi n de développer une véritable fonction d’audit en leur sein. Ainsi, le développement de l’audit interne à l’échelon ministériel s’est poursuivi de façon signifi cative en 2009 pour les ministères de l’Agriculture, de l’Écologie et de la Défense. Cette activité se structure au ministère de la Justice et au ministère de la Santé.

L’articulation entre l’audit interne et l’audit externe

Le service d’audit interne de la DGFiP répond à l’ensemble des critères défi nis par la norme ISA 610 pour la prise en compte des travaux de l’auditeur interne par le certifi cateur des comptes de l’État.

Un protocole conclu en 2007 entre le certifi cateur et la DGFiP afi n de garantir une coordination forte de leurs travaux respectifs et de favoriser une mutualisation de la programmation et des résultats de leurs audits a été maintenu. Ce protocole a vocation à être progressivement élargi aux corps de contrôle des autres ministères, sous une forme probablement tripartite, en fonction de la consolidation de la fonction d’audit interne. À ce titre, le CGEFI a rejoint en 2009 ce dispositif. Par ailleurs, un protocole tripartite Cour des comptes/CGEFI/DGFiP organisant le cadre des relations avec le certifi cateur a été signé en novembre 2008. Le cadre des échanges entre la Cour et le Comité minis-tériel d’audit, commun aux deux ministères fi nanciers, a été fi nalisé en janvier 2010. Les relations entre la Cour et le Comité ministériel d’audit comptable et fi nancier du ministère de la Défense sont régies par un échange de lettres signé le 20 mai 2009. La formalisation des relations entre la Cour des comptes et l’audit interne de deux nouveaux ministères, celui de l’Écologie et celui de l’Agriculture, sera examinée en 2010.

2.3.2 – Un audit externe qui relève de la Cour des comptes

En vertu de l’article 58-5 de la LOLF, la Cour des comptes, institution supérieure de contrôle dont l’indépendance résulte des dispositions de la Constitution, est chargée, dans le cadre de sa mission d’assistance du Parlement depuis l’exercice 2006, de la certifi cation annuelle de la régularité, de la sincérité et de la fi délité des comptes de l’État.

La mission de la Cour est évoquée dans le présent rapport uniquement dans la mesure où son intervention s’arti-cule avec la démarche de contrôle interne comptable et où sa présentation rapide permet dès lors une meilleure compréhension du dispositif de maîtrise des risques comptables dans son ensemble.

En effet, conformément aux normes internationales d’audit, la Cour des comptes s’appuie sur le contrôle interne comptable des services de l’État pour planifi er ses diligences. Ses constats au cours de ses missions d’audit permettent d’alimenter les plans d’action. Elle s’assure, en particulier, de la correcte application des normes du référentiel comptable adopté, de la qualité des évaluations et des estimations, de l’enregistrement adéquat des informations dans les états fi nanciers, ainsi que de la pertinence de l’information fi nancière.

La mission de la Cour ne consiste donc pas à contrôler l’intégralité des opérations de l’État mais à obtenir l’assurance raisonnable que les comptes de l’État ne comportent pas d’erreurs signifi catives de nature à affecter leur régularité, leur sincérité et leur fi délité. Dans ce cadre, l’évaluation du dispositif de contrôle interne et d’audit interne doit lui per-mettre d’apprécier les risques pesant sur la qualité des enregistrements comptables et des informations portées dans les états fi nanciers.



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Dans le cadre du premier exercice de certifi cation des comptes 2006, la Cour des comptes avait formulé une réserve substantielle motivée par l’insuffi sante effectivité et effi cacité des dispositifs ministériels de contrôle interne et d’audit interne. Tout en soulignant la portée des progrès réalisés en trois ans, la Cour a reconduit cette réserve dans l’acte de certifi cation des comptes 2008, invoquant notamment « l’incapacité des dispositifs ministériels de contrôle interne comptable et fi nancier et d’audit interne à donner au certifi cateur une assurance sur la maîtrise, par l’ensemble des ministères, des opérations concourant à la production des états fi nanciers ». Elle avait à cette occasion indiqué les prio-rités que devaient selon elle constituer « la traçabilité des actions de contrôle interne et la structuration de la fonction d’audit interne dans tous les ministères. ».

Pour la Cour des comptes, cette réserve présente un caractère transversal, dont la plupart des autres réserves formu-lées sur les comptes de 2008 constituent, au moins à un titre, l’illustration. Celles-ci ont en effet pour point commun de révéler, parmi d’autres diffi cultés, une insuffi sance des dispositifs de contrôle interne existants à réduire à un niveau acceptable le niveau de risque pesant sur les processus comptables visés et la nécessité de renforcer en conséquence ces dispositifs. 2

Améliorations constatées par la Cour des comptes dans le cadre de la réserve n° 2 sur le dispositif de contrôle interne comptable de l’état

« La Cour note les progrès accomplis en 2008 par l’administration, dans la conception et le développement des dis-positifs ministériels de contrôle interne comptable. L’approfondissement de cette démarche s’est poursuivi dans le cadre d’une méthodologie qui part d’une analyse préalable des risques comptables et identifi e des actions concrètes rassemblées dans des plans ministériels.

La consolidation du pilotage du contrôle interne autour des secrétaires généraux a permis une articulation plus pertinente entre l’analyse des risques et la défi nition des actions. Elle s’est également traduite par une couverture plus étendue des processus comptables auxquels prennent part les gestionnaires :

– Les ministères « fi nanciers » combinent ainsi un pilotage à haut niveau, conduit sous l’autorité directe du secrétaire général, une collaboration étroite du contrôleur budgétaire et comptable ministériel et une forte implication des responsables directionnels, disposant de structures de gouvernance dédiées dans leur sphère de compétence.

– Le plan d’action du ministère de la Défense inclut désormais l’ensemble des entités organiques du ministère. L’amélioration du pilotage du dispositif et l’extension de son périmètre ont favorisé le rattrapage du retard qu’accusait ce ministère.

L’extension de cette démarche à un nombre croissant de services déconcentrés, dans l’ensemble des ministères, constitue une avancée signifi cative. Le plan d’action du ministère de la Justice est essentiellement consacré à ses services déconcentrés, qui engagent 80 % des dépenses. Le niveau d’engagement des gestionnaires et des person-nels en charge du contrôle interne comptable dans les directions régionales des affaires sanitaires et sociales s’est fortement accru »2.

Pour les comptes 2009, le processus de certifi cation était en voie de fi nalisation à la phase d’achèvement du présent rapport. Le rapport sur le contrôle interne comptable 2010 évoquera les actions menées suite à l’acte de certifi cation 2009.

Les 12 réserves du rapport sur les comptes 2008 :

La Cour des comptes a levé deux réserves formulées sur les comptes de 2008. La première concernait le compte des procédures publiques gérées par la COFACE et la section des fonds d’épargne centralisés à la Caisse des dépôts et consignations. La seconde portait sur les provisions pour risques. Par ailleurs, deux désaccords relatifs d’une part, aux défi cits fi scaux reportables en avant et d’autre part, aux immobilisations incorporelles spécifi ques, ont été levés. Ainsi, la Cour des comptes a certifi é les comptes de l’État de 2008 sous douze réserves. Les neuf premières revêtent un caractère substantiel, c’est-à-dire un impact majeur sur la lecture des états fi nanciers :

1 – Les systèmes d’information fi nancière et comptable de l’État

2 – Les dispositifs ministériels de contrôle interne et d’audit interne

3 – Les opérateurs

2 Rapport de la Cour des comptes sur les comptes de l’État 2008, p. 20.



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4 – Les actifs du ministère de la Défense

5 – Les produits régaliens

6 – Les passifs d’intervention

7 – Le patrimoine immobilier

8 – Les autres inventaires d’actifs et de passifs

9 – La Caisse d’amortissement de la dette sociale

10 – Les comptes de trésorerie

11 – Les autres immobilisations fi nancières de l’État

12 – Les concessions de service public

∗∗ ∗

Ces démarches d’audit interne et externe participent aux côtés des acteurs du contrôle interne comptable à l’identifi ca-tion des risques et contribuent ainsi au mouvement d’amélioration continue de la qualité des comptes et plus largement d’effi cacité des procédures dans le cadre d’un système global de maîtrise des risques.



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3. LA DÉMARCHE DE CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE : UN SYSTÈME GLOBAL DE MAÎTRISE DES RISQUES DANS UN OBJECTIF D’AMÉLIORATION CONTINUE

Le contrôle interne comptable de l’État doit prendre en considération la diversité des métiers et la forte déconcentration de l’exécution quotidienne des processus de gestion fi nancière. C’est pourquoi le dispositif mis en place repose sur un système de pilotage permettant de cibler les zones de risques et de mobiliser différents leviers destinés à en assurer le trai-tement et la maîtrise, ainsi que sur une démarche d’évaluation renforcée. Ces différents leviers sont utilisés dans le cadre d’une approche globale reposant sur des mesures organisationnelles et des adaptations des systèmes d’information, des ajustements des politiques de contrôle et la mise en œuvre de différents leviers de prévention et de gestion des risques.

L’ensemble de la démarche et des acteurs du contrôle interne comptable de l’État est présentée dans le cadre de référence. En outre, en 2009, le ministère de la défense a actualisé son propre cadre de référence (révision de l’ins-truction relative au CIC au ministère de la Défense du 13 décembre 2007, désormais adossée à un arrêté portant organisation du CIC) et le ministère de la Culture a établi un tel document pour ses propres services.

3.1 – Les étapes du pilotage du contrôle interne comptable de l’État

3.1.1 – La fi xation d’objectifs mesurés par des indicateurs

Dans le cadre de ses missions, la DGFiP se voit assigner ou détermine par elle-même des objectifs stratégiques qui sont déclinés ensuite en objectifs opérationnels qui concernent toutes les entités de la DGFiP et qui sont formalisés dans la lettre de mission des responsables centraux et déconcentrés. Ainsi, dans le domaine comptable, la LOLF fi xe comme objectif stratégique que les comptes de l’État doivent être réguliers et sincères et donner une image fi dèle. Cet objec-tif stratégique a été décliné en objectifs de qualité comptable opérationnels (exhaustivité, exactitude, rattachement à l’exercice, présentation, réalité, justifi cation…) qui servent de grille de lecture dans l’analyse des risques.

Si en ce domaine, l’indicateur essentiel demeure l’opinion de la Cour des comptes sur les comptes de l’État, d’autres outils de mesure de l’effi cacité du dispositif de maîtrise des risques ont été développés par la DGFiP. Ces indicateurs sont sui-vis par le Service comptable de l’État. Il s’agit notamment de l’analyse du nombre de jours-anomalies constatés dans la compta bilité générale de l’État (nombre de jours durant lesquels une anomalie est recensée par le système d’information) ; des taux d’anomalies relevés à l’occasion des contrôles de la dépense ; des taux moyens d’indus sur les dépenses de rému-nérations ; du nombre de procédures comptables ayant fait l’objet d’un diagnostic ; ou encore des taux de régularisation des comptes transitoires et d’attente de la comptabilité générale (comptes dits d’imputation provisoire).

Il convient de noter parmi ces indicateurs que plusieurs d’entre eux participent au suivi de la performance de la DGFiP en tant qu’intégrés au projet annuel de performance (PAP).

Les résultats des indicateurs traduisent une montée en charge du dispositif de contrôle interne comptable de la DGFIP

L’exercice 2009 a été marqué par le déploiement du Tableau de Bord de Qualité Comptable de l’État (TBQCE). Les résultats des indicateurs présentés ci-après sont issus de l’analyse permise par les Tableaux de Bord de Qualité Comptable de l’État (cf. : infra). Les résultats de l’analyse effectuée en 2009 montrent une amélioration globale de tous les indicateurs entre 2008 et 2009 :



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Indicateurs 2009 (fi n janvier 2010)2008 (fi n janvier

2009)

Écritures rectifi catives

nombre d’écritures total 35 672 310 36 157 003

montant des écritures total 46 687 463 911 587,80 € 44 611 409 821 771,50 €

nombre d’écritures rectifi catives 2 296 989 2 383 649

montant des écritures rectifi catives 1 360 592 247 365,61 € 2 918 857 690 443,02 €

ratio en nombre (calcul sur valeurs brutes) 6,44 % 6,59 %

ratio en nombre (TBQC) 5,39 % 5,98 %

ratio en montant (calcul sur valeurs brutes) 2,91 % 6,54 %

ratio en montant (TBQC) 5,09 % 4,95 %

délai moyen de rectifi cation 14,27 17,74

Comptes en anomalie TCC

nombre de comptes mouvementés 6 461 396 6 439 793

nombre de comptes en anomalie 424 073 429 439



délai moyen de régularisation 18,12 17,81

Comptes en anomalie CGL

nombre de comptes+specs mouvementés 22 877 941 23 226 049

nombre de comptes+specs en anomalie 393 159 492 740



délai moyen de régularisation 8,67 11,73

Écritures forcées

nombre d’opérations manuelles 2 318 935 2 509 766

ratio par rapport au nombre total (calcul sur valeurs brutes)

6,50 % 6,94 %

montant des opérations manuelles 20 968 825 000 815,30 € 22 355 174 236 192,70 €

ratio par rapport au montant total (calcul sur valeurs brutes)

44,91 % 50,11 %

nombre d’écritures forcées 24 845 26 160

ratio en nombre (calcul sur valeurs brutes) 1,07% 1,04 %

montant des écritures forcées 223 249 138 830,15 € 98 305 536 771,81 €

ratio en montant (calcul sur valeurs brutes) 1,06 % 0,44 %

nombre écritures forcées ref invalide 17 522 17 898

montant écritures forcées ref invalide 85 975 006 849,98 € 72 807 088 284,34 €

nombre écritures forcées rectif rétroactives 1 267 1 826

montant écritures forcées rectif rétroactives 23 313 389 852,43 € 790 130 013,87 €

nombre écritures forcées rétrocatives 6 056 6 436

montant écritures forcées rétroactives 113 960 742 127,74 € 24 708 318 473,60 €

– Le délai moyen de rectifi cation des écritures : il présente une baisse de plus de 16 % entre 2008 et 2009, liée à une plus grande réactivité des comptables en 2009 dans la réalisation des corrections, ainsi qu’à des directives nationales, impliquant des rectifi cations, données plus précocement.

– La proportion en nombre de comptes en anomalie (TCC) : si le nombre de comptes mouvementés sur la période a évolué très légèrement à la hausse (+ 0,12 %), le nombre de jours avec anomalie s’est réduit de plus de 16 %. Le pourcentage en nombre a reculé de 0,45 pt.

– Le délai moyen de régularisation des anomalies CGL : en diminution de 21 %.

– La proportion d’écritures forcées/écritures manuelles : elle se situe en 2009 entre 0,15 % et 0,20 % des écritures manuelles contre 0,20 % à 0,25 % en 2008.

S’agissant des processus diagnostiqués par les comptables, l’année 2009 marque la fi n de l’indicateur « diagnostics de processus » du contrat pluriannuel de performance de l’ex-DGCP. Après trois années de mise en œuvre, le travail d’ana-lyse globale par processus qui était nécessaire dans une phase de démarrage doit dorénavant être affi né au niveau des procédures pour mieux cibler les points sensibles. Dès lors, la programmation d’un processus fait intervenir la notion plus fi ne de procédure. Dans ce cadre, le nombre minimum de procédures à diagnostiquer est de 12 pour les DRFiP/DDFiP/TG quelle que soit leur taille et de 4 pour les services de Contrôle budgétaire et comptable ministériel (SCBCM).



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Ces indicateurs sont complétés lors de la clôture des comptes d’une série d’indicateurs plus ponctuels, à la disposition du comité de pilotage de la clôture, qui, couplés aux contrôles de la fi n d’exercice et aux revues analytiques, offrent une meilleure maîtrise pour l’établissement des états fi nanciers annuels. Ainsi, lors de la clôture 2009, le pilotage par les comptes (PPLC) a permis de suivre plus attentivement les opérations d’inventaire.

3.1.2 – L’identifi cation des risques : les cartographies des processus et des risques

L’identifi cation des événements susceptibles d’affecter l’atteinte des objectifs fi xés se matérialise par la cartographie des cycles et processus comptables de l’État pour chaque métier ou fonction auxquels sont associés les risques inhérents et résiduels. La cartographie compte 66 processus comptables au 31 décembre 2009. Continuellement adaptée pour tenir compte de l’évolution du système d’information et des travaux de ré-ingénierie des processus, elle est régulièrement actualisée en fonction des restructurations, de nouvelles missions ou au contraire de missions supprimées ou transférées. La cartographie des cycles et processus a ainsi été adaptée en 2009 suite à la fusion, à l’évolution des expérimentations en matière de processus Caisse des Dépôts et Dépôts de fonds au Trésor, ainsi que dans la perspective du déploiement de CHORUS, ce qui s’est traduit par la fusion de plusieurs processus et de deux procédures.

En fonction de la sensibilité et des enjeux des processus, le niveau de granularité de l’analyse sera variable ; la priorité première étant d’avoir une vision la plus exhaustive possible des risques majeurs. À ce titre, le périmètre d’identifi cation des risques avait été élargi en 2008 avec l’élaboration d’une cartographie des processus adaptée aux établissements publics nationaux (EPN).

L’identifi cation des principales zones de risques aboutit pour chaque processus à une cartographie des risques et des enjeux permettant de hiérarchiser les risques par processus en fonction de leur occurrence (fréquence des risques) et de leur impact (fi nancier, juridique, …). Indispensable pour assurer un pilotage effi cace des risques comptables et fi nanciers, cette connaissance précise et consolidée des risques potentiels au plan local, et a fortiori au plan national, et de leur niveau de maîtrise, est enrichie et actualisée par les signalements des acteurs de la fonction comptable et par les constats des auditeurs internes et externes.

Cartographie des risques résiduels au 31 décembre 2009

Les travaux de cartographie menés par la DGFiP ont permis de répertorier et de documenter :

66 processus comptables ;

déclinés en 260 procédures ;

déclinées en 751 tâches ;

et 3 671 risques inhérents et 3 916 questions dans AGIR.

Lien entre l’évaluation des risques et l’audit interne

AUDITGESTION

DES RISQUESExpertise des risques métiers

Audit de la fonctiongestion des risques

Programme d’audit Cartographiedes risques

Besoins nouveauxd’audit

Résultats d’audit



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Cette étape du dispositif de gestion des risques dépend ainsi étroitement de la qualité de l’évaluation des risques réalisée par l’audit (contrôle périodique) mais surtout par les acteurs eux-mêmes (contrôle permanent) et conditionne largement la pertinence du traitement des risques.

Au sein des services de la DGFiP, cette évaluation permanente, rattachée au rôle de supervision de l’encadrement, consiste à diagnostiquer régulièrement les processus de gestion et à réaliser des contrôles ponctuels de certaines opérations (premier niveau de contrôle interne). L’évaluation du contrôle est ensuite corroborée par les CQC (second niveau de contrôle interne) pour dresser un diagnostic contradictoire des points forts et des points faibles des procé-dures. Les constats réalisés au titre de la supervision et de la corroboration sont ensuite formalisés dans un reporting à destination des directions locales et nationales.

Ce reporting est un aspect essentiel du dispositif de gestion des risques pour organiser une remontée des informations et permettre ainsi une actualisation de la cartographie des risques, des plans d’action et des activités de contrôle. À ce titre, les Tableaux de bord de qualité comptable (TBQC) mis en place en 2008 au sein des services des comptables et dont l’utilisation est effective depuis le 1er janvier 2009, ont vocation à améliorer et à compléter les outils de pilotage exis-tants. De même, l’application AGIR (Application de Gestion Interne des Risques) expérimentée en 2009 et généralisée en 20103, permet d’améliorer ce reporting avec une vision plus précise et pratiquement en temps réel des risques.

Les tableaux de bord de qualité comptable de l’État (TBQCE)

Le Tableau de Bord de Qualité Comptable de l’État (TBQCE) a été mis en œuvre en janvier 2009.

L’objectif des TBQCE est double :

– mettre à disposition des acteurs du contrôle interne comptable de l’État (CQC et BCQC) des outils d’analyse et de pilotage complétant les outils existants et permettant d’élaborer des indicateurs portant sur certaines natures d’écriture et sur certains comptes ; d’établir des comparaisons entre comptables comparables ; de réaliser, pour un même comptable, des comparaisons entre exercices.

– fournir, sur ces indicateurs, des informations consolidées au niveau national, dans une perspective de pilotage et d’amélioration globale de la qualité comptable.

Élaboration d’indicateurs : Le TBQCE, élaboré dans l’infocentre à partir des données issues des applications de tenue de la comptabilité générale, se décline en 18 indicateurs et est composé de 10 restitutions. Les agrégats per-mettant l’élaboration des indicateurs sont calculés tous les mois. Pour chaque indicateur actualisé mensuellement, la restitution présente deux situations : la situation mensuelle qui prend en compte les opérations saisies au cours du mois considéré, et la situation « Cumul » qui prend en compte l’ensemble des opérations saisies depuis le début de l’année. À l’instar de toutes les restitutions de « qualité comptable », celles relatives au tableau de bord bénéfi cient d’une documentation accessible via l’infocentre.

Comparaisons entre comptables comparables : Outre des informations par comptable, le tableau de bord permet, avant tout, aux comptables de se comparer par rapport à la situation la plus couramment rencontrée parmi les comptables comparables. Les comparaisons ont été rendues possibles en constituant des groupes fonctionnels, spécifi ques à ce tableau de bord, fondés sur la volumétrie des écritures de comptabilité générale passées au cours de l’exercice précédent.

Comparaisons entre exercices : Les restitutions présentent systématiquement la situation sur l’exercice en cours ainsi que la situation, sur la même période, au cours de l’exercice précédent. Cette information permet donc aux comptables d’identifi er une éventuelle amélioration ou dégradation des indicateurs. Depuis 2009, les restitutions fournissent les indicateurs calculés, sur une période donnée, pour 2009 et 2008.

Les alertes : Le TBQCE est basé sur la logique de « volet d’alerte ». Les seuils d’alerte visent à déterminer la situation « généralement » rencontrée sur un indicateur par les comptables composant ce groupe fonctionnel.

Ces alertes mettent donc en exergue des situations « atypiques » mais pas nécessairement des dysfonctionnements. Elles doivent donc être appréhendées comme des signalements devant donner lieu à une expertise des CQC. Ainsi, mensuellement, tout indicateur présentant une alerte fait l’objet d’un contrôle de la part de la CQC afi n d’identifi er l’origine de cette alerte, de détecter d’éventuels dysfonctionnements et de mettre en œuvre les mesures nécessaires pour y remédier. En conséquence, plus les comptables présentant des alertes corrigent leurs anomalies et plus cela

3 La généralisation de l’application AGIR en 2010 porte sur l’ensemble des services comptables en trésorerie générale et en direction départementale ou régionale des fi nances publiques (DDFiP/DRFiP) ainsi que dans les services des CBCM.



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tend à diminuer les résultats. Cela a pour effet de faire baisser la moyenne et l’écart type du groupe (toutes choses égales par ailleurs) et à faire ressortir en alerte des comptables qui ne l’étaient pas jusque-là. Il en résulte un cercle vertueux d’amélioration continue.

Une surveillance permanente des opérations sensibles : si les informations en cumul servent à la détermination des indicateurs en alerte, les informations mensuelles offrent des informations utiles en matière de pilotage. Il est ainsi possible d’identifi er le ou les mois où on constate une augmentation de la proportion d’écritures rectifi catives, du délai de rectifi cation des écritures ou encore d’une augmentation du délai de correction des comptes en anomalie, etc.

Synthèse des indicateurs par comptable

Moyenne du groupe fonctionnel

Seuil d’alerte du groupe fonctionnel

C’est cette imbrication étroite entre les composantes du dispositif de contrôle interne qui détermine l’amélioration continue de la gestion des risques.

Les processus concernant les gestionnaires donnent également lieu à l’établissement et à la mise à jour au moins annuelle d’une cartographie des risques dans les ministères. Celle-ci résulte notamment des travaux du certifi cateur, de l’audit interne et des résultats du contrôle hiérarchisé de la dépense fournis par les comptables. Les outils de diagnos-tic mis à leur disposition par la DGFiP sont également exploités par les ministères, notamment au niveau des services déconcentrés.

Par ailleurs, à compter de 2009, les CBCM ont fourni aux ministères une analyse de risques à partir des résultats des contrôles qu’ils avaient réalisés sur les inventaires de la clôture des comptes 2008.

3.1.3 – Le traitement des risques : les plans d’action comptable

Au vu de la cartographie des risques résiduels identifi és et hiérarchisés, la direction, qu’elle soit de niveau central ou déconcentré, défi nit les mesures adéquates à mettre en œuvre permettant de couvrir les risques conformément au seuil de tolérance fi xé au plan national. La cartographie des risques débouche en conséquence sur l’établissement d’un plan d’action pluriannuel destiné à traiter les risques. Tous ne pouvant être couverts et chaque mesure de contrôle interne ayant un coût, chaque direction est amenée à faire des arbitrages en mesurant les avantages procurés par une mesure



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de contrôle interne supplémentaire et le coût de sa mise en œuvre. Les gestionnaires des ministères doivent également réaliser des arbitrages tenant compte des risques locaux spécifi ques qu’ils ont détectés.

Les plans d’action formalisent ainsi les différentes actions à mener qui sont structurées autour des trois leviers du contrôle interne comptable, à savoir l’organisation des services, la documentation des procédures et la traçabilité des acteurs et des opérations comptables4.

Le plan d’action comptable de l’État : feuille de route de l’État et fi l conducteur des échanges avec la Cour des comptes

Au niveau national, le plan d’action comptable de l’État (PACE) est géré par la DGFiP. Il matérialise l’ensemble des actions que l’administration s’est engagée, auprès de la Cour des comptes, à mettre en œuvre et qui sont susceptibles de lever ou d’atténuer les réserves émises dans l’acte de certifi cation 2008. À ce titre, le PACE constitue véritablement la feuille de route de toute l’administration, sous l’impulsion de la DGFiP, pour mener à bien la réforme, en priorisant et conduisant les chantiers comptables et en matière de renforcement du contrôle interne. En effet, périodiquement actualisé au sein du Comité de suivi du PACE, il permet le suivi régulier de l’avancement des différents engagements de l’administration, en précisant les moyens, les délais et les acteurs, certaines actions ne pouvant toutefois être satisfaites qu’au terme du déploiement des nouveaux systèmes d’information.

Ainsi, le PACE est un outil structurant du dialogue avec la Cour des comptes, qui est régulièrement informée, tout au long de l’exercice de certifi cation, de l’avancement des différents chantiers qui lui sont présentés lors des Comités d’échanges et de suivi et des Comités techniques. Le taux de réalisation des actions du PACE programmées pour 2009 s’élève à 94 %.

Il est à noter enfi n qu’une attention particulière est bien évidemment apportée aux engagements pris par les ministères, eux-mêmes suivis de façon très détaillée dans le cadre des plans d’action ministériels (PAM). Formalisation de leur stratégie de couverture des risques, ces PAM font également l’objet de suports communiqués à la Cour des comptes qui en audite la pertinence et la mise en œuvre dans le cadre des missions intermédiaires de certifi cation. La cartographie des risques et le plan d’action ministériels constituent ainsi de véritables instruments de pilotage, dont le contenu et le périmètre se sont enrichis durant les derniers exercices. En particulier, le déploiement du contrôle interne comptable s’est trouvé renforcé par l’intégration des opérateurs dans le périmètre du chantier, par une extension de la démarche aux services déconcentrés de l’État (avec l’appui des Cellules de Qualité Comptable) et par un développement de l’audit comptable et fi nancier.

Point sur l’actualisation en 2009 des actions programmées dans les PAM

Selon la méthode préconisée par la DGFiP depuis 2006, chaque ministère a procédé à l’actualisation au 30 juin 2009 de sa cartographie des risques et de son plan d’action. Ce travail s’appuie principalement sur les données issues des restitutions 2008 des comptables publics au titre du contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) et du contrôle des opérations d’inventaire, sur les réserves et observations du certifi cateur et sur les recommandations formulées dans les rapports d’audit comptable et fi nancier.

Les plans d’action actualisés sont ensuite transmis à la DGFiP pour consolidation et synthèse afi n de présenter une vision unifi ée des risques comptables et de favoriser le partage des travaux. Cette synthèse permet de suivre la réalisation des engagements pris collectivement auprès de la Cour des comptes.

3.2 – L’organisation des services, la modernisation des systèmes d’information et l’adaptation permanente des contrôles aux risques

Les adaptations organisationnelles et l’évolution du système d’information fi nancière et comptable, répondent à la fois à des préoccupations d’effi cacité et de sécurité des processus et sont donc destinées à renforcer l’environnement de contrôle.

4 Ces trois composantes sont développées dans les parties ci-après.



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3.2.1 – La mise en œuvre de la réorganisation de l’administration de l’État

Au niveau central, c’est dans le cadre de la réforme de l’État que s’inscrit, parmi d’autres réorganisations, la fusion de la Direction générale de la comptabilité publique et de la Direction générale des impôts. La nouvelle direction créée en 2008, la DGFiP, rend désormais plus effi caces les actions de l’administration fi nancière au service des citoyens. Parmi les synergies liées au rapprochement des deux réseaux fi gure une plus forte intégration des processus liés à l’assiette, au recouvrement et à la comptabilité des produits régaliens qui devrait contribuer à renforcer la qualité des comptes de l’État. Cette fusion n’est pas la seule évolution : une réorganisation globale a été engagée dans le cadre du processus de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Cette évolution profonde répond à quatre principes majeurs pour la réforme de l’État dans son ensemble : l’adaptation de l’État aux missions ; la respon sabilisation des préfets et des chefs de service ; le décloisonnement des services ; et la modu larité de l’organisation en fonction des besoins locaux.

Autre évolution, la réforme des procédures dérogatoires du ministère de la Défense a pour objectif de moderniser et de rendre plus effi cients les circuits fi nanciers des unités militaires. L’ensemble des réorganisations se déroule par ailleurs dans le cadre du déploiement de CHORUS.

La mise en œuvre des Centres de services partagés (CSP)

Préconisés par la RGPP, les CSP fi nanciers constituent des leviers importants d’optimisation de la chaîne d’activités fi nancières. Leurs principales caractéristiques sont :

– la mutualisation : le CSP réalise tout ou partie des tâches de la fonction fi nancière liées à l’activité d’entités gestionnaires géographiquement ou fonctionnellement distinctes ;

– la prestation de service : le CSP est responsable de l’effi cience et de la qualité des prestations fournies aux entités gestionnaires qui restent décisionnaires.

L’organisation de type CSP présentent plusieurs avantages :

– la création de plates-formes mutualisées de gestion ou « back offi ces » fi nanciers doit permettre le recentrage de la sphère décisionnelle sur son cœur de métier (stratégie, pilotage, arbitrages…) ;

– la traduction des décisions en actes fi nanciers de gestion (saisie dans les outils informatiques, suivi de l’exécu-tion budgétaire, production de restitutions, …) sera assurée par des structures dédiées dont les personnels seront professionnalisés ;

– la rationalisation des organisations fi nancières permet de maximiser le retour sur investissement du déploiement de CHORUS (gains de productivité, qualité fi nancière et comptable).

En effet, le développement de CSP au niveau de l’administration centrale s’effectue en lien avec le déploiement de CHORUS. Ainsi, les CSP fi nanciers centraux mis en place en 2008 et 2009 concernent le ministère de la Justice, le ministère de l’Agriculture et le ministère de l’Écologie. Le démarrage du Centre de prestations fi nancières (CPFi) commun aux deux ministères fi nanciers, pour leurs programmes centraux, est prévu au 1er Janvier 2010.

Dans la plupart des cas, le gestionnaire à l’origine de l’écriture comptable, seul en capacité d’attester la réalité de la dette (« service fait »), de la créance, du droit ou de l’obligation de l’État, ne sera pas habilité à CHORUS. Il trans-mettra l’information budgétaire et comptable au CSP à charge pour ce dernier de la transposer dans le progiciel. L’organisation de ce circuit en amont des processus génère des risques nouveaux à prendre en compte dans les mesures de contrôle interne.

Le développement des services facturiers

Le service facturier réalise les contrôles de la dépense incombant à chaque comptable, mais en recevant directement la facture de la part du fournisseur, sans qu’elle transite par l’ordonnateur au préalable. Ce dispositif, qu’autorise les nouveaux systèmes d’information, permet des gains de productivité, notamment en matière de gestion des délais de règlement des fournisseurs, mais aussi une meilleure qualité comptable, en particulier en ce qui concerne les charges à rattacher à l’exercice. Dans cette perspective, l’année 2009 a été consacrée à la poursuite des travaux destinés à rendre optimales les conditions de fonctionnement des services facturiers, dans le cadre du déploiement de CHORUS et de la mise en place des Centres de services partagés.



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3.2.2 – Des systèmes d’information dont les évolutions intègrent les normes du contrôle interne comptable

Le nouveau cadre d’exercice des opérations fi nancières impose une constante évolution des applications informatiques. Dans le contexte du « palier LOLF » et dans la perspective du déploiement du système cible CHORUS, l’effort considé-rable d’adaptation a minima du système d’information de l’État s’est poursuivi pour prendre en compte l’essentiel des exigences de la comptabilité d’exercice et développer de nouvelles fonctionnalités pour une meilleure intégration avec les applications informatiques utilisées par les gestionnaires dans le cadre de la fonction comptable partagée.

Le déploiement en cours de CHORUS

Les préoccupations en matière de contrôle interne ont, dès l’origine, été intégrées dans le choix et la conception du nouveau progiciel de gestion intégrée CHORUS qui a pour objectif de mettre la gestion fi nancière, budgétaire et compta-ble à disposition de l’ensemble des acteurs fi nanciers de l’État. CHORUS doit ainsi permettre d’optimiser le pilotage et la performance de la gestion publique. Son périmètre couvre progressivement les domaines de la programmation budgétaire, de la dépense, des recettes non régaliennes et du suivi des actifs. Le déploiement progressif de CHORUS par version applicative5 et par vague6. qui avait été initié en juin 2008 sur un périmètre réduit, s’est poursuivi en 2009. En particulier, l’année 2009 a été marquée par la mise en œuvre de la gestion du parc immobilier de l’État dans CHORUS, avec le remplacement des anciennes applications. De plus, les vagues successives V2 et V3 ont permis le déploiement de 12 programmes dans six ministères7.

À partir de 2010, le déploiement sera généralisé en plusieurs vagues semestrielles. De plus, le périmètre fonctionnel cible sera déployé dans tous les ministères, en administration centrale et dans les services déconcentrés.

Les améliorations majeures attendues de CHORUS

Des relations plus étroites entre gestionnaires et comptables : CHORUS constitue un outil intégré, partagé par les gestionnaires et les comptables. Les données saisies sont visibles en temps réel par chacun des acteurs habilités. Il impose donc un dialogue permanent entre les acteurs impliqués dans le processus. De plus, le comptable n’est plus seul initiateur du contenu des comptabilités, dans la mesure où les actions réalisées par les gestionnaires sont directement à l’origine des écritures comptables. A contrario, le rôle de conseil du comptable, en tant qu’expert du fonctionnement du système d’information, auprès des managers publics est renforcé. Une telle collaboration est indispensable à l’atteinte des objectifs de qualité comptable. La dynamique partagée du contrôle interne, déclinée notamment au niveau des normes de contrôle interne informatique, trouve avec CHORUS un nouveau champ de mise en œuvre.

Le renforcement de la qualité, de la traçabilité et l’auditabilité des données : À travers l’utilisation de CHORUS, l’automatisation d’un nombre important de processus permet d’accélérer et de fl uidifi er les échanges et de sécuriser les procédures. Par ailleurs, CHORUS fournit des outils unifi és qui permettent une comptabilisation plus effi cace et plus exacte des actifs et des stocks et le rattachement des charges et produits à l’exercice.

L’optimisation de l’organisation : CHORUS induit nécessairement une réfl exion sur l’organisation : centres de services partagés entre administrations de l’État, services facturiers, dématérialisation des documents comptables et pièces justifi catives, dans la perspective d’une plus grande effi cacité.

La modernisation du processus de la paye de l’État

L’Opérateur National de Paye (ONP) rattaché conjointement à la DGFiP et à la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a pour mission de conduire un programme de modernisation du processus des rémunérations, et des outils interministériels d’analyse et de pilotage en matière de paye et de gestion des ressources humaines répondant aux enjeux de la LOLF.

5 Prioritairement, les fonctionnalités répondant aux besoins de la LOLF, puis les fonctionnalités « avancées ».6 Une vague comprend plusieurs programmes.7 Ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités ter-ritoriales, ministère de l’Alimentation, de l’agriculture et de la pêche, ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, ministère de la Justice et des libertés, ministère de l’Éducation nationale.



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Ce projet s’inscrit pleinement dans la démarche de modernisation des fonctions transverses de l’État et de la révision générale des politiques publiques. Il s’agit de construire puis de mettre en œuvre le nouveau système d’information de paye et le système d’information décisionnel interministériel, de poursuivre la démarche d’harmonisation des SIRH ministériels, ainsi que de proposer aux ministères qui le souhaiteraient des services nouveaux mutualisés en matière de SIRH (assistance aux projets, fournitures de services). À terme, le nouveau progiciel intégré sera alimenté par les données des SIRH ministériels. Les échanges d’informations entre administrations seront ainsi fi abilisés et le nouveau système d’information permettra la mise en place de nouvelles modalités de contrôle pour accroître la qualité comptable et réglementaire des éléments de paie. Pour les agents de l’État, cette réforme permettra de faciliter la gestion et le suivi des différents éléments constitutifs de leur rémunération.

L’ONP sera ainsi progressivement l’opérateur unique du traitement de la paye des agents de l’État. Les fonctions de comptable assignataire de la paye dévolues au directeur du service prendront effet au rythme du raccordement des SIRH ministériels harmonisés au nouveau système d’information de paye. La gouvernance de ce grand programme associe l’ensemble des acteurs métiers de la gestion des ressources humaines et de la paye de l’État. La modernisation de la chaîne de paye doit, au terme de son déploiement, se traduire à la fois par des gains qualitatifs et des économies signifi catives sur les moyens qu’elle mobilise fi nancièrement et en emplois.

La réforme du processus des pensions

L’ancien Service des pensions a été transformé en 2009 en Services des retraites de l’État et rattaché à la DGFiP. La réforme de l’ensemble de la chaîne des pensions suit quatre orientations :

– la constitution du compte individuel retraite (CIR) de chaque fonctionnaire permettant une connaissance de l’évolution des droits à retraite au fur et à mesure du déroulement de la carrière ;

– la mise en place des centres d’appel téléphonique et internet pour obtenir des renseignements à caractère général sur les dossiers personnels de pension ;

– à moyen terme, le passage à un processus industrialisé de liquidation des pensions reposant sur le CIR permettra de dégager des gains de productivité ;

– la synergie entre le nouveau Services des retraites de l’État et les centres régionaux des pensions au sein de la DGFiP.

Cette réforme de structure s’accompagne de la modernisation de l’application informatique de gestion des pensions.

3.2.3 – La formalisation d’une défi nition claire des responsabilités : l’organigramme fonctionnel

La mise en œuvre de la réforme comptable s’est accompagnée de l’émergence de nouveaux processus (provision ; immobilisations…), de nouvelles tâches dans des processus traditionnels (charges à payer pour le processus commande publique…), d’une réorganisation des services et du déploiement de nouveaux systèmes d’information. Afi n que les acteurs puissent se situer dans cette nouvelle organisation, un organigramme fonctionnel permet de positionner chaque acteur au sein d’un processus et d’apprécier le périmètre de sa responsabilité. C’est une étape incontournable dans tout dispositif de contrôle interne qui rejoint des préoccupations de bonne gestion.

La mise en place et l’actualisation des organigrammes fonctionnels constituent un élément essentiel de renforcement de l’environnement de contrôle et de documentation des procédures en permettant de croiser l’organisation d’un service avec la cartographie des processus comptables. L’encadrement a alors la possibilité d’analyser l’existant (attribution des tâches, suppléance…), de s’interroger sur les possibilités d’amélioration (absence de contrôles mutuels, redondances de contrôles…) afi n de limiter les risques comptables. En outre, les organigrammes fonctionnels constituent un élément essentiel de la piste d’audit.

Depuis 2008, tous les ministères ont mis en place des organigrammes fonctionnels, en privilégiant un ou plusieurs processus à enjeu. Une méthodologie et des organigrammes types ont été proposés par la DGFiP à l’ensemble des ministères pour les principaux processus.

L’organigramme fonctionnel constitue l’un des vecteurs privilégiés par les ministères pour diffuser la démarche dans leurs services gestionnaires et familiariser ainsi leurs référents avant d’engager une démarche plus aboutie. Le déploie-ment des organigrammes fonctionnels est engagé dans les services déconcentrés de la plupart des ministères et



39

directions : ministère du Travail, ministère de la Santé, ministère de la Justice, ministère de l’Agriculture, ministère de la Culture, ministère de l’Éducation nationale, ministère de l’Intérieur, ministère de la Défense, ainsi que les deux ministères fi nanciers.

3.2.4 – L’évolution des points de contrôle

L’architecture du contrôle interne repose sur le positionnement et la modulation de points de contrôle en fonction de la norme de séparation des tâches que structure notamment le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable. Cet aspect est crucial dans la mise en place ou l’évolution du système d’information telle que celui du projet CHORUS, en structurant les profi ls des acteurs et en insérant des points de contrôle automatiques. C’est également dans ce cadre global que s’élabore la réfl exion sur le positionnement des contrôles de supervision. S’ajoutant aux contrôles permanents mis en œuvre par les services, les contrôles de supervision, relevant de l’encadrement, portent sur les processus et les comptes en fonction des risques et des enjeux détectés. Programmés dans le plan de contrôle interne, ils sont en effet destinés à s’assurer de l’application des directives données au sein de l’entité et de la pertinence des choix organisa-tionnels retenus au regard du respect des différents critères de qualité comptable des opérations passées. À ce titre, le diagnostic de processus constitue l’une des méthodes de l’encadrement pour assurer cette supervision.

Une campagne de contrôles en 2009 adaptés aux nouveaux risques liés à la mise en œuvre de CHORUS

Alors que l’année 2008 avait consacré la mise en œuvre des évolutions méthodologiques du contrôle interne comptable au sein des services de la DGFiP, destinées à mieux concentrer les efforts des acteurs sur les contrôles obligatoires relatifs aux opérations à forts enjeux fi nanciers et davantage appréhender les risques, en privilégiant l’utilisation systématique de l’infocentre INDIA, la revue analytique, ou encore l’analyse des Tableaux de bord de qualité comptable, le PNCI 2009 a été adapté pour tenir compte des risques liés à la mise en œuvre de la troisième vague de CHORUS.

En effet, l’extension du périmètre des opérations portées par CHORUS (extension à trois programmes déconcentrés du ministère de l’Éducation nationale) ainsi que la reprise du parc immobilier, accroissent fortement les enjeux fi nanciers mais également le nombre de comptables utilisateurs et renforcent la nécessité de mettre en œuvre des dispositifs de maîtrise des risques adaptés.

Reconduction de l’arrêté intermédiaire dédoublé en 2009

Dans le cadre de l’anticipation des travaux de fi n d’exercice, en fi abilisant les fl ux comptables, l’administration a reconduit pour l’exercice 2009 un arrêté intermédiaire comptable en deux temps : au 30 juin puis au 31 août 2009.

En effet, le renouvellement de l’exercice d’arrêté intermédiaire s’inscrit dans une trajectoire d’enrichissement permettant de franchir chaque année des étapes supplémentaires. Cette année, les conséquences liées aux premiers travaux de basculement sur l’application CHORUS ont été intégrées en faisant une large part aux contrôles de reprise des données. Par ailleurs, les gestionnaires ont été associés aux travaux de l’arrêté intermédiaire pour fi abiliser les enregistrements comptables sur les comptes d’immobilisations soumis à inventaire. De plus, le dispositif des contrôles a mis à nouveau l’accent sur la formalisation des ajustements des comptes de trésorerie.

Enfi n, une revue analytique a été effectuée pour identifi er les variations les plus signifi catives des comptes de la balance générale de l’État au 31 août 2009 par rapport à l’année précédente.

Des enseignements précieux en termes de contrôle interne

Les travaux conduits par le dispositif de contrôle interne pendant l’ensemble de la période des trois derniers arrêtés intermédiaires ont été considérables. Une traçabilité de ces points de contrôle est parallèlement assurée dans les dossiers de révision. De plus, la qualité des reportings détaillant les contrôles et leurs résultats a été notablement enrichie en termes de signalement des anomalies les plus signifi catives relevées, qu’elles donnent ou non lieu à des ajustements comptables. En particulier, les commentaires accompagnant les reportings ont permis une analyse très fi ne qui constitue un effet de levier devant enrichir l’ensemble des plans de contrôle interne, tant locaux que national.



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3.3 – La documentation des risques et des procédures fi nancières et comptables

La diffusion d’une information adéquate, pertinente et fi able constitue une composante importante de tout dispositif de contrôle interne comptable. La DGFiP a souhaité que cet effort de documentation puisse s’appuyer sur une logis-tique technique performante pour en faciliter l’accès, l’utilisation quotidienne et l’actualisation. L’intranet interministériel héberge les deux principaux supports de documentation : le référentiel de contrôle interne et les guides de procédures. Complétant la documentation de niveau circulaire, ces supports permettent de mieux impliquer les agents des services ordonnateurs et comptables et d’accompagner la mise en place de nouvelles procédures.

3.3.1 – La normalisation et l’analyse des risques comptables : le référentiel de contrôle interne comptable de l’État

Le référentiel de contrôle interne comptable8 (RCI) a vocation à faire le lien entre le recensement des risques et les procédures de gestion des principaux risques, conformément à la préconisation de l’AMF qui considère que les mesures de contrôle interne sont d’autant plus appropriées qu’elles s’appuient sur un recensement par l’entreprise des principaux risques identifi ables.

Établi par la DGFiP et accessible en ligne, le référentiel de contrôle interne comptable, destiné à l’encadre-ment intermédiaire des services comptables et ordon-nateurs, identifi e, pour chaque processus, les risques susceptibles de compromettre les critères de qualité comptable et met en regard les mesures de contrôle interne les plus appropriées pour couvrir ces risques.

Document de référence, le RCI est également utilisé comme support de contrôle, dans la mesure où il sert de base au diagnostic, par l’encadrement, de la maîtrise des processus comptables dans leur entité. Le RCI évo-lue en fonction des risques relevés par les auditeurs et les acteurs de la fonction comptable, notamment lors de la réalisation des diagnostics.

Le référentiel de contrôle interne comptable est composé de plusieurs documents :

– Le cadre de référence du contrôle interne comptable de l’État fi xe les normes de contrôle interne dans les domaines fonctionnels et informatiques, décrit l’architecture et l’ensemble des rouages du dispositif dans les services comptables. Dans le domaine informatique, le contrôle interne comptable de l’État s’inspire des normes COBIT. Un cadre de référence du contrôle interne comptable applicable aux établissements publics nationaux est disponible depuis 2008 ;

– Le référentiel de contrôle interne organisationnel traite des aspects transverses de l’ensemble des processus comptables et complète les outils d’analyse des risques par processus qui ont une logique « métier ». Il présente les risques touchant l’organisation des structures, des compétences et des responsabilités (attribution des tâches, délé-gations des signatures, sécurité physique, circulation de l’information…), le dispositif comptable (calendrier et acteurs de l’enregistrement comptable, tenue et archivage des documents et pièces comptables…) et le système d’information (doctrine d’emploi des applications, sécurités logiques…) dans la mesure où ils peuvent altérer la qualité comptable. Depuis 2008, de nouveaux référentiels de contrôle interne organisationnel sont disponibles : une version interminis-térielle du RCI organisationnel adaptable aux spécifi cités ministérielles, un RCI organisationnel spécifi que aux postes comptables non centralisateurs de la DGFiP, et un RCI organisationnel destiné aux établissements publics nationaux ;

8 Il convient de noter que le référentiel de contrôle interne comptable intègre également les risques liés à l’activité bancaire de la DGFiP.



41

La documentation de l’analyse des risques transverses : le référentiel interministériel de contrôle interne comptable organisationnel

Le référentiel interministériel de contrôle interne organisationnel a pour fi nalité d’expliciter les risques poten-tiels portant sur l’organisation des structures, des compétences et des systèmes d’information. Il a ainsi vocation à présenter les normes de contrôle interne devant être appliquées dans toute organisation autour de trois items : l’organisation du service, l’organisation comptable et l’organisation informatique.

Le référentiel peut très utilement être déployé lors de l’actualisation des organigrammes fonctionnels, complétant ainsi l’analyse des risques organisationnels devant être conduite par le responsable d’unité.

– Des référentiels de contrôle interne comptable par processus comptables analysent les risques par procédures et tâches dans une logique de fonction comptable partagée. L’évaluation permanente du dispositif de maîtrise des risques permet l’amendement et l’enrichissement des référentiels. Ainsi, par exemple, les référentiels de contrôle interne correspondant aux processus suivants ont été enrichis en 2009 : « Caisse des dépôts », « Dépôts de fonds au Trésor », « Parc immobilier », « Rémunérations » (prise en compte des nouveaux contrôles liés à la mise en place de CHORUS), « Pensions », « Participations », « Placements » (fusion des procédures communes Compte à terme, et SICAV et titres), « Impôts sur rôle », « Transferts entre comptables », « Transports, déplacements et missions », « Centralisation des opérations des régisseurs de l’État », « Consignations », « Engagements donnés », « Amendes et condamnations pécu-niaires », « Avances aux collectivités territoriales », « Crédits d’impôts », « Produits des jeux ». À ces référentiels de contrôle interne comptable par processus comptable sont associées des fi ches de contrôle destinées à documenter les contrôles clés des agents. Dans le cadre de la documentation des procédures comptables et fi nancières en environ-nement CHORUS, des fi ches de contrôles adaptées à cette nouvelle application sont élaborées. Par ailleurs, les travaux de déclinaison aux opérateurs de l’État des référentiels de contrôle interne se sont poursuivis en 2009. Les référentiels de contrôle interne comptable organisationnel et par processus sont désormais élaborés à partir d’un outil de modéli-sation, diffusés par l’intermédiaire d’un Intranet géré par la DGFiP et accessibles à l’ensemble des acteurs gestionnaires et comptables sous un format web ergonomique.

La consultation du RCI est accessible à l’ensemble des services comptables et gestionnaires ministériels. Portant des outils et une documentation qui sont devenus incontournables pour l’ensemble de ces services, le nombre d’accès au RCI est resté élevé sur l’année, avec en moyenne 5 666 consultations par mois.

Au niveau ministériel, les gestionnaires peuvent utiliser et adapter les outils mis à disposition par la DGFiP pour l’analyse des risques dans les services centraux et déconcentrés.

3.3.2 – La documentation des processus comptables

La description des opérations à réaliser : les guides de procédures comptables

Principalement destinés aux opérationnels, les guides de procédures, complets, actualisés et facilement accessibles (accès en ligne à partir du poste de travail pour l’ensemble des agents des ministères), donnent à la fois une vue syn-thétique de l’ensemble d’un processus et une décomposition fi ne des tâches qui le constituent au niveau fonctionnel et informatique. Ils visent à constituer un mode opératoire de référence, à homogénéiser les tâches, à diffuser les bonnes pratiques, et à permettre une meilleure compréhension par les acteurs de leur rôle dans l’exécution de processus complexes et par nature très morcelés, et ont vocation à terme à se substituer à l’ensemble du corpus documentaire existant.

Le guide de procédures comptables interministérielles (GPCI) concerne actuellement les processus comptables rele-vant du cycle Charges. Par ailleurs, un espace « Pilotage » a été créé dans le GPCI à l’attention des référents « contrôle interne comptable » des services de l’État pour mettre à leur disposition l’ensemble du fonds documentaire relatif au déploiement des outils de maîtrise des risques.

Le guide de procédures comptables de la DGFiP complète le GPCI et a permis la documentation de certains pro-cessus propres à la DGFiP. Les processus actuellement publiés sont essentiellement axés sur les cycles Charges et Trésorerie.



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La démarche de déclinaison ministérielle ou directionnelle des guides de procédures, lancée en mai 2006, s’est poursuivie en 2009. En effet, s’il appartient à chaque ministère de défi nir la méthode et les outils qui correspondent au mieux à son environnement, il apparaît essentiel d’assurer une cohérence d’ensemble entre les guides déployés et de préserver une cohésion avec les principes défi nis par la DGFiP. Les ministères peuvent donc utiliser les guides de procédure publiés ou apporter des adaptations et des compléments en fonction de leurs spécifi cités. La DGFiP et les ministères qui souhaitent décliner les guides de procédures concluent un protocole qui défi nit leurs conditions de collaboration.

Ainsi, plusieurs ministères ont prévu l’élaboration de guides de procédure propres à partir du guide interministériel en y appliquant leurs spécifi cités ministérielles. Le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l’Écologie, le ministère de la Défense, le ministère de l’Agriculture, le ministère de l’Intérieur, la Direction générale des douanes et des droits indirects et l’INSEE participent au chantier notamment pour les processus du cycle des immobilisations, ainsi que les processus de charges d’intervention, de commande publique et de baux. S’agissant plus particulièrement du minis-tère de la Défense, un guide des procédures comptables a été réalisé et complète le référentiel interministériel, lequel n’aborde pas les spécifi cités concernant le traitement comptable du matériel militaire. Ce guide ministériel décrit en 300 pages, dix-sept procédures comptables propres au ministère de la Défense en rappelant les principes normatifs et en présentant des modes opératoires concrets. Il a été diffusé aux services au mois de novembre 2009 et est en cours de transposition au format web interministériel.

La mise à disposition de l’outil de modélisation des guides de procédures comptables au profi t des ministères par la DGFiP leur a permis de concevoir leurs propres sites documentaires en lien avec le site interministériel. C’est le cas par exemple du ministère de l’Écologie qui a signé un protocole de collaboration avec la DGFiP en 2008 et qui a mis en ligne son site GPC en juin 2009.



43

Les travaux sur les guides de procédures comptables dans l’environnement CHORUS

Des travaux relatifs aux guides de procédures sous environnement CHORUS ont été menés en partenariat avec l’AIFE et le ministère de l’Intérieur.

La collaboration initiée avec le ministère de l’Intérieur a permis de fi xer le périmètre des guides, de déterminer les acteurs et d’entamer les travaux de modélisation. Les premiers travaux portent sur les processus « Commande publique » et « Parc immobilier », ainsi que sur la procédure de mise à disposition des crédits. Après validation par les ministères et les comptables utilisateurs de CHORUS, les premiers guides de procédures seront diffusés au cours du premier semestre 2010.

3.4 – La traçabilité des acteurs et des opérations comptables

3.4.1 – Le renforcement de la piste d’audit

En matière de contrôle interne comptable, la DGFiP porte une attention soutenue, dans le domaine informatique, à la constitution d’un chemin de révision (ou piste d’audit) fi able et continu à la fois pour les applications dont elle a la charge et qui constituent l’ossature du système d’information comptable, mais aussi pour les applications développées par les autres administrations. À ce titre, la défi nition des spécifi cations fonctionnelles de CHORUS ou de l’Opérateur National de Paie intègrent, au niveau des normes de contrôle interne informatique, les préoccupations de piste d’audit.

En termes de qualité de la traçabilité des contrôles, il convient de souligner l’apport que constituent les requêtes issues de l’infocentre INDIA-LOLF et des logiciels d’analyse automatisée de données. En effet, ces outils d’extraction des données comptables permettent aux CQC et au Service comptable de l’État de procéder aux revues analytiques, aux contrôles de cohérence des comptes, à la recherche d’opérations atypiques ou à la corroboration des opérations dépassant un seuil prédéfi ni (50 ou 100 millions d’euros selon les cas).

En outre l’application AGIR, expérimentée en 2009 et généralisée en 2010, est destinée à formaliser les contrôles réalisés a posteriori et qui ne peuvent donc être retracés dans le système d’information comptable.

3.4.2 – L’Application de Gestion Interne des Risques (AGIR)

Le projet AGIR, initié en 2006, a vocation à porter l’ensemble de la démarche de maî-trise des risques comptables, fi nanciers et bancaires de la DGFiP. Ainsi, elle permet d’améliorer la traçabilité et le reporting des contrôles réalisés a posteriori.

À l’inverse, les contrôles directement intégrés aux procédures, et notamment les contrôles réalisés par les opération-nels, ne sont pas intégrés dans AGIR.

Objectifs poursuivis :

– Consolider le dispositif de contrôle interne en donnant aux comptables une application portant l’ensemble de ce dispositif, en complément de l’application ARIS ;

– Homogénéiser le mode opératoire des comptables grâce au format web d’AGIR qui se substitue aux multiples applications bureautiques (Word, Excel, Access) utilisées actuellement ;



44

– Automatiser le reporting mensuel et le suivi de l’exécution du plan de contrôle interne (analyse des contrôles de 1er niveau) ;

– Centraliser les constats sur une base unique : à ce titre, AGIR peut être considéré comme un dossier de révision national, décliné par comptable ;

– Valoriser les informations relatives au contrôle interne pour un renforcement du pilotage stratégique (constitution de la cartographie des risques résiduels, …).

Fonctionnalités :

L’application AGIR reprend l’ensemble des fonctionnalités existantes : PDCI, formalisation des contrôles de 1er et 2e niveau a posteriori, gestion des plans d’action, reporting et pilotage du dispositif. Elle offre en outre de nouvelles fonctionnali-tés : suivi automatisé de l’exécution du PDCI ; reporting automatisé ; suivi automatisé de la mise en œuvre des actions ; valorisation des données (cartographie des risques résiduels, etc.).

Modalités de déploiement :

AGIR a fait l’objet d’une expérimentation en 2009 auprès de 24 comptables principaux de l’État. La satisfaction des utilisateurs lors de l’expérimentation et l’opinion favorable de la Cour des comptes a conduit la DGFiP à décider de sa généralisation dès 2010 à l’ensemble des comptables principaux de l’État.

Valorisation de l’activité :

– Éléments de programmation : Ils portent sur le nombre et la nature des contrôles programmés. Ainsi, 72 % des contrô-les correspondent à des contrôles comptables ; 19% portent sur des contrôles d’environnement comptable et 9 % sont relatifs à des diagnostics. Cette répartition varie en fonction des structures concernées :

Comptable Diagnostic Environnement comptable Total

TG 77,50 % 8,40 % 14,10 % 100,00 %

TRÉS. 10,30 % 15,45 % 74,25 % 100,00 %

Par ailleurs, 9 678 contrôles ont été programmés sur l’ensemble de la campagne 2009, soit une moyenne de 403 contrôles programmés par comptable et de 25 contrôles programmés par unité de travail. Sur la période allant d’avril à fi n décembre 2009, 8 467 contrôles ont été programmés, soit 87,5 % de la campagne 2009, comme l’illustre le schéma suivant :

0 200 400 600

Nombre de thèmes de contrôle programmés par mois

800 1 000 1 200

Avril 2010

Février 2010

Octobre 2009

Août 2009

Décembre 2009

Juin 2009

Avril 2009

Février 2009



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– Nombre de bilans saisis : Sur les 31 786 bilans saisis, 26 305 ont concerné des contrôles obligatoires (soit 82,75 % des bilans saisis). Il convient de noter que le nombre de bilans saisis est supérieur au nombre de contrôles programmés, car ceux relevant de l’environnement comptable amènent souvent à analyser plusieurs risques. Or, chaque risque fait l’objet d’un bilan dédié. Par ailleurs, le taux de corroboration s’est élevé à 29 % au 31 janvier 2010.

Répartition des bilans par typologie d’unités de travail

4 % 2 %

27 %16 %1 %3 %

10 %

16 % 1 % 4 %14 %

2 %

Répartition des bilans saisis par thème de contrôle

8 %

39 %

3 %6 %5 %3 %4 %

32 %

Cellule qualité comptable

Comptabilité

Dépôts et services financiers

Informatique

PNC

Régies

Collectivités établissements publics locaux

Dépense

Immobilisations

Logistique

Recouvrement

Ressources humaines

01Compte bancaire

Écritures forcées

Comptes en anomalie

TOP écritures

99 Organisation de la Fonction comptable de l’État

OFCE PNC

Rectifications d’écritures

Autres

– Taux d’exécution des plans de contrôle : Le taux d’exécution du PDCI (en cumulé) s’est élevé à 83,25 % :

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1

3

5

7

9

11

Taux d’exécution du PDCI par mois – présentation cumulée

Taux d’exécution

Mo

is d

e p

rog

ram

mat

ion

du

co

ntr

ôle

Valorisation des constats :

– Taux d’anomalie par processus contrôlés :

ProcessusNombre

de bilans saisisNombre de bilans

en anomalieTaux

d’anomalie

00 Procédure commune – Oppositions 30 2 6,67 %

00 Procédure commune – SICAV et titres 32 1 3,13 %

01 Centralisations des opérations des comptables secondaires de la DGFiP 313 39 12,46 %

01 Commande publique 330 10 3,03 %

01 Impositions de toute nature recouvrées par voie de rôle ou de titre 118 0 0,00 %

01 Compte bancaire 2 438 61 2,50 %

02 Centralisation des opérations des comptables secondaires des douanes 52 10 19,23 %

02 Interventions 21 0 0,00 %

03 Baux 124 9 7,26 %

03 CDC Proc 1 Tâche 2 Tenue du compte – suivi comptable et suivi clientèle 16 0 0,00 %



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ProcessusNombre

de bilans saisisNombre de bilans

en anomalieTaux

d’anomalie

03 CDC Proc 4 Tâche 8 Paiements des clients – cas des virements et assimilés 11 1 9,09 %

03 CDC Proc 5 Tâche 10 Encaissements des clients – opérations revenant à l’ACOSS 16 0 0,00 %

03 Caisse des Dépôts 860 59 6,86 %

03 Centralisation des opérations des régisseurs de l’État 149 5 3,36 %

03 Provisions pour risques et charges 106 0 0,00 %

04 Collectivités territoriales 35 8 22,86 %

04 Transferts entre comptables 97 0 0,00 %

04 Transports, déplacements, missions et réceptions 56 3 5,36 %

04 Transports, déplacements, missions et réceptions Proc5 Tâche6 Visa-Transport 11 0 0,00 %

05 Amendes et condamnations pécuniaires 88 0 0,00 %

05 Dépôts de fonds au Trésor 414 24 5,80 %

05 États fi nanciers infra-annuels 120 5 4,17 %

06 Acquisitions immobilieres 86 0 0,00 %

06 Produits des jeux 779 74 9,50 %

08 Effets de commerce 76 2 2,63 %

08 Recettes étrangères à l’impôt et au domaine 54 2 3,70 %

09 Fonds de concours 181 6 3,31 %

10 Excédents de versement et reliquats divers 69 3 4,35 %

10 Pensions 218 11 5,05 %

10 Répétition de l’indu 249 11 4,42 %

11 Rémunérations 82 0 0,00 %

12 Redevance d’archéologie préventive 87 12 13,79 %

13 Crédits d’impôts 102 5 4,90 %

13 Taxes d’urbanisme 43 4 9,30 %

16 Avances du Trésor 93 2 2,15 %

17 Dotations aux collectivités et établissements publics locaux 57 4 7,02 %

99 Organisation de la Fonction comptable de l’Etat 12 841 174 1,36 %

Total 20 454 547 2,67 %

– L’Indice de Qualité des Comptes de l’État (IQCE) : L’IQCE correspond au nombre d’opérations respectant l’ensemble des critères de qualité comptable présentes au sein de l’échantillon contrôlé.

Au niveau national, l’IQCE est égal à =

Nb opérations conformes(tous comptables et natures de contrôle confondus)

Nb opérations contrôlées(tous comptables et natures de contrôle confondus)

Il prend en compte l’ensemble des contrôles réalisés sur échantillon par les responsables des unités de travail et les CQC. Toute opération contrôlée ne respectant pas un critère de qualité comptable est décomptée comme une anomalie et ce quel que soit le critère concerné.

IQCE par processus

ProcessusNombre de bilans

saisis

Nombre d’opérations contrôlées

Nombre d’opérations en anomalie

IQCE

00 Procédure commune – Oppositions 30 560 5 99,11 %

00 Procédure commune – SICAV et titres 32 105 2 98,10 %

01 Centralisations des opérations des comptables secondaires de la DGFiP 313 4 121 343 91,68 %

01 Commande publique 330 2 565 47 98,17 %

01 Impositions de toute nature recouvrées par voie de rôle ou de titre 118 294 0 100,00 %

01 Compte bancaire 2 438 21 432 273 98,73 %

02 Centralisation des opérations des comptables secondaires des douanes 52 246 34 86,18 %



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ProcessusNombre de bilans

saisis

Nombre d’opérations contrôlées

Nombre d’opérations en anomalie

IQCE

02 Interventions 21 211 0 100,00 %

03 Baux 124 1 631 20 98,77 %

03 CDC Proc 1 Tâche 2 Tenue du compte – suivi comptable et suivi clientèle 16 23 0 100,00 %

03 CDC Proc 4 Tâche 8 Paiements des clients – cas des virements et assimilés 11 67 1 98,51 %

03 CDC Proc 5 Tâche 10 Encaissements des clients – opérations revenant à l’ACOSS 16 117 0 100,00 %

03 Caisse des Dépôts 860 9 788 495 94,94 %

03 Centralisation des opérations des régisseurs de l’État 149 959 15 98,44 %

03 Provisions pour risques et charges 106 12 0 100,00 %

04 Collectivités territoriales 35 1 117 59 94,72 %

04 Transferts entre comptables 97 387 0 100,00 %

04 Transports, déplacements, missions et réceptions 56 674 16 97,63 %

05 Amendes et condamnations pécuniaires 88 1 963 0 100,00 %

05 Dépôts de fonds au Trésor 414 4 070 510 87,47 %

05 États fi nanciers infra-annuels 120 88 19 78,41 %

06 Acquisitions immobilieres 86 1 0 100,00 %

06 Produits des jeux 779 3 744 477 87,26 %

08 Effets de commerce 76 148 2 98,65 %

08 Recettes étrangères à l’impôt et au domaine 54 1 783 94 94,73 %

09 Fonds de concours 181 665 54 91,88 %

10 Excédents de versement et reliquats divers 69 3 169 112 96,47 %

10 Pensions 218 22 996 51 99,78 %

10 Répétition de l’indu 249 1687 138 91,82 %

11 Rémunérations 82 23 045 0 100,00 %

12 Redevance d’archéologie préventive 87 611 22 96,40 %

13 Crédits d’impôts 102 2 425 16 99,34 %

13 Taxes d’urbanisme 43 456 9 98,03 %

16 Avances du Trésor 93 153 2 98,69 %

17 Dotations aux collectivités et établissements publics locaux 57 997 4 99,60 %

99 Organisation de la Fonction comptable de l’Etat 12 841 4 728 236 95,01 %

– Répartition des contrôles de corroboration : 85 % des contrôles de corroboration ont porté sur des thèmes de contrôle obligatoires.

Répartition des contrôles de corroboration sur thèmes de contrôle obligatoire

12 %

47%9 %

8 %

5 %

5 %5 %

4 %4 % 1 %

Autres01 Compte bancaireTOP écritures06 Produits des jeux03 Caisse des Dépôts

99 Organisation de la Fonction comptable de l’ÉtatComptes en anomalieÉcritures forcéesRectifications d’écrituresReprise des BE



48

– Origine des anomalies :

0200400600800

1 0001 2001 400

Attrib

utio

n

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Conser

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Traça

bilité

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les

Traça

bilité

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pérat

ions

écrit

ures

1 6001 800

2 000

Répartition des origines d’anomalie

– Comptes contrôlés : Dans l’analyse ci-dessous, seuls les contrôles comptables (de type contrôle sur états de déve-loppement de soldes ou sur historique) consistant à analyser les opérations passées sur un compte sont pris en considération.

Répartition du nombre de bilans de contrôle par classe de comptes

1 % 10 %

12 %

64 %

12 % 1 %0 %

classe 1classe 2classe 3classe 4classe 5classe 6classe 7

– Critères de qualité comptable analysés : L’addition de tous les critères de qualité comptables contrôlés donne le chiffre de 87 842, soit en moyenne entre 2 et 3 critères analysés par contrôle.

Critères analysés

10 %

12 %

9 %

4 %

15 %12 %4 %

8 %

11 %

15 %

exactitude imputationjustification non contractionprésentation et bonne information rattachement à la bonne périoderattachement au bon exercice réalitésincérité totalité



49

Répartition des critères de qualité comptable non respectés

21 %

27 %9 %0 %

19 %

9 %3 %

7 % 5 %0 %

CQC – ExactitudeCQC – ImputationCQC – Justification

CQC – Non-contractionCQC – Présentation et bonne informationCQC – Rattachement à la bonne périodeCQC – Rattachement au bon exerciceCQC – Réalité

CQC – SincéritéCQC – Totalité

– Suites à donner à l’issue des contrôles :

Répartition des suites à donner à l’issue des contrôles

2 %

93 %

5 %

action

aucune

rappel de directives

Proportion de bilans conduisant à une action ou à un rappel de directive par processus analysé

0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 %

99 Organisation de la Fonction comptable de l’Etat

16 Avances du Trésor

13 Crédits d’impôts

11 Rémunérations

10 Pensions

09 Fonds de concours

08 Effets de commerce

06 Acquisitions immobilières

05 Dépôts de fonds au Trésor

04 Transports, déplacements, missions et réceptions Proc5 Tâche6 Visa-Transport

04 Transferts entre comptables

03 Provisions pour risques et charges

03 Caisse des Dépôts

03 CDC Proc 4 Tâche 8 Paiements des clients – cas des virements et assimilés

03 Baux

02 Centralisation des opérations des comptables secondaires des douanes

01 Impositions de toute nature recouvrées par voie de rôle ou de titre

01 Centralisations des opérations des comptables secondaires de la DGFiP

00 Procédure commune – Oppositions

% directive % action

3.4.3 – La sécurisation des règles d’accès au système d’information

En raison du rôle prégnant des systèmes d’information dans la production des comptes, la sécurisation de l’environne-ment informatique est un point fondamental qui fait partie intégrante du contrôle interne et conditionne l’intégrité et le caractère probant de l’information comptable et fi nancière.



50

En conséquence, l’accès au système d’information est organisé au sein des services de la DGFiP de façon à, d’une part, respecter le principe d’attribution et de séparation des tâches et, d’autre part, permettre une traçabilité des acteurs. Outre l’élaboration de nouveaux guides d’accès au système d’information, la revue des habilitations a été renforcée dès 2007 pour ce qui concerne l’application de comptabilité générale CGL avec la mise en place d’un contrôle semestriel piloté par le département d’exploitation de l’application et relayé par les Cellules qualité comptable. En 2009, une revue des habilitations a été mise en place de manière similaire pour l’application de virement VIR et pour le nouveau progiciel CHORUS. Initiée en 2008, cette revue des habilitations a également été reconduite en 2009 pour l’application PEZ de gestion et de comptabilité des pensions.

3.4.4 – Dossiers de clôture et de révision

La traçabilité des opérations comptables étant essentielle, des dossiers de clôture et de révision des comptables ont été structurés dès l’exercice 2006 afi n de disposer d’un archivage homogène.

Le dossier de révision est destiné à documenter l’organisation et le pilotage de la fonction comptable et retrace l’exécution de la politique de contrôle interne comptable, telle qu’elle a été défi nie dans le plan de contrôle interne. À ce titre, il recense notamment les opérations de contrôle de supervision a posteriori et de second niveau des CQC effectuées tout au long de l’exercice.

Complément indispensable du dossier de révision, le dossier de clôture des comptables principaux de l’État a été mis en place d’une part, pour justifi er la réalité et l’exactitude des soldes des comptes à la clôture et d’autre part, pour four-nir, dans le cadre de revues analytiques, des éléments d’information sur l’évolution des comptes au cours de l’exercice qui s’achève. Sa constitution est pilotée par la CQC mais sa tenue relève des services en fonction de la répartition de la responsabilité des comptes.

Au niveau central, un dossier de clôture et un dossier de révision sont tenus par le Service comptable de l’État. En par-ticulier, le dossier de clôture central comprend une revue analytique nationale et des dossiers thématiques par cycles, permettant une auditabilité accrue des opérations.

3.4.5 – Rapports annuels des Contrôleurs Budgétaires et Comptables Ministériels

Avec la mise en place des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels, une relation de proximité avec les minis-tères se concrétise notamment par la remise d’états fi nanciers destinés à présenter une vue d’ensemble sous la forme d’une situation fi nancière et comptable ministérielle (SFCM). Pour accompagner la SFCM, les CBCM élaborent chaque année un rapport présentant la situation fi nancière globale du ministère et développant un point sur le contrôle interne comptable.



51

Conclusions et perspectives

Consciente de l’importance du chantier de modernisation des comptes de l’État, l’administration s’est résolument enga-gée dans la réforme comptable, préparée en 2004 et 2005, destinée d’une part à poser les bases méthodologiques induites par la loi organique relative aux lois de fi nances en matière de respect des nouvelles normes comptables, de modernisation du système d’information de l’État, ainsi que de déploiement du contrôle interne, et d’autre part, à lancer les travaux de constitution du bilan d’ouverture.

Cette mobilisation de tous les acteurs de la fonction comptable se poursuit dès lors autour d’une trajectoire destinée à enrichir et à fi abiliser progressivement les comptes de l’État, en tant qu’outil de pilotage des fi nances publiques.

Or, le chemin parcouru est signifi catif entre 2006, première année de certifi cation des comptes de l’État au cours de laquelle les dispositifs de maîtrise des risques fi nanciers et comptables se sont sensiblement renforcés, grâce à la mise en place de structures et d’outils de pilotage et l’accompagnement au plan interministériel de l’ensemble des ges-tionnaires publics, et l’année 2008 qui marque la concrétisation de l’effectivité de la démarche dans les ministères au sein desquels les structures et les outils de pilotage du contrôle interne, adaptés à leurs risques et à leurs enjeux, sont désormais opérationnels, ainsi que la montée en puissance de l’audit interne à l’échelon ministériel.

Comme le souligne l’Inspection générale des fi nances dans son rapport sur la structuration de la politique de contrôle et d’audits internes de l’État (octobre 20099), le « contrôle interne comptable [est le] seul dispositif interministériel de contrôle interne déployé à ce jour ».

L’année 2009 a permis de prendre la mesure des efforts des ministères pour s’approprier au plus haut niveau tant l’exercice d’actualisation de la cartographie des risques, en mobilisant tous les éléments disponibles pour recenser et évaluer les risques, que celui des plans d’action dont le périmètre couvre dorénavant pratiquement toutes les structures administratives dans les ministères.

La bonne maîtrise de ces supports et le fonctionnement effi cace des structures de pilotage dédiées au sein de l’ensem-ble des ministères constituent autant de points forts qui révèlent une maturité croissante des dispositifs ministériels de maîtrise des risques comptables et fi nanciers. Ils constituent en soi un apport important de la réforme comptable de l’État contribuant à la sécurisation des processus et à l’amélioration de la gestion. À ce titre, les efforts déployés par un nombre important de ministères dans leurs services déconcentrés, en liaison avec les services de la DGFiP, doivent être soulignés.

Par ailleurs, la mise à disposition progressive de nouveaux outils tels que l’application AGIR, l’échelle de maturité de la gestion des risques ou encore le dispositif de révision comptable des EPN, témoigne également de l’intensité de la dynamique engagée.

En matière de développement de l’audit interne à l’échelon ministériel, la situation a sensiblement progressé par rapport à 2008. Ainsi, outre les ministères fi nanciers, le ministère de la Défense, le ministère de l’Agriculture et le ministère de l’Écologie, l’audit comptable et fi nancier fait désormais l’objet d’un véritable projet de développement au sein du minis-tère de la Justice ainsi que, dans une moindre mesure, au sein du ministère de la Santé. CHORUS, dont le déploiement progressif est mis en œuvre depuis 2008, est désormais étroitement associé à la poursuite de la réforme comptable. Des améliorations signifi catives en termes d’enrichissement et de fi abilisation des comptes, de sécurisation des processus et de consolidation de la collaboration étroite entre les gestionnaires et les comptables qui fonde la fonction comptable partagée, sont attendues des fonctionnalités de cette application. Elles impliquent en contrepartie un renouvellement des efforts pour adapter les processus aux évolutions générées par CHORUS, en matière de réglementation comptable, de structuration des points de contrôle, de documentation des procédures et de traçabilité.

Ainsi, après une période de transition et de mise en place des fondamentaux, la réforme comptable se poursuit à un rythme soutenu pour entrer progressivement dans une phase de consolidation du dispositif de maîtrise des risques comptables et fi nanciers de l’État. Cette démarche continue contribue à l’amélioration de la gestion publique, dans le cadre des objectifs fi xés par le Parlement.

9 N° 2009-M-043-01 relatif à la structuration de la politique de contrôle et d’audit internes de l’État.


www.comptes-publics.gouv.fr

Mai 2010

R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E

RAPPORT

SUR LE CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE 2009

Couv_RapportInterne2009.indd 1 22/04/10 10:46:37

Rapport sur le contrôle interne comptable de l'État 2009 · 2.3.1 – La fonction d’audit...

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