RAPPORT SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE ET SON …6 RAPPORT SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE ET SON ÉVOLUTION...

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P R O J E T D E L O I D E F I N A N C E S P O U R

RAPPORT SURLA DÉPENSE PUBLIQUE

ET SON ÉVOLUTION

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RAPPORT SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE ET SON ÉVOLUTION

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Sommaire

Introduction p. 5

Première partie : La notion de dépense publique p. 5

Deuxième partie : Les déterminants économiques de la dépense publique p. 19

Troisième partie : Les leviers d’actions p. 23

Zoom sur les dépenses de l’État p. 43

Zoom sur les dépenses des administrations de sécurité sociale p. 58

Quatrième partie : Perspectives 2008-2012 p. 73

Annexes :

Positionnement de la France selon les différentes fonctions de la dépense publique p. 77

Liste des encadrés p. 82

Liste des sigles p. 83

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Introduction

Le présent rapport, d’initiative gouvernementale1, complète l’information du Parlement dans le cadre du projet de loi de fi nances. Il analyse les évolutions de la dépense publique de l’ensemble des administrations publiques et contribue à défi nir les facteurs infl uençant le solde public.

Ce rapport comprend quatre parties :la première partie décrit la notion de dépense publique, son périmètre, sa décomposition –

par fonction et par acteur telle que conçue en comptabilité nationale, et s’attache à en préciser l’évolution ainsi que les contributions des différentes administrations (État, organismes divers d’administration centrale, collectivités territoriales, administrations de sécurité sociale) ;

la deuxième partie analyse les principaux déterminants de la dépense publique ; –la troisième partie examine les leviers d’action sur la dépense à la disposition des pouvoirs –

publics ;la quatrième partie fournit une prévision de l’évolution des dépenses publiques pour la –

période 2008 - 2012.

1. La notion de dépense publique

1 – Ce rapport n’est prévu ni par une disposition de la loi organique relative aux lois de fi nances (contrairement, par exemple, au rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution), ni par une disposition de loi de fi nances.

Selon l’économiste américain Richard Mus-grave, la dépense publique peut répondre à trois fonctions : une fonction d’allocation des ressources (pour fi nancer les biens et servi-ces publics), une fonction de redistribution (pour corriger les inégalités) et une fonction de stabilisation macroéconomique (pour lisser les variations cycliques de l’activité).

L’existence d’un grand nombre d’acteurs publics (État, organismes divers d’administra-tion centrale, collectivités territoriales, admi-nistrations de sécurité sociale) ne facilite pas l’identifi cation de l’effet économique des choix effectués en matière de dépense publique.

Cette première partie cherche donc à cla-rifi er le concept de dépense publique et ses fonctions, puis à déterminer la contribution des différents sous-secteurs des administrations publiques à la dépense totale afi n de mieux comprendre son évolution récente.

Le périmètre de la dépense publique est fi xé par les conventions de la comptabilité nationale

La dépense publique est la dépense de l’ensemble des administrations publiques. Cette défi nition simple en apparence soulève en réalité deux diffi cultés méthodologiques :

la première est liée à la détermination –des administrations publiques prises en compte. Il est aisé d’identifi er l’État ou les collectivités territoriales comme des admi-nistrations publiques. La question prend tout son relief pour de nombreux organis-mes à la frontière de l’activité publique et privée et dont le contrôle par la puissance publique n’est pas évident ;

la seconde est celle de la défi nition de –la notion de dépense. À titre illustratif, le prélèvement sur recettes à destination des collectivités territoriales n’apparaît pas

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comme une dépense dans le budget de l’État. Pourtant, sa nature diffère peu d’une dotation budgétaire en dépense au béné-fi ce des collectivités territoriales.

La mesure de la dépense est donc liée aux règles comptables adoptées. Pour faciliter les comparaisons internationales, cinq organisa-tions internationales (Commission européenne, FMI, OCDE, ONU et Banque mondiale) ont harmonisé les concepts employés dans le système des comptes nationaux (SCN 93).

Les critères défi nis par le traité de Maas-tricht pour l’adoption de la monnaie unique et le développement de la coordination des politiques économiques dans le cadre de la zone euro ont augmenté le besoin d’un cadre normatif commun applicable aux dépenses et aux recettes publiques des pays européens. Le système européen de comptes (SEC 95)2 constitue ce cadre normatif.

La dépense publique est ici entendue comme une dépense engagée par une admi-nistration publique au sens de ce système. Elle s’écarte ainsi très sensiblement de la notion de dépense budgétaire. Elle recouvre l’ensemble des administrations publiques et n’est pas limitée à l’État. Elle obéit à des nor-mes comptables distinctes de la comptabilité de caisse (cf. infra).

Le périmètre des administrations publiques

Le SEC 95 propose une défi nition précise des administrations publiques. Elles compren-nent :

les organismes publics qui gèrent et –fi nancent un ensemble d’activités consis-tant pour l’essentiel à fournir à la collectivité des biens et services non marchands ;

les institutions sans but lucratif (produc- –teurs non marchands) contrôlées et majori-tairement fi nancées par des administrations publiques.

Par conséquent, les entreprises publiques à but lucratif, telles que la SNCF, en sont exclues.

La ligne de partage n’est pas toujours facile à tracer. Par exemple, le fonds créé en 2006 pour collecter la taxe solidaire sur les billets d’avion, destinée à fi nancer la lutte contre les grandes pandémies dans les pays en dévelop-pement, est géré par l’Agence française de développement, qui n’est pas une adminis-tration publique3. Pour autant, le comptable national (l’INSEE) a considéré que le fonds lui-même faisait partie des administrations publiques en tant qu’organisme divers d’ad-ministration centrale.

Concrètement, quatre sous-secteurs au sein de l’ensemble « administrations publi-ques » (APU) sont habituellement distingués, dont les dépenses sont des dépenses publi-ques :

L’ – État pour les opérations retracées dans le budget général, les budgets annexes, les comptes spéciaux et les opérations patrimoniales du Trésor ;

les organismes divers d’administration –centrale (ODAC), qui composent avec l’État l’ensemble des administrations publiques centrales. Ces organismes sont fi nancés principalement soit par des subventions de l’État, soit par affectation de recettes votée en loi de fi nances. Ils peuvent gérer direc-tement un service public, dans le domaine de l’emploi (ANPE), de l’enseignement supérieur (CNRS, universités, grandes éco-les). L’État peut leur confi er la gestion de la politique d’intervention dans le domaine de l’innovation (AII, OSEO innovation), du transport (AFITF) ou de la solidarité (Fonds de solidarité). Les ODAC comprennent éga-lement les établissements publics gérant des actifs fi nanciers (Fonds de réserve des retraites) ou des passifs fi nanciers (Caisse d’amortissement de la dette sociale) ;

les administrations publiques locales –(APUL) qui incluent l’ensemble des collec-tivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de communes) mais aussi les organismes divers d’admi-nistration locale (ODAL : centres commu-naux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux d’incendie et de secours, collèges et lycées publics, syndicats de collectivités, chambres consu-laires…) ;

les administrations de sécurité sociale –(ASSO) qui regroupent les hôpitaux et l’en-

2 – Adopté en juin 1996 par le Conseil de l’Union européenne.

3 – Les institutions fi nancières ne font pas partie des administrations publiques.

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semble des régimes de sécurité sociale – régime général et régimes spéciaux4 – ainsi que les régimes de retraite complémen-taire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) ; elles comprennent aussi l’assurance chômage (Unedic).

La nature des dépenses publiques

La comptabilité nationale cherche à déter-miner ce qui, par nature, est une dépense, quel que soit son intitulé, qu’elle se traduise ou non par un fl ux de trésorerie. Le critère essentiel est qu’une dépense est un fl ux qui appauvrit l’administration concernée au sens où son actif fi nancier net se détériore (soit par une baisse de l’actif, soit par une augmentation du passif).

Cette défi nition est conventionnelle notam-ment dans la mesure où seul l’actif fi nancier est pris en compte, à l’exclusion par exemple de l’actif immobilisé (patrimoine immobilier, routes, ports…).

Concrètement, cette défi nition conduit à exclure du champ des dépenses publiques certaines opérations qui sont des dépenses au sens budgétaire :

les opérations d’acquisition de titres ne –constituent pas une dépense publique au sens de la comptabilité nationale. En effet, elles n’impliquent aucune diminution de l’actif fi nancier net des administrations, mais seulement une réallocation d’actifs au sein du patrimoine des administrations entre trésorerie et titres ;

les dotations en capital peuvent aussi –être exclues de la dépense publique si elles conduisent à une augmentation de la valeur de l’entreprise dont l’État est actionnaire, et donc in fi ne du patrimoine de l’État. En revanche, si ces dotations sont à fonds perdus, elles seront considérées comme de la dépense.

À l’inverse, des opérations sans impact budgétaire, telles que l’abandon d’une créance (par exemple à la suite d’une annulation de dette pour des pays créanciers du Club de Paris), sont enregistrées par la comptabilité nationale comme des dépenses publiques. Un abandon de créance par une administration

conduit en effet à une baisse à due concurrence de son actif fi nancier net. Dans le cas d’une garantie de créance par l’État venant à être exercée, la dette garantie devient une dette de l’État, dont le passif augmente. Il s’agit donc d’une dépense au sens de la comptabilité nationale.

L’emploi de ce critère par la comptabilité nationale peut conduire à enregistrer des dépenses qui n’ont jamais eu de contreparties en caisse. L’absence de fl ux de trésorerie ne fait pas obstacle à l’existence d’une dépense dès lors qu’une somme, pour laquelle la dette est juridiquement constituée, augmente le passif d’une administration. Ceci s’applique entre autres lorsqu’une prestation a été versée pour le compte de l’État mais ne s’est pas traduite par une dépense du budget de l’État faute de crédits disponibles à un niveau suffi sant (par exemple pour certaines prestations versées par la sécurité sociale pour le compte de l’État).

La comptabilité nationale conduit aussi à d’autres corrections qui éloignent le concept de dépenses de celui retenu en comptabilité budgétaire ou générale. On peut en particulier mentionner les trois corrections suivantes.

La notion de droits constatés

Cette notion implique que la dépense publi-que en comptabilité nationale est rattachée à l’année au cours de laquelle l’obligation juridique constitutive d’une dette a pris naissance (« fait générateur »). En comptabilité budgétaire, la dépense est rattachée à l’année au cours de laquelle elle a conduit à un décaissement. La comptabilité nationale est donc proche d’une comptabilité d’engagement. Néanmoins, la comptabilité d’engagement de l’État enregistre des opérations qui ont à terme vocation à le rendre débiteur d’une obligation de payer. Elles ne seront juridiquement constituées qu’une fois le service fait. C’est à ce moment là que la comptabilité nationale constatera le droit d’un tiers à être payé. C’est en raison de cette règle que, par exemple, la charge d’intérêts enregistrée en dépense publique au titre de l’année N ne correspond pas aux sommes versées aux créanciers des administrations lors des détachements de coupons5.

4 – À l’exception des régimes d’employeur par lesquels celui-ci assure par lui-même ses salariés contre les risques sociaux.

5 – Elle est majorée, en premier lieu, des intérêts courus représentatifs des droits à rémunération acquis par le créancier, calculés au prorata du temps écoulé entre le détachement du dernier coupon et la fi n de l’année civile. Elle est ensuite minorée des intérêts courus enregistrés au titre de l’année précédente et qui ont été effectivement payés au cours de l’année N.

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Les cotisations sociales imputées

L’État se verse à lui-même des cotisations pour équilibrer les régimes de pensions civi-les et militaires. Ces fl ux n’apparaissent pas dans le budget de l’État. Mais ils apparais-sent comme des dépenses en comptabilité nationale, principalement pour des raisons de comparabilité internationale.

Les prélèvements sur recettes

Ces prélèvements se substituent à des dotations budgétaires en dépense. Les comp-tables nationaux les considèrent comme une dépense. Les prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales et de l’Union européenne rentrent dans cette catégorie.

Les conventions qui conduisent la compta-bilité nationale à s’écarter d’une comptabilité de caisse concernent les quatre sous-secteurs composant les administrations publiques. Pour l’État en particulier, elles expliquent la diffé-rence qui existe entre le solde budgétaire de l’État et sa capacité de fi nancement au sens de la comptabilité nationale. La liste de ces retrai-tements est appelée « clé de passage ».

Sur le périmètre ainsi établi, la nomencla-ture de la comptabilité nationale permet de classer les dépenses publiques en fonction de leur nature. Les principaux postes de dépense comprennent :

la rémunération des agents publics – qui recouvre les salaires et traitements bruts ainsi que les cotisations sociales ;

les consommations intermédiaires –(CI) ou autres dépenses de fonctionne-ment, c’est-à-dire les produits incorporés ou détruits à l’occasion de la production des services des administrations publiques (carburant, frais de téléphone, fournitures de bureau…) ;

la formation brute de capital fixe –(FBCF), qui se compose des acquisitions nettes des cessions d’actifs fi xes, corporels ou incorporels ; elle traduit en comptabi-lité nationale la notion d’investissement (infrastructures portuaires ou routières, immeubles…) ;

les charges d’intérêt – ;les transferts en capital – , tels que les

aides à l’investissement ;les transferts aux ménages – (prestations

sociales par exemple).

Les normes comptables applicables à la dépense de l’État

La notion de dépense varie selon les conventions comptables adoptées. Pour l’État, trois comptabilités sont possibles qui utilisent des normes différentes et poursuivent des fi nalités distinctes : la comptabilité budgétaire, la comptabilité générale et la comptabilité nationale.

La comptabilité budgétaire

Pour les dépenses, la comptabilité budgétaire comprend une comptabilité des engagements et une comptabilité des paiements.

La comptabilité des engagements retrace les engagements juridiques pris par l’État (passation de marchés par exemple), lesquels, une fois le service fait, donneront lieu à obligation de payer le créancier de l’administration.

La comptabilité des paiements retrace les décaissements. Elle constitue un système de caisse qui enregistre les dépenses autorisées par la loi de fi nances au moment où elles sont décaissées (articles 27 et 28 de la LOLF)6.

Destinée à assurer le respect du vote du Parlement relativement aux plafonds de dépenses, elle est utilisée par les gestionnaires pour le suivi de la consommation de leurs crédits et de l’exécution de leurs dépenses. Elle sert également au contrôle du besoin en trésorerie de l’État.

6 – Il existe cependant une période complémentaire en début d’année N+1 au cours de laquelle des dépenses (et des recettes) correspondant à l’année N peuvent être comptabilisées. La LOLF fi xe cette période à 20 jours (article 28).

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Un aperçu de l’évolution de la dépense publique

En 2007, les dépenses des administra-tions publiques s’élèvent à 991,0 Md€, soit 52,4 % du PIB. Elles se composent pour 44,1 % de prestations sociales, pour 6,5 % d’investissement, pour 9,1 % de subventions diverses et pour 5,2 % des intérêts de la dette publique. Les dépenses de fonctionnement (masse salariale publique et consomma-tions intermédiaires) représentent 35,1 % du total.

La répartition des dépenses entre les différents sous-secteurs traduit la spécia-lisation relative des administrations publi-ques :

le poids de la masse salariale et des –dépenses de fonctionnement est relati-vement important dans le budget de l’État, en lien avec son activité dans les domaines régaliens (par exemple justice, défense) et dans l’éducation. Les dépenses relatives

à la charge de la dette représentent aussi 10 % environ des dépenses de l’État ;

les dépenses des collectivités locales –sont constituées pour moitié de dépenses de fonctionnement. Elles se caractérisent en outre par une fraction élevée de dépen-ses d’investissement, l’investissement des APUL représentant près des trois quarts des investissements publics. Les dépenses sociales représentent aussi désormais une part signifi cative de la dépense locale. Les départements sont en effet gestionnaires de certaines prestations sociales (RMI, allocation personnalisée d’autonomie, prestation de compensation de handicap et aide sociale) ;

les dépenses des organismes de sécurité –sociale sont essentiellement composées de prestations sociales. Elles comportent aussi la masse salariale et l’investissement des hôpitaux.

La comptabilité générale

La comptabilité générale de l’État ne déroge aux règles de la comptabilité d’entreprise qu’en raison des spécifi cités de son action (article 30 de la LOLF). Elle vise à décrire sa situation patri-moniale, c’est à dire ses actifs (terrains, immeubles, créances) et ses passifs (emprunts, dettes non fi nancières). Il s’agit donc d’une comptabilité en droits constatés et en partie double.

À la différence de la comptabilité nationale, l’acquisition d’un bien d’investissement ne se traduit pas par la constatation d’une charge comptable, le décaissement du prix payé étant compensé à l’actif par l’accroissement du solde d’un compte d’immobilisation.

Conformément aux règles de la comptabilité privée, la nouvelle comptabilité générale de l’État enregistre les charges calculées (dotations aux amortissements et aux provisions).

La comptabilité nationale

La dépense de l’État en comptabilité nationale fait foi pour le calcul de la capacité ou du besoin de fi nancement de l’État dans le cadre des engagements européens de la France.

La comptabilité nationale a pour objet de retracer les fl ux entre les différents « secteurs institu-tionnels » qui composent l’économie nationale : ménages, administrations publiques, sociétés non fi nancières, sociétés fi nancières, institutions sans but lucratif au service des ménages et reste du monde. C’est pourquoi les écritures comptables correspondantes sont dites « en partie quadruple ». Lorsque l’État verse les traitements aux fonctionnaires, la comptabilité nationale enregistre au compte de l’État une dépense ayant pour contrepartie une diminution de sa trésorerie. Elle enregistre aussi, au compte des ménages, une recette ayant pour contre-partie une augmentation de leur trésorerie. La comptabilité nationale permet ainsi de mesurer l’impact des dépenses de l’État et de leur évolution sur la consommation des ménages et sur la production des biens et services des entreprises.

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Répartition des dépenses publiques par catégorie (2007)

Répartition de la dépense des administrations de sécurité sociale

Masse salariale11,8 %

Charges d’intérêt

0,4 %

Subventions et autres

6,5 %

Investissement1,4 %

Consommationsintermédiaires

4,9 %

Prestationssociales75,1 %

Répartition de la dépense des administrations publiques locales



2,1 %

Subventions et autres18,3 %

Investissement22,4 %


20,3 %

Prestationssociales

8,3 %

Répartition de la dépense des administrations publiques centrales

Investissement2,6 %



7,4 %

Prestationssociales

18 %

Charges d’intérêt11,1 %

Subventions et autres29,6 %



5,2 %

Subventions et autres

10 %

Investissement6,5 %


9,7 %

Prestationssociales44,1 %

Répartition de la dépense des administrations publiques

Source : INSEE

Sur longue période, la part des dépenses publiques dans le PIB a augmenté sensible-ment. Elles représentaient environ 35 % du PIB au début des années 60. Au début des années 90, la valeur des dépenses publiques atteint près de la moitié de la richesse nationale produite en un an.

Cette évolution est en premier lieu impu-table à la forte progression des prestations sociales qui restent le premier contributeur à l’augmentation de la dépense publique tout au long de la période. La charge du service de la dette a également augmenté, en lien avec la hausse de la dette publique. Sur la période récente cependant, la baisse des taux a fait reculer la contribution de la charge d’intérêt. Les dépenses de fonctionnement sont restées quasiment stables en part de PIB. Le poids

de l’investissement public a plutôt reculé à partir des années 80 bien que la tendance se soit interrompue entre 2001 et 2007 (+0,3 point de PIB) sous l’effet du dynamisme de l’investissement local.

Le poids relatif des différents sous-secteurs a évolué, avec une forte croissance de la taille des budgets locaux liée en partie à la décen-tralisation, et la hausse rapide des dépenses sociales. En conséquence le poids relatif de l’État s’est réduit.

En volume, la progression moyenne de la dépense publique sur longue période a été un peu supérieure à 2 % par an. Certains « pics » sont aisément repérables notamment au moment des grandes relances budgétaires (1974, 1981).

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La dépense publique dans le PIB depuis 1959

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Autres Investissement Fonctionnement Prestations sociales Charges d'intérêt

1959

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005 2007

Source : INSEE

Contributions à l’évolution de la dépense publique en volume

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

1965-1975 1976-1988 1989-1997 1998-20070%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

Investissement Fonctionnement Prestations socialesCharges d'intérêt Autres Croissance de la dépense totale

Évolution de la dépensepublique en volume Contributions

Source : INSEE

Croissance de la dépense publique en volume depuis 1970

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Source : INSEE

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Évolution de la dépense publique en valeur (base 100 en 1978)

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400

500

600

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1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

ÉTAT APUL ASSO

Source : INSEE

7 – Elles ont connu par ailleurs la plus forte augmentation en niveau : 70 Md€

Sur la période récente, cette tendance s’est poursuivie, la progression en volume des dépenses publiques atteignant environ 2¼ % par an sur les dix dernières années. La part des dépenses dans le PIB a ainsi aug-menté de 0,8 point entre 2001 et 2007. Sur cette période, la plus forte augmentation des dépenses en valeur est observable du côté des

collectivités locales, avec une progression de 48 % due en partie seulement aux transferts de compétences (cf. infra). Les dépenses des administrations de sécurité sociale ont éga-lement augmenté sensiblement (+33 % en valeur7). Sur la même période, les dépenses de l’État n’ont progressé que de 14 %.

Évolution des dépenses par sous-secteur entre 2002 et 2007en Md€ courants

La dépense de l'ÉTAT (2002-2007)

300310320330340350360370380390400

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Budgétisation de l'ancien FOREC

Transfert du panier de recettes aux ASSO

La dépense des ODAC (2002-2007)

0102030405060708090

100

2002 2003 2004 2005 2006 2007

La dépense des APUL (2002-2007)

130140150160170180190200210220230

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Décentralisation du RMIaux départements

Acte II de la décentralisation

La dépense des ASSO (2002-2007)

350

400

450

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Source : INSEE

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L’interprétation de ces statistiques par caté-gories d’administrations doit rester prudente. En effet, les données publiées par la comptabilité nationale sont construites à périmètre courant. Or le périmètre des administrations a connu des évolutions sensibles sur la période récente :

la gestion du RMI a été confi ée aux collec- –tivités territoriales par la loi du 18 décembre 2003. Ce transfert de compétence, com-pensé par un transfert de TIPP, a contribué au rebond des dépenses des collectivités locales en 2004 ;

la prise en charge directe par l’État des –allègements de charges sur les bas salai-res en 2004, avec la dissolution du FOREC (Fonds de fi nancement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale) et l’affectation en 2006 de recettes fi scales à la sécurité sociale au titre de la compensation des exonérations de cotisations sociales ont eu un impact direct sur les dépenses de l’État en comptabilité nationale8.

Enfi n, il n’est pas aisé de remonter à partir des dépenses des sous-secteurs à l’agrégat global des dépenses publiques. En effet, la simple addition des dépenses constatées pour chacune des administrations publi-ques n’est pas égale à la dépense publique totale, car les dépenses des sous-secteurs contiennent les transferts éventuels d’une administration publique vers une autre. Il est donc nécessaire de « consolider » ces transferts pour reconstituer la part respective de chacun des sous-secteurs dans la dépense publique.

Une « partition » de la dépense publique

Le mécanisme de consolidation des dépenses entre administrations publiques

Un exemple simple peut illustrer la notion de consolidation comptable. L’allocation spé-cifi que de solidarité (ASS) est versée par le fonds de solidarité, qui est un ODAC, fi nancé en partie par une subvention de l’État. L’addition des dépenses de l’État et celles des ODAC conduirait à une double comptabilisation.

Consolider la dépense publique consiste à éliminer ces fl ux croisés entre administra-tions publiques. Par convention, la dépense est imputée au sous-secteur destinataire du transfert, c’est-à-dire celui qui mandate et liquide la dépense. Dans l’exemple précédent, l’ASS est imputée au fonds de solidarité et non à l’État.

Cette convention selon laquelle la dépense est imputée au compte du sous-secteur receveur est légitime car les sous-secteurs disposent généralement d’une forte autonomie de décision sur le niveau et la nature de leur dépense - comme les administrations territoriales en vertu du prin-cipe de libre administration ou les organismes de sécurité sociale, gérés en partie par les partenaires sociaux9.

Consolidation des dépenses publiques en 2007

0

50

100

150

200

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300

350

400

450

500

ÉTAT ODAC APUL ASSODépenses consolidées Transferts entre APU

En milliards d'euros

La dépense publique totale est égale à la somme des zones bleues.

transferts vers d'autres APU

autres dépenses(consolidées)

Source : INSEE

8 – Cet impact est bien sûr neutralisé lorsqu’on s’intéresse à la dépense publique consolidée (toutes administrations publiques confondues) : il n’y a alors aucun impact sur la dépense totale, les allégements de charges n’ayant un impact que sur le niveau des prélèvements obligatoires.

9 – Cette convention pourrait être discutée pour les opérateurs de l’État. Il pourrait être envisagé de rattacher dans certains cas la dépense au sous-secteur à l’origine du versement, ce qui nécessiterait d’apprécier au cas par cas la plus ou moins grande autonomie de gestion des opérateurs. Par souci de simplicité, cette option n’est pas explorée ici.

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La consolidation permet donc d’avoir une vue cohérente sur une année de l’ensemble des sous-secteurs. Toutefois, pour pouvoir comparer l’évolution des dépenses, un second retraitement des données est nécessaire : il faut rendre le « périmètre » de la dépense homogène d’une année sur l’autre par sous-secteurs10. Après retraitement des effets de périmètre, l’évolution de la dépense est calcu-lée à champ « constant glissant », c’est-à-dire que le taux de croissance de l’année N est calculé sur la base du périmètre de la dépense de l’année N-1.

Les retraitements concernent ainsi les transferts de compétence d’un sous-secteur à un autre (par exemple, la décentralisation de la gestion du RMI en 2004 ou la débud-gétisation de l’investissement en faveur des transports par la création de l’AFITF) ou le reclassement d’une administration publique d’un sous-secteur vers un autre (l’ORGANIC a ainsi intégré en 2005 le sous-secteur des administrations de sécurité sociale et quitté celui des ODAC)11.

La contribution des sous-secteurs à l’évolution de la dépense

Il est alors possible d’obtenir une « parti-tion » de la dépense publique qui refl ète les poids respectifs de chacun des sous-secteurs dans la dépense totale, et où la somme des contributions est bien égale à l’évolution de l’ensemble. Cette partition montre que les organismes de sécurité sociale couvrent un peu moins de la moitié de la dépense publique, l’État près de 30 %, les APUL 20 % et les ODAC 6 %. Par ailleurs, le niveau des dépenses de l’État se réduit sensiblement, car il est la principale source des transferts vers les autres administrations publiques.

Parts respectives des différents sous-secteurs dans la dépense publique (2007)

Comptabilité nationale « Partition »

Md€ en % Md€ en %

Dépenses APU 991,0 991,0

ÉTAT 377,3 38,1 % 279,7 28,2 %

ODAC 69,6 7,0 % 60,4 6,1 %

APUL 212,2 21,4 % 206,5 20,8 %

ASSO 459,7 46,4 % 444,4 44,8 %

Total sous-secteurs 1 118,9 112,9 % 991,0 100,0 %

Source : INSEE

L’évolution en volume des dépenses publiques peut être décomposée de manière à isoler la contribution de chacun des sous-sec-teurs à cette évolution. Sur la période récente, les administrations de sécurité sociale restent le premier contributeur à l’augmentation de la dépense publique. La part qui leur est imputa-

ble fl échit légèrement à partir de 2005 avant de connaître un recul plus marqué en 2006, en liaison avec le ralentissement de l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et le repli du chômage. La période est également caractérisée par le dynamisme des dépenses locales.

10 – C’est cette opération, délicate, qui limite principalement la reconstitution de séries remontant loin dans le passé.

11 – Il en est de même pour certaines opérations exceptionnelles qui modifi ent durablement ou temporairement le périmètre de la dépense des administrations publiques. Peuvent être citées à cet égard la sortie de la Direction des constructions navales du champ des APU en 2003 ou encore les prestations servies à compter de 2005 par l’assurance-vieillesse du régime général suite à l’adossement du régime de retraite des électriciens et des gaziers.

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La contribution des administrations centrales

Après un point haut atteint en 2002, les niveaux de dépenses de l’État votés en loi de fi nances initiale ont systématiquement été respectés depuis 2003. La dépense du budget général a évolué globalement au même rythme que les prix. La contribution des dépenses de l’État à l’évolution des dépenses publiques devrait donc être proche de zéro. Or il s’avère qu’entre 2003 et 2007 elle est légèrement posi-tive, de l’ordre de un demi point. Ce résultat s’explique par différents facteurs :

la participation de la France au budget –européen (« quatrième ressource ») n’est pas une dépense budgétaire mais une moindre recette ; elle constitue cependant une dépense en comptabilité nationale. Son dynamisme pèse pour près de 0,2 point chaque année dans la contribution de l’État au dynamisme de la dépense publique jusque 2005 inclus ; elle diminue légèrement en 2006, expliquant le recul de la contribution ;

la croissance des cotisations sociales –« fi ctives », liée principalement à l’évolution des dépenses de pension, constitue un autre élément d’explication. Il s’agit d’une convention d’écriture qui a une contrepar-tie du côté des recettes de l’État – donc neutre sur le solde, mais qui contribue mécaniquement à alourdir les dépenses publiques en comptabilité nationale ;

un troisième ensemble de facteurs joue –également, notamment les remises de dette aux États étrangers et les charges d’intérêts courus non échus ; l’augmenta-tion de ces charges d’intérêt rend compte de la contribution positive de l’État à la hausse de la dépense publique en volume en 2007 (+0,2 point).

À l’exception de 2004, la contribution des ODAC à l’évolution de la dépense publique est relativement stable. L’année 2004 a en revanche été marquée par la forte baisse des subventions versées par le CNASEA au titre des contrats aidés12. En 2005, le retour à une contribution positive des ODAC s’explique essentiellement par la montée en charge de l’ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine) et de l’AFITF (Agence de fi nancement

des infrastructures de transport de France), ainsi que par l’évolution des prestations loge-ment servies par le FNAL (Fonds national d’aide au logement).

La contribution des administrations locales

L’évolution de la contribution des collec-tivités territoriales refl ète l’infl uence de trois phénomènes :

la montée en charge de nouvelles –politiques confi ées par la loi : dépenses consécutives à la régionalisation ferro-viaire généralisée, création de l’allocation personnalisée pour l’autonomie (APA)13, décentralisation du RMI ;

le cycle électoral communal : après une –certaine atonie des dépenses locales d’in-vestissement l’année des élections muni-cipales et la suivante, les exécutifs locaux commencent à mettre en œuvre les projets de leurs mandats. Le pic de dépenses est atteint l’année qui précède les échéan-ces suivantes, ce qui explique en partie l’accélération de l’investissement local en 2007 par rapport à 2006 (+8,2 % contre +5,9 % en 2006). Au total, la progression des dépenses d’investissement des APUL contribue pour 0,3 point à la croissance de la dépense publique en 2007, sur les 0,9 point de contribution des APUL ;

l’accroissement des dépenses de per- –sonnel : son infl uence a été sensible et continue depuis 2002. Le développement de l’intercommunalité ne s’est pas traduit par l’apparition des économies d’échelle attendues, alors que les départements ont eu tendance à territorialiser davantage leur action à la suite de l’accroissement de leur intervention dans le domaine social (gestion du RMI, APA). En 2007, l’évolution de la masse salariale locale, après neutralisation de l’impact des compétences transférées au titre de cette année, contribuerait pour environ 0,3 point à la croissance de la dépense publique ;

enfi n, 2007 a vu croître les charges d’in- –térêt des collectivités à un rythme très soutenu (+28 %) ; le service de la dette locale a ainsi contribué à hauteur de 0,1 point à la hausse de la dépense publique en 2007.

12 – Contrats emploi solidarité et contrats emploi consolidé, remplacés en 2005 par les contrats d’accompagnement dans l’emploi et les contrats d’avenir créés par la loi de cohésion sociale.

13 – La montée en charge de l’APA a ainsi eu un impact relativement important et durable, puisqu’elle participe à l’évolu-tion de la dépense publique à hauteur de 0,3 point en 2002 et de 0,2 point en 2003. Sans être négligeable, son infl uence postérieure est moins signifi cative.

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L’impact de la décentralisation sur les dépenses des APUL depuis 1980

Le poids des dépenses des administrations locales a augmenté de manière marquée de 1980 à 2007 : rapportées au PIB, ces dépenses sont en effet passées de 7,9 % en 1980 à 11,2 % en 2007. Toutefois, moins de la moitié seulement de cette augmentation résulte des transferts de compétence consécutifs au mouvement de décentralisation à l’œuvre depuis 1982. Hors transferts de compétences14, la part des dépenses locales dans le PIB aurait augmenté de 1,8 point de PIB, à 9,6 %.

Évolution comparée de la dépense totale des APUL et de la dépense locale hors transfert de compétence

7,5%

8,0%

8,5%

9,0%

9,5%

10,0%

10,5%

11,0%

11,5%

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Dépenses totales Dépenses hors transferts de compétence

Sources : INSEE et DGCL

Trois périodes se détachent assez nettement à l’issue de l’analyse des fi nances locales entre 1980 et 2007 : 1980 - 1990 (croissance élevée des dépenses) ; 1990 - 1999 (ralentissement des dépenses) ; 1999 - 2007 (nouvelle accélération des dépenses).

Évolution de la dépense APUL en points de PIB

1980-2007 1980-1990 1990-1999 1999-2007

Dépenses APUL 3,3 % 1,1 % 0,6 % 1,6 %

Dépenses APUL hors transferts de compétence 1,8 % 0,6 % 0,4 % 0,7 %

Taux de croissance annuel moyen en volume

1980-2007 1980-1990 1990-1999 1999-2007

Dépenses APUL 3,4 % 3,7 % 2,2 % 4,5 %

Dépenses APUL hors transferts de compétence 2,8 % 3,1 % 2,0 % 3,4 %

14 – Les transferts de compétence pris en compte ici recouvrent la formation professionnelle et l’apprentissage, les dépenses d’équipement des collèges et des lycées, les dépenses d’aide sociale relatives à l’APA, au RMI et à la prestation de com-pensation du handicap (PCH), la régionalisation ferroviaire et enfi n les transferts issus de la loi Libertés et Responsabilités Locales du 13 août 2004, dont le transfert des routes nationales et le fonds social pour le logement.

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Entre 1980 et 1990, les dépenses locales ont connu un rythme de progression soutenu avec une croissance de 1,1 point de PIB. Cette évolution est liée à la première vague de transferts de compétences (formation professionnelle et apprentissage, équipement des collèges et des lycées), mais elle traduit également l’impact des frais fi nanciers : le niveau d’endettement reste important et les taux d’intérêt élevés.

Entre 1990 et 1999, le ralentissement de la dépense locale est prononcé, entraînant une quasi-stabilité de la dépense en part de PIB. Il résulte avant tout du ralentissement sur la période des dépenses d’équipement – qui passent de 2,4 points de PIB en 1990 à 2,1 points de PIB en 1999 – notamment dans les collèges et les lycées ; il en a résulté un assainissement des fi nances locales lié à une réduction du niveau d’endettement dans un contexte de baisse des taux d’intérêts qui a conduit, in fi ne, à une baisse des frais fi nanciers.

Entre 1999 et 2007, les dépenses locales connaissent une nouvelle accélération, le taux de croissance annuel moyen en volume s’établissant à 3,4 % contre 2,1 % entre 1990 et 1999. Le début de la période est marqué par l’impact de la « tempête de 1999 », les dépenses hors transfert croissant en volume de 6,1 % en 2000 avant de ralentir fortement en 2001 par contre-coup (+1,2 %). Plus généralement, l’évolution de la dépense locale traduit une nette reprise de l’investissement, qui a crû plus vite que la richesse nationale pour atteindre 2,5 points de PIB en 2007, mais aussi un accroissement important des frais de fonctionnement (masse salariale, consommations intermédiaires). Enfi n, durant cette période, le Parlement a transféré de nombreuses compétences au bénéfi ce des collectivités territoriales, que ce soit en matière sociale (APA, RMI), de transport (Trains express régionaux) ou de gestion des collèges et des lycées (personnels administratifs, techniciens et ouvriers de service).

La contribution des administrations de sécurité sociale

La contribution des administrations de sécurité sociale à l’évolution des dépenses publiques est restée vigoureuse de 2002 à 2005, en lien notamment avec le dynamisme des dépenses de santé dont la contribution atteint 0,7 point en 2002 et 0,6 point en 2003 sous l’effet des revalorisations tarifaires, avant de fl échir à 0,5 et 0,4 point en 2004 et 2005.

La contribution des dépenses d’assurance vieillesse connaît un profi l plus heurté sur la période compte tenu de l’impact des mesures de revalorisation. Elle reste signifi cative sur toute la période. La baisse observée de 2002 à 2003 (de 0,7 point à 0,5 point) a par la suite été compensée par la mise en œuvre des mesures nouvelles de départs anticipés.

La dégradation de la conjoncture économi-que explique la contribution importante – sur-tout au vu du montant relatif des prestations versées – de la hausse des dépenses d’assu-rance chômage en début de période. Celle-ci a en effet atteint environ 0,3 point en 2002 et 0,2 point en 2003.

Les effets de la réduction du temps de travail à l’hôpital ainsi que la mise en œuvre du plan « Hôpital 2007 » constituent les facteurs explicatifs résiduels de la hausse des dépenses sociales sur la période considérée.

La baisse de la contribution des ASSO constatée en 2006 – de 1,1 à 0,8 point – tient en revanche à deux éléments : ralentissement de la dépense sous ONDAM (à hauteur de 0,1 point) dont la croissance a été limitée à 3,1 % sous l’effet notamment des dispositions du « Plan médicament » ; baisse du chômage (pour 0,2 point) qui a permis des économies sur les indemnités versées. L’augmentation de la contribution des ASSO en 2007 refl ète d’une part le contrecoup du « Plan médicament 2006 », avec une accélération de l’ONDAM à +4,2 % et, d’autre part, le dynamisme soutenu des prestations vieillesse (+5,3 %).

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Contributions à la croissance en volume de la dépense publique*

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Croissance de la dépense publique(en volume, en %) 3,8 % 2,3 % 2,2 % 2,6 % 1,6 % 2,5 %

contribution de l’État 0,9 0,2 0,5 0,5 0,0 0,2

contribution des ODAC 0,0 0,2 -0,4 0,1 0,3 0,1

contribution des APUL 1,0 0,8 0,7 0,7 0,7 0,9

contribution des ASSO 1,9 1,3 1,3 1,1 0,8 1,2

* Les contributions de chaque sous-secteur sont calculées hors transferts entre APU et à champ constant glissantSource : INSEE, calcul DGTPE

Retour sur la prévision 200715 d’évolution des dépenses publiques

Le rapport économique, social et fi nancier joint en annexe au projet de loi de fi nances pour 2008 anticipait, pour l’année 2007, une évolution des dépenses publiques en volume égale à 2 %. Lors de la publication par l’INSEE du compte provisoire 2007 en mai 2008, l’évolution en volume des dépenses publiques s’est en fait établie à 2,5 %.

Prévisions pour 2007

Prévision du PLF 2008 Données réalisées

Évolution en volume de la dépense publique 2,0 % 2,5 %

Infl ation 1,3 % 1,5 %

L’infl ation ayant été légèrement supérieure aux prévisions, les dépenses publiques ont au total crû en 2007 de 0,7 % en valeur plus vite qu’anticipé au moment du dépôt du projet de loi de fi nances pour 2008.

Les administrations locales ont apporté la contribution la plus élevée à l’écart constaté, à hauteur de 0,5 point. Plus de la moitié de cette contribution est imputable à la rému-nération des salariés (salaires et cotisations sociales), beaucoup plus dynamique qu’anti-cipé (+8,6 % contre +5,8 % en prévision). Par ailleurs, les charges d’intérêt ont crû à un rythme inédit de 28,1 % contre 8,2 % en prévision (soit une contribution de 0,1 point). Enfi n, si le niveau de l’investissement avait été bien anticipé (45,4 Md€ selon le compte provisoire de l’INSEE contre 45,5 Md€ lors du projet de loi de fi nances pour 2008)16, la révision apportée aux comptes de l’année 2006 a mécaniquement, à niveau 2007 inchangé, contribué à augmenter la croissance de la dépense. En revanche, la croissance des dépenses d’aide sociale et des dépenses de fonctionnement s’est avérée très proche de la prévision communiquée.

S’agissant des autres sous-secteurs, l’évolution de la dépense constatée pour 2007 est globalement en ligne avec celle qui était indiquée dans le rapport économique, social et fi nancier annexé au projet de loi de fi nances. Pour ce qui concerne l’État, la dépense hors transferts vers les autres administrations publiques s’est avérée en ligne avec la prévision. La dépense des ODAC est ressortie en hausse de 11,2 % contre 11,1 % en prévision à périmètre courant. De même, la dépense des administrations de sécurité sociale n’a pas évolué plus vite que prévu, avec une croissance de 4,2 %.

Le solde (0,1 point) s’explique par des retraitements comptables sur les opérations de consolidation entre les différents sous-secteurs des administrations publiques, consécutifs aux révisions des comptes 2006.

15 – 2007 est l’année la plus récente pour laquelle un compte provisoire de l’ensemble des administrations publiques est publié par l’INSEE.

16 – Le décalage d’un an des élections municipales avait conduit le Gouvernement à raisonner en niveau en 2007.

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2. Les déterminants économiques de la dépense publique

Les facteurs spontanés d’évolution de la dépense publique à court et moyen terme

À court terme, la conjoncture économique infl uence sensiblement plus le niveau des recettes publiques que celui des dépenses. Les bases sur lesquelles sont assises les recettes sont en effet étroitement liées au niveau de l’activité. Les dépenses sont pour l’essentiel liées aux montants votés.

Certaines dépenses sont néanmoins sen-sibles aux évolutions conjoncturelles. Les dépenses d’indemnisation chômage augmen-tent en cas de dégradation de l’activité et de redressement du chômage. Les dépenses liées au revenu minimum d’insertion suivent avec retard ce phénomène : à l’issue d’une période de basse conjoncture, les chômeurs en fi n de droits sont plus nombreux et les dépenses liées au RMI plus importantes. En phase de redémarrage, la décrue des dépenses de RMI est plus lente que celle des dépenses de chômage.

D’autres dépenses sous conditions de res-sources (allocation logement par exemple) sont aussi affectées par l’activité avec retard

(environ une année) dans la mesure où elles sont liées au montant des revenus perçus l’année qui précède leur versement.

La conjoncture économique a aussi une infl uence sur les dépenses via l’évolution des prix. Les dépenses sont en effet fi xées en niveau en euros courants dans la loi de fi nances. Si, in fi ne, l’infl ation est plus forte que celle prévue dans la loi et que le niveau de dépense voté est respecté, le volume des dépenses sera mécaniquement plus faible qu’anticipé. Toutefois, de manière générale, si les prix augmentent plus vite qu’anticipé, les dépenses de consommation des adminis-trations publiques deviennent plus coûteuses (et réciproquement). Les prestations sociales des branches vieillesse et famille constituent une exception notable, car un mécanisme d’indexation automatique sur l’infl ation leur permet de conserver leur pouvoir d’achat.17

À moyen terme, l’évolution des dépenses publiques tend à suivre celle de l’activité et des prix, et donc le PIB nominal. Le taux de croissance de la dépense publique peut bien sûr diverger de celui du PIB nominal pendant des périodes spécifi ques liées à des choix politiques majeurs.

Évolution comparée de la dépense publique et du PIB

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006

Moyenne glissante (sur 3 ans) de la croissance de la dépense

Moyenne glissante (sur 3 ans) de la croissance du PIB

Source : INSEE

17 – La règle d’indexation retenue vise à compenser les écarts constatés (en positif ou en négatif) entre le montant de la prestation versé sur la base de la prévision d’infl ation et celui qui aurait dû être versé sur la base de l’infl ation effective. La compensation intervient avec une année de décalage.

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La déformation au cours du temps de la part des dépenses publiques dans le PIB ne s’est pas faite de façon progressive en France, mais correspond à des chocs sur la dépense au cours des années 1974-76 et 1981-82 ayant conduit à des dérives jamais résorbées depuis.

Le lien entre croissance du PIB et four-niture de services publics peut s’interpréter de différentes façons. Si l’activité du pays croît rapidement, il est logique que les dépen-ses d’investissement augmentent aussi à un rythme comparable dans la mesure où les besoins en matière d’infrastructures publiques (routes, ports, aéroports, etc.) sont liés au développement économique du pays. Il est aussi diffi cile de ne pas indexer à moyen terme la valeur des dépenses de fonctionnement sur l’infl ation.18

À long terme, les dépenses publiques sont aussi infl uencées par des facteurs structurels. L’évolution des structures économiques, et surtout démographiques, a un effet sur le niveau des dépenses et sur leur composition. En particulier, le vieillissement se traduit par une accélération sensible des dépenses de retraite si l’âge de départ en retraite moyen est inchangé. Le coût de la prise en charge de la dépendance paraît aussi positivement lié à l’allongement de l’espérance de vie.

Le niveau de dépense publique traduit également certains choix sociaux

À niveau de richesse par tête comparable, les différences de niveau de dépense publique traduisent surtout des arbitrages politiques entre dépenses socialisées et dépenses pri-vées mais aussi l’effi cacité des dépenses publiques. Au sein de l’OCDE, le poids des dépenses publiques dans le PIB varie de 30 % du PIB pour la Corée du Sud à plus de 52 % pour la Suède, soit un écart de plus de 20 points de PIB19.

Ces écarts refl ètent essentiellement les préférences collectives de la nation en termes de socialisation des besoins et de biens publics. La dépense en matière de santé est plus éle-vée aux États-Unis que dans les grands pays de l’Union européenne (15 % du PIB contre environ 10 % en France, 11 % en Allemagne, 8,5 % en Italie, et 7,7 % au Royaume-Uni20), mais la part de ces dépenses fi nancées au moyen de prélèvements obligatoires est plus faible aux États-Unis (44 %, contre 76 % en France, 78 % en Allemagne, 75 % en Italie et 83 % au Royaume-Uni). L’écart du poids de la dépense publique avec les États-Unis refl ète pour l’essentiel des modes de fi nancement de la protection sociale très différents. Le système européen s’appuie largement sur des institutions faisant appel aux prélèvements obligatoires. La protection sociale américaine relève surtout de l’initiative privée.

Au sein de la zone euro, les écarts sont moins marqués. Des disparités signifi catives existent néanmoins. Le poids des dépenses publiques dans le PIB est ainsi historiquement plus important en France qu’en Allemagne.

18 – Le lien reste cependant lâche et peut masquer des mouvements contraires. Les dépenses de santé tendent à augmenter plus vite que le revenu national : leur demande croît plus que proportionnellement au revenu.

19 – Source : données OCDE, perspectives économiques n°81, 2007.

20 – Source : données OCDE, 2003.

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Dépenses des APU en part du PIB en France et en Allemagne

43%

45%

47%

49%

51%

53%

55%

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Allemagne France

Sources : INSEE et Destatis (comptes nationaux).

Cet écart, qui a atteint 8,5 points de PIB en 2007 peut notamment être relié :

aux dépenses de défense, qui représen- –tent en France 1 point de PIB de plus qu’en Allemagne (2 points de PIB en France en 2005 contre 1 point en Allemagne) ;

aux dépenses d’investissement des –administrations publiques – notamment en matière de logement – qui sont supé-rieures en France d’environ 1 point ;

aux dépenses de personnel (13,3 points –de PIB en France en 2005 contre 7,5 points en Allemagne)21.

21 – Cet écart s’explique notamment par le fait que le personnel hospitalier allemand n’entre pas dans la sphère publique. En contrepartie, les dépenses de prestations de santé sont plus élevées en Allemagne qu’en France (2,6 points de PIB d’écart en 2005). Par ailleurs, la France, en raison notamment d’une scolarité qui commence plus tôt (3 ans contre 6 ans dans la plupart des Länder allemands) compte un nombre plus important d’enseignants. Au total, ces différences expliquent l’écart de dépenses de personnel entre la France et l’Allemagne à hauteur de 3,5 points de PIB.

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L’évolution des dépenses publiques en France est préoccupante au regard de celle de nos voisins

L’ Allemagne a ainsi fortement réduit la part de ses dépenses publiques depuis 2003. La Suède a réduit de façon quasi-constante les siennes depuis 1995, la baisse cumulée dans le PIB atteignant plus de 10 points sur la période.

La situation de la France apparaît donc isolée. L’exploration des facteurs de maîtrise stricte et durable de la dépense publique est devenue nécessaire (cf. infra).

Le Gouvernement s’est fi xé un objectif de maîtrise sans précédent des dépenses publiques, qui évolueront sur la période de la législature à un peu plus de 1 % en volume en moyenne annuelle, soit deux fois moins vite que ces dix dernières années.

Le caractère ambitieux de cet objectif requiert que tous les leviers de maîtrise de la dépense soient mobilisés, à qualité inchangée de service public et sans préjudice pour l’équité sociale. La maîtrise de la dépense publique n’a pas en effet pour seule fi nalité le recul du poids de l’État. Elle doit se traduire par des services plus effi caces et des interventions plus justes, répondant mieux aux attentes collectives et plus adaptés aux besoins réels de notre société et de notre économie.

Part de la dépense publique dans le PIB en Suède, en France, en Italie, en Allemagne et au Royaume-Uni

35%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

70%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Allemagne France Italie Suède Royaume-Uni

Source : Eurostat

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3. Les leviers d’action

Les leviers d’action par nature de dépense

La décomposition de la dépense par nature, issue de la comptabilité nationale (cf. infra) fournit un premier cadre d’analyse des leviers d’action mobilisables pour infl échir la dynami-que de la dépense publique.

L’analyse permet de distinguer les dépen-ses de fonctionnement au sens large (incluant rémunération des personnels et fonctionne-ment courant), les transferts à d’autres agents

économiques (essentiellement les ménages), les charges d’intérêt de la dette et l’investis-sement.

Il convient toutefois de relever que la nature de la dépense ainsi décrite peut se traduire, in fi ne, par une réalité économique différente. Ainsi, les remboursements aux assurés de dépenses de consultation médicale et de prise en charge à l’hôpital, qui sont classifi és en dépenses de prestations sociales, corres-pondent néanmoins en grande partie (70 % environ) à de la masse salariale.

Augmentation entre 1978 et 2007 des dépenses publiques par nature (en points de PIB)

+4,9 % -0,6%

+0,8% +0,7% +0,0%+0,3% +0,0% +0,2% +1,7%

dépenses de fonctionnementdépenses de transfert

Pre

stat

ion

sso

cial

es

Tran

sfer

tsco

ura

nts

aux

ISB

LSM

Su

bven

tio

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Au

tres

tran

sfer

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els

Paie

men

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har

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tAugmentationde la dépensepubliquetotaleentre 1978 et 2007 :+8,0 points de PIB

Données INSEE

NB - ISBLSM : institutions sans but lucratif au service des ménages. Elles regroupent l’ensemble des unités privées dotées de la personnalité juridique produisant des biens et services non marchands au profi t des ménages (associations sans but lucratif par exemple). Leurs ressources principales proviennent de contributions volontaires en espèces ou en nature effectuées par les ménages en leur qualité de consommateurs, de versements provenant des administrations publiques, ainsi que de revenus de la propriété. Le mécanisme de la « quatrième ressource » de l’Union européenne est expliqué infra dans le paragraphe relatif aux dépenses de transfert.

Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement (rémunération plus fonctionnement cou-rant) représentent plus d’un tiers (35 %) des dépenses des administrations publi-ques. Cette part a diminué depuis 30 ans : elle représentait plus de 40 % de la dépense publique en 1978. Mais cette baisse n’est que relative, compte tenu de la hausse globale de la dépense publique. On constate en effet sur la même période une légère hausse des dépenses de fonctionnement exprimées en points de PIB (qui passent de 18,1 à 18,4 %),

due intégralement aux dépenses de rémuné-ration (passées de 12,5 % à 12,9 % du PIB sur la même période).

Cette hausse des dépenses de rémunéra-tion est surtout imputable au dynamisme de l’emploi public depuis le début des années quatre-vingts.

Les dépenses de fonctionnement courant (soit les dépenses de fonctionnement hors rémunération) correspondent pour plus de 90 % à de la « consommation intermédiaire » (cf. supra).

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24


Évolution de la répartition par sous-secteur de la dépense de rémunération des salariés

Part de l'Etat

Part des ODAC

À compter de 2000 : hôpitaux

Part des ASSO (hors hôpitaux à compter de 2000)

Part des APUL

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Source : INSEE

L’évolution de la répartition des dépenses de rémunération refl ète en partie l’évolution de la répartition des compétences, qui a donné lieu à des transferts de personnels de l’État vers les collectivités territoriales. Ainsi, dans le cadre de la loi Libertés et Responsabilités

Locales du 13 août 2004, plus de 100 000 agents de l’État auront été transférés à fi n 2008 (les premiers transferts étant intervenus en 2006) et environ 20 000 agents doivent encore l’être.

Évolution de la masse salariale de l’État, des APUL et du secteur privé (hors transferts de personnels)

100

110

120

130

140

150

160

170

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

bas

e 10

0 en

199

5

Masse salariale des APUL

Masse salariale de l'État

Masse salariale des sociétés non financières (secteur privé hors banques et assurances)

Source : INSEE

Après neutralisation de cet effet cepen-dant, la dynamique de la masse salariale locale demeure supérieure à celle de l’État. En effet, la masse salariale des APUL a progressé au rythme moyen de 5,1 % par an entre 2000

et 2007 hors transferts de personnels (contre +5,5 % par an transferts inclus), alors que la masse salariale de l’État ne progressait en moyenne que de 2,2 % par an (à périmètre courant).

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25


Évolution de la répartition par sous-secteur de la dépense de fonctionnement hors rémunération

Part de l'État

Part des ODAC À compter de 2000 : hôpitaux

Part des ASSO (hors hôpitaux à compter de 2000)

Part des APUL

0%

20%

40%

60%

80%

100%19

78

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Source : INSEE

Leviers

Les dépenses de fonctionnement des administrations publiques correspondent aux dépenses nécessaires pour faire fonctionner les administrations.

Compte tenu de leur poids, il est diffi cile-ment concevable de maîtriser de façon stricte et durable la dépense publique sans agir sur elles.

Des gains de productivité doivent donc être recherchés pour produire le même service – ou un service meilleur – avec des moyens fi nanciers inférieurs. Plusieurs leviers sont disponibles :

optimiser l’utilisation des moyens en –fonction des besoins : il s’agit par exemple d’optimiser la répartition des hôpitaux sur le territoire, ou celle des forces de sécurité. La suppression des doublons administratifs, via la réforme de l’administration territoriale de l’État et la recherche d’une meilleure articulation entre échelons de collectivités territoriales, constitue un autre exemple d’utilisation de ce levier ;

réformer en profondeur les processus –d’utilisation des moyens de production et réduire le coût de l’unité d’œuvre utili-sée. L’utilisation des nouvelles technologies

(par exemple, le recouvrement électronique de l’impôt) montre qu’il est possible de fournir un meilleur service au citoyen à moindre coût ;

développer la sous-traitance et les –appels d’offre concurrentiels par les administrations (sous réserve d’un exa-men au cas par cas) peut faire baisser le coût de fourniture des biens publics de l’ordre de 10 % à 30 % selon les études22. Ces économies sont rendues possibles par des économies d’échelle, une meilleure spécialisation et la mise en concurrence de plusieurs entreprises.

La maîtrise de la masse salariale publique peut passer par une action sur les effectifs et/ou sur la progression des coûts unitaires. C’est la première piste qui est la plus porteuse : en effet, la rigidité de la dépense salariale est avant tout liée à celle des effectifs. Les gains de productivité doivent permettre de limiter les effectifs publics, en particulier en ne rem-plaçant pas tous les départs à la retraite. Pour l’État, ainsi que pour ses opérateurs, sauf cas particuliers, la règle est le remplacement d’un fonctionnaire pour deux partant à la retraite.

22 – Cf. les nombreuses études comparatives de l’OCDE en la matière, résumées dans Joumard I., P.M.Kongsrud, N. Young-Sook, R. Price (2004), « Enhancing the effectiveness of public spending : experience in OECD countries », OECD Economics Department Working paper, 380.

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26


Les transferts à d’autres agents économiques

Les transferts à d’autres agents économi-ques représentent 53 % de la dépense publi-que. Ces transferts sont composés à 83 % de prestations sociales23. Le reste se décompose en transferts courants (10 %), subventions (5 %) et transferts en capital (2 %).

Les prestations sociales sont des trans-ferts aux ménages en espèces ou en nature versés afi n d’alléger la charge fi nancière liée à certains besoins ou risques sociaux défi nis limitativement (maladie, accidents du tra-vail, invalidité, vieillesse et survie, maternité et famille, chômage, logement, pauvreté et exclusion sociale). Ainsi, les tarifs préférentiels dans les cantines d’entreprises ne sont pas, par exemple, des prestations sociales mais un élément de la rémunération des salariés.

Les subventions sont des transferts cou-rants versés à des producteurs résidants dans le but d’infl uer sur leur niveau de production ou de prix ou sur la rémunération des facteurs de production. On distingue subventions sur les produits (versées par unité de bien ou service) et subventions d’exploitation (subventions sur rémunérations, bonifi cations d’intérêts…).

Les transferts courants comprennent notamment :

pour près d’un quart, la « quatrième res- –source » de l’Union européenne, calculée comme la différence entre la contribution

due aux institutions européennes et les impôts qui leur sont versés ;

pour près de 15 %, la « coopération inter- –nationale courante », c’est-à-dire tous les transferts courants (hors impôts et sub-ventions) à destination des administrations publiques étrangères et organisations inter-nationales. Il s’agit par exemple de l’aide au développement, des salaires versés aux coopérants ou enseignants expatriés ;

les primes nettes d’assurance dommage –versées par les ODAC ou les APUL (l’État étant son propre assureur) ;

etc. –

Les transferts en capital sont :soit des aides à l’investissement, c’est-à- –

dire des transferts à des unités institution-nelles pour leur permettre d’acquérir des actifs fi xes (bâtiments, terrains, matériel d’équipement ou de transport), par exem-ple : versements budgétaires à la SNCF ou à RFF, primes d’épargne logement versées aux ménages sous condition d’achat ou de construction ;

soit des versements à des sociétés desti- –nés à couvrir des pertes exceptionnelles, ou encore à des régimes d’assurance sociale pour qu’ils reconstituent leurs réserves.

De manière générale, les dépenses de transferts à d’autres agents économiques ont été particulièrement dynamiques au cours des trente dernières années. Elles ont augmenté de 6 points de PIB entre 1978 et 2007, passant de 22,1 à 27,9 points.

23 – Certaines réductions d’impôts s’apparentent en réalité à des prestations sociales, mais ne sont pas pour autant comptabilisées dans ces dépenses.

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27


Évolution de la répartition par nature des prestations et autres transferts des administrations publiques

(en points de PIB)

Prestations sociales

Autres transferts courantsTransferts en capital

Subventions

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Source : INSEE

Pour l’essentiel, cette hausse refl ète celle des prestations sociales, dont 79 % sont ver-sées par les administrations de sécurité sociale et 13 % par l’État.

Leviers

La maîtrise des dépenses de transferts présente des caractéristiques très différentes de celle applicable aux dépenses de fonction-nement. Il ne s’agit pas principalement de chercher des gains de productivité, mais d’améliorer l’effi cacité, voire d’examiner la légitimité, des dispositifs en place.

Une distinction doit être établie entre les prestations d’assurance versées par un régime contributif qui sont les contreparties de cotisa-tions et les transferts relevant de la solidarité nationale. La distinction entre ces dépenses n’est pas toujours aisée. À côté des régimes strictement contributifs (retraites, chômage, accidents du travail et maladies profession-nelles) existent des régimes « mixtes » où le fi nancement par impôt connaît une montée en charge depuis plusieurs années (assurance maladie, famille).

Pour les prestations strictement contribu-tives, les réformes entreprises visent priori-tairement à assurer l’équilibre fi nancier des régimes et à garantir le fonctionnement de

la logique assurantielle pour éviter les effets désincitatifs.

Pour les autres prestations, une réfl exion plus large sur leur bien-fondé implique de mener une analyse en termes de coûts / bénéfi ces.

Les dispositifs relevant de la solidarité natio-nale poursuivent les objectifs suivants :

redistribution dite « horizontale » entre –personnes aux revenus comparables mais avec des charges différentes (par exemple, allocations familiales destinées à compenser les charges liées aux enfants) ;

redistribution dite « verticale » entre –personnes aux revenus différents (par exemple, minima sociaux).

Leur effi cacité peut être mesurée à l’aune de l’objectif recherché, en se demandant si l’objectif poursuivi est atteint, si le dispositif retenu n’entraîne pas d’effets d’aubaine ou d’effets pervers, et si le même objectif n’aurait pas pu être obtenu avec des moyens plus faibles ou avec d’autres modes d’intervention publique (réglementation, fi scalité…).

Il convient également d’améliorer la cohé-rence des dispositifs entre eux, de mieux cibler les bénéfi ciaires selon les objectifs, d’inciter aux comportements responsables de la part des agents bénéfi ciaires (exemple : parcours de

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28


soins pour les dépenses d’assurance maladie) et de lutter contre les fraudes et abus.

Compte tenu de leur part dans les dépen-ses publiques, il paraît inévitable de maîtriser la dynamique des dépenses de transfert si l’on souhaite réduire de façon durable le poids des dépenses publiques dans la richesse nationale, ce qui est l’objectif du Gouvernement. En 2008, la RGPP (révision générale des politi-ques publiques) a permis d’acter plusieurs réformes portant sur des dispositifs d’interven-tion, par exemple la concentration des aides aux entreprises sur celles de moins de 5 000 salariés, ou encore la réforme du dispositif des surpensions, versées aux fonctionnaires allant s’installer outre-mer pour leur retraite. D’autres réformes de ce type sont prévues

dans le cadre du budget triennal (par exemple le rééquilibrage des aides agricoles prévu dans le cadre du « bilan de santé » de la politique agricole commune – PAC – européenne, notam-ment en faveur du secteur de l’élevage).

Les charges d’intérêt

En 2007, les charges d’intérêt de la dette de l’ensemble des administrations publiques ont atteint 51,8 Md€, soit un montant supérieur à celui du produit de l’impôt sur le revenu. Ces charges d’intérêt ont fortement augmenté depuis 1978, conséquence directe de l’ac-croissement de notre dette publique : elles représentaient en effet 2,7 points de PIB en 2007, contre 1 point de PIB en 1978.

Évolution de la dette des différentes administrations publiques, en points de PIB

Administrations publiques localesAdministrations de sécurité sociale

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

par

t d

u P

IB

ÉtatOrganismes divers d'administration centrale

création de la CADES

Source : INSEE

Leviers

Le levier le plus effi cace pour réduire les charges d’intérêt de la dette reste la réduction de la dette elle-même. Il s’agit d’un objectif prioritaire du Gouvernement, comme le mon-tre l’utilisation faite de la règle d’affectation des surplus de recettes fi scales apparaissant en cours d’année, ceux-ci étant dédiés au désendettement, choix qui est aujourd’hui réaffi rmé dans le cadre pluriannuel de la loi de programmation des fi nances publiques.

À niveau donné de dette, des leviers tech-niques permettent d’atténuer la charge de la dette et l’agence France Trésor (AFT), qui est responsable de la gestion de la dette de l’État24, s’est ces dernières années employée à en optimiser le coût et à générer ainsi des économies.

L’investissement

La part de l’investissement public dans le PIB est globalement stable à 3 points de PIB depuis 1978.

24 – L’AFT n’est pas le gestionnaire de l’ensemble de la dette publique : la dette issue de la sécurité sociale est gérée par la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), qui est un ODAC. Les collectivités territoriales gèrent par ailleurs leur propre dette.

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29


Dépenses d’investissement des administrations publiques (FBCF en % du PIB)

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,019

78

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

nota : 0,1 point de PIBreprésente l’équivalent de 1,9 Md€ 2007

Source : INSEE

En revanche, la part des différentes admi-nistrations dans le fi nancement de l’investis-

sement a évolué, conséquence notamment de la décentralisation.

Évolution de la répartition par sous-secteur de la dépense d’investissement

Part des APUL

A compter de 2000 : hôpitauxPart des ASSO (hors

hôpitaux à compter de 2000)

Part des ODAC

Part de l'État

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Source : INSEE

L’investissement des administrations de sécurité sociale correspond quasi-totalement à l’investissement hospitalier.

Leviers

L’investissement public ne peut constituer une variable d’ajustement budgétaire en tant

que telle, même si cette solution a pu être fréquemment retenue par le passé compte tenu de sa facilité (cette dépense est moins rigide25 que les autres catégories).

En effet, un investissement constitue, pour autant qu’il réponde à des critères d’effi cacité socio-économique, une dépense d’avenir qui

25 – Une dépense est dite rigide si elle très fortement contrainte par les choix passés. Cet effet d’inertie ne laisse alors qu’une faible marge de manœuvre dans le cadre du pilotage. La contribution de l’État au fi nancement des retraites des fonction-naires et la charge de la dette sont classiquement considérées comme les dépenses rigides par excellence (cf. infra).

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bénéfi cie aux générations présentes et futures, et revêt ainsi un caractère souvent prioritaire. Une étude de la Commission européenne26 a d’ailleurs montré que les consolidations bud-gétaires qui s’appuient sur la seule réduction de l’investissement public sont en général moins durables que les autres.

La réduction indistincte de l’investissement ne constitue donc pas un bon levier d’assainis-sement des fi nances publiques. En revanche il convient de s’assurer systématiquement de la rentabilité socio-économique des inves-tissements. À cette fi n, une systématisation des évaluations ex ante et ex post des pro-jets d’investissement est nécessaire. Cette démarche est encore trop peu développée en France. La maîtrise des cofi nancements entre acteurs publics est également essentielle et passe par une meilleure coordination entre ces acteurs.

Le contrat de partenariat

L’ordonnance du 17 juin 2004 modifi ée par la loi du 28 juillet 2008 introduit une nouvelle forme de partenariat entre le public et le privé au moyen d‘un contrat très proche de celui qui existait déjà en Grande-Bretagne depuis le début des années quatre-vingt-dix.

Outre-Manche, le gouvernement conservateur avait lancé en 1992 le programme Private Finance Initiative (PFI), littéralement : initiatives en faveur de fi nancements privés. Il faut noter que, dans la plupart des cas, la Cour des comptes britannique a conclu à l’effi cacité de ce type de contrats, à l’exception toutefois de certains projets de petite taille (en raison précisément de leur défaut de taille critique pour un montage exigeant en expertise technique, juridique et fi nancière).

Tout comme en Grande-Bretagne, les contrats de partenariat français permettent de confi er à un partenaire privé une mission globale sur des ouvrages et équipements nécessaires à l’exercice du service public, ce qui comprend :

- le fi nancement du projet ;

- la construction ou la transformation des installations ;

- l’entretien, la maintenance et l’exploitation pendant une période déterminée (en pratique : de 20 à 30 ans).

La rémunération du cocontractant est principalement assurée par la collectivité au travers d’une redevance (ou « loyer ») mais d’autres sources de revenus comme la prestation de services (exemple : restauration administrative) ou l’exploitation des structures d’un édifi ce (exemple : location de salle de réunion) sont envisageables.

Par conséquent, il n’est plus nécessaire que le projet requière la participation fi nancière des usagers comme c’est le cas en délégation de service public. Cela permet d’envisager des contrats relatifs à des établissements pénitentiaires, des écoles publiques ou encore des bâti-ments administratifs, pour peu que la collectivité sache évaluer correctement ses besoins.

Dans son premier article, l’ordonnance de juin 2004 modifi ée par la loi du 28 juillet 2008 indique que « la rémunération du cocontractant fait l’objet d’un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat. Elle est liée à des objectifs de performance assignés au cocontractant ». Ce faisant, le législateur conditionne le montant des loyers versés par l’État à la qualité du service rendu par le partenaire privé : satisfaction des usagers, qualité environ-nementale, fréquentation, etc.

26 – Dans son rapport 2007 relatif aux fi nances publiques dans l’Union économique et monétaire.

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31


La dépense publique par fonction

La ventilation des dépenses publiques par fonction est désormais une requête des orga-nismes européens (Commission européenne, Eurostat) et internationaux (OCDE, FMI). Elle revient à répartir la dépense publique par domaine d’intervention, abstraction faite des catégorisations traditionnelles de la compta-bilité nationale (par acteurs – sous-secteurs des administrations publiques – ou par type de fl ux). Cette ambition de classer la dépense, quelle que soit sa nature, selon sa destination, c’est-à-dire selon la politique publique à laquelle elle contribue, rejoint, pour l’État, l’évolution effectuée avec la LOLF (réforme de l’architec-ture budgétaire avec une classifi cation de la dépense par destination, organisée en mis-

sions – correspondant chacune à une politique publique identifi able – et en programmes).

Pour ce faire, a été élaborée au niveau international la nomenclature dite CFAP (clas-sifi cation des fonctions des administrations publiques), ou encore COFOG (acronyme anglophone pour Classifi cation of the functions of Government). La classifi cation de premier niveau comprend 10 fonctions, elles-mêmes ventilées en sous-fonctions. C’est dorénavant à ce deuxième niveau que doit progresser la col-lecte d’information au niveau international : ceci permettrait en effet d’isoler la dépense selon des thématiques transversales, un exemple souvent évoqué étant celui des dépenses de R&D (éclatées entre les différentes catégories de premier niveau de la classifi cation).

Liste des fonctions et sous-fonctions de la nomenclature « COFOG »

01 - Services généraux des administrations publiques01.1 - Fonctionnement des organes exécutifs et législatifs, affaires fi nancières et fi scales, affaires étrangères01.2 - Aide économique extérieure01.3 - Services généraux01.4 - Recherche fondamentale01.5 - R&D concernant des services géné-raux des administrations publiques (services collectifs)01.6 - Services généraux des administrations publiques non classifi és ailleurs01.7 - Opérations concernant la dette publi-que01.8 - Transferts de caractère général entre administrations publiques

02 - Défense02.1 - Défense militaire02.2 - Défense civile02.3 - Aide militaire à des pays étrangers02.4 - R&D concernant la défense02.5 - Défense non classifi ée ailleurs

03 - Ordre et sécurité publics03.1 - Services de police03.2 - Services de protection civile03.3 – Tribunaux03.4 - Administration pénitentiaire03.5 - R&D concernant l’ordre et la sécurité publics (services collectifs)03.6 - Ordre et sécurité publics non classifi és ailleurs

04 - Affaires économiques04.1 - Tutelle de l’économie générale, des échanges et de l’emploi04.2 - Agriculture, sylviculture, pêche et chasse04.3 - Combustibles et énergie04.4 - Industries extractives et manufacturiè-res, construction04.5 – Transports04.6 – Communications04.7 - Autres branches d’activité04.8 - R&D concernant les affaires écono-miques04.9 - Affaires économiques non classifi ées ailleurs

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32


05 - Protection de l’environnement05.1 - Gestion des déchets05.2 - Gestion des eaux usées05.3 - Lutte contre la pollution05.4 - Préservation de la diversité biologique et protection de la nature05.5 - R&D dans le domaine de la protection de l’environnement05.6 - Protection de l’environnement non classifi ée ailleurs

06 - Logements et équipements collectifs06.1 – Logements06.2 - Équipements collectifs06.3 - Alimentation en eau06.4 - Éclairage public06.5 - R&D dans le domaine du logement et des équipements collectifs06.6 – Logement et équipements collectifs non classifi és ailleurs

07 - Santé07.1 - Produits, appareils et matériels médi-caux07.2 - Services ambulatoires07.3 - Services hospitaliers07.4 - Services de santé publique07.5 - R&D dans le domaine de la santé07.6 - Santé non classifi ée ailleurs

08 - Loisirs, culture et culte08.1 - Services récréatifs et sportifs08.2 - Services culturels08.3 - Services de radiodiffusion, de télévision et d’édition08.4 - Culte et autres services communau-taires08.5 - R&D dans le domaine des loisirs, de la culture et du culte08.6 - Loisirs, culture et culte non classifi és ailleurs

09 - Enseignement09.1 - Enseignement préélémentaire et pri-maire09.2 - Enseignement secondaire09.3 - Enseignement postsecondaire non supérieur09.4 - Enseignement supérieur09.5 - Enseignement non défi ni par niveau09.6 - Services annexes à l’enseignement09.7 - R&D dans le domaine de l’enseigne-ment09.8 - Enseignement non classifi é ailleurs

10 - Protection sociale10.1 - Maladie et invalidité10.2 – Vieillesse10.3 – Survivants10.4 - Famille et enfants10.5 – Chômage10.6 – Logement10.7 - Exclusion sociale non classifiée ailleurs10.8 - R&D dans le domaine de la protection sociale10.9 - Protection sociale non classifiée ailleurs

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33


Ventilation de la dépense publique par fonctions (France, 2007)

13,7% 13,3%11,2%

5,4%3,6% 3,4%

42,4%

2,9% 2,4% 1,7%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

50,0%

Pro

tect

ion so

ciale

Ser

vices

gén

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Source : INSEE

La répartition de la dépense par nature est très différente selon la fonction étudiée. Ainsi :

la fonction « services publics généraux » –est la fonction par défaut, qui inclut notam-ment les transferts courants et en capital et surtout la charge d’intérêts (36 % du total des dépenses de cette fonction), dès lors qu’ils ne peuvent être affectés à une fonction précise27 ; à l’inverse la charge d’intérêt des ASSO n’est pas comptabili-sée en « services publics généraux » mais répartie entre les fonctions « santé » et « protection sociale » ;

la dépense en matière de logement et –développement urbain est pour près de la moitié constituée de dépense d’inves-tissement, et inclut également 11 % de transferts en capital ;

la dépense dédiée aux affaires économi- –ques comporte un tiers de subventions ;

les dépenses d’ordre et sûreté publics et –d’éducation se composent à plus de 70 % de dépenses de rémunération ;

la part du fonctionnement courant (hors –rémunération) culmine à 44 % pour les dépenses de protection de l’environ-nement, et atteint 37 % pour celles de défense.

Les évolutions de la répartition fonctionnelle de la dépense en France : 1995 - 2001 - 2007

La couverture des risques sociaux28 repré-sente sur l’ensemble de la période le premier poste de dépense publique. En 2007, elle atteint 56,1 % de la dépense totale et un montant de 556 Md€. Son poids dans la richesse nationale a augmenté de 0,6 point entre 1995 et 2007, essentiellement sous l’effet des dépenses de santé. En termes de répartition par sous-

27 – En ce qui concerne les dépenses du seul sous-secteur État, la dotation globale de fonctionnement versée aux APUL est ainsi comptabilisée au sein de la fonction « services publics généraux ».

28 – La couverture des risques sociaux est une notion plus large que celle de prestations sociales et inclut notamment le coût des structures qui en sont chargées.

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secteur, il apparaît que les administrations de sécurité sociale engagent la quasi-totalité des dépenses de santé mais moins de 80 % des autres dépenses de protection sociale (ris-ques de retraite, chômage, famille, exclusion, dépendance ou handicap). La part de l’État, d’environ 13 %, s’explique par l’existence de

régimes d’employeur (régime de retraite des fonctionnaires, arrêts de travail, supplément familial de traitement). Le solde des dépenses est partagé à parts égales entre les adminis-trations locales qui fi nancent l’aide sociale et certains ODAC tels que le Fonds national d’aide au logement (FNAL).

Les services publics généraux consti-tuent le deuxième poste de dépenses le plus important. Il regroupe les organes exécutifs et législatifs, l’assiette et le recouvrement de l’impôt, la politique extérieure et la charge d’intérêts de la dette. Depuis 1995, le poids de ce poste dans la richesse nationale accuse une baisse marquée et continue, équivalente à 1,1 point de PIB.

La dépense de santé constitue le troisième poste et les dépenses d’éducation le quatrième avec 11,2 % de la dépense publique totale. L’État, qui rémunère directement les ensei-gnants du secteur public, du secteur privé et les enseignantschercheurs des universités, y prend la plus large part à hauteur d’envi-ron 70 %. À la suite de la décentralisation, les départements et les régions contribuent désormais pour plus de 25 % au fi nancement de l’éducation en France.

Le positionnement de la France au sein de l’Union européenne

La position de la France au sein des 27 États membres de l’Union européenne29 refl ète, pour la plupart des fonctions, l’importance de son taux global de dépense publique (les données complètes fi gurent dans les graphi-ques en annexe).

Ainsi, l’importance des dépenses de pro-tection sociale en France témoigne d’un choix de société : celui d’une forte socialisation de ce type de dépenses. La situation française rappelle à cet égard celle des pays du « modèle nordique ». Toutefois, dans ces pays les dépen-ses de protection sociale accusent actuel-lement une nette baisse en points de PIB : sur seulement 3 ans (2003-2006), les reculs atteignent respectivement 1,8, 1,6 et 0,9 point au Danemark, en Suède et en Finlande. Il en va

29 – Eurostat publie en année N des données sous le format COFOG pour l’année N-2. 2006 est donc l’année la plus récente disponible pour la comparaison européenne.

Comparaison des dépenses totales des APU par fonction 1995-2001-2007

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

Services générauxdes administrations publiques

Défense

Ordre et sécurité publics

Affaires économiques

Protection de l'environnement

Logementset équipements collectifs

Santé

Loisirs, culture et culte

Enseignement

Protection sociale

En milliards d'euros

Source : INSEE

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de même en Allemagne et en Autriche, avec des baisses de 1,2 et 1 point de PIB.

Le classement de notre pays en matière de dépenses de logement et équipements collectifs est quant à lui d’autant plus nota-ble que les pays qui nous précèdent ou nous talonnent sont généralement – contrairement à la France – caractérisés par un phénomène de rattrapage30. Ceci ne peut que légitimer une démarche de sélectivité et de recentrage.

En ce qui concerne la dépense de santé, son effi cience se situerait en France à un niveau médian au sein des pays de l’OCDE, d’après le rapport 2008 de la Commission européenne relatif aux fi nances publiques dans l’Union éco-nomique et monétaire. Il serait donc possible d’offrir à nos concitoyens la même qualité de service en dépensant moins. Ceci permettrait de dégager des marges de manœuvre, alors que le vieillissement de la population devrait à terme entraîner une forte hausse des dépen-ses de santé.

L’importance des dépenses de défense en France refl ète enfi n essentiellement le rôle historiquement joué par notre pays sur la scène internationale.

Les dépenses d’enseignement sont en France assez proches de la moyenne euro-péenne, surtout si l’on prend en compte la pyramide des âges hexagonale.

En ce qui concerne les fonctions associées aux dépenses les plus faibles, le classement de notre pays n’appelle pas de commentaire particulier. En revanche, la fonction « affai-res économiques » se singularise par une dépense inférieure à la moyenne européenne. Il convient de souligner que dans notre pays, le rôle d’orientation économique dévolu aux administrations publiques transite massive-ment par les allégements généraux ou ciblés de charges sociales de l’ordre de 42 Md€ en 2009, soit 2,1 points de PIB, ainsi que par la dépense fi scale, ce qui explique en grande partie l’écart constaté par rapport à la moyenne européenne.

Les leviers d’action par type d’administration : le périmètre de la politique budgétaire

Les dépenses publiques répondent égale-ment à des logiques différentes selon l’admi-nistration qui en est chargée.

Les dépenses de l’État

Les dépenses de l’État, hors transferts aux autres administrations publiques, ne repré-sentent que 28 % de la dépense publique totale.

Les dépenses de l’État sont autorisées par le Parlement chaque année, à partir de l’examen d’un projet de loi dont l’initiative revient au Gouvernement. Les crédits autori-sés pour l’année sont, sauf exception31, limi-tatifs : il n’est pas possible de dépenser plus que l’autorisation parlementaire, sauf dans des cas exceptionnels et devant être régu-larisés en loi de fi nances. Le Gouvernement est chargé d’assurer le respect de la loi de fi nances initiale en exécution, en particulier par la mise en réserve de crédits à laquelle il est procédé dès le début de l’année et, le cas échéant, par des mouvements de crédits, en principe gagés.

Une partie spécifi que du présent rapport est consacrée aux dépenses de l’État et aux leviers pour les maîtriser (cf. infra).

Les dépenses des organismes divers d’administration centrale (ODAC)

De façon générale – même s’ils sont de nature très diverse – les ODAC sont pour l’es-sentiel contrôlés par l’État :

à travers leurs ressources, dont plus de –la moitié est constituée de subventions budgétaires et près d’un quart de taxes affectées à leur profi t par l’État : le graphi-que ci-dessous illustre notamment le poids de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), soit environ 5,5 Md€ affectés à la CADES ;

30 – Cf. rapport 2008 de la Commission européenne relatif aux fi nances publiques dans l’Union économique et moné-taire.

31 Il s’agit des crédits évaluatifs : charges de la dette (44 Md€), incluses dans les quelque 350 Md€ de la dépense prise en compte sur le périmètre de la norme élargie (budget général et prélèvements sur recettes) et remboursements et dégrè-vements d’impôts (90 Md€) – hors périmètre pris en compte dans la norme de dépense.

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à travers les conseils d’administration, –où siègent le plus souvent des représen-tants de l’État (ministère assurant la tutelle « technique » et ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publi-que).

Les ODAC ont pour point commun d’exer-cer une compétence fonctionnelle spécifi que qui leur est dévolue au niveau national, si bien que ces organismes couvrent en pratique tou-tes les fonctions des administrations publi-ques : ci-dessous, des exemples d’ODAC pour chacune des dix fonctions de la classifi cation « COFOG » :

Impôts affectés aux ODAC en 2006 : ventilation par organisme

8%

10%

10%

12%

7%

19%

34%

Caisse d'amortissement dela dette sociale (CADES)

Fonds national d'aideau logement (FNAL)

Compensation des charges deservice public de l'électricité

(CSPE)

Autres

Fonds de financement dela couverture maladie

universelle (CMU)

Fonds de solidarité

Fonds de réserve des retraites (FRR)

Source : DGFIP

32 – Les ODAC mentionnés ont été choisis de façon à refl éter la diversité des entités et non en raison de leur importance en termes de politiques publiques. Les acronymes sont détaillés en annexe.

Fonction Exemples d’ODAC32

Services généraux des administra-tions publiques

CADES, CDP, CNES, CNRS, Collège de France, INED

Défense Institut des hautes études de la défense nationale

Ordre et sécurité publics Établissement public du palais de justice de Paris

Affaires économiques ADEME, AFITF, AFNOR, AMF, CEA, INPI, INRA, OSEO ANVAR

Protection de l’environnement INERIS, ONCFS, parcs nationaux

Logements et équipements collec-tifs

ANAH, ANRU

Santé Agences régionales d’hospitalisation, INSERM, INTS, InVS

Loisirs, culture et culte BNF, CNC, Comédie-Française, IMA, RMN, théâtres natio-naux

Enseignement IUFM, universités, ENA

Protection sociale ANPE, fonds CMU, FNAL, FRR, FSI, fonds de solidarité

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De plus, ces entités sont de forme juridique et de statut variés : certaines sont des opéra-teurs de l’État, dotés de la personnalité morale et le plus souvent du statut d’établissement public, d’autres encore ne sont pas opéra-teurs de l’État (il peut s’agir d’établissements publics ou d’autres catégories juridiques) et/ou ne disposent pas systématiquement de la personnalité morale.

Ces ODAC non opérateurs de l’État, sou-vent de taille importante, obéissent à des logiques économiques variées : on trouve parmi eux aussi bien des organismes de gestion de la dette sociale (CADES) ou d’accumulation de réserves pour le fi nancement des retraites (FRR) que des fonds de garantie, des organis-mes de défaisance, ou encore des holdings.

C’est pourquoi les ODAC sont aussi très hétérogènes quant à la nature de leurs dépen-ses (ci-dessous chiffres 2007, en Md€) :

Les charges d’intérêt des ODAC sont déboursées pour les trois quarts par la CADES.

Concernant les subventions, le graphe ci-dessous illustre l’importance des subventions au domaine de l’emploi, à travers le CNASEA (dont l’activité majoritaire concerne désormais ce domaine et non les activités agricoles) :

Dépenses par nature En Md€

Fonctionnement courant 10,4

Rémunération 11,8

Charges d’intérêt 4,5

Prestations sociales 17,3

Subventions 7,3

Transferts courants vers d’autres administrations publiques 2,1

Autres transferts courants 2,6

Transferts en capital 9,9

Investissement 3,6

Total 69,6

Subventions versées par les ODAC en 2006 : ventilation par organisme

22%

13%

6%

60%

Office nationalinterprofessionnel de l'élevageet de ses productions (ONIEP)

Compensation des chargesde service public

de l'électricité (CSPE)

Centre national pour l'aménagement des structuresdes exploitations agricoles(CNASEA)

Autres

Source : DGFiP

Enfi n, plus du tiers des transferts en capital est le fait de l’AFITF, qui concourt ainsi à la

dépense de l’État en matière de transports, essentiellement ferroviaires.

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Les dépenses des administrations de sécurité sociale

Le champ de la dépense publique sociale au sens de la comptabilité nationale est plus restreint que celui de la protection sociale, puisqu’il ne couvre que les dépenses des admi-nistrations de sécurité sociale (ASSO), exclusi-vement affectées aux deux fonctions COFOG33 « santé » (seule prise en charge des soins) et « protection sociale » (qui comprend, dans le domaine de la santé, les compensations de pertes de revenu telles que les indemnités journalières).

Les administrations de sécurité sociale comprennent :

d’une part, les – régimes d’assurance sociale (cf. supra) composés de l’ensemble des régimes de sécurité sociale (régime général, régimes agricoles, régimes des non salariés non agricoles et régimes spé-ciaux) ainsi que des régimes de retraite complémentaires obligatoires (AGIRC, ARRCO…) et du régime d‘assurance chô-mage ;

d’autre part, les – organismes dépen-dant des assurances sociales (ODASS) constitués principalement des hôpitaux à fi nancement public.

Le périmètre des administrations de sécu-rité sociale est néanmoins plus large que celui des lois de fi nancement de sécurité sociale, votées chaque année par le Parlement, qui recouvrent :

le régime général de sécurité sociale : il –comprend les cinq caisses nationales qui assurent la gestion des différents risques et le recouvrement des recettes pour les salariés du secteur privé ;

les autres régimes obligatoires de base –(régimes spéciaux, régime des non salariés non agricoles, régimes agricoles) et les fonds concourant à leur fi nancement, en particulier le fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui assure le fi nancement des avan-tages non contributifs relatifs au risque vieillesse.

L’imbrication des ces différents périmè-tres peut être schématisée de la manière suivante :

Régime d ’indemnisation du chômage

Régimes complémentaires

Régime général de sécurité sociale

Fonds concourant au financement des régimes obligatoires de base

de sécurité sociale

Autres régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Régimes supplémentaires d’employeurs, publics et privés (prestations extralégales)

Régimes de la mutualité, de la retraite supplémentaire et de la prévoyance

Interventions sociales des pouvoirs publics

Organismes dépendant des assurances sociales (ODASS) au sens de la comptabilité nationale

Interventions sociales des ISBLSM

LFSS

ASSO

Protectionsociale

33 – Cf. développements supra relatifs à cette nomenclature.

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Les dépenses des administrations locales

Les dépenses des administrations publi-ques locales sont à plus de 80 % composées de dépenses des collectivités territoriales, les quelque 20 % restants correspondant aux dépenses d’établissements publics et d’or-ganismes locaux.

Au sein des collectivités locales le sec-teur communal représente près de 60 % des dépenses, les départements représentant autour de 30 % du total et les régions environ 10 %.

Répartition de la dépense des collectivités locales en 2007

16%

12%

30%

42%Départements

Groupements à fiscalité propre

Communes

Régions

Répartition hors budgets et hors syndicats intercommunaux

Source : OFL 2008

La Constitution garantit aux collectivités territoriales leur libre administration. Celles-ci sont soumises à une « règle d’or » de nature législative : leur section de fonctionnement doit être équilibrée et l’endettement ne leur est possible que pour fi nancer des investis-sements.

L’action de l’État passe avant tout par les recettes

L’action de l’État sur les dépenses des collectivités territoriales ne peut donc être qu’indirecte, via les ressources que l’État leur transfère. Celui-ci dispose d’une capacité d’ac-tion sur environ un tiers des ressources loca-les, au travers des dotations qu’il verse aux collectivités (notamment la dotation globale de fonctionnement) et la prise en charge de réductions d’impôts (compensées soit par voie de prélèvements sur les recettes de l’État, soit

par le biais de remboursements et dégrève-ments d’impôts locaux également fi nancés par le budget général). Pour le reste, les ressources des collectivités locales sont constituées de la fi scalité locale, de la fi scalité transférée par l’État à l’occasion de la décentralisation de compétences, et de ressources propres, ensemble sur lequel l’État ne dispose d’aucune capacité de pilotage.

Les concours de l’État en faveur des collec-tivités locales, qui représentaient en LFI 2008 55,2 Md€34, hors dégrèvements et subventions diverses des ministères et fi scalité transférée, se verront appliquer en 2009 la même norme d’évolution que les dépenses globales de l’État, c’est-à-dire l’infl ation (+2 %). Ces concours progresseront ainsi de 1,1 Md€ à périmètre constant, pour atteindre 56,3 Md€ (56,5 Md€ à périmètre courant), soit 200 M€ de plus que

34 – Y compris dotation générale de décentralisation pour la formation professionnelle.

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la progression inscrite en LFI 2008 (+900 M€ par rapport à la LFI 2007), dont le rythme d’évo-lution correspondait déjà à l’infl ation prévue pour 2008 (+1,6 %).

Pour tenir compte des effets qu’impose cette norme globale d’évolution, plusieurs mesures d’adaptation sont proposées en PLF 2009. Ainsi, la dotation globale de fonctionne-ment, principal concours de l’État aux collecti-vités locales, verra son taux de revalorisation fi xé à l’infl ation. Par ailleurs, une partie des dotations de fonctionnement et d’investisse-ment seront reconduites pour leur montant de LFI 2008. Enfi n, comme les années précé-dentes, certaines dotations de compensations d’exonérations de fi scalité locale verront leur montant ajusté pour limiter la progression globale de cette enveloppe à l’infl ation.

Les collectivités territoriales disposent de marges d’amé-lioration dans la maîtrise de leurs dépenses, avec le sou-tien de l’État

L’orientation des dépenses des collectivités locales dépend au premier chef des choix que celles-ci opèrent.

En premier lieu, l’intercommunalité offre des opportunités de maîtrise et pilotage des dépenses à travers les possibilités offertes en termes de mutualisation et rationalisation des dépenses communales. Les collectivités bénéfi cieront de l’effet de consolidation de l’intercommunalité ; la montée en charge des intercommunalités, qui a pu entraîner dans un premier temps une croissance des dépenses, est désormais achevée. La perspective de fi nalisation de la carte de l’intercommunalité va ouvrir le champ à une réfl exion approfondie sur la relation entre chaque acteur du secteur communal (structures intercommunales et communes membres) portant sur la rationa-lisation de leurs dépenses.

La transposition de la RGPP au niveau local initiée par certaines collectivités pourrait éga-lement contribuer à modérer les évolutions de la dépense locale.

Ces différentes mesures aboutiraient alors à un ralentissement du rythme de création d’emplois et des dépenses de fonctionne-ment courant. La maîtrise des dépenses de personnel sera facilitée par l’importance des départs en retraite, évalués à 22 % des agents territoriaux d’ici à 2015.

L’État contribuera, pour ce qui le concerne, à la maîtrise des dépenses locales en associant les élus locaux à la négociation pluriannuelle des mesures générales des trois fonctions publiques, lesquelles se situent en-deçà de l’in-fl ation pour 2009-2011. Au-delà des dépenses de fonctionnement, l’investissement pourra être rationalisé notamment grâce aux nouvelles possibilités offertes, depuis la loi n°2008-735 du 28 juillet 2008, par l’utilisation des parte-nariats public/privé.

Enfi n, l’État, suite aux recommandations du rapport confi é au sénateur Alain Lambert, a mis en place depuis octobre 2008 une com-mission consultative d’évaluation des normes, afi n de chiffrer (et limiter à terme) le coût pour les collectivités locales des normes édictées par le législateur et le Gouvernement.

Par ailleurs, comme l’a annoncé le président de la République, la question de l’enchevê-trement des compétences des collectivités locales sera étudiée dès le mois de janvier afi n de réduire les ineffi cacités et les dépen-ses inutiles.

Les politiques publiques mobilisent souvent plusieurs administrations

Les dépenses des administrations résul-tent des compétences qui leur sont confi ées par la loi. L’État a une compétence générale de principe. Les collectivités territoriales ont également une compétence générale pour les affaires de leur ressort géographique. Les dépenses des ODAC et des ASSO sont régies par le principe de spécialité.

Cette répartition des compétences se tra-duit en pratique par le fait que de nombreuses politiques publiques sont partagées et fi nan-cées par plusieurs administrations.

À titre d’exemple, s’agissant de la politique de la famille, qui a pour objectifs de compenser les charges de famille (redistribution horizon-tale), d’aider les familles vulnérables (redistribu-tion verticale) et de favoriser la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle :

l’État – est chargé de défi nir les objectifs et de cibler les bénéfi ciaires ; ses dépenses budgétaires fi nancent avant tout des dépen-ses de solidarité, avec, jusqu’en 2009, l’al-location parent isolé (API – 1 Md€ environ) : celle-ci sera transférée aux départements à partir de juillet 2009, au moment de son intégration dans le dispositif du revenu

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de solidarité active (RSA) ; par ailleurs, l’État prend en charge pour ses person-nels en activité (supplément familial de traitement) ou en retraite les avantages liés aux enfants ; enfi n, pour mémoire, il mobilise également le levier fi scal (quotient familial notamment) ;

les organismes de sécurité sociale – prennent en charge les allocations fami-liales (12 Md€ environ) et des prestations (notamment la prestation d’accueil du jeune enfant – PAJE) versées par les caisses d’allocations familiales (CAF) ; ils fi nancent également les aides au logement destinées aux familles ;

les collectivités territoriales – (commu-nes, départements) interviennent notam-ment dans le fi nancement de l’aide sociale à l’enfance et des crèches, tout en fi nançant les avantages familiaux de leurs person-nels.

Dans le cas de la politique en faveur du logement, qui a pour objectif de créer les conditions permettant à chacun d’avoir accès à un logement de qualité à un coût abordable :

l’État – intervient pour solvabiliser la demande, tant sur le marché locatif, avec les aides personnelles au logement, que pour l’accès la propriété, essentiellement par le levier fi scal ; il intervient également

pour améliorer les conditions de l’offre de logement (« aides à la pierre »), en subven-tionnant le parc locatif social et privé ou en fi nançant les actions de rénovation urbaine ; une part importante de sa dépense prend la forme de subventions à des opérateurs ;

des – opérateurs de l’État, comme l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l’Agence nationale pour l’habitat (ANAH) ou le Fonds national d’aide au logement (FNAL) mettent en œuvre directement les actions de rénovation urbaine, fi nancent ou apportent des aides aux bailleurs, aux organismes HLM, etc. Ces opérateurs sont en général des ODAC qui sont fi nancés par des subventions de l’État, des contributions des employeurs (1 % logement) ou des taxes affectées ;

les – organismes de sécurité sociale fi nancent une partie des aides au loge-ment ;

les – collectivités territoriales intervien-nent également, notamment pour dévelop-per l’offre ; elles ont également la maîtrise du foncier.

Les graphiques ci-dessous illustrent pour ces deux politiques et de façon très schéma-tique la multiplicité des acteurs intervenant sur une même politique publique.

Exemple 1 : la politique familiale

Exemple 2 : la politique du logement

Levier fiscal(quotient familial notamment)

Allocation parent isoléAide socialeà l'enfanceSupplément

familial de traitement

Aides fiscales

État

Avantagesfamiliauxde retraite

Allocationsfamiliales

Prestationsd'entretien

Accueiljeune enfant

État

ODAC

Aides à la pierre

Rénovation urbaine

ASSOANRU

ANAH

FNAL

Financementdes crèches

Collectivitéslocales

ASSO

Collectivitéslocales

Aides à la personne

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Le périmètre de la politique budgétaire

Le périmètre de la politique budgétaire peut être défi ni comme le périmètre des dépenses sur lesquelles l’État a un pouvoir important de contrôle. C’est sur ce périmètre que le Gou-vernement peut s’attacher de la façon la plus effi cace à maîtriser la dépense publique.

Sur chacun des secteurs du périmètre de la politique budgétaire, la logique d’analyse des leviers par nature de la dépense peut être affi née. Les parties suivantes proposent des développements spécifi ques sur les secteurs de l’État et des administrations de sécurité sociale.

Dépenses de l’État ou très largementcontrôlées par l’État

Dépenses + ou – pilotables, dont lapart non budgétaire relève d’uneresponsabilité partagée avecd’autres acteurs

Domaine de responsabilité descollectivités territoriales, relèveéventuellement d’unecontractualisation avec cesdernières

Dépenses de nature assurantiellepour lesquelles les réformes jouentavant tout sur le financement(ajustement des cotisations…)

Collectivitésterritoriales

Maladie *

État +

opérateurs

Dépensesfiscales

Famille*

Emploi &formation

professionnelle

Solidarités *Logement

Accidents du travail*Assurance vieillesse*Assurance chômage

+

-

NB : les dépenses marquées (*) relèvent en tout ou partie de la LFSS

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La démarche de révision générale des politiques publiques a permis d’analyser en profondeur l’ensemble des dépenses

La révision générale des politiques publi-ques (RGPP), lancée offi ciellement le 10 juillet 2007 par le Premier ministre, a permis de livrer un diagnostic approfondi des principales politi-ques publiques, poursuivant deux objectifs :

améliorer en profondeur la qualité, l’effi - –cacité et la réactivité ainsi que l’effi cience des services publics, pour l’ensemble des citoyens ;

répondre à l’engagement d’assainir –durablement nos fi nances publiques, par la définition de réformes structurelles issues d’une réfl exion sur l’ensemble de la dépense.

Les travaux des équipes d’audit ont porté sur les dépenses du budget général de l’État, mais aussi sur les dépenses de certains des opérateurs de l’État, ainsi que sur une partie des dépenses des administrations de sécurité sociale.

Sur la base de ces travaux, le Gouvernement a pris 337 décisions de réformes, annoncées au cours des trois conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP), présidés par le Président de la République entre décem-bre 2007 et juin 2008.

Ces réformes constituent l’ossature du budget pluriannuel 2009-2011. Certaines d’en-tre elles se traduisent dès le PLF 2009 par des économies signifi catives sur le budget de l’État. D’autres porteront leurs fruits en 2010 et 2011. La RGPP a notamment permis le res-pect pour 2009 de l’objectif gouvernemental de non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Elle permet par ailleurs la réalisation d’économies substantielles sur les coûts de fonctionnement des administra-tions, grâce aux simplifi cations administrati-ves et aux mutualisations de services, ainsi que la rationalisation de certains dispositifs d’intervention.

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Le budget de l’État offre un exemple parti-culièrement éclairant des différentes natures de dépenses publiques. Ces dernières obéissent à des déterminants variables et présentent un niveau de rigidité inégal, qui doit conduire à différencier les leviers d’action envisageables pour les maîtriser ou les réduire.

Présentation du budget de l’État (PLF 2009)

Zoom sur les dépenses de l’État

Le budget 2009 de l’État en Md€

Pensions35,5

Personnel(hors pensions)

84,4

Autres dépenses de l'État

114,3

Chargesde la dette

44,3

Prélévements sur recettes

71,3

Source : direction du Budget

Les dépenses nettes du budget général de l’État (hors remboursements et dégrève-ments, liés au volet « recettes » du budget même s’ils font juridiquement l’objet de crédits budgétaires), présentées par nature dans le graphique ci-dessus, s’élèvent, en projet de loi de fi nances pour 2009, à 278,5 Md€, et 350 Md€ en incluant les prélèvements sur recettes opérés au profi t des collectivités ter-ritoriales (52,4 Md€) et de l’Union européenne (18,9 Md€).

Les dépenses nettes du budget général sont chaque année corrigées des changements de périmètre intervenus depuis le précédent PLF, de façon à assurer la comparabilité entre exercices consécutifs. Les résultats ainsi obte-nus à structure constante montrent que ces dépenses sont aujourd’hui contenues, avec

un taux annuel de progression en volume en comptabilité budgétaire de 0 % en 2008 et 2009, le périmètre ayant été élargi en 2008 aux prélèvements sur recettes, rendant cette règle plus contraignante. Les retraitements effectués correspondent principalement aux fréquents ajustements des relations fi nan-cières avec les collectivités territoriales, sous l’effet de nouvelles étapes de la décentralisa-tion35. Les évolutions des relations fi nancières avec les administrations de sécurité sociale peuvent également avoir un impact impor-tant. La décision de budgétisation du fonds de fi nancement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC36), inter-venue en 2004, a ainsi représenté un surcroît de dépenses de 17 Md€.

35 – La suppression de la part régionale de la taxe d’habitation et de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur s’est ainsi traduite par un alourdissement apparent de 2,8 Md€ des dépenses courantes de l’État en 2001. À l’inverse, en 2004, l’intégration dans les prélèvements sur recettes de diverses dotations aux collectivités territoriales et la compensation du transfert aux départements du RMI ont entraîné un allégement apparent de 12,8 Md€.

36 – Le FOREC a été mis en place dans le cadre de la réduction du temps de travail afi n de compenser les manques à gagner en résultant pour les régimes de sécurité sociale du fait des allégements de charges sociales.

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44


Source : Direction du Budget

6%

32%

38%

45%

4%5%

21%

28%

21%

Réserve debudgétisation

Autres dépenses

Prélèvements surrecettes

Pensions

Charges de la dette

Moyenne 2003-2007 Moyenne 2008-2011environ 0,5% volume environ 0% volume

Dépenses inévitables à moyen terme


Si l’on s’en tient au budget général, trois types de dépenses peuvent être distingués :

les – dépenses héritées des choix pas-sés, à savoir charges d’intérêt de la dette et contribution de l’État au fi nancement des pensions de retraites des fonctionnai-res : ces dépenses ne peuvent faire l’objet d’ajustements à court terme et seul un assainissement de la situation des fi nances de l’État (pour ce qui concerne la dette) ou des réformes structurelles de long terme

(pour ce qui concerne les pensions) peuvent permettre de les infl échir ;

les – dépenses de personnel (hors pen-sions), dont l’évolution est corrélée, prin-cipalement, au nombre de fonctionnaires et à la politique salariale ;

les – autres dépenses de l’État, de nature hétérogène, qui doivent faire l’objet d’une analyse plus fi ne pour en apprécier la rigi-dité.

Les charges d’intérêtde la dette (PLF 2009)

Charges de la dette44,3 Md€

13%

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45


Évolution de la charge de la dette négociable de l’État (en milliards d’euros)

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007

dont effets calendaires & autres dont effet taux

effet volume variation charge de la dette totale

source : AFT

L’effet global doit être apprécié au regard de la décomposition entre effets taux, volume

et calendaire37 par catégorie de titres émis entre 2006 et 2007.

La charge de la dette dépend de trois déter-minants essentiels :

l’encours, en distinguant les titres à court –terme (bons du Trésor à taux fi xe et à inté-rêts précomptés, dits BTF) dont le stock est renouvelé chaque année, les titres à moyen et long terme (bons du Trésor à intérêts annuels ou BTAN, obligations assi-milables du Trésor ou OAT) dont le stock n’est renouvelé qu’en partie chaque année et qui se répartissent en deux grandes catégories (titres à taux fi xe, titres indexés sur l’infl ation) ;

les taux d’intérêt, dont la variation d’une –année à l’autre a un impact immédiat sur la charge des BTF (taux à court terme), plus diffus sur la charge des BTAN et OAT (taux à moyen et long terme) ;

l’évolution des prix à la consommation, –qui détermine le niveau de la charge d’in-dexation du capital des titres indexés.

Le graphique ci-dessous détaille ces trois effets pour l’évolution n/n-1 depuis 1998.

37 – On entend par « effets calendaires » les écarts de charge d’une année à l’autre qui ne résultent ni d’une variation de volume, ni d’une variation de taux. Sont particulièrement concernées par ce phénomène les émissions de l’année car leur charge, cette année-là, dépend surtout du positionnement relatif des dates anniversaire (celles où sont payés les intérêts) et des dates d’émission : si l’on émet avant la date anniversaire, la charge nette budgétaire est égale au coupon couru entre la date d’émission et la date anniversaire ; si l’on émet après la date anniversaire, on enregistre budgétairement un gain net égal au coupon couru à l’émission.

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Au sein du budget de l’État, la charge de la dette est dynamique en 2008 en raison notam-ment de la hausse des prix à la consommation, nettement supérieure aux anticipations de marché au moment de l’élaboration du projet de loi de fi nances, et de son effet sur le service des obligations indexées sur l’infl ation. Elle augmente ainsi de près de 7 % à structure constante entre la LFI 2008 et le PLF pour 2009, soit un surcroît de dépenses de 2,7 Md€ : l’augmentation de l’encours de dette n’est plus contrebalancée par l’amélioration des conditions de refi nancement comme cela a pu être le cas dans un passé récent.

Une remontée durable des taux d’intérêt constituerait un facteur d’augmentation de la charge de la dette.

Comme cela a déjà été souligné, seule la réduction de l’encours de la dette per-mettra de réduire de façon substantielle la part désormais très importante des charges de la dette dans le budget de l’État (près de 15 %). Cette réduction ne peut passer que par une réduction continue du défi cit bud-gétaire 38.

Ceci implique donc de maîtriser les autres postes de dépenses du budget général.

-2

-1,5

-1

-0,5

0

0,5

1

OAT BTAN BTF

Effet taux

Effets calendaires et autres

Effet volume

Md€

Source : AFT

38 – Compte tenu de la dynamique de la charge de la dette, le solde primaire (c’est-à-dire avant paiement des intérêts) stabilisant la dette est chaque année plus élevé ; or le défi cit primaire doit aller au-delà de ce défi cit stabilisant pour réduire l’encours de la dette.

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Coût de refi nancement et capital réputationnel

L’indicateur d’écarts de taux ou de « spread »39, qui apprécie le coût de fi nancement de la République française et des autres États de la zone euro au regard d’un coût moyen pondéré de cette zone, est retracé par le graphique infra. À partir de l’été 2007, les turbulences fi nan-cières sont venues contrarier le mouvement de resserrement – entamé un an plus tôt – des écarts entre les conditions de fi nancement des pays de la zone euro. En effet, ce contexte a entraîné une augmentation rapide de certaines primes de risques, un retour de la volatilité sur les marchés et un report des investisseurs vers les actifs les plus sûrs et les plus liquides.

L’écartement des spreads est favorable à la France par rapport à la moyenne de la zone euro, mais l’est plus encore dans le cas de l’Allemagne. Les titres allemands ont en effet été les principaux bénéfi ciaires de ce mouvement dit de fuite vers la qualité, pour des raisons essen-tiellement techniques : sur le marché des emprunts d’État en euro, les contrats à terme de la société Eurex se sont imposés comme la référence, concentrant la liquidité du marché. Dans un tel mouvement (fuite vers les actifs les plus sûrs), les investisseurs, qui réallouent tempo-rairement une partie de leur portefeuille vers les actifs sans risque, se portent naturellement sur les produits les plus liquides, les contrats à terme sur les titres d’État, qui se renchérissent donc par rapport aux autres actifs sans risque. La dette allemande en bénéfi cie directement car elle est la seule dette livrable dans le cadre de ces contrats. Cette caractéristique techni-que favorise un écartement des taux allemands par rapport à ceux de tous les autres titres de dette de la zone euro, indépendamment du jugement sur la qualité de crédit respective des différents États.

Ainsi, le phénomène à l’œuvre depuis quelques mois apparaît comme un renchérissement relatif de l’Allemagne par rapport à tous les autres pays de la zone euro, et non comme une dégradation spécifi que des conditions de fi nancement de la France par rapport à celles de l’Allemagne.

39 – Le marché de la dette souveraine en euro est à présent tellement unifi é qu’il n’est plus possible de considérer que les conditions de la dette d’un État en particulier peuvent servir de référence pour l’ensemble de la zone. L’AFT a donc défi ni un indicateur comparant fi nement le différentiel de coût de la dette de chaque État avec la moyenne de la zone euro, dont le contenu est expliqué dans le programme dette et trésorerie 2004.

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Les dépenses que l’État consacre au fi nancement des pensions de retraites de ses fonctionnaires sont, depuis le 1er janvier 2006 et conformément à la LOLF, retracées en recettes dans le compte d’affectation spéciale (CAS) « pensions ».

L’État employeur est le principal fi nanceur du régime des pensions civiles et militaires de retraite et assure l’équilibre du CAS pen-sions : il verse ainsi, chaque année, une contri-bution permettant d’assurer l’équilibre entre les dépenses (essentiellement les dépen-ses de pensions, mais aussi des transferts entre régimes pour assurer la compensation démographique) et les recettes (outre la par-

ticipation de l’État, fi gurent en recettes les cotisations salariales et les contributions des autres employeurs publics, tels La Poste ou France Télécom).

Les déterminants de la dépense de pensions sont relativement simples et font intervenir, principalement, un effet volume (l’augmentation du nombre de pensionnés soit l’écart annuel entre les personnes partant à la retraite et les décès) et un effet prix (la revalorisation des pensions de retraites civiles et militaires).

Évolution des écarts de taux au sein de la zone euro

Conditions moyennes de financement de la zone euro

mai

02

aoû

t 02

no

v. 0

2

févr

.03

mai

03

aoû

t 03

no

v. 0

3

févr

.04

mai

04

aoû

t 04

no

v. 0

4

févr

.05

mai

05

aoû

t 05

no

v. 0

5

févr

.06

mai

06

aoû

t 06

no

v. 0

6

févr

07

mai

07

aoû

t 07

no

v. 0

7

févr

. 08

mai

08

aoû

t 08

Allemagne France Espagne Italie Grèce

0,50 %

0,40 %

0,30 %

0,20 %

0,10 %

0,00 %

-0,10 %

- 0,20 %

-0,30 %

-0,40 %

Source : AFT

Les dépenses de pensions (PLF 2009)

10%Pensions35,5 Md€

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Les leviers d’action envisageables sont limités à court terme

Concernant l’effet prix et la revalorisation des pensions, la réforme de 2003 a conduit à découpler l’évolution des pensions de retraite du point fonction publique, pour les indexer sur l’infl ation.

Le tableau ci-dessous présente l’évolution des charges du régime des fonctionnaires de l’État sur la période 2003-2007.

Évolution des charges

En % 2003 2004 2005 2006 2007

FPE Charges + 2,3 + 5,2 + 3,7 + 5,3 +4,6

Dont pensions de retraite + 4,6 + 6,1 + 4,6 + 5,4 +5,3

Source : CCSS de septembre 2008.

Tout comme pour le régime général, l’ac-célération des dépenses sur la période tient principalement à des effets démographiques. L’arrivée à l’âge de la retraite des premières générations du baby-boom crée un choc de grande ampleur. Ainsi entre 2002 et 2007, le fl ux des départs a progressé de 19 %.

À ce stade, les assurés paraissent avoir un peu modifi é leur comportement. L’âge moyen de départ des agents appartenant à un corps classé en catégorie « sédentaire » (départs possibles à partir de 60 ans) reste stable sur la période mais un décalage des départs de 6 mois environ est perceptible au sein des catégories dites « actives » (départs possibles à 50 ou 55 ans).

Enfi n, si un quart des nouveaux retraités en 2006 bénéfi cient de la surcote, celle-ci n’aurait, selon les travaux du conseil d’orientation des retraites (COR), infl uencé les comportements que de seulement 3 % d’entre eux. La décote mise en place au 1er janvier 2006 ne semble pas avoir d’effet véritable à ce stade, du fait de la grande progressivité de sa montée en charge jusqu’en 2020.

Le régime est équilibré par les contribu-tions des employeurs publics (ministères et certains établissements publics), qui fi gurent donc principalement sur le budget de l’État. Ainsi, face à la forte progression des dépen-ses, la contribution de l’État employeur a crû fortement sur la période.

Évolution des produits

En % 2003 2004 2005 2006 2007

FPE Produits + 2,3 + 5,3 + 3,7 + 5,3 +4,6

dont contributionÉtat employeur

+ 2,1 + 5,9 + 4,3 + 7,1 + 5,1

Source : CCSS de septembre 2008.

Dans le cadre de la loi du 21 août 2003, a été instauré un taux de contribution employeur visant à faire apparaître l’effort nécessaire de l’État employeur pour atteindre l’équilibre. Ce taux est de 55,71 % en 2008 pour les civils et 103,5 % pour les militaires.

Toutes choses égales par ailleurs, l’évolu-tion tendancielle des charges du régime sur les cinq années à venir restera élevée.

Dynamique tendancielle des charges de pension du régime de la FPE

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Écart à la charge n-1, en Md€

1,9 2,0 2,7 2,2 2,2 2,2

Source : prévisions du service des Pensions.

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La croissance des charges de pension devrait rester soutenue sur l’ensemble de la période ; toutefois, les années 2008-2009 constituent un « pic » quant au nombre de départs prévus. Au total, la progression prévue des dépenses de pensions entre 2007 et 2012 est évaluée à 29 % en euros courants, soit une

augmentation de 11 Md€. Cette aggravation projetée du besoin de fi nancement, toutes cho-ses étant égales par ailleurs, d’environ 2,2 Md€ par an pèse sur les marges de manœuvre pour fi nancer d’autres besoins collectifs.

Les dépenses de personnel (PLF 2009)

24%Personnel(hors pensions)

84,4 Md€

Les dépenses de personnel de l’État com-prennent à la fois les rémunérations d’activité (traitements, indemnités, primes ministérielles et interministérielles), les cotisations et contri-butions sociales (hors cotisations de l’État employeur) et diverses prestations sociales et allocations.

On peut schématiquement distinguer trois grands déterminants à la dépense de per-sonnel :

l’évolution des effectifs de la fonction –publique d’État ;

la politique salariale dans la fonction publi- –que, au travers des mesures générales (évolution du point fonction publique, qui impacte les rémunérations mais également les indemnités, primes et cotisations assi-ses sur la rémunération) et des mesures catégorielles (ministérielles et interminis-térielles) ;

les effets de carrière, liés à l’existence de –grilles pour chaque corps de fonctionnaires et à l’effet glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui en découle. Chaque agent relève en effet d’un corps, lequel comprend un

certain nombre de grades. Chaque grade est décomposé en échelons, la rémuné-ration principale étant déterminée par le niveau d’échelon. Le GVT se décompose en deux effets : une composante « vieillesse » liée aux passages quasi automatiques d’échelons en fonction de l’ancienneté (soit un coût supplémentaire d’environ 1,4 Md€ par an pour le budget de l’État) et une composante « technicité » qui traduit les changements de grade et de corps (soit un coût supplémentaire d’environ 0,2 Md€ par an). Il existe également un GVT néga-tif (« effet noria »), lié au remplacement des personnels partant en retraite par des agents en début de carrière, dont la rému-nération est inférieure. Au total, les départs en retraite très importants conduisent à estimer que le solde du GVT résultant de ces deux effets demeurera globalement nul, voire négatif à structure constante, pour les années à venir.

Le premier levier d’action structurel reste la réduction des effectifs, qui a été initiée dans le budget 2003 et amplifi ée depuis.

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Réduction des effectifs de l’État 1998-2009 (emplois budgétaires puis équivalents temps plein)

6 5534 973 5 378

13 675

-993

-4 537-7 392

-9 865 -11 244

-22 921

-30 627

-40 000

-30 000

-20 000

-10 000

0

10 000

20 000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Emplois budgétaires Équivalents temps plein (ETP)

17 214


Ainsi, dans le cadre du PLF 2009, la sup-pression de 27 470 « équivalents temps plein travaillés » correspond, en termes d’« équiva-lents temps plein », à la suppression de 30 627 postes de fonctionnaires (en incluant les effectifs fi nancés sur les budgets annexes).

Les suppressions d’emplois prévues dans le PLF 2009 correspondent globalement au non remplacement d’un départ à la retraite sur deux (45 % sur la base d’une évaluation des départs à la retraite d’environ 68 000).

À l’inverse d’une logique purement arith-métique, l’effort demandé s’appuie sur des réformes clairement identifi ées (décidées dans le cadre des trois premiers conseils de moder-nisation des politiques publiques).

Le deuxième levier d’action concerne la politique salariale mise en œuvre dans la fonction publique.

Son évolution dépend tout d’abord des mesures générales dont le calendrier de dis-cussion a été profondément rénové en 2008 afi n d’assurer une meilleure articulation avec la programmation budgétaire pluriannuelle. Désormais les mesures générales sont pla-nifi ées sur une période triennale, même si les rendez-vous annuels, qui sont maintenus,

pourront aboutir à des ajustements. La tenue en juillet d’une négociation salariale pour la période 2009-2011 a ainsi permis d’intégrer dans le budget pluriannuel une hausse du point fonction publique de 0,5 % par an au 1er juillet chaque année de la période de programmation, ainsi qu’une hausse supplémentaire de 0,3 % au 1er octobre 2009.

La politique salariale dans la fonction publi-que passe par ailleurs par l’attribution aux ministères d’enveloppes de crédits catégoriels proportionnées en grande partie aux efforts réalisés en termes de réduction d’emplois. Le Gouvernement a en effet décidé d’intéresser les fonctionnaires aux gains de productivité générés par les réformes structurelles arrêtées dans le cadre de la RGPP. Ces enveloppes catégorielles fi nanceront les mesures arrêtées au niveau ministériel (réformes statutaires et indemnitaires, amélioration de la part des agents promus sur l’ensemble des agents promouvables permettant des évolutions de carrière plus rapides…), mais aussi les mesu-res interministérielles (refontes des grilles indiciaires, développement de l’intéressement collectif et de la rémunération à la performance, rachats de jours de réduction du temps de travail…).

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Les dépenses de personnel, rigides à court terme, ne sont donc pas des dépenses aussi contraintes que la dette ou les pensions. Des réformes structurelles peuvent permettre de rationaliser l’organisation des administrations, de gagner en effi cience et d’améliorer l’allo-

cation des moyens. La modernisation de la gestion des ressources humaines (GRH) dans l’ensemble des ministères est, par ailleurs, l’un des chantiers transversaux de la RGPP, qui permettra d’accompagner les réformes à mettre en œuvre.

Réduction des effectifs et intéressement des agents

Les suppressions nettes d’emplois atteignent globalement 30 529 ETP (30 627 en incluant les budgets annexes), ce qui permet de réaliser une économie de 770 M€ dès 2009 en incluant les effets (dits « extension année pleine ») des suppressions de postes de 2008.

Conformément à l’engagement présidentiel, l’intéressement des agents à la politique de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite est poursuivi : les fonction-naires bénéfi cieront du retour de 50 % des économies induites par les non-remplacements sur la période 2009-2011 sous la forme de mesures catégorielles. En 2009, ce retour s’établit à 388 M€. Il s’ajoute à la poursuite du fi nancement de mesures catégorielles décidées anté-rieurement à hauteur de 125 M€.

Autres dépenses de l'État

114,3 Md€

Investissements État12,6

FonctionnementÉtat18,2

Subventions aux opérateurs

20,1

Autresinterventions

27,5

Prestations de guichet financées

par l’État25,7

Dotations réglespar des textes

10,3

Les autres dépenses de l’État (PLF 2009)

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Ce dernier bloc regroupe en réalité des types de dépenses très différents, dont le degré de rigidité est variable.

Les dépenses régies par des textes et indexées

Cette première catégorie regroupe des dotations sur lesquelles l’État dispose de peu de leviers d’action dans le cadre de l’élaboration annuelle de son budget. Il s’agit notamment des dotations aux pouvoirs publics (1 Md€), des subventions d’équilibre versées par l’État à certains régimes spéciaux de retraites (5,2 Md€), ainsi que des transferts de l’État

aux collectivités territoriales (4 Md€)40. Ces derniers recouvrent les concours aux collec-tivités non intégrés dans les prélèvements sur recettes.

Les interventions de guichet fi nancées par l’État

Il s’agit de dépenses non discrétionnaires, dont les droits sont automatiques (ouverts) pour leurs bénéfi ciaires fi naux, qui sont géné-ralement des ménages. Elles obéissent éga-lement, dans la plupart des cas, à des règles d’indexation annuelle.

40 – Dépenses de la mission Relations avec les collectivités territoriales et dotation générale de décentralisation pour la formation professionnelle.

Règles d’indexation sur l’infl ation des prestations sociales

La plupart des prestations sociales, qu’elles soient fi nancées par l’État, les ODAC ou la sécurité sociale, sont indexées sur l’infl ation.

Dans certains cas, est prévu un « rattrapage d’infl ation » s’il existe un écart entre l’infl ation prévisionnelle retenue en septembre n-1 pour l’année n, au moment du PLF, et la reprévision d’infl ation effectuée en septembre n pour l’année n. Celle-ci ne s’effectue donc qu’en année n+1, compte tenu des règles d’indexation en vigueur, identiques sur ce point pour les dépen-ses de sécurité sociale (allocations familiales, retraites) et pour les dépenses de l’État (aides au logement, allocation pour adulte handicapé – AAH, allocation parent isolé – API, versée par l’État jusqu’au 1er juillet 2009).

D’autres prestations indexées sur l’infl ation ne sont pas concernées par ces réajustements. Il s’agit notamment des allocations versées par le fonds de solidarité ou du revenu de solidarité active (RSA).

Il convient de souligner que seules sont ici retracées les dépenses budgétaires de l’État ; or, les dépenses fi scales, par exemple, répon-dent à la même logique de droit ouvert. On peut donner plusieurs exemples de dotations budgétaires répondant aux critères exposés plus haut :

les minima sociaux qui sont fi nancés, en –tout ou partie, par l’État : allocation adultes handicapés (AAH – 5,8 Md€), revenu de solidarité active (RSA). La subvention de l’État au Fonds national des solidarités acti-ves (FNSA), qui fi nancera le RSA à partir du 1er juillet 2009, date de l’entrée en vigueur du dispositif, s’élèvera en 2009 à 0,6 Md€ ; elle augmentera rapidement par la suite avec la montée en charge du dispositif ;

les aides au logement (APL et ALS – –4,9 Md€) ;

les prestations versées aux anciens com- –battants (3,3 Md€) ;

les bourses scolaires (0,7 Md€) et uni- –versitaires (1,5 Md€) ;

les exonérations de charges sociales –spécifi ques, géographiques ou sectoriel-les (1,5 Md€), au profi t d’entreprises ou d’autres structures collectives, compen-sées par l’État à la sécurité sociale ;

certains dispositifs d’aide à l’emploi, –comme par exemple les contrats en alter-nance (1,1 Md€) ;

les primes d’épargne logement versées –par l’État (1,2 Md€) ;

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les subventions de l’État au fonds de –solidarité (1,4 Md€), qui fi nance des dispo-sitifs spécifi ques en matière de politique de l’emploi, au bénéfi ce de personnes ne pouvant prétendre à l’assurance chômage (ASS, AER, AFF, etc.).

Cette liste montre le caractère hétérogène de ces dépenses, dont le point commun est néanmoins une forte rigidité à court terme et une dynamique dictée par l’évolution de para-mètres exogènes à l’action de l’État, au moins à court terme (croissance, taux de chômage, démographie des populations concernées, etc.).

Les réformes permettant de maîtriser ces dépenses, dont le poids est considérable, doivent en priorité avoir pour objet :

de supprimer certaines interventions –dont les principes sont contraires à la logi-que économique, comme par exemple les dispositifs de préretraites ;

de limiter les effets d’aubaine qui s’atta- –chent à tout mécanisme de guichet, notam-ment lorsque les bénéfi ciaires sont trop largement défi nis ou ne correspondent pas (ou plus) au public cible théorique ;

de responsabiliser les bénéfi ciaires des –aides, par exemple en instaurant des for-mes de tickets modérateurs ;

de contingenter certaines aides de ce –type, pour assurer leur soutenabilité bud-gétaire.

Les autres interventions de l’État

Ces dépenses sont également de nature hétérogène, mais présentent un caractère discrétionnaire plus affi rmé, permettant un pilotage annuel plus aisé.

Néanmoins, certaines d’entre elles se rapprochent, par leur logique, des dépenses de guichet : c’est le cas, par exemple, d’une grande partie des dépenses d’intervention agri-cole nationales (lesquelles s’élèvent à environ 1,7 Md€) ou encore de certaines dépenses d’aide publique au développement (APD), qui atteignent 2,9 Md€ au total.

Les autres dépenses d’intervention de l’État sont réparties dans de très nombreux secteurs, parmi lesquels :

l’emploi (5,4 Md€), notamment le fi nan- –cement par l’État des contrats aidés ;

les transports (2,8 Md€), essentiellement –via le fi nancement par l’État du secteur ferroviaire (subvention à RFF – 2,4 Md€) ;

les politiques de solidarité (2,3 Md€ hors –minima sociaux) pour lesquelles l’interven-tion de l’État prend des formes diverses (prises en charge de personnes vulné-rables, subventions aux établissements spécialisés d’aide au travail – ESAT, aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale – CHRS, et aux centres d’accueil des demandeurs d’asile – CADA) ;

le secteur de la ville et du logement –(2,1 Md€ hors aides personnelles au loge-ment), via les différentes aides à la pierre (logement social, aides aux bailleurs privés, rénovation urbaine, interventions sociales de la politique de la ville) ;

la culture (0,8 Md€). –

Les dépenses d’intervention sont donc très diverses ; par ailleurs, elles sont souvent mises en œuvre in fi ne par des opérateurs de l’État et peuvent, le cas échéant, présenter un caractère contractualisé.

Les leviers d’action sur ces dépenses sont également nombreux :

comme pour les dépenses de guichet, –le ciblage des bénéfi ciaires est le princi-pal outil permettant de limiter d’éventuels effets d’aubaine ;

la concentration de l’intervention sur –un nombre plus réduit d’acteurs peut permettre de limiter le saupoudrage des interventions, quand celles-ci apparaissent trop dispersées ;

des exigences de contreparties plus sys- –tématiques, en termes de performance par exemple, peuvent également améliorer l’effi cacité de l’intervention de l’État ;

la suppression de dispositifs redondants, –en retenant le principe d’un seul instrument par objectif, est aussi une façon d’améliorer la lisibilité de l’action de l’État et de réduire la dépense.

Les subventions pour charges de service public aux opérateurs

Cette dépense dépasse aujourd’hui 20 Md€, du fait du développement de nom-breux opérateurs destinés à mettre en œuvre les politiques publiques de l’État.

Les crédits prévus en projet de loi de fi nan-ces pour 2009 à ce titre fi nancent à la fois les dépenses de personnel, le fonctionnement

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courant et le « petit investissement » (immo-bilier pour l’essentiel) des opérateurs. Les dépenses d’intervention qu’ils gèrent entrent dans la catégorie précédente quand elles sont fi nancées depuis le budget de l’État, elles peu-vent également l’être par des taxes affectées, non retracées directement dans le budget.

Les subventions pour charges de service public bénéfi cient à un très grand nombre d’opérateurs, répartis dans l’ensemble des secteurs d’intervention de l’État. Néanmoins, les masses financières sont relativement concentrées, notamment sur le secteur de l’enseignement supérieur et de la recherche (les universités et les établissements de recher-che sont en effet des opérateurs de l’État), qui bénéfi cie de plus de 60 % de ces subventions (12,9 Md€), le service public de l’emploi (France Emploi (ex-ANPE), AFPA – 1,6 Md€) ou encore la culture (1 Md€).

Les subventions pour charges de service public fi nancent majoritairement des dépenses d’appareil productif : ainsi, on peut estimer que les opérateurs principaux de l’État41 consa-crent environ 47 % de leurs budgets à des dépenses de personnel et de fonctionnement. Comme pour l’État, les leviers d’action sur cette dépense passent essentiellement par la rationalisation des structures et la recherche de gains de productivité ; ces leviers d’action peuvent trouver une traduction, pour ce qui concerne les opérateurs, dans le cadre de contrats de performance entre les établisse-ments et leur tutelle, voire par l’application aux opérateurs de règles que l’État se fi xe à lui-même (par exemple, le non-remplacement d’un agent sur deux partant en retraite). En application de l’article 64 de la loi de fi nances pour 2008, le projet de loi de fi nances pour 2009 fi xe pour la première fois le plafond des autorisations d’emplois de l’ensemble des opérateurs de l’État. Les opérateurs de l’État font par ailleurs l’objet d’un « jaune » annexé au projet de loi de fi nances qui détaille leurs ressources et leurs dépenses.

Les dépenses de fonctionnement de l’État

Ces dépenses couvrent le fonctionnement courant des services de l’État, hors rémuné-ration des fonctionnaires (cf. supra).

Au-delà de dépenses qui se retrouvent dans tous les ministères (immobilier, fl uides, frais de déplacement, etc.), une part substantielle correspond à des logiques « métiers » particu-lières : ainsi, sur 18,2 Md€ de dépenses, plus de la moitié est consacrée au fonctionnement du seul ministère de la défense (7,9 Md€) et à la politique de sécurité (police / gendarmerie : 1,8 Md€) et correspond, pour une large part, à des activités très spécifi ques. Il en va de même pour les dépenses de fonctionnement consacrées à la sécurité civile ou à l’adminis-tration pénitentiaire, par exemple.

Pour les dépenses de fonctionnement classiques, communes à l’ensemble des ministères, les leviers d’action reposent sur la rationalisation et la réduction du nombre des structures, la mutualisation des moyens, le recours à des marchés globalisés le plus sou-vent nationaux (achats), l’application de ratios d’effi cience et bien évidemment la réduction des effectifs, puisqu’il s’agit pour une grande part de coûts directement liés aux agents.

La démarche de modernisation du patri-moine immobilier de l’État va également dans ce sens. D’une part, l’État met en œuvre une stratégie patrimoniale destinée à rationaliser ses implantations, en priorité pour le parc de bureaux. Les schémas pluriannuels de stratégie immobilière des administrations constituent un élément clé de la dynamisation de la gestion des actifs immobiliers, dans le cadre d’une politique unifi ée qui vise à réduire le volume et le coût des surfaces occupées, tant pour les bâtiments domaniaux que pour les immeu-bles pris à bail, et à doter les administrations occupantes de locaux plus fonctionnels et mieux entretenus.

Dans la même logique, le projet de loi de fi nances pour 2009 prévoit la création sur le budget général d’un programme « Entretien des bâtiments de l’État ». Ce programme a pour fi nalité d’améliorer la programmation des dépenses par le regroupement progressif des crédits d’entretien du propriétaire, aujourd’hui dispersés sur les budgets des différentes admi-nistrations occupantes. À terme, une fois sa montée en charge terminée, ce programme constituera un puissant instrument de rationali-sation et de professionnalisation de la dépense immobilière consacrée à l’entretien lourd des

41 – Au sein des opérateurs de l’État, sont plus particulièrement suivis les « opérateurs principaux ». Un opérateur principal apporte une contribution signifi cative à la performance d’un programme ou reçoit une fraction importante du budget de ce programme.

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bâtiments de l’État (contrôles réglementaires, audits et diagnostics, maintenance préventive et corrective, travaux de mise en conformité, de remise en état et de rénovation thermique).

S’agissant de la maîtrise des dépenses liées aux achats, elle passe par la création d’une Agence centrale des achats de l’État (AAE). Celle-ci a pour objectif, comme dans les grands groupes du secteur privé, de faire des économies en passant des commandes groupées et en rationalisant l’organisation. Elle va permettre de davantage professionnaliser la fi lière des acheteurs et d’exprimer l’exem-plarité de l’État en matière d’achat durable et de responsabilité sociale.

Concrètement, l’agence sera chargée, pour les achats courants des administrations de l’État (et sous certaines conditions pour ceux des établissements publics administratifs) de la défi nition des stratégies d’achat, de la déter-

mination des prestataires, de la passation de certains marchés mutualisés, de l’animation de la fi lière et de la diffusion des outils et des méthodes.

La création de la future agence, qui a été décidée dans le cadre de la RGPP, sera réalisée par extension de l’actuelle Agence centrale des achats du ministère du Budget, qui verra ainsi ses prérogatives étendues au niveau interministériel. Un comité d’orientation, réu-nissant des représentants des ministères, des parlementaires et du monde de l’entreprise, est instauré à cette occasion.

Pour les dépenses répondant à une logi-que métier, outre l’adéquation des moyens aux effectifs, la réduction des coûts passe par une action sur le niveau et la nature des équipements (harmonisation des spécifi cations par exemple).

Les fonctions support de l’État (hors défense et hors loyers budgétaires)

Au sein du budget de l’État, 13,1 Md€ correspondent en 2007 aux fonctions dites « support », dont 7,6 Md€ pour les ministères civils.

Rapportée au total de la dépense de l’État hors mission Défense42, cette dernière somme ne représente que 2,5 % du total et, contrairement à une opinion répandue, la réduction du « train de vie de l’État » est, à elle seule, insuffi sante pour maîtriser nos fi nances publiques.

Le bon usage des crédits concernés n’en demeure pas moins fondamental. L’État peut et doit être géré selon les meilleurs standards et ainsi faire œuvre d’exemplarité.

Que recouvrent les « fonctions support » de l’État ?

La dépense afférente aux fonctions support peut être subdivisée en cinq grands postes (paie-ments 2007 du budget général, hors mission Défense) :

1° l’immobilier et les locaux (loyers, investissement immobilier, travaux, gardiennage, chauf-fage…) : 2,6 Md€, dont 1,85 Md€ en dépenses de fonctionnement et 0,75 Md€ en dépenses d’équipement ;

2° transports et déplacements (achats de véhicules, carburants, frais de déplacement) : 1 Md€ ;

3° la fonction communication au sens large, interne et externe (frais de communication stricto sensu, abonnement, impressions, affranchissement) : 0,9 Md€ ;

4° l’informatique et les télécommunications : 1,3 Md€ ;

5° les prestations et fournitures générales (mobilier, matériels divers…) : 1,8 Md€.

L’interprétation de ces chiffres doit, naturellement, faire l’objet de précautions méthodologi-ques. Ainsi, le plus ou moins grand degré d’externalisation de certaines fonctions peut impacter la dépense d’achats : en cas d’externalisation, cette dépense augmente, mais le coût complet de la fonction (achats + masse salariale) peut être, en réalité, moins important qu’en cas de gestion directe ; en matière immobilière, les dépenses de construction neuve ou de grosses réparations peuvent avoir un caractère cyclique, susceptible de brouiller la compréhension de l’évolution de la dépense.

42 – La partition des achats de la Défense entre « achats métiers » et « fonctions support » est particulièrement délicate.

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Sous ces réserves, la répartition détaillée de la dépense afférente aux fonctions support a, en 2007, été la suivante, en millions d’euros :

Communication Affranchissement et impression 570

Reprographie 41

Abonnement et documentation 181

Communication 158

Total Communication 949

Informatique et télécommunications Logiciels 201

Matériel informatique 308

Matériels réseaux & data 138

Prestations informatiques 422

Télécommunications 200

Total Informatique et télécommunications 1 270

Fournitures et prestations générales Fournitures de bureau 358

Mobilier 123

Autres fournitures 313

Crédit-bail de matériel 57

Formation 96

Restauration 79

Huissiers 36

Autres prestations 760

Total Fournitures et prestations générales 1 821

Transport (y.c. carburants) Véhicules 315

Déplacements & indemnités 622

Transport 38

Total Transport (y.c. carburants) 975

Immobilier* Loyers et charges locatives 879

Prestations de bâtiment 455

Énergies et fl uides 247

Gardiennage 67

Nettoyage 190

Investissements immobiliers 140

Travaux publics 629

Total Immobilier 2 607

Total 7 622

* À noter que les montants ci-dessous sont, comme les autres lignes, donnés hors défense (2,6 Md€), hors loyers budgétaires (0,3 Md€), hors travaux en cours sur constructions de biens non contrôlées par l’État (qui ne fait qu’assurer la maîtrise d’ouvrage – 0,3 Md€) et hors autres dépenses relatives à l’immobilier spécialisé (0,2 Md€ environ).

Les investissements de l’État

Les dépenses d’investissement sont parti-culièrement concentrées sur le secteur de la défense (10,3 Md€, soit plus des trois quarts des investissements réalisés par l’État). La maîtrise des dépenses d’investissement de l’État ne peut donc faire l’économie d’une réfl exion de fond sur le format et l’équipe-ment de notre armée, réalisée dans le cadre du « Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ».

Les autres secteurs d’investissement direct de l’État sont la sécurité (0,5 Md€), l’admi-nistration pénitentiaire et judiciaire (0,4 Md€) et les transports (0,3 Md€). Néanmoins, une part importante des investissements est aujourd’hui réalisée par des opérateurs de l’État : c’est le cas par exemple de l’Agence de fi nancement des infrastructures de transport ferroviaire (AFITF), ou de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Il convient aussi de souligner que, parmi les prélèvements

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sur recettes, le fonds de compensation de la TVA (FCTVA, 5,9 Md€ en 2009) constitue un encouragement à l’investissement physique réalisé par les collectivités territoriales.

En dehors du cas particulier de la défense, les leviers d’action en matière d’investissement reposent essentiellement sur le renforcement de la sélection des projets fi nancés, dans le cadre de calculs de rentabilité socio-écono-mique (cf. supra).

Décomposition par nature des dépenses des administrations de sécurité sociale(total 460 Md€)

6%

0%

1%

76%

4%1%12%

Investissement

Rémunérations des salariés

Dépenses de fonctionnement hors rémunérations

Charges d'intérêts

Prestations sociales

Transferts courants

Transferts en capital

Source : INSEE, comptes nationaux 2007

La question de la maîtrise des dépenses des administrations de sécurité sociale sup-pose d’établir une première distinction entre ce qui relève de prestations sociales versées aux individus et ce qui relève des dépenses d’un appareil de production (établissements de santé, établissements médico-sociaux, gestion administrative des caisses).

Par ailleurs, les leviers d’action dont dis-posent les pouvoirs publics pour maîtriser l’évolution des dépenses des administrations de sécurité sociale sont inégaux en fonction des régimes, compte tenu des modalités de gouvernance propres à chacun d’eux.

Zoom sur les dépenses des administrations de sécurité sociale

Les dépenses des administrations de sécu-rité sociale sont très majoritairement com-posées de prestations sociales (à 76 %) ; les

dépenses de fonctionnement représentent 18 % du total.

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Décomposition de la dépense des ASSO hors transferts, par régimes

1%

6%

14%

48%

5%4%

6%16% ODASS

Fonds

Chômage

Régimes complémentaires

Régime général

Régimes agricoles

Régime des non-salariés non agricoles

Régimes spéciaux

Source : données DGFiP 2006

Le régime général représente ainsi la moitié environ des dépenses des administrations de sécurité sociale.

À niveaux de richesse par tête comparable, les différences de niveau de dépense publique sociale traduisent à la fois des arbitrages entre dépenses socialisées et dépenses privées, mais également l’effi cacité des dépenses. La France consacre 29,4 %43 de sa richesse natio-nale aux prestations de protection sociale, soit un niveau nettement supérieur à la moyenne européenne (26,2 % en 2004).

Pour décrire les dépenses sociales, plusieurs concepts sont usuellement utilisés qui recouvrent cependant des périmètres très différents.

Le périmètre le plus large est celui de la protection sociale, qui recouvre l’ensemble des mécanismes institutionnels, publics ou privés, prenant la forme d’un système de pré-voyance collective ou mettant en œuvre un principe de solidarité sociale et qui couvrent les charges résultant pour les individus ou les ménages de l’apparition ou de l’existence de certains risques sociaux identifi és (santé, vieillesse, maternité-famille, emploi, logement, pauvreté, exclusion sociale). La protection sociale retrace le versement de prestations aux individus ou aux ménages confrontés à la réalisation de ces risques44.

43 – Source : DREES, comptes de la protection sociale 2006.

44 – Ces mécanismes compensent tout ou partie de la diminution de ressources ou de l’augmentation de charges, sans qu’il y ait de contrepartie équivalente et simultanée de la part des bénéfi ciaires ; autrement dit, le bénéfi ciaire n’est pas soumis, contrairement au cas des assurances classiques, au versement de primes ou de cotisations établies en fonction de risques spécifi ques qu’il présente (âge, morbidité antérieure, antécédents familiaux…).

Répartition des prestations de protection sociale par risque

7%

9%

44%

3% 2%

35% Santé

Maternité-famille

Logement

Vieillesse-survie

Emploi

Exclusion sociale

Source : DREES, comptes de la protection sociale en 2006

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Les régimes de protection sociale

Les régimes de protection sociale recouvrent :

- les régimes d’assurance sociale constitués des régimes obligatoires, créés par la loi ou par des accords collectifs étendus, tels que le régime général de sécurité sociale, les autres régimes obligatoires de base de sécurité sociale, le régime d’assurance chômage ou les régimes de retraite complémentaires ;

- les régimes d’employeurs, qui sont organisés par l’employeur sans que la législation en impose l’existence : ils versent des prestations extra-légales. Celles-ci sont liées au contrat de travail en raison des conventions collectives ou d’accords d’entreprise et ver-sées directement par l’employeur (suppléments familiaux de traitement, compléments d’indemnités journalières et indemnités de licenciement, etc.) ;

- les régimes de la mutualité, de la retraite supplémentaire et de la prévoyance, qui ver-sent des prestations qui complètent celles versées par les régimes d’assurance sociale (par exemple, dans le domaine de la santé, prise en charge du ticket modérateur, du forfait journalier, d’une partie des dépassements, etc.) ;

- les régimes d’intervention sociale des pouvoirs publics, fi nancés principalement par l’impôt, qui développent des actions de solidarité nationale en faveur de certaines populations (familles, personnes âgées, personnes handicapées, victimes de la pauvreté ou de l’exclusion sociale…) au travers des prestations spécifi ques telles que le revenu minimum d’insertion, la CMU complémentaire, l’allocation aux adultes handicapés, des allocations logement, l’allocation personnalisée d’autonomie, les allocations chômage au titre du régime de solidarité, etc. ;

- les régimes d’intervention sociale des institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM), constitués des organismes privés sans but lucratif dont le fi nance-ment provient à titre principal de subventions. Ils interviennent essentiellement dans les risques invalidité et pauvreté-exclusion sociale.

Prestations de protection sociale en 2006 : contribution des différents régimes de protection sociale

2%

4%

32%

4%

11%2%

45%

Régime général de sécurité sociale

Autres régimes de sécurité sociale :fonds spéciaux, régimes particuliers de salariés,régimes complémentaires de salariés

Régimes d'indemnisation du chômage

Régimes d'employeurs

Régimes de la mutualité, de la retraite supplémentaire et de la prévoyance

Régimes d'intervention sociale des pouvoirs publics

Régimes d'intervention sociale des ISBLSM

Source : DREES, comptes de la protection sociale en 2006

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C’est sous cette double perspective qu’il convient d’examiner les différents leviers d’action.

Les dépenses des ASSO qui entrent dans le champ des lois de fi nancement de la sécurité sociale

Les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les fonds concourant à leur fi nancement

Les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (régime général, régimes agricoles, régimes des non-salariés non agricoles, régimes spéciaux) et des fonds concourant à leur fi nancement (fonds de soli-darité vieillesse, fonds de fi nancement des prestations sociales agricoles), qui constituent le champ des lois de fi nancement de la sécu-

rité sociale, représentent près des deux tiers (64 %) des dépenses des administrations de sécurité sociale.

Sur ce champ, l’essentiel des dépenses est constitué de dépenses de prestations sociales qui répondent à des droits objectifs défi nis par les lois ou des règlements. Les pouvoirs publics disposent ainsi de davantage de leviers de maîtrise de la dépense que sur le champ non couvert par les lois de fi nancement : les paramètres des prestations familiales et des pensions sont fi xés par l’État, tandis qu’en matière d’assurance maladie une partie des compétences est dévolue aux partenaires conventionnels (conditions d’exercice des pro-fessionnels, formation, tarifs et rémunérations, objectifs de maîtrise médicalisée, etc.) dans le respect toutefois de l’Objectif national d’assu-rance maladie fi xé annuellement par le Parle-ment (le projet de loi de programmation des fi nances publiques prévoit le vote d’un objectif pluriannuel sur la période 2009-2012).

Répartition des compétences entre l’État et les organismes de protection sociale

Maladie(CNAM, CCMSA, CANAM )

Famille(CNAF)

Vieillesse(plusieurs

dizaines de régimes)

Assurancechômage

( Unédic )

Organismesde

protectionsociale

Autresacteurs

Définition de lapolitique familiale

Dépenses fiscales

Prestationsfamiliales/logement :Les lois etrèglements fixentl’ensemble desparamètres.

Action sociale :Crédits évaluatifsencadrés par la COG.

Régimes de base :

Les lois et règlementsfixent l’ensemble desparamètres.

Retraitescomplémentaires :

Pour certains régimesspéciaux, l’Etat fixe(agriculteurs,indépendants) ouapprouve lesparamètres.

Prestations familialeset logement :

Les CAF accueillent lesallocataires, instruisentles dossiers et versentles prestations.

Action sociale :Contractualisation etcofinancement avec lescommunes.

Régimes de base :

Accueil, instruction desdossiers et versementdes pensions.

Retraitescomplémentaires(AGIRC/ARRCO) :

Les partenaires sociauxfixent les cotisations etles paramètres despensions.

Définition des politiques desanté et d ’assurance maladie

Soins de ville : admission auremboursement et fixation des prixdes médicaments et dispositifsmédicaux, encadrement des tauxde remboursement.

Etablissements de santé :organisation sanitaire, fixation destarifs et répartition des dotations,gestion des agents de la FPhospitalière

Soins de ville : le directeur généralde l’UNCAM négocie et signe lesconventions avec les professionnelsde santé (conditions d’exercice desprofessionnels, formation, tarifs etrémunérations, objectifs de maîtrisemédicalisée, etc.)

Etablissements de santé : membredes GIP ARH chargés du pilotagerégional en lien avec les servicesmédicaux régionaux et locaux, lesURCAM et les MRS

1,7 million de professionnels desanté3 000 établissements de santé

Agrément desconventionsd’assurancechômage

Les partenairessociaux fixent dansles conventions lesrecettes (taux etassiettes decotisations) ainsi queles paramètres decalcul des allocationschômage.

État

Communes

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L’évolution des dépenses est en premier lieu conditionnée par les ajustements du champ couvert par les prestations publiques : prise en compte nouvelle par le législateur de certains besoins collectifs, révision des taux de prise en charge de certaines dépenses au vu de critères sanitaires et d’effi cience, évolution des priorités d’allocation des deniers publics en fonction de critères d’effi cacité, etc.

L’évolution de ces dépenses, à droit constant, est en deuxième lieu conditionnée par des facteurs d’ordre démographique (nata-lité, vieillissement), particulièrement sensibles pour les risques vieillesse et famille-mater-nité.

Cette évolution est également liée aux changements de comportements des acteurs : pratiques des professionnels de santé, com-portements des patients en matière de risque maladie, ou des salariés et des employeurs en matière de départs à la retraite, d’accidents du travail ou de maladies professionnelles. La maî-trise des dépenses sociales passe nécessaire-ment, dans ces conditions, par une action sur les comportements de l’ensemble des acteurs (maîtrise médicalisée des dépenses de santé, responsabilisation des assurés dans l’accès aux soins, responsabilisation des employeurs en matière de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, lutte contre la fraude, incitation au retour à l’emploi en matière de politique de l’emploi et d’insertion sociale, etc.).

Si les pouvoirs publics disposent de leviers d’action signifi catifs à court terme sur les ris-ques maladie et famille, les mesures prises sur le risque vieillesse ont, par nature, des effets de plus long terme. La prise en compte des effets de la démographie sur les droits à pension est néanmoins indispensable, pour s’assurer que la dynamique des dépenses est soutenable au regard de l’équilibre fi nancier de régimes à caractère contributif : les effets du vieillissement sur les régimes de retraite rendent de ce point de vue nécessaire l’adap-tation des régimes de retraite à la situation démographique du pays. La loi de 2003 portant réforme des retraites a ainsi prévu l’allonge-ment progressif de la durée cotisée selon le principe du partage un tiers – deux tiers des gains d’espérance de vie pour maintenir stable la part de temps consacrée à l’activité durant la vie. En 2007, les régimes spéciaux de retraites ont fait l’objet de réformes en vue

d’un large rapprochement du droit commun. Un nouveau rendez-vous sur les retraites est prévu en 2010.

La maîtrise des dépenses administratives

Les dépenses de gestion administrative des caisses de sécurité sociale du régime géné-ral représentent environ 11,4 Md€, la masse salariale constituant le principal déterminant de la dépense. La maîtrise de ces dépenses passe avant tout, depuis les ordonnances du 24 avril 1996, par des conventions d’objectif et de gestion (COG) conclues entre l’État et les caisses nationales des principaux régimes de sécurité sociale.

Ces conventions permettent de formaliser dans un document contractuel la délégation de gestion du service public de la sécurité sociale aux organismes gestionnaires, de clarifi er les responsabilités respectives et d’introduire une démarche objectifs-résultats. Elles constituent un levier de modernisation et d’amélioration de la performance de la sécurité sociale. La caisse nationale d’assurance maladie des tra-vailleurs salariés s’est par exemple engagée dans la dernière COG 2006-2009 à réduire ses effectifs de 4 500 ETP sur la durée du contrat. L’annexe 2 du projet de loi de fi nancement de la sécurité sociale dresse chaque année le bilan des COG en cours.

Le cas particulier des dépenses des établissements de santé et médico-sociaux

Les dépenses des organismes dépendant des assurances sociales (ODASS) constitués principalement des hôpitaux et des établis-sements médico-sociaux à financement public représentent 15,9 % de la dépense des ASSO.

Si les dépenses des ODASS ne fi gurent pas à proprement parler dans les comptes des organismes de base de sécurité sociale et des fonds concourant à leur fi nancement, ce sont bien les lois de fi nancement de la sécurité sociale qui déterminent l’essentiel de leurs ressources (via la fi xation de l’ONDAM hospitalier et médico-social), les modalités de prise en charge des prestations qu’ils déli-vrent, etc.

Les dépenses des établissements de santé et médico-sociaux relèvent d’une logique d’ap-

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pareil de production. Les dépenses de fonc-tionnement, qui représentent 89 % du total, sont constituées pour plus des deux tiers de dépenses de personnel.

La dynamique des dépenses de fonctionne-ment s’explique donc principalement par une progression soutenue de la masse salariale liée tant à des effets « prix » (mesures générales et catégorielles) qu’à des effets « volume » (progression des effectifs).

L’emploi hospitalier a crû fortement au cours des dernières années dans les établis-sements publics de santé : les effectifs sont passés, entre 2000 et 2006, de 655 000 à 762 000 ETP (+16 %) pour les personnels non médicaux et de 48 500 à 59 400 pour les per-sonnels médicaux (+22 %).

Cette progression, particulièrement dyna-mique en 2002 et 2003, s’explique en partie par la mise en place de l’aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT) en 2002. L’impact de cette mesure est estimé à 35 000 créations de postes de personnels non médicaux entre 2002 et 2005. L’évolution de l’activité (+1,6 % en évolution annuelle moyenne sur la période 2000-2006 pour les activités de médecine, de chirurgie et d’obsté-trique des établissements de santé ex-DG, cf. rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2007) contribue également à cette évolution dynamique des personnels hospitaliers dans un contexte de faibles gains de productivité.

Corrélativement, la situation fi nancière des établissements s’est dégradée, comme l’at-teste la persistance de défi cits depuis 2006.

Résultat comptable des établissements publics de santé

238,7

478,0

184,1

- 467,7

- 191,5

406,1

-600

-400

-200

0

200

400

600

en M€

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Source : DGFIP (données provisoires pour 2007).

Il en résulte une dégradation de la capacité d’autofi nancement (CAF) alors même que les dépenses d’investissement des établis-sements progressent de façon soutenue en raison notamment de l’impulsion donnée par les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 ».

In fi ne, cette tension entre la dégradation de la CAF et la progression des investissements se traduit par une augmentation soutenue de l’endettement et un creusement du besoin de fi nancement des établissements.

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Capacité (+) ou besoin de fi nancement (-) en Md€

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Source : INSEE

45 – Source : étude de l’ANAES, 2004.

La maîtrise des dépenses du secteur peut dès lors trouver deux points d’appui :

d’une part, la recomposition de l’offre ; –d’autre part, l’organisation interne des –

établissements et la recherche de gains d’effi cience.

La recomposition de l’offre

La France est l’un des pays au monde où le nombre d’établissements de santé rapporté au nombre d’habitants est le plus élevé. L’offre hospitalière souffre en outre d’une mauvaise articulation avec la médecine de ville et d’une insuffi sance de l’offre de structures d’aval.

La mauvaise articulation avec la médecine de ville se traduit par un recours plus élevé que dans les pays européens comparables aux structures hospitalières et notamment aux services d’urgence pour des soins relevant de la médecine de ville.

Parallèlement, le manque de structures d’aval en soins de suite ou de capacité d’hé-bergement pour personnes âgées entraîne un nombre élevé d’hospitalisations injustifi ées.

Environ 30 % des journées d’hospitali-sation en court séjour ne seraient ainsi pas justifi ées45 :

soit en raison de l’ineffi cience de la prise –en charge (entre 9 % et 15 % des cas) : mauvaise coordination des examens, pro-grammation opératoire insuffi sante, etc. ;

soit faute de capacités d’accueil adéqua- –tes (15 % des cas) : pour des patients qui relèvent d’une prise en charge en soins de suite, d’une prise en charge sociale, psychologique ou d’un hébergement dans des établissements médico-sociaux.

Il importe donc de recentrer l’action des établissements de santé sur le traitement des soins aigus en favorisant l’articulation avec la médecine de ville et en développant les structures d’aval. Ceci permettra d’orienter les patients vers des modes de prise en charge plus adaptés (domicile, établissements médico-sociaux, soins de suite…) et donc de rendre un service de qualité à moindre coût.

Dans cette optique, la mise en place, dans le cadre du projet de loi « Hôpital, patients, santé, territoire », des agences régionales de

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santé (ARS), dont le champ de compétence couvrira tout à la fois les soins de ville, les soins hospitaliers et les établissements médico-sociaux, constitue une avancée majeure.

De même, pour les établissements, la création de groupements hospitaliers de ter-ritoires doit permettre de rationaliser au plan géographique l’offre de soins en favorisant la conversion de structures de soins aigus de faible activité en structures de soins de suite ou d’hébergement de personnes âgées.

Le nombre élevé de départs à la retraite au sein des établissements de santé dans les prochaines années constitue dans cette optique un facteur favorable.

La fonction publique hospitalière (FPH), hors personnels médicaux, compte 920 000 agents dont 840 000 dans les hôpitaux et 80 000 dans les établissements sociaux ou médico-sociaux. 50 % de ces personnels devraient partir à la retraite dans les cinq années à venir.

S’agissant de personnels médicaux, une évolution démographique très défavorable dans certaines spécialités médicales, telles que l’anesthésie, accentue la nécessité d’une rationalisation territoriale de l’offre.

La recherche de l’effi cience au sein des établissements

Une culture de l’effi cience doit se mettre en place dans les établissements visant à assurer des soins de qualité au meilleur coût.

Les travaux conduits depuis 2003 par la mission nationale d’expertise et d’audit hos-pitalier (MEAH) ont mis en évidence la pos-sibilité de réels gains d’effi cience dans les établissements de santé.

La mise en place prévue dans le cadre du projet de la loi de fi nancement de la sécurité sociale pour 2009 d’une agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et des établissements médico-sociaux mettant en commun les compétences de la Mission nationale d’expertise et d’audit hospi-talier (Meah), de la Mission nationale d’appui à l’investissement hospitalier (Mainh) et du Groupement pour la modernisation des sys-tèmes d’information des établissements de santé (GMSIH) constitue une nouvelle étape et doit permettre d’accentuer la recherche de gains d’effi cience dans l’organisation interne des établissements et dans les processus de délivrance des soins.

Un travail de proximité doit être engagé avec les établissements afi n de rechercher avec chacun les pistes d’amélioration possi-bles au regard de bonnes pratiques connues et validées.

L’évolution de la situation fi nancière des régimes de retraite

Le rendez-vous de 2008 s’inscrit dans un contexte économique et fi nancier moins favo-rable qu’envisagé lors de la réforme de 2003. À l’horizon 2020, le besoin de fi nancement apparaît en effet sensiblement plus élevé, avec un défi cit supplémentaire de 4 à 5 Md€.

Des besoins de fi nancement à long terme qui restent très élevés, malgré la révision à la hausse de la population active

Le Conseil d’orientation des retraites (COR) a conduit, courant 2007, un nouvel exercice de projection à long terme des comptes de l’ensemble des régimes de retraite, de base et complémentaires.

Cette nouvelle projection repose sur des hypothèses démographiques largement révi-sées par rapport à l’exercice de 2001 : en effet, l’INSEE a réalisé, en 2006, de nouvelles pro-jections de la population totale et de la popu-lation active en France. Le scénario central de l’INSEE suppose une révision à la hausse du solde migratoire (+100 000 personnes par an, au lieu de +50 000 estimées en 2001), mais aussi de la fécondité (1,9 enfant par femme contre 1,8). Il prévoit par ailleurs une mortalité un peu plus forte (et donc une espérance de vie un peu plus faible).

L’ensemble de ces paramètres infl ue sur l’évolution des régimes de retraite. Ils jouent notamment sur les prévisions de population active et sur le ratio de dépendance démogra-phique. Ainsi, dans les nouvelles projections, l’effectif de population active serait plus élevé sur l’ensemble de la période (2007-2050). Le nombre de cotisants (au titre des actifs en emploi, ou des chômeurs, via le FSV) serait donc accru.

Les révisions des hypothèses du scénario central de l’INSEE conduisent ainsi à atténuer l’importance du vieillissement de la popula-tion à venir : le ratio des 60 ans et plus aux 20-59 ans (ratio de dépendance démographi-

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que) serait ainsi moins dégradé que dans les précédentes projections.

La projection intègre, par ailleurs, les effets de la réforme de 2003 et notamment l’allon-gement de la durée d’assurance, qui atteindra 164 trimestres en 2012 et 166 en 2020, compte tenu des dernières prévisions démographiques de l’INSEE. Le COR ne simule pas l’allon-gement du calendrier au-delà de 2020, ce qui conduit à minorer le rendement de la mesure d’allongement de la durée d’assu-rance dans les projections de long terme.

Selon le scénario de base (taux de chômage atteignant 4,5 % en 2015 et gains de produc-tivité du travail de 1,8 % par an), le besoin de fi nancement des régimes de retraite se creuserait jusqu’à 1,8 point de PIB en 2040, passant de 0,2 point en 2006 à 1 point en 2020 et 1,6 point en 2030 ; il s’établirait à 1,7 point de PIB en 2050.

Par rapport aux résultats du scénario de base de l’exercice de 2005 piloté par le COR, ces perspectives seraient plus dégradées à l’horizon de 2020, compte tenu principalement de la révision à la hausse du besoin de fi nance-ment du régime général en début de période, mais améliorées à l’horizon de 2050 en raison des nouvelles perspectives démographiques de l’INSEE. Ainsi, selon l’exercice de 2005, le besoin de fi nancement du système de retraite était évalué à 0,8 % du PIB en 2020 et 3,1 % du PIB en 2050 en prenant comme point de

départ un solde équilibré en 2003. Or, le solde du système de retraite en 2003 était positif, de l’ordre de +0,2 point de PIB46. Le cumul de ces effets aboutit à une dégradation des comptes en 2020 plus élevée d’environ 0,4 point de PIB par rapport à l’exercice 2005 ; l’amélioration des comptes serait de 1,2 point de PIB en 2050, toujours par rapport aux résul-tats de 2005.

Ces prévisions soulignent la sensibilité des prévisions de besoin de fi nancement futur des régimes de retraite aux hypothèses démogra-phiques et économiques retenues.

En tout état de cause, à l’horizon 2012, la situation fi nancière de l’ensemble des régimes de base serait fortement dégradée. Les sol-des fi nanciers de la CNAV et du régime des fonctionnaires sont présentés sur un horizon de court terme, c’est-à-dire à travers l’obser-vation des comptes sur la période récente (2003-2007) et via les prévisions pluriannuelles annexées à la LFSS 2009.

Une détérioration régulière et soutenue des comptes du régime général

Le tableau ci-dessous présente les soldes de la CNAV sur la période 2003-2012.

46 – Estimation à partir des données détaillées des comptes de la protection sociale et avec les taux de contribution publique implicite de l’année 2000.

47 – Les soldes sont issus des prévisions fondées sur deux scénarios économiques distincts. Ces deux scénarios repren-nent les hypothèses d’évolution du produit intérieur brut (PIB), de la masse salariale et de l’infl ation retenues dans les scénarios présentés dans le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et fi nancières de la Nation annexé au projet de loi de fi nances pour 2008.

Soldes du régime général47 (en Md€ courants)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Réalisé / tendanciel 0,9 0,3 -1,9 -1,9 -4,6 -5,7 -8,0*

PLFSS 2009 -5,0 -3,6 -1,7 -2,3

* avant mesures PLFSS 2009

Source : CCSS de septembre 2008 / LFSS 2009 pour les prévisions quadriennales.

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Entre 2003 et 2005, la dégradation des comptes de la CNAV a résulté d’une croissance très dynamique des charges, liée notamment aux effets de la mesure de retraite anticipée, dans un contexte économique peu porteur.

À compter de 2006, le choc démographique joue à plein sur les charges de la CNAV.

Ainsi, entre 2003 et 2006, les charges de la CNAV se sont fortement accrues. La mise en place du dispositif de retraite anticipée pour longue carrière a contribué à anticiper et à amplifi er ce choc démographique sur la période 2004-2006. Cette mesure permet-tant un départ avant l’âge de 60 ans connaît un vif succès depuis sa mise en œuvre au 1er janvier 2004 : plus de 100 000 personnes en bénéfi cient chaque année. En l’absence de ce dispositif, le fl ux de départs à la retraite aurait été moins élevé.

Or, suite à la réforme de 2003, le compor-tement des assurés n’a pas évolué malgré la mise en place de la surcote : la proportion de personnes liquidant leur pension après leur soixantième anniversaire et au-delà de

la durée d’assurance requise pour bénéfi cier d’une pension au taux plein (160 trimestres de cotisations jusqu’en 2008) reste inchangée par rapport au niveau constaté en 2003 alors que la mesure de surcote n’existait pas. Par ailleurs, la proportion d’assurés liquidant avec décote est stable et ce, malgré la réduction du taux de minoration de la pension.

L’année 2007 est marquée par la fi n de la montée en charge du fl ux de départs à la retraite. À compter de 2008, le nombre de liquidants au régime général devrait se stabi-liser. Ainsi, après une croissance encore très soutenue en 2007 (due à l’accroissement du nombre de départs), le rythme de progression des dépenses devrait se stabiliser autour de 5 % sur la période 2008-201248, soit un taux de croissance globalement moins dynamique que celui constaté sur 2003-2006.

À compter de 2009, les mesures de redres-sement prévues dans le PLFSS 2009 devraient cependant permettre de maîtriser le creuse-ment des défi cits.

48 – Ces projections tiennent compte des réformes instaurées par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. En particulier, elle intègrent l’allongement à 41 annuités en 2012 de la durée d’assurance requise pour l’obtention d’une pen-sion au taux plein. Cette mesure modifi e notamment les conditions de durée applicables en matière de retraite anticipée pour les assurés des générations 1950 et suivantes partant en retraite anticipée à partir du 1er janvier 2009. Le nombre de départs en retraite anticipée devrait donc diminuer à compter de 2009. En outre, dans l’élaboration des projections il est supposé que les comportements de départs en retraite sont inchangés sur l’ensemble de la période de prévision (aucun effet supplémentaire lié à la surcote ou à la diminution de la décote n’a été introduit).

Le rendez-vous 2008 sur les retraites

I. Le rendez-vous 2008 : poursuivre la réforme des retraites pour mettre les Français sur un pied d’égalité et chercher à maintenir l’équilibre fi nancier des régimes

Le « rendez-vous 2008 » était le premier point d’étape prévu par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Il aura permis de poursuivre dans un souci d’équité l’harmo-nisation des règles entre les différents régimes et de concrétiser les orientations générales défi nies à l’époque en vue d’assurer l’équilibre fi nancier des régimes de retraite.

1. Faire converger les règles applicables dans les différents régimes

La loi du 21 août 2003 avait fait converger les régimes de la fonction publique vers le régime général et les régimes alignés en prévoyant pour l’avenir une évolution parallèle des règles applicables.

La réforme des régimes spéciaux de 2007 a permis de mettre les Français sur un pied d’égalité en matière de retraite. Désormais, les principaux paramètres intervenant dans

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le calcul des pensions (durée de cotisation, décote/surcote et mode d’indexation des pensions) seront communs à l’ensemble des régimes.

En 2008, la réforme par voie réglementaire de l’IRCANTEC et la suppression, dans le cadre du PLFSS 2009, du dispositif de surpensions versées aux anciens fonctionnaires de l’État résidant dans certains territoires d’outre-mer, participent du même mouvement et visent à rapprocher progressivement les règles et paramètres des régimes de retraite dans un souci d’équité.

2. Confi rmer l’application de la loi du 21 août 2003

Comme prévu par l’article 5 de la loi du 21 août 2003, la durée d’assurance nécessaire pour bénéfi cier d’une pension de retraite à taux plein sera majorée d’un trimestre par an pour atteindre 41 annuités au 1er janvier 2012. Le Gouvernement a également décidé de reconduire au-delà de 2008 le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue, qui est destiné à permettre aux assurés ayant commencé à travailler jeunes et avec des carrières souvent diffi ciles, de liquider leur pension de retraite avant 60 ans.

Il était toutefois nécessaire de sécuriser ce dispositif de sorte à ce que celui-ci bénéfi cie réellement aux assurés ayant commencé à travailler très jeunes. Dans ce but, et après avoir déjà apporté des garanties au dispositif de régularisation d’arriérés de cotisations, qui avait pu faire l’objet de certains abus, le Gouvernement souhaite que le rachat d’an-nées d’études ou d’années incomplètes ne soit plus pris en compte pour l’appréciation des conditions de départ en retraite anticipé, qui doit reposer sur la prise en compte des périodes réelles d’activité.

II. Concrétiser les engagements pris en faveur des personnes âgées les plus modestes

1. Renforcer la solidarité envers les personnes âgées et isolées : la revalorisation du minimum vieillesse

Conformément à l’engagement du président de la République, le montant de l’alloca-tion de solidarité aux personnes âgées (ASPA) pour les personnes seules sera revalorisé de 25 % d’ici à 2012. Ce montant sera fi xé chaque année par décret en procédant à une revalorisation supérieure à l’indexation sur les prix. Au 1er avril 2009, le minimum vieillesse sera revalorisé de 6,9 % soit un montant mensuel de 676,81 euros.

2. Réduire les poches de pauvreté en milieu rural : la revalorisation des petites retraites agricoles

Suivant les préconisations du groupe de travail installé par Michel Barnier et réunissant les associations de retraités et les organisations professionnelles agricoles, le Premier ministre a annoncé le 9 septembre une série de mesures en faveur des veuves, des conjoints et des retraités agricoles à carrière incomplète qui seront mises en œuvre entre 2009 et 2011. Près de 233 000 personnes bénéfi cieront ainsi d’une amélioration de leur retraite, dont 196 000 dès l’année 2009.

3. Concrétiser les engagements en faveur des veuves et des veufs les plus modestes : la revalorisation des pensions de réversion

Conformément à l’engagement du président de la République, les pensions de réver-sion servies aux veuves et aux veufs les plus modestes seront portées de 54 % à 60 % de la pension du conjoint décédé. Ainsi, les pensions de réversion seront majorées de 11 % dès 2010 pour toutes les personnes âgées de 65 ans et plus dont la retraite totale n’excède pas 800 euros. Cette mesure augmentera le pouvoir d’achat de plus de 600 000 veuves et veufs n’ayant pas pu acquérir de droits propres et disposant des ressources les plus faibles.

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4. Garantir une retraite égale à 85 % du smic aux assurés les plus modestes ayant une carrière complète

Le Gouvernement a souhaité reconduire jusqu’en 2012 l’objectif de taux de rempla-cement pour une carrière complète au SMIC, fi xé par la loi du 21 août 2003 à 85 % du SMIC net. Cet objectif sera mis en œuvre par des mesures réglementaires agissant sur le niveau du minimum contributif majoré. Ces mesures sont cohérentes avec le diagnostic formulé par le Conseil d’orientation des retraites (COR) et les préconisations de la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2008 sur l’application des lois de fi nance-ment de la sécurité sociale.

5. Garantir le pouvoir d’achat de tous les retraités : l’amélioration du mécanisme d’in-dexation des pensions

Le mécanisme actuel d’indexation des pensions de retraite a montré ses limites fi n 2007 et début 2008 dans un contexte d’accélération de l’infl ation. Une revalorisation exceptionnelle de 0,8 % des pensions de retraite est intervenue le 1er septembre dernier. Pour répondre aux demandes des partenaires sociaux et des associations de retraités, qui souhaitent que la revalorisation se fonde sur les prévisions d’infl ation les plus fi ables et les plus récentes, elle interviendra désormais au 1er avril de chaque année, soit à la même date que pour les régimes complémentaires AGIRC-ARRCO. Ce mécanisme per-mettra à l’avenir de garantir de façon plus satisfaisante le pouvoir d’achat des retraités, d’une part en prenant en compte l’infl ation réellement constatée pour l’année précédente (aujourd’hui, un éventuel écart par rapport à la dernière prévision ne donnait pas lieu à revalorisation), d’autre part en tenant compte, pour l’année en cours, d’une prévision d’infl ation actualisée au moment du PLF.

III. Confi rmer et amplifi er la mobilisation en faveur de l’emploi des seniors

Le Gouvernement a décidé de placer le « rendez-vous 2008 » sur les retraites dans la continuité des mesures adoptées lors des deux dernières LFSS (suppression en 2007 des mises à la retraite avant 65 ans, taxation en 2008 des préretraites et des indemnités de mise à la retraite) et de franchir une étape supplémentaire.

Les mesures qui fi gurent dans le projet de loi de fi nancement de la sécurité sociale pour 2009 s’appuient sur la recherche d’un juste équilibre entre l’encouragement des seniors à poursuivre leur activité et l’incitation pour les entreprises à mener une politique favorable à l’emploi des salariés âgés. Elles concernent tant le secteur privé que la fonction publique. Par ailleurs, le Gouvernement a fait le choix de confi er aux partenaires sociaux, au niveau des branches et des entreprises, une responsabilité déterminante dans la mise en œuvre et le suivi de la mobilisation en faveur de l’emploi des seniors. L’État accompagnera naturellement ces efforts et veillera à évaluer l’ensemble du dispositif.

1. Un cumul emploi-retraite autorisé sans restriction pour les assurés ayant une carrière complète ou plus de 65 ans

2. Une surcote plus incitative pour encourager les assurés à prolonger leur activité tout en améliorant leur future retraite

Le taux de la surcote sera porté de 3 % à 5 % tant dans le secteur privé que dans la fonction publique. Deux années d’activité supplémentaire augmenteront ainsi de 10 % l’ensemble des pensions de base de l’assuré tout au long de sa retraite.

3. Une volonté d’inciter les partenaires sociaux à négocier enfi n sur l’emploi des salariés âgés pour passer du discours aux actes

Les partenaires sociaux sont ainsi invités à conclure des accords avant 2010. À compter du 1er janvier 2010, les entreprises non couvertes par un accord ou, à défaut, par un plan d’action en faveur de l’emploi des salariés âgés seront soumises à une pénalité égale à 1 % des rémunérations versées. Cette pénalité ne s’appliquera pas aux entreprises de

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moins de cinquante salariés. Les entreprises de moins de trois cents salariés n’y seront pas soumises non plus si, à défaut d’accord ou de plan d’action à leur niveau, un accord de branche a été conclu.

4. La suppression des mises à la retraite d’offi ce dans le secteur privé et la possibilité d’aller au-delà des limites d’âge dans la fonction publique

L’âge ne doit plus constituer un motif suffi sant pour mettre fi n au contrat de travail d’un salarié qui souhaite poursuivre son activité. La possibilité de mettre d’offi ce un salarié à la retraite sera donc totalement supprimée à compter du 1er janvier 2010, date à laquelle les accords de branche dérogatoires cesseront de produire leurs effets.

Dans la fonction publique, l’activité pourra être poursuivie au-delà de l’âge limite et jusqu’à 65 ans à la demande de l’intéressé et sous réserve d’aptitude physique. Cette mesure sera également mise en œuvre à compter de 2010.

Les dépenses des ASSO qui n’entrent pas dans le champ des lois de fi nancement de la sécurité sociale

Les dépenses des administrations de sécu-rité sociale qui n’entrent pas dans le champ des lois de fi nancement de la sécurité sociale représentent 30 % des dépenses des adminis-trations de sécurité sociale et se décomposent en deux grandes catégories :

les dépenses des régimes obligatoires –de retraite complémentaire, dont princi-palement l’AGIRC et l’ARRCO (14 % des dépenses des ASSO) ;

les dépenses des régimes d’assu- –rance chômage (6 % des dépenses des ASSO).

Les régimes d’assurance chômage et les principaux régimes obligatoires de retraite complémentaire (AGIRC, ARRCO) étant gérés par les partenaires sociaux, les leviers d’action dont disposent les pouvoirs publics sont plus limités.

L’évolution de ces postes de dépenses, constitués essentiellement de prestations sociales, dépend d’une part, des paramètres des régimes arrêtés par les partenaires sociaux (champ, montant, conditions d’éligibilité des prestations) et, d’autre part, de facteurs d’or-dre macroéconomique (chômage) ou démo-graphique (régimes obligatoires de retraite complémentaire).

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La loi de programmation des fi nances publiques : vers un pilotage des fi nances publiques pluriannuel et global

Compte tenu du nombre et de la diversité des administrations publiques, ainsi que des moyens d’action parfois limités de l’État, il est nécessaire, pour maîtriser la dépense publique de façon substantielle et durable, d’associer l’ensemble des acteurs publics, tout en prenant en compte les spécifi cités de chacun pour pro-grammer les efforts. Tout aussi essentielle est la transparence à donner sur la contribution de chaque acteur au redressement des comptes et à la maîtrise de la dépense.

La stratégie de fi nances publiques du Gou-vernement a été présentée à la conférence nationale des fi nances publiques le 28 mai 2008. Cette instance de concertation créée en 2006 réunit, sous l’autorité du Premier ministre, à la fois les ministres concernés, en particulier le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique et la ministre de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi, des représentants du Parlement et des exécutifs locaux, ainsi que des organismes de protection sociale et des organisations syndicales. La conférence a permis de décliner l’objectif de division par deux du rythme de croissance de la dépense publique, en rappelant que l’État s’assigne un objectif particulièrement rigoureux par rapport aux autres administrations publi-ques. Elle a permis de rappeler également les actions entreprises pour clarifi er les relations fi nancières entre l’État et la sécurité sociale, complétées en 2009 notamment par la reprise par l’État de la dette du FFIPSA.

Surtout, cette stratégie a été précisée et confortée dans le projet de loi de pro-grammation des fi nances publiques pour la période 2009-2012, adopté en conseil des ministres en même temps que le projet de loi de fi nances pour 2009. Elle répond à la révi-sion constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui prévoit que « les orientations pluriannuelles

des fi nances publiques sont défi nies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des adminis-trations publiques » et couvre ainsi l’ensemble des dépenses publiques, sur le champ couvert par nos engagements européens.

Le projet de loi prévoit une clause de ren-dez-vous annuel permettant de s’assurer du respect de la programmation, tant en dépenses qu’en recettes, chaque année au moment du débat d’orientation budgétaire.

L’amélioration du pilotage par la dépense

Les dépenses de l’État sont encadrées par une norme de dépense qui fi xe chaque année, indépendamment de la conjoncture, un taux d’évolution des dépenses du budget général. Un tel outil permet de ne pas augmenter les dépenses en haut de cycle, quand les recettes sont plus importantes grâce à la croissance économique. L’assainissement budgétaire peut ainsi être maximisé par la déconnexion des dépenses et des recettes. Cette norme est respectée depuis 2003.

Le Gouvernement a décidé de renforcer l’outil de pilotage que constitue la norme de dépense de l’État en l’élargissant aux prélève-ments sur recettes au profi t des collectivités territoriales et de l’Union européenne et aux nouvelles affectations de recettes depuis le PLF 2009. Ce faisant, le périmètre de la norme est accru de plus de 20 %, se rapprochant ainsi du périmètre retenu en comptabilité nationale et dans le cadre européen.

Dans le même esprit, les dépenses d’assu-rance maladie sont encadrées par un objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), voté chaque année par le Parlement. La réforme de l’assurance maladie inscrite dans la loi du 13 août 2004 a en outre insti-tué un comité d’alerte chargé de notifi er au Parlement, au Gouvernement et aux caisses nationales d’assurance maladie tout risque sérieux de dépassement de l’ONDAM. Le

Les leviers d’action : agir sur la gouvernance du système

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comité d’alerte a ainsi notifi é en 2007 un risque de dépassement de plus de 2 Md€, et des mesures correctrices ont été prises. En 2008, le comité d’alerte n’a pas notifi é de risque de dépassement (déclenché lorsque l’objectif de dépense de l’année risque d’être dépassé de plus de 0,75 %).

Le projet de loi de programmation des fi nan-ces publiques pour la période 2009-2012 per-met une programmation précise des dépenses des administrations publiques :

des articles de la loi indiquent l’évolution –des dépenses de l’État (avec un budget détaillé en dépense au niveau de la mission sur 2009-2011), des concours de l’État aux collectivités territoriales et de l’objectif national d’assurance maladie pour chaque année de la période 2009-2012 ;

le rapport annexé au projet de loi com- –porte une programmation sur cette période des dépenses de chaque sous-secteur (État, ODAC, administrations de sécurité sociale, collectivités territoriales), avec un niveau de détail plus grand sur les dépenses que l’État maîtrise le mieux (État, ODAC, régime général de la sécurité sociale).

Il indique également les principales réfor-mes sous-jacentes à cette programmation, en particulier pour l’évolution de la dépense de l’État et pour l’assurance maladie.

Si elle doit être confi rmée par les projets de loi de fi nances et de fi nancement de la sécurité sociale annuels à venir, la loi de programma-tion n’en fi xe pas moins un cap précis et clair pour le redressement des comptes publics et constitue un jalon important dans la maîtrise d’ensemble de la dépense publique.

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Après l’accélération constatée en 2007, principalement imputable à la dépense des collectivités territoriales, la dépense publique ralentirait fortement sa progression en 2008. L’évolution en volume de la dépense publique n’atteindrait en effet qu’environ 1 %, ce qui représente une division par deux de la tendance de long terme. À moyen terme, le Gouvernement est déterminé à maintenir cet effort sans précédent, condition nécessaire à l’assainissement de nos fi nances publiques ; c’est pourquoi il s’est fi xé dans le projet de loi de programmation des fi nances publiques un objectif de progression de 1,1 % sur la légis-lature. Le poids des dépenses publiques dans le PIB, qui a atteint 52,4 points en 2007, dimi-nuerait alors à 50,6 points de PIB en 2012.

En 2008 les dépenses publiques progresseraient de 0,9 % en volume, marquant un fort ralentissement par rapport à 2007

En 2008, l’évolution de la dépense publi-que est marquée par un effort structurel sur l’assurance maladie (avec un ONDAM progressant de 0,4 % seulement en euros constants). Les prestations familiales progres-seraient peu également ; la contribution à la croissance de la dépense publique des admi-nistrations sociales serait ainsi principalement imputable à la progression des prestations vieillesse (+2,3 % en volume).

Pour l’État, la charge de la dette, les coti-sations imputées pour charge de retraite et le prélèvement sur recettes au profi t de l’Union européenne seraient en hausse (et contribueraient respectivement à hauteur de 0,4 point, 0,2 point et 0,1 point à la croissance de la dépense). Ces augmentations en euros courants sont toutefois largement limitées en euros constants, compte tenu de la hausse de l’infl ation (+2,9 % contre une prévision de +1,6 % il y a un an).

Par ailleurs, les collectivités territoriales connaîtraient toujours un fort dynamisme de leurs charges de fonctionnement (essentielle-ment la masse salariale, hors effet de la décen-

tralisation). Cette évolution serait compensée par la baisse de l’investissement local (-1,1 % en valeur). Les effets du cycle électoral commu-nal seraient en effet amplifi és par l’allongement d’une année du précédent mandat municipal qui a permis aux équipes sortantes d’achever plus complètement qu’à l’accoutumée leurs programmes d’équipement.

Au total, la croissance de la dépense en 2008 s’inscrirait à 0,9 % en euros constants, soit moins que la prévision faite lors du PLF 2008 (1,4 %) et en nette rupture avec la ten-dance de long terme qui s’inscrit à un peu plus de 2 %. Hors charges de la dette et hors dépenses de retraite, la croissance de la dépense publique ne serait que de 0,2 % en euros constants.

En 2009, la dépense ne progres-serait à nouveau que d’un peu plus de 1 %

En 2009, l’État supporterait l’essentiel de l’effort de maîtrise de la dépense publique. En effet, le dépassement de la norme anticipé en exécution pour 2008 n’a pas été repris dans la base utilisée pour le calcul du niveau des crédits issu de l’application de la norme à « zéro volume ». Cet effort sans précédent se tradui-rait par une contribution négative de 0,4 point à la progression de la dépense publique en volume. Celle-ci serait cependant partiellement compensée, à hauteur de 0,1 point, par la hausse des cotisations imputées. Les ODAC contribueraient par ailleurs à hauteur de 0,1 point à la croissance de la dépense publique en volume, compte tenu notamment de la mise en place du revenu de solidarité active à compter du 1er juillet 2009. Contrairement à la PPE qui est un crédit d’impôt, le RSA sera en effet une prestation versée par le Fonds national du RSA, classé en ODAC.

Les dépenses à caractère social accélére-raient, notamment par le jeu des mécanismes d’indexation des prestations vieillesse et fami-liales. L’année 2009 serait ainsi marquée par la revalorisation de ces prestations de manière à rattraper la surprise d’infl ation constatée en 2008. Ainsi, les prestations vieillesse contribue-

4. Perspectives 2008-2012

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74


raient à hauteur de 0,7 point à la hausse de la dépense publique en volume, et de 0,1 point pour les prestations familiales. Bien qu’évo-luant au même rythme en valeur qu’en 2008, les dépenses sous ONDAM contribueraient pour 0,2 point à la progression de la dépense publique, compte tenu du ralentissement anti-cipé de l’infl ation.

Pour les collectivités territoriales, la hausse soutenue des charges de fonctionnement contribuerait positivement à la progression de la dépense publique.

Au total, la « partition de la dépense » montre que les administrations sociales restent sur 2008-2009 les premiers contri-buteurs à la progression de la dépense publique. Les administrations territoriales prendraient une part moins importante après leur contribution très élevée de 2007. Globa-lement, la contribution des administrations publiques centrales serait nulle, grâce à la maîtrise des dépenses de l’État.

Contributions à la croissance en volume de la dépense publique*

2007 2008 2009

Croissance de la dépense publique (en volume, en %) 2,5 % 0,9 % 1,2 %

contribution des APUC 0,3 0,3 -0,2

contribution des APUL 0,9 0,0 0,3

contribution des ASSO 1,2 0,6 1,0

* Les contributions de chaque sous-secteur sont calculées hors transferts entre APU et à champ constant glissant

Source et calculs : DGTPE

Sur le moyen terme, le Gouvernement s’est fi xé un objectif ambitieux de maîtrise de la dépense

Le projet de loi de programmation des fi nances publiques a fi xé une cible de pro-gression de la dépense publique en volume pour les années 2010 - 2012 légèrement supérieure à 1 %. Cet objectif vise à poursuivre les efforts entrepris dès 2008. Concrètement, la croissance de la dépense publique serait de l’ordre de 40 Md€ par an si les tendances du passé se prolongeaient. L’assainissement de nos fi nances publiques nécessite de réduire cette progression à environ 30 Md€.

Cet objectif doit être réalisé malgré la hausse prononcée des dépenses héritées du passé : la charge de la dette et les dépenses de pension, à la fois privée et publique. Ces dépenses représentent près de 300 Md€. Elles croissent naturellement plus vite que le total de la dépense publique compte tenu :

du vieillissement de la population fran- –çaise ;

du niveau de la dette, et de la fi n de –la baisse tendancielle des taux de court terme et de long terme et de ses effets favorables sur la charge d’intérêt au fur et à mesure des refi nancements.

Elles progresseraient de 3 % en moyenne par an en euros constants, soit, compte tenu d’une hypothèse d’infl ation moyenne de 2 % sur la période 2008-2012, plus de 15 Md€ par an.

Par ailleurs, l’évolution des dépenses d’as-surance maladie serait maintenue à l’objectif ambitieux mais réaliste de +3,3 % en valeur de 2009 à 2012. Y parvenir nécessitera des efforts marqués tout au long de la période, autour essentiellement de trois axes : la régulation des dépenses et l’articulation entre le régime obligatoire et les assureurs complémentaires ; la réforme de l’hôpital ; enfi n le renforcement de la maîtrise médicalisée49. Compte tenu des réformes majeures nécessaires pour tenir cet objectif, une progression plus modérée ne semble pas, à ce stade, atteignable. Cette progression représenterait néanmoins une augmentation des dépenses de santé de l’or-dre de 5 Md€ par an.

49 – Cf. rapport annexé au projet de loi de programmation des fi nances publique pour plus de détails.

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75


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Répartition moyenne de la hausse annuelle de la dépense publique entre

2008 et 2012(environ 30 Md€ / an)

Répartition de la dépense publique fin 2007

(environ 1 000 Md€)

déc

om

po

siti

on

de

la v

aria

tio

n a

nn

uel

le

déc

om

po

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sto

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l

Dépenses héritées du passé (croissentplus rapidement que la dépense publiquetotale)

Autres dépenses des APUC


Dépenses de santé

Autres dépenses des ASSO

Autres dépenses des APUL

Dépenses de retraite

Autres dépenses des APUC


Dépenses de santé

Autres dépenses des ASSO

Autres dépenses des APUL

Dépenses de retraite

Sources : INSEE pour 2007, DGTPECalculs DGTPE

En conséquence, l’objectif d’un peu plus de 1 % d’évolution de la dépense publi-que suppose un effort considérable sur les dépenses moins « rigides » à court terme (dépenses d’intervention, frais généraux, masse salariale par exemple). Globalement, ces autres dépenses, d’un montant d’environ

530 Md€, ne pourront croître que d’un peu moins de 10 Md€ par an, soit légèrement moins vite que l’infl ation. Concrètement, cela signifi e par exemple sur l’État une croissance des dépenses des ministères nulle en euros courants.

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76


rapportDP2009-v5.indd 76 21/10/08 17:09:37

77


Annexes

Positionnement de la France selon les différentes fonctions de la dépense publique en 2006

Les graphiques ci-dessous sont fondés sur des données d’Eurostat, qui opère des

retraitements des chiffres nationaux pour les harmoniser à des fi ns de comparaison.

Protection sociale

0

5

10

15

20

25

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ce

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Hongrie

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Pays

-Bas

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Dépenses en points du PIB

Logement et équipements collectifs

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Dépenses en points de PIB

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Santé

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1

2

3

4

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6

7

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9

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Pays

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Défense50

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50 – En norme OTAN, l’effort de dépense est estimé à 2,3 % pour la France.

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Enseignement

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9

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Grèce


Loisirs, culture et culte

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Grèce


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Ordre et sécurité publics

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0,5

1

1,5

2

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3

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Hongrie

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Protection de l’environnement

0

0,2

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0,6

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1,2

1,4

1,6

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Malt

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Affaires économiques

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7

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HongrieIta

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Malt

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Liste des encadrés

Les normes comptables applicables à la dépense de l’État p. 8

L’impact de la décentralisation sur les dépenses des APUL depuis 1980 p. 16

Retour sur la prévision 200751 d’évolution des dépenses publiques p. 18

Le contrat de partenariat p. 30

Liste des fonctions et sous-fonctions de la nomenclature COFOG p. 31

Coût de refi nancement et capital réputationnel p. 47

Réduction des effectifs et intéressement des agents p. 52

Règles d’indexation sur l’infl ation des prestations sociales p. 53

Les fonctions supports de l’État p. 56

Les régimes de protection sociale p. 60

Le rendez-vous 2008 sur les retraites p. 67

51 – 2007 est l’année la plus récente pour laquelle un compte provisoire de l’ensemble des administrations publiques est publiée par l’INSEE.

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Liste des sigles

AAH Allocation adultes handicapés

ADEME Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie

AER Allocation équivalent retraite

AFF Allocation de fi n de formation

AFITF Agence de fi nancement des infrastructures de transport de FranceFrance

AFNOR Association française de normalisation

AFPA Agence pour la formation professionnelle des adultes

AFT Agence France Trésor

AGIRC Association générale des institutions de retraite des cadres

AII Agence de l’innovation industrielle

ALS Allocation de logement social

AMF Autorité des marchés fi nanciers

ANAH Agence nationale pour l’habitat

ANPE Agence nationale pour l’emploi (devient France Emploi)

ANRU Agence nationale de rénovation urbaine

APD Aide publique au développement

API Allocation parent isolé

APL Aide personnalisée au logement

APU Administrations publiques

APUL Administrations publiques locales

ARRCO Association des régimes de retraite complémentaires

ASS Allocation spécifi que de solidarité

ASSO Administrations de sécurité sociale

ATA Allocation temporaire d’attente

BNF Bibliothèque nationale de France

BTAN Bons du Trésor à intérêts annuels

BTF Bons du Trésor à taux fi xe

CADA Centres d’accueil des demandeurs d’asile

CADES Caisse d’amortissement de la dette sociale

CAF Caisse d’allocations familiales

CANAM Caisse nationale d’assurance maladie des professions indépendantes

CAS Compte d’affectation spéciale

CCAS Centres communaux d’action sociale

CDP Caisse de la dette publique

CEA Commissariat à l’énergie atomique

CHRS Centres d’hébergement et de réinsertion sociale

CI Consommation intermédiaire

CMU Couverture maladie universelle

CNASEA Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles

CNC Centre national de la cinématographie

CNES Centre national d’études spatiales

CNRS Centre national de la recherche scientifi que

COR Conseil d’orientation des retraites

DGFiP Direction générale des fi nances publiques

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ENA École nationale d’administration

EPCI ÉtablissementÉtablissement public de coopération intercommunale

ESAT ÉtablissementsÉtablissements spécialisés d’aide au travail

ETPT ÉquivalentÉquivalent temps plein travaillé

FBCF Formation brute de capital fi xe

FCTVA Fonds de compensation de la TVA

FFIPSA Fonds de fi nancement des prestations sociales des non-salariés agricoles

FNAL Fonds national d’aide au logement

FOREC Fonds de fi nancement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale

FRR Fonds de réserve des retraites

FSI Fonds spécial d’invalidité

FSV Fonds de solidarité vieillesse

GVT Glissement vieillesse technicité

ICNE Intérêts courus non échus

IMA Institut du monde arabe

INED Institut national d’études démographiques

INERIS Institut national de l’environnement industriel et des risques

INPI Institut national de la propriété industrielle

INRA Institut national de la recherche agronomique

INSEE Institut national de la statistique et des études économiques

INSERM Institut national de la santé et de la recherche médicale

INTS Institut national de la transfusion sanguine

InVS Institut de veille sanitaire

IRCANTEC Institut de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’EtatÉtat et des collectivités publiques

ISBLSM Institution(s) sans but lucratif au service des ménages

IUFM Institut(s) universitaire(s) de formation des maîtres

LFSS Loi de fi nancement de la sécurité sociale

LOLF Loi organique relative aux lois de fi nances

MEAH Mission nationale d’expertise et d’audit hospitalier

OAT Obligation assimilable du Trésor

ODAC Organismes divers d’administration centrale

ODAL Organismes divers d’administration locale

ONCFS Offi ce national de la chasse et de la faune sauvage

ONDAM Objectif national des dépenses d’assurance-maladie

PAJE Prestation d’accueil du jeune enfant

PPE Prime pour l’emploi

RSA Revenu de solidarité active

RFF Réseau ferré de France

RGPP Révision générale des politiques publique

RMI Revenu minimum d’insertion

RMN Réunion des musées nationaux

RSA Revenu de solidarité active

SDIS Services départementaux d’incendie et de secours

SNCF Société nationale des chemins de fer

TIPP Taxe intérieure sur les produits pétroliers

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RAPPORT SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE ET SON …6 RAPPORT SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE ET SON ÉVOLUTION...

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