Rapport - L’entretien des routes et autoroutes en Wallonie Cour... · 2013. 2. 1. · L'entretien...

Rapport de la Cour des comptes transmis au Parlement wallonBruxelles, décembre 2012

L’entretien des routes et autoroutes en WallonieProgrammation, financement et contrôle de la qualité des travaux

Rapport adopté le 11 décembre 2012par la chambre française de la Cour des comptes

L'entretien des routes et

autoroutes en WallonieProgrammation, financement et contrôle de la qualité des travaux

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L'entretien des routes et autoroutes en WaLLonie – Programmation, financement et contrôLe de La quaLité des travaux / 5

L’entretien des routes et autoroutes en Wallonie

La cour des comptes a audité la manière dont l’administration wallonne contrôle la qualité des travaux de réparation de ses voiries. cette analyse a été menée dans le contexte particulier de la mise en œuvre du master plan établi afin de remettre en état le réseau structurant.

Le premier thème de cet audit concerne la stratégie, la programmation et le financement des travaux d’entretien ; il vise à actualiser les constats effectués par la cour dans deux rapports an-térieurs et à vérifier l’impact des recommandations formulées à l’époque auprès des différents acteurs concernés.

Le deuxième thème porte sur le système de contrôle mis en place par la direction générale opéra-tionnelle des routes et des bâtiments (dgo1) du service public de Wallonie (sPW) pour s’assurer de la qualité de ces travaux d’entretien.

deux acteurs principaux interviennent dans la mise en œuvre du master plan : depuis mai 2010, la sofico exerce un rôle de maître d’ouvrage, ayant pour mission de financer, de réaliser, d’entre-tenir et d’exploiter le réseau, tandis que la dgo1 l’assiste techniquement en qualité de maître d’œuvre. La cour a analysé les rôles précis de la dgo1 et de la sofico ainsi que la répartition des tâches entre les deux.

Démarche stratégique

en matière de démarche stratégique, la cour constate que, faute d’un tableau de bord prospec-tif de la direction générale coordonné avec ceux des départements et directions, le plan opéra-tionnel 2009-2014 de la dgo1 souffre d’un manque de pilotage. Le plan opérationnel n’est pas décliné en objectifs spécifiques à chaque département, ce qui entrave sa bonne mise en œuvre.

Programmation des travaux d’entretien

quant à la programmation des travaux d’entretien, la cour estime que les données encodées dans la base de données routières (Bdr), bien qu’actualisées, ne sont pas systématiquement corroborées et exploitées par les directions territoriales. elle regrette l’absence d’historique des travaux de construction et de maintenance des voiries wallonnes et l’impossibilité d’en retra-cer un. La cour constate encore que le matériel dont dispose la direction de la recherche et du contrôle routier (drcr) présente toujours le même manque d’efficience et que les responsables des directions territoriales continuent de privilégier les modalités d’auscultation basées sur la connaissance du terrain et les inspections visuelles réalisées par leurs agents, au détriment des informations acquises grâce aux relevés effectués par la drcr.

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Les recommandations formulées en 2007 quant à l’absence préjudiciable de formalisation d’un processus décisionnel en matière de planification et de programmation de l’entretien en ce qui concerne le réseau non structurant n’ont pas été suivies d’effet. Par ailleurs, l’étude et la mise en place du processus décisionnel mis au point par le bureau d’études (arcadis) choisi par la sofico pour programmer les chantiers du réseau structurant présentent un biais dans la conception de la base de données à l’origine de toute la démarche. L’ordre de priorité des travaux établi par le plan routes n’est pas suivi dans la mise en œuvre réelle des chantiers, ce qui réduit très sérieusement la plus-value de la méthode arcadis par rapport au plan décidé en 2009.

enfin, malgré l’existence d’un protocole d’accord relatif à l’assistance technique accordée par le sPW – en tant que maître d’œuvre – à la sofico, celle-ci ne maîtrise pas pleinement son rôle de maître d’ouvrage.

Financement

La cour constate que les modalités de financement du master plan, dans un premier temps, et de l’ensemble du plan routes, dans un second temps, demeurent actuellement incertaines. cette situation constitue un risque important de non-concrétisation des objectifs de réhabilitation du réseau structurant poursuivi par le plan routes.

La cour attire l’attention sur le fait que la condition pour l’obtention du prêt de la Banque euro-péenne d’investissement concernant le pesage des camions en surcharge n’est actuellement pas respectée et que la mise en œuvre du plan routes accuse un retard important.

enfin, elle souligne que les moyens financiers alloués pour les deux réseaux (structurant et non structurant) risquent d’être insuffisants pour couvrir, à terme, les besoins d’entretien.

Plans qualité

L’absence de normes communes imposées à toutes les directions territoriales compromet l’effi-cacité du système des plans qualité. Les causes en sont l’absence de directive commune à l’en-semble des directions territoriales, ainsi que le manque de centralisation et d’exploitation trans-versale des résultats.

enfin, le délai de garantie des ouvrages porté à cinq ans dans le cadre du cahier des charges type qualiroutes risque de ne pas être appliqué de manière homogène, via l’invocation de « circons-tances dûment motivées » autorisant la modification de ce délai tant à la hausse qu’à la baisse. cette situation comporte un risque important d’interprétation et d’application différentes du principe général du délai de garantie de cinq ans.

Matérialité des contrôles

L’analyse de 88 dossiers de chantiers fait apparaître que le taux de présence de chaque type de contrôle est très variable. ainsi, l’évaluation de la portance résiduelle de la chaussée constitue le type de contrôle le moins fréquent. de manière générale, la réalisation d’essais préalables a été très peu observée. cette situation constitue un risque important pour la durabilité des entretiens réalisés.


La cour n’a constaté la réalisation des différents contrôles des matériaux que dans une faible proportion des dossiers analysés. Par contre, le contrôle de la composition des enrobés constitue le type de contrôle le plus souvent effectué. La présence des autres contrôles censés être opérés en cours d’exécution, notamment ceux concernant la couche de collage, n’a pu être vérifiée que dans une proportion de dossiers nettement plus faible.

enfin, les taux des contrôles a posteriori sont relativement importants. cependant, près d’un chantier sur cinq ne fait pas l’objet d’un contrôle des caractéristiques surfaciques du revêtement.

Efficacité du système de contrôle

dans les dossiers analysés, les contrôles de l’administration ont mis en évidence 197 non-confor-mités, soit une moyenne de plus de deux non-conformités par dossier. Le système de contrôle mis en œuvre par l’administration permet donc de détecter les écarts par rapport aux exigences de qualité imposées aux entrepreneurs.

La cour a évalué l’efficacité du système de contrôle de la qualité mis en place en examinant le traitement réservé, par l’administration, aux non-conformités détectées. seulement 69,3 % d’entre elles ont fait l’objet d’un procès-verbal ; plus de la moitié se sont clôturées par un classe-ment sans suite. au total, moins d’un tiers des non-conformités détectées a abouti à l’applica-tion d’une sanction à l’égard de l’entrepreneur. dans une grande majorité des cas, il s’agit d’une sanction financière (réfaction et/ou pénalité unique). Le montant total des sanctions financières appliquées ne représente que 0,13 % du montant total des dossiers concernés. enfin, seulement 7,3 % des non-conformités détectées ont abouti à la mise en œuvre d’une action correctrice vi-sant la réparation ou l’atténuation de la malfaçon constatée. ainsi, dans plus de 90 % de cas, les résultats non conformes mis en évidence par le système de contrôle de la qualité de l’entretien du réseau routier et autoroutier wallon ne donnent lieu à aucune amélioration de la route.

La cour remarque donc le très faible niveau d’efficacité du système de contrôle de la qualité de l’entretien du réseau routier et autoroutier wallon mis en œuvre par l’administration.

Efficience du système de contrôle

L’efficience d’un système se définit comme le rapport entre les moyens mis en œuvre et les ré-sultats obtenus. La cour estime que le coût annuel des essais et contrôles réalisés permet de conclure à un très faible niveau d’efficience du dispositif.

Personnel chargé du contrôle

La cour constate enfin, dans la dgo1, un manque d’effectifs, une pyramide des âges totalement déséquilibrée, un nombre de départs prévisibles risquant d’altérer son fonctionnement et d’im-portantes difficultés de recrutement.

face au manque d’effectifs des services chargés du contrôle direct, la solution adoptée par le ministre, laquelle consiste à réaliser un marché de mise à disposition de contrôleurs, ne présente pas les niveaux d’efficacité ni d’efficience souhaités.

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considérant la volonté affichée par la sofico de procéder elle-même au recrutement de contrô-leurs, la cour constate une fois de plus les difficultés que celle-ci rencontre pour s’assurer de la maîtrise de son rôle de maître d’ouvrage sans empiéter sur le rôle de maître d’œuvre dévolu à la dgo1.

Recommandations

en matière de stratégie, la cour recommande de mettre en œuvre des tableaux de bord pros-pectifs, d’établir un contrat d’objectifs avec chaque inspecteur général, de définir des objectifs opérationnels pour l’ensemble des services de la dgo1 et d’en organiser le suivi.

La cour préconise d’instaurer un système de programmation basé sur les résultats d’une auscul-tation moderne et fiable, aboutissant à une hiérarchisation des routes à entretenir. elle recom-mande d’utiliser un matériel permettant des auscultations à grand rendement, d’augmenter la fréquence des auscultations systématiques et d’élaborer un outil d’enregistrement des données relatives aux travaux de construction et d’entretien des routes, de manière à disposer d’un histo-rique centralisé des voiries wallonnes.

Par ailleurs, la cour souligne l’importance du respect de l’ordre fixé dans la priorité des routes à entretenir et estime nécessaire de mieux définir et respecter les rôles et compétences entre la sofico et le sPW en leurs qualités respectives de maître d’ouvrage et de maître d’œuvre.

La cour préconise de parachever le montage financier du plan routes afin d’assurer la viabilité de sa mise en œuvre. elle insiste sur l’importance de procéder à l’installation de systèmes de pesage dynamique des poids lourds, d’octroyer les ressources suffisantes pour en assurer un contrôle effectif et de s’assurer de l’application de sanctions réellement dissuasives aux contrevenants.

enfin, la cour formule encore plusieurs recommandations particulières.

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Synthèse 5

Chapitre 1Introduction 151.1 contexte 171.2 thèmes d’audit 171.3 cadre réglementaire 181.4 méthode 18

Chapitre 2 Le réseau routier et autoroutier de la Région wallonne 212.1 composition 23

2.1.1 Le réseau routier et autoroutier wallon 232.1.2 réseau structurant et réseau non structurant 23

2.2 gestion 242.2.1 entretien ordinaire et extraordinaire du réseau routier 242.2.2 acteurs principaux : dgo1 et sofico 252.2.3 autres intervenants 26

2.3 état des lieux 272.3.1 ressenti visuel 272.3.2 indice global de sécurité 282.3.3 explication historique 282.3.4 impact du transport routier 292.3.5 remise à niveau : le plan routes 302.3.6 Primauté de la maîtrise de la qualité 31

Chapitre 3 Stratégie et programmation des travaux d’entretien 333.1 démarche stratégique de la dgo1 35

3.1.1 Plans stratégiques 353.1.2 Plan opérationnel et contrats d’objectifs du service public de Wallonie 353.1.3 Plan opérationnel 2009-2014 35

3.2 Programmation 373.2.1 collecte des données 383.2.2 stockage des données : la banque de données routières (Bdr) et le système d’acquisition numérique des données (sand) 393.2.3 Historique du réseau 393.2.4 équipements 393.2.5 utilisation des données 403.2.6 Programmation 40

Chapitre 4 Financement des travaux d’entretien 454.1 réseau structurant 47

4.1.1 financement du plan routes 474.1.2 mise en œuvre du plan routes 504.1.3 statut de la sofico 524.1.4 contraintes fiscales 53

4.2 réseau non structurant 53

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Chapitre 5 Organisation et réalisation des contrôles de la qualité des travaux d’entretien 555.1 réglementation et normes 57

5.1.1 documents de référence 575.1.2 mise en place des plans qualité 575.1.3 du cct rW 99 au cct qualiroutes 59

5.2 contrôle de la qualité 615.2.1 essais préalables 625.2.2 contrôle des matériaux 655.2.3 contrôles en cours d’exécution 685.2.4 contrôles a posteriori 765.2.5 conclusions 83

5.3 Personnel chargé du contrôle de la qualité 865.3.1 ressources humaines de la dgo1 (chiffres arrêtés au 30 juin 2010) 865.3.2 Personnel affecté au contrôle de la qualité des travaux 875.3.3 ébauches de solution 87

Chapitre 6 Conclusions et recommandations 896.1 démarche stratégique 916.2 Programmation des travaux d’entretien 916.3 financement 926.4 contrôle de la qualité 93

Chapitre 7 Annexes 97annexe 1 99Liste des voiries constituant le réseau structurantannexe 2 101Le centre de recherches routières annexe 3 102La méthode arcadisannexe 4 104méthode d’échantillonnage des dossiers examinésannexe 5 106réponse du ministre des travaux publics, de l’agriculture, de la ruralité, de la nature, de la forêt et du Patrimoine


Glossaire des principaux termes techniques

Arrachement : phénomène de rupture d’adhésion entre éléments ou parties de la route, géné-ralement suivie de leur disparition. ce type de dégradation n’affecte que la couche de roulement au début de son apparition mais peut s’aggraver en affectant les couches sous-jacentes au revê-tement.

Bitume : le bitume désigne tout mélange d’hydrocarbures extraits du pétrole par fractionne-ment, qui, sous forme pâteuse ou solide, est liquéfiable à chaud et adhère aux supports sur les-quels on l’applique.

Centrale d’enrobage : les centrales d’enrobage produisent l’enrobé (ou bitume) revêtant la ma-jorité des routes. il en existe de différents types : continues ou discontinues, à chaud ou à froid.

il existe également des centrales mobiles montées sur camion qui se déplacent sur les chantiers, notamment lorsqu’ils sont importants et situés à l’écart des agglomérations. À noter, les cen-trales dites « en continu » utilisent un tambour sécheur malaxeur (tse), sans tour d’enrobage. Par ailleurs, certaines techniques d’enrobage se font à froid.

Enrobé (ou enrobé bitumineux) : mélange de graviers, sable et de bitume, appliqué en une ou plusieurs couches pour constituer la chaussée des routes.

Enrobé drainant : revêtement routier bitumineux, utilisé pour constituer la chaussée des routes. il fait partie de la famille des enrobés bitumineux.

L’enrobé drainant comporte de l’ordre de 20 % de porosité, occupée par de l’air en l’absence de précipitations. il permet une infiltration directe des pluies dans une couche drainante sous-ja-cente, ce qui évite la stagnation de l’eau sur la chaussée, limitant ainsi les risques d’aquaplanage. il est également efficace dans la lutte contre les nuisances sonores routières. en revanche, il est plus sensible à l’apparition de verglas et nécessite un salage plus précoce.

Enrobé hydrocarboné : constitué de différents matériaux : des granulats, des fillers, du liant hydrocarboné composé de bitume (on parle d’enrobé bitumineux).

Les différentes formules d’enrobés sont caractérisées par leur granulométrie, le type de liant et la teneur en liant, le procédé de fabrication (chaud ou froid) et l’adjonction éventuelle de matériaux particuliers.

Faïençage : ensemble de fissures entrelacées ou maillées, plus ou moins larges, au niveau de la surface de roulement.

Filler : sables et poussières de section inférieure à 63 micromètres. ces éléments, présents natu-rellement en faible quantité dans les granulats, sont essentiels pour réaliser l’enrobage du liant (le bitume) avec les granulats, car ce sont les fillers qui agrègent le bitume.

Fissuration : fentes plus ou moins importantes dans la route, qui affectent la couche de roule-ment et/ou même tout le corps de chaussée.

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Granularité : caractéristiques géométriques des granulats utilisés dans les enrobés.

Granulat : graviers de diamètre supérieur à 63 micromètres.

Liant hydrocarboné : matériau adhésif (un liant) contenant du bitume, du goudron, ou les deux. cet élément agrégé avec des granulats fournit des « matériaux enrobés ». Lorsqu’il est composé de bitume, on parle d’enrobé bitumineux.

Orniérage : déformation permanente longitudinale de la chaussée caractérisée par un tasse-ment, qui se crée sous le passage répété des roues.

Ouvrabilité : malléabilité d’un matériau comportant un composant fluide et un composant gra-nuleux (béton, enrobé, etc.).

Portance résiduelle : capacité d’une route à supporter des charges, des poussées, et ce après un temps d’utilisation donné.

Profil en long ou planéité longitudinale : avec le profil en travers et le tracé en plan, un des trois éléments qui permettent de caractériser la géométrie d’une route. il est obtenu par élévation verticale, dans le sens de l’axe de la route, de l’ensemble des points qui le constituent. il permet d’apprécier le confort de roulement pour l’usager en termes de vibrations, de déformations et d’ondulations.

Profil en travers ou planéité transversale : il est représenté par une coupe, perpendiculaire à l’axe de la route, de la surface définie par l’ensemble des points représentatifs de cette surface. il permet d’apprécier entre autres la profondeur des ornières et donc les zones de stagnation potentielle d’eau, génératrices de risque d’aquaplanage.

Punch-out : cassures généralement situées près du bord extérieur du revêtement (en béton) de la route, entraînant une fragmentation du béton et l’arrachement de blocs sous l’action dynamique du trafic.

Ressuage : phénomène où le bitume ressort de l’enrobé bitumineux pour revenir en surface. favorisé par la chaleur et des contraintes importantes sur la voie de circulation, le ressuage rend la route moins sûre pour les usagers car le bitume recouvre les granulats et diminue l’adhérence du pneu sur la chaussée.

RMD : revêtement mince discontinu. enrobé semi-fermé, à squelette pierreux et granulométrie discontinue, de 2 à 5 cm d’épaisseur.

Rugosité : caractéristique de l’état de surface d’un matériau solide. elle quantifie l’aptitude des chaussées à évacuer l’eau et à permettre le contact entre la couche de roulement et les pneuma-tiques.

SMA (splittmastixasphalt) : se caractérise par la maximisation des contacts entre granulats, où les vides compris à l’intérieur du squelette de granulats sont comblés par du filler. cet enrobé est un matériau de revêtement très stable et très durable pour les chaussées fortement sollicitées.

Tridem : poids lourd de type s23, semi-remorque avec trois trains d’essieux à l’arrière.

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Introduction


1.1 Contexte

Considérant la dégradation profonde des routes wallonnes, le gouvernement wallon a, en 2009, adopté le plan de remise à niveau du réseau routier et autoroutier. C’est dans ce cadre que le ministre wallon des Travaux publics a, le 14 mai 2010, présenté le plan routes pour la rénovation et la réhabilitation des routes et autoroutes régionales.

Ces opérations de revalorisation du patrimoine routier constituent l ’entretien extraordi-naire, dont l ’exécution et le financement sont confiés à la direction générale opérationnelle des routes et des bâtiments (DGO1) du service public de Wallonie (SPW), en partenariat avec la Société de financement complémentaire des infrastructures (Sofico).

La Cour des comptes a procédé à un audit du système mis en place par la DGO1 pour s’assu-rer de la qualité de l ’entretien extraordinaire des autoroutes et routes régionales. Les rôles précis de la DGO1 et de la Sofico ainsi que la répartition des tâches entre ces deux princi-paux acteurs ont été étudiés. Le financement et la programmation des travaux d ’entretien ont également été analysés.

L’entretien des ouvrages d ’art, faisant l ’objet d ’une procédure de contrôle spécifique au sein de la DGO1, ne fait pas partie du périmètre de l ’audit.

1.2 Thèmesd’audit

Thème 1 – Stratégie, programmation et financement des travaux d’entretienLe premier thème vise à actualiser les constats effectués par la Cour dans deux rapports antérieurs1, en matière de contrôle de la qualité des travaux d ’entretien du réseau routier et autoroutier de la Région wallonne : il envisage ainsi la démarche stratégique, la program-mation des travaux d ’entretien et leur financement.

Il s’est agi de vérifier l ’ impact des recommandations formulées à l ’époque auprès des diffé-rents acteurs concernés.

Thème 2 – Organisation et réalisation des contrôles de la qualité des travaux d’entretienCe deuxième thème porte sur le système mis en place par la DGO1 pour s’assurer de la qua-lité des travaux d ’entretien du réseau routier et autoroutier wallon.

L’audit s’est attaché à identifier, analyser et évaluer la programmation, la réalité, la qualité et le suivi des différents contrôles de la qualité des travaux d ’entretien, depuis la décision de la réalisation des travaux jusqu’à leur réception définitive.

L’audit a évalué le niveau de maîtrise, par la Région wallonne, des risques liés à la mise en œuvre du plan routes en ce qui concerne l ’efficacité du système d ’autocontrôle des

1 La démarche stratégique de l’administration wallonne des autoroutes et des routes, rapport de la cour des comptes transmis au Parlement wallon, février 2001.

L’entretien extraordinaire des routes et autoroutes en Région wallonne – Financement et programmation, article au 19e cahier d’observations adressé par la cour des comptes au Parlement wallon, fasc. ier, Doc. parl. rég. w. 667 (2007-2008), n° 1, p. 25.

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travaux à mettre en place par les entrepreneurs dans le cadre de l ’élaboration de plans qualité, la répartition des responsabilités entre l ’administration et la Sofico en matière de contrôle, ainsi que la mise à disposition des ressources nécessaires au suivi et au contrôle des 575 chantiers prévus par le plan routes sur une période de cinq à six ans.

1.3 Cadreréglementaire

Le cadre réglementaire du contrôle est constitué par les dispositions légales et les normes suivantes :• arrêté du gouvernement wallon du 18 décembre 2003 portant le code de la fonction pu-

blique et, plus précisément, le livre II de ce code portant sur le régime des fonctionnaires généraux et introduisant l’obligation de définition de plans opérationnels et de contrats d’objectifs ;

• décret du 10 mars 1994 relatif à la création de la Société wallonne de financement com-plémentaire des infrastructures ;

• arrêté du gouvernement wallon du 29 avril 2010 déterminant la date d’entrée en vigueur et portant exécution de l’article 2 du décret du 10 décembre 2009 modifiant le décret du 10 mars 1994 (relatif à la création de la Sofico) ;

• les cahiers des charges types RW 99 et Qualiroutes, ainsi que leurs documents annexes comprenant, notamment, le document de référence A-1 et son complément QR A-1/1 relatifs à la mise en place d’un système de gestion de la qualité lors de l’exécution des marchés de travaux ;

• la législation et la réglementation applicables en matière de marchés publics ;• le référentiel COSO – ERM en matière de contrôle interne et de gestion des risques ;• NBN EN ISO 9001 : 2009 – Système de management de la qualité : exigences ;• NBN EN ISO 19011 : 2002 – Lignes directrices pour l’audit des systèmes de management de

la qualité et/ou de management environnemental ;• NBN EN ISO/IEC 17021 : 2011 – Évaluation de la conformité : exigences pour les organismes

procédant à l’audit et à la certification des systèmes de management.

1.4 Méthode

Les travaux d ’audit ont d ’abord consisté à analyser le plan opérationnel et les contrats d ’ob-jectifs des fonctionnaires généraux de la DGO1 et à comparer les documents de program-mation finaux du plan de remise à niveau à ceux du plan routes.

Ensuite, des entretiens ont été réalisés avec les différents fonctionnaires généraux concer-nés afin d ’évaluer le niveau de réalisation des objectifs stratégiques définis, d ’ identifier et d’évaluer les éventuelles méthodes de suivi, d ’évaluation et de révision du plan opération-nel et des contrats d ’objectifs. La mise en œuvre de ces méthodes a été vérifiée sur la base de pièces probantes.

D’autres entretiens ont également eu lieu, d ’une part, avec les différents responsables de la programmation des travaux d ’entretien au sein de la Sofico, des différentes directions terri-toriales et de la direction de la recherche et du contrôle routier, ainsi que, d ’autre part, avec les responsables des entités de la DGO1 impliquées dans le contrôle de l ’entretien du réseau.


Enfin, la prise en compte des données résultant du processus d ’auscultation du réseau routier dans le cadre de la programmation des travaux d ’entretien a fait l ’objet d ’une évaluation, tandis qu’ il a été procédé à une corroboration de la réalité, de la qualité et du suivi des différents contrôles qualité identifiés, sur la base d ’analyses de dossiers de travaux sélectionnés par échantillonnage et de vérifications in situ lors de l ’accompagnement de l ’administration dans sa réalisation de différents contrôles.

Les résultats provisoires du contrôle ont été adressés le 26 juin 2012 au directeur général de la DGO1 et à l ’administrateur délégué de la Sofico. Le directeur général de la DGO1 et l ’administrateur délégué de la Sofico ont transmis leurs commentaires respectivement par lettres des 30 juillet et 9 août 2012. Il en a été tenu compte dans le présent document.

Le projet de rapport a été envoyé au ministre des Travaux publics, de l ’Agriculture, de la Ruralité, de la Nature, de la Forêt et du Patrimoine le 18 septembre 2012.

La copie intégrale de la réponse du ministre du 8 novembre 2012 est jointe en annexe 5 du présent rapport.

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Le réseau routier et autoroutier de la Région wallonne


2.1 Composition

2.1.1 LeréseauroutieretautoroutierwallonLe réseau routier et autoroutier en Wallonie compte actuellement2 869 kilomètres d ’au-toroutes, 6.869 kilomètres de routes régionales, 714 kilomètres de routes provinciales et 49.189 kilomètres de voiries communales revêtues.

Les voiries provinciales et communales ne sont pas comprises dans le périmètre de l ’audit.

L’autorité wallonne a été chargée de la maintenance de ses routes et autoroutes dès la pro-mulgation de l ’arrêté royal du 8 décembre 1991 dressant la liste des routes et de leurs dépen-dances transférées à la Région wallonne.

La localisation géographique particulière de la Wallonie au sein de l ’Europe a été un fac-teur de détérioration accélérée de son réseau routier et autoroutier. En effet, la Wallonie se trouve au point d ’ intersection de trois eurocorridors : les deux premiers, situés sur un axe sud-nord, remontent en direction des ports d ’Anvers, de Rotterdam et d ’Amsterdam, tan-dis que le troisième traverse la Wallonie de part en part.

Cette situation géographique unique et les fonctions spécifiques remplies par les autoroutes et grands axes routiers wallons3 ont conduit le gouvernement wallon à créer une nouvelle typologie des voiries en les regroupant dans deux réseaux différents, le structurant et le non structurant, induisant un traitement différencié pour chacun d ’eux.

2.1.2 RéseaustructurantetréseaunonstructurantFin 2009, le gouvernement a déterminé comme suit les voiries appartenant au réseau struc-turant :• les autoroutes ;• les grands axes inscrits dans le schéma européen de transport (RTE-T) et/ou dans la

classification « OCDE » du réseau européen (routes « E ») ;• des routes à quatre voies de circulation, d’une longueur totale supérieure à 20 km ;• certaines voiries importantes pour le développement économique de la zone de conver-

gence, afin de s’accorder le plus possible aux critères de la Banque européenne d’inves-tissement ;

• des routes en cours de construction ou en projet qui, lorsqu’elles seront réalisées, corres-pondront à l’un des critères précités.

Par ailleurs, afin de respecter les exigences liées au financement par la Sofico (normes SEC 95 et TVA), les tronçons des grands axes routiers ont été limités aux zones présentant un nombre limité d ’ intersections. En effet, le système de rétribution par péage de la Sofico nécessite la présence d ’un mécanisme de comptage des véhicules très précis, dont les routes devront être équipées à brève échéance.

2 sources : sPW, mobilité et transport, données arrêtées au 1er janvier 2010.3 ces fonctions visent, d’une part, à assurer le soutien au développement de l’économie wallonne et à améliorer la

mobilité des citoyens et, d’autre part, à faciliter un important trafic de transit transeuropéen de personnes et de marchandises.

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La voirie qui ne répondrait pas à au moins un de ces critères appartient, par défaut, au réseau non structurant.

Par arrêté du 29 avril 2010, le gouvernement wallon a fixé la liste4 des voiries qui constituent le réseau structurant.

La Région wallonne a cédé à la Sofico, par voie d ’apports en nature, une emphytéose de trente ans5 et les droits réels y attenant, sur l ’assiette complète des 1.522,784 kilomètres de voiries constituant le réseau structurant, y compris sur les zones d ’ immobilisation, les dé-pendances, les ouvrages d ’art surplombants et, de manière générale, sur tous les éléments nécessaires et indispensables à leur affectation et à leur fonctionnement.

2.2 Gestion

2.2.1 EntretienordinaireetextraordinaireduréseauroutierL’ampleur des travaux et le moment de leur réalisation constituent les critères principaux de la typologie de l ’entretien des routes.

Les opérations complètes de revalorisation du patrimoine routier, telles que la réhabili-tation de chaussées creusées d ’ornières, le renouvellement complet de revêtements ou le remplacement global de barrières de sécurité, constituent l ’essentiel de l ’entretien extraor-dinaire. Parmi ces travaux, seuls ceux impliquant la pose d ’enrobés bitumineux ont été examinés dans le cadre du présent audit, puisque le dispositif « plan qualité » ne s’applique qu’à ce type de travaux qui concernent la majeure partie du réseau.

Depuis le 1er mai 2010, la prise en charge des travaux d ’entretien extraordinaire s’effectue en fonction de l ’appartenance, ou non, des tronçons au réseau structurant. L’entretien du réseau non structurant est assuré par le SPW, tandis que les travaux sur le réseau structu-rant sont gérés par la Sofico.

Les travaux d ’entretien réalisés à périodicité fixe ou de manière permanente sont quali-fiés d ’ordinaires : il s’agit essentiellement de travaux de réparations superficielles des revê-tements, de renouvellement des marquages au sol et d ’entretien des plantations. Ils sont répartis en deux catégories suivant leur ampleur : d ’une part, les petits travaux, comme le rebouchage temporaire d ’un nid de poule au moyen de tarmac à froid, effectués en régie et, d’autre part, les entretiens nécessitant des moyens plus importants, sous-traités au secteur privé via des marchés publics, généralement annuels. Pour ces derniers, l ’administration établit le cahier des charges et assure le contrôle des chantiers.

4 voir l’annexe 1 Liste des voiries constituant le réseau structurant.5 durée de l’emphytéose récemment portée à 50 ans par l’article 1er de l’arrêté du gouvernement wallon du 1er mars

2012.


2.2.2 Acteursprincipaux:DGO1etSofico

2.2.2.1 Direction générale opérationnelle des routes et des bâtiments (DGO1)La DGO1 est l’une des sept directions générales opérationnelles du SPW. Assistée par une direction fonctionnelle et d’appui, elle comprend sept départements :• stratégie routière ;• sécurité, trafic et télématique routière ;• expertises techniques ;• infrastructures subsidiées ;• réseau de Namur et du Luxembourg ;• réseau du Hainaut et du Brabant wallon ;• réseau de Liège.

Hormis le département des infrastructures subsidiées et celui de la sécurité, du trafic et de la télématique routière, le présent audit concerne toute la direction générale.

Les trois départements du réseau directement impliqués dans l ’entretien des voiries sont subdivisés en sept directions territoriales, qui chapeautent 42 districts (32 routiers et 10 au-toroutiers).

La DGO1 est chargée de la gestion du réseau routier et autoroutier régional et en effectue les expertises techniques. Elle gère les équipements électromécaniques (éclairages, feux de signalisation, etc.), la propreté, le service d ’hiver, la sécurité et la fluidité du trafic de son réseau. Elle veille également au développement du réseau cyclable régional et du RAVeL, et apporte un support technique et financier aux pouvoirs locaux.

2.2.2.2 SoficoLa Sofico a été créée par la Région wallonne en 19946 afin d ’établir un mécanisme de finan-cement complémentaire des infrastructures wallonnes, notamment routières. Basé sur la notion de partenariat public-privé, ce mécanisme a pour objectif de mobiliser massivement et dans les délais les plus brefs les moyens nécessaires à la réalisation des infrastructures. Toutefois, pour répondre aux exigences de la Commission européenne, les actionnaires pri-vés de la Sofico ont dû se retirer du capital et céder leurs parts à la Région wallonne. La notion de partenariat public-privé n’est donc plus une réalité en droit.

Depuis le 1er mai 2010, la Sofico est chargée de la mise à disposition des utilisateurs, à titre onéreux, du réseau structurant qu’elle a pour mission de financer, de réaliser, d ’entretenir et d ’exploiter. En contrepartie de l ’octroi du droit d ’accéder au réseau structurant et de l ’utiliser, la Sofico perçoit des recettes sous la forme d ’un péage à charge de la Région, pour compte des utilisateurs (les modalités de ce péage sont déterminées dans une convention adoptée le 29 octobre 2010).

6 décret du 10 mars 1994 relatif à la création de la société wallonne de financement complémentaire des infrastruc-tures modifié par les décrets des 8 février 1996, 4 février 1999, 27 novembre 2003, 23 février 2006, 3 avril 2009, 10 décembre 2009, 22 juillet 2010 et 27 octobre 2011.

26

2.2.2.3 RôlesrespectifsdelaDGO1etdelaSoficoDans le cadre des missions qui lui sont confiées, la Sofico exerce le rôle de maître d ’ouvrage et le SPW celui de maître d ’œuvre.

Le maître d ’ouvrage est le donneur d ’ordre ; il définit les besoins et le programme de construction ; il fixe les objectifs, le calendrier et le budget pour la réalisation de l ’ouvrage. Dans ce cadre, le maître d ’ouvrage approuve les propositions de mise en adjudication, les cahiers des charges et autres documents de l ’entreprise ; il conduit les procédures d ’attri-bution des marchés.

Le maître d ’œuvre est chargé de traduire les besoins et le programme en termes techniques, de les faire approuver par le maître d ’ouvrage et de les faire réaliser (conception des cahiers des charges, exercice des contrôles, surveillance des travaux et des prestations, réception d ’ouvrages).

2.2.3 AutresintervenantsL’entretien du réseau routier wallon nécessite l ’ intervention d ’une série d ’autres acteurs, parmi lesquels figurent :

• les entrepreneurs de travaux publics : pour pouvoir mener à bien un marché public de travaux, un entrepreneur doit préalablement avoir obtenu une agréation du ministre régional compétent, après avis de la commission fédérale d’agréation ; les conditions d’obtention sont :• la capacité technique;• la capacité financière;• l’intégrité professionnelle.Ce label de qualité est en principe valable cinq ans. Les entrepreneurs sont répartis en classes, selon l’ampleur des travaux qu’ils peuvent réaliser, et en catégories, selon la nature spécifique des travaux. Les entreprises concernées par cet audit appartiennent à la classe C : entreprises générales de travaux routiers et à la catégorie C5 : revêtements hydrocarbonés et enduisages ;

• les centrales d’enrobage : les enrobés hydrocarbonés sont fabriqués par une centrale d’enrobage (ou poste d’enrobage), à froid ou à chaud ; il existe des centrales fixes, situées généralement à proximité d’une carrière, ou mobiles, principalement utilisées lors des grands travaux tels que la construction d’une autoroute ;

• les fournisseurs de matériaux entrant dans la composition des enrobés ;• les organismes chargés de la certification :

• COPRO (contrôle des produits) est le seul organisme belge chargé de certifier les enrobés hydrocarbonés et les bitumes (toutefois, des organismes étrangers peuvent intervenir dans la certification en Belgique) ;

• BENOR est une marque de certification volontaire qui certifie la conformité d’un produit à une norme ou à un document normatif belge ;

• CRIC7 est un organisme certificateur pour les granulats dans le cadre de la marque BENOR ;

• les organismes notifiés pour le marquage CE ;

7 centre de recherche de l’industrie cimentière.


• le centre de recherches routières : institut de recherche privé d’utilité publique fondé en 1952, qui se veut être un centre d’expertise impartial à la pointe de la technologie dans le domaine routier8 ;

• les laboratoires d’analyses routières.

2.3 Étatdeslieux

Se basant sur une évaluation de l ’aspect visuel et sur différentes campagnes d ’auscultations, l ’administration wallonne considère que son réseau routier et autoroutier est dégradé.

2.3.1 RessentivisuelLa DGO1 a souhaité obtenir une évaluation objective et indépendante de l’aspect visuel du réseau. Pour ce faire, un audit externe a été réalisé par la société Ageci expertise dans le courant de l’année 2011. Cette évaluation s’est basée sur un bulletin reprenant les cotations de critères prédéterminés suivants :• la qualité du revêtement ;• le marquage au sol ;• la propreté ;• les panneaux de police et directionnels ;• la végétation.

Le regard porté sur ces critères a été celui d ’un usager ordinaire et non d ’un spécialiste ou d ’un technicien des problématiques de voirie.

Trois campagnes ont été menées respectivement en mai, en août et en novembre 2011.

Les résultats globaux concernant la qualité du revêtement sont les suivants.

0 1 2 3 Totaux

mauvais, bruit de roulement, déformation importante de la voirie, dégradations

moyen, déformation et orniérage, réparation ponctuelle

bonne qualité

très bonne qualité, conduite agréable, pas de défaut

campagne 1 : mai 2011

km de voirie 529,5 3229,5 2.373,75 583,25 6.716

pourcentage 7,88 % 48,09 % 35,34 % 8,68 %

campagne 3 : novembre 2011

km de voirie 270 3.572,5 2.733,75 353,5 6.929,75

pourcentage 3,90 % 51,55 % 39,45 % 5,10 %

D’après ce tableau, 55,97 % (55,45 % en campagne 3) du réseau concerné par l ’étude pré-sentent un revêtement qui, aux yeux des utilisateurs, apparaît dégradé.

8 voir l’annexe 2.

28

Entre les campagnes 1 et 3, c’est-à-dire entre mai et novembre 2011, environ 3,5 % du réseau considérés comme mauvais sont devenus moyens et 3,5 % du réseau considérés comme très bons sont devenus bons.

Hormis des réparations ponctuelles sur environ 250 km de voirie, la réhabilitation du ré-seau n’est pas encore perçue par l ’utilisateur de manière positive.

2.3.2 IndiceglobaldesécuritéTous les deux ans, la direction de la recherche et du contrôle routier de la DGO1 mesure, de façon systématique et objective, trois paramètres :• la rugosité ;• l’orniérage ;• le profil en long.

Sur la base des mesures de ces paramètres, l ’administration calcule notamment l ’ indice global de sécurité du réseau. Pour 2010, les résultats sont les suivants.9

Indice global de sécurité 2010

Classe km (voies lentes9) Pourcentage

A – très bon 1.350,47 9,76 %

B – bon 5.975,86 43,19 %

C – moyen 4.013,81 29,01 %

D – mauvais 1.488,28 10,76 %

E – très mauvais 1.007,41 7,28 %

Total : 13.836

La Cour constate que 6.509,5 km de voies lentes, soit 47,05 % des voiries auscultées, pré-sentent un indice de sécurité qualifié de très mauvais à moyen.

2.3.3 ExplicationhistoriqueLa dégradation accélérée du réseau résulte de quatre événements survenus depuis la se-conde guerre mondiale.

L’hiver 1956-57Avant la guerre 40-45, le revêtement routier utilisé était du tarmacadam (mélange de pierres et de goudron). S’agissant d ’un revêtement de type « ouvert », il permettait l ’ infiltration de l ’eau.

L’hiver 1956-57, particulièrement rigoureux, a provoqué une destruction importante du ré-seau, due non seulement aux cycles gel/dégel mais aussi au recours important et inhabituel aux poids lourds de déneigement.

En réaction, les clauses techniques des cahiers des charges des chantiers furent modifiées de manière à rendre les revêtements plus fermés (ajout de bitume et de filler). C’est avec ce

9 une route et, a fortiori, une autoroute comprennent plusieurs voies de circulation et ce, dans les deux sens : la voie lente est la bande de circulation de droite. Le réseau routier et autoroutier wallon compte 15.476 km de voies lentes, dont 13.836 km ont été auscultés en 2010.


type de revêtement que les routes ont été réparées dans les années ’60 et que les autoroutes ont ensuite été construites, dans les années ’70.

L’été 1976La combinaison d ’une forte augmentation du trafic des poids lourds et de la très forte cha-leur de l ’été 1976 a causé un orniérage important des revêtements de surface. En effet, si la teneur en bitume plus importante dans le mélange améliorait les performances du revête-ment en hiver, celui-ci s’avéra totalement inadapté aux fortes chaleurs.

En réaction à ces problèmes, le recours aux enrobés drainants a été imposé dans un nouveau cahier des charges type.

Pendant les années ’80, ce revêtement a fait preuve d ’une performance très satisfaisante, ce qui a amené progressivement le gouvernement à prévoir de moins en moins de budget pour la réhabilitation du réseau.

L’apparition des tridems dans les années ’90 et 2000L’augmentation10 du nombre de tridems a provoqué un fort orniérage des routes, qui s’est également répercuté sur les sous-couches11 du revêtement.

En réaction, les entretiens extraordinaires réalisés durant ces années ont essentiellement visé à remplacer ces couches inférieures par un revêtement résistant mieux à l ’orniérage mais qui, par définition, devait moins bien se comporter en hiver, ce qui ne posa pas de problème en l ’absence d ’hiver rigoureux jusqu’en 2007.

Les quatre derniers hivers (2008-2012)Les basses températures de ces derniers hivers et leur durée ont provoqué une destruction complète des revêtements anciens et non entretenus, ainsi qu’une dégradation des deu-xième et troisième couches.

2.3.4 ImpactdutransportroutierUne des raisons majeures de l ’accélération de la dégradation du réseau est l ’amplification du caractère « agressif » du trafic routier, qui résulte, d ’une part, de l ’augmentation du nombre de véhicules et, d ’autre part, de la charge des poids lourds.

• Le taux d’accroissement annuel moyen du trafic au cours de la période 1985-2005 a été de 3,9 % sur les autoroutes et de 2,4 % sur les autres routes.

Au cours de la période 1990-2006, le transport de marchandises par la route a progressé de 60 % en termes de véhicules-km (8,9 milliards de véhicules-km en 2006) et de 90 % en termes de tonnes-km (63,5 milliards de tonnes-km en 2006).

10 Le nombre de tridems présents sur les autoroutes wallonnes en 2007 équivalait à plus de 60 % du charroi des poids lourds (annexe au Bulletin crr n° 73 – dernier trimestre 2007).

11 ces deuxième et troisième couches datant encore des années ’50 et présentant une souplesse due à leur composi-tion (du fait de leur forte teneur en bitume) sont alors soumises à des contraintes telles qu’elles subissent aussi des déformations.

30

• La (sur)charge des poids lourds constitue également un facteur de détérioration du réseau. La législation belge actuelle limite la masse maximale autorisée par essieu à 10 tonnes. Complémentairement à cette limite, la réglementation autorise des masses maximales différentes en fonction des types d’essieux (tandem ou tridem), des distances inter-essieux et des types de suspension équipant les véhicules.

Le tableau suivant indique la masse maximale autorisée pour les différents groupes d ’es-sieux (en tonnes ; E, E1 et E2 en m).

La Cour constate que ces normes ne sont pas souvent respectées. En effet, lors d ’une cam-pagne de pesage de véhicules réalisée par la police de la route entre le 1er janvier 2010 et le 31 mars 2011 dans les six centres de pesée autoroutiers wallons, 426 véhicules, parmi 815 pesées effectuées, étaient en surcharge, soit 52,3 %. La pesée maximale enregistrée pour un essieu fut de 16,83 tonnes et la masse maximale enregistrée s’éleva à 62,64 tonnes.

2.3.5 Remiseàniveau:leplanroutesDès 2008, le gouvernement wallon a, en raison de la dégradation profonde de l ’état du réseau, décidé d ’en réaliser un diagnostic complet et précis. Fondé sur les données des services de la direction de la recherche et du contrôle routier, corroborées par les obser-vations directes et la connaissance du terrain des services des différentes directions ter-ritoriales, ce travail de réflexion a conduit les directions territoriales à élaborer des fiches pour l ’ensemble des chantiers à réaliser afin de remettre le réseau à niveau. Sur cette base, le ministre compétent confia à l ’administration la mission d ’établir, sur cinq ans, une pro-


grammation de réhabilitation, de rénovation et de sécurisation de l ’ensemble du réseau. En août 2008, le recensement et le classement de 1.200 zones à traiter étaient réalisés ; l ’esti-mation du montant total des travaux atteignait 600 millions d ’euros TVA comprise.

En janvier 2009, le gouvernement wallon adopta le plan de remise à niveau routier et auto-routier, à financer et à exécuter en partenariat avec la Sofico.

La Commission européenne ayant exigé le retrait des investisseurs privés du capital de la Sofico, le Parlement wallon adopta, le 10 décembre 2009, le décret réformant la Sofico. Ce-lui-ci modifie son actionnariat et lui confie le réseau structurant.

Le 22 janvier 2010, la Sofico signa, avec la SA Arcadis Engineering & Consulting, une conven-tion ayant pour objet une mission d ’assistance technique pour l ’élaboration des orienta-tions stratégiques et la programmation des travaux de réhabilitation et d ’équipement du réseau routier structurant de la Région wallonne.

Le 14 mai 2010, le ministre wallon des Travaux publics présenta le plan routes pour la rénovation et la réhabilitation du réseau structurant, lequel poursuivait les objectifs suivants :• augmenter la sécurité des usagers de la route ;• accroître la qualité des infrastructures ;• améliorer la mobilité sur les routes ;• assurer l’emploi de plus de 10.000 personnes durant les cinq années suivantes ;• accroître l’attractivité de la Wallonie pour les investisseurs étrangers ;• imposer une nouvelle méthode de management.

Pour remettre en état l ’ensemble du réseau structurant, 575 chantiers furent alors identi-fiés. à ce stade, l ’estimation budgétaire de leur réalisation s’élevait à 885 millions d ’euros TVA comprise.

2.3.6 PrimautédelamaîtrisedelaqualitéSelon son contrat de gestion, la Sofico doit s’ inscrire dans la volonté de la Région en s’effor-çant de réaliser des infrastructures qui constituent des modèles de qualité et de pérennité, tout en s’ intégrant au mieux dans leur environnement, dans le sens le plus large du terme.

La recherche permanente de l ’excellence dans le domaine de la qualité et de la sécurité doit permettre de maintenir le degré de satisfaction des usagers au meilleur niveau européen.

Chap

itre

Chap

itre

Stratégie et programmation des travaux d’entretien

3


3.1 DémarchestratégiquedelaDGO1

3.1.1 PlansstratégiquesBien avant l ’obligation de présenter un plan opérationnel, imposée en 2005 dans le cadre de la réforme du code de la fonction publique, la direction générale des autoroutes et des routes avait pris l ’ initiative d ’élaborer un plan stratégique pour la période 1998-2000, qui fut actualisé ultérieurement sous l ’appellation « Plan stratégique Horizon 2004 ».

Toutefois, ces initiatives n’ intégraient pas de véritable plan d ’action complet impliquant les directions territoriales. Elles demeuraient des déclarations d ’ intention, tributaires des contraintes budgétaires décidées par l ’autorité politique.

3.1.2 Planopérationneletcontratsd’objectifsduservicepublicdeWallonieLe code de la fonction publique wallonne et la mise en place du service public de Wallonie ont élargi les responsabilités du directeur général ainsi que celles de ses inspecteurs géné-raux. Le directeur général est désigné comme mandataire après appel à candidatures et doit présenter un plan opérationnel répondant aux objectifs fixés par le gouvernement dans une « lettre de mission ». Quant aux inspecteurs généraux, qui dirigent les départements composant la direction générale, ils ne sont pas soumis au régime du mandat mais doivent conclure avec le directeur général un « contrat d ’objectifs ». Conformément à l ’article 364 du code, « les objectifs du contrat s’ inscrivent dans le cadre du plan opérationnel du supérieur hiérarchique immédiat et de la déclaration de politique régionale (…) ».

En l ’absence de nomination de plusieurs inspecteurs généraux, un seul contrat d ’objectifs a été conclu au sein de la DGO1 alors que celle-ci comporte sept départements. Cette situa-tion n’est pas propice à la responsabilisation des fonctionnaires dirigeants puisque le plan opérationnel doit se traduire en objectifs pour tous les départements.

Par ailleurs, un des objectifs du plan opérationnel est de définir, en coordination avec le tableau de bord général, des tableaux de bord prospectifs au niveau des départements et des directions. D’après l ’évaluation à mi-mandat du directeur général, cet objectif n’est pas réalisé. Or, la réalisation de nombreux objectifs est conditionnée par la mise au point des tableaux de bord prospectifs. Il convient donc de prioriser les objectifs à atteindre dans le plan opérationnel avant d ’élaborer des outils de pilotage opérationnels.

3.1.3 Planopérationnel2009-2014À la différence des anciens plans stratégiques, le plan opérationnel 2009-2014 décrit les objectifs stratégiques à atteindre et, pour chacun d ’eux, les actions à mettre en œuvre pour les réaliser.

L’objectif général d ’améliorer la qualité se décline en quatre objectifs particuliers :

1 développer la cohérence, la convivialité et la performance du réseau routier, cadre de vie des Wallons et vitrine de la Région à l ’égard des visiteurs ;

2 intégrer le réseau routier dans une politique volontariste de mobilité durable ;3 promouvoir la politique de qualité au niveau interne et sensibiliser les acteurs externes ;4 mettre en place des outils de cohérence, de coordination et de simplification administra-

tive en vue d ’assurer l ’économie et l ’efficience des prestations.

36

L’amélioration de la qualité doit être assurée aussi bien dans les prestations des partenaires extérieurs (entrepreneurs et autres adjudicataires) que dans les procédures internes de l ’ad-ministration.

3.1.3.1 Objectifs de qualité en matière de réhabilitation du réseauSelon le plan opérationnel, l’état du réseau en 2007 se présente comme suit quant à l’indi-cateur global de sécurité :• 15 % du réseau à grand gabarit est « mauvais ou très mauvais » ;• de manière plus large, 50 % du réseau à grand gabarit est « moyen à très mauvais » (y

compris les 15 % précités) et, idéalement, nécessite une intervention appropriée dans les cinq à dix prochaines années.

Le plan opérationnel ne définit pas d ’objectif quantifié à atteindre pour résoudre ce pro-blème12.

Si le plan opérationnel vise à améliorer la qualité, seuls trois de ses douze enjeux prévoient explicitement l’amélioration de la qualité des travaux réalisés, c’est-à-dire la qualité et la pérennité des routes :1° « fournir aux citoyens, dans un cadre concerté, des infrastructures durables, performantes,

de qualité, sécurisées, accessibles à tous et respectueuses de l ’environnement » ;2° « atteindre la maîtrise des chantiers en termes de coûts, de délais et de qualité » ;3° « élaborer un programme de formations adaptées aux besoins, permettant des parcours

professionnels attractifs (veiller en particulier aux formations à la qualité finale des tra-vaux) » .

Sur les treize objectifs du premier enjeu, celui qui concerne précisément l’amélioration qua-litative vise à obtenir des revêtements en bon état, répondant ainsi aux classes de qualité A et B. Pour y parvenir, il faut:1 évaluer l ’état du réseau ;2 définir des modalités, des critères et des modes de réparations ;3 établir un programme d’action pluriannuel ;4 dresser un bilan annuel ;5 revoir, le cas échéant, le programme et/ou les modalités de son exécution ;6 mettre en œuvre un programme de financement alternatif.

Quant au second enjeu, l’objectif stratégique principal vise la mise en œuvre correcte de matériaux conformes par des entreprises de qualité, supervisées par du personnel de l’ad-ministration compétent et correctement formé. À cette fin, il convient de :1 mettre en oeuvre des démarches qualité au sein des services ;2 garantir la pérennité des réalisations (ouvrages d ’art, routes, équipements, etc.) ;3 intensifier la formation technique du personnel ;4 appliquer le cahier spécial des charges RW 99 pour tous les travaux régionaux et com-

munaux ;5 contrôler efficacement l ’ensemble des chantiers (listes de contrôle des revêtements, ter-

rassements, fondations, structure de soutien technique, etc.) ;

12 Le plan se décline en quatre axes regroupant douze enjeux principaux. chaque enjeu est décliné en objectifs (60 au total), eux-mêmes déclinés en actions assorties, dans certains cas, d’indicateurs.


6 remplacer la directive relative aux produits de construction par le futur règlement eu-ropéen de la construction.

L’objectif stratégique du troisième enjeu porte sur la formation continuée des agents de l ’administration, basée sur la qualité des travaux réalisés.

Parmi ces différents enjeux, seules 2 des 60 réalisations sont susceptibles de contribuer concrètement à améliorer la qualité des travaux réalisés.

3.1.3.2 Absence de pilotage du plan opérationnelLes objectifs du plan opérationnel comprennent notamment la mise en place, d ’une part, d ’un tableau de bord prospectif de la direction générale, approuvé par l ’autorité et coordon-né avec les tableaux de bord prospectifs des départements et directions, ainsi que, d ’autre part, d ’un tableau de bord prospectif général réactif.

Toutefois, l ’évaluation à mi-mandat du mandataire fait état de ce que « (…) [la] vision syn-thétique, opérationnelle et informatisée de l ’activité de la direction générale (Tableau de Bord Opérationnel – TBO) est à mettre en place ».

Le même document mentionne que l ’un des principaux objectifs réalisés (axe stratégique « autorité politique ») a consisté à mettre en place un plan de suivi budgétaire et un comité de suivi du plan opérationnel. Néanmoins, selon l ’administration, ce comité de suivi n’a pas pour vocation d ’assurer le suivi méthodique13 des actions programmées dans le cadre du plan opérationnel. Le vocable « comité de suivi » peut donc prêter à confusion, car cette instance ne traite pas à proprement parler de suivi, mais de tous les sujets qui concernent la gestion de la direction générale. La situation observée ne correspond pas au dispositif prévu dans le plan opérationnel.

3.2 Programmation

En 2007, lors d ’un précédent audit14, la Cour constatait que le dispositif d ’auscultation sys-tématique du réseau mis en place par la direction de la recherche et du contrôle routier présentait plusieurs faiblesses15, qui en limitaient fortement l ’efficacité, la fiabilité et le ca-ractère opérationnel.

La Cour observait encore un manque de coordination dans le travail des directions terri-toriales et de la direction de la recherche et du contrôle routier (DRCR) ; de ce fait, pour programmer l ’entretien extraordinaire des voiries, les directions territoriales privilégiaient l ’examen visuel des routes aux données, jugées peu fiables, de la base de données routières (BDR), à laquelle elles ne recouraient qu’à titre exceptionnel.

13 ainsi ce comité de suivi ne donne pas lieu à l’établissement de procès-verbaux ni de plans d’actions correctrices.14 19e cahier d’observations adressé par la cour des comptes au Parlement wallon, fasc. ier, Doc. parl. rég. w.,

667 (2007-2008), n° 1, p. 27 à 31.15 étendue et fréquence des auscultations insuffisantes, encodage tardif des données, inutilisation du système sand

(système d’acquisition numérique des données), matériel de mesure à grand rendement peu efficient, encodage non systématique de la partie descriptive des voiries dans la Bdr par les directions territoriales.

38

La Cour soulignait aussi l ’absence de procédure, méthode ou grille de critères, commune à toute les directions territoriales, qui permettrait de sélectionner les tronçons devant faire, en priorité, l ’objet d ’un entretien extraordinaire.

Enfin, à la suite de l ’ insuffisance chronique d ’entretien du réseau et de la nécessité d ’entre-prendre d ’urgence des interventions non planifiées, la réalisation des travaux ne suivait pas fidèlement la programmation établie.

Dans sa note d ’orientation relative à l ’auscultation des chaussées du réseau structurant en Wallonie (2011), la Sofico estime que la Wallonie a besoin d ’une stratégie de planification des travaux comportant trois objectifs majeurs : optimiser les investissements, atteindre les cibles de qualité à court terme et parvenir à une amélioration continue du réseau à long terme. Pour ce faire, une gestion saine du réseau passe par un entretien régulier des routes. La planification et la détermination des entretiens à réaliser ne peuvent s’établir que sur la base d ’une bonne connaissance des routes, la gestion et la hiérarchisation des travaux devant être nourries par des données à jour.

La Sofico insiste donc sur l ’ importance de se doter d ’un système d ’auscultation complet, en surface comme en profondeur, et performant, dans le but d ‘analyser les performances ac-tuelles des routes au moyen d ’ indicateurs uniformes, d ’évaluer les améliorations à réaliser en définissant des objectifs à atteindre sur la base de ces mêmes indicateurs, puis de réaliser des mesures après travaux, dans les mêmes conditions, afin de vérifier si les objectifs sont atteints et s’ ils restent constants dans le temps.

3.2.1 Collectedesdonnées3.2.1.1 AuscultationLa direction de la recherche et du contrôle routier est chargée de l ’auscultation du réseau. Cette auscultation, effectuée au moyen de véhicules spéciaux équipés d ’ instruments de mesures à grand rendement, vise la mesure de trois critères : la rugosité (mesure du coeffi-cient de frottement transversal), la planéité (profil en long), l ’orniérage (profil en travers).

Les mesures ne sont réalisées que sur les voies lentes (bande de circulation de droite), car l ’utilisation de ces véhicules sur les voies rapides présenterait un danger trop important, en raison de leur vitesse maximale autorisée. Selon la DRCR, une auscultation complète est réalisée chaque année sur le réseau structurant et tous les deux ans sur le reste du réseau régional.

Le recours à un appareil d ’auscultation multifonctions constitue une priorité essentielle de la DGO1 en général et de la DRCR en particulier. Cet appareil mesurera les caractéristiques chiffrées des revêtements (planéité, profil en travers, pente) à l ’exception de la rugosité, prendra des photos de l ’état de surface traitables par analyse d ’ images (dégradations) et réalisera le film de la vision de la route au niveau d ’un usager, le tout de manière géo-réfé-rencée (plutôt qu’en coordonnées curvilignes comme actuellement).


3.2.1.2 Contrôle organoleptique16

Les gardes-routes sont chargés de la surveillance générale du réseau et adressent, au chef de district, des rapports écrits sur les dégradations ou sur les anomalies ponctuelles consta-tées.

Cette auscultation visuelle n’est pas formalisée.

3.2.2 Stockagedesdonnées : la banquededonnées routières (BDR)et le systèmed’acquisitionnumériquedesdonnées(SAND)

L’ensemble des informations collectées par auscultations est enregistré dans la BDR. Les données mesurées sont disponibles pour chaque hectomètre de voie de circulation.

Un examen des éléments constituant cette base de données permet de constater que les données des classes de qualité relatives à la rugosité, l ’orniérage, le profil en long, l ’ indice global de sécurité et l ’ indice global de confort revêtent un caractère suffisamment actuali-sé, exception faite d ’une minorité de tronçons. Par contre, les données des classes de qualité relatives au fissurage, à l ’arrachement et aux déformations sont, pour la plupart, obsolètes puisqu’elles datent majoritairement d ’avant 2004.

Le support informatique SAND, qui devait permettre un stockage codifié et quantifié des données acquises lors de l ’examen visuel par les gardes-routes, n’est plus jugé fiable et utile par la DGO1, entre autres à cause des moyens humains importants qu’ il mobilisait. L’ad-ministration considère qu’ il sera avantageusement remplacé par l ’appareil multifonction décrit plus haut17 et qui demeure à acquérir.

3.2.3 HistoriqueduréseauOutre l ’auscultation et le contrôle organoleptique, les dossiers des entretiens et travaux suc-cessifs réalisés sur un même tronçon de route constituent un vivier d ’ informations impor-tantes pour une meilleure connaissance de l ’état du réseau.

La Cour constate l ’ inexistence d ’un historique des travaux de construction et de mainte-nance des voiries wallonnes et l ’ impossibilité pratique d ’en retracer un. La seule connais-sance de l ’histoire des voiries se base sur la mémoire des membres du personnel, mémoire qui s’étiole inexorablement avec les départs à la retraite des agents concernés.

3.2.4 ÉquipementsComme en 2007, la Cour constate le manque d ’efficience du matériel dont dispose la DRCR puisque les auscultations ne peuvent être réalisées qu’à vitesse réduite.

En outre, la DRCR ne dispose pas d’outils lui permettant d’effectuer les relevés :• des dégradations de la couche de roulement (fissuration, faïençage, arrachement,

ressuage) ;• du bruit de roulement au contact pneumatique – chaussée ;• des caractéristiques mécaniques de la structure de chaussée permettant d’évaluer sa

portance et d’estimer sa durée de vie résiduelle ;• des épaisseurs de couches de structure des chaussées.

16 contrôles effectués essentiellement sur la base d’examens visuels. 17 voir le point 3.2.1.1 Auscultation.

40

3.2.5 UtilisationdesdonnéesLes responsables des directions territoriales continuent de privilégier les modalités d ’aus-cultation basées sur la connaissance du terrain et les inspections visuelles réalisées par leurs agents, au détriment des informations acquises grâce aux relevés effectués par la DRCR.

Toutefois, l ’administration précise que suite à l ’audit réalisé par la Cour en 2007, une réfé-rence aux mesures réalisées par la DRCR doit impérativement apparaître sur chaque fiche de projet des travaux.

3.2.6 ProgrammationEn 2007, la Cour avait souligné l ’absence de processus décisionnel concerté, coordonné et uniforme de programmation des travaux d ’entretien extraordinaire des voiries ; elle avait également relevé les difficultés rencontrées pour respecter leur planification initiale. Ces constats valaient pour la totalité du réseau régional.

Le présent audit distingue les pratiques décisionnelles adoptées pour le réseau structurant de celles appliquées pour le réseau non structurant.

3.2.6.1 Réseau structurantLes évolutions intervenues dans la structuration du réseau et la répartition des rôles des intervenants, la nécessité de se doter d ’un système de hiérarchisation des chantiers ont poussé la Sofico et la Région wallonne à faire appel à un bureau d ’études spécialisé afin de mettre au point une méthode de travail : le bureau Arcadis.

Marché ArcadisPour mémoire, le marché attribué par la Sofico à la SA Arcadis s’est conclu sous la forme d’une convention, signée par les deux parties, le 22 janvier 2010, et ayant pour objet la « mission d’assistance technique pour l ’ élaboration des orientations stratégiques et d’une programmation des travaux de réhabilitation et d’ équipement du réseau routier structurant de la Région wallonne ».

L’objet de cette convention a, par un avenant daté du 18 février 2011, été étendu notamment à la mise en place de la stratégie d ’auscultation systématique du réseau, à la conception et à la planification de la mise en place d ’un contrôle de la charge des poids lourds, ainsi qu’à l ’élaboration d ’outils de pilotage des différents dispositifs.

Les modalités de passation et d ’exécution de ce marché appellent les remarques suivantes.

Absence de consultation de la concurrence

Les documents transmis à la Cour par la Sofico font apparaître que le marché de services a été passé par procédure négociée sur la base de l ’article 17, § 2, 1°, c) de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics18.

18 cette disposition autorise le recours à la procédure négociée dans la mesure strictement nécessaire, lorsque l’ur-gence impérieuse résultant d’événements imprévisibles ne permet pas de respecter les délais exigés par les procé-dures ouvertes ou restreinte .


Selon la Sofico, le choix de cette procédure s’est justifié par la nécessité de satisfaire aux exi-gences de la BEI en rédigeant, dans un délai très court, un mémoire justificatif contenant les orientations stratégiques et la hiérarchisation technique et temporelle des actions à entre-prendre. Toutefois, il ne ressort pas des documents transmis que le pouvoir adjudicateur ait consulté plusieurs prestataires de services, comme le prescrit pourtant la loi.

Absence de prix forfaitaire

De manière générale, la convention du 22 janvier 2010 ne stipule aucun prix forfaitaire du marché. Son article 5 se borne à détailler les modalités de rétribution du consultant sur la base de tarifs horaires, sans autre précision quantitative. De même, les documents de la Sofico ne font pas apparaître qu’elle ait estimé le montant du marché.

L’absence de transparence du coût du marché ainsi conclu ne respecte pas le principe de fixation forfaitaire des prix mentionné, notamment, à l ’article 7 de la loi précitée19.

Méthode ArcadisLe processus Arcadis repose sur quatre étapes permettant d’objectiver le travail20 :1. la collecte et la vérification des mesures techniques et autres facteurs influents (indica-

teurs de sécurité routière, environnementaux, socioéconomiques, sociaux etc.) ;2. la hiérarchisation objective et multicritères des chantiers et l ’enrichissement de l ’éva-

luation par l ’avis de l ’expert-terrain ;3. la planification des chantiers et la recherche de synergies opérationnelles et budgé-

taires ;4. le suivi de la réalisation des travaux et intégration des variances éventuelles (délais,

coûts).

CoûtL’étude et la mise en place du processus décisionnel mis au point par Arcadis pour le réseau structurant ont coûté à la Sofico un montant total de 810.558,95 euros.

ConstatsEn janvier 2009, le gouvernement wallon a adopté le plan de remise à niveau du réseau rou-tier et autoroutier, conçu sur la base des fiches-projets élaborées par les différentes direc-tions territoriales. Un degré d ’urgence était attribué à chaque projet de chantier. Les fiches résultaient de la confrontation des données émanant des auscultations du réseau par les services de la DRCR aux observations directes et à la connaissance du terrain des services de la DGO1.

Ces mêmes fiches-projets, élaborées en 2008 et actualisées par les services de la DGO1, ont servi de référence pour élaborer la première étape de la méthode Arcadis afin de constituer sa base de données initiale. L’utilisation de ces fiches-projets introduit un biais dans la conception de la base de données à l ’origine de toute la démarche d ’Arcadis puisqu’elles

19 selon la sofico, « il n’était pas possible de déterminer ces quantités avec une précision suffisante, l’objet du marché étant inédit et la quantité des prestations à accomplir dépendant de la capacité du SPW à fournir toutes les informa-tions utiles au Bureau-Conseil afin de faciliter sa mission ».

20 La méthode arcadis est développée à l’annexe 3.

42

constituaient déjà, en 2008, une présélection des tronçons à réhabiliter, présélection essen-tiellement établie sur la base des examens visuels réalisés par les directions territoriales.

Au surplus, l ’ordre de priorité des travaux établi par le plan routes n’est pas suivi dans la mise en œuvre réelle des chantiers : seuls 32 % d’entre eux se retrouvaient dans les 100 premières places du classement. En effet, sur les 142 chantiers du plan routes ayant déjà fait l ’objet d ’une proposition de mise en adjudication, 29 n’était pas prévus initialement, 45 étaient situés dans les 99 premières places du classement, 37 étaient classés entre la 100e et la 199e place, 27 entre la 200e et la 299e place, 1 entre la 300e et la 399e place, 2 entre la 400e et la 499e place et enfin 1 chantier déjà mis en adjudication était situé à la 567e place du classement.

Dans leurs remarques formulées à propos de l ’avant-projet de rapport du présent audit, la DGO1 et la Sofico apportent l ’une et l ’autre une explication au non-respect de l ’ordre des priorités des chantiers établi par le plan routes.

La DGO1 estime que cette situation est due tout d ’abord « à une méthodologie de classement se concrétisant dans un tableau excel, peu professionnel » et « limité », ensuite « au mode de consultation des directions territoriales pour l ’ établissement des priorités » et enfin « au délai entre l ’ établissement du classement et la réalisation des travaux qui amène à des situations nouvelles ».

La Sofico, quant à elle, explique qu’elle « hérite du SPW d’une série de chantiers prêts à réa-liser mais moins bien classés. Et malgré ce classement moins favorable, elle a décidé qu’ il était malvenu de ne pas réaliser ces travaux dans la mesure où, à l ’ issue du Plan routes, l ’on peut escompter qu’ ils s’ intégreraient harmonieusement dans le plan global. »

La plus-value attendue de l ’application de la méthode proposée par Arcadis au plan routes décidé en 2009 n’est donc pas établie.

Les difficultés rencontrées dans l ’application complète de cette méthode sont dues à un manque de clarté dans la répartition des rôles des deux principaux intervenants, la DGO1 et la Sofico.

Répartition des rôlesDans le cadre du réseau structurant, la Sofico doit tenir le rôle de maître d ’ouvrage à part entière : elle doit s’assurer de disposer de l ’ensemble des informations nécessaires pour lui permettre de jouer son rôle de donneur d ’ordre (détermination des priorités, des objectifs et des budgets).

Dans ce cadre, la DGO1 doit jouer pleinement un rôle de maître d ’œuvre, en qualité d ’exé-cutant des recommandations formulées par le maître d ’ouvrage.

La Cour constate que la Sofico n’a pas la maîtrise suffisante pour assurer pleinement son rôle de maître d ’ouvrage car elle ne dispose pas des moyens humains et matériels lui per-mettant de s’assurer de l ’exhaustivité et de la qualité des informations qui lui sont fournies dans le cadre de l ’évaluation de l ’état du réseau ; en effet, pour exercer cette mission, la


Sofico s’appuie exclusivement sur les ressources humaines et techniques de la DGO121. Elle n’est pas non plus en situation de contrôler la qualité et encore moins de réguler la vitesse d’avancement des différents dossiers.

Malgré l ’existence d ’un protocole d ’accord relatif à l ’assistance technique accordée par les services du gouvernement wallon, la Sofico ne peut pleinement assurer son rôle de maître d’ouvrage.

3.2.6.2 Réseau non structurantEn ce qui concerne le reste du réseau régional, le système actuellement en vigueur pour hié-rarchiser les chantiers à réaliser est identique à celui qui était en vigueur en 2007. La Cour réitère donc les constats effectués lors de son précédent audit.

Toutefois, un marché public de service relatif à la mise en place d ’un outil d ’aide à la déci-sion pour la programmation des travaux sur le réseau routier de la Région wallonne a été attribué au bureau Arcadis-Axialyse, en août 2011, pour un montant de 0,6 million d ’euros TVA comprise. La Cour note donc la volonté de répondre positivement aux constats formu-lés en 2007. Cependant, ce marché n’ayant été attribué qu’en août 2011 et le délai d ’exécu-tion étant de six mois, le SPW ne pourra disposer qu’au plus tôt en 2012 d ’un outil permet-tant de hiérarchiser les priorités des différents projets du réseau non structurant.

21 dans sa réponse au projet de rapport, le ministre des travaux publics précise que « contrairement à ce qui est exposé dans le projet de rapport, la SOFICO ne s’appuie plus uniquement sur les ressources humaines et techniques de la DGO1. Le recours à des consultants ou prestataires extérieurs (par exemple : marché PPP électromécanique) en est une pre-mière manifestation. »

Chap

itre

Chap

itre 4

Financement des travaux d’entretien


4.1 Réseaustructurant

4.1.1 Financementduplanroutes

4.1.1.1 Du plan routes au master planDans son communiqué de presse du 14 mai 2010, le ministre des Travaux publics annonçait que « pour remettre l ’ensemble du réseau structurant en état, 575 chantiers ont été identifiés » et que « l ’estimation budgétaire pour réaliser l ’ensemble de ces chantiers s’ élève à 885 mil-lions d’euros TVA comprise »22.

Lors du débat sur le réseau routier organisé en commission des Travaux publics, de l ’Agri-culture, de la Ruralité et du Patrimoine du 18 mai 2010, le ministre des Travaux publics précisait que, sur ces 885 millions d ’euros, la Sofico, pour le compte de la Région wallonne, était en mesure d ’en dégager 639 (72 %) de façons diverses : 200 millions sous la forme d ’un emprunt auprès de la Banque européenne d ’ investissement (BEI), 200 autres auprès d’autres organismes prêteurs, 128 millions sur fonds propres et, enfin, 111 millions sous la forme de récupération de la TVA. Pour ce qui est des 246 millions d ’euros manquants, seule la piste des recettes de l ’eurovignette était alors évoquée. Sur ce dernier point, près de deux ans plus tard, c’était plutôt l ’ instauration d ’une vignette régionale qui était avancée par le ministre à l ’occasion des travaux de la même commission.

En définitive, la Sofico n’a été autorisée à investir que 500 millions d ’euros hors TVA pour la remise en état du réseau structurant. En effet, l ’arrêté du gouvernement wallon du 29 avril 2010 permet l ’activation d ’un financement de 500 millions d ’euros hors TVA par la Sofico, sans impact pour la capacité d ’emprunt de la Wallonie. Ce montant a été déterminé sur la base du plan financier présenté par la société et validé par la cellule d ’ informations finan-cières. Lors de l ’adoption de cet arrêté, le gouvernement wallon a également précisé que cette enveloppe de 500 millions d ’euros hors TVA ne peut concerner que des travaux de ré-novation, de réhabilitation et de sécurisation, à l ’exclusion de la construction de nouvelles routes et de bandes supplémentaires, sauf pour des investissements limités et impérieux pour la sécurité, et sur des distances limitées.

En outre, étant donné le champ d’ intervention limité de la BEI, la liste des projets éligibles au prêt accordé par cette banque a été ramenée à 434 chantiers.

Par ailleurs, une actualisation s’ imposait puisque l ’estimation initiale du coût des 575 chan-tiers repris dans le plan précité avait été réalisée par les services de la DGO1 sur la base de fiches de travaux identifiés en 2008 dans le cadre de l ’élaboration d ’un premier plan de remise à niveau du réseau routier et autoroutier, adopté par le gouvernement wallon en janvier 2009. Depuis la mise au point de ces fiches, l ’état des tronçons concernés s’était dégradé, ce qui impliquait une révision à la hausse du coût de plusieurs projets. De même, certaines estimations dataient de plus de trois ans et nécessitaient une réévaluation, car l ’évolution du prix des matières premières n’avait pas été prise en compte.

22 soit 731,4 millions d’euros hors tva.

48

Le risque de sous-estimation du coût réel des travaux à réaliser au moment de l ’élaboration du plan routes était donc réel. C’est pourquoi la Sofico a décidé de constituer une réserve de 10 % sur l ’enveloppe des 500 millions d ’euros hors TVA, afin de pouvoir prendre en charge les différences éventuelles qui apparaîtraient entre les estimations initiales et le coût réel des chantiers.

En fonction des différents éléments présentés ci-dessus, la Sofico a dû opérer une sélection parmi les 575 chantiers du plan routes. Ce dernier se muait en un master plan comprenant 322 chantiers – dont 21 terminés –, approuvé le 17 mai 2011 par le conseil d ’administration de la Sofico. Ce plan actualisé, d ’un montant total de 500 millions d ’euros hors TVA, com-prend également plusieurs nouveaux chantiers proposés par les services de la DGO1. Parmi les 322 chantiers retenus, 42 ne font pas partie de la liste des projets validés par la BEI. Ainsi, plus de 35 % des chantiers validés par la BEI ne font plus partie du master plan actuel23.

Sur l ’ensemble des 575 chantiers retenus dans le plan routes présenté par le ministre des travaux publics en mai 2010, 28124 ne font actuellement pas partie du master plan bénéfi-ciant des 500 millions d ’euros hors TVA que la Sofico devrait consacrer à la réhabilitation du réseau structurant. Ces 281 chantiers, dont le coût total est estimé à 228,35 millions d’euros hors TVA, sont donc actuellement mis en réserve par la Sofico, faute de moyens financiers suffisants. Le ministre des Travaux publics a d ’ailleurs confirmé ce constat en commission25 : en réponse à une question orale sur l ’état du réseau structurant, il a admis que les 500 millions d ’euros hors TVA actuellement consacrés à la remise en état du réseau structurant ne suffiront pas. Un autre master plan serait donc nécessaire26.

4.1.1.2 Prêt accordé par la BEIDans son communiqué de presse du 25 octobre 2010, le ministre des Travaux publics annon-çait la conclusion de contrats portant sur 375 millions d ’euros d ’emprunt BEI pour la réa-lisation de travaux en Wallonie : 250 millions pour le réseau routier et 125 millions pour le réseau fluvial. La Sofico a précisé « qu’elle bénéficie d’une ligne de crédit de 250 millions d’eu-ros auprès de la BEI. Cette ligne de crédit est garantie et modalisée sous la forme de contrats de prêts de 100 millions d’euros pour des raisons de gestion interne propres à l ’organisme financier. »

Le principal avantage des emprunts contractés auprès de la BEI réside dans le « délai de grâce » autorisant le remboursement du capital après la fin des travaux. En outre, les taux pratiqués sont généralement inférieurs aux taux offerts par les organismes financiers clas-siques et aucune commission de réservation n’est exigée. Cependant, l ’octroi de ce prêt à la Sofico est également accompagné de plusieurs conditions.

23 en effet, le master plan actuel compte 322 chantiers, dont 280 (322 – 42) sont validés par la Bei. il s’agit d’une dimi-nution de plus de 35 % par rapport aux 434 chantiers éligibles au prêt accordé par la Bei.

24 en retirant les 42 nouveaux chantiers intégrés dans le master plan actualisé, celui-ci ne compte plus que 280 des 575 chantiers du plan routes : 295 chantiers du plan routes ne feraient donc pas partie du master plan. ce constat doit être tempéré par le fait que la sofico a également opéré plusieurs regroupements de chantiers repris par le master plan, ce qui explique le nombre de 281 chantiers du plan routes non intégrés au master plan.

25 séance du 12 mars 2012 de la commission des travaux publics, de l’agriculture, de la ruralité et du Patrimoine.26 La sofico a d’ailleurs établi un Plan de sécurisation des Nationales, reprenant 39 des 281 chantiers mis en réserve,

pour un montant total estimé à 44,6 millions d’euros hors tva.


Tout d ’abord, l ’octroi de ce crédit est limité dans le temps. Ainsi, la dernière demande de versement de tranche de ce crédit doit être présentée à la BEI par la Sofico jusqu’à 15 jours avant le 25 octobre 2013. Or, quasi à mi-délai, 11,96 % du coût estimé du plan sont payés.

Ensuite, la Sofico doit respecter, pendant toute la durée du contrat, un certain nombre d ’en-gagements, parmi lesquels l ’entretien régulier des biens financés, afin d ’en garantir le bon fonctionnement. Ces engagements comprennent également la mise en place d ’une cellule de pilotage du projet, ayant pour missions principales de hiérarchiser les travaux à réaliser, d ’organiser de façon coordonnée la réhabilitation du réseau et d ’optimiser les ressources financières et humaines mobilisées par la société afin d ’assurer le suivi adéquat du projet.

Enfin, la Sofico s’est également engagée à augmenter le contrôle de charge des poids lourds circulant sur le réseau routier wallon, à travers l ’augmentation du nombre de pesages auto-matiques et la sensibilisation des forces de police au problème de la surcharge. Il existe actuellement, en Région wallonne, neuf stations de pèse-essieux opérationnelles de type « pesage basse vitesse ». Ce type d ’ installation semble insuffisant et peu efficace : à titre d’ illustration, entre le 1er janvier 2010 et le 31 mars 2011, à peine 815 pesées ont été effectuées sur l ’ensemble du réseau wallon. L’objectif de la Sofico serait d ’équiper le réseau de stations de « pesage haute vitesse » qui permettent de peser des véhicules circulant à une vitesse rapide sur autoroute. Depuis 2008, la Région flamande a déjà mis au point un programme pour la lutte contre les poids lourds surchargés : le système prévoit douze installations de pesage haute vitesse ; le 17 mars 2011, quatre installations de ce type étaient entièrement opérationnelles27.

Le contrat de financement prévoit le versement du crédit en trois tranches maximum. Le montant de chaque tranche, s’ il ne constitue pas le solde non versé du crédit, est de mini-mum 30 millions d ’euros. Ainsi, étant donné l ’état de mise en œuvre du master plan, la Sofico n’a actuellement demandé le versement que d ’une seule tranche d ’un montant de 30 millions d ’euros. Celle-ci lui a été versée le 15 novembre 2011 et est assortie d ’un taux fixe de 3,277 %. Son remboursement sera échelonné sur une période de 25 ans et débutera le 15 mai 2016.

4.1.1.3 AutressourcesdefinancementLes autres sources de financement du plan routes devraient essentiellement être consti-tuées des ressources propres de la Sofico et d ’autres emprunts contractés auprès d ’opéra-teurs financiers classiques.

Les premiers travaux ont été financés sur fonds propres par la société. Pour ce qui est du recours à l ’emprunt, la garantie accordée par la Région wallonne concerne uniquement l ’emprunt BEI : en cas d ’emprunt auprès d ’un organisme financier classique, une nouvelle garantie devrait donc être demandée. En attendant, une ligne de crédit de 40 millions d’euros a été accordée à la Sofico par un organisme financier, sans garantie de la Région. Contrairement à l ’emprunt BEI, la Sofico paye une commission de réservation sur cette

27 À titre d’illustration, lors d’une campagne de mesure de surcharge organisée sur deux sites flamands en janvier 2011 durant une semaine, parmi les 100 véhicules détectés en surcharge par le système de pesage haute vitesse, 83 étaient effectivement en surcharge, confirmée par un pont à bascule.

50

ligne. à côté de l ’emprunt classique, d ’autres solutions sont également envisagées, comme l ’émission de billets de trésorerie.

Quant à la piste de la vignette régionale précitée, sa mise en œuvre semble, actuellement, pour le moins incertaine.

Ainsi, hormis les fonds propres de la Sofico et le premier contrat de financement conclu avec la BEI, la Cour constate que les modalités de financement du master plan, dans un premier temps, et de l ’ensemble du plan routes, dans un second temps, demeurent imprécises. Cette situation comporte un risque important de non-concrétisation des objectifs de réhabilita-tion du réseau structurant poursuivi par le plan routes.

4.1.2 MiseenœuvreduplanroutesLe master plan actualisé adopté par le conseil d ’administration de la Sofico le 17 mai 2011 porte sur un montant total de 429,1 millions d ’euros (hors TVA) de chantiers restant à réaliser.

Cette somme se répartit comme illustré dans le graphique suivant.

187,02147,15

61,29

6,17 17,37 9,84 0,09 0,130,00

50,00

100,00

150,00

200,00

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à la date du 6 mars 2012, la situation de ces dossiers était la suivante28.

nombre global de dossiers transmis à la sofico 120

estimation figurant au plan routes correspondant à ces dossiers

207.304.495,75*

estimation des Pma (propositions de mise en adjudication) 176.342.906,00*

nombre de dossiers adjugés 101

montant global des dossiers adjugés 156.516.987,64*

montant global des décomptes (approuvés ou à approuver) 6.442.488,88*

montant global des révisions 4.355.390,51*

Coût global actualisé 167.314.867,03*

montant global actualisé des chantiers entamés 110.192.696,97*

montant global facturé 90.047.978,28*

Montant global payé (06/03/2012) 87.447.578,88** en euros

28 montants hors tva.


La Cour relève que 22 mois après la présentation des chiffres en commission des Travaux publics, de l ’Agriculture, de la Ruralité et du Patrimoine, le 18 mai 2010, le nombre de dos-siers transmis à la Sofico correspondait, le 6 mars 2012, à 20,9 % de l ’ensemble des chantiers annoncés (575) et le nombre de dossiers attribués, à 17,6 %.

D’autre part, les montants réellement payés représentaient 11,96 % du coût estimé des 575 chantiers du plan routes29 ou encore 17,5 % du coût estimé des chantiers retenus par la Sofico30.

La période de mise en œuvre du plan 2010-2014 est, en réalité, de 56 mois31. Il reste donc 34 mois, soit 60,7 % de la période considérée, pour attribuer 82,4 % du nombre total des chantiers (575) et réaliser 88,04 % des dépenses prévues.

En résumé, le graphique ci-dessous illustre l ’évolution de la mise en œuvre du plan routes depuis sa présentation en mai 2010.

731,40500

176,3 167,6 87,40,00

200,00400,00600,00800,00

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D’autre part, les prévisions budgétaires établies aujourd’hui devront être revues à la hausse si l ’on prend en compte l ’évolution prévisible du trafic.

Le Bureau du plan estimait, en février 2009, que la part modale de la route dans le transport de marchandises devrait passer de 72 % en 2005 à 67 % en 2030. Cependant cette faible di-minution ne sera pas de nature à contrecarrer l ’ impact de l ’énorme croissance du transport de marchandises en termes de volume, laquelle serait, de 2005 à 2030, de 60 %. Par consé-quent, le transport par camions dans notre pays augmenterait globalement de 49 % sur la période considérée. Dans ces conditions, une chaussée conçue pour résister jusqu’en 2030 avec les données du trafic d ’aujourd’hui sera dégradée plus tôt. Le rythme de la dégradation du réseau serait donc accéléré par rapport à celui connu ces dernières années.

29 Les 575 chantiers étaient estimés à 885 millions d’euros tva comprise.30 500 millions d’euros.31 La période débute le 18 mai 201 et se termine le 31 décembre 2014, soit 56 mois.

52

4.1.3 StatutdelaSoficoLa création de la Sofico en 1994 s’ inscrivait dans un contexte de besoin de financement pour répondre aux orientations européennes concernant l ’ interconnexion des réseaux nationaux de transport routier. La Commission européenne visait tout particulièrement la construc-tion des « maillons manquants » et la suppression des « goulets d ’étranglement ». Pour la Région wallonne, les investissements à réaliser dans cette optique étaient considérables32 et devaient s’étaler sur plusieurs années ; il convenait donc de mettre au point un mécanisme de financement hors du contexte budgétaire classique, qui permette de rompre la règle de l ’annualité budgétaire et de recourir à des financements externes sans risque pour les équi-libres budgétaires de la Région.

Ce mécanisme repose notamment sur la classification de la Sofico, par l ’Institut des comptes nationaux, en dehors du secteur des administrations publiques selon les dispositions du SEC 95 : ainsi, les opérations réalisées ne sont pas prises en compte dans le calcul du solde de financement de la Région wallonne. La Sofico est actuellement classée dans le secteur des sociétés non financières. Afin d ’éviter un glissement vers le secteur des administra-tions publiques, deux critères fondamentaux doivent être respectés. D’une part, la Sofico doit assurer l ’autofinancement de ses activités, ce qui lui garantit le statut de producteur marchand ; concrètement, le prix de vente de ses prestations doit couvrir plus de 50 % du coût de ses activités. D’autre part, elle doit disposer d ’un niveau d ’autonomie suffisant par rapport à la Région wallonne.

Concernant le premier critère, les recettes de la Sofico sont essentiellement constituées des péages afférents à l ’accès et à l ’utilisation des voiries et des ouvrages d ’art qu’elle finance et gère. Ces péages sont acquittés pour le compte des usagers par la Région wallonne, via un système dénommé « shadow toll ». D’après les comptes provisoires de l ’exercice 2010 de la Sofico communiqués à la Cour, le montant de l ’ensemble de ces recettes s’élèverait à 77,4 millions d ’euros, soit plus de 80 % du coût des ventes et des prestations de la société. Le respect du premier critère est donc actuellement assuré.

Quant au second critère, il faut souligner que la Sofico a été créée sur le modèle d ’un « par-tenariat public-privé ». À côté de la Région wallonne, actionnaire majoritaire, la Société régionale d ’ investissement pour la Wallonie (SRIW), Dexia et Ethias détenaient une part minoritaire du capital. En 2008, la Commission européenne a remis cette structure en question, du fait que le choix des partenaires privés, en 1994, n’avait pas été effectué au terme d ’une procédure de mise en concurrence. Afin de répondre aux exigences de la Com-mission, les partenaires privés de la Région wallonne ont dû se retirer du capital de la Sofico et le décret du 10 mars 1994 portant création de la société a dû être modifié de manière à exclure désormais toute participation de partenaires privés. Depuis lors, la Région wallonne demeure le seul actionnaire.

Le gouvernement wallon a cependant renforcé le niveau d ’autonomie de la société par rap-port à la Région. Ainsi, visant la « consolidation du statut de la Sofico au regard du régime européen, dit SEC 95 », le décret du 27 octobre 2011 modifiant divers décrets concernant les compétences de la Région wallonne a modifié le décret du 10 mars 1994 relatif à la création

32 Plus d’un milliard d’euros pour les sept maillons manquants et goulets d’étranglement identifiés par la commission européenne.


de la Sofico en trois points. Premièrement, ce décret a supprimé la disposition obligeant la Région à fournir à la Sofico les sommes nécessaires au remboursement des obligations ou emprunts et au remboursement intégral des paiements y afférents au cas où le produit des opérations de péages ne le permettrait pas. Deuxièmement, la faculté de recours accor-dée aux commissaires du gouvernement contre les décisions des organes de la Sofico peut désormais être activée au nom de l ’ « intérêt général » et non plus uniquement de l ’« intérêt régional ». Troisièmement, la désignation des commissaires aux comptes de la Sofico est dé-sormais de la compétence de son assemblée générale et non plus du gouvernement wallon.

4.1.4 ContraintesfiscalesLe statut d ’assujetti à la TVA de la Sofico constitue un avantage majeur33 dans le cadre du financement des travaux d ’ investissement dont elle a la charge. En effet, il lui permet, pen-dant la phase de construction ou de réhabilitation, de déduire la TVA payée sur l ’ensemble des travaux réalisés de la TVA perçue sur les prestations facturées, les péages.

L’accord conclu avec l ’administration de la TVA pour bénéficier du statut d ’assujetti repose sur l ’application du système de shadow toll. À l ’origine, la Sofico ne pouvait instaurer un système de péage similaire à celui pratiqué sur plusieurs réseaux autoroutiers européens, notamment en raison des contraintes propres aux infrastructures concernées. Un autre système a donc dû être imaginé : le péage repose ainsi sur un système de comptage auto-matique détectant en continu les différentes classes de véhicules et couplé à des appareils de lecture et d ’enregistrement des plaques minéralogiques. Ce système permet une identi-fication individuelle des usagers pour le compte desquels la Région assure le paiement du péage ; la Sofico peut donc lui transmettre les factures mensuellement.

Si ce système est tout à fait applicable dans le cadre des premiers ouvrages réalisés par la Sofico, ce n’est actuellement pas le cas pour le réseau structurant. En effet, à l ’heure actuelle, les péages facturés à la Région wallonne pour l ’usage du réseau structurant sont calculés sur la base d ’estimations de fréquentation établies à partir des chiffres fournis par des boucles de comptage réparties le long du réseau. Si ces boucles permettent le comptage des différents types de véhicules, elles ne permettent pas encore l ’ identification indivi-duelle des usagers qui conditionne la récupération de la TVA sur les péages. Une telle indi-vidualisation des usagers concernés sera cependant possible dès que l ’ infrastructure de reconnaissance sera opérationnelle.

4.2 Réseaunonstructurant

En ce qui concerne le réseau non structurant, l ’allocation la plus importante (hors crédits variables) du programme 13.02 Réseau routier et autoroutier de la Région – construction et entretien du réseau (partie génie civil) du budget des dépenses de la Région wallonne est l ’allocation de base 73.01 Réhabilitation, sécurisation, aménagement et équipement du réseau routier non structurant, en ce compris les acquisitions et expropriations nécessaires à la réa-lisation des ouvrages ainsi que le déplacement des installations appartenant aux concession-naires de voiries.

33 Lors de sa présentation en commission des travaux publics, de l’agriculture, de la ruralité et du Patrimoine du 18 mai 2010, le ministre des travaux publics précisait que, sur les 639 millions d’euros que la région était capable de mobiliser pour financer le plan routes, 111 millions devaient provenir de la récupération de la tva.

Chap

itre

54

L’évolution des engagements sur cette allocation de base se présente comme suit.

Année Montants engagés sur l’allocation 73.01

2009 35.553.102

2010 62.180.000

2011 85.140.194

2012 86.150.000(en euros)

Ce tableau illustre l ’augmentation des moyens consacrés au réseau non structurant, sachant qu’en 2009 et 2010 l ’allocation de base concernée comportait également les moyens desti-nés au réseau structurant.

à politique inchangée, le total des moyens réunis sur l ’allocation 73.01 pour la période 2010-2014 serait de 405,8 millions d ’euros, soit moins de la moitié du budget estimé initia-lement pour les 575 chantiers du réseau structurant (885 millions d ’euros TVA comprise). Dès lors que le trafic routier régional se répartit à concurrence de 47,7 % sur le réseau non structurant et de 52,3 % sur le réseau structurant, ce crédit estimé de 405,8 millions d ’euros ne paraît pas à la mesure des besoins du SPW.

Chap

itre 5

Organisation et réalisation des contrôles de la qualité des travaux d’entretien


5.1 Réglementationetnormes

5.1.1 DocumentsderéférenceOutre les documents contractuels spécifiques à chaque marché, les contrôles de la qualité des travaux d ’entretien du réseau routier sont basés sur un ensemble de documents de références, dont le principal est le cahier des charges type Qualiroutes (CCT Qualiroutes). Celui-ci remplace, depuis le 1er janvier 2012, le cahier des charges type RW 99 (CCT RW 99). Comme son prédécesseur, le CCT Qualiroutes concerne les travaux routiers menés tant par la Région wallonne que par les pouvoirs locaux.

Le CCT Qualiroutes est complété par le modèle de cahier spécial des charges, le catalogue des postes normalisés, qui permet d ’uniformiser les métrés émanant des différents pou-voirs adjudicateurs, l ’outil de création de métré assisté par ordinateur, le catalogue des documents de référence, ainsi que le catalogue des méthodes d ’essais. Le catalogue des documents de référence contient notamment l ’ensemble des normes à suivre en matière de production et de vérification des matériaux et des enrobés, ainsi que différents documents annexes au CCT fournissant des précisions quant à son application. Il s’agit, par exemple, du document de référence A-1 relatif à la mise en place d ’un système de gestion de la qua-lité par les entrepreneurs. Quant au catalogue des méthodes d ’essais, il définit de manière détaillée le mode opératoire à suivre pour réaliser les différents essais mentionnés dans le CCT.

5.1.2 Miseenplacedesplansqualité5.1.2.1 Une mise en place initialement facultativeLa première version du document de référence A-1 visant la mise en place d ’un système de gestion ou d ’assurance de la qualité lors de la réalisation des travaux a été élaborée en 2004.

À défaut de pouvoir imposer la certification ISO 9001 à l ’ensemble des entrepreneurs, cette première version visait à leur imposer le respect de certaines prescriptions en matière de gestion de la qualité des chantiers de travaux. Ces exigences variaient, en fonction de l ’ im-portance et de la complexité des travaux à réaliser, depuis la rédaction d ’une note succincte d’organisation générale du chantier jusqu’à la certification selon la norme ISO 9001-2000 pour les chantiers les plus risqués. L’ imposition de ces exigences avait pour objectif de per-mettre au pouvoir adjudicateur d ’être mieux informé du niveau de la qualité obtenu à tous les stades de l ’exécution, depuis la conception jusqu’à la réception définitive.

L’ imposition de ces prescriptions de qualité n’était cependant pas obligatoire : l ’ ingénieur dirigeant décidait lui-même de la nécessité de les imposer via le cahier spécial des charges. Ainsi, dans les faits, ce document de référence A-1 n’a pratiquement pas été mis en œuvre ; un des seuls cas d ’application de ce document fut celui de la réhabilitation des autoroutes E411 et E25 dans la province de Luxembourg.

5.1.2.2 Contrôle intérieur (des entrepreneurs) et contrôle extérieur (de l’administration)

Élaborée en 2009, une seconde version du document de référence A-1 vise à responsabiliser davantage les entrepreneurs quant à la qualité des travaux réalisés. Elle prévoit d ’ imposer un système d ’autocontrôle aux entrepreneurs, qui implique une nouvelle répartition des

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contrôles à réaliser entre ces derniers et l ’administration ; cette nouvelle répartition repose sur la distinction entre les notions de contrôle intérieur et de contrôle extérieur.

Le tableau suivant présente les différentes prestations liées à ces deux statuts.

Tableau 1 – Contrôle intérieur et contrôle extérieur

Contrôle intérieur Contrôle extérieur

réalisé par l’adjudicataire ou sous sa respon-sabilité et destiné à garantir la qualité de sa prestation.

réalisé par le pouvoir adjudicateur ou par un or-ganisme qu’il mandate pour vérifier la conformité des travaux.

se subdivise en : consiste en :

• autocontrôle de conformité des produits fabriqués en continu : réalisé par le respon-sable de cette fabrication et sous l’autorité de l’adjudicataire ;

• supervision du contrôle intérieur et vérifica-tions complémentaires ;

• autocontrôle d'exécution : réalisé par l'exé-cutant de la tâche ou par sa hiérarchie et sous l'autorité du responsable des travaux ;

• vérification de l'élaboration, de l'application et de l'efficacité du système de gestion de la qualité proposé par l'adjudicataire.

• autocontrôle de conformité des travaux : réalisé par un responsable indépendant de l’exécution et mandaté par l'adjudicataire.

Cette nouvelle distribution des rôles implique de déléguer à l ’entrepreneur la réalisation de certains contrôles auparavant exécutés par l ’administration. La supervision, par cette dernière, du contrôle intérieur réalisé par l ’entrepreneur nécessite qu’ il lui transmette les résultats de ses contrôles en temps réel.

L’organisation du contrôle intérieur mis en place par l ’entrepreneur fait l ’objet d ’un plan qualité, qui doit être transmis à l ’administration après l ’attribution du marché et avant le début effectif des travaux. Ce plan n’en demeure pas moins un document évolutif lié aux étapes de la réalisation des travaux.

5.1.2.3 Des plans qualité imposés de manière limitéeUne autre évolution importante introduite par cette seconde version du document de réfé-rence A-1 a consisté à rendre obligatoire, sous la forme d ’une annexe à insérer au cahier spécial des charges, l ’établissement de plans qualité relatifs à la pose de revêtements hydro-carbonés. Cette annexe détaille l ’ensemble des contrôles à réaliser par l ’entrepreneur, ainsi que leur fréquence.

Pour ce type de travaux, la mise en place des plans qualité devenait donc obligatoire mais de manière limitée. Le document de référence A-1 stipule en effet qu’« un PQ ne doit être demandé que lorsque l ’ importance du travail à réaliser, sa nouveauté, sa complexité et/ou les conditions de sécurité le justifient », sans autre précision. Cette disposition laisse donc le choix aux ingénieurs dirigeants d ’ imposer ou non aux entrepreneurs la remise d ’un plan qualité.

La Cour a observé que plusieurs dossiers de travaux dont l ’appel d ’offres a été lancé après la publication de la seconde version du document de référence A-1 n’étaient encadrés par aucun plan qualité.


5.1.2.4 Organisation du contrôle de l’administrationComme précisé ci-avant, la mise en place des plans qualité implique un changement impor-tant dans l ’organisation du contrôle de la qualité des travaux réalisé par les différentes directions territoriales de la DGO1.

Chaque direction territoriale a dû mettre en place une cellule qualité avec, à sa tête, un in-génieur responsable qualité. Ces cellules sont chargées d ’analyser les plans qualité transmis par les entrepreneurs, de réceptionner et d ’analyser l ’ensemble des résultats des contrôles réalisés et transmis par les entrepreneurs, ainsi que d ’assurer le suivi des différents essais réalisés par l ’administration. L’organisation des contrôles sur chantier a également dû être repensée.

Les contrôleurs de l ’administration s’assurent désormais de la réalité et de la fiabilité du contrôle mis en place par l ’entrepreneur. Afin de garantir l ’harmonisation et l ’homogénéi-sation de ce travail, des normes claires et communes devraient être édictées. Cependant, à ce jour, aucune directive commune à l ’ensemble des directions territoriales n’a encore été définie en matière de contrôle de l ’autocontrôle des entrepreneurs. La DGO1 parle de l ’organisation d ’un contrôle par coups de sonde, mais dont ni la fréquence, ni le type, ni la méthode d ’échantillonnage ne sont précisés. Ainsi, certaines directions ont décidé de diminuer de manière importante le nombre des contrôles réalisés, alors que d ’autres n’ont pratiquement rien changé par rapport à la pratique précédant la mise en place des plans qualité, doublant ainsi l ’ensemble de la chaîne de contrôle.

Une formation sur le contrôle des travaux dans le cadre des plans qualité a néanmoins été organisée au bénéfice des contrôleurs des différentes directions territoriales et des docu-ments types leur sont proposés. Cependant, il ne s’agit pas d ’un véritable ensemble cohé-rent de directives claires et obligatoires.

De plus, il n’existe actuellement aucun système de centralisation et d ’exploitation trans-versale de l ’ensemble des résultats des contrôles réalisés et transmis par les entrepreneurs.

L’organisation du contrôle de l ’administration varie donc d ’une direction territoriale à l ’autre, voire même d’un district à l ’autre. Cette absence de normes communes imposées à toutes les directions territoriales contrecarre l ’efficacité du système des plans qualité impo-sé par le document de référence A-1.

5.1.3 DuCCTRW99auCCTQualiroutesLa mise à jour du CCT RW 99, à travers le CCT Qualiroutes, devait, avant tout, permettre de concrétiser la modification de la stratégie de contrôle des travaux d ’entretien du réseau annoncée par le ministre des Travaux publics en mai 2010. Cette stratégie vise principale-ment à accroître la responsabilisation des entrepreneurs, eu égard à la nécessité de réaliser des travaux d ’entretien de qualité et durables.

Pour ce faire, trois mesures importantes sont établies : augmenter le délai de garantie imposé aux entrepreneurs, appliquer plus strictement le système d ’autocontrôle par le biais des plans qualité et diminuer le recours au principe de la réfaction en privilégiant

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la réparation34. Pour chacune de ces mesures, des exceptions sont cependant prévues qui limitent de manière substantielle l ’atteinte de l ’objectif recherché.

5.1.3.1 Délai de garantieLe délai de garantie est à présent fixé par le CCT Qualiroutes à cinq ans. Si le CCT RW 99 ne définissait pas de terme précis, dans la pratique les cahiers spéciaux des charges fixaient généralement un délai de garantie de trois ans.

Le CCT Qualiroutes concrétise donc bien la première mesure annoncée. Cependant, la dis-position qui impose ce délai de garantie général mentionne également que « dans des cir-constances dûment motivées les documents de marché peuvent porter ces délais à des durées inférieures ou supérieures ». Le manque de précision de la notion de « circonstances dûment motivées » laisse la porte ouverte à une interprétation et une application différenciées du principe général du délai de garantie de cinq ans.

5.1.3.2 Système d’autocontrôleUne nouvelle disposition précise désormais que « lorsque les documents de marché imposent la mise en place d’un système de gestion de la qualité, le document de référence Qualiroutes-A-1 définit le(s) document(s) à fournir par le soumissionnaire lors de la remise de son offre ».

Cependant, comme évoqué ci-avant, le document de référence A-1 (dans sa version du 20 juillet 2011) n’a lui-même subi aucune modification significative par rapport à celui de l ’ancien cahier des charges type : il y est toujours précisé qu’ « un PQ ne doit être demandé que lorsque l ’ importance du travail à réaliser, sa nouveauté, sa complexité et/ou les conditions de sécurité le justifient ». Le CCT Qualiroutes impose par contre systématiquement la mise en place d ’un plan qualité pour les revêtements de plus de 1.000 m² en béton de ciment (G.1.2.6), en revêtement bitumineux (G.2.2.8.1) ou en asphalte coulé (G.3.1.2.5).

5.1.3.3 Recours au principe de la réfactionLa disposition du chapitre A du CCT Qualiroutes qui fait référence au principe de la réfac-tion ne contient aucune nouvelle mesure tendant à diminuer son utilisation. Elle précise simplement qu’en cas d ’acceptation des travaux moyennant réfaction, les formules de réfac-tion spécifiques prévues dans les chapitres techniques du CCT sont d ’application.

Au sein du chapitre technique concernant les revêtements bitumineux (ou hydrocarbonés), une modification significative est apportée au point G.2.5.2 traitant des réfactions pour manquement : il y est précisé que la réfaction ne peut être appliquée que si « les défauts constatés ne portent pas atteinte à la sécurité des usagers ou à la durabilité de l ’ouvrage ». Cette précision ne contribue pas intrinsèquement à réduire le recours au principe de la réfaction. En effet elle ne diffère pas substantiellement de celle fixée par l ’article 20, § 9, du cahier général des charges annexé à l ’arrêté royal du 26 septembre 1996 établissant les règles générales d ’exécution des marchés publics et des concessions de travaux publics35.

34 Le recours au principe de la réfaction permet d’appliquer une réduction de prix sur les parties de travaux non conformes aux exigences initiales.

35 L’article 20, § 9, dispose que « lorsque les divergences constatées par rapport aux conditions non essentielles du marché sont minimes et qu’il ne peut en résulter d’inconvénient sérieux du point de vue de l’emploi, de la mise en œuvre ou de la durée de vie, le pouvoir adjudicateur peut accepter les travaux, les fournitures ou les services moyennant réfaction pour moins-value ».


Le CCT Qualiroutes spécifie cependant aux points G.2.5.2.1 à G.2.5.2.4 les conditions d ’acceptabilités techniques des réfactions.

Au surplus, certaines limites d ’application possible de la réfaction sont moins strictes dans le cadre du CCT Qualiroutes que dans celui du CCT RW 99.

Les différentes modifications introduites par le CCT Qualiroutes ne semblent donc pas contribuer à réduire le recours au principe de la réfaction.

5.1.3.4 Limite de la réformeDestiné à susciter une plus grande responsabilisation des entrepreneurs quant à la qualité et à la durabilité des travaux d ’entretien des routes, le CCT Qualiroutes tend à s’éloigner du modèle d ’un cahier des charges à obligation de moyens mais il ne peut encore être qualifié de véritable cahier de charges à obligation de résultats : si le délai de garantie a été étendu à cinq ans, les exigences du CCT Qualiroutes au niveau de la réalisation des travaux et de leur contrôle restent fortement ancrées dans une optique d ’obligation de moyens.

Plusieurs régions et États voisins ont progressé plus rapidement que la Région wallonne dans la conclusion de contrats à obligation de résultats. Le cas le plus abouti est le système des concessions mis en œuvre pour la gestion du réseau autoroutier français. La Flandre et les Pays-Bas connaissent une utilisation de plus en plus fréquente de contrats de type De-sign/Build/Finance/Maintain (DBFM), qui confient à un adjudicataire unique la responsabi-lité complète du projet de construction ou d ’entretien d ’un ouvrage : conception, construc-tion, financement et maintenance.

La Région wallonne dispose donc encore d ’une importante marge d ’action afin d ’accroître la responsabilisation des entrepreneurs quant à la qualité et à la durabilité des travaux d ’en-tretien du réseau routier.

5.2 Contrôledelaqualité

à défaut de processus type du contrôle de la qualité des travaux d ’entretien du réseau rou-tier et autoroutier élaboré par les services de la DGO1, la Cour a dû en établir un sur la base des différents entretiens réalisés au sein de l ’administration.

Quatre grandes étapes ou types de contrôles ont ainsi pu être identifiés :• les essais préalables ;• les contrôles des matériaux ;• les contrôles en cours d’exécution ;• les contrôles a posteriori.

Afin de contrôler l ’application, dans les différentes directions territoriales, du processus type de contrôle, la Cour a vérifié 88 dossiers de travaux gérés par la DGO1 et/ou la Sofico du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2011. La méthode d ’échantillonnage de ces dossiers de travaux est jointe en annexe du présent rapport36.

36 voir l’annexe 4.

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Sur les 88 dossiers analysés, 23 devaient faire l ’objet d ’un plan qualité37 : seuls 16 d ’entre eux en présentaient un.

L’absence de plan qualité n’a fait l ’objet d ’aucune sanction majeure. Deux dossiers d ’en-tretien de chaussées en vue du passage du Tour de France 2010 posent particulièrement question. L’entrepreneur n’a pas respecté l ’obligation, contenue dans les cahiers spéciaux des charges (CSC) organisant ces marchés, de transmettre un plan qualité. Étant donné les délais très courts imposés pour la réalisation des travaux, l ’administration n’a pas jugé opportun de sanctionner l ’entrepreneur pour ce manquement. Dans un autre cas, l ’admi-nistration a justifié l ’absence de plan qualité par le fait que, au début de la mise en œuvre de ces plans, la cellule qualité demandait un plan qualité « général » à chaque entrepreneur en début d ’année et, ensuite, des mises à jour en fonction des spécificités des chantiers qui leur étaient attribués ; la cellule qualité centralisait ces documents. Cependant, dans ce cas précis, ni le plan qualité général de l ’entrepreneur, ni les mises à jour spécifiques du chan-tier n’étaient présents.

La Cour a aussi constaté différentes irrégularités dans le contenu des plans qualité analy-sés. Elle a ainsi constaté plusieurs cas d ’approbation des plans qualité postérieure au début effectif des travaux, de même que l ’absence de rapports d ’essais et de contrôles, pourtant prévus par le document de référence RW 99-A-1/1.

Par contre, la Cour a relevé l ’utilisation, par la seule direction territoriale de Liège, d ’une fiche d ’analyse type des plans qualité transmis par les entrepreneurs. Cette bonne pratique gagnerait à être partagée par l ’ensemble des directions territoriales.

5.2.1 EssaispréalablesL’objectif des essais préalables est de permettre à l ’administration de définir l ’ampleur de la rénovation à réaliser sur la route concernée. Il s’agit donc d ’une étape importante, qui doit idéalement être effectuée avant d ’élaborer le cahier spécial des charges. Deux types d ’ana-lyses sont à la disposition de l ’ ingénieur dirigeant : l ’évaluation de la portance résiduelle de la chaussée et l ’analyse de la structure des couches du revêtement.

5.2.1.1 Évaluation de la portance résiduelle de la chaussée

Processus type du contrôleCette évaluation peut être réalisée au moyen de trois outils différents : le déflectomètre (test du « falling weight »), le curviamètre, ou le radar. La DGO1 ne dispose pas de ces appareils et doit donc faire systématiquement appel aux services d ’un prestataire externe comme le

37 marché lancé après la publication du document de référence rW 99-a-1/1 et pose de revêtement hydrocarboné de plus de 1000 m². Parmi les 23 dossiers identifiés, 15 concernaient le réseau structurant (sofico) et 8 le réseau non structurant.


Centre de recherches routières (CRR)38. Les résultats des essais réalisés au moyen de ces différents outils peuvent ensuite être utilisés pour alimenter le logiciel DimMet39.

L’évaluation de la portance résiduelle des chaussées est de plus en plus nécessaire. En effet, dans plusieurs districts routiers, la connaissance de l ’historique des routes est assez faible, voire même absente, faute de disposer d ’un cadastre des structures des chaussées.

La DGO1 a confirmé que l ’évaluation de la portance résiduelle de la chaussée est une pré-occupation nouvelle.

Réalité du contrôleLa Cour des comptes n’a relevé la réalisation de ce type d ’essai que dans 3 des 88 dossiers analysés.

Deux essais, dont un au niveau du réseau structurant, ont été effectués par le CRR au moyen d ’un déflectomètre et le troisième a été exécuté par l ’Institut scientifique de service public (ISSeP) au moyen d ’un radar. Cet essai n’a, par ailleurs, pas été réalisé à l ’ initiative de l ’administration, mais à la suite d ’une plainte de riverains concernant des vibrations engen-drées lors du passage des véhicules lourds devant leurs habitations.

Un seul dossier comprenait un rapport d ’utilisation du logiciel DimMet.

Sur la base des pièces présentes au dossier, la prise en compte, par l ’administration, des résultats de ces essais n’a pu être clairement établie. Dans l ’un de ces dossiers, l ’adminis-tration a, moins de deux ans après la fin des travaux, constaté l ’apparition de nombreuses dégradations sur la chaussée ayant fait l ’objet de l ’entretien.

La réalisation d ’évaluations de la portance résiduelle apparaît donc exceptionnelle. Or, ce type d ’analyse vise à définir avec précision l ’ampleur des travaux à réaliser et donc à assu-rer une plus grande durabilité de l ’entretien opéré. D’ailleurs, différents dossiers analysés, pour lesquels aucune évaluation de la portance résiduelle n’a été réalisée, ont montré qu’un entretien limité à la seule couche de roulement du revêtement pouvait s’avérer inefficace. Ainsi, dans un cas, un contrôle a posteriori de l ’administration a mis en évidence l ’appari-tion de défauts dans le revêtement posé, deux ans après sa mise en œuvre. En réponse au procès-verbal de constat dressé par l ’administration, l ’entrepreneur objecte que les défauts constatés sont dus au fait que le revêtement sous-jacent n’a pas été modifié car l ’entretien se limitait au revêtement de surface. L’administration a finalement accepté l ’argument avancé par l ’entrepreneur et classé le procès-verbal sans suite. La Cour a relevé plusieurs autres cas similaires.

38 Précisons que le Mobiliteit en openbare werken (moW), l’administration flamande chargée de l’entretien des routes, dispose d’un déflectomètre et d’un radar.

39 Le logiciel DimMET a été développé pour le dimensionnement et le renforcement des structures routières par le crr et la fédération de l’industrie cimentière belge (febelcem), à la demande du ministère de l’équipement et des transports (met). ce logiciel permet notamment d’estimer la durée de vie résiduelle d’une chaussée existante, de comparer diverses structures de routes possibles et de déterminer, pour une chaussée dégradée, quelle couche de la structure est déficiente.

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La Sofico semble convaincue de l ’utilité de procéder à ce type d ’essai préalable. Elle a ainsi annoncé qu’elle allait passer un marché de service d ’un an pour procéder à l ’analyse de la portance du réseau structurant. Cette analyse ne sera pas réalisée systématiquement mais uniquement lorsque des indices de problème de portance seront identifiés.

Par ailleurs, la Sofico souhaite également imposer l ’utilisation systématique du logiciel DimMet avant le lancement des marchés de travaux d ’entretien du réseau structurant. Or, une grande majorité des ingénieurs dirigeants rencontrés dans le cadre de cet audit ne semble pas favorable à cette mesure, en invoquant, entre autres, la grande variabilité des résultats des estimations produites par DimMet.

5.2.1.2 Analyse de la structure des couches du revêtement

Processus type du contrôleCette analyse peut être réalisée de deux manières : la première implique la réalisation d ’un carottage et d ’un essai au simulateur de trafic (résistance à l ’orniérage), couche par couche, ainsi qu’une analyse de composition du revêtement40 ; la seconde, plus simple, consiste à effectuer un sondage par tranchée (trou d ’un mètre sur un mètre), qui permet d ’ identifier le nombre de couches ainsi que leur type et leur épaisseur. Le carottage et les essais sont réalisés par la DRCR selon des normes européennes.

Ce type d ’analyse permet de définir précisément l ’ampleur des travaux de réhabilitation à réaliser. Cependant, d ’après l ’administration, elle n’est pas nécessaire dans certains cas : dégradation manifestement très importante de la chaussée, portance résiduelle très faible et route en béton.

Réalité du contrôleSur les 88 dossiers analysés, seuls 8 faisaient référence à une analyse de la structure des couches du revêtement, dont 2 concernant le réseau confié à la Sofico.

Ces analyses ont essentiellement été réalisées sur la base de carottes extraites de la chaussée à réhabiliter, un seul sondage par tranchée a été relevé, tandis que l ’utilisation du logiciel DimMet n’a pu être observée. Cependant, un des dossiers concernés contenait un rapport établi par le CRR, en collaboration avec la Faculté polytechnique de Mons, concernant le choix d ’un revêtement routier sur la base d ’une analyse multicritères ; le revêtement pro-posé au terme de cette analyse a été mis en œuvre par la suite.

Cette pratique semble donc également peu courante. D’ailleurs, dans l ’un des cas identifiés, l ’analyse a été réalisée à la demande de l ’entrepreneur lui-même : elle a donc été réalisée après la mise au point du CSC et a ainsi perdu son utilité dans le cadre de la définition précise de l ’ampleur des travaux à mener. Les résultats des essais au simulateur de trafic réalisés sur carottes par la DRCR, à la demande de l ’entrepreneur, ont mis en évidence une tenue à l ’orniérage très mauvaise, voire médiocre. Dans ces conditions, l ’entrepreneur a déclaré ne pas pouvoir garantir le respect des exigences en matière de planéité, de régu-larité, d ’orniérage et de rugosité fixées par le chapitre G du CCT, ni le délai de garantie de

40 généralement, il s’agit d’une analyse de la granularité de l’enrobé et de sa teneur en liant.


cinq ans fixé par le CSC. Aucune réaction de l ’administration à cette prise de position de l ’entrepreneur ne figurait au dossier. Cette situation comporte un risque important pour la Région wallonne puisque ce dossier, inscrit au plan routes, représente un coût global de 4,33 millions d ’euros.

5.2.2 ContrôledesmatériauxIl s’agit des contrôles sur les différents matériaux entrant dans la composition des enrobés (granulats, sables, filler et bitume) et sur la production des enrobés en centrale d ’enrobage.

Le dispositif repose sur trois niveaux de contrôle de conformité : le marquage CE, la certifi-cation volontaire et les contrôles de l ’administration.

5.2.2.1 Marquage CE

Processus type du contrôleL’ imposition du marquage a été introduite par une directive européenne qui a pour objectif de garantir la sécurité des consommateurs et des utilisateurs en imposant aux produits de la construction un certain nombre d ’exigences essentielles identiques dans l ’ensemble de l ’Union européenne41. Le marquage CE du produit atteste le respect de ces exigences.

Les spécifications techniques imposées prennent la forme de normes harmonisées qui exigent des contrôles de conformité de deux types : contrôle sur les produits42 et contrôle sur la production43.

Dans le cadre du marquage CE, il n’y a donc aucun contrôle externe sur les matériaux en-trant dans la fabrication des enrobés bitumineux et sur les enrobés eux-mêmes, mais uni-quement sur leur processus de production. Le seul marquage CE n’est donc pas suffisant pour s’assurer de la conformité des matériaux utilisés à l ’ensemble des exigences spécifiées dans le cahier des charges type.

En ce qui concerne les bitumes, complémentairement au contrôle interne exigé par le mar-quage CE, un niveau de contrôle supplémentaire est désormais imposé dans le cadre des plans qualité. Le nouveau document de référence Qualiroutes-A-1/1 impose aux entrepre-neurs le contrôle des caractéristiques principales des bitumes44 sur la base d ’échantillons prélevés aléatoirement à la centrale d ’enrobage lors de la fabrication des enrobés. Les fré-quences minimales à respecter pour ces contrôles sont précisées dans le document de réfé-rence. Cette mesure garantit donc la réalisation d ’un contrôle externe de la qualité des bitumes utilisés pour fabriquer les enrobés.

41 exigences essentielles : résistance mécanique et stabilité, sécurité en cas d’incendie, hygiène, santé et environne-ment, sécurité d’utilisation, protection contre le bruit, économie d’énergie et isolation thermique.

42 essais de caractérisation et essais de suivi par échantillon.43 création et maintien du contrôle de production en usine (cPu), inspection initiale de l’usine et du cPu, et surveil-

lance continue du cPu.44 Propriétés intrinsèques, température du liant à l’enrobage en continu, pénétrabilité, point de ramollissement,

contrôle organoleptique, ductibilité, retour élastique et essais rhéologiques de type dsr et BBr.

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Réalité du contrôleLa Cour n’a relevé qu’un nombre très faible de dossiers présentant les certificats du mar-quage CE des différents matériaux utilisés : 9 dossiers présentaient un tel certificat pour les pierres et pour les enrobés, et seulement 5 pour les bitumes.

Les certificats du marquage CE des différents matériaux n’étaient donc pas présents dans l ’ensemble des plans qualité que la Cour a analysés, alors que le document de référence RW 99-A-1 impose de les fournir. La conformité des matériaux utilisés avec les spécifica-tions techniques harmonisées imposées par les normes européennes n’a donc pu être véri-fiée que pour une très faible proportion des 88 dossiers analysés.

Il en va de même du contrôle de cette conformité, qui doit être opéré par l ’administration sur la base des certificats transmis. La Cour a relevé le cas d ’une absence de label CE d ’un enrobé que l ’administration avait signalée à l ’entrepreneur. En réponse, ce dernier infor-mait l ’administration qu’ il était actuellement « en tractations » pour obtenir la certifica-tion CE. Cependant, le dossier ne présentait aucune trace de vérification postérieure, par l ’administration, de cette obtention.

5.2.2.2 Certificationvolontaire

Processus type du contrôleLes certifications volontaires visent le contrôle, par une tierce partie, de la conformité des matériaux à des exigences supplémentaires qui s’ajoutent aux exigences essentielles impo-sées par les normes harmonisées. Il en existe pour chaque type de matériau.

Pour les granulats, la certification BENOR45 est accordée par le centre national de recherches scientifiques et techniques pour l ’ industrie cimentière (CRIC).

Pour les bitumes et les enrobés, la certification volontaire est assurée par COPRO46.

Réalité du contrôleLe nombre de dossiers présentant la preuve d ’une certification volontaire des matériaux utilisés est également assez faible : 11 dossiers présentaient un certificat BENOR pour les pierres, 18 un certificat COPRO pour les bitumes et 14 un certificat COPRO pour les enrobés.

De nouveau, tous les plans qualité analysés par la Cour ne présentaient pas de certification volontaire pour l ’ensemble des matériaux utilisés.

Celle-ci n’est pas obligatoire ; en effet, plusieurs arrêts de la Cour de justice des Communau-tés européennes47 montrent qu’ il n’est pas permis d ’exiger systématiquement une marque de certification volontaire. Mais, à défaut d ’une telle certification, il n’existe aucune garan-tie de la réalisation d ’un contrôle externe des produits utilisés. Pour rappel, le marquage

45 La certification Benor indique qu’un produit est conforme à une norme belge.46 organisme impartial de contrôle créé en 1983 et composé de représentants de l’administration et de la fédéra-

tion des entrepreneurs de la construction routière. son objectif est d’organiser, de coordonner, d’harmoniser et d’encourager la qualité dans le secteur de la construction.

47 arrêt c-254/05 du 7 juin 2007, arrêt c-227/06 du 13 mars 2008.


CE de ces produits n’ impose un contrôle externe que sur le processus de production et non sur les produits eux-mêmes. Il est donc probable que certains produits n’ayant fait l ’objet d ’aucun contrôle direct, si ce n’est celui du producteur lui-même, aient été utilisés pour produire les enrobés fournis par les centrales d ’enrobage.

Cette situation pose problème, notamment en ce qui concerne les bitumes utilisés, puisque l ’administration fait état d ’une diminution constante de la qualité des bitumes fournis aux centrales d ’enrobage. Afin de garantir la réalisation d ’un contrôle externe sur les bitumes entrant dans la composition des enrobés, l ’administration impose, dans le cadre des plans qualité, la réalisation de différents essais sur les enrobés à l ’entrée des centrales d ’enrobage. Cependant, la présence des résultats de ces essais n’a été vérifiée que dans 4 dossiers pré-sentant un plan qualité.

5.2.2.3 Contrôles de l’administration

Processus type du contrôleLe CCT Qualiroutes prévoit les modalités à suivre en termes de réception technique. Celle-ci consiste notamment à vérifier si les produits à mettre en œuvre répondent aux conditions imposées par les documents du marché.

Selon le CCT Qualiroutes, le pouvoir adjudicateur peut renoncer à tout ou partie des récep-tions techniques dans différents cas et sous certaines conditions : il en va ainsi des produits faisant l ’objet d ’un marquage CE et de ceux faisant l ’objet d ’une certification volontaire.

D’après l ’administration, l ’essentiel des matériaux utilisés font l ’objet d ’une certification volontaire (BENOR pour les granulats et COPRO pour les bitumes et les enrobés). Ainsi, dans les faits, l ’administration limite son contrôle aux informations présentes dans les cer-tificats fournis. Néanmoins, dans le cadre du marquage CE des enrobés (obligatoire pour la plupart des enrobés utilisés sur le réseau wallon depuis le 1er mars 2008), une étude de for-mulation des enrobés bitumineux doit être réalisée. Sa première phase, l ’étude théorique, réalisée par le producteur, porte sur la composition théorique de l ’enrobé produit. Sur la base des résultats ainsi obtenus, le producteur établit la note justificative de l ’enrobé, à laquelle est jointe la fiche technique, constituée par le certificat CE de l ’unité de fabrication, l ’étiquette CE du produit et l ’éventuelle certification volontaire. La note justificative doit ensuite être transmise à la DRCR, qui en vérifie la conformité suivant les prescriptions du cahier des charges type. Les enrobés doivent encore faire l ’objet de différents contrôles de performances48, à la charge du producteur et réalisés par la DRCR ou un laboratoire externe. Tous les enrobés ainsi testés sont répertoriés sur un site internet, qui mentionne la limite de validité (cinq ans) et le réseau autorisé49.

La DRCR dispose donc d ’une base de données reprenant tous les mélanges hydrocarbonés ayant fait l ’objet d ’une étude de formulation complète et pouvant donc être mis en œuvre sur le réseau routier et autoroutier wallon. Pour chaque type d ’enrobé, le dossier complet

48 aptitude au compactage au moyen d’une presse à cisaillement giratoire, résistance aux déformations perma-nentes au moyen d’un essai au simulateur de trafic.

49 http://qc.spw.wallonie.be/fr/qualiroutes/index.html, onglet Performances des mélanges bitumineux.

68

de l ’étude de formulation doit être transmis par l ’entrepreneur au plus tard quinze jours de calendrier avant la pose.

Réalité du contrôleLa Cour a constaté que seule une faible proportion de dossiers atteste la matérialité d ’un contrôle administratif de la conformité des matériaux utilisés sur la base des certificats transmis par l ’entrepreneur.

Toutefois, elle a relevé l ’existence de résultats de contrôles réalisés en phase de production par des laboratoires externes, à la demande de l ’administration, sur les pierres et le liant d ’échantillons d ’enrobés prélevés sur chantier.

Ainsi, 17 dossiers attestent la matérialité de tels contrôles pour les pierres et 10 pour les bitumes. Hormis un cas, tous ces essais ont été réalisés par l ’ intermédiaire de Viacontrol.

Ces tests ont donné lieu à 12 résultats non conformes. Seuls 3 d ’entre eux ont fait l ’objet d ’un procès-verbal, les autres n’ont fait l ’objet d ’aucun suivi de la part de l ’administration.

Sur les 3 procès-verbaux dressés, un seul a abouti à une sanction à l ’encontre de l ’entre-preneur. Celui-ci a utilisé un bitume non conforme (pénétrabilité trop faible), mais l ’en-robé ayant déjà été posé en partie sur le chantier concerné, l ’administration a appliqué une réfaction d ’un montant de 7.200 euros50. Le deuxième procès-verbal a fait l ’objet d ’un classement sans suite après réception des moyens de défense de l ’entrepreneur. Enfin, le troisième, qui n’était pas encore clôturé lors du contrôle de la Cour, a été dressé à la suite d ’un coup de sonde réalisé dans le cadre d ’un plan qualité par l ’administration à la centrale d’enrobage pour vérifier la conformité des bitumes utilisés. Il s’agit du seul contrôle de ce type observé par la Cour sur l ’ensemble des dossiers analysés présentant un plan qualité.

5.2.3 Contrôlesencoursd’exécutionLe CCT précise les clauses techniques et les spécifications de mise en œuvre des enrobés ainsi que les vérifications à opérer. Les principaux contrôles à réaliser quant à la mise en œuvre des enrobés portent sur la composition et la température des enrobés, la couche de collage, ainsi que la régularité de la surface.

Dans le cadre de la mise en place des plans qualité, le document de référence Qualiroutes-A-1/1 (auparavant RW 99-A-1/1) fixe les points de contrôle de la mise en œuvre que l ’entre-preneur doit prendre en charge lors de son contrôle intérieur. Ce document définit égale-ment la fréquence à laquelle ces différents contrôles doivent être réalisés, tandis que les prescriptions du chapitre G.2 du CCT établit les valeurs de consigne à respecter. Les résul-tats des contrôles réalisés par l ’entrepreneur doivent être transmis à l ’administration sans délai. Le plan qualité remis par l ’entrepreneur détermine aussi la manière dont sont gérées les non-conformités détectées par les contrôles.

L’administration supervise le contrôle intérieur ainsi que la gestion des non-conformités et assure le contrôle extérieur sous forme de coups de sonde. Le CCT Qualiroutes, à l ’ instar

50 Pour un marché d’un montant total de 1,46 million d’euros.


de l ’ancien CCT RW 99, limite l ’application des documents de référence A-1 et A-1/1 aux chantiers impliquant la pose de revêtements d ’enrobés bitumineux de plus de 1.000 m². Pour les autres chantiers, tous les contrôles de la mise en œuvre des enrobés doivent être réalisés par l ’administration, à défaut de plan qualité imposant la réalisation de contrôles à l ’entrepreneur.

5.2.3.1 Composition des enrobés

Processus type du contrôleLe premier contrôle à opérer porte sur les bons de livraison. L’entrepreneur (ou, à défaut de plan qualité, l ’administration) doit vérifier la correspondance du type d ’enrobé fourni avec les impositions des documents d ’adjudication. Ce contrôle est désormais clairement spécifié dans le document de référence Qualiroutes-A-1/1, alors qu’ il ne l ’était pas dans le document de référence RW 99-A-1/1.

à côté de ce contrôle de base, depuis la mise en place des plans qualité, l ’entrepreneur est chargé de prélever des échantillons d ’enrobé en vrac sur le chantier au sortir du finisseur. La fréquence des prélèvements est fixée par le document de référence Qualiroutes-A-1/1. Les essais à réaliser sur ces échantillons sont de trois types : contrôle de la teneur en liant, de la granularité et de l ’ouvrabilité de l ’enrobé. Ces contrôles sont régis par des normes européennes.

L’administration réalise son contrôle extérieur par coups de sonde, dont la fréquence est décidée par l ’ ingénieur dirigeant, suivant son appréciation de la performance du contrôle interne de l ’entreprise. Ces vérifications n’ont pas de caractère contractuel mais permettent au fonctionnaire dirigeant de moduler le contrôle extérieur sous la forme d ’une réception technique a posteriori, qui aura un caractère contractuel. Avant la mise en place des plans qualité, seule l ’administration était chargée de réaliser des prélèvements d ’enrobés et d ’ef-fectuer les essais précités, selon les modalités et les fréquences définies par la CCT.

Réalité du contrôleL’examen des 88 dossiers sélectionnés a permis de conclure que la vérification de la com-position des enrobés en cours d ’exécution est largement pratiquée : ce type de contrôle apparaît dans 84 dossiers, parmi lesquels figurent tous les dossiers régis par un plan qualité. S’agissant de ces derniers, la matérialité des contrôles, par l ’administration, de l ’autocon-trôle de l ’adjudicataire a pu être vérifiée dans 11 cas sur 16.

Quant à la fréquence des prélèvements effectués, faute de standardisation dans la transmis-sion des résultats des essais, la Cour n’a pu s’assurer du respect des exigences imposées par le CCT et ses documents de référence. En effet, si le nombre d ’échantillons est à chaque fois précisé dans les rapports transmis à l ’administration, il n’en va pas de même du tonnage d’enrobé que chaque échantillon est censé représenter. Il n’est donc pas possible de vérifier systématiquement si, par exemple, l ’entrepreneur, dans le cadre du plan qualité, a bien réalisé un prélèvement d ’enrobé par 250 tonnes. L’administration ne se donne donc pas toujours les moyens de vérifier l ’application des fréquences de prélèvement imposées aux entrepreneurs dans le cadre des plans qualité.

70

Sur les 84 dossiers présentant des résultats de contrôle de la composition des enrobés, s eulement 2 n’ont pas fait l ’objet d ’un contrôle de la teneur en liant et 1 ne comportait pas de rapport relatif à un contrôle de la granularité. Les contrôles de l ’ouvrabilité sont, quant à eux, beaucoup moins fréquents : seuls 29 dossiers sur 84 faisaient référence à ce type de contrôle.

Tous ces contrôles ont mis en évidence un nombre important de résultats non conformes. Ainsi, sur les 84 dossiers présentant des contrôles de la composition des enrobés, 30, soit plus d ’un tiers, contenaient au moins un résultat d ’essai non conforme. Au total, 59 non-conformités ont été mises en évidence par les contrôles de la composition des enrobés rele-vés dans ces 84 dossiers. Parmi celles-ci, 9 étaient toujours en cours de traitement lors du présent audit.

Les dossiers faisant l ’objet d ’un plan qualité regroupent plus de 38 % des non-conformités détectées alors qu’ ils ne représentent que 19 % des 84 dossiers concernés. Les contrôles réalisés dans ce contexte, qu’ ils soient le fait de l ’autocontrôle de l ’entrepreneur ou des coups de sonde de l ’administration, permettent donc de mettre en évidence davantage de non-conformités. Ainsi, parmi les 3o dossiers présentant des résultats non conformes, un dossier totalise à lui seul 9 non-conformités. Ce chantier, régi par un plan qualité et non terminé lors du contrôle de la Cour, présente plusieurs valeurs non conformes au niveau de l ’ouvrabilité de l ’enrobé et de sa granularité. Certaines de ces non-conformités étaient toujours en cours de procédure au moment de l ’audit51.

Les contrôles de la composition des enrobés semblent donc permettre de détecter un nombre relativement important de non-conformités. Néanmoins, pour évaluer si ces contrôles sont réellement efficaces, il est nécessaire d ’aborder la question du traitement, par l ’administra-tion, des non-conformités détectées.

Le schéma ci-dessous dresse les statistiques relatives à ce traitement pour ce qui est des 50 non-conformités détectées et clôturées52.

51 toutes ces non-conformités mises en évidence par le contrôle de la composition de l’enrobé, auxquelles vient s’ajouter un nombre tout aussi important de résultats d’essai a posteriori non conformes, ont amené l’administra-tion à refuser la réception provisoire des travaux le 21 décembre 2011.

52 ne pouvant préjuger du traitement qui sera accordé aux 9 non-conformités toujours en cours au moment du contrôle, celles-ci ont été écartées.

50 NON CONFORMITESDETECTEES

NON16

(32 %)

NON6

(12 %)

Classement sans suite15

(30 %)

Application de pénalitésfinancières

8(16 %)

Réalisation de mesurescorrectrices

5(10 %)

Un PV a-t-il étédressé ?

OUI28

(56 %)

OUI34

(68 %)

Une suite y a-t-elleété donnée ?


NON16

(32 %)

NON6

(12 %)


(30 %)


8(16 %)


5(10 %)


OUI28

(56 %)

OUI34

(68 %)



Plus de 30 % des non-conformités détectées par les contrôles de composition des enrobés ne font pas l ’objet d ’un procès-verbal53.

Dans une grande majorité des cas, la non-prise en compte de ces résultats non conformes ne fait l ’objet d ’aucune explication. Pour seulement quatre non-conformités, l ’administration se justifie en mettant en avant les écarts trop faibles entre les résultats obtenus et les limites imposées par le CCT. Ainsi, dans un dossier, des essais ont mis en évidence des résultats non conformes au niveau de la granularité des enrobés. Or, en matière de granularité, le CCT détermine une fourchette d ’écarts maximum admissibles par rapport à des valeurs cibles fixées dans la composition de l ’enrobé proposée par l ’entrepreneur. Dans le cas précité, cet écart maximum par rapport à la valeur cible est de plus ou moins 6 %. L’administration a décidé, de manière discrétionnaire, d ’étendre la fourchette définie au CCT. Cette pratique, observée à plusieurs reprises, va à l ’encontre du principe d ’égalité de traitement des pres-tataires.

De même, un certain nombre de procès-verbaux ne font l ’objet d ’aucun suivi : par consé-quent, l ’administration ne mène aucune action pour 44 % des non-conformités détectées. Ici aussi, dans la plupart des cas, l ’absence de suite réservée aux procès-verbaux ne fait l ’objet d ’aucune explication. Dans un seul dossier, le classement de deux procès-verbaux est justifié par les résultats conformes obtenus dans le cadre d ’un autre contrôle a posteriori.

Plus de la moitié des non-conformités suivies d ’une action ont fait l ’objet d ’un classement sans suite. Dans la grande majorité des cas, l ’administration décide ce classement sur la seule base des moyens de défense communiqués par l ’entrepreneur. Dans deux dossiers, le classement sans suite des procès-verbaux résulte d ’une erreur commise par l ’adminis-tration. En effet, dans le premier dossier, le rapport d ’essai joint au procès-verbal adressé à l ’entrepreneur mentionne une date de prélèvement à laquelle celui-ci n’a manifestement pas posé d ’enrobé sur le chantier concerné. Dans le second dossier, le type d ’enrobé sur lequel une teneur en liant trop faible a été détectée semble n’avoir jamais été placé par l ’entrepreneur sur ce chantier. Enfin, seules deux non-conformités détectées ont été clas-sées sans suite après la réalisation d ’un contre-essai présentant des résultats conformes.

Le schéma ci-dessus atteste également que 16 % des non-conformités détectées ont abouti à l ’application d ’une pénalité financière à la charge de l ’entrepreneur. À chaque fois, il s’agissait d ’une pénalité unique, d ’un montant maximum de 270 euros. Ainsi, le total de ces pénalités financières s’élève à 2.534,54 euros, ce qui représente 0,03 % du montant total du coût des chantiers concernés54. La réduction obtenue par l ’administration en contrepartie de l ’acceptation d ’une exécution non conforme s’avère donc particulièrement faible.

Enfin, seuls 10 % des non-conformités détectées ont fait l ’objet d ’une mesure correctrice. Dans deux cas, celle-ci a simplement consisté en une demande de l ’administration à l ’entrepreneur visant à rectifier la production des enrobés de manière à assurer la confor-mité de l ’enrobé restant à poser. En outre, aucune pièce n’atteste la prise en compte de cette requête par l ’entrepreneur. Dans un seul dossier, les non-conformités détectées à la suite

53 ce procès-verbal, appelé à être porté à la connaissance de l’adjudicataire, constitue un préalable à toute procédure litigieuse.

54 8,36 millions d’euros.

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de la réalisation de contrôles de la composition des enrobés ont abouti au refus de l ’enrobé. Cependant, alors que le refus a été signifié le 22 janvier 2010 à l ’entrepreneur, l ’enrobé incri-miné était toujours en place en décembre 2011. L’administration envisageait, à ce stade, de recourir aux mesures d ’office afin de faire procéder à l ’arrachage du revêtement et à la pose d’un nouvel enrobé par un autre entrepreneur, aux frais de l ’adjudicataire initial.

En résumé, sur l ’ensemble des non-conformités détectées à la suite de contrôles de la com-position des enrobés, 90 % n’ont abouti à aucune amélioration du revêtement posé. De plus, la Cour n’a pu s’assurer de la mise en œuvre d ’une mesure correctrice pour les 10 % de non-conformités qui en ont fait l ’objet. Elle constate donc une efficacité particulièrement faible des contrôles de la composition des enrobés réalisés sur l ’ensemble des dossiers analysés.

5.2.3.2 Température des enrobés

Processus type du contrôleLe document de référence Qualiroutes-A-1/1 impose à l ’entrepreneur de contrôler la tem-pérature des enrobés à trois moments : dans le camion sur chantier, à la table du finisseur et au compactage. La température dans le camion doit être mesurée pour chaque camion. Les deux autres mesures doivent être suivies en continu. Ce contrôle est réalisé au moyen de thermomètres à aiguille ou à infrarouge. Avant la mise en place des plans qualité, ces contrôles étaient assurés par les contrôleurs de l ’administration.

Réalité du contrôleSeuls 29 dossiers sur les 88 analysés attestent l ’existence de contrôles de la température des enrobés.

Parmi ceux-ci, se trouvent 9 des 16 dossiers régis par un plan qualité, ce qui signifie que les 7 autres ne comprennent pas les relevés de température imposés aux adjudicataires et que ces derniers doivent pourtant transmettre à l ’administration. En-dehors des dossiers régis par un plan qualité, la présence de résultats de contrôles de la température des enrobés est donc assez rare : moins de 30 % des cas, lesquels ont, en majorité, été réalisés par Viacontrol. Or, pour rappel, le recours à cet organisme a cessé en 2010. Seuls 2 dossiers présentent des résultats de contrôles de la température des enrobés ne provenant pas de Viacontrol.

Dans les dossiers régis par un plan qualité, les relevés de température transmis par l ’entre-preneur fournissent, en règle générale, une mesure par camion livrant l ’enrobé sur chan-tier. Or, d ’après le document de référence RW 99-A-1/1, cette mesure doit être réalisée en continu. Ces relevés reprennent les températures prises aux trois moments imposés par le document de référence, hormis pour 2 dossiers, dont les relevés ne présentaient pas les températures au compactage. Cette absence n’a pas fait l ’objet de remarque de la part de l ’administration. La Cour s’étonne cependant de la présence systématique du relevé de la mesure de la température dans le camion. En effet, lors d ’un contrôle effectué sur chantier, elle a pu observer que seuls les contrôles à la sortie de la finisseuse faisaient l ’objet d ’un relevé. D’après les agents rencontrés sur place, la réalisation du contrôle de la température dans le camion semble difficilement praticable.


Sur les 29 dossiers présentant des contrôles de la température des enrobés, 10, dont 3 régis par un plan qualité, contenaient au moins un résultat non conforme. Au total, 11 non-confor-mités ont été détectées. Sur les 10 non-conformités clôturées, 8 n’ont pas fait l ’objet d ’un procès-verbal. Il s’agit, à chaque fois, de températures trop élevées relevées par Viacontrol sur les échantillons d ’enrobés. Ces mesures font état d ’un grand nombre de températures supérieures à 160 °C et, dans certains cas, les températures relevées atteignaient les 200 °C. Or, le CCT RW 99 impose une température d ’épandage comprise entre 120 °C et 160 °C. La non-prise en compte de ces résultats non conformes n’a fait l ’objet d ’aucune justification de la part de l ’administration.

La première des deux non-conformités ayant fait l ’objet d ’un procès-verbal concernait l ’ab-sence de relevé en continu de la température ; ce procès-verbal n’a donné suite à aucune action spécifique et a donc été classé sans suite. La deuxième portait sur une température trop élevée ; selon les moyens de défense de l ’entrepreneur, la température incriminée ré-pondait aux recommandations de la fiche produit de l ’enrobé. Aucune suite n’a été donnée à cette réponse.

Par conséquent, aucun des procès-verbaux de non-conformité de température des enrobés présents dans les dossiers n’a abouti à une mesure contraignante à l ’encontre de l ’entrepre-neur.

5.2.3.3 Couche de collage

Processus type du contrôleL’entrepreneur est, dans le cadre des plans qualité, chargé de réaliser différents contrôles de l ’application des couches de collage : réglage des injecteurs par réalisation d ’essais de vérification du grammage55 (à la mise en route), identification de l ’émulsion (pourcentage et type de bitume) et vérification du grammage pendant la pose. Le document de référence Qualiroutes-A-1/1 détermine la fréquence à laquelle ces contrôles doivent être réalisés56. Avant la mise en place des plans qualité, ces contrôles étaient également assurés par l ’admi-nistration.

Réalité du contrôleLa Cour n’a constaté la présence de contrôles de la couche de collage que dans 34 dossiers sur les 88 analysés, dont seulement 10 des 16 dossiers régis par un plan qualité.

Dans ces 10 dossiers, seuls 4 ont fait l ’objet d ’une vérification, par l ’administration, du contrôle mis en œuvre par l ’entrepreneur. Il s’ensuit que 6 dossiers réglés par un plan quali-té ne comprennent pas les résultats des contrôles de la couche de collage imposés aux entre-preneurs et dont les résultats doivent être transmis à l ’administration. Cependant, l ’un de ces 6 dossiers présente un procès-verbal dressé pour un constat de décollement de la couche de collage, dans lequel l ’agent du SPW indique que « malgré le fait que l ’entreprise ait remis

55 il s’agit de la masse surfacique, c’est-à-dire de la masse de bitume par unité de surface.56 Le contrôle du réglage des injecteurs n’était pas imposé dans le cadre du cct rW 99.

74

de l ’ émulsion après remarque, la zone entre la finisseuse et le camion d’approvisionnement se retrouvait sans couche d’accrochage ». Le procès-verbal a néanmoins été classé sans suite57.

La fréquence des contrôles observés semble conforme aux prescrits du CCT et, en particu-lier, du document de référence A-1/1 pour ce qui est des dossiers régis par un plan qualité. Cependant, le respect des impositions en matière de contrôles à réaliser n’est pas toujours assuré ; pour rappel, deux contrôles principaux sont concernés : l ’ identification de l ’émul-sion et la vérification du grammage. Le premier type de contrôle n’a été constaté que dans 20 des 34 dossiers présentant des contrôles de la couche de collage, parmi lesquels ne figu-raient que 5 dossiers réglés par un plan qualité. Le second type a été relevé dans seulement 6 dossiers, tous régis par un plan qualité. Ce contrôle ne semble donc réalisé que depuis l ’ imposition des plans.

La Cour a relevé la présence de 7 non-conformités de la couche de collage parmi les 34 dos-siers attestant ce type de contrôle. L’un d ’entre eux, un cas d ’arrachement de la couche de collage sur certaines zones du chantier58, a donné lieu à une procédure contentieuse, tou-jours en cours lors de l ’audit. Cette non-conformité ainsi que d ’autres ayant fait l ’objet d ’un procès-verbal ont amené l ’administration à refuser la réception provisoire du chantier. Par-mi les 6 non-conformités clôturées, 3 n’ont pas fait l ’objet d ’un procès-verbal. Dans 2 cas, l ’administration a estimé que les écarts entre les valeurs obtenues et les valeurs limites de référence étaient trop faibles, dérogeant ainsi, de sa propre initiative, à la norme applicable en la matière. Cette manière de procéder est de nature à contrecarrer le principe d ’égalité de traitement des cocontractants du SPW, puisqu’elle modifie les clauses techniques du marché. En ce qui concerne le troisième cas de non-conformité non verbalisée, l ’adminis-tration fait observer qu’elle n’y a donné aucune suite en raison d ’une vérification réalisée sur le terrain ; toutefois, aucune pièce n’atteste la matérialité de cette vérification.

Quant aux 3 non-conformités ayant fait l ’objet d ’un procès-verbal, 2 ont fait l ’objet d ’un classement sans suite après réception des moyens de défense de l ’entrepreneur. L’une d ’entre elles visait le non-respect, par l ’administration, des modalités de conservation et de traitement de l ’échantillon d ’émulsion prélevé. Faute de pièce en contrepoint de cet argu-ment, force est de considérer que l ’administration a accepté ce moyen de défense.

Seule une non-conformité détectée suite aux contrôles de la couche de collage a abouti à l ’application, à l ’encontre de l ’entrepreneur, d ’une pénalité unique de 260,13 euros.

Enfin, aucune non-conformité détectée lors des contrôles de la couche de collage et verbali-sée dans les dossiers examinés par la Cour n’a abouti à une mesure correctrice.

57 Par après, un nouveau procès-verbal a été dressé, cette fois en raison du décollement de morceaux de revête-ment, qui ont ensuite été déposés plus loin sur le nouveau revêtement. dans ses moyens de défense, l’entrepre-neur regrette cet incident et espère que les bosses ainsi créées « vont s’atténuer au fil du temps suite à la circulation importante et lourde à cet endroit ». aucune réaction de l’administration quant à ce moyen de défense ne figurait au dossier.

58 selon le procès-verbal, la majeure partie de l’arrachement s’est produit au passage des roues droites des camions fournissant la finisseuse. L’arrachement semble provenir d’une mauvaise réparation du support : de la poussière de béton aurait été projetée sur la nouvelle dalle en béton armé continu lors du sciage du joint de construction longi-tudinal entre l’ancienne et la nouvelle dalle. Le brossage du support après cet incident semble avoir été insuffisant, ce qui a provoqué l’arrachement de la couche de collage au passage des camions.


5.2.3.4 Régularité de la surface

Processus type du contrôleLes plans qualité imposent à l ’entrepreneur de réaliser des contrôles de la régularité de la surface, au moyen d ’une règle de trois mètres, immédiatement après le cylindrage du revêtement ; ces contrôles doivent être réalisés en cas de défaut de planéité au cylindrage. Le document de référence Qualiroutes-A-1/1 impose également un contrôle en continu du compactage et de l ’épaisseur du revêtement posé. Le contrôleur de l ’administration peut également, en cas de doute, réaliser le contrôle à la règle de trois mètres, comme avant la mise en place des plans qualité.

La DGO1 estime que « l ’essai à la règle de 3 m est redondant par rapport à l ’essai de planéité APL. Ce dernier étant effectué en fin de chantier, l ’entrepreneur n’a recours à la règle de 3 m qu’en cas de doute ou au niveau d’ éléments localisés (chambre de visite, …) lorsque la planéité n’y paraît pas satisfaisante. Un défaut sera de toute façon mis en évidence lors de l ’essai de planéité a posteriori. »

La Cour prend acte de cette dérogation au plan qualité permise de facto par l ’administra-tion aux entrepreneurs et estime que, de ce fait, la possibilité de rectification en cours de pose de l ’enrobé d ’un éventuel défaut de planéité est annihilée. Il semble pourtant évident qu’une rectification de planéité de l ’enrobé soit plus facile, plus économique et plus efficace pendant la pose qu’après.

Réalité du contrôleLe nombre de contrôles de la régularité de la surface relevés par la Cour est particulière-ment faible : seuls 5 dossiers sur 88 attestaient la réalisation de ce type de vérification ; parmi ceux-ci, 4 étaient régis par un plan qualité.

Le CCT RW 99-A-1/1, en vigueur jusqu’à la fin de l ’année 2011, imposait systématiquement ce contrôle à l ’adjudicataire. Tous les dossiers antérieurs au 1er janvier 2012 encadrés par un plan qualité, soit un total de 16, auraient donc dû comporter des relevés de contrôles de la régularité de la surface réalisés par l ’entrepreneur. Au surplus, parmi ces mêmes 16 dos-siers, la Cour n’a relevé qu’à 2 reprises la présence de vérification, par l ’administration, du contrôle exécuté par l ’entrepreneur.

Sur les 5 contrôles observés, 4 ont été réalisés au moyen de la règle de trois mètres. Le cin-quième a consisté en un simple contrôle visuel, dont le résultat ne fut consigné au journal des travaux qu’en cas de problèmes, lesquels n’ont jamais fait l ’objet d ’un procès-verbal.

En outre, la Cour a noté 2 autres résultats non conformes. Le premier a donné à un lieu à un procès-verbal, la procédure étant toujours en cours lors du contrôle de la Cour. Le second, ayant également fait l ’objet d ’un procès-verbal, a finalement abouti à l ’application d ’une pénalité unique, qui sanctionnait l ’absence de contrôle de la régularité de la surface à la règle de trois mètres par l ’entrepreneur. Paradoxalement, dans un autre dossier, l ’admi-nistration n’a pas sanctionné cette absence, attestée par la présence de fiches de relevé de contrôle de la régularité de la surface non complétées. Il s’agit d ’une inégalité de traitement manifeste.

76

Enfin, aucune non-conformité détectée lors des contrôles de la régularité de la surface pré-sents dans les dossiers sous examen n’a abouti à une mesure correctrice visant à améliorer la régularité de la surface.

5.2.4 ContrôlesaposterioriLe chapitre G du CCT décrit les vérifications à réaliser après exécution sur les revêtements en enrobés bitumineux dans le cadre de la réception technique a posteriori des travaux. Ces vérifications et les prélèvements d ’échantillons sont effectués contradictoirement, dans le respect des prescriptions du cahier spécial des charges qui doivent en préciser la portée.

La réception technique a posteriori peut également se baser sur des contrôles et essais en cours d ’exécution. L’administration doit obligatoirement effectuer deux grands types d ’es-sai a posteriori : le premier vise le contrôle de la structure et de la nature du revêtement et le second, le contrôle des caractéristiques surfaciques du revêtement. Le CCT Qualiroutes précise également que des vérifications intermédiaires peuvent être réalisées.

Traitement des non-conformités et moyens d’actionLes non-conformités observées lors de ces différents contrôles font l ’objet d ’un procès-ver-bal, transmis à l ’entrepreneur dans un délai de 120 jours après l ’achèvement des travaux. Passé ce délai, les résultats des contrôles sont présumés satisfaisants. Selon les résultats des essais, il est dressé un procès-verbal de réception provisoire ou de refus de réception. La réception provisoire ne sera accordée que lorsque que toutes les non-conformités auront été levées.

Par rapport à ces non-conformités, l ’entrepreneur peut faire valoir ses moyens de défense au pouvoir adjudicateur. S’ il conteste les résultats des essais, il est en droit de demander un contre-essai. En règle générale, la demande de contre-essai doit être introduite dans les 15 jours de calendrier suivant la date de l ’envoi du procès-verbal. Pour les essais a posteriori, ce délai est porté à 30 jours. Le contre-essai est effectué dans un laboratoire choisi de com-mun accord entre les parties. Les résultats du contre-essai sont décisifs. S’ ils demeurent non conformes, le pouvoir adjudicateur dispose de différents moyens d ’actions : selon l ’ im-portance de l ’écart par rapport à la valeur attendue mis en évidence par le contre-essai (ou l ’essai si aucune demande de contre-essai n’a été introduite), il a la possibilité d ’ imposer une pénalité financière ou d ’exiger une réparation, qui peut, dans certains cas, conduire à l ’arrachage du revêtement posé.

Quant aux pénalités financières, l ’administration décide d ’appliquer une pénalité unique ou de recourir au principe de la réfaction. La pénalité unique peut s’appliquer à tout défaut constaté pour lequel aucune pénalité spéciale n’est prévue et aucune justification n’a été admise ou fournie dans les délais requis. La réfaction peut intervenir dans certaines limites qui sont définies, pour ce qui est des revêtements bitumineux, dans le chapitre G.2.5 du CCT. Toutefois, en cas de problème de rugosité, le recours à la réfaction n’est pas autorisé : une réparation est imposée. Enfin, si l ’entrepreneur contestait les résultats du contre-essai ou n’acceptait pas la réparation exigée, l ’administration pourrait recourir à des mesures d’office, telles que la conclusion d ’un ou de plusieurs marchés pour compte, avec un ou plusieurs tiers, pour tout ou partie des réparations nécessaires.


L’octroi de la réception provisoire entraîne la libération de la moitié du cautionnement constitué par l ’entrepreneur. Elle marque également le début du délai de garantie. Pendant cette période, le pouvoir adjudicateur est en droit de réaliser de nouveaux contrôles des caractéristiques surfaciques du revêtement posé, pour s’assurer du maintien de sa qualité. Les non-conformités ainsi relevées font l ’objet du même traitement que celui précité. Avant l ’expiration du délai de garantie, l ’administration dresse, selon le résultat des contrôles, un procès-verbal de réception définitive ou de refus de réception. La réception définitive ne sera accordée que lorsque que toutes les non-conformités auront été levées. Son octroi entraîne la libération de la seconde moitié du cautionnement.

5.2.4.2 Contrôle de la structure et de la nature du revêtement

Processus type du contrôleLes essais sont réalisés sur des carottes extraites du revêtement (une carotte par 1000 m2).

Trois types de contrôles sont prévus. Le premier, facultatif, est constitué par des vérifi-cations intermédiaires, qui sont décidées par l ’ ingénieur dirigeant, selon la performance du contrôle interne de l ’entreprise et sur la base des résultats des coups de sonde réalisés en cours d ’exécution (teneur en liant, granularité, % de vides). Les deux autres types de contrôle sont systématiques. L’un consiste en la mesure de l ’épaisseur totale et de chaque couche de la carotte ; une première mesure est effectuée par l ’administration dans le ca-mion de forage en présence d ’un représentant de l ’entrepreneur. L’autre contrôle vise la mesure de la compacité relative du revêtement. En cas de non-conformité, des essais com-plémentaires, à la charge de l ’entrepreneur, sont réalisés : au simulateur de trafic pour se prémunir contre les risques d ’orniérage et à l ’essai de sensibilité à l ’eau pour se prémunir contre les risques de plumage59, voire de nids de poule.

Réalité du contrôleLa Cour a relevé la présence de contrôles de la structure et de la nature du revêtement dans 68 des 88 dossiers analysés. Cette proportion est donc importante, mais moindre que celle observée dans les contrôles de la composition des enrobés.

Hormis deux dossiers non encore achevés, l ’absence de ce type de contrôle soit n’est pas justifiée, soit l ’est par des motifs non valables. Ainsi, dans deux dossiers, les contrôles n’ont pas été effectués en raison de l ’urgence des travaux à réaliser pour le passage du Tour de France 2010. Dans un autre dossier, l ’administration a accordé la réception provisoire et la réception définitive uniquement sur la base d ’un contrôle visuel.

Quant aux types de contrôle, la Cour a constaté la réalisation de contrôles de l ’épaisseur du revêtement et de la compacité relative dans plus de 80 % des 68 dossiers présentant des contrôles opérés sur carottage. Elle a observé des contrôles facultatifs du pourcentage de vides sur carottes à 48 reprises. En ce qui concerne la fréquence de prélèvement, la norme d ’une carotte par 1.000 m² semble respectée : la fréquence moyenne calculée est de 1,08 ca-rotte par 1.000 m²60.

59 arrachement de gravillons du revêtement.60 moyenne calculée sur 30 dossiers pour lesquels le nombre de carottes prélevées et la surface du revêtement posé

ont pu être clairement déterminés.

78

Sur les 68 dossiers présentant des contrôles de la structure et de la nature du revêtement, 36, soit plus de la moitié, comportaient des résultats non conformes. Outre ces 36 dossiers, la Cour en a également noté un dans lequel le contrôle de l ’épaisseur du revêtement s’est avéré inutile : il s’agissait d ’une opération de raclage-pose61 pour laquelle aucune épais-seur n’était imposée, car le cahier des charges spécifiait uniquement un tonnage de couche d’usure à mettre en œuvre. Les résultats de ce contrôle se sont avérés insatisfaisants alors même que le contrôle de l ’épaisseur mise en œuvre était sans objet.

Au total, 64 non-conformités ont été détectées à la suite des contrôles opérés par l ’adminis-tration, dont 42 % dans des dossiers soumis à un plan qualité alors que ceux-ci représentent 19 % des 68 dossiers concernés. Un dossier totalise à lui seul 11 non-conformités.

Afin d’évaluer l ’efficacité des contrôles opérés sur les carottes prélevées dans le revête-ment posé, il est nécessaire d ’examiner le traitement que l ’administration réserve aux non-conformités détectées. Les statistiques relatives au traitement des 44 non-conformités clô-turées au moment du contrôle de la Cour sont présentées dans le schéma ci-dessous.

Comme pour les contrôles en cours d ’exécution, un certain nombre de non-conformités dé-tectées par les contrôles opérés sur carotte ne sont pas sanctionnées par un procès-verbal. Parmi les 6 cas relevés, 2 compacités relatives non conformes sont finalement considérées comme satisfaisantes par l ’administration. Dans un autre dossier, l ’administration, recon-naissant que les valeurs non conformes mises en évidence par des contrôles du pourcentage de vides et de la compacité relative devraient entraîner le refus de plusieurs zones de revête-ment, a proposé à l ’entrepreneur, étant donné que « les essais au simulateur de trafic étaient rassurants », de lui accorder la réception provisoire moyennant la prolongation du délai de garantie de trois ans et la réalisation d ’un contrôle de l ’orniérage en fin de garantie.

61 opération qui consiste à enlever la couche d’usure d’une épaisseur de l’ordre de 5 cm et à poser un nouveau tapis hydrocarboné rendant un fini uniforme, une nouvelle rugosité et surtout un degré d’étanchéité propice à la péren-nité de la « nouvelle » voirie.


NON6

(13,6 %)

NON2

(4,5 %)


(43,2 %)


16(36,4 %)


1(2,3 %)


OUI36

(81,8 %)

OUI38

(86,4%)



Enfin, la Cour a relevé deux traitements différents des résultats de contrôles semblables. Dans ces dossiers, le CSC exonère l ’entrepreneur de tout contrôle de l ’enrobé en ce qui concerne l ’épaisseur, la compacité relative et le pourcentage de vides, en contrepartie d ’un délai de garantie porté à six ans. Toutefois, l ’administration a crû devoir réaliser ces contrôles non prévus contractuellement. Dans les deux cas, les analyses ont révélé des épaisseurs non conformes. Paradoxalement, dans l ’un, les non-conformités ont été sanc-tionnées par un procès-verbal tandis qu’elles ne l ’ont pas été dans l ’autre : cette situation illustre un non-respect du principe d ’égalité de traitement des cocontractants.

En outre, deux autres non-conformités sanctionnées par un procès-verbal n’ont, quant à elles, fait l ’objet d ’aucun suivi : les réceptions provisoire et définitive ont été accordées sans référence aux procès-verbaux.

Ainsi, comme le montre le tableau ci-dessus, plus de 18 % des non-conformités détectées n’ont donné lieu à aucune mesure spécifique dans le chef de l ’administration.

Parmi les non-conformités ayant fait l ’objet d ’un procès-verbal et suivies d ’une action, 20 n’étaient pas clôturées lors de l ’examen des dossiers. Sur les 36 non-conformités clôturées, plus de la moitié ont abouti à un classement sans suite. Parmi celles-ci, 11 procès-verbaux ont été classés à la suite de la réalisation de contre-essais positifs. Par contre, dans 2 dossiers, ce classement sans suite résulte de manquements de l ’administration. Dans le premier, les ré-sultats des essais, ayant été communiqués à l ’entrepreneur en-dehors du délai prescrit par le CCT, n’ont pu lui être opposés et le procès-verbal a donc dû être classé sans suite. Dans le second dossier, un procès-verbal dressé, en septembre 2008, pour cause de compacités relatives et de pourcentage de vides non conformes a finalement été classé sans suite en juin 2009 car la réception provisoire avait été accordée par le service comptable de la direction territoriale en l ’absence de l ’avis de l ’ ingénieur responsable, alors que des contre-essais étaient programmés. Enfin, un autre dossier met en lumière un cas d ’application personna-lisée des règles imposées par le CCT. Dans le cadre de ces travaux, les essais réalisés sur les carottes prélevées ont mis en évidence des compacités relatives non conformes. Des contre-essais réalisés sur une partie des carottes confirmant cette non-conformité, l ’administra-tion a alors décidé d ’appliquer une réfaction globale de 5.042,07 euros. L’entrepreneur, refusant cette sanction, a demandé le classement sans suite du procès-verbal car la pose de l ’enrobé n’aurait pas été réalisée sur un support uniforme. Après vérification, l ’administra-tion a accepté cet argument pour les carottes prélevées dans les sections où, manifestement, le support n’avait pas été reprofilé préalablement à la pose de la couche d ’usure, mais elle a décidé de maintenir la sanction de réfaction pour les autres carottes. Finalement, après plusieurs réunions et échanges de courriers, l ’administration a effectué, à son initiative, une nouvelle vérification des épaisseurs des carottes prélevées et accepté, « compte tenu des circonstances particulières de ce chantier »62, l ’argumentation de l ’entrepreneur. Le procès-verbal a donc été classé sans suite et les réfactions furent annulées.

L’application d ’une sanction financière a été observée dans le cas de 15 non-conformités : 3 pénalités uniques et 12 cas de réfaction. Au total, ces pénalités financières s’élèvent à 21.208,14 euros, ce qui représente 0,18 % du montant total des marchés concernés. Outre

62 dans son courrier, l’administration précise que « cette décision est spécifique au présent dossier et qu’elle ne peut en aucun cas être considérée comme une décision de principe qui pourrait être appliquée à d’autres chantiers ultérieurs ».

80

la faiblesse de ces pénalités financières, la Cour a également observé, à plusieurs reprises, une diminution importante entre le premier montant proposé par l ’administration à l ’en-trepreneur et la réfaction réellement appliquée à la clôture de la non-conformité. à titre d ’exemple, dans un dossier, le montant total des réfactions proposé à la suite des essais réalisés par l ’administration s’élevait à 27.567,31 euros. Après la réalisation de contre-essais par un laboratoire choisi par l ’entrepreneur, le montant de la réfaction appliquée n’est plus que de 42,63 euros. Sur l ’ensemble des dossiers, les diminutions de réfactions à la suite de la réalisation de contre-essais sur carottes s’élèvent à 61.522,2 euros, soit une diminution de 74,4 % du montant total des réfactions établi initialement par l ’administration.

Finalement, une seule non-conformité sur les 64 détectées par les contrôles réalisés sur carottes s’est clôturée par l ’application d ’une mesure visant l ’amélioration du revêtement posé.

5.2.4.3 Contrôle des caractéristiques surfaciques du revêtement

Processus type du contrôleCes contrôles visent à mesurer la qualité générale du revêtement posé. Trois caractéris-tiques sont testées : la rugosité63, la planéité longitudinale (profil en long)64 et la planéité transversale (profil en travers)65.

Ces différentes caractéristiques sont mesurées par la DRCR au moyen d ’appareils spéci-fiques : le SCRIM66 pour la rugosité, qui mesure le coefficient de frottement transversal (CFT), l ’APL67 pour le profil en long, qui mesure le coefficient de planéité (CP), et le TUS68 pour le profil en travers, qui permet de calculer la profondeur des ornières éventuelles. Les deux premiers essais sont obligatoires. L’analyse du profil en travers est recommandée pour les chantiers de réparation d ’orniérage ou en cas de problème de régularité de surface observé lors de la mise en œuvre.

Réalité du contrôleLa matérialité des contrôles des caractéristiques surfaciques du revêtement posé a été véri-fiée dans 71 des 88 dossiers analysés.

Ces contrôles, qui semblent donc fréquents, peuvent néanmoins être jugés insuffisants en raison de l ’ importance, pour la sécurité des usagers, des paramètres mesurés. Pour rappel, ces paramètres visent, entre autres, l ’évaluation de l ’adhérence de la chaussée, du confort de roulement ainsi que des risques éventuels d ’aquaplanage. C’est d ’ailleurs sur la base de la mesure de ces trois paramètres69 qu’est déterminée la classe de qualité des revêtements.

63 caractéristique des chaussées qui quantifie leur aptitude à évacuer l’eau et à permettre le contact entre la couche de roulement et les pneumatiques.

64 caractéristique des chaussées qui permet d’apprécier le confort de roulement pour l’usager en termes de vibra-tions, de déformations et d’ondulations.

65 caractéristique des chaussées dont l’analyse permet d’apprécier entre autres la profondeur des ornières et donc les zones de stagnation potentielle d’eau, génératrices de risque d’aquaplanage.

66 Sideway force Coefficient Routine Investigation Machine.67 analyseur de profil en long.68 transversoprofilomètre à ultrasons.69 rugosité, profil en long et profil en travers.


Or, l ’absence de contrôle dans 17 des 88 dossiers examinés n’est justifiée par l ’administra-tion que dans 5 cas. De plus, ces justifications paraissent dénuées de fondement. En effet, dans un premier cas, seul un contrôle visuel a été opéré tandis que dans un second, l ’admi-nistration assure que les contrôles ont bien été réalisés mais que les résultats n’ont pas été transmis ou l ’ont été mais trop tard. Dans un troisième cas, la réalisation d ’un contrôle de la rugosité était bien planifié mais n’a pu être réalisé en raison d ’une circulation trop importante le jour prévu. Enfin, l ’absence de la réalisation de ce type de contrôles dans le cadre de deux dossiers de rénovation de chaussées en vue du passage du Tour de France 2010 est justifiée par l ’urgence des travaux.

Parmi les 71 dossiers comportant des résultats de contrôles des caractéristiques surfa-ciques du revêtement, 64 attestaient la réalisation d ’un contrôle de la rugosité, 40 celle d’un contrôle de planéité longitudinale et seulement 5 un contrôle du profil en travers. Ce dernier chiffre s’explique par le caractère facultatif du contrôle. Par contre, l ’absence de contrôle de la planéité longitudinale dans plus de la moitié des dossiers analysés ne peut s’expliquer. En outre, seuls 34 dossiers sur 88 présentaient un contrôle de la rugosité et de la planéité longitudinale.

La Cour a constaté un total de 40 résultats non conformes relatifs aux caractéristiques sur-faciques des revêtements dans 32 des 71 dossiers comportant de tels contrôles. Ici aussi, ce sont les dossiers régis par un plan qualité qui recèlent la proportion de résultats non conformes la plus importante. Le schéma ci-dessous présente les statistiques relatives au traitement des 26 non-conformités clôturées au moment de l ’analyse des dossiers.

Le nombre de résultats non conformes n’ayant pas donné lieu à un procès-verbal est plus faible que pour les contrôles précédemment commentés : seulement trois non-conformités sont concernées. L’une n’a pu être sanctionnée par un procès-verbal puisque les résultats du contrôle de la rugosité ont été transmis par la DRCR à la direction territoriale compétente plus de 120 jours après la fin des travaux. Or, le tronçon analysé, long de 2.800 m, présentait des résultats non conformes sur une portion de 600 m. Dans les deux autres cas, l ’absence de sanction n’a pu être expliquée.


NON3

(11,5 %)


(61,5 %)

Application de pénalités financières

2(7,7 %)

Réalisation de mesures correctrices

5(19,2 %)

Un PV a-t-il été dressé ?

OUI23

(88,5 %)

OUI23

(88,5%)

Une suite y a-t-elle été donnée ?

82

Contrairement aux contrôles précédents, tous les procès-verbaux dressés à la suite des non-conformités détectées par les contrôles des caractéristiques surfaciques des revêtements posés ont été suivis d ’action. Ainsi, 88,5 % des non-conformités détectées et clôturées ont fait l ’objet d ’un suivi : il s’agit du meilleur taux observé de tous les contrôles analysés par la Cour.

Néanmoins, parmi les 23 non-conformités ayant fait l ’objet d ’un suivi, 16 se sont clôturées par un classement sans suite. Pour seulement 3 d ’entre elles, ce classement est intervenu après la réalisation de contre-essais positifs. Néanmoins, dans l ’un de ces derniers cas, un procès-verbal a été dressé ultérieurement en raison de l ’apparition de nombreuses dégra-dations et fissures du revêtement moins de trois ans après la fin des travaux. Trois autres procès-verbaux ont été classés sans suite sans réelle explication. Huit non-conformités ont été annulées par l ’administration sur la base des seules justifications fournies par l ’entre-preneur. Parmi celles-ci, les différents entrepreneurs ont évoqué, à quatre reprises, la qua-lité du support sur lequel a été posé le nouveau revêtement. Ainsi, dans l ’un de ces dossiers, l ’entrepreneur signale que son travail consistait uniquement à poser une couche de revête-ment sur un support existant et qu’ il ne pouvait dès lors pas être tenu responsable de l ’état du support. Enfin, deux classements sans suite sont consécutifs à une erreur commise par l ’administration. Dans le dossier n° X151/A25/34, l ’entrepreneur demande le classement du procès-verbal car la vitesse à laquelle l ’essai de rugosité a été réalisée était plus faible que la vitesse contractuelle.

Outre le classement sans suite d ’un grand nombre de non-conformités, la Cour a également relevé l ’application d ’une sanction financière dans seulement 2 cas sur 23. Cette faible pro-portion peut s’expliquer par le fait que le principe de la réfaction ne peut être activé en cas de rugosité non conforme. Ces deux pénalités financières s’élèvent au total à 304,71 euros, soit 0,09 % du montant total des marchés concernés. Enfin, 5 non-conformités sur les 23 ayant fait l ’objet d ’un suivi ont abouti à la mise en œuvre d ’une action correctrice. Dans 2 cas, la réparation a consisté en un meulage du revêtement posé afin d ’en améliorer la pla-néité ; un autre dossier fait état de la réalisation par l ’entrepreneur d ’une reprise de rugo-sité ; dans un autre cas, l ’entrepreneur a proposé, « à titre commercial au vu de l ’excellente collaboration qui a prévalu durant l ’exécution des travaux entre les services du SPW et les équipes de chantier », de réaliser un traitement superficiel des dégradations apparues dans le revêtement posé ; enfin, dans un dernier dossier, d ’après l ’administration, l ’entrepreneur aurait réalisé les réparations rendues nécessaires par l ’apparition de nombreuses dégrada-tions moins de deux ans après la réalisation des travaux70, mais le dossier ne comportait aucune pièce attestant leur réalisation.

70 Le rapport, illustré de photos, fait état de l’apparition d’un nid de poule, de fissurations et d’un affaissement.


5.2.5 Conclusions

5.2.5.1 Matérialité des contrôlesLes taux de présence de chaque type de contrôle au sein de l ’ensemble des dossiers analysés par la Cour sont très variables.

Type de contrôle Présence (en %)

essais préalables– évaluation de la portance résiduelle de la chaussée– analyse préalable de la structure du revêtement

3,49,1

contrôles des matériaux71

– marquage ce– certification volontaire– contrôle par l’administration

13,637,521,6

contrôles en cours d’exécution– composition des enrobés– température des enrobés– couche de collage– régularité de la surface

95,533

38,65,7

contrôles a posteriori– contrôle de la structure et de la nature du revêtement– contrôle des caractéristiques surfaciques du revêtement

77,380,7

71Ainsi, l ’évaluation de la portance résiduelle de la chaussée constitue le type de contrôle le moins relevé dans les 88 dossiers analysés. Or, ce contrôle permet de déterminer clairement le dimensionnement des renforcements à prévoir afin de réhabiliter de manière durable les routes dégradées. De manière générale, la réalisation d ’essais préalables a été très peu observée. à la lumière de l ’évolution de certains dossiers analysés, cette situation constitue un risque important pour la durabilité des entretiens réalisés. En outre, dans les dossiers concernés, la prise en compte des résultats de ces essais préalables n’a pas toujours pu être vérifiée.

La présence des différents contrôles des matériaux n’a été constatée que dans une faible proportion des dossiers analysés. Ainsi, la Cour n’a pu écarter la possibilité que certains produits n’ayant fait l ’objet d ’aucun contrôle direct, si ce n’est celui du producteur lui-même, ont été utilisés pour produire les enrobés fournis par les centrales d ’enrobage. Pour rappel, cette situation pose d ’autant plus question pour les bitumes utilisés, puisque l ’ad-ministration fait état d ’une diminution constante de la qualité des bitumes fournis aux centrales d ’enrobage.

Le contrôle de la composition des enrobés constitue le type de contrôle le plus souvent ef-fectué. Néanmoins, la présence des autres contrôles censés être opérés en cours d ’exécution n’a été vérifiée que dans une proportion de dossiers nettement plus faible. Le faible taux du contrôle de la couche de collage est problématique car la bonne qualité de la couche de collage est primordiale pour éviter l ’apparition d ’arrachage précoce de morceaux de revê-tement.

71 Pourcentage des dossiers présentant, pour chaque type de contrôle, au moins un contrôle d’un des matériaux.

84

Enfin, les taux des contrôles a posteriori sont relativement importants. Cependant, près d’un chantier sur cinq ne fait pas l ’objet d ’un contrôle des caractéristiques surfaciques du revêtement, ce qui constitue un problème majeur. En effet, les paramètres testés par ces contrôles ont un impact direct sur la sécurité des usagers du réseau routier et autoroutier wallon.

5.2.5.2 EfficacitédusystèmedecontrôleAu total, les contrôles présents dans les 88 dossiers analysés ont permis de mettre en évi-dence 197 non-conformités, soit une moyenne de plus de 2 non-conformités par dossier. Le système de contrôle mis en œuvre par l ’administration permet donc de détecter les écarts par rapport aux exigences de qualité imposées aux entrepreneurs, lesquels justifient une remise en question de la qualité globale du travail réalisé. Ainsi, 10 des 88 dossiers analysés présentent des résultats non conformes concernant à la fois la composition des enrobés, la structure ainsi que la nature des couches mises en œuvre et des caractéristiques surfaciques du revêtement posé.

Néanmoins, afin d ’évaluer l ’efficacité du système de contrôle de la qualité mis en place, il convient d ’examiner les statistiques relatives au traitement, par l ’administration, des non-conformités détectées.

Seulement 69,3 % des 150 non-conformités clôturées lors de l ’audit ont fait l ’objet d ’un pro-cès-verbal. Au total, plus d ’une non-conformité sur trois ne fait l ’objet d ’aucun suivi. Les contrôles ayant permis de détecter ces non-conformités paraissent donc inutiles. En effet, dans une grande majorité des cas, l ’administration ne justifie pas la non-prise en compte de ces résultats négatifs. à plusieurs reprises, elle les a considérés comme acceptables en arguant qu’ ils étaient très proches des limites imposées par les différentes normes. Cette pratique, qui modifie les clauses techniques du marché, est de nature à contrecarrer le prin-cipe d ’égalité de traitement des cocontractants du SPW. Enfin, plusieurs manquements de l ’administration ne lui ont pas permis d ’exploiter les non-conformités détectées. Il s’agit, entre autres, de cas de transmissions tardives des résultats aux directions censées verbaliser les non-conformités.

150 ESSAIS NON CONFORMESCONSTATES

NON46

(30,7 %)

NON9

(6 %)

Acceptation des moyens de défense de l’entrepreneur

55(36,6 %)

Application de pénalités financières

29(19,3 %)

Réalisation de mesures correctrices

11(7,3 %)

Un PV a-t-il été dressé ?

OUI95

(63,3 %)

OUI104

(69,3 %)

Une suite y a-t-elle été donnée ?


Ensuite, la Cour a constaté que plus de la moitié des non-conformités ayant fait l ’objet d ’un suivi se sont clôturées par un classement sans suite. Dans la majeure partie des cas, ce classement est décidé sur la seule base des moyens de défense présentés par l ’entrepreneur, sans aucun contrôle complémentaire. De plus, des erreurs commises par l ’administration sont régulièrement à l ’origine du classement sans suite des procès-verbaux dressés : essais mal réalisés, résultats communiqués trop tardivement ou ne correspondant pas au chantier concerné, etc. Enfin, seule une minorité des classements sans suite résultent de la réalisa-tion de contre-essais positifs.

Au total, moins d ’un tiers des non-conformités détectées a abouti à l ’application d ’une sanction à l ’égard de l ’entrepreneur. Sur les 88 dossiers analysés, 29 sont caractérisés par l ’application d ’une sanction financière (réfaction et/ou pénalité unique). Néanmoins, le montant total de ces sanctions est modeste puisqu’ il s’élève à 31.777,55 euros, soit à peine 0,13 % du montant total des 29 dossiers concernés. La faiblesse de la sanction appliquée conduit à remettre en question son efficacité, car le manque à gagner particulièrement faible que ce type de sanction représente pour les entrepreneurs ne doit guère les inciter à améliorer la qualité de leur travail, sans compter qu’ ils peuvent aisément répercuter ulté-rieurement le coût de ces éventuelles sanctions financières dans leurs prix. Concernant les réfactions, la Cour a également observé à plusieurs reprises une diminution importante entre le premier montant proposé par l ’administration à l ’entrepreneur et la réfaction réel-lement appliquée à la clôture du contentieux.

Enfin, à peine 7,3 % des non-conformités détectées par les contrôles présents dans les dos-siers analysés ont abouti à la mise en œuvre d ’une action correctrice visant la réparation ou l ’atténuation de la malfaçon constatée. Dans plus de 90 % de cas, les résultats non conformes mis en évidence par le système de contrôle de la qualité de l ’entretien du réseau routier et autoroutier wallon ne donnent donc lieu à aucune amélioration. Dans ces nombreux cas de figure, la route réceptionnée comporte donc un, voire plusieurs défauts de construction. En outre, à plusieurs reprises, la Cour n’a pu s’assurer de la mise en œuvre effective de la mesure correctrice imposée par l ’administration.

En conclusion, tous ces éléments soulignent l ’efficacité très faible du système de contrôle de la qualité de l ’entretien du réseau routier et autoroutier wallon mis en œuvre par l ’adminis-tration, ce qui se répercute sur l ’état des routes observé depuis plusieurs années72.

5.2.5.3 EfficiencedusystèmedecontrôleL’efficience d ’un système de contrôle se définit comme le rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus. La Cour a observé la faiblesse des résultats obtenus par le système de contrôle de la qualité des travaux d ’entretien du réseau routier et autorou-tier wallon. Quant aux moyens mis en œuvre pour assurer l ’opérationnalité du dispositif, ils comprennent le coût des essais réalisés par les laboratoires externes à la demande de l ’administration, ainsi que ceux liés à la réalisation des contrôles sur chantier et au traite-ment des résultats de l ’ensemble de ces essais et contrôles. Le SPW ne disposant pas d ’une comptabilité analytique, qui permettrait de mettre en évidence les coûts complets liés aux

72 La dgo1 estime pour sa part que « l’état des routes observé depuis plusieurs années résulte principalement de l’âge du réseau et du manque de moyens consacrés à l’entretien ».

86

différentes activités réalisées au sein des services, il est difficile de déterminer le coût exact de ce système de contrôle. Néanmoins, une estimation peut être établie.

Pour le coût des essais réalisés par les laboratoires externes, on peut se référer au coût du marché que l ’administration a passé conjointement avec la Sofico le 16 novembre 2010 et ayant pour objet la réalisation des essais sur les échantillons de revêtement hydrocarbo-nés. Le 16 février 2012, le montant total des paiements réalisés dans le cadre de ce marché s’élevait à 1.765.230,89 euros. Ce montant, rapporté à une année complète, dépasse de peu 1,4 million d ’euros.

Quant aux coûts liés à la réalisation des contrôles sur chantier et au traitement des résultats de l ’ensemble des contrôles réalisés, l ’estimation se limite aux seuls frais de personnel. Même si le directeur général considère que l ’ensemble du personnel de la DGO1 est affecté à la qualité73, l ’estimation du coût de ces contrôles s’est limitée à l ’évaluation de la masse salariale brute annuelle du personnel de la direction de la recherche et du contrôle routier ainsi que des sept directions territoriales chargées de la gestion du réseau routier. Cette estimation atteint un montant annuel de 38,7 millions d ’euros74.

Ainsi, le coût total du système de contrôle de la qualité des travaux d ’entretien du réseau routier et autoroutier wallon peut être estimé à 40,1 millions d ’euros par an. Ce montant annuel, confronté à l ’efficacité médiocre du contrôle, permet de conclure à la faiblesse du dispositif. La Cour considère que le SPW aurait pu mieux exploiter ces moyens, ou qu’ il aurait pu obtenir les mêmes résultats en en mobilisant moins.

5.3 Personnelchargéducontrôledelaqualité

La DGO1 doit assurer la direction, le contrôle et la surveillance des travaux d ’entretien des réseaux structurant75 et non structurant conformément aux clauses du cahier général et du cahier spécial des charges.

L’exécution de ces missions exige la présence effective de ressources humaines spécialisées, compétentes et suffisamment nombreuses.

5.3.1 RessourceshumainesdelaDGO1(chiffresarrêtésau30juin2010)Globalement, selon son directeur général, la DGO1 fait face à une situation préoccupante en matière de ressources humaines. Ainsi, conformément à la lettre de mission du directeur général, l ’effectif total de la DGO1 aurait dû compter 2.758 équivalents temps plein (ETP). À la suite de la réorganisation des ministères wallons et des réaffectations qui ont suivi, la DGO1 s’est vu créditée de 2.046 ETP au cadre. En réalité, les postes occupés représentent, en taux complet de présence, un nombre de 1918,8 ETP, qui, en présence effective, équivaut

73 Le directeur général de la dgo1 estime que chaque agent, dans le cadre de ses fonctions, a pour mission d’offrir aux citoyens et usagers des services et des infrastructures de qualité.

74 cette estimation a été obtenue en se basant sur les chiffres du personnel effectivement en service dans les direc-tions concernées au 30 juin 2010. Pour chaque niveau de personnel, un salaire annuel brut moyen a été calculé. celui-ci a ensuite été multiplié par le nombre d’équivalents temps plein courants pour chaque niveau. Les résultats ainsi obtenus ont ensuite été sommés.

75 Protocole d’accord relatif à l’assistance technique accordée par les services du gouvernement wallon à la sofico – article 3, point J.


à 1.754,41 ETP76 (soit 63,6 % de l ’effectif total attendu), en raison d ’un absentéisme structu-rel lié à diverses raisons (détachement, maladie de longue durée, etc.)77.

La pyramide des âges indique un vieillissement important du personnel et, par là-même, un risque accru d ’absences et, surtout, des départs à la retraite. En effet, 47 % des membres du personnel de la DGO1 ont plus de 50 ans (contre 37 % pour l ’ensemble du SPW) et envi-ron 200 départs devraient être enregistrés avant la fin 2012. Plus particulièrement, sept membres du comité de direction quitteront la DGO1 avant la fin 2015 ; à l ’exception de la création du groupe administration des routes de demain78, aucune préparation de succes-sion n’est prévue.

Le recrutement pour des fonctions spécialisées particulièrement requises à la DGO1 est dif-ficile. Les responsables des directions territoriales constatent que les formations spécifiques aux fonctions souhaitées ayant disparu des cursus scolaires, le profil des candidats corres-pond peu aux besoins réels. Ils soulignent encore que les rémunérations proposées pour ces différentes fonctions très pointues sont peu attractives par rapport au secteur privé, surtout depuis la disparition de l ’échelle S79.

5.3.2 PersonnelaffectéaucontrôledelaqualitédestravauxConcernant le personnel directement affecté au contrôle de la qualité des travaux sur chan-tier, le cadre de la DGO1 prévoit 258 ETP. En réalité, 205 ETP sont occupés80, ce qui repré-sente une présence effective de 194 ETP81. Il faut encore noter que 50 personnes exerçant le métier de contrôleur, atteintes par la limite d ’âge pour être admises à la retraite, seront amenées à quitter le service pour le 31 décembre 2015 au plus tard.

La Cour souligne l ’ importance du rôle exercé par les contrôleurs sur les chantiers en ma-tière de garantie de qualité du travail réalisé par les entreprises. Alors que le nombre de chantiers augmente inexorablement tant sur le réseau structurant que sur le non structu-rant et que les responsables des directions territoriales estiment nécessaire la présence d ’un contrôleur par chantier, la Cour constate la réduction des différents services de contrôle direct dans les districts.

5.3.3 Ébauchesdesolution

5.3.3.1 Au SPWÉtant donné la lourdeur des procédures de recrutement de personnel complémentaire et leur difficile maintien en fonction après la réalisation de l ’essentiel des travaux prévu par le master plan, le ministre des Travaux publics a décidé de faire appel à des sociétés externes chargées de mettre à la disposition de la DGO1 des contrôleurs travaillant en appui des

76 situation arrêtée le 30 juin 2010.77 sur cette base, le taux d’absentéisme est de 14,25 %. 78 ce groupe implique concrètement des directeurs non nommés dans le suivi du plan opérationnel avec, comme but

ultime, la gestion de la pyramide des âges existant à la dgo1.79 L’échelle s est une échelle de traitement spéciale attribuée aux fonctionnaires titulaires des métiers identifiés à

l’annexe ii du code de la fonction publique wallonne (le métier d’ingénieur civil appartient notamment à cette catégorie). cette échelle présente un avantage pécuniaire par rapport à l’échelle normale correspondante.

80 À savoir 72 par des personnes sous contrat et 133 par des statutaires.81 La différence de 11 etP s’explique, pour l’essentiel, par des maladies de longue durée.

Chap

itre

88

fonctionnaires du SPW pour réaliser les contrôles nécessaires. Un marché public de service en six lots a donc été conclu, chaque lot constituant une entreprise distincte. Le total des lots prévoyait la mise à disposition de 26 personnes. Les prestations des contrôleurs ont commencé début 2012. La durée de mise à disposition du personnel, non renouvelable, est fixée à six mois. Le marché global, qui a été adjugé pour un montant de 1.176.228,90 euros, prévoit 15.600 heures de prestations.

La Cour constate que l ’ébauche de solution adoptée par le ministre et l ’administration ne répond que très partiellement aux besoins en personnel explicités ci-avant. En effet, 15.600 heures de prestations étalées sur six mois correspondent à 17,1 ETP ; or c’est un total de 64 ETP qui font défaut au cadre du personnel prévu pour des prestations en temps normal. Au surplus, le master plan revêt un caractère exceptionnel vu l ’accroissement du nombre de chantiers envisagés. La Cour relève l ’ inadéquation entre la durée prévue de mise à disposition de personnel et la durée, estimée à plusieurs années, des travaux programmés. Enfin, le personnel mis à disposition devra subir une formation préalable pour maîtriser les règles complexes qui régissent les chantiers de travaux dans le secteur public. Tous ces constats laissent penser que la solution adoptée ne présentera pas l ’efficacité souhaitée.

Ce marché représente un coût horaire de 75,4 euros. Après avoir pris connaissance de la justification des prix unitaires proposés dans l ’offre de l ’adjudicataire de quatre des lots du marché, la Cour note que le coût salarial d ’un bachelier en construction, avec plus ou moins cinq années d ’expérience, est évalué à 20,63 euros. Ces différents constats attestent l ’ inefficience de la solution retenue.

La DGO1 note, quant à elle, que « le succès relatif du marché de mise à disposition de person-nel de contrôle souligne toute la difficulté de trouver du personnel compétent. Elle estime que la solution la plus indiquée consiste à recruter du personnel et à le former en interne. »

5.3.3.2 ÀlaSoficoLa Sofico ne dispose pas d ’une équipe de contrôleurs en mesure de se rendre sur les chan-tiers. Ces contrôles ne sont normalement réalisés que par le SPW. Au vu des nombreux constats négatifs82 quant au travail du SPW, la volonté de la Sofico est clairement de piloter davantage et d ’assurer le contrôle de ses projets. Elle a donc décidé de faire procéder à un audit externe83 pour toute la durée du master plan. Cet audit externe devrait également s’étendre jusqu’à réaliser des contrôles sur chantier.

La Cour constate une fois de plus les difficultés rencontrées par la Sofico pour s’assurer de la maîtrise de son rôle de maître d ’ouvrage, sans empiéter sur le rôle de maître d ’œuvre dévolu à la DGO1.

82 La sofico constate notamment la faiblesse des dossiers, la disparité du traitement des dossiers d’un même type, le retard dans le traitement et la transmission des dossiers, ce qui peut, par effet de cascade, engendrer un report important des chantiers.

83 audit externe de la maîtrise de la qualité des travaux de réhabilitation du réseau routier structurant et d’autres aspects organisationnels

Chap

itre

Conclusions et recommandations

6


6.1 Démarchestratégique

Faute d ’un tableau de bord prospectif de la direction générale coordonné avec ceux des dé-partements et directions, le plan opérationnel 2009-2014 de la DGO1 souffre d ’un manque de pilotage. De plus, seuls deux objectifs parmi les 60 prévus par ce plan visent à contribuer concrètement à l ’amélioration de la qualité des travaux réalisés84. Enfin, parmi les respon-sables de gestion de réseau, un seul inspecteur général a concrétisé un contrat d ’objectifs avec le directeur général. Ce défaut de déclinaison des intentions du plan opérationnel en objectifs spécifiques à chaque département n’est pas de nature à favoriser sa mise en œuvre.

Recommandations

La Cour recommande de mettre en œuvre les tableaux de bord prospectifs annoncés par le directeur général et d ’établir un contrat d ’objectifs avec chaque inspecteur général, ainsi que, par la suite, de définir des objectifs opérationnels SMART85 pour l ’ensemble des ser-vices de la DGO1 et d ’en organiser le suivi.

6.2 Programmationdestravauxd’entretien

Faisant suite aux divers constats de faiblesse86 soulevés lors d ’un précédent audit, la Cour formule les observations suivantes.

• Bien qu’actualisées, les données des classes de qualité relatives à la rugosité, l’orniérage, le profil en long, l’indice global de sécurité et l’indice global de confort encodées dans la BDR ne sont pas systématiquement corroborées et exploitées par les directions terri-toriales.

• Le système SAND est désormais complètement abandonné.• Il n’existe pas d’historique des travaux de construction et de maintenance des voiries

wallonnes et il est pratiquement impossible d’en retracer un.• Le matériel dont dispose la DRCR présente toujours le même manque d’efficience.• Les responsables des directions territoriales continuent de privilégier les modalités

d’auscultation basées sur la connaissance du terrain et les inspections visuelles réalisées par leurs agents, au détriment des informations acquises grâce aux relevés effectués par la DRCR.

En 2007, la Cour avait souligné l ’absence préjudiciable de formalisation d ’un processus décisionnel en matière de planification et de programmation de l ’entretien extraordinaire des routes et autoroutes wallonnes. Le présent audit montre que les recommandations alors formulées en ce qui concerne le réseau non structurant n’ont pas été suivies d ’effet. Par ailleurs, l ’étude et la mise en place du processus décisionnel mis au point par Arcadis pour programmer les chantiers du réseau structurant présentent un biais dans la conception de

84 il s’agit de la révision du cahier des charges type rW 99 et de l’élaboration et application d’une note Printemps de la route, visant notamment la réduction des délais de chantiers, la maîtrise des coûts et la mise en œuvre de plans qualité.

85 objectif smart = objectif spécifique, mesurable, ambitieux, réaliste et mesurable dans le temps.86 étendue et fréquence des auscultations insuffisantes, encodage tardif des données, inutilisation du système

sand, matériel de mesure à grand rendement peu efficient, encodage non systématique de la partie descriptive des voiries dans la base de données routières par les directions territoriales.

92

la base de données à l ’origine de toute la démarche87, alors que ce travail a coûté à la Sofico un montant de 810.558,95 euros. De plus, l ’ordre de priorité des travaux établi par le plan routes n’est pas suivi dans la mise en œuvre réelle des chantiers, ce qui réduit très sérieuse-ment la plus-value de la méthode Arcadis par rapport au plan décidé en 2009.

Enfin, malgré l ’existence d ’un protocole d ’accord relatif à l ’assistance technique accordée par le SPW – en tant que maître d ’œuvre – à la Sofico, celle-ci ne maîtrise pas pleinement son rôle de maître d ’ouvrage.

Recommandations

La Cour recommande d ’ instaurer un système de programmation basé sur les résultats d’une auscultation moderne et fiable, aboutissant à une hiérarchisation des routes à entre-tenir. Une cartographie, régulièrement actualisée, de l ’état du réseau est indispensable en matière de programmation des travaux d ’entretien. Pour ce faire, la Cour préconise d ’utili-ser un matériel permettant des auscultations à grand rendement, d ’augmenter la fréquence des auscultations systématiques (surtout pour le réseau non structurant) et d ’élaborer un outil d ’enregistrement des données relatives aux travaux de construction et d ’entretien des routes, de manière à disposer d ’un historique centralisé des voiries wallonnes.

Par ailleurs, la Cour souligne l ’ importance du respect de l ’ordre fixé dans la priorité des routes à entretenir.

Enfin, elle estime nécessaire de mieux définir et respecter les rôles et compétences entre la Sofico et le SPW en leur qualité respective de maître d ’ouvrage et de maître d ’oeuvre, ce qui implique une clarification des fonctions, nécessitant, entre autres, la mise en place, au sein du SPW, d ’équipes d ’ ingénieurs et de contrôleurs chargés uniquement des dossiers Sofico.

6.3 Financement

Faute de moyens financiers suffisants, la Sofico a dû mettre en réserve 281 chantiers ini-tialement prévus au plan routes88. Ainsi, au lieu des 575 chantiers dont le coût est estimé à 731,4 millions d ’euros hors TVA prévus au plan routes, le master plan reprend 294 chantiers coûtant 500 millions d ’euros hors TVA. Un autre master plan devrait donc être nécessaire.

En dehors des fonds propres de la Sofico et du premier contrat de financement conclu avec la BEI, la Cour constate que les modalités de financement du master plan, dans un premier temps, et de l ’ensemble du plan routes, dans un second temps, demeurent actuellement incertaines. Cette situation constitue un risque important de non-concrétisation des objec-tifs de réhabilitation du réseau structurant poursuivi par le plan routes.

87 arcadis a choisi d’utiliser les fiches-projets élaborées pour le plan de remise à niveau du réseau routier et autorou-tier ; or, ces fiches constituaient déjà, en 2008, une présélection des tronçons à réhabiliter, présélection essentiel-lement établie sur la base des examens visuels réalisés par les directions territoriales.

88 en retirant les 42 nouveaux chantiers intégrés dans le master plan actualisé, celui-ci ne compte plus que 280 des 575 chantiers du plan routes, ce qui signifierait que 295 chantiers du plan routes ne feraient pas partie du master plan. ce constat doit être tempéré par le fait que la sofico a également opéré plusieurs regroupements de chan-tiers qui ont été repris par le master plan, expliquant ainsi le nombre de 281 chantiers du plan routes non intégrés au master plan.


La Cour attire l ’attention sur le fait que la condition pour l ’obtention du prêt de la BEI concernant le pesage des camions en surcharge n’est actuellement pas respectée.

La mise en œuvre du plan routes accuse un retard important : alors que 40 % de la période est écoulée, seulement 11,96 % du coût estimé des 575 chantiers prévus ont été réellement payés.

La Cour souligne enfin que, pour les deux réseaux, les moyens financiers alloués risquent d ’être insuffisants pour couvrir, à terme, les besoins d ’entretien.

Recommandations

La Cour recommande de parachever le montage financier du plan routes afin d ’assurer la viabilité de sa mise en œuvre.

Elle insiste sur l ’ importance de procéder à l ’ installation de systèmes de pesage dynamique des poids lourds, d ’octroyer les ressources suffisantes pour en assurer un contrôle effectif et de s’assurer de l ’application de sanctions réellement dissuasives aux contrevenants.

Pour disposer d ’une véritable base de calcul des péages payés par les usagers (directement ou indirectement), la Cour préconise de mettre en place un système performant permettant le comptage et l ’ identification individuelle des usagers sur l ’ensemble du réseau structu-rant.

6.4 Contrôledelaqualité

Plans qualitéEn ce qui concerne l ’effectivité de la mise en place des plans qualité, la Cour observe que plusieurs dossiers de travaux dont l ’appel d ’offres a été lancé après la publication de la seconde version du document de référence A-1 n’étaient régis par aucun plan qualité.

Les modifications introduites par Qualiroutes imposent d ’appliquer les plans qualité pour les revêtements de plus de mille m² en béton de ciment, en revêtement bitumineux ou en asphalte coulé, et spécifient les conditions d ’acceptabilité techniques des réfactions.

Cependant l ’absence de normes communes imposées à toutes les directions territoriales compromet l ’efficacité du système des plans qualité. En effet, aucune directive commune à l ’ensemble des directions territoriales n’a encore été définie en matière de contrôle de l ’autocontrôle des entrepreneurs. De plus, il n’existe actuellement aucun système permet-tant la centralisation et l ’exploitation transversale de l ’ensemble des résultats des contrôles réalisés et transmis par les entrepreneurs. L’organisation du contrôle de l ’autocontrôle varie donc d ’une direction territoriale à une autre, voire même d’un district à un autre.

Enfin, quant au délai de garantie des ouvrages porté à cinq ans dans le cadre du CCT Qualiroutes, cette mesure plus contraignante risque de ne pas être appliquée de manière homogène, via l ’ invocation de « circonstances dûment motivées » autorisant la modification de ce délai à la hausse mais aussi à la baisse. Cette situation comporte un risque important

94

d’ interprétation et d ’application différentes du principe général du délai de garantie de cinq ans.

Matérialité des contrôlesL’analyse des 88 dossiers de chantiers fait apparaître que le taux de présence de chaque type de contrôle est très variable. Ainsi, l ’évaluation de la portance résiduelle de la chaussée constitue le type de contrôle le moins fréquent. De manière générale, la réalisation d ’essais préalables a été très peu observée. Cette situation constitue un risque important pour la durabilité des entretiens réalisés.

La Cour n’a constaté la réalisation des différents contrôles des matériaux que dans une faible proportion des dossiers analysés. Par contre, le contrôle de la composition des enro-bés constitue le type de contrôle le plus souvent effectué. La présence des autres contrôles censés être opérés en cours d ’exécution (notamment ceux concernant la couche de collage) n’a pu être vérifiée que dans une proportion de dossiers nettement plus faible.

Enfin, les taux des contrôles a posteriori sont relativement importants. Cependant, près d’un chantier sur cinq ne fait pas l ’objet d ’un contrôle des caractéristiques surfaciques du revêtement.

Efficacité du système de contrôleAu total, les contrôles présents dans les 88 dossiers analysés ont permis de mettre en évi-dence 197 non-conformités, soit une moyenne de plus de 2 non-conformités par dossier. Le système de contrôle mis en œuvre par l ’administration permet donc de détecter les écarts par rapport aux exigences de qualité imposées aux entrepreneurs.

La Cour a évalué l ’efficacité du système de contrôle de la qualité mis en place en examinant le traitement réservé, par l ’administration, aux non-conformités détectées. Au moment de l ’audit, 47 d ’entre elles n’étaient pas clôturées, 150 ont donc fait l ’objet d ’une analyse de suivi. Seulement 69,3 % (soit 104 non-conformités) ont fait l ’objet d ’un procès-verbal. Parmi ces 104 dossiers, la Cour a relevé que plus de la moitié (64) se sont clôturées par un classe-ment sans suite. Au total, moins d ’un tiers des non-conformités détectées (40) a abouti à l ’application d ’une sanction à l ’égard de l ’entrepreneur. Dans une grande majorité des cas (29), il s’agit d ’une sanction financière (réfaction et/ou pénalité unique). Le montant total des sanctions financières appliquées s’élève à 31.777,55 euros, soit seulement 0,13 % du mon-tant total des 29 dossiers concernés. Enfin, à peine 7,3 % des non-conformités détectées (11) ont abouti à la mise en œuvre d ’une action correctrice visant la réparation ou l ’atténuation de la malfaçon constatée. Ainsi, dans plus de 90 % de cas, les résultats non conformes mis en évidence par le système de contrôle de la qualité de l ’entretien du réseau routier et auto-routier wallon ne donnent lieu à aucune amélioration de la route.

La Cour remarque donc le très faible niveau d ’efficacité du système de contrôle de la qualité de l ’entretien du réseau routier et autoroutier wallon mis en œuvre par l ’administration.

Efficience du système de contrôleL’efficience d ’un système se définit comme le rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus.


Le système de contrôle de la qualité des travaux d ’entretien du réseau routier et autoroutier wallon ne recueille que de faibles résultats. Quant aux moyens mis en œuvre, la Cour a estimé le coût annuel des essais réalisés par les laboratoires externes à 1,4 million d ’euros et ceux liés à la réalisation des contrôles sur chantier à 38,7 millions d ’euros par an.

Le rapport entre le montant total de ces coûts et les résultats insuffisants des contrôles per-met de conclure à un très faible niveau d ’efficience du dispositif.

Personnel chargé du contrôleLa Cour constate, dans l ’ensemble de la DGO1, un manque d ’effectifs, une pyramide des âges totalement déséquilibrée, un nombre de départs prévisibles risquant d ’altérer son fonctionnement et d ’ importantes difficultés de recrutement.

La réduction des effectifs des différents services de contrôle direct dans les districts est une évidence. La solution adoptée par le ministre, qui consiste à réaliser un marché de mise à disposition de contrôleurs, ne présente pas les niveaux d ’efficacité ni d ’efficience souhaités.

Au vu de la volonté affichée par la Sofico de procéder elle-même au recrutement de contrô-leurs, la Cour constate une fois de plus les difficultés que celle-ci rencontre pour s’assurer de la maîtrise de son rôle de maître d ’ouvrage sans empiéter sur le rôle de maître d ’œuvre dévolu à la DGO1.

Recommandations

La Cour recommande :• d’appliquer le système des plans qualité de façon uniforme et généralisée ;• de faire évoluer le contrôle assuré par le SPW vers un véritable système d’audit compor-

tant des règles communes, un échantillonnage, un reportage et un suivi ;• de mettre en place un système qui permette la centralisation et l’exploitation transver-

sale de l’ensemble des résultats des contrôles réalisés, en facilitant ainsi l’obtention de statistiques sur la qualité des entrepreneurs ;

• de modifier le CCT Qualiroutes de manière, d’une part, à réduire au maximum les pos-sibilités d’application de réfactions et à rendre le recours à ce système plus dissuasif par l’application de pénalités plus importantes et, d’autre part, à instituer le délai de garantie de cinq ans sans restriction ;

• de convertir le CCT Qualiroutes en un modèle de cahier des charges axé sur une finalité de résultats (par exemple, en incluant la conception, la réalisation et la maintenance des travaux assortis d’une garantie décennale) ;

• d’effectuer systématiquement des essais préalables visant à diagnostiquer précisément l’état de la voirie à réparer et de prendre effectivement en compte les résultats de ces analyses pour déterminer les travaux à réaliser ;

• de toujours réaliser des contrôles a posteriori afin de vérifier le respect des obligations contractuelles.

Chap

itre

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itre 7

Annexes


Annexe1-

Listedesvoiriesconstituantleréseaustructurant

N° de la voirie BK début BK fin

a3 44,178 53,028

56,478 58,478

61,528 135,136

a4 13,475 187,874

a7 17,575 78,18

a8 7,668 76,689

a13 100,173 111,791

a15 0 102,962

a16 0 35,88

a17 0,73

a25 0,45 15,485

a26 2 102,516

a27 0 61,373

a28 0 3,093

a54 0 23,58

a501 0 5,645

a503 0 3,52

a601 0 4,754

a602 0 13,334

a604 0 5,325

B501 0 5,645

B601 0 1,793

B602 0 1,65

B901 0 1,032

r0 0 14,17

71,404 75,675

r3 0 32,668

r5 0 8,235

r5a 0 3,625

r9 0 5,192

r24 0 7,244

r50 0 4,926

n4 68,626 179,3

n5 50,32 105

n5g 0 12,5

liaison n5-r3 0 4,3

100

N° de la voirie BK début BK fin

n6 18 65,8

n25 17,088 45,3

n25a 0 1,15

n50 5,5 13,95

n54 0 19,088

n54a 0 1,479

n58 0 8,086

27,386 40,226

n62 65 80,348

n63 0 50,2

n66 9,176 11,526

n81 3 11,649

n82 0 4

n89 0 57,113

n90 0 90,2

91,7 130,6

n90B 0 1,6

n97 22,355 43,11

n552 0 18,494

n568 0 3,95

n568a 0 1,97

n684 0 16,284

n839 0,81 3,05


Annexe2

Lecentrederecherchesroutières

Le Centre de recherches routières (CRR) est un institut de recherche privé d ’utilité publique fondé en 1952 par arrêté royal en application d ’un arrêté-loi de 194789 visant à promouvoir l ’essor de la recherche dans l ’ industrie. Il fut créé le 5 mai 1952 à la requête de la Fédéra-tion des entrepreneurs belges de voirie, en accord avec l ’administration des routes et sous l ’égide du ministère des affaires économiques. Le Centre a gardé de ses origines le statut très particulier d ’un institut de recherche d ’utilité publique né d ’une initiative privée : il œuvre en étroite collaboration avec tous les acteurs du secteur routier. Il se veut être un centre d ’expertise impartial à la pointe de la technologie dans le domaine routier.

Les ressources du CRR sont de trois ordres :• conformément à l’arrêté-loi de 1947 et à l’arrêté royal de 1952, tous les entrepreneurs

ressortissants belges ou étrangers doivent payer au centre une redevance fixée à 0,8 % du montant total des travaux qu’ils exécutent en Belgique, en vertu soit de marchés mis en adjudication publique ou restreinte, soit de marchés privés ;

• une autre ressource importante est constituée par les subsides octroyés par les autorités fédérales et régionales pour la recherche scientifique et technologique ;

• enfin, diverses autres recettes proviennent de stages, de journées d’études, d’études spécifiques, d’essais, d’analyses, d’assistance, de cotisations de membres adhérents, de royalties et de la vente de publications.

89 communément appelé « centre de groote ».

102

Annexe3

LaméthodeArcadis

Le processus Arcadis est une démarche qui repose sur quatre étapes permettant d’objecti-ver le travail :1. la collecte et la vérification des mesures techniques et autres facteurs influents (indica-

teurs sécurité routière, environnement, socioéconomiques, sociaux, etc.) ;2. la hiérarchisation objective et multicritères des chantiers et l ’enrichissement de l ’éva-

luation par l ’avis de l ’expert de terrain ;3. la planification des chantiers et la recherche de synergies opérationnelles et budgé-

taires ;4. le suivi de la réalisation des travaux et intégration des variances éventuelles (délais,

coûts).

1. Afin de déterminer les chantiers à lancer en priorité, le modèle est établi sur une base de données regroupant les indicateurs et les mesures techniques des routes. Ces me-sures et indicateurs doivent être capturés de manière systématique en utilisant les techniques et outils adéquats. Pour évaluer les caractéristiques techniques, les indica-teurs les plus pertinents au regard de la norme internationale émergeante COST 35490 ont été sélectionnés. Les autres facteurs de décisions, couvrant les aspects socioéco-nomiques et sociaux, sont aussi intégrés à cette base de données. Ils recouvrent, par exemple, des éléments tels que l ’ impact en matière de sécurité, l ’ impact environne-mental, la perception du public, ou encore l ’ impact socioéconomique. Des facteurs exogènes (décisions politiques, événements, projets tiers) doivent également permettre de compléter la base de décision.

2. Une évaluation du degré d ’urgence, basée sur une cotation des critères spécifiques, permet une première hiérarchisation des chantiers. L’expression « degré d ’urgence » doit être comprise au sens d ’un niveau de priorité. En effet, les critères pris en compte sont bien plus larges que des critères purement techniques et reflètent aussi, par exemple, l ’ importance des travaux d ’un point de vue social. Les orientations et choix de politiques à mettre en œuvre sont matérialisés au travers d ’un système de notes d ’ importance relative des critères entre eux. Ainsi il est permis de donner plus de poids à un critère ayant trait à la sécurité qu’au confort, selon l ’orientation politique choisie. Une difficulté particulière provient du fait que différents types de chantiers ne partagent pas l ’entièreté des critères de décision et nécessitent un traitement par-ticulier afin d ’en permettre la comparaison. En effet, à titre d ’exemple, les caractéris-tiques techniques de structure d ’un revêtement routier ou celles d ’un ouvrage d ’art (tel un pont) diffèrent assez fortement ; de même, l ’aspect de la sécurité d ’un tel ou-vrage d ’art inclut une dimension supplémentaire en termes d ’ impact par rapport à un risque donné puisqu’ il peut avoir des conséquences au-delà de la section de route le concernant directement. Ce traitement technique permet néanmoins de comparer

90 L’action cost 354 Performance Indicators for Road Pavements a été lancée en 2004 pour se terminer en juillet 2008. L’objectif principal était de définir des indicateurs de performance européens uniformes pour la construction rou-tière et de développer une méthode de travail acceptable et utilisable pour tous les gestionnaires. 23 pays ont participé à cette action.


les degrés d ’urgence au moyen d ’une technique mathématique de normalisation des évaluations. Un ultime traitement des résultats permet de s’assurer que la distribution des degrés d ’urgence suit une courbe91 qui reflète l ’accélération de la dégradation d ’une infrastructure routière et donc l ’augmentation plus que proportionnelle de l ’urgence, en fonction de l ’avancement dans son cycle de vie. La prise en compte du jugement synthétique de l ’expert de terrain chargé du secteur concerné intervient à ce stade. Il permet, d ’une part, de capitaliser l ’expérience et le savoir-faire des experts de terrain et, d ’autre part, au modèle de s’autoadapter (ou de s’autoenrichir) au fil du temps ou selon l ’ intention stratégique.

3. Une fois les degrés d ’urgence des chantiers et investissements à considérer détermi-nés, la planification des lots à réaliser et leur organisation dans le temps ont pour but de capitaliser les synergies éventuelles entre chantiers, de gérer les interdépendances entre chantiers et de minimiser l ’ impact sur la mobilité. La planification s’effectue de manière itérative en commençant par les chantiers les plus urgents.

4. La phase de suivi des chantiers lancés est non seulement la suite logique de la planifi-cation, mais aussi et surtout le garant du maintien de la cohérence des travaux planifiés avec le contexte.

91 il s’agit d’une courbe de Pareto (où 20 % des causes produisent 80 % des effets), permettant de plus facilement concentrer les moyens sur les chantiers avec le meilleur retour sur investissement, sans devoir les traiter de ma-nière exhaustive, puisque les moyens financiers disponibles sont, par nature, limités.

104

Annexe4

Méthoded’échantillonnagedesdossiersexaminés

Définitiondelapopulation

1 Base de départ: ensemble des engagements sur les allocations de base (AB) concernant l ’entretien ordinaire et extraordinaire du réseau routier et autoroutier depuis le 1er jan-vier 2008 jusqu’au 30 juin 2011 ainsi que les engagements pris sur ces mêmes AB et pré-sentant un encours au 1er janvier 2008.

2 Retrait des engagements ne concernant pas l ’entretien des revêtements : baux d ’entretiens plantations, espaces verts, gazonnements ; nettoyages locaux districts ; fonds de participation ; avances de fonds ; impétrants ; aménagement d ’équipements (bordures, accotements, bassins d ’orage, égouts, etc.) ; contentieux, expropriations ; gestion du trafic ; ouvrages d ’art ; provisionnels pour petites factures ; sécurisation, signalisation.

3 Pour les engagements antérieurs à 2008: suppression des engagements présentant une consommation depuis 2008 inférieure à 50.000 euros et représentant moins de 25 % de l ’engagement initial.

4 Catégorisation des engagements : définition de différents types de dossiers. Les engagements dont l ’ intitulé ne définit pas clairement le type de travaux concerné

ont également été classés dans la catégorie « Entretien extraordinaire revt HC », qui constitue la population à échantillonner.

5 Ajout des données de consommation manquantes.

Échantillonnage

1 Sélection des dossiers présentant une consommation totale d ’au moins 10.000 euros.

2 Sélection des dossiers présentant une consommation atteignant au moins 2/3 du mon-tant engagé.

3 Identification des dossiers présentant une consommation supérieure à 250.000 euros.

4 Identification des dossiers engagés après la mise en application de la circulaire plan qua-lité (à partir de 2010).


5 Sélection dans chaque DT de 11-12 dossiers répartis 50-50 entre dossiers > ou < 250.000 eu-ros et avec au moins 1-2 dossiers engagés après 2010.

6 Élimination des dossiers concernant l ’aménagement de giratoires.

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Annexe5

Réponse duministre des Travaux publics, de l’Agriculture, de la Ruralité, de laNature,delaForêtetduPatrimoine

Vous pouvez consulter ou télécharger ce rapport sur le site internet de la Cour des comptes.

dépôt légalD/2012/1128/31

Prépresse et impressionImprimerie centrale de la Chambre des représentants

adresseCour des comptes Rue de la Régence 2 B-1000 Bruxelles

tél.+32 2 551 81 11

fax+32 2 551 86 22

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Rapport - L’entretien des routes et autoroutes en Wallonie Cour... · 2013. 2. 1. · L'entretien...

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