Rapport d'info Mineurs non-accompagnés · - 4 - mineurs non-accompagnÉs: rÉpondre À l...

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N° 598 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017 Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2017 RAPPORT D´INFORMATION FAIT au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la prise en charge sociale des mineurs non accompagnés, Par Mme Élisabeth DOINEAU et M. Jean-Pierre GODEFROY, Sénateurs (1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud, vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Élisabeth Doineau, secrétaires ; M. Michel Amiel, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jérôme Durain, Mmes Anne Émery-Dumas, Corinne Féret, MM. Michel Forissier, Jean-Marc Gabouty, Mmes Françoise Gatel, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Catherine Procaccia, Stéphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme Évelyne Yonnet.

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  • N 598

    SNAT SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

    Enregistr la Prsidence du Snat le 28 juin 2017

    RAPPORT DINFORMATION FAIT

    au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la prise en charge sociale des mineurs non accompagns,

    Par Mme lisabeth DOINEAU et M. Jean-Pierre GODEFROY,

    Snateurs

    (1) Cette commission est compose de : M. Alain Milon, prsident ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur gnral ; M. Grard Driot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Gnisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Grard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud, vice-prsidents ; Mme Agns Canayer, M. Ren-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme lisabeth Doineau, secrtaires ; M. Michel Amiel, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Nol Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debr, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jrme Durain, Mmes Anne mery-Dumas, Corinne Fret, MM. Michel Forissier, Jean-Marc Gabouty, Mmes Franoise Gatel, Frdrique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. ric Jeansannetas, Georges Labaze, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Catherine Procaccia, Stphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme velyne Yonnet.

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    S O M M A I R E

    Pages

    LISTE DES PROPOSITIONS .................................................................................................. 7

    AVANT-PROPOS .................................................................................................................... 11

    I. LES CONTOURS DUNE PROBLMATIQUE DONT LAMPLEUR CROT DE MANIRE EXPONENTIELLE ........................................................................................... 13

    A. LA QUESTION DES MNA SINSCRIT DANS LE CONTEXTE DUNE INTENSIFICATION DES FLUX MIGRATOIRES ............................................................... 14

    1. LEurope fait face une crise migratoire dampleur .............................................................. 14 a) Une augmentation des flux de migrants entrant en Europe et des demandes

    dasile ............................................................................................................................ 14 b) Un mouvement troitement li aux conflits arms que connaissent les pays

    dorigine des migrants.................................................................................................. 16 2. La France est concerne par la crise migratoire ..................................................................... 17

    a) Une position au carrefour de routes migratoires........................................................ 17 b) Lorigine des migrants arrivant en France .................................................................. 20

    3. A lchelle europenne, la problmatique des MNA sinscrit dans celles des migrants en gnral ................................................................................................................................ 20

    B. EN FRANCE, LA PROBLMATIQUE DES MNA DOIT TRE DISTINGUE DE CELLE DES MIGRANTS ..................................................................................................... 22

    1. Si le phnomne nest pas nouveau, son ampleur crot depuis quelques annes de manire spectaculaire ........................................................................................................................ 22 a) Une question identifie depuis plus de 15 ans ........................................................... 22 b) La croissance exponentielle du nombre de MNA depuis 2010 .................................. 23

    2. Les caractristiques des MNA les distinguent des migrants adultes ...................................... 25 a) Une arrive souvent organise .................................................................................... 25 b) Une prpondrance dadolescents .............................................................................. 27 c) Des origines diffrentes de celles des demandeurs dasile adultes ........................... 27 d) Un phnomne qui semble plutt relever de la recherche dopportunits

    conomiques que de la fuite de conflits arms ........................................................... 29

    II. SI LES MNA RELVENT DU DROIT COMMUN DE LA PROTECTION DE LENFANCE, DES DISPOSITIFS SPCIFIQUES ONT PROGRESSIVEMENT T MIS EN PLACE ........................................................................................................... 30

    A. UNE PRISE EN CHARGE PAR LAIDE SOCIALE LENFANCE AU TITRE DE LA MINORIT ET DE LA SITUATION DE DANGER, DANS LE CADRE DU DROIT COMMUN DE LA PROTECTION DE LENFANCE ............................................. 30

    1. Les mineurs ne sont pas soumis aux rgles de sjour des trangers ....................................... 30 2. Les MNA relvent de la protection de lenfance, comptence des dpartements ..................... 30

    B. LA MISE EN PLACE DUN MCANISME DE RPARTITION GOGRAPHIQUE ........ 31 1. Un premier dispositif issu dun accord entre ltat et les dpartements ................................ 32 2. La scurisation juridique du dispositif dans la loi du 14 mars 2016 et ses dcrets

    dapplication ........................................................................................................................ 32

  • - 4 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    C. LA VOLONT DHARMONISER LES CONDITIONS DE PRISE EN CHARGE DES PERSONNES SE DISANT MNA ......................................................................................... 34

    1. Les clarifications apportes par la circulaire du 31 mai 2013 ................................................ 34 2. Un approche ncessairement interministrielle ..................................................................... 36 3. La cration dun rfrentiel national visant harmoniser la qualit des valuations .............. 36

    a) Les apports du dcret du 24 juin 2016 ......................................................................... 36 b) Le rfrentiel national .................................................................................................. 37

    III. LA PRIODE DVALUATION ET DE MISE LABRI CRISTALLISE UNE GRANDE PARTIE DES DIFFICULTS CONSTATES ................................................. 39

    A. UN COT FINANCIER IMPORTANT POUR LES DPARTEMENTS ET UNE COUVERTURE PAR LTAT INSUFFISANTE .................................................................. 39

    1. La priode de mise labri et dvaluation reprsente une charge importante pour les dpartements ....................................................................................................................... 39

    2. Une compensation forfaitaire par ltat qui ne tient pas compte de la ralit de la dure de lvaluation ..................................................................................................................... 40

    3. La prise en charge par ltat ne couvre quun dixime des cots supports par les dpartements ....................................................................................................................... 41

    4. Une rengociation de la participation de ltat est donc ncessaire ....................................... 42

    B. LA SATURATION DU DISPOSITIF DE MISE LABRI ................................................... 43 1. valuation et mise labri : un conflit dintrts ? ............................................................... 43 2. Les acteurs chargs de lhbergement durgence .................................................................... 44

    a) Des structures ddies gres par les acteurs associatifs ........................................... 44 (1) Linadaptation des structures classiques de laide sociale lenfance ............................. 44 (2) Un modle dhbergement durgence spcifique ........................................................... 45 (3) Le partenariat avec dautres structures existantes : les FJT ............................................ 46

    b) Le recours aux tablissements hteliers ...................................................................... 47 c) Laccueil bnvole : une option limiter..................................................................... 49

    3. Les cas dineffectivit de mise labri ................................................................................... 49 4. Lappel aux dispositifs prfectoraux dans les dpartements particulirement touchs ............ 52

    C. LES DIFFICULTS DE LVALUATION DES PERSONNES SE PRSENTANT COMME MNA ..................................................................................................................... 54

    1. La phase dvaluation est cruciale ........................................................................................ 54 a) Limportance de dterminer la ralit de la minorit allgue .................................. 54 b) La ncessit dune valuation bienveillante, rapide et rigoureuse ........................... 55

    2. Le manque de fiabilit des documents didentit prsents oblige une expertise difficile ...... 58 a) Des documents dont lauthenticit ne peut tre prsume ........................................ 58 b) Linsuffisante assistance des services de ltat ........................................................... 58

    3. Les difficults rencontres par les valuateurs sont multiples ............................................... 59 a) La question de la langue .............................................................................................. 59 b) La question de la formation des valuateurs .............................................................. 59 c) La question de la sparation fonctionnelle des valuateurs et des ducateurs. ....... 60

    4. Lexpertise osseuse continue dtre un sujet polmique ......................................................... 60 a) Une mthode controverse .......................................................................................... 61 b) Une mthode dsormais encadre par la loi ............................................................... 61 c) La question de lexamen du dveloppement pubertaire ............................................ 62 d) Harmoniser les pratiques ............................................................................................. 62

    D. UN DISPOSITIF PERFECTIONNER ET SCURISER POUR LES JEUNES ...................... 63 1. La ncessit dun accs aux soins ......................................................................................... 63

    a) Lurgence dun bilan de soins larrive .................................................................... 63 b) Les dfis de la prise en charge mdicale au cours de lvaluation ............................ 65

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    2. Lamlioration de la qualit des valuations doit permettre de remdier linscurit des parcours .............................................................................................................................. 66 a) La question des rvaluations ...................................................................................... 66 b) Les voies de recours ..................................................................................................... 67 c) Un manque de confiance prjudiciable aux jeunes ..................................................... 68 d) La consquence des dlais de jugement pour la prise en charge des jeunes ............ 68 e) Lassistance dun avocat ............................................................................................... 69

    E. VERS LA MISE EN PLACE DE PLATEFORMES INTERDPARTEMENTALES DVALUATION ................................................................................................................. 70

    1. valuation : l'tat de prendre ses responsabilits .............................................................. 70 2. La cration de plateformes spcifiques pourrait remdier un certain nombre des

    difficults releves ............................................................................................................... 70 a) Des plateformes rgionales ou interdpartementales regroupant les acteurs

    concerns ....................................................................................................................... 70 b) Une solution qui prsente plusieurs avantages .......................................................... 71 c) court terme, encourager la mutualisation des moyens des conseils

    dpartementaux ............................................................................................................ 72

    F. LE MCANISME DE RPARTITION GOGRAPHIQUE MONTRE SES LIMITES ......... 72 1. Leffet de prquation est brouill par la saturation gnrale des capacits daccueil .............. 72 2. La cellule nationale nest pas toujours saisie......................................................................... 73 3. Les limites intrinsques de la formule de calcul de la cl de rpartition ................................. 74

    IV. LE MAINTIEN DINTERROGATIONS UNE FOIS LA SITUATION DE MINEUR NON ACCOMPAGN AVRE ...................................................................... 75

    A. LES CONSEILS DPARTEMENTAUX ET LA PRISE EN CHARGE SPCIFIQUE DES MNA ............................................................................................................................. 75

    1. Un nombre et une charge financire en augmentation progressive ........................................ 75 2. Lexercice de la tutelle .......................................................................................................... 76 3. La ncessit dun mode dhbergement spcifique ? ............................................................... 78

    a) Lobligation dhbergement ......................................................................................... 78 b) Lhbergement en semi-autonomie ............................................................................. 79 c) Laccueil familial : une solution encourager ............................................................ 80

    B. LANTICIPATION DE LAPRS-MINORIT : DUCATION, INSERTION PROFESSIONNELLE ET RGULARISATION ................................................................... 81

    1. Les carences du suivi ducatif .............................................................................................. 81 a) Lentre dans le parcours scolaire ............................................................................... 81

    (1) Le droit lducation ................................................................................................... 81 (2) Les jeunes en attente dvaluation ................................................................................ 82 (3) Les mineurs valus..................................................................................................... 83

    b) La formation ................................................................................................................. 84 2. Linsertion sur le march du travail ..................................................................................... 85

    a) Une condition ncessaire la rgularisation .............................................................. 85 b) Les contrats jeune majeur , une ressource rarfie ................................................ 86

    (1) Une comptence discrtionnaire du dpartement.......................................................... 86 (2) Une condition insuffisante la rgularisation ............................................................... 87

    c) La dlivrance de lautorisation provisoire de travail ................................................. 88 (1) Pour les mineurs .......................................................................................................... 88 (2) Pour les majeurs .......................................................................................................... 88

    3. Le cas particulier des demandeurs dasile ............................................................................. 89

    EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 91

    LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ........................................................................ 107

    DPLACEMENTS DE LA MISSION DINFORMATION ................................................... 113

  • LISTE DES PROPOSITIONS - 7 -

    LISTE DES PROPOSITIONS

    ___________

    Proposition n 1 : renforcer la lutte contre les filires de passeurs, en coopration avec les tats dorigine des MNA.

    Proposition n 2 : organiser la collecte des dures relles dvaluation par les dpartements excdant le dlai de cinq jours.

    Proposition n 3 : systmatiser la traabilit des crdits de ltat abondant le Fonds national de financement de la protection de lenfance (FNFPE).

    Proposition n 4 : relancer la ngociation entre ltat et lAssemble des dpartements de France relative au financement par ltat de la phase de mise labri.

    Proposition n 5 : inciter les conseils dpartementaux mettre, chaque fois que possible, des appels projets distincts pour les deux missions dvaluation et de mise labri, avec impossibilit de cumul.

    Proposition n 6 : inciter les conseils dpartementaux, l o cela leur est possible, dvelopper des hbergements durgence dans les foyers de jeunes travailleurs.

    Proposition n 7 : encadrer les mises labri durgence en tablissement htelier par une convention dfinissant les conditions minimales dhygine et de scurit, passe entre ltablissement et le conseil dpartemental.

    Proposition n 8 : dvelopper, pour la phrase dvaluation et de mise labri, des partenariats entre conseil dpartemental et autorits de ltat, notamment sur le volet de lhbergement durgence.

    Proposition n 9 : assurer la bonne application du rfrentiel national fix par larrt du 17 novembre 2016.

    Proposition n 10 : renforcer lassistance apporte par les services de ltat aux conseils dpartementaux en matire dexpertise documentaire et rduire les dlais de rponse, notamment en donnant la PAF les moyens humains et financiers ncessaires.

    Proposition n 11 : publier larrt prvu par larticle R. 221-11 du CASF.

    Proposition n 12 : dvelopper les formations des valuateurs des services de protection de lenfance aux problmatiques gopolitiques.

  • - 8 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    Proposition n 13 : assurer une distinction fonctionnelle entre les professionnels chargs de lvaluation des personnes se disant MNA et ceux qui sont chargs de leur prise en charge.

    Proposition n 14 : tablir et diffuser les bonnes pratiques en matire de recours aux tests osseux.

    Proposition n 15 : inciter les ARS dvelopper des appels projets exprimentaux destins assurer des bilans de sant gnrale et mentale aux jeunes migrants non-accompagns.

    Proposition n 16 : encourager la signature de conventions de partenariat entre les acteurs de la prise en charge des jeunes migrants et les centres hospitaliers afin de raliser des bilans de soins.

    Proposition n 17 : redfinir les limites de la responsabilit mdicale des professionnels de sant lorsque des situations durgence leur imposent doprer des actes mdicaux sur un jeune migrant dont la minorit et lisolement ne sont pas tablis.

    Proposition n 18 : rviser la rdaction du dcret et de la circulaire rgissant le systme de protection auquel sont ligibles les mineurs isols en faveur dune ligibilit inconditionnelle la Puma.

    Proposition n 19 : inciter au dveloppement de partenariats entre les cours judiciaires et les conseils dpartementaux daccs au droit.

    Proposition n 20 : confier laccueil provisoire et lvaluation des personnes se prsentant comme MNA des plateformes interdpartementales permettant laccueil et la mise labri des personnes se disant MNA et disposant de lexpertise ncessaire lvaluation, en lien avec les services de ltat comptents.

    Proposition n 21 : inciter la mutualisation des moyens entre dpartements pour lvaluation et tudier la possibilit de mettre en place des plateformes charges de lvaluation.

    Proposition n 22 : veiller au respect par les magistrats de lobligation de transmission prvue par larticle 375-5 et tendre cette obligation lensemble des cas dans lesquels lautorit judiciaire est appele prendre une mesure de placement dun MNA.

    Proposition n 23 : faire valuer la formule de calcul de la cl de rpartition afin de mieux prendre en compte le nombre rel de personnes prises en charge.

    Proposition n 24 : prvoir un rapprochement des offices du juge des enfants et du juge aux affaires familiales :

    - a minima, en organisant une information systmatique du juge aux affaires familiales par le juge des enfants ;

    - a maxima, en organisant un transfert ponctuel de la comptence relative la tutelle des MNA au profit du juge des enfants.

  • LISTE DES PROPOSITIONS - 9 -

    Proposition n 25 : favoriser des partenariats entre rectorats et conseils dpartementaux ou rgionaux pour mobiliser titre exceptionnel des ressources permettant lhbergement des jeunes majeurs.

    Proposition n 26 : veiller ce que le droit inconditionnel lducation soit respect pour tout mineur non accompagn g de plus ou moins de 16 ans.

    Proposition n 27 : renforcer les partenariats entre Casnav et Direccte afin didentifier les formations professionnelles et dapprentissage rendant plus facilement les MNA ligibles au titre de sjour au moment de leur majorit.

    Proposition n 28 : modifier les articles L. 311-1 et L. 313-15 du Ceseda afin que le critre de suivi dune formation ladmission au titre de sjour soit largi aux formations denseignement gnral.

    Proposition n 29 : intgrer aux critres du droit au sjour noncs par la loi ladmission un dispositif de protection sociale subsidiaire, financ par le conseil dpartemental.

    Proposition n 30 : ritrer par circulaire le droit inconditionnel des MNA se voir dlivrer une autorisation provisoire de travail dans le cadre dune formation.

  • AVANT-PROPOS - 11 -

    AVANT-PROPOS

    Mesdames, Messieurs,

    La commission des affaires sociales du Snat a dsign le 21 dcembre 2016 Mme lisabeth Doineau et M. Jean-Pierre Godefroy en qualit de rapporteurs dune mission dinformation relative la prise en charge sociale des mineurs non-accompagns.

    La question des mineurs non-accompagns, que lon appelait jusqu rcemment mineurs isols trangers, est indissociable de la question migratoire, dont le traitement mdiatique nous montre lurgence tant pour les populations concernes que pour les acteurs publics chargs de leur prise en charge. Si elle nest pas nouvelle, la problmatique de la prsence en France de ces mineurs privs de toute protection familiale a pris depuis plusieurs annes une ampleur qui ne cesse de crotre de manire spectaculaire. En 2010, le nombre de ces mineurs pris en charge par les conseils dpartementaux tait estim 4 000. Il atteignait 13 000 en dcembre 2016 et pourrait dpasser 25 000 la fin de lanne 2017.

    Les racines de cette migration particulire sont multiples. Certains fuient leur pays dorigine, dont linstabilit politique ou sociale menace leur scurit, dautres voient la France comme une tape de leur parcours migratoire vers le Royaume-Uni, mais la grande majorit dentre eux vient chercher en France des opportunits conomiques quils ne trouvent pas chez eux. Il sagit donc dun public dsireux de simplanter durablement et peu concern par la demande du statut de rfugi. Leur arrive est bien souvent organise par des filires criminelles contre lesquelles il convient de lutter. Enfin, un nombre important de jeunes majeurs cherchent bnficier de la protection que notre droit offre aux mineurs.

    Afin de mener au mieux leur mission, vos rapporteurs ont procd laudition dun grand nombre dacteurs de la prise en charge des mineurs non-accompagns, tant institutionnels quassociatifs et dpartementaux. Ils se sont dplacs dans trois dpartements particulirement touchs par le phnomne le Nord, la Manche et les Alpes-Maritimes afin dy recueillir le tmoignage de lensemble des acteurs de terrain. Ils ont en outre rencontr plusieurs diplomates de pays do sont principalement originaires les MNA la Guine et la Rpublique dmocratique du Congo afin dvoquer lesmotifs du dpart et le dialogue avec les autorits consulaires.

  • - 12 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    Laccueil, la mise labri et la prise en charge des mineurs non accompagns relve des conseils dpartementaux, dans le cadre de leur comptence en matire de protection de lenfance. Nanmoins, face lampleur prise par la problmatique, les pouvoirs publics ont t amens organiser des circuits et des modalits daccueil spcifiques aux MNA.

    La priode dvaluation et de mise labri, premire phase de cette prise en charge, cristallise lessentiel des difficults rencontres par les dpartements. Outre les dmarches lies la vrification des actes produits par les migrants, lentretien dvaluation doit prendre en compte des critres pluridisciplinaires qui ncessitent la mobilisation de nombreuses comptences. Lhbergement, quant lui, se fait principalement dans des tablissements hteliers, faute de structures adaptes suffisantes.

    Cette priode dvaluation et de mise labri reprsente pour les dpartements une charge financire croissante, que leurs moyens contraints leur permettent de moins en moins dabsorber. Par ailleurs, la participation financire de ltat cette charge apparat largement insuffisante.

    Une autre grande srie de difficults intervient une fois la minorit tablie. La premire concerne le mcanisme de rpartition sur le territoire national des MNA valus qui, parce quil ne tient pas compte des jeunes migrants en cours dvaluation, soulage peu les dpartements les plus saturs. La seconde se rattache la prise en charge des MNA proprement parler assure par les services de la protection de lenfance. Tant du point de vue de leur scolarisation que de lanticipation de leur majorit, vos rapporteurs ont constat des lacunes de nature gravement prcariser les MNA une fois passs leurs 18 ans.

    Aprs avoir dcrit la problmatique des MNA en en rappelant lampleur et en prsentant le profil des mineurs en question, le prsent rapport prsente les difficults et dysfonctionnements rencontrs par les dpartements. Si la priode de mise labri et dvaluation par laquelle dbute la prise en charge des personnes se prsentant comme MNA cristallise une partie importante de ces difficults, laccompagnement des jeunes admis laide sociale lenfance doit galement tre amlior.

    Les propositions portes par ce rapport visent deux objectifs principaux : redfinir lorganisation de la mise labri afin den allger la charge pour les conseils dpartementaux, et fluidifier le plus possible le parcours des MNA une fois admis laide sociale lenfance.

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    I. LES CONTOURS DUNE PROBLMATIQUE DONT LAMPLEUR

    CROT DE MANIRE EXPONENTIELLE

    La problmatique des mineurs non-accompagns (MNA) a pris une ampleur croissante au cours des dernires annes, dans un contexte global de crise migratoire qui touche lUnion europenne et la France. Leur prise en charge constitue aujourdhui un dfi majeur pour les pouvoirs publics et notamment les dpartements. Avant dexaminer les modalits et les dysfonctionnements de cette prise en charge, il convient de quantifier et de dfinir le phnomne reprsent par larrive en France de ces jeunes et de rappeler le droit applicable, qui a connu des volutions rcentes.

    Prcisions liminaires

    Sur la dnomination mineur non accompagn

    La notion de mineur non-accompagn (MNA) dsigne des personnes ges de moins de 18 ans, de nationalit trangre, et qui se trouvent sur le territoire franais sans adulte responsable. Jusquau dbut de lanne 2016, la notion de mineur isol tranger (MIE) tait davantage utilise. Le changement de terminologie opr par les pouvoirs publics correspond dune part une volont dharmonisation lexicale avec la notion utilise par le droit europen et dautre part au souhait de mettre en avant lisolement plutt que lextranit des mineurs concerns. Si vos rapporteurs ont pu sinterroger sur cette volution, ils considrent quelle ne doit pas, en elle-mme, constituer un sujet de dbat dans la mesure o elle na pas dincidence de fond.

    Sur le cas de la Guyane et de Mayotte

    La question des mineurs non-accompagns ne se limite pas lhexagone. Les dpartements doutre-mer, et notamment la Guyane et, surtout, Mayotte, font en effet face des arrives importantes de migrants, dont un nombre substantiel de MNA. Toutefois, les flux migratoire correspondent dans ces territoires des dterminants spcifiques. Vos rapporteurs nont pas t en mesures dtudier la question des MNA dans ces territoires, qui mriterait une tude approfondie.

  • - 14 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    A. LA QUESTION DES MNA SINSCRIT DANS LE CONTEXTE DUNE

    INTENSIFICATION DES FLUX MIGRATOIRES

    1. LEurope fait face une crise migratoire dampleur

    a) Une augmentation des flux de migrants entrant en Europe et desdemandes dasile

    LEurope fait face une question migratoire dont lampleur est sans quivalent depuis la seconde guerre mondiale. Ce mouvement rsulte de larrive massive en Europe de migrants venant du sud et de lest de la Mditerrane.

    Lacuit de cette problmatique a t souligne par le rapport de nos collgues Jacques Legendre et Gatan Gorce pour la commission des affaires trangres en juillet 20161 et celui de nos collgues dputs Christian Assaf et Guy Geoffroy, rapporteurs de la mission dinformation sur lvaluation de lefficacit des mcanismes europens pour prendre en charge des flux migratoires exceptionnels lance par la commission des lois de lAssemble nationale, publi en octobre 20162.

    Ce quon dsigne couramment comme une crise migratoire est mesurable partir de plusieurs lments statistiques.

    Le nombre de passages irrguliers des frontires europennes recenss par lagence europenne pour la gestion de la coopration oprationnelle aux frontires extrieures des tats membres de l'Union europenne (agence Frontex) a ainsi bondi en 2014 puis, de manire spectaculaire, en 2015 pour atteindre 1,8 million de passages. Cette augmentation du nombre de passages dtects est sans commune mesure avec laugmentation qui avait t observe en 2011, au moment des Printemps arabes , qui avaient entran une premire augmentation des flux migratoires partir de 2011.

    La nette rduction observe en 2016 semble essentiellement due la mise en uvre de laccord conclu entre la Turquie et lUnion europenne le 18 mars 20163. Toutefois, le nombre de passages dtects en 2016 demeure nettement suprieur celui de 2014, aussi bien au niveau global que sagissant de la seule Mditerrane orientale.

    1 L'Europe au dfi des migrants : agir vraiment ! Rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Gatan Gorce, fait au nom de la commission des affaires trangres, de la dfense et des forces armes, n 795 (2015-2016) - 13 juillet 2016. 2 Rapport de la mission dinformation sur lvaluation des mcanismes europens pour prendre en charge des flux migratoires exceptionnels, prsent par MM. Christian Assaf et Guy Geoffroy, n 4172 - 26 octobre 2016. 3 Cet accord prvoit notamment un renforcement des contrles exercs par la Turquie sur les dparts de migrants depuis ses ctes vers les les grecques et le retour vers la Turquie de migrants y ayant transit et tant parvenus en Grce.

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    Source : Frontex

    Lide de crise migratoire dcoule aussi de laugmentation du nombre de demandeurs dasile, qui a connu une progression similaire celle des passages irrguliers des frontires. En cohrence avec les donnes Frontex, on constate une baisse du nombre de demandes en 2016 par rapport 2015, mme si la baisse du nombre de demandeurs dasile est moins marque que celle du nombre de passages irrguliers.

    Source : Eurostat

  • - 16 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    Une partie de lcart entre les donnes de Frontex (1,8 million de passages irrguliers des frontires en 2015) et le nombre demandeurs dasile (1,2 million) sexplique par la double comptabilisation par Frontex des personnes entrant dans lUE par la Grce qui traversent ensuite les Balkans pour passer nouveau les frontires europennes, ainsi que par le fait que les demandeurs dasile nentrent pas ncessairement illgalement en Europe.

    Les demandes dasile concernent de manire ingale les diffrents pays de lUnion europenne. LAllemagne concentrait ainsi en 2016 60 % des primo-demandeurs dasile enregistrs en Europe, contre 10 % pour lItalie et 6 % pour la France.

    b) Un mouvement troitement li aux conflits arms que connaissent lespays dorigine des migrants

    Selon Frontex, environ 22 % des passages irrguliers des frontires europennes ont concern en 2016 des personnes de nationalit syrienne ou irakienne et 17 % des personnes de nationalit afghane, pakistanaise ou bangladaise.

    Nationalit des personnes ayant travers irrgulirement les frontires de lUE

    Source : Frontex

    Si lon fait abstraction des demandeurs dasile ressortissant de pays des Balkans (Macdoine, Albanie, Kosovo), lorigine des demandeurs dasile recoupe assez bien celle des personnes enregistres par Frontex.

  • - 17 -

    Pays dorigine des demandeurs dasile dans les tats membres de lUE en 2015

    Source : Eurostat

    Limportance de la Syrie, de lAfghanistan et de lIrak parmi les pays dorigine des migrants (ces nationalits reprsentent 34 % des passages irrguliers et 53 % des demandeurs dasile) accrdite lide selon laquelle la vague migratoire actuelle est largement lie aux conflits qui touchent ces pays.

    2. La France est concerne par la crise migratoire

    a) Une position au carrefour de routes migratoires

    Les donnes dEurostat montrent que, dans labsolu ou relativement sa population, la France est loin dtre le pays europen le plus concern par les demandes dasile. Ainsi, alors que notre pays reprsente prs de 13 % de la population europenne, il na enregistr en 2016 quun peu plus de 6 % du nombre total de demandes dasile dans lUnion europenne en 2016, contre prs de 60 % pour lAllemagne et 10 % pour lItalie. On peut toutefois noter que le nombre total de demandes dasile enregistres en France augment en 2016 (+10,64 %) alors quil se contractait lchelle de lUE (-4,75 %)1 et que le nombre dentres illgales dans lUE baissait significativement.

    1 Entre 2015 et 2016, le nombre total de demandes dasile a baiss de 70 % au Danemark, et de plus de 80 % en Sude et au Danemark.

  • - 18 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    Source : Eurostat

    La problmatique des flux migratoires en France est en outre caractrise par la position de notre pays sur une route emprunte par des migrants arrivs par la Mditerrane et qui souhaitent rejoindre des pays du nord de lEurope, notamment lAllemagne ou le Royaume-Uni1. Cette situation gographique explique lapparition de campements sauvages de personnes ne souhaitant pas ncessairement sinscrire dans une dmarche de demande dasile en France, qui a t observe notamment dans le Calaisis ou en rgion parisienne.

    Le rtablissement des contrles aux frontires en vigueur jusquen novembre 2017 au plus tard permet, dans une certaine mesure, de juguler les flux darrive mais la fin de cette mesure pourrait avoir pour consquence une recrudescence des arrives.

    1 Cette route est dautant plus emprunte que celle qui passe par les Balkans a t rendu plus difficile daccs par la fermeture de la frontire hongroise.

  • - 19 -

    Le rtablissement temporaire des contrles aux frontires

    La France a activ, compter du 13 novembre 20151, un mcanisme prvu par larticle 25 du code frontires Schengen2 permettant aux tats membres de rtablir, pour une dure maximale de deux ans, des contrles aux frontires intrieures de lUE en cas de menace grave pour lordre public ou la scurit intrieure . Dans ce cadre, les services de police et de gendarmerie peuvent refuser lentre en France de personnes arrivant y compris dun tat membre de lespace Schengen.

    Le rtablissement des contrles aux frontires permet depuis novembre 2015 de juguler dans une certaine mesure les flux dentres depuis lItalie, sans que la pression migratoire ne diminue. Ainsi, dans les Alpes-Maritimes, les forces de lordre ont procd 37 000 interpellations en 2016 et 20 440 sur les 24 premires semaines de lanne 2017. Plus de 95 % de ces interpellations ont abouti un retour vers lItalie, soit par le biais dune non-admission, rendue possible par le rtablissement des contrles aux frontires, soit par le biais dune procdure de radmission, encadre par laccord bilatral de Chambry du 3 octobre 19973. Le rtablissement des contrles aux frontires ne peut dpasser une dure maximale de 2 ans et doit donc prendre fin au plus tard le 13 novembre 20174. La fin des contrles aux frontires et de la possibilit de procder des non-admissions suscite des inquitudes quant la capacit quaura notre pays matriser lafflux de migrants qui ne semble pas appele faiblir, et qui pourrait mme sintensifier aprs cette date, du fait de la capacit dadaptation dont font preuve les rseaux de passeurs. Une volution des rgles poses par le code frontires Schengen apparat donc ncessaire, et la France milite en ce sens au sein de lUnion europenne5.

    1 Cette date correspond par un hasard de calendrier la date dentre en vigueur de ltat durgence dcrt la suite des attentats de Paris et Saint-Denis et prolong par la suite. Le rtablissement temporaire des contrles aux frontires correspond nanmoins une base juridique diffrente et a t dcid dans le cadre de lorganisation de la COP 21. Il ne prendra pas fin automatiquement avec la leve de ltat durgence. 2 Rglement (UE) 2016/399 du Parlement europen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de lUnion relatif au rgime de franchissement des frontires par les personnes. 3 Accord entre le Gouvernement de la Rpublique franaise et le Gouvernement de la Rpublique italienne relatif la coopration transfrontalire en matire policire et douanire, sign Chambry le 3 octobre 1997, publi par le dcret n 2000-923 du 18 septembre 2000. 4 Cinq autres tats europens (lAllemagne, lAutriche, le Danemark, la Sude ainsi que la Norvge, qui nest pas membres de lUnion europenne mais participe lespace Schengen) ont galement rtabli des contrles aux frontires, sur le fondement de larticle 29 du code frontires Schengen, linitiative du Conseil de lUnion europenne. Ces contrles doivent galement prendre fin en novembre 2017. 5 Dans une lettre du 20 fvrier 2017 adresse la Commission, les ministres de l'intrieur allemand et franais, MM. Thomas de Maizire et Bruno Le Roux, ont indiqu que la persistance de la menace terroriste et l'efficacit des contrles actuels aux frontires intrieures tmoignent de la ncessit de procder la rvision du code frontires Schengen relative la rintroduction temporaire des contrles aux frontires intrieures en cas de menace grave pour l'ordre public ou la scurit intrieure. Les contrles doivent tre rtablis pour des dures suprieures celles prvues actuellement .

  • - 20 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    b) Lorigine des migrants arrivant en France

    Sil existe des diffrences entre les nationalits des demandeurs dasile lchelle europenne et celle des demandeurs dasile en France, il ressort des statistiques tenues par lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (Ofpra), que les demandeurs dasile en France viennent souvent de pays touchs par des conflits arms. Un quart dentre eux viennent ainsi du Soudan, de la Syrie, de lAfghanistan, de lIrak et de la Rpublique dmocratique du Congo.

    Source : Ofpra

    NB : Hors mineurs accompagnants, hors rexamens

    3. A lchelle europenne, la problmatique des MNA sinscritdans celles des migrants en gnral

    La problmatique des mineurs non accompagns sinscrit dans celle de la vague migratoire. Le nombre de MNA parmi les demandeurs dasile a ainsi explos partir de 2014 suivant la mme dynamique que le nombre de demandeurs dasile ou le nombre de passages irrguliers dtects par Frontex. Selon Eurostat, 23,1 % des demandeurs dasile mineurs taient non accompagns en 2015.

  • - 21 -

    Demandeurs dasile considrs comme MNA (UE 28)

    Source : Eurostat

    La rpartition par pays des demandeurs dasile MNA suit par ailleurs sensiblement la rpartition des demandeurs dasile dans leur ensemble. On remarque toutefois que le nombre de demandeurs dasile MNA est particulirement faible en France, qui ne totalise que 475 demandes dasile de MNA en 2016.

    Nombre de demandeurs dasile considrs comme MNA en 2016

    Source : Eurostat

  • - 22 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    B. EN FRANCE, LA PROBLMATIQUE DES MNA DOIT TRE DISTINGUE DE CELLE DES MIGRANTS

    1. Si le phnomne nest pas nouveau, son ampleur crot depuisquelques annes de manire spectaculaire

    a) Une question identifie depuis plus de 15 ans

    La prsence en France de mineurs isols nest pas nouvelle. Le nombre de ces mineurs a cess dtre anecdotique partir des annes 1990 avec notamment larrive de mineurs venant de Chine et de Roumanie. Cette question a commenc faire lobjet de diverses tudes commandes par les pouvoirs publics partir des annes 2000. Un premier rapport sur le sujet a t rdig ds 2003 par un groupe de travail prsid par Bernard Landrieu, alors prfet de la rgion Ile-de-France1. Dans un rapport publi en janvier 20052, lIgas constatait dj que la prsence de MIE en France tait un phnomne tabli et que, bien que Paris et sa rgion fussent principalement concerns, la problmatique de laccueil des MIE se diffusait progressivement lensemble du territoire.

    En 2009, le Premier ministre confiait notre collgue Isabelle Debr une mission visant dgager les voies et moyens dune amlioration de la rponse des pouvoirs publics ce phnomne3.

    Diffrents rapports sur la question des MNA

    La problmatique de laccueil des mineurs isols trangers ou non accompagns a donn lieu la rdaction de plusieurs rapports depuis les annes, 2000 :

    - rapport du groupe de travail anim par le prfet Bernard Landrieu sur les modalits de prise en charge des mineurs trangers isols sur le territoire franais (2003) ;

    - Les mineurs isols trangers en France, valuation quantitative de la population accueillie lAide sociale lenfance , tude ralise pour la direction de la population et des migrations par Anglina Etiemble (2002) ;

    - rapport de la mission danalyse et de proposition sur les conditions daccueil des mineurs trangers isols en France de lIgas (2005) ;

    - rapport de Mme Isabelle Debr, parlementaire en mission auprs du Garde des Sceaux, ministre de la justice et des liberts (2010) ;

    1 Rapport du groupe de travail sur les modalits de prise en charge des mineurs trangers isols sur le territoire franais, 2003. 2 Igas, mission danalyse et de proposition sur les conditions daccueil des mineurs trangers isols en France, rapport n 2005-010, janvier 2005. 3 Les mineurs isols trangers en France, rapport de Mme Isabelle Debr, parlementaire en mission auprs du Garde des Sceaux, ministre de la justice et des liberts mai 2010.

  • - 23 -

    - Des typologies pour faire connaissance avec les mineurs isols trangers et mieux les accompagner , tude de Angelina Etiemble et Omar Zanna (2013) ;

    - Lvaluation du dispositif relatif aux mineurs isols trangers mis en place par le protocole et la circulaire du 31 mai 2013 , rapport conjoint de lIGSJ, de lIgas et de lIGA (2014).

    Lensemble de ces travaux, dont bon nombre de conclusions demeurent dactualit alors mme que le phnomne des MNA continue de prendre de lampleur, a nourri les rflexions de vos rapporteurs.

    b) La croissance exponentielle du nombre de MNA depuis 2010

    Sil est frappant de constater que nombres des observations formules il y a parfois plus de dix ans demeurent vraies, le phnomne a chang dchelle, au gr dune progression exponentielle du nombre de mineurs isols pris en charge.

    Le rapport de lIgas de 2005 estimait 2 5001 le nombre de ces mineurs prsents dans les services dpartementaux daide sociale lenfance (ASE) au 30 septembre 2004. En 2010, le rapport de notre collgue Isabelle Debr constatait que les estimations du nombre de mineurs isols trangers variaient entre 4 000 et 8 0002.

    La cration dune mission ddie (MMNA) au sein de la DPJJ en 2013 a permis davoir une connaissance plus robuste du nombre de mesures de placement de MNA par lautorit judiciaire. Cette mission doit tre consulte3 par le juge des enfants ou le procureur pralablement toute dcision de placement et est donc en mesure de connatre prcisment le nombre de dcisions prises chaque anne ( flux ) et le nombre de mesures en cours ( stock ).

    En stock , le nombre de mineurs pris en charge par les conseils dpartementaux tait de 13 008 au 31 dcembre 2016, contre environ 10 194 au 31 dcembre 2015. Selon lassemble des dpartements de France (ADF), en juin 2017, ce stock atteignait 18 000 mineurs en juin 2017. Si cette tendance se poursuit, le nombre de MNA pris en charge pourrait donc avoir presque doubl sur lanne 2017.

    1Sur la base des rponses un questionnaire adress 64 conseils gnraux. 2 LADF estimait 4 000 le nombre de mineurs pris en charge par les dpartements tandis que estimations des acteurs associatifs sur le nombre de MIE prsents sur le territoire allaient jusqu 8 000. 3 Cf. infra.

  • - 24 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    Nombre de MNA pris en charge par les conseils dpartementaux

    Source : Informations compiles par les rapporteurs

    En termes de flux , la MMNA a t saisie de 8 054 cas en 2016, soit une progression de 34 % par rapport 2015 et de 215 % par rapport 2013, anne durant laquelle elle a commenc fonctionner. Cette tendance semble se confirmer en 2017, puisque 4 065 saisines ont t recenses sur les quatre premiers mois de lanne. En extrapolant, sans tenir compte de la saisonnalit des mouvements migratoires, on peut sattendre ce que le nombre de saisines dpasse 12 000 en 2017, soit plus de deux fois le celui de 2015. Il est notable que ce nombre tait en augmentation nette entre 2015 et 2016 (+ 28%), alors mme que le nombre de demandes dasile baissait lchelle europenne et ne progressait que de 9 % sagissant de la France.

    Source : DPJJ

    NB : Les donnes pour 2017 correspondent une extrapolation sur la base des saisines recenses sur les quatre premiers mois.

  • - 25 -

    Si elles ont lavantage de la robustesse, les statistiques de la MMNA ne refltent que partiellement lampleur de la problmatique des mineurs non-accompagns. En effet, les cas recenss par la cellule sont ceux pour lesquels lautorit judiciaire est amene se prononcer. Il convient donc dajouter ces chiffres le nombre de personnes se dclarant MNA recueillies par les services dpartementaux et dont lvaluation et en cours ainsi que lensemble des mineurs se trouvant sur le territoire national qui nont pas fait lobjet dune prise en charge, parce quils sy soustraient ou parce quils nont pas pu tre reprs.

    2. Les caractristiques des MNA les distinguent des migrantsadultes

    La mdiatisation de certaines situations peut conduire des effets de loupe qui donnent une image trompeuse de la ralit de la problmatique des MNA.

    a) Une arrive souvent organise

    La dtection des MNA, qui permet leur prise en charge par les pouvoirs publics, passe par diffrents canaux, qui peuvent varier selon les dpartements.

    Dans les Alpes-Maritimes, dpartement visit par vos rapporteurs, la plupart des MNA pris en charge sont remis aux services du dpartement par les services de police et de gendarmerie, soit aprs avoir t apprhends la frontire soit aprs avoir t recueillis par des acteurs associatifs ou des particuliers. Les Alpes-Maritimes ne semblent pas tre la destination finale de ces jeunes, ainsi que le montre le nombre important de fugues depuis les structures daccueil.

    Le dmantlement de la lande de Calais en octobre 2016 a entran la cration, dans lurgence, de structures temporaires destines accueillir les mineurs isols qui sy trouvaient. Louverture de ces centres daccueil et dorientation pour mineurs (Caomi) a bnfici dune forte visibilit, du fait de larrive soudaine de groupes de jeunes. Nanmoins, les jeunes accueillis dans des Caomi ne reprsentent quune faible part du total des MNA prsents en France.

    De mme, les mineurs isols ne reprsentent quune faible part des personnes prsentes dans les camps sauvages qui apparaissent notamment en rgion parisienne1.

    1 titre dexemple, il ny avait que 73 mineurs parmi les 3 880 personnes prises en charg lissue de lvacuation du campement dit Stalingrad Paris, le 4 novembre 2016.

  • - 26 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    Les Caomi

    Les vacuations de campements sauvages autour de Calais se sont accompagnes de louverture de centres daccueil et dorientation (CAO) et de centres spcifiques pour les mineurs isols (Caomi). Une circulaire du 1er novembre 2016 du Garde des Sceaux1 prsente le fonctionnement de ces structures temporaires visant assurer lhbergement des personnes concernes, apporter une rponse adapte leurs besoins sanitaires et leur permettre de raliser les dmarches ncessaires, notamment au dpt dune demande dasile.

    La dernire synthse ralise par la direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS) fait apparatre que, sur les 1 922 jeunes (dont 151 filles) accueillis, 1 764 avaient quitt les Caomi au 18 avril 2017, la quasi-totalit de ces 61 structures ayant pu tre fermes :

    - 515 ont t transfrs vers le Royaume-Uni ou lIrlande ; - 194 ont t orients vers un service dASE ; - 709 avaient fugu ; - 333 ont t valus majeurs et dirigs vers un CAO.

    Les MNA peuvent galement tre dtects ou interpells par les forces de lordre. La problmatique de la dlinquance des MNA est relaye par les mdias et constitue parfois localement une ralit constate quotidiennement par les forces de lordre et les magistrats2. Nanmoins, il semble que ce phnomne demeure dampleur limit par rapport la question des MNA dans son ensemble. Au demeurant, la commission de petits actes de dlinquance est parfois un moyen pour des jeunes en dtresse de se faire prendre en charge.

    Il ressort des auditions menes par vos rapporteurs que, dans une grande majorit de cas, les jeunes se disant mineurs non accompagns se prsentent, directement aux services de laide sociale lenfance des dpartements, y compris dans des dpartements ruraux loigns des routes migratoires classiques. Ces jeunes sont souvent entrs rgulirement sur le territoire franais, le cas chant avec de faux papiers et accompagns dun adulte. Lorsquils se prsentent seuls au guichet dun service daide sociale lenfance, il arrive frquemment que ces jeunes connaissent jusquau nom dun des travailleurs sociaux du service. De plus, il est courant que larrive dun jeune originaire ou disant tre originaire dune localit soit suivie, dans les jours et les semaines qui suivent, de larrive dans le mme dpartement dautres jeunes porteur dun rcit similaire. Ces arrives sinscrivent donc dans la logique de priples organiss depuis les pays dorigine par de vritables filires qui connaissent trs bien le fonctionnement de laide sociale lenfance en France.

    1 Circulaire du 1er novembre 2016 de Monsieur le garde des sceaux, ministre de la justice, relative la mise en uvre exceptionnelle dun dispositif national dorientation des mineurs non accompagns dans le cadre des oprations de dmantlement de la lande de Calais, NOR : JUSD1631761C. 2 La prsence de jeunes marocains dans le quartier de la Goutte-dOr, Paris, a ainsi t fortement mdiatise en mars 2017.

  • - 27 -

    b) Une prpondrance dadolescents

    Il ressort des statistiques de la cellule MNA pour 2016 que la majeure partie des MNA arrivant en France sont gs de 15 18 ans1, bien quun certain rajeunissement soit perceptible sur la priode rcente. Prs de 95 % taient des garons, contre 80 % en 2001 et 87 % en 2014 selon le rapport conjoint IGSJ/Igas/IGA. Une partie de la sous-reprsentation des filles parmi les MNA peut sexpliquer par leur plus grande vulnrabilit aux rseaux de traites des tres humains. Nanmoins, cette prpondrance des adolescents peut aussi sexpliquer par le fait que nombre dentre eux sont missionns par leur famille qui les juge plus aptes un voyage difficile.

    ge des MNA lentre dans le dispositif de protection de lenfance pour lanne 2016

    Source : DPJJ

    c) Des origines diffrentes de celles des demandeurs dasile adultes

    En 2017, lorigine des MNA est principalement lAfrique (71 %) et dans une moindre mesure lAsie (20 %)2. Parmi les MNA originaires dAfrique, 44 % sont dAfrique de lOuest, 14 % dAfrique du Nord et du Maghreb et 27 % du Sahel. Les personnes originaires de Syrie et dIrak, dAfghanistan ou de la Corne de lAfrique, qui sont fortement reprsentes la fois dans les statistiques de Frontex et dans les statistiques de lOfpra, le sont nettement moins au sein du public MNA.

    1 Lorsque la minorit allgue nest pas remise en cause, lge retenu est celui dclar par le mineur. Il est donc possible que lge rel soit suprieur. 2 Source : rapport annuel dactivit de la MMNA.

  • - 28 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    Source : DPJJ, rapport annuel de la MMNA 2016

  • - 29 -

    d) Un phnomne qui semble plutt relever de la recherche dopportunitsconomiques que de la fuite de conflits arms

    Dans une tude publie en 20131, Anglina Etiemble et Omar Zanna proposaient une typologie qui semble toujours dactualit.

    Une typologie des MNA

    Dans ses travaux publis en 2002 et 2013, Angelina Etiemble dressait une typologie des causes de la migration des MNA. Cette typologie distingue :

    - les exils, originaires de rgions marques par des conflits violents ; - les mandats, dont le dpart a t incit, voire financ par la famille ou

    les proches afin quils puissent apprendre un mtier et rembourser ultrieurement le cot de leur voyage ;

    - les exploits, victimes de filires de traite des tres humains ; - les fugueurs, quittant leur milieu de vie en raison de maltraitance ; - les errants, enfants de la rue dans leur pays dorigine ; - les rejoignants, dont un membre de la famille plus ou moins proche se

    trouve dj en Europe.

    Si la diversit des situations individuelles interdit toute gnralisation, ltude de lorigine, les modalits darrive en France et le profil des MNA semble indiquer quun nombre important dentre eux correspond davantage la catgorie des mandats qu celle des exils ou des errants par exemple, mme si ces profils existent galement.

    Par ailleurs, le nombre de MNA demandeurs dasile est particulirement faible en France, (475 sur prs de 85 000 demandes en 2016), ce qui semble abonder dans le sens de cette conclusion2.

    Toute rponse la problmatique que reprsente lafflux massif de jeunes mineurs doit donc ncessairement avoir pour pralable la lutte contre les filires qui organisent ces arrives. Cette lutte suppose la coopration des tats dorigine des MNA.

    Proposition n 1 : renforcer la lutte contre les filires de passeurs, en coopration avec les tats dorigine des MNA.

    1 Angelina tiemble et Omar Zanna, Des typologies pour faire connaissance avec les mineurs isols trangers et mieux les accompagner, juin 2013. Cette tude actualise une tude prcdente de A. Etiemble pour la direction de la population et des migrations ralise en 2002 (Les mineurs isols trangers en France, valuation quantitative de la population accueillie laide sociale lenfance, 2002). 2 Le faible nombre de demandes dasile par des MNA peut en partie sexpliquer par le fait quune telle dmarche nest pas ncessaire pour accder la protection de lASE. Toutefois, la France nenregistre quenviron 1 % des demandes dasile de MNA dans lUE, alors quelle enregistre 6 % des demandes dasile, selon les donnes dEurostat.

  • - 30 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    II. SI LES MNA RELVENT DU DROIT COMMUN DE LA PROTECTION DE LENFANCE, DES DISPOSITIFS SPCIFIQUES ONT PROGRESSIVEMENT T MIS EN PLACE

    La prise en charge des MNA se fait dans le cadre du droit commun de la protection de lenfance. Toutefois, devant lampleur prise par cette problmatique, les pouvoirs publics ont cherch depuis les annes 2000 dvelopper des rponses spcifiques. Ces rponses sont dabord passes par des dispositifs locaux ad hoc. Le protocole conclu entre lADF et ltat et la circulaire du Garde des Sceaux1 du 1er mai 2013 ont ensuite pos les bases dun dispositif national, avant que la loi du 14 mars 2016 et ses textes dapplication ne linscrivent dans le droit.

    A. UNE PRISE EN CHARGE PAR LAIDE SOCIALE LENFANCE AU TITRE DE LA MINORIT ET DE LA SITUATION DE DANGER, DANS LE CADRE DU DROIT COMMUN DE LA PROTECTION DE LENFANCE

    1. Les mineurs ne sont pas soumis aux rgles de sjour des trangers

    Larticle L. 311-1 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (Ceseda) limite lexigence de disposer dun titre de sjour aux personnes majeures. Les mineurs ne sont donc soumis aucune exigence relative la rgularit de leur entre ou de leur sjour et ne peuvent personnellement faire lobjet dune mesure dloignement2.

    2. Les MNA relvent de la protection de lenfance, comptence des dpartements

    La notion de mineur non accompagn ne correspond pas une catgorie juridique, pas plus que celle de mineur isol tranger . En tant quenfants de facto en situation de danger, les mineurs auxquels cette appellation renvoie entrent dans le champ des missions de la protection de lenfance dfinies larticle L. 112-3 du code de laction sociale et des familles (CASF), qui ne fait aucune distinction de nationalit. Cet article, issu de la loi du 5 mars 20073, dispose en effet que la protection de lenfance a galement pour but de prvenir les difficults que peuvent rencontrer les mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille et d'assurer leur prise en charge . La minorit et la situation de danger sont bien les seuls critres permettant ladmission laide sociale lenfance (ASE).

    1 Dite circulaire Taubira . 2 Les familles avec enfant peuvent toutefois faire lobjet dune telle mesure. 3 Loi n 2007-293 du 5 mars 2007 rformant la protection de l'enfance.

  • - 31 -

    La politique de protection de lenfance est, depuis les annes 1980 et lacte I de la dcentralisation, confie aux dpartements qui lexercent au travers de leur service daide sociale lenfance (ASE).

    La prise en charge des MNA par les dpartements sinscrit ainsi dans le cadre gnral de la protection de lenfance. Elle rsulte notamment des dispositions de larticle L. 223-2 du CASF, aux termes duquel le service daide sociale lenfance peut prendre en charge un mineur en danger pour une dure maximale de cinq jours en cas durgence et lorsque le reprsentant lgal du mineur est dans limpossibilit de donner son accord . Aux termes de ces cinq jours, le service doit saisir lautorit judiciaire. Le juge des enfants ou le procureur de la Rpublique peuvent alors, sur la base de larticle 375-5, prendre une ordonnance provisoire de placement (OPP). Le mineur peut par la suite tre confi, notamment un service daide sociale lenfance, sur la base de larticle 373-3.

    La protection des MNA par les pouvoirs publics sinscrit galement dans le cadre pos par la convention internationale des droits de lenfant (Cide), dont larticle 20 stipule que tout enfant qui est temporairement ou dfinitivement priv de son milieu familial, ou qui dans son propre intrt ne peut tre laiss dans ce milieu, a droit une protection et une aide spciales de ltat . Combines avec celles de larticle 2 qui interdisent toute discrimination fonde sur la nationalit, ces stipulations justifient que les MNA soient traits de la mme manire que le seraient des enfants franais se trouvant dans une situation de danger analogue.

    B. LA MISE EN PLACE DUN MCANISME DE RPARTITION GOGRAPHIQUE

    Premires initiatives locales

    Au cours des annes 2000, lengorgement de certains dpartements, notamment Paris et la Seine-Saint-Denis a conduit les pouvoirs publics mettre en place des solutions plus ou moins exprimentales et locales pour organiser laccueil des MIE.

    Certaines ont t luvre de ltat, comme le dispositif dit Versini cr en 20021 pour la prise en charge des MNA prsents Paris. En 2011, ltat a organis une rpartition vers une vingtaine de dpartements de MIE pris en charge par lASE de la Seine-Saint-Denis2.

    1 Ce dispositif, nomm en rfrence Dominique Versini, alors secrtaire dtat charge de la lutte contre la prcarit et lexclusion, visait organiser laccueil et lorientation des MIE avant leur prise en charge par lASE. Ce dispositif a rapidement t dbord par lintensification des flux darrive 2 En septembre-octobre 2011, le prsident du conseil gnral de Seine-Saint-Denis a annonc ne plus tre en mesure daccueillir les MIE qui lui taient confis par dcision de justice. Face ce refus de prise en charge, le parquet de Bobigny a organis une rpartition des mineurs arrivant dans le dpartement vers une vingtaine de dpartements plus ou moins voisins.

  • - 32 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    Par ailleurs, plusieurs conseils gnraux ont commenc mettre en place une organisation spcifique destine laccueil et lorientation des jeunes se prsentant comme MIE. En 2011, Paris a mis en place une permanence daccueil et dorientation des mineurs isols trangers (Paomie), fonctionnant comme un guichet unique de laccueil des personnes se prsentant comme MNA et un secteur ducatif auprs des mineurs non accompagns (Semna), structure spcialise de lASE du dpartement.

    1. Un premier dispositif issu dun accord entre ltat et les dpartements

    Le dispositif issu de la circulaire et du protocole du 31 mai 2013 visait organiser une solidarit interdpartementale dans laccueil des MIE en prvoyant que le choix du dpartement auquel le mineur est confi par dcision judiciaire sera guid par le principe dune orientation nationale [qui] seffectue daprs une cl de rpartition correspondant la part de la population de moins de 19 ans dans chaque dpartement 1. Les magistrats appels prendre une dcision de placement dun mineur taient ainsi invits contacter une cellule nationale cre au sein de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ)2 charge de mettre tout moment disposition des parquets des informations actualises leur permettant de savoir dans quel dpartement il sera opportun de placer le mineur, et qui sera en mesure de laccueillir .

    Toutefois, saisi par plusieurs dpartements, le Conseil dtat a jug quen labsence de disposition lgislative, le Garde des Sceaux ne pouvait dfinir ainsi les critres de lorientation gographique des mineurs concerns et a partiellement annul la circulaire du 31 mai 2013 dans une dcision du 30 janvier 20153.

    2. La scurisation juridique du dispositif dans la loi du 14 mars 2016 et ses dcrets dapplication

    La loi du 14 mars 2016 a confr une base lgislative au mcanisme de rpartition gographique des mineurs non accompagns afin de remdier lannulation partielle prononce par le Conseil dtat4. Ce mcanisme rsulte ainsi dsormais de larticulation de larticle 375-5 du code civil et de larticle L. 221-2-2 du CASF.

    1 Circulaire du 31 mai 2013. 2 Cette cellule prfigure la mission MNA. 3 CE, 30 janvier 2015 n 371415. Le rapport conjoint des inspections soulignait en juillet 2014 linscurit juridique entourant ce dispositif. 4 Ces dispositions, qui ne figuraient pas dans le projet de loi dpos par nos collgues Muguette Dini et Michelle Meunier, ont t introduites par le Gouvernement au cours de lexamen du texte par lAssemble nationale.

  • - 33 -

    Larticle L. 221-2-2 du CASF impose aux prsidents de conseils dpartementaux de transmettre au ministre de la justice les informations dont ils disposent sur le nombre de mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille dans leur dpartement. Le ministre de la justice est lui charg de fixer les objectifs de rpartition proportionne des accueils de ces mineurs entre les dpartements en fonction de critres dmographiques et dloignement gographique .

    larticle 375-5 du code civil, relatif au placement provisoire des mineurs en danger, la loi du 14 mars 2016 a inscrit lobligation pour le magistrat amen prendre une dcision de placement dun jeune priv temporairement ou dfinitivement de la protection de sa famille 1 de demander au ministre de la justice de lui communiquer, pour chaque dpartement, les informations permettant l'orientation du mineur concern . Le procureur de la Rpublique ou le juge des enfants prend sa dcision en stricte considration de lintrt de lenfant , quil apprcie notamment au regard des informations qui lui sont transmises par le ministre de la justice.

    Dans une dcision du 14 juin 20172, le Conseil dtat a jug que ce mcanisme ne porte pas atteinte au pouvoir dapprciation des magistrats et ne peut tre regard comme fixant dautres critres de placement que celui de lintrt de lenfant.

    Les modalits dapplication de ce mcanisme ont t prcises par le dcret du 24 juin et larrt du 28 juin 20163.

    Il ressort des dispositions des articles R. 221-13 et R. 221-14 du CASF, crs par le dcret du 24 juin 2016 que les prsidents de conseils dpartementaux sont tenus de transmettre la cellule nationale les informations relatives au nombre de mineurs pris en charge au 31 dcembre de lanne prcdente au plus tard le 31 mars de lanne en cours. dfaut de transmission dans les dlais, le nombre retenu est fix zro.

    La cl de rpartition calcule sur la base de ces informations est rendue publique au plus tard le 15 avril de chaque anne. Pour 2017, la cl de rpartition a t fixe par la dcision du 11 avril du ministre de la justice, publie au Journal officiel du 14 avril 2017.

    1 Il ressort de la rdaction de larticle 375-5 du code civil que cette obligation nest valable que lorsque cest un service dASE qui signale la situation du mineur. 2 CE, 14 juin 2017, n 402890. 3 Dcret n 2016-840 du 24 juin 2016 pris en application de l'article L. 221-2-2 du code de l'action sociale et des familles et relatif l'accueil et aux conditions d'valuation de la situation des mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille et arrt du 28 juin 2016 pris en application du dcret n 2016-840 du 24 juin 2016 relatif aux modalits de calcul de la cl de rpartition des orientations des mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille.

  • - 34 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    La cl de rpartition gographique des MNA

    La cl de rpartition, dont les modalits de calcul sont prcises larticle R. 221-13 du CASF et larticle 4 de larrt du 28 juin 2016, prend en compte la fois la population de moins de 19 ans du dpartement et lcart observ au 31 dcembre de lanne prcdente entre le nombre de mineurs effectivement confis au dpartement et le nombre qui aurait rsult dune rpartition purement proportionnelle la population des moins de 19 ans.

    La cl de rpartition, appele K3, est calcule ainsi :

    K3 = K1 + (0,2*K2)

    Avec :

    - K1 (cl de rpartition dmographique) = nombre de jeunes de 19 ans et moins dans le dpartement/nombre total de jeunes de 19 ans et moins dans les dpartements de mtropole.

    - K2 (taux de variation relatif) = (stock thorique du dpartement/stock rel du dpartement)/stock rel total des dpartements de mtropole.

    - Le stock rel correspond au nombre de mineurs effectivement pris en charge en application dune dcision judiciaire, au 31/12 de lanne prcdente.

    - Le stock thorique correspond au stock qui aurait rsult dune rpartition strictement proportionnelle et est gal (K1 * stock rel total des dpartements de mtropole).

    Larticle R. 221-15 prvoit par ailleurs la mise en place dun comit de suivi prsid par le ministre de la justice.

    Larrt du 28 juin prcise que seuls les dpartements de mtropole participent au dispositif de rpartition (mme si tous les dpartements sont concerns par les dispositions relatives la remonte dinformations). Cet arrt mentionne par ailleurs la cellule qui avait t cre la suite de la circulaire du 31 mai 2013 et prcise quelle est place sous lautorit de la directrice de la protection judiciaire de la jeunesse.

    Il ressort des auditions menes par vos rapporteurs que, de rares exceptions prs, les propositions dorientations formules par la cellule sont toujours suivies par lautorit judiciaire.

    C. LA VOLONT DHARMONISER LES CONDITIONS DE PRISE EN CHARGE DES PERSONNES SE DISANT MNA

    1. Les clarifications apportes par la circulaire du 31 mai 2013

    Le protocole et la circulaire du 31 mai 2013 visaient par ailleurs permettre une harmonisation des conditions de prise en charge des personnes se prsentant comme MNA.

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    Sans remettre en cause le cadre lgislatif rsultant du droit commun de la protection de lenfance1, ce dispositif distinguait clairement une phase administrative de mise labri et dvaluation et une phase judiciaire dbutant avec la saisine du parquet. Il proposait en outre une mthodologie pour lvaluation de la minorit, base sur un faisceau dindices et reposant sur des entretiens avec le jeune.

    Le rapport dvaluation de juillet 20142 estime que lensemble form par le protocole et la circulaire ont permis de fournir un cadre de rfrence pour laccueil et lvaluation des jeunes trangers isols.

    Principaux textes pris pour organiser la prise en charge des MNA

    - 31 mai 2013 : protocole tat-ADF et circulaire Taubira .

    - 30 janvier 2015 : annulation partielle de la circulaire du 31 mai 2013 par le Conseil dtat.

    - 25 janvier 2016 : circulaire interministrielle relative la mobilisation des services de ltat auprs des conseils dpartementaux concernant les mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille et les personnes se prsentant comme tel.

    - 14 mars 2016 : promulgation de la loi n 2016-297 relative la protection de lenfant donnant notamment une base lgislative au mcanisme de rpartition gographique des MNA.

    - 24 juin 2016 : dcret relatif l'accueil et aux conditions d'valuation de la situation des mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille.

    - 28 juin 2016 : arrt relatif aux modalits de calcul de la cl de rpartition des orientations des mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille. Cet arrt institue par ailleurs la cellule dite MMNA .

    - 17 novembre 2016 : arrt relatif aux modalits de l'valuation des mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille, fixant le rfrentiel national dfinissant les modalits dvaluation des personnes se prsentant comme MNA.

    - 23 septembre 2016 : arrt relatif la composition et aux rgles de fonctionnement du comit de suivi du dispositif national de mise l'abri, d'valuation et d'orientation des mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille.

    1 Ce cadre est notamment constitu de larticle L. 226-3 du CASF, qui confie au prsident du conseil dpartemental la mission du recueil et du traitement des informations proccupantes et larticle L. 226-4, qui prvoit la saisine de lautorit judiciaire en matire de protection de lenfant. 2 Lvaluation du dispositif relatif aux mineurs isols trangers mis en place par le protocole et la circulaire du 31 mai 2013, rapport conjoint de lIGSJ (n 43-14), de lIgas (n 2014-005R) et de lIGA (n 14-050/14-003/01, juillet 2014.

  • - 36 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    2. Un approche ncessairement interministrielle

    La dimension complexe de la prise en charge des MNA justifie une approche interministrielle1, qui sest traduite dans la circulaire du 25 janvier 2016 relative la mobilisation des services de ltat auprs des conseils dpartementaux concernant les mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille et les personnes se prsentant comme tel.

    Cette circulaire rappelle le rle que les diffrents services dconcentrs de ltat (services sous lautorit du prfet de dpartement, agences rgionales de sant, services de lducation nationale) sont appels jouer pour accompagner les conseils dpartementaux dans leur mission de prise en charge des MNA. Des protocoles dpartementaux doivent prciser lorganisation de cet accompagnement.

    3. La cration dun rfrentiel national visant harmoniser laqualit des valuations

    a) Les apports du dcret du 24 juin 2016

    La loi du 14 mars 2016 a rappel que les mineurs privs temporairement ou dfinitivement de la protection de leur famille relvent de la protection de lenfance2.

    Bien que pris pour lapplication de larticle L. 221-2-2 du CASF qui est relatif la communication au ministre de la justice du nombre de MNA accueillis dans chaque dpartement, le dcret du 24 juin 2016 contient des dispositions prcisant les conditions daccueil et dvaluation des personnes se disant mineures non accompagnes, regroupes dans une nouvelle section cre au sein du chapitre Ier du titre I du livre II du CASF. Dans sa dcision du 14 juin 2017, le Conseil dtat a rejet le recours en annulation form contre ce dcret par lADF, qui soutenait que la mission de lvaluation devait relever de ltat.

    Larticle R. 221-11 du CASF prvoit que, lorsquune personne se prsente comme mineure et prive de la protection de sa famille, le prsident du conseil dpartemental doit organiser un accueil provisoire dune dure de cinq jours et en aviser le procureur de la Rpublique comme il est tenu de le faire pour tout enfant admis dans le service de laide sociale lenfance en cas dimpossibilit de recueillir laccord de ses reprsentants lgaux (art. L. 223-2 du CASF).

    1 La ncessit dune approche interministrielle tait souligne par le rapport conjoint des inspections sur le dispositif du 31 mai 2013 (recommandation n 35). 2 Larticle 1er de cette loi a rcrit larticle L. 112-3 du CASF relatif la protection de lenfance tout en conservant cette disposition.

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    Laccueil provisoire de cinq jours doit permettre aux services du conseil dpartemental de procder aux investigations ncessaires en vue dvaluer la situation de la personne au regard notamment de ses dclarations sur son identit, son ge, sa famille dorigine, sa nationalit et son tat disolement .

    Au terme de ce dlai de cinq jours, ou avant si lvaluation a permis de conclure la minorit et lisolement de lintress, la phase de protection judiciaire doit commencer, avec la saisine du procureur de la Rpublique1. Laccueil provisoire est alors prolong jusqu ce que lautorit judiciaire ait rendu sa dcision. linverse, si la situation de lintress ne justifie pas sa prise en charge au titre de lASE, cest--dire par exemple si la minorit ou lisolement du jeune ne sont pas reconnus, une dcision de refus lui est notifie.

    Il est prcis que cette valuation, qui peut tre ralise par les services du conseil dpartemental ou, par dlgation, par une structure associative, sappuie essentiellement sur des entretiens conduits par des professionnels disposant dune formation ou dune exprience dfinie par un arrt interministriel2, le concours du prfet de dpartement pour vrifier lauthenticit des documents didentit dtenus par la personne et le concours de lautorit judiciaire lorsque des examens radiologiques osseux apparaissent ncessaires la dtermination de son ge.

    b) Le rfrentiel national

    Larticle R 221-11 renvoie un rfrentiel national prcisant les modalits de lvaluation, qui a t fix par un arrt interministriel du 17 novembre 2016. Ce rfrentiel reprend largement le contenu de la circulaire du 31 mai 2013, auquel il confre une valeur rglementaire.

    Il prcise que lvaluation doit tre une dmarche empreinte de neutralit bienveillante . Lvaluateur doit analyser la cohrence des lments recueillis au cours dun ou de plusieurs entretiens, si ncessaire en demandant le concours de professionnels dautres spcialits. Ces lments constituent un faisceau dindices permettant dapprcier la ralit de lge et de la situation disolement allgue (article 2). Il est par ailleurs prcis que le prsident du conseil dpartemental veille ce que les valuateurs disposent de la formation ou de lexprience ncessaire et veille au caractre pluridisciplinaire de lvaluation (article 4).

    1 Conformment aux dispositions des articles L. 223-2 du CASF et 375-5 du code civil. 2 Cet arrt du ministre de la justice, du ministre de lintrieur, du ministre de la famille et du ministre charg de loutre-mer ntait paru lors des travaux de vos rapporteurs.

  • - 38 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    Les lments de lvaluation

    Larticle 6 de larrt du 17 novembre 2016 liste six points que lentretien dvaluation doit, a minima, aborder :

    - tat civil ;

    - composition familiale et prsence ventuelle de certains membres en France ;

    - prsentation des conditions de vie dans le pays dorigine et notamment sur le droulement de la scolarit ;

    - expos des motifs de dpart du pays dorigine et prsentation du parcours migratoire ;

    - conditions de vie depuis larrive en France et dorientation vers le lieu de lvaluation ;

    - projet de la personne, notamment en termes de scolarisation et de demande dasile.

    Au terme de lentretien, ou des entretiens, lvaluateur rdige un rapport dvaluation et rend un avis motiv quant la minorit et lisolement de lvalu en indiquant le cas chant les doutes qui subsistent. Ce rapport et cet avis sont transmis au prsident du conseil dpartemental (article 7).

    Sur la base de cet avis motiv et du rapport dvaluation, le prsident du conseil dpartemental apprcie la ncessit dune saisine des services de ltat chargs de la lutte contre la fraude documentaire ou dune saisine de lautorit judiciaire, soit aux fins dassistance ducative soit afin de solliciter la ralisation dexamens radiologiques (article 8).

    Larticle 9 prcise enfin que la notification de refus de prise en charge doit tre motive et mentionner les voies et dlais de recours applicables et que lintress doit alors tre inform sur les droits reconnus aux personnes majeures, notamment en matire dhbergement durgence, daide mdicale, de demande dasile ou de titre de sjour .

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    III. LA PRIODE DVALUATION ET DE MISE LABRI CRISTALLISEUNE GRANDE PARTIE DES DIFFICULTS CONSTATES

    La phase de mise labri et dvaluation, essentielle pour la prise en charge des MNA, cristallise un certain nombre de difficults de diffrents ordres.

    A. UN COT FINANCIER IMPORTANT POUR LES DPARTEMENTS ET UNE COUVERTURE PAR LTAT INSUFFISANTE

    1. La priode de mise labri et dvaluation reprsente unecharge importante pour les dpartements

    On ne dispose pas ce jour de donnes chiffres prcises sur le cot total de la phase de mise labri. LADF estime le cot annuel total de la prise en charge des jeunes migrants, depuis leur arrive sur le territoire jusqu leur majorit, environ un milliard deuros pour 2016. Afin disoler le cot spcifique de la phase de mise labri, il convient den extraire le cot relatif au placement auprs de laide sociale lenfance, estim 695 millions deuros (sur la base dun cot moyen annuel de 50 000 euros pour 13 000 MNA1) et le cot relatif aux prolongements dus aux contrats jeune majeur estim 150 millions deuros (sur la base dun cot moyen annuel de 30 000 euros pour 5 000 jeunes majeurs isols). Restent donc 155 millions deuros consacrs la phase de mise labri.

    Cot pour les dpartements de la prise en charge des MNA en 2016

    Source : ADF

    1 Ces estimations sont fondes sur le nombre de prises en charge au titre de lAse en 2016, susceptibles daugmenter en 2017.

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    2. Une compensation forfaitaire par ltat qui ne tient pas comptede la ralit de la dure de lvaluation

    Le protocole daccord1 du 31 mai 2013 prvoyait la prise en charge par ltat dune partie des dpenses supportes par les dpartements au titre de la priode dvaluation, hauteur de 250 euros par jour et dans la limite des cinq jours de recueil administratif provisoire prvus par le CASF. Cet accord a t consacr par le dcret du 24 juin 2016 qui charge le comit de gestion du fonds national de financement de la protection de lenfance (FNFPE) de dfinir les modalits de remboursement forfaitaire par ltat au dpartement (art. R. 221-12 du CASF). Une dcision du 5 septembre 2016 maintient les paramtres issus de laccord de mai 2013.

    Bien que le cot journalier de la prise en charge varie dun dpartement et dun mode dhbergement lautre, le montant forfaitaire de 250 euros par jour nest pas disproportionn par rapport au cot rel.

    A linverse, la dure de cinq jours apparat largement infrieure la dure relle des valuations. Il nexiste pas de statistiques nationales relatives la dure relle des valuation mises part celles de lagence des services de paiement (ASP), charge du remboursement, qui font apparatre une dure moyenne proche de quatre jours. Ces donnes souffrent nanmoins dun important biais de construction dans la mesure o les dpartements ne dclarent que les jours dvaluation ligibles un remboursement, cest--dire au maximum cinq jours par jeune valu.

    Vos rapporteurs nont en revanche pas pu disposer de chiffres consolids sur la dure des valuations menes par les dpartements excdant le dlai de cinq jours. Plusieurs auditions ont fait remonter certaines donnes pour lIle-de-France (60 jours pour la Seine-Saint-Denis, 30 jours pour Paris, 20 jours pour le Val dOise), qui sont illustratives des dpartements les plus engorgs. De plusieurs jours plusieurs mois, la longueur de ces dlais, dplore tant par lADF que par les conseils dpartementaux rencontrs par vos rapporteurs, semble essentiellement due aux priodes de vrification documentaire mais peut tre rduite par une meilleure organisation2.

    Proposition n 2 : organiser la collecte des dures relles dvaluation par les dpartements excdant le dlai de cinq jours.

    1 Le rapport conjoint IGSJ/Igas/IGA de 2014 rappelait que la compensation par ltat des charges relatives aux MNA ne prsentait aucun caractre obligatoire, lvaluation de ces publics ne rsultant pas dun transfert de comptence mais de la comptence dsigne du conseil dpartemental. 2 Cf infra.

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    3. La prise en charge par ltat ne couvre quun dixime des cots supports par les dpartements

    Les crdits allous par ltat la prise en charge des MNA ont pour vecteur le FNFPE, cr par la loi du 5 mars 20071 et dont les statuts ont t prciss par un dcret du 18 aot 20152.

    Une dcision du 16 fvrier 2016 fixe 12 848 691 euros le montant des crdits affects pour 2016 au remboursement des dpartements, montant augment de 3 651 309 euros par une dcision du 15 novembre 2016, qui porte ainsi 16 500 000 euros le total des crdits du FNFPE ddis lhbergement et lvaluation des MNA sur lexercice 2016.

    2013 2014 2015 2016 2017 (p)

    Dotation du FNFPE la prise en charge des MNA (en euros)

    10 365 266 8 671 750 12 296 750 16 493 000 15 260 0003

    Source : ASP

    La participation du FNFPE couvre ainsi 10,6 % des 155 millions deuros engags par les dpartements au titre de la phase dvaluation et de mise labri.

    Les termes du dcret du 18 aot 2015 visent plus spcifiquement lune des deux enveloppes financires du fonds, dont une partie est explicitement consacre au remboursement des dpenses engages par les dpartements dans le cadre du financement de la phase de mise labri, dvaluation et dorientation des enfants sans reprsentant lgal sur le territoire franais , en laissant toutefois au comit de gestion du fonds la libert de dfinir les modalits de ce remboursement.

    Il est ncessaire dapporter une prcision sur lorigine des crdits qui abondent le FNFPE. La loi du 5 mars 2007 prvoit que ces derniers soient constitus par un versement de la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et par un versement annuel de ltat fix en loi de finances (ils figurent plus spcifiquement laction 17 du programme 304). En 2016, le versement de ltat slevait 14 000 000 euros4. En consquence de la fongibilit des crdits du FNFPE, on en dduit que la participation effective de la Cnaf la prise en charge des MNA se chiffre 2 500 000 euros. La loi de finances pour 2017 a prvu une lvation du montant annuel vers par ltat 15 260 000 euros, soit une progression de 9 %, que le FNFPE abondera probablement en fin dexercice.

    1 Loi n 2007-293 du 5 mars 2007 rformant la protection de l'enfance, article 27. 2 Dcret n 2015-1013 du 18 aot 2015 modifiant certaines dispositions du dcret du 17 mai 2010 relatif au Fonds national de financement de la protection de l'enfance. 3 Ce chiffre est sans doute appel tre accru en fin dexercice 2017, le FNFPE ayant pris lhabitude dun abondement de crdits supplmentaires. 4 Daprs le projet annuel de performance du programme 304 du PLF 2017.

  • - 42 - MINEURS NON-ACCOMPAGNS : RPONDRE LURGENCE QUI SINSTALLE

    La traabilit des crdits de ce versement annuel nest pas trs aise. Elle ne figure explicitement au projet annuel de performance du programme 304 que depuis le PLF 2017. Ce nest qu loccasion dune question crite de notre collgue Christian Namy que le Gouvernement a donn son propos quelques prcisions, plutt lacunaires1.

    Proposition n 3 : systmatiser la traabilit des crdits de ltat abondant le Fonds national de financement de la protection de lenfance (FNFPE).

    4. Une rengociation de la participation de ltat est doncncessaire

    Lvaluation des personnes se prsentant comme MNA apparat comme un corollaire de la mission de prise en charge des mineurs en danger, ainsi que la soulign le Conseil dtat dans sa dcision du 14 juin 2017. Si vos rapporteurs ne considrent donc pas que lintgralit de la charge correspondant cette valuation devrait relever de ltat, il apparat nanmoins souhaitable que la participation financire de ce dernier soit augmente. En effet, la prise en charge des MNA constitue pour les dpartements une charge tout fait exogne, sur laquelle ils nont aucune prise.

    La proposition de loi Arthuis

    Suite ladoption du protocole du 31 mai 2013, notre ancien collgue Jean Arthuis (UDI-UC Mayenne) a dpos une proposition de loi2 ayant pour objet de remdier au partage insatisfaisant de la charge financire entre les dpartements et ltat, lie la phase dvaluation.

    Ce texte prvoyait trois mesures :

    - le transfert intgral des frais relatifs aux mineurs isols trangers la charge de ltat. Le texte tendait ce transfert de financement non seulement la phase dvaluation mais galement toute prise en charge au titre de laide sociale lenfance ;

    - la mise en place dun ou plusieurs centre dhbergement rgional ou interrgional ayant comptence pour accueillir et hberger les mineurs isols trangers. La mesure avait pour ambition de soulager les capacits dhbergement des dpartements, mises en tension par lafflux de jeunes migrants ;

    - la construction dun fichier informatique relevant les empreintes digitales et la photographie des mineurs isols trangers.

    1 Question crite n 10454 de M. Christian Namy, rponse publie dans le JO du Snat du 15 janvier 2015. 2 Proposition de loi relative laccueil et la prise en charge des mineurs isols trangers, session ordinaire de 2013-2014, dpose le 20 novembre 2013, n 154.

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    En raison de la cration dune charge nouvelle pour ltat, larticle 40 de la Constitution fut oppos aux deux premires sries de mesures. Les autres dispositions ne furent pas adoptes en sance publique.

    Vos rapporteurs, sensibles lalarme porte par cette pro