Rapport de Terra Nova Sur La Modernisation de Laction Publique

5/21/2018 Rapport de Terra Nova Sur La Modernisation de Laction Publique

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Laction publique et sa modernisationDcembre 2013www.tnova.fr - 1/137

Laction publiqueet samodernisation :

La rforme de ltat, mre de toutesles rformes

Groupe de travail prsid par Jacques SAURET

Dcembre 2013




Sommaire

Composition du groupe de travail ......................................................................................... 6Synthse ................................................................................................................................ 7Liste des recommandations ................................................................................................. 16Introduction ......................................................................................................................... 21

PARTIEILACTIONPUBLIQUE :UNCONSTATALARMANT

A. UNE SOCIETE EN PLEIN BOULEVERSEMENT FACE A UN SYSTEME ADMINISTRATIFENCORE FONDE SUR UNE CONCEPTION DE LTAT HERITEE DENAPOLEON............... 23

1. Une transformation de la socit qui dpasse la simple crise .................. 232. Un appareil administratif dpass............................................................ 24

B.LA MODERNISATION DE LACTION PUBLIQUE, MERE DE TOUTES LES REFORMES

................................................................................................................................. 281. Des enjeux lourds...................................................................................... 282. Des enseignements tirer des rformes passes...................................... 293. Des lites politiques et administratives peu incites simpliquer.......... 40

PARTIE II

LACTION PUBLIQUE MODERNE DOIT ETRE PERTINENTE, SIMPLE ET AGILE

A.PERTINENTE:LACTION PUBLIQUE DOIT ETRE ADAPTEE AUX RISQUES................. 45

1. Passer dune culture du double zero (zero defaut, zero risque) a uneculture fonde sur la gestion des risques......................................................... 462. Laction publique ne doit plus seulement tre utile, elle doit apporter unevaleur ajoute................................................................................................... 523. Pour tre pertinente, laction publique doit vrifier son effectivite et sonefficacit........................................................................................................... 54

B.SIMPLE :FAIRE SIMPLE ET PAS SEULEMENT SIMPLIFIE............................................ 561. Diviser par deux la taille de tous les codes............................................... 562. Fournir des services globaux.................................................................... 57




3. Personnaliser les services......................................................................... 584. Laisser lusager le choix du mode dchange avec ladministration.... 595. voluer vers une administration proactive............................................... 59

C.AGILE:UNE ACTION PUBLIQUE OUVERTE A LINNOVATION ET A LA SOCIETE....... 621. Installer une culture qui favorise linnovation.......................................... 622. Un tat qui impulse et anime ..................................................................... 633. Un accs libre et gratuit des usagers aux donnees payes par lecontribuable ...................................................................................................... 654. Favoriser la production croise ( crowdsourcing ) .............................. 66

PARTIE III

COMMENT REFORMER ? , UNE QUESTION AUSSI IMPORTANTE QUE QUOI

FAIRE ?

A.UNE GOUVERNANCE DETERMINEE,STRUCTUREE ET PARTENARIALE..................... 701. Une implication politique forte, au dmarrage et dans la dure .............. 702. La ncessaire association des parties prenantes la gouvernance de larforme ............................................................................................................. 723. Un rseau dacteurs de modernisation renforcer et structurer............. 76

B.UNE STRATEGIE CLAIRE APPUYEE SUR UN CALENDRIER REALISTE........................ 79

1.

Disposer dune stratgie claire, lisible, explique et partage est unpralable au succs .......................................................................................... 792. Le calendrier des actions doit tre raliste ............................................... 82

C.UNE ORGANISATION REPENSEE,AU-DELA DE LEVOLUTION DES ORGANIGRAMMES................................................................................................................................. 84

D. UNE METHODE PLUS PROFESSIONNELLE, NOTAMMENT SUR LA CONDUITE DEPROJETS ET LACCOMPAGNEMENT DU CHANGEMENT................................................ 93

1.

Rconcilier les approches macro et micro .................................... 93

2. En interne, associer les agents et susciter lintrt au changement......... 97

E.DES SYSTEMES DINFORMATION CONSIDERES A LEUR JUSTE PLACE.................... 101

F.UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PROFONDEMENT RENOVEE............... 105

Conclusion........................................................................................................................ 112

Annexe 1 - Lettre de mission du groupe ........................................................................... 114




Annexe 2 - Liste des personnes rencontres ..................................................................... 116Annexe 3 - Principales mesures du rapport Picq de 1994 mises en uvre....................... 117Annexe 4 - Moderniser laction publique et rduire les dficits : des synergies mais desrisques ............................................................................................................................... 120

Annexe 5 - Les cartographies laborer ........................................................................... 125Annexe 6 - Grands projets informatiques : les raisons de lchec actuel du logiciel Louvoisde paie des militaires ......................................................................................................... 126Annexe 7 - Projet de loi relative lorganisation de la fonction publique et aux garantiesfondamentales accordes ses agents............................................................................... 129




Composition du groupe de travail

Le groupe Terra Nova sur laction publique et sa modernisation tait constitu dunevingtaine de personnes, dont :

Andr DORSO, Sous-prfet, ancien secrtaire gnral de la prfecture des Pyrnesorientales, ancien DGS de la Rgion Picardie, Ancien DGS de MayotteNelly FESSEAU, co-auteur du rapport numrique,Renouer avec les valeurs progressistes

et dynamiser la croissance, Terra Nova 2012Michel FRANAIX, DputPatrick GUEDJ, chef de projet la direction des systmes dinformation du ministre delIntrieur, (contribution titre personnel)Yann HLARY, Conseiller rgional, Prsident de Gigalis, Prsident du parc interrgionaldu Marais Poitevin,Esther LANASPA, Chef du dpartement Stratgie et modernisation , Secrtariat gnraldu ministre de la Culture et de la communication,Gabriel LAVENIR1, co-auteur du rapport Numrique, Renouer avec les valeurs

progressistes et dynamiser la croissance, Terra Nova 2012

Daniel LEFEBVRE, Ancien DSI du GIE AGIRC-ARRCOFrdric LONHARDT, expert en action publique territorialeSophie NUNZIATI, Conseil en communicationMarie-Jos PALASZ, chef de mission, Contrle gnral conomique et financier,Ministre de lconomie et des financesDominique RAIMBOURG, DputMaurice RONAI, chercheur lEHESS (cole des hautes tudes en sciences sociales)Jacques SAURET, ancien directeur de lAgence pour le dveloppement de ladministrationlectronique (ADAE)

1Pseudonyme.




Synthse

La France doit faire face dans le mme temps une croissance conomique faible, unchmage lev et des dficits publics importants. Cette situation rsulte pour une large partd'une action publique unanimement considre comme inadapte ou inefficace. L'objet dece rapport est donc, sur la base d'un constat sur l'action publique (partie I), de faire des

prconisations sur les caractristiques d'une action publique moderne au XXIme sicle(partie II) puis sur les modalits permettant de russir de telles rformes (partie III).

ILactionpublique : un constat alarmant

Le systme administratif ne rpond pas aux enjeux dune socit en pleinbouleversement.La France se vit en situation de crise depuis plus de 30 ans. Mais, plusquunecrise, cestune transformation sans prcdent dans l'histoire humaine quellesubit.Du fait des technologies numriques, la socit change radicalement, et ce sans quunseulsecteur ne soit pargn. Les citoyens aspirent une socit plus simple, moins pesante,

plus individualise

2

. Face a, notre appareil administratif est dpass : lorganisationadministrative date pour une large part de Napolon, et les grands principes de la cultureadministrative restent ceux du XIXme sicle : un tat omniprsent et paternaliste quiautorise, contrle et veut organiser toute la vie sociale. Cet tat na pas pris la pleinemesure des trois volutions majeures apparues dans les annes 80 : la dcentralisation, laconstruction europenne, et la diffusion massive des technologies de linformation. Aufinal, lactionpublique napportepas aux citoyens et aux entreprises la valeur ajoute enproportion avec les moyens allous.

La modernisation de lactionpublique apparat comme la mre de toutes les rformes ,et la seule voie possible pour remdier aux difficults actuelles. Elle porte un triple enjeu :1) le maintien duncontrat social, 2) lanticipation, la prparation et laccompagnementdela socit aux mutations en cours ; et 3) laide la rsorption des dficits publics, condition

sine qua nonduneaction publique efficace et durable.

Les rapports et rformes passs sont analyss, pour en reprer les raisons de ce relatifchec, mme si des projets ont russi (carte vitale, dclaration de limptsur le revenu surInternet, etc.). Sur la base de quelques russites, le Plan a mis en avant six composantes

2Cf ltude dcennale sur les valeurs des Europens. Pierre Brchon et Frdric Gonthier:Atlas des

Europens. Valeurs communes et diffrences nationales ; Armand Colin, 2013.




rcurrentes et dterminantes pour le succs dunprojet3: un terrain, un moment, un projet,un soutien politique, des hommes et des femmes, un pilotage. Il a galement point troisparadoxes rsoudre : le paradoxe budgtaire (il faut rformer pour conomiser, mais ilfaut dpenser pour rformer), la conduction du changement dans un systme inchang, et

enfin la rforme russie qui se retourne contre lentit concern. En complment, TerraNova tire quelques enseignements du pass : un soutien politique trop faible dans la dure,une approche trop thorique ou trop ponctuelle, une rsistance au changement qui dviele tir , une mthode inadapte, la complexit croissante des problmes, la tyrannie ducourt terme et enfin le refus dinvestirdans la rforme.

Les exemples trangers sont galement regards. Il ressort que cestle plus souvent ladgradation des finances publiques qui amnent les pays engager un programme derforme de ltat,ainsi que lvolutiondes attentes des citoyens et des entreprises ou bienencore la volont de restaurer limagede ladministration.Au final, les tats se recentrent

sur une fonction de conception, passant dune logique de contrle vertical celle duneanimation pour la mesure de la qualit des politiques publiques. Les questions soulevestournent autour de la mutualisation, de la transparence publique, de mesure de laperformance publique, du mode dassociation le plus efficient du secteur priv auxpolitiques publiques. Mais, dans les vingt dernires annes, la rforme de ltat nesest traduite dans aucun pays par une rduction significative des agents affects laction publique. La rduction apparente de certains effectifs tant compense parlaugmentationdautresagents (autres collectivits publiques, contractuels, sous-traitance).En outre, il ressort clairement que les conomies sur les dpenses de personnel sont sansrapport avec les enjeux de rduction de la dpense publique.La contrainte budgtaire

existe. La modernisation de lactionpublique doit tre le principal moyen permettant denlimiter les effets nfastes pour les agents comme pour les usagers. La ncessaire rductiondes dficits publics peut et doit tre utiliss pour impulser une vritable rforme de lactionpublique, mais ne doit pas pervertir celle-ci en slectionnant les mesures demodernisation en fonction des conomies quelles sont susceptibles de gnrer. Cettedrive a t constate par la RGPP (rvision gnrale des politiques publiques) et semble luvredans la MAP (modernisation de lactionpublique).

Autre point important du constat : les lites politiques et administratives sont peuincites simpliquer. On ne se fait pas lire en France sur un projet de modernisationadministrative et au niveau de la haute administration, les motivations ne sont pas plus

fortes. Tant que lopinion publique ne se saisit pas du sujet, personne au sommet narellement intrt une transformation en profondeur des politiques publiques et desorganisations qui les sous-tendent.

En rsum, parce que la modernisation de lactionpublique est la mre de toutes lesrformes , contributrice de la comptitivit et de la restauration des comptes publics,mais aussi garante de la prennit des contrats sociaux, elle doit faire lobjet dunprogramme ddi et rsolument volontariste. Lobjectif est de passer duneFrance

3Prospectives de la conduite du changement dans le secteur public : premiers rsultats. In Regards

prospectifs sur ltat stratge, pp. 65-69, Le Plan, 2003. La Documentation franaise.




sur-administre et sous-gouverne un tat dynamique, agile, intgrant la culturenumrique comme lun de ses paradigmes, au service de ses citoyens et de sesentreprises, pour sortir de la situation actuelle et pour que chacun ait envie et espoirdans la socit dont il est membre.

II - Laction publique moderne doit tre pertinente, simple et agile.

Pertinente : lactionpublique doit tre adapte aux risques

Laction publique du XXIme sicle doit tre cible sur les attentes et les besoinsprioritaires des citoyens et des entreprises. cette fin, il est ncessaire de :

- Passer dune culture administrative du double zro (zro dfaut, zro risque) uneculture fonde sur la gestion des risques. Les agents publics, dans leur trs grande majorit,

travaillent bien et sont attachs la qualit de sa production. Mais cette proccupationlouable a pour consquence des dlais dinstruction longs et rend inconsistance lespolitiques publiques. Ainsi, les contrles des pharmacies sont trs bien faits . Mais unepharmacie est en moyenne contrle tous les 27 ans ! On confond le contrle interne de lanorme (la rgularit de la dcision) et la qualit du service aux citoyens/entreprise : si lanorme est rgulirement applique, lobjectif est considr comme atteint,indpendamment du cot collectif, de la situation relle et des consquences. Uneapproche par les risques permettrait de dmontrer que ladministration, notamment dtat,consomme beaucoup de moyens pour autoriser et contrler des champs dont les risquesrels sont limits, et dans le mme temps abandonne et surtout ninvestit pas des champsporteurs de risques rels mais nouveaux.- Systmatiser, dans le cadre dune logique de gestion des risques, lanalyse de la valeur dechaque action sous-tendant une politique publique. Laction publique ne doit plusseulement tre utile, elle doit apporter une valeur ajoute. La France souffre beaucoup deces actions publiques qui sont utiles mais qui ont une valeur ajoute ngative- Vrifier leffectivit (la dcision ou lavis sont-ils bien respects ?) et lefficacit (ladcision ou lavis ont-ils permis datteindre lobjectif?) de laction publique. Cestrarement fait.

Simple : faire simple et pas seulement simplifi

Cela fait plus de vingt ans que lhymne la simplification est entonn sans que les rsultatssoient la hauteur des attentes et des besoins. Il convient de prendre des mesures concrteset fortes :

- Diviser par deux en trois ans la taille de tous les codes. Une mesure gadget au premierabord, mais dune grande efficacit car facilement mesurable et qui oblige lesadministrations aborder les textes sous un autre angle. Elle permettrait galement decombattre la pratique actuelle consistant prvoir des drogations et des drogations auxdrogations des textes de base .




- Systmatiser le projet dites-le nous une seule fois consistant ne pas exiger desusagers des services publics des informations dtenues par une autre administration. Lessystmes dinformationle permettent.- Personnaliser les services en gnralisant la mise disposition de tl-services complets4

pour lensembledes dmarches administratives. Les technologies disponibles permettentdavoirdes formulaires intelligents adapts au profil de chacun.- Laisser lusager le choix du mode dchange avec ladministration. Un quart de lapopulation na pas accs Internet, par choix, par absence de couverture ou par dfautdappropriation (effet gnrationnel). Un passage exclusif par Internet ne serait niopportun, ni pertinent : lusagerdoit pouvoir choisir son mode dchange avec le servicepublic (tl-services, tlphone, guichet, courrier). Paralllement, il convient dencouragerla mdiation des associations d'assistance aux diffrentes populations du tiers net surles usages numriques afin daider la diffusion des nouvelles pratiques dans toutes lescatgories de la socit5.

- Passer une administration proactive, qui informe systmatiquement les citoyens etentreprises de leurs droits. De nombreux bnficiaires potentiels se retrouvent exclus deprestations auxquelles ils ont droit6.

Agile : une action publique ouverte linnovationet la socit

Lactionpublique doit galement anticiper lavenir,et orienter les acteurs pour prparer lepays aux volutions ncessaires et souhaitables.

- Installer une culture qui favorise linnovation.Remettre en phase lactionpublique et la

socit impose de faire entrer linnovationdans la culture administrative. Pour cela, il estpropos dinstaurerdes laboratoires de linnovationdes politiques publiques dans chaqueadministration (ministre, services dconcentrs, grandes collectivits publiques). Ilsauraient une fonction daiguillon pour inciter les directions verticales de chaqueministre repenser leurs manires de faire et adopter des dmarches dinnovationouverte.Ils constitueraient, chacun leur manire , des incubateurs de pratiques innovantes.- Impulser et animer. Au-del de ses missions classiques (stratge, protecteur, ducateur,), ltat devrait aujourdhui privilgier son rle en matiredimpulsion/animation/coordination au dtriment des actions de tutelle/rglementation.Cette fonction consiste ne plus imposer en premire intention, mais faire merger par larunion des parties prenantes les solutions et dcisions conformes aux objectifs collectifs.Cestun levier moderne, efficace et adapt aux caractristiques de la socit actuelle.- Un accs libre et gratuit des usagers aux donnes payes par le contribuable.Laffirmationclaire dans la loi que toute information finance par le contribuable doit tre

4 Tl-services remplissables en ligne, adapts la situation du demandeur, aide en ligne,simplification des termes, etc.5Nelly Fesseau et Gabriel Lavenir,Numrique : Renouer avec les valeurs progressistes etdynamiser la croissance, Terra Nova, 2012proposition n36.http://www.tnova.fr/sites/default/files/121012Terra%20Nova%20-%20Rapport%20-%20Numerique%20-%20Contribution%20n%C2%B025_1.pdf6 Sur le RSA activit, deux tiers des personnes ligibles cette prestation ne font pas valoir leurs

droits.
http://www.tnova.fr/sites/default/files/121012Terra%2520Nova%2520-%2520Rapport%2520-%2520Numerique%2520-%2520Contribution%2520n%25C2%25B025_1.pdfhttp://www.tnova.fr/sites/default/files/121012Terra%2520Nova%2520-%2520Rapport%2520-%2520Numerique%2520-%2520Contribution%2520n%25C2%25B025_1.pdfhttp://www.tnova.fr/sites/default/files/121012Terra%2520Nova%2520-%2520Rapport%2520-%2520Numerique%2520-%2520Contribution%2520n%25C2%25B025_1.pdfhttp://www.tnova.fr/sites/default/files/121012Terra%2520Nova%2520-%2520Rapport%2520-%2520Numerique%2520-%2520Contribution%2520n%25C2%25B025_1.pdf




mise disposition gratuitement (les cots de mise disposition tant aujourdhuirduits)serait de nature permettre une relle et large innovation. Les exemples7, trangersnotamment, montrent que les rentres fiscales supplmentaires lies laugmentation delactivitsont suprieures aux pertes dues larrtde la vente des donnes.

- Favoriser la production croise ( crowdsourcing ). Ladministrationpourrait lancer desinitiatives de production collective dans le domaine public, en substitution ou encomplment des donnes produites par les administrations elles-mmes8. En termes devaleur ajoute produite et de risques encourus, le crowdsourcing constitue sans contesteune piste tout fait prometteuse dans de nombreux champs.

En rsum, le rle de ltat doit profondment voluer : sil doit garder sesprrogatives rgaliennes historiques (dans une acception limitative : tout nest pasrgalien) et de stratge , il doit se donner les moyens de devenir un manager dela Nation : impulser, soutenir, former, coordonner, informer les autres acteurs, en un

mot faire en sorte que chacun sa place donne le meilleur de lui-mme et puisseconcrtiser autant que possible ses souhaits en fonction de ses potentialits.

III - Comment rformer ? , une question aussi importante que quoi faire ?

Sil est ncessaire de bien dfinir lobjectif atteindre, il est tout aussi important depeaufiner la mthode pour y arriver.

Une gouvernance dtermine, structure et partenariale

- Une implication politique forte, au dmarrage et dans la dure. Les exemples trangers

montrent que les lecteurs ne pnalisent pas les gouvernements qui ont os en matire derformes. Pour viter la tentation dune pause , il faut installer le sujet de lactionpublique et de sa modernisation au centre du dbat public, impliquer les ministres etconcevoir des rformes de lactionpublique qui rassemblent des mesures de court terme etdes actions de longue haleine. Enfin, pour que la rforme traverse le temps politique, ilconvient de faire laborer puis porter, autant que faire se peut, les rformes lourdes par desparlementaires de bords politiques diffrents.- Impliquer systmatiquement les parties prenantes toutes les tapes dune rforme, etnotamment dans sa gouvernance. Bien souvent, la concertation est avant tout un fairevaloir, les orientations et les dcisions tant prpares dans un cnacle limit et trs

administratif. Du coup, laction des lobbies est dautant plus importante. Une relleconcertation, en amont et approfondie, permettrait que les dcisions finales soientcomprises et acceptes quand bien mme elles ne satisfont pas tout le monde. Par ailleurs,

7Louverture du Rfrentiel grande chelle (RGE) de lIGN a induit un bnfice social estim 114 M, pour un manque gagner de 6 M de redevances. En Grande -Bretagne les bnficesinduits pour la socit britannique sont estims 7,9 Md pour 2010 et 2011, dont 5,8 Md de

bnfices sociaux.8Exemple : http://challenge.gov: le Gouvernement amricain ou une de ses agences soumet un

problme auquel il/elle est confront(e). Les citoyens et entreprises qui le souhaitent peuvent relayer

le problme autour deux et proposer des solutions dans un calendrier fix au pralable.
http://challenge.gov/http://challenge.gov/http://challenge.gov/




certains projets innovants9pourraient tre relays par les associations dluslocaux. Pourcela, il conviendrait de mettre en place, destination des collectivits territoriales et vialeurs grandes associations (AMF, ADF, ARF, etc.), des partages dexprienceet la mise disposition de bonnes pratiques.

- Un rseau dacteursde modernisation renforcer et structurer. Ltatdispose dunrseaupour porter la rforme de lactionpublique, mme ce sont le plus souvent les conseillersbudgtaires qui lincarnent au niveau des cabinets. La cration du SGMAP et sonpositionnement auprs du Premier ministre a t une initiative heureuse. Nanmoins, ilserait souhaitable que la DGAFP10entre dans le primtre du SGMAP, que la rpartitiondes rles entre le SGMAP et la DIMAP soit clarifie et que la DIMAP dispose des moyenssuffisants. Les secrtaires gnraux des ministres devraient tre chargs de rinterroger aufond les politiques publiques et leurs modalits de mise en uvre, en les rendantcomptables des rsultats, au mme titre que les directions mtiers. De mme, descorrespondants MAP devraient tre dsigns au sein des services dconcentrs de ltatet

de ses oprateurs.

Une stratgie claire appuye sur un calendrier raliste

- Dfinir, comme lindique Yannick Moreau dans son rapport sur la cration dunCommissariat gnral la stratgie et la prospective11, une vision large et partage de lasocit construire. En dduire les stratgies sectorielles, rendues publiques elles aussi,avant de les dcliner en plans dactions et en projets. Le SGMAP serait garant de lacohrence verticale et horizontale de ces documents gigognes.- Le calendrier des actions doit tre raliste et la communication gouvernementale claire :

les rformes structurelles prendront du temps, et la matrise des dficits passera danslintervallepar une diminution des dpenses dintervention.Une clarification sur ce pointviterait la perception dunedrive de la MAP la RGPP , o seul compterait limpactde la mesure de modernisation en termes de rductions demploiou de baisse des dotationsaux services (frais de fonctionnement). Il est ncessaire de dfinir des calendriers ralistespour les diffrentes rformes, et de les afficher pour permettre aux acteurs publics et privsde prendre leurs propres dcisions en connaissance de cause.

Une organisation repense, au-del de lvolutiondes organigrammes

Lorganisation de laction publique pourrait tre repense en distinguant les fonctionsdaccueil (entirement confies aux intercommunalits), les fonctionsdexpertise/traitement et les fonctions de pilotage/valuation/contrle. Lorganisationactuelle de ltatdate de la Rvolution et correspondait un optimum defficacitavec lesmoyens de communication dalors.Comme le souligne la Cour des Comptes12, la rforme

9Gigalis, rseau rgional public de tlcommunication trs haut dbit, mis en uvre, depuis 2008,sur une initiative du Conseil rgional des Pays de la Loire.10Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique.11Pour un Commissariat gnral la stratgie et la prospective, Yannick Moreau, Rapport auPremier ministre, dcembre 2012. La Documentation franaise.12

Cour des Comptes,Lorganisation territoriale de ltat, juillet 2013.www.ccomptes.fr.
http://www.ccomptes.fr/http://www.ccomptes.fr/http://www.ccomptes.fr/http://www.ccomptes.fr/




de ladministration territoriale de ltat (RATE) na jamais repos les questionsprincipales : quelle est la meilleure organisation en fonction des objectifs de ltat surchaque politique publique et des caractristiques des territoires ? quoi servent des entitsmanifestement en dessous du seuil critique en matire de personnel13? Une telle rflexion

reste mener.

Trois autr es rformes organisati onnel les devraient tr e envi sages:

- Figer la composition des ministres de plein exercice du Gouvernement.- Placer dans les services du Premier ministre la direction du budget, la direction de lalgislation fiscale, la direction gnrale des collectivits locales et la sous-direction quigre le corps prfectoral.- Limiter le nombre des membres des cabinets ministriels cinq personnes, quelle quesoit la taille du ministre, le ministre ayant par ailleurs un correspondant privilgi dans

chaque direction dadministrationcentrale, dsign par le directeur.

Une mthode plus professionnelle, notamment sur la conduite de projets etlaccompagnementdu changement

La mthode pour conduire la rforme est primordiale dans la russite : on ne peut passimplement considrer que lintendancesuivra . Il faut donc un portage politique initialet dans la dure. Mais il faut aussi que la dmarche soit structure et utilise des outilsprofessionnels, encore trop peu matriss par la plupart des administrations :

- Rconcilier les approches macro et micro : comme en conomie, une des grandes

problmatiques de la modernisation de laction publique est la conciliation de lapprochedensemble (macro ), la vision stratgique, avec la mise en uvre oprationnelle au plusprs du terrain ( micro ). Lapproche macro est indispensable, comme il a t ditprcdemment, mais, pour rester stratgique, elle doit se concentrer sur les grandesorientations sans entrer dans un luxe de dtails. Lapproche micro ne permet pas desvolutions densemble issues dune mise en perspective. Pour faciliter cette mise encohrence, il conviendrait notamment dtablir diffrentes cartographies ncessaires unebonne structuration des rformes : missions/processus, risques, SI, ressources etcomptences, activit, etc. Il conviendrait ensuite de bien dfinir les objectifs et lesmodalits de mise en uvre de chaque mission par une revue de chacune delle pour en

valuer la valeur ajoute et comparer les diffrentes modalits possibles de sa mise enuvre, pour autant quil soit pertinent de la conserver. Il faut enfin favoriser lchange debonnes pratiques entre entits gestionnaires par la mise en place dune bibliothquedchange sur les pratiques en matire dactions publiques.- En interne, associer les agents et susciter lintrt au changement. Pour surmonterlanxit lgitime associe tout changement et viter les blocages et les risques dchecauxquels elle conduit, deux aspects doivent tre imprativement prsents : lassociation desagents et des syndicats toutes les tapes, en passant dune logique de dfiance et de

13 50 sous-prfecture ont 10 ETP ou moins. Dans 31 dpartements, les effectifs chargs de la

concurrence et de la rpression des fraudes sont de 3 9 agents (source : Cour des Comptes).




formalisme une logique de confiance et dchange. Pour les dcideurs administratifs, ilest propos de mettre en place un dispositif dincitation au mouvement/pnalisation delinertie.

Des systmes dinformationconsidrs leur juste place

Au XXIme sicle, des systmes dinformations insuffisants interdisent des servicespublics performants et de qualit. Investir massivement dans les SI publics est unencessit absolue. Linvestissementen SI devrait slever 3 % du budget14, contre 1,15 %aujourdhui (environ 4,6 Mpour 2013). Un tel investissement permettrait la fois laFrance de rattraper son retard en ce domaine et de bnficier court terme des gains enqualit de service pour les usagers et les agents et moyen terme des conomies induites.

En outre, une urbanisation des SI publics, entame, doit tre gnralise, et les projets

informatiques doivent tre construits sur une taille rduite, qui leur permettra dtremodulaires, moins coteux, moins risqus, plus facile faire voluer et plus interoprables.Lchecdu projet Louvois est ce titre illustratif.

Enfin, indpendamment de laccroissement de leffort en matire de SI, certainesorientations permettraient damliorer la qualit des services rendus tout en gnrant desconomies non ngligeables. Ainsi, la mutualisation des moyens en SI, tant pour lesdveloppements que pour lexploitationpermettrait datteindrela masse critique en termesde comptences et dobtenirdes conomies dchelle importantes. De mme, priorit doittre donne aux rfrentiels de toute nature impactant les SI (smantiques, dchanges,

darchitecture,etc.), en y associant les parties prenantes.

Une gestion des ressources humaines profondment rnove

Comme lindiqueJean-Ludovic Silicani, rapporteur gnral du rapport Picq et auteur dulivre blanc de 2008 sur lavenir de la fonction publique, notre systme de fonction

publique apparat bout de souffle 15. tous les niveaux, les responsables administratifsne sont ni outills ni incits avoir une politique managriale digne de ce nom. La GRHreste chronophage et peu satisfaisante, tant du point de vue des dirigeants que de celui desagents. On est de fait dans une gestion administrative des personnels l o est ncessaire

une vritable gestion des ressources humaines. La culture du dialogue social et ducompromis doit tre introduite dans les directions dadministration,tant au niveau centralque dconcentr. Pour ce faire, il faut redonner des marges de manuvres aux directeurs,notamment sur la question des effectifs et des organisations.

Le rapport Pcheur reconnat que le constat est globalement inquitant , et Jean-Ludovic Silicani considre que le relatif chec des rformes des RH depuis vingt ans

14A titre de comparaison, les banques dpensent chaque anne entre 8 % et 12 % de leur chiffredaffaires en SI.15 Jean-Ludovic Silicani : Libre blanc sur lavenir de la fonction publique , avril 2008. La

Documentation Franaise




provient de ce quon na pas voulu mener une rforme globale et visible de la fonctionpublique16. Terra Nova fait sienne diverses prconisations avances par les rapports desdernires annes :

- Sur le statut gnral de la fonction publique et la place des contractuels : placer les agentscontractuels sous le rgime du code du travail pour les dispositions qui ne sont pascontraire aux rgles de la fonction publique. ce sujet, un projet de loi labor dbut 2008et posant les bases dun nouveau cadre pour le statut de fonctionnaire est joint en annexe.- Pour les corps et les cadres professionnels/statutaires : suivre les recommandations dulivre blanc en crant un rgime statutaire de niveau lgislatif, ainsi que 50 100 cadresstatutaires correspondant des filires professionnelles. Ces cadres viendraient remplacerles 300 corps et les 150 statuts demploi actuels.- Sur les rgles de rmunration : abolir les diffrences de rgime indemnitaire entreministres, et augmenter la part des primes dans la rmunration, en les incluant dans le

calcul de la retraite. Plus largement, mettre en uvre les dispositions du livre blanc en lamatire.- Favoriser la mobilit des agents, fonctionnelle et gographique. cette fin, systmatiser,comme le prconise le rapport Pcheur, le recours la bourse de lemploi public etconditionner laccs certains emplois lexercice de certaines responsabilits (servicesdconcentrs, postes difficiles, etc.).

Conclusion

Le temps de lAdministration nest pas celui de la socit. Les volutions naturelles de

luneet lautresont diffrentes et dbouchent sur un dcalage croissant entre les attentes dela socit et le cadre fix par laction publique. La question fondamentale aujourdhuipose est de savoir si la resynchronisation est possible sans une crise pralable pourbriser les tabous et les rigidits de la socit et des administrations. Le rformisme est-ilune solution praticable dans notre pays comme il lat dans dautrespays ? Terra Novaen est convaincue, mais la preuve nen a pas encore t faite. Elle ncessite un couragepolitique certain, double dune vision et dune mthode. Elle consiste en une refontecomplte de la conception de lactionpublique, son organisation, ses outils, ses processusde dcision, avec un fil conducteur : lefficacit, la capacit de reprendre prise sur le rel,le retour de ltatnon pas comme une entit bureaucratique mais comme instrument de la

volont populaire.

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Entretien avec la mission, octobre 20013.




Liste des recommandations

Proposi ti on n1 : Utiliser la ncessaire rduction des dficits publics pour impulser unevritable rforme de laction publique, mais ne pas pervertir celle-ci par la seulecontrainte budgtaire en slectionnant les mesures de modernisation en fonction desconomies quelles sont susceptibles de gnrer.

Proposi ti on n2: Passer dune administration double zro (zro dfaut, zro risque) une action publique fonde sur une gestion des risques.

Proposi ti on n3: Cibler les contrles en fonction des risques, et en dfinir les modalits demise en uvre (contrle direct par lAdministration ou confis des organismesaccrdits) en fonction du nombre effectuer pour en assurer une certaine frquence.

Proposi ti on n4 : Privilgier les missions de conseil au sein des inspections gnrales etmettre en exergue dans les rapports de ces inspections comme de la Cour des Comptes lesbonnes pratiques autant que les dysfonctionnements.

Proposi ti on n5 : Instaurer une chane danalyse des risques au seindes administrations enparallle de la chane de production et du contrle interne.

Proposi ti on n6: Systmatiser, dans le cadre dune logique de gestion des risques,lanalyse de la valeur de chaque action sous-tendant une politique publique.

Proposi ti on n7 : Vrifier, pour chaque modalit dune action publique, de son effectivit(la rglementation est respecte) et de son efficacit (le respect de la rglementation a uneffet).

Proposi ti on n8 : Diviser par deux en trois ans la taille de tous les codes.

Proposi ti on n9 : Systmatiser le projet dites-le nous une seule fois consistant ne pasexiger des usagers des services publics des informations dtenues par une autreadministration.

Proposi ti on n10 : Gnraliser la mise disposition de tl-services complets (i.e. quipuissent tre remplis en ligne et adapts la situation du demandeur ; aide en ligne ;simplification des termes, etc.) pour lensemble des dmarches administratives.




Proposi ti on n11 : Passer une administration proactive, qui informe systmatiquementles citoyens et entreprises de leurs droits.

Proposi ti on n12 : Instaurer des laboratoires de linnovation des politiques publiques danschaque administration (ministre, services dconcentrs, grandes collectivits publiques).

Proposi ti on n13 : Renforcer les actions de ltat en matiredimpulsion/animation/coordination au dtriment des actions de tutelle/rglementation.

Proposi ti on n14: Continuer et amplifier la politique douverture des donnes publiques.

Proposi ti on n15 : Lancer des initiatives de production collective ( crowdsourcing )dans le domaine public en substitution ou en complment des donnes produites par les

administrations elles-mmes.

Proposi ti on n16 : Lancer en France lquivalent du projet challenge.gov

Proposi ti on n17: Systmatiser avant toute nouvelle mesure, linstar du test PME, destests de simplicit et de modernisation de laction publique dans des conditions rellesauprs des destinataires desdites mesures et auprs des agents chargs de les appliquer.

Proposi ti on n18: Installer le sujet de laction publique et de sa modernisation au centredu dbat public.

Proposi ti on n19 : Concevoir des rformes de laction publique qui rassemblent desmesures de court terme et des actions de longue haleine.

Proposi ti on n20: Faire laborer puis porter, autant que faire se peut, les rformes lourdespar des parlementaires de bords politiques diffrents.

Proposi ti on n21 : Impliquer systmatiquement les parties prenantes toutes les tapesdune rforme, et notamment dans sa gouvernance.

Proposi ti on n22: Mettre en place, destination des collectivits territoriales et via leurs

grandes associations (AMF, ADF, ARF, etc.), des partages dexprience et la mise disposition de bonnes pratiques.

Proposi ti on n23: Faire entrer la DGAFP dans le champ du SGMAP- mieux distinguer les missions du SGMAP et de la DIMAP- renforcer les moyens de la DIMAP et de la DISIC.

Proposi ti on n24: Confier aux secrtaires gnraux des ministres la mission derinterroger au fond les politiques publiques et leurs modalits de mise en uvre, en lesrendant comptables des rsultats, au mme titre que les directions mtiers.




Proposi ti on n25: Dsigner des correspondants MAP au sein des services dconcentrs deltat et de ses oprateurs.

Proposi ti on n26 : Dfinir et rendre publique la vision propose long terme pour lasocit, qui mentionne les quelques axes qui serviront aux arbitrages entre politiquespubliques et au sein des politiques publiques.

Proposi ti on n27 :Dfinir, sur la base de la vision densemble, les stratgies sectorielles etles rendre publiques, et dcliner chacune delle en plans dactions et en projets, dans unelogique de poupes russes dont le SGMAP serait le garant de la cohrence verticale ethorizontale.

Proposi ti on n28: Faire peser lessentiel des conomies budgtaires dans les trois

prochaines annes sur les dpenses dintervention, le temps que les rformes de fond ayantun impact sur les dpenses de personnel commencent produire leurs effets. linverse,ne pas faire croire que les conomies sur les dpenses de personnel seront de nature rgler la question du comblement des dficits publics.

Proposi ti on n29 : Dfinir des calendriers ralistes pour les diffrentes rformes, et lesafficher pour permettre aux acteurs publics et privs de prendre leurs propres dcisions enconnaissance de cause. Confier au SGMAP le soin de sassurer de la cohrencedensemble des diffrents calendriers.

Proposi ti on n30: Repenser lorganisation de laction publique en distinguant lesfonctions daccueil (entirement confies aux communes/intecommunalits), les fonctionsdexpertise/traitement et les fonctions de pilotage/valuation/contrle.

Proposi ti on n31: Figer la composition des ministres de plein exercice du Gouvernement.

Proposi ti on n32 : Placer dans les services du Premier ministre la direction du budget, ladirection de la lgislation fiscale, la direction gnrale des collectivits locales et la sous-direction qui gre le corps prfectoral.

Proposit ion n33: Limiter le nombre des membres des cabinets ministriels cinq

personnes, quelle que soit la taille du ministre, demander aux ministres danimer unerunion hebdomadaire avec les directeurs dadministration centrale et faire dsigner parchaque directeur un correspondant pour le ministre parmi ses collaborateurs.

Proposi ti on n34: laborer les diffrentes cartographies ncessaires une bonnestructuration des rformes : missions/processus, risques, SI, ressources et comptences,activit, etc. Renforcer les moyens de la DISIC pour assurer la coordination densemble etllaboration du Plan doccupation des sols de laction publique (POS) quelle aengag.




Proposi ti on n35: Faire une revue de chaque mission recense pour en valuer la valeurajoute et comparer les diffrentes modalits possibles de sa mise en uvre, sil apparatpertinent de la conserver.

Proposi ti on n36 : Mettre en place une bibliothque dchange sur les pratiques en matiredactions publiques, qui rassemble leurs caractristiques (objectif, activit, populationcouverte, SI utilis, etc.).

Proposi ti on n37: Optimiser les processus de travail, au travers dune dmarche rgulire(audit interne, LEAN, etc.).

Proposi ti on n38 : Associer les syndicats des fonctions publiques et les agents toutes lestapes des rformes, en passant dune logique de dfiance et de formalisme une logiquede confiance et dchange.

Proposi ti on n39: Inciter au changement et pnaliser limmobilisme.

Proposi ti on n40: Faire passer linvestissement public en systmes dinformation de1,15 % 3 %, pour rattraper le retard de la France en ce domaine et bnficier courtterme des gains en qualit de service pour les usagers et les agents et des conomiesinduites.

Proposi ti on n41 : Urbaniser les SI publics dans une perspective long terme, et fairevoluer les projets informatiques vers des projets de taille rduite, modulaires, qui sont

moins coteux, moins risqus, plus facile faire voluer et plus interoprables.

Proposi ti on n42: Mutualiser les centres de dveloppement et dexploitation informatique.

Proposi ti on n43: Travailler en priorit sur les rfrentiels de toute nature impactant les SI(smantiques, dchanges, darchitecture, etc.), en y associant les parties prenantes.

Proposit ion n44 : Instaurer au sein mme des directions centrales et dconcentres deltat un vritable dialogue socialavec les organisations syndicales. cette fin, largir lesprrogatives des directeurs afin quils aient des marges de manuvre, notamment enmatire dorganisation du travail et deffectifs.

Proposi ti on n45: Engager une rforme globale, claire et lisible de la gestion desfonctions publiques, pour sortir dune situation dans limpasse fonde sur une gestionadministrative plus que sur une gestion des ressources humaines.

Proposi ti on n46 : Placer les agents contractuels sous le rgime du code du travail pour lesdispositions qui ne sont pas contraires aux rgles de la fonction publique.

Proposi ti on n47 : Suivre les recommandations du livre blanc en crant un rgimestatutaire de niveau lgislatif, et la cration de 50 100 cadres statutaires correspondant




des filires professionnelles et qui viendraient remplacer les 300 corps et les 150 statutsdemploi actuels.

Proposi ti on n48 : Abolir les diffrences de rgime indemnitaire entre ministres, et

augmenter la part des primes dans la rmunration, en les incluant dans le calcul de laretraite. Plus largement, mettre en uvre les dispositions du livre blanc en la matire.

Proposi ti on n49 : Favoriser la mobilit des agents, fonctionnelle et gographique. cettefin, systmatiser, comme leprconise le rapport Pcheur, le recours la bourse de lemploipublic et conditionner laccs certains emplois lexercice de certaines responsabilits(services dconcentrs, postes difficiles, etc.).




Introduction

Les administrations publiques de notre pays restent fondamentalement ancres dans lecadre dfini par Napolon il y a deux sicles, tant dans leur organisation que dans leurculture. Certains peuvent considrer que cela fait partie intgrante de la tradition franaiseet constitue une sorte de patrimoine historique prserver, mais lappareil public apparatsurtout largement inadapt aux attentes de la socit et aux exigences de la situation du fait

dun dsintrt constant du politique rellement le faire voluer. Or, quelles que soientles qualits des agents qui le constituent, ses dysfonctionnements obrent le changementvoulu par le Prsident de la Rpublique : comment un outil souvent peu performantpourrait porter efficacement des rformes de grande ampleur ? ce titre, la rforme deltat, heureusement largie par le Gouvernement aux autres acteurs publics (collectivitsterritoriales et oprateurs) dans le cadre de la Modernisation de laction publique (MAP),devrait tre considre comme la mre de toutes les rformes, au moins aussi importantedans ses enjeux que la comptitivit ou la restauration des comptes publics, objectifsauxquels elle contribue dailleurs fortement. On en est loin aujourdhui. Et pourtant, quedenjeux individuels et collectifs la cl! Que de situations kafkaennes et ubuesques

liminer ! Que dnergies librer, dans les administrations comme dans la socit, enfaisant passer la France dune situation de sur-administration et de sous-gouvernanceparalysantes celle dtat moderne, agile et au service de ses citoyens et de ses entreprises!

Culturellement, la Gauche nest pas laise avec le concept de rforme de ltat, sansdoute parce que rformer quelque chose semble signifier que cette chose est inapte,inutile, pesante ou nfaste. Elle sen mfie aussi sans doute parce que les administrationsconstituent traditionnellement un rservoir lectoral pour elle. Elle sen mfie enfin car ceterme cache pour elle les approches dessence librale de rduction des emplois publics, de

dsengagement de ltat et de dgradation des services publics. La Rvision gnrale despolitiques publiques (RGPP) na pu que conforter cette rticence. Mais cest tout aucontraire parce que la gauche dfend ltat, son rle et ses prrogatives, quelle doitsattacher ce quil soit au maximum de son efficacit chaque instant, et quelle doitporter une vraie modernisation de laction publique qui touche tous ses aspects: missions,organisation, services rendus, modalits dintervention, rpartition des tches entre acteurs.La rforme de ltat, cest maintenant, non parce que cest un slogan, mais parce quecest aujourdhui indispensable.

Le prsent rapport sattache dans une premire partie tablir le constat dune actionpublique largement dphase par rapport aux besoins et aux attentes de la population et des




entreprises, mais aussi de ses propres agents. Il propose dans une deuxime partie lesgrandes caractristiques dune action publique moderne, avant daborder dans la troisimeet dernire partie les modalits permettant de russir les actions de modernisationncessaires. Le prsent rapport traite plus particulirement de la question de ltat, mme

si certains constats et propositions sappliquent aux autres acteurs publics. Maisla rformede lorganisation institutionnelle des collectivits publiques dans notre pays est un sujet part entire, dont les tenants et aboutissants sont bien connus. Lempilement des stratesadministratives, lenchevtrement des comptences entre acteurs publics ont desconsquences combien nfastes mais, si le constat fait consensus, personne nosesatteler rsolument ces nouvelles fodalits. Les rares tentatives, comme en Alsace, ontavort et tu toute vellit pour quelques annes de plus. De mme, ce rapport porterasurtout sur ltat dit central , moins tudi que le fonctionnement de ltat dans lesterritoires ( services dconcentrs ) et moins rform.

Ces propositions sont issues des rflexions, des lectures et des entretiens du groupe deTerra Nova sur laction publique. Ce groupe a rassembl plus de vingt personnes,dhorizon trs varis: parlementaires, agents de ltat central ou de ses servicesdconcentrs, lus locaux, syndicalistes, reprsentants du secteur priv. Il sest fix commeligne de dire les choses, sans tabou ni rserve, mais toujours dans une perspectiveconstructive, fonde sur le souhait que le rapport puisse tre utile et utilis. Enfin, du faitdu caractre audacieux et mme parfois iconoclaste de certains constats ou propositions,quelques membres du groupe et despersonnes interroges nont pas souhait que leur nomfigure en tant que tel dans le rapport. Quelles soient nanmoins remercies, comme toutesles autres personnes qui ont t impliques des degrs divers dans ce travail collectif,

pour la qualit de leurs apports, la franchise de leurs propos et la pertinence de leurssuggestions.




PARTIE ILaction publique : un constat alarmant

A.

Une socit en plein bouleversement face un

systme administratif encore fond sur une

conception de ltat hrite de Napolon

1. UNE TRANSFORMATION DE LA SOCIETE QUI DEPASSE LA SIMPLE CRISE

Depuis la fin des annes 70, la France se vit en situation de crise. Les signes en sont bienconnus : chmage de masse, arrt de lascenseur social, peur du dclassement social pourune part significative de la population, le tout se traduisant par un pessimisme collectifimportant et croissant depuis le dbut des annes 2000. Beaucoup, dans la populationcomme dans la classe politique, attendent et esprent la fin de cette crise, grce un retourdune croissance au-del de 3 %, sorte de deus ex machinarsolvant tous les problmes.La crise nest pour eux quune parenthse qui doit se refermer pour retrouver la trajectoireet les fonctionnements antrieurs.

Cest une illusion totale: ct de caractristiques qui lui sont propres17, la socitfranaise est partie prenante dune transformation sans prcdent dans lhistoire humainepar son ampleur et son impact. Ce bouleversement est essentiellement issu de deuxphnomnes synchrones et synergiques :

17En France, aprs la phase de reconstruction (jusqu la fin des annes 60) et dquipement massifdes mnages (voitures, lectromnager), le baby-boom, lexode rural et la dcolonisation induisentun chmage de masse. La fin dune inflation forte partir annes 80 stoppe laugmentation rapidedes salaires, accentuant le sentiment des mnages dune stagnation de leur pouvoir dachat.Limpression dun monde dur, dune priode de rigueur sans fin sinstalle malgr une croissance

quasi ininterrompue jusqu aujourdhui.




- Le dveloppement conomique de pays fortement peupls, qui modifie les quilibres deschanges commerciaux, accentue les causes du rchauffement climatique et pose laquestion de la gestion du stock des matires premires et de lnergie;

- La gnralisation au niveau mondial de la numrisation des images/voix/donnes

couple des rseaux de communication peu coteux. Le phnomne appel mondialisation en est issue, sous forme davatars dans tous les secteurs (culture,guerre, commerce, agriculture, etc.).

La socit change radicalement, dans tous les secteurs et dans toutes ses composantes. Celavaut en particulier pour les jeunes gnrations (nes aprs 1990), qui sont totalementimprgnes par les outils numriques (rseaux sociaux, accs une multitudedinformations, capacit donner son avis sur tout et le faire connatre, etc.). Un retour un prtendu ge dor des trente glorieuses nest pas possible, ni mme sans doutesouhait par les plus jeunes. Ce qui pour les plus de cinquante ans reste des rfrences (les

grandes conqutes sociales, le Conseil national de la rsistance, le gaullisme, les rformesde 1981, etc.) est totalement hors du radar de notre jeunesse, mme pour les mieux insrset les plus agiles intellectuellement. Ils ne peroivent plus ni le sens ni la valeur ajoute delaction publique. tort ou raison, ils pensent que leur salut viendra deux-mmes et deleurs nouveaux rseaux sans frontire. Ils nattendent plus grand-chose de ladministration,sinon des contraintes et une gestion molle daides et de parachutes en cas de coup dur.Lattente sociale globale a elle aussi volu : aprs lextension de ltat providenceobserve durant la deuxime moiti du XXme sicle (vieillesse, chmage, aide sociale), lademande dune protection collective slargit vers dautres champs (logement,alimentation, dpendance). Elle doit tre universelle et personnalise. Dans le mme

temps, les citoyens aspirent une socit plus simple, moins pesante, plus individualise

18

dans laquelle il est facile de trouver sa place. Ils attendent des pouvoirs publics quilssoient leur coute quand ils en ont besoin et quils soient aussi peu prsents quepossible le reste du temps.

Laction publique doit donc en tenir compte et sadapter ce nouveau contexte, cesnouveaux besoins et ces nouvelles attentes, parfois loin de la vision rgalienne de ltatissue des XIXme et XXme sicles. Il y a aujourd'hui un mlange des attentes anciennes(tat protecteur, partout et toujours responsable en cas de problme) et dune actionpublique dun nouveau genre, agile et novatrice dans ses modes dintervention.

2. UN APPAREIL ADMINISTRATIF DEPASSE

Lorganisation administrative datepour une large part de Napolon, et le XIXme sicle afix les grands principes de la culture administrative : ltat autorise, contrle, organise lavie sociale. Tout procde de lui ou avec son accord. Cette approche a perdur sans grandschangements jusqu la fin du XXme sicle. Cest partir des annes 80 que sontintervenues trois volutions majeures :

18Cf ltude dcennale sur les valeurs des Europens. Pierre Brchon et Frdric Gonthier:Atlas

des Europens. Valeurs communes et diffrences nationales ; Armand Colin, 2013.




- La dcentralisation, qui donne aux collectivits territoriales un rle, une autonomie etdes moyens jusqualors dtenus par ltat;

- La construction europenne, notamment depuis le trait de Maastricht, qui renvoie au

niveau communautaire une part prpondrante du pouvoir de rglementation19;

-

La diffusion massive des technologies de linformation.

Ltat na pas pris la pleine mesure de ces bouleversements, loin sen faut. Le constat estbien connu20. largissant dun ct son champ dintervention pour rpondre la demandesociale (cf. ante), il ne dispose plus par ailleurs des moyens humains et financiers pourconserver la mainmise sur son champ historique : les services dconcentrs de ltatregardent passer les trains conduits par les collectivits territoriales, et ltat tente decompenser par un excs de lgislation lautorit quil perd par le haut (lEurope) et le bas.Il ne se remet en cause qu la margesur son rle et ses missions, et le plus souvent sur unmode dfensif. Ladministration centrale, ddaignant trs largement lchelon europen,

na pas de vision stratgique. En revanche, grce aux systmes dinformation (SI) qui sedveloppent, elle demande aux acteurs locaux de fournir des tableaux de bord (reporting)de plus en plus dtaills, et intervient de plus en plus dans des dcisions relevant du niveaulocal.

Tout cela aboutit une lgislation et une rglementation tatillonnes, foisonnantes,incontrles et assez souvent inappliques, la tche prdominante de la plupart des agentspublics, hors fonctions rgaliennes21 et denseignement, consistant demander delinformation au niveau infrieur pour la transmettre au niveau suprieur et participer des runions pour connatre le point de vue dautres administrations ou parties prenantes.

Ces activits sont utiles, et pour une part ncessaires, mais leur hypertrophie dbouche surune machine publique, notamment dtat, dont lessentiel de laction est tourne sur elle-mme, limage des Shadocks qui pompaient inlassablement, sans apporter la valeurajoute en relation avec leffort accompli. Les raisons de cet emballement des textes (loiset rglements) sont dcrites depuis des annes, sans que les solutions pour les endigueraient prouv leur efficacit. Il est vrai que, comme lindique Serge Lasvignes, Secrtairegnral du Gouvernement, devant la Commission pour le contrle de lapplication des loisdu Snat, la recherche, dsespre, des causes de l'inflation normative, lesadministrations sont parfois suspectes d'avoir mis en place une mcanique produire dutexte. Il est vrai qu' dfaut de pouvoir distribuer des crdits, il reste toujours la possibilit

de donner de la norme !

22

.

19 Il est aujourdhui estim quenviron 2/3 de la rglementation est directement (rglements) ouindirectement (directives) dorigine communautaire.20Cf le rapport public thmatique de la Cour des Comptes : Lorganisation territoriale de ltat,

juillet 2013.21Forces de dfense et de scurit, justice.22Comptes rendus de la commission de contrle de lapplication des lois forum sur lapplicationdes lois 16 avril 2013. Snat. (http://www.senat.fr/compte-rendu-

commissions/20130415/applois.html).




Linflation normative

Le Conseil dtat, dans son rapport annuel 200623, notait quaux 9000 lois et 120 000dcrets recenss en 2000, sont venus sajouter, en moyenne, 70 lois, 50 ordonnances et

1 500 dcrets par an. Le Code du travail est compos de 2 000 pages. Le Code gnral desimpts, comporte pour sa part plus de 2 500 pages et regroupe 4 000 articles lgislatifs etrglementaires.

Cette inflation se constate dans la taille du Journal Officiel de la Rpublique franaise,dont le Conseil dtat rappelle, dans le mme rapport, quil est pass denviron 15000pages par an dans les annes 80 plus de 23 000 pages au milieu des annes 2 000. cette inflation sajoute linstabilit: le Secrtariat gnral du Gouvernement, cit par leConseil dtat, estime que 10% des articles des codes changent chaque anne.

Les circulaires adresses aux prfets se montent 80 000 pages par an. Le rapport Picq24salarmait dj en 1994 que ce chiffre puisse slever 10000. Le rapport de la Cour desComptes du lorganisation territoriale de ltat cite lexemple dune circulaire de 27 pagesadresse aux prfets sur les prescriptions relatives aux poulaillers25.

Au-del des causes extrinsques cette production normative hypertrophiementionne par le Conseil dtat, il y a une rticence des gardiens administratifs de lanorme changer de point de vue et proposer dabroger en consquence une foultitude dedispositions qui touffent services, lus locaux et surtout citoyens et entreprises. Lesadministrations centrales justifient leur action par le caractre rgalien qui sy

attacherait, terme qui veut en gnral dire quil y a un texte qui la prvue , et par lancessaire protection contre un risque de mise en cause pour ne pas avoir tout prvu etdtre pris en dfaut. La judiciarisation de la socit, relle mais aussi fantasme, ne faitquaccrotre cette propension raffiner les textes jusqu plus soif.

Dans ce contexte, toute volution remettant en cause les dispositions existantes ou lesmodalits dexercice de la politique publique est immdiatement perue par les agents

publics concerns comme une rgression. En outre, lhyperspcialisation des rgles induitnaturellement une hyperspcialisation des agents afin de les appliquer, avec des effetsngatifs : elle tient souvent lieu de comptence, alors quelle reprsente surtout un savoir

associ des habitudes, et elle freine ou bloque des changements de postes etlenrichissement des expriences qui y sont associs. En effet, lagent est confortable avec une complexit qui le protge de sa hirarchie et le rend indispensable, etlencadrement nest pas incit prendre le risque davoir confier des dossiers complexes un nouvel arrivant, nophyte. Il sen suit que certains agents, au sein de ltat comme

23 Conseil dtat, rapport public annuel 2006, Scurit juridique et complexit du droit, site duConseil dtat ou La Documentation franaise.24Ltat en France Servir une nation ouverte sur le monde, mission sur les responsabilits etlorganisation de ltat, mai 1994, La Documentation franaise.25Lorganisation territoriale de ltat rapport thmatique. Cour des Comptes juillet 2013 ; page

146. www.ccomptes.fr




dans les collectivits territoriales, peuvent passer plus de dix ou vingt ans au mme poste.Toute rforme sera ds lors lgitimement traumatisante pour ce type dagent, et ce pourdeux raisons : le principe mme de changer (le changement est anxiogne par nature) et lemessage sous-jacent (puisquon modifie la mission, cest quelle ntait pas utile, et donc

moi non plus !).

Au final, la Loi et le rglement sont aujourdhui impossibles apprhender, mme dansleurs principes et leurs grandes lignes, par les administrations elles-mmes (hormis leshyperspcialistes) et, plus grave, par les citoyens et les entreprises, et notamment les plusfragiles, cest--dire ceux qui devraient se sentir rassurs sinon protgs par lactionpublique. Vu des citoyens ou des entreprises, laction publique est majoritairementconsidre comme lente, impersonnelle, insuffisante. Leur approche est de plus en plusconsumriste : le service doit tre irrprochable et, en tant que service public, gratuit. Ilscritiquent de plus en plus un dispositif quils ne comprennent pas. Le rejet est dautant plus

fort quils ne prennent conscience de son existence que lorsquils y sont confronts (i.e.quils en exprimentent la complexit), ou travers la mise en vidence de ses dfaillances(ex : scandales sanitaires). La population respecte de moins en moins laction publique, quisapparente pour elle une bureaucratie lourde, qui ne la protge pas de nouveaux risqueset qui entrave sa libert. La protection des risques anciens , considre commesimplement normale, nest mme pas mise son crdit.

Le foss est large entre les administrations et la population. Sauf considrer, commecertains hauts fonctionnaires auditionns, que ce nest pas grave, que la France nest nienvahie ni en rvolution, que les services publics fonctionnement globalement bien et quil

nest pas grave que les administrations centrales moulinent vide car localement lesagents de ltat font ce quils ont faire, sauf considrer donc que les choses vont pluttbien, ce foss doit tre combl, car les enjeux sont lourds pour lavenir de notre pays.




B.La modernisation de laction publique, mre de

toutes les rformes

1. DES ENJEUX LOURDS

Ltat des finances publiques comme les volutions sociales et conomiques de la Franceimposent de nombreuses et profondes rformes des politiques publiques. Mais commentune structure comme ltat qui dysfonctionne pourrait-elle concevoir et porter desrformes pertinentes et ambitieuses ? La qualit des agents publics et leur dvouement nesont pas ici mis en cause. Il sagit bien dun problme systmique o tout est fait pour querien dessentiel ne bouge. Du coup, les rformes priphriques sempilent pour donnerle sentiment dagir sans oser des remises en cause plus pertinentes maisplus risques.

Un tel phnomne dimmobilisme nest pas nouveau, mais les facteurs historiques de

remises plat profondes que constituaient les guerres et les rvolutions ont, heureusement,disparu dans notre pays depuis 70 ans. Ds lors, seule la voie du rformisme estenvisageable, avec trois voies possibles :

- la voie librale, thorise par Milton Friedman et mise en uvre par Margaret Thatcher

et Ronald Reagan partir des annes 80, consistant rduire ltat et laction publique son strict minimum pour ne pas entraver linitiative prive;

- la nouvelle gestion publique( New Public Management ), suggre avec Tony Blairdans les annes 90 dappliquer aux administrations les modles de la gestion prive.Cest alors la mode des agences, des partenariats public/priv et de notions devenues

depuis incontournables : la performance et lefficience;- une nouvelle approche, dessence sociale-dmocrate, qui reconnat un rle essentiel

laction publique mais dans un registre largement renouvel, qui accepte les concepts deperformance et defficience mais sans mconnaitre les autres facettes du service auxusagers, qui sappuie sur la socit et ne la surplombe pas pour faire son bonheurmalgr elle, en synthse qui soit entirement tourne pour que chacun puisse aller aubout de ses potentialits dans le respect des autres.

Terra Nova sinscrit rsolument dans cette troisime option, et considre que lamodernisation de laction publique porte un triple enjeu : 1) le maintien duncontrat social




(qui doit sans doute voluer) ; 2) lanticipation, la prparation et laccompagnement de lasocit aux mutations en cours; et 3) laide la rsorption des dficits publics, conditionsine qua nondune action publique efficace et durable.

ce titre, la modernisation de laction publique est la mre de toutes les rformes ,au moins aussi importante dans ses enjeux que la comptitivit ou que la restaurationdes comptes publics, auxquels elle contribue dailleurs fortement26. Ces enjeux sontdautant plus lourds que laction publique, lAdministration , reste un acteur importantdans la culture franaise, contrairement la culture anglo-saxonne. Du coup, on ne peutpas se permettre de laisser les choses en ltat.

Lobjectif est donc de passer dune France sur-administre et sous-gouverne untat dynamique, agile et au service de ses citoyens et de ses entreprises pour sortir dela situation actuelle et pour que chacun ait envie et espoir dans la socit dont il est

membre.

On est loin dune rforme technique. Elle est ncessaire pour donner du sens aux agentseux-mmes, mais aussi et surtout la socit : si lAdministration devenait un jour capabledanticiper, de prvoir les risques et de ragir bon escient, elle pourrait redevenirporteuse de sens collectif positif, apporter sa pierre un projet de socit, cristalliser uneambition collective et incarner une exemplarit.

2. DES ENSEIGNEMENTS A TIRER DES REFORMES PASSEES

Depuis 20 ans, les rflexions sur la rforme de ltat nont pas manqu en France, soitpurement internes, soit par analyse des politiques menes par dautres pays dvelopps. Ilest donc intressant de faire un bilan rapide des principaux rapports et programmes de lapriode, tant en France qu ltranger.

En FranceEn 1993, aprs les rapports de Closets de la fin des annes 80, le rapport de la commissiondu Commissariat gnral du Plan tat, administration et services publics en lan 2000 prside par Christian Blanc27voquait les principaux thmes de la rforme de ltat dansdes termes qui apparaissaient dj comme traditionnels aux commentateurs de

lpoque: ncessit de sadapter une socit plus complexe, plus individualise et plussegmente. On y retrouve galement les grandes problmatiques de la rformeadministrative : des dcisions mieux prpares, des fonctionnaires faisant appel aux

sciences sociales, une coute des usagers et des citoyens. Des mesures administrativesapparemment consensuelles, du moins dans les rapports, et inappliques avec une

26Voir ce propos lexcellent rapport de Thierry Mandon, dput de lEssonne, Mieux simplifierLa simplification collaborative ; Rapport au Premier ministre, 2013. Le prsent rapport adhre la fois au constat et aux propositions.http://www.economie.gouv.fr/files/rapportfinal_thmandon.pdf27Christian Blanc et Alain Mnmnis,Pour un tat stratge, garant de l'intrt gnral, rapport dela Commission tat, Administration et Services Publics de l'An 2000 , Commissariat gnral du

Plan, La documentation franaise, 1993.
http://www.economie.gouv.fr/files/rapportfinal_thmandon.pdfhttp://www.economie.gouv.fr/files/rapportfinal_thmandon.pdfhttp://www.economie.gouv.fr/files/rapportfinal_thmandon.pdfhttp://www.economie.gouv.fr/files/rapportfinal_thmandon.pdf




constance sans gale, telle que la rduction du nombre de corps de la fonction publique, lapluri-annualit budgtaire y figurent aussi28. Les propositions sont considres comme classiques , avec la rduction du nombre des ministres et celui des membres descabinets ministriels ou la cration de cellules prospectives. Un des intrts de ce rapport

est quil souligne lvolution ncessaire dun tat fond sur les principes dgalit etduniversalit (la mme rponse pour tous) vers un tat qui rpond de faon effective auxdemandes relles. cette fin, le rapport prconise une dconcentration forte desresponsabilits vers les services rgionaux et dpartementaux de ltat. Cettedconcentration bat en brche lide gnralement admise dun centre qui dcide, laissantlexcution aux bons soins de la priphrie. Pour concilier galit de traitement etresponsabilit locale, le rapport insiste sur la dfinition dobjectifs et surlvaluation deseffets, permettant ainsi un bouclage des politiques publiques et leur adaptationpermanente. Le recours des agences en lieu et place des services ayant une logiquefonctionnelle est prconis, les services ayant une logique territoriale devant fonctionner

en ples de comptences. ce titre, le rapport prconise le rattachement des prfets auPremier ministre. Lassociation des citoyens est galement mise en avant, mais ensinterrogeant sur la manire de le faire (qui les reprsente ? comment apprcier leursattentes, surtout du fait des formes diverses quelles prennent?).

Ce travail est lanc par un gouvernement de gauche et conduit par une entit, le Plan, peuen cour auprs de la droite : quelques mois plus tard, aprs lalternance suite aux lectionslgislatives de 1993, douard Balladur, Premier ministre, demande Jean Picq un rapportsur quasiment le mme sujet. Ce rapport29, par son ampleur (plus de 700 personnesauditionnes), mme si certains aspects renvoient clairement une perception de ltat

dessence librale, reste un document qui a marqu de son empreinte les deux derniresdcennies. Sa lecture aujourdhui est trs instructive plusieurs titres:

- Le constat est dune tonnante actualit, et de nombreuses pages pourraient tre reprises

sans aucune modification. Il est dailleurs assez tonnant de voir la similitude ducontexte (chmage 10 %, dficits publics 5 % du PIB, sentiment profond de crise etde malaise de la socit, insatisfaction des citoyens et des entreprises par rapport laction de ltat, etc.);

- Certaines grandes volutions et leur importance sont bien perues, comme le

dveloppement des systmes dinformation, puisquil voque mme le terme dautoroutes de linformation lanc quelques mois plus tt en septembre 1993 auxEtats-Unis par Al Gore et Bill Clinton dans leurAgenda for Action ;

- Le rapport est divis en deux parties, la premire sur ce que doit faire ltat (Les

responsabilits de ltat) et la seconde sur la manire dont il doit sorganiser pouraccomplir ses missions ( lorganisation de ltat). Pour chacune de ces parties, laplupart des recommandations sont tout fait convaincantes, semblant relever du pur

28Sylvie Trosa, in Politiques et management public, anne 1993, Volume 11, Numro 3, p. 176 179.29Ltat en France Servir une nation ouverte sur le monde, mission sur les responsabilits et

lorganisation de ltat, mai 1994, La Documentation franaise.




bon sens. Nombre dentre elles reprennent des propositions du rapport Blanc-Mnmnis.

Un certain nombre de prconisations du rapport Picq taient dans lair du temps , et il

serait exagr den attribuer la ralisation ce seul rapport. Mais, il est intressant de noterquune proportion significative de ses recommandations, de lordre de la moiti, a t miseen uvre ou a fait lobjet dune tentative de mise en uvre, et ce sur lensemble de lapriode, par des gouvernements de gauche comme de droite. Lannexe n 3 recense lesprincipales propositions suivies deffet. Or, deux dcennies plus tard, malgr ce bon tauxde ralisation, la situation semble toujours aussi critique : le constat reste largementidentique et les problmes aigus. Il est certain que des changements sont intervenus, etqu dfaut des rformes engages, la situation serait sans doute aujourdhui encore bienpire. La modernisation de lactionpublique ne peut tre quun processus continu, unequasi-culture. Mais pour autant, sil est normal quexiste undcalage entre le constat et

loptimum, il devrait tre limit, ce qui est loin dtre le cas.

La RGPP constitue un autre temps fort de la rforme de ltat, tant par la mthodeemploye que par limplication et le soutien politique sans prcdent dont elle a bnfici.Les principes initiaux annoncs en juin 2007 taient particulirement prometteurs, quiconsistaient repartir des finalits mme des politiques publiques pour apprcier si ellesrelevaient encore de laction publique, et si oui den redfinir les modalits de mise enuvre et de financement. Mais trs rapidement, et au-del de la pratique habituelleconsistant labelliser RGPP des rformes lances bien avant (ex : fusion de la DGI et de laDGCP pour constituer la DGFiP, projet CHORUS30) ou menes sans lien avec elle (ex :

cration des ARS ou rforme de la carte judiciaire), la mthode employe et lobjectifquasi exclusif de rduction des effectifs ont dnatur lambition initiale et conduit cettepolitique dans une impasse et un chec cinglant. En effet, si des conomies ont tralises, values 11,9 Md sur la priode 2009-2012 par la Direction du Budget, et si larduction des emplois dans les services de ltat due la RGPP a t value 3%, cesrsultats ne sont pas la hauteur des enjeux en termes de dficits publics et ont t obtenusau prix dune crispation totale des administrationset de leurs agents. La RGPP est devenuelemblme dune rforme nfaste, et reste la rfrence (ngative) en matire de rforme deltat. Sa remplaante, la Modernisation de laction publique (MAP), cherche tout prix se dmarquer de cette image, tout en y tant constamment ramene, par les mdias commepar les syndicats et les agents. Comme lindiquent nombre de personnes rencontres, laMAP comme la RGPP avant elle ont trs tt t ressenties comme lenrobage sucr delobjectif vritable : la rduction des moyens par la contrainte budgtaire.

30 Systme dinformation du ministre des finances destin aux oprations budgtaires etcomptables de ltat. Lanc au dbut des annes 2000 pour accompagner la mise en uvre de laLOLF, sous le nom dAccord, puis dAccord 2, il est reformat en 2006 et prend alors le nom de

CHORUS.




Les trois inspections interministrielles (IGF, IGA et IGAS), bien quayant t fortementimpliques dans la RGPP, ont produit un rapport de bilan de celle-ci en septembre 201231,dont les principales conclusions sont les suivantes :

1)

Leprimtre ntait pas le bon: limit aux services de ltat, il laissait de ct lespolitiques partages par dautres entits (collectivitsterritoriales, sphre sociale) ;

2) Le rythme ntait pas le bon: trop rapide, il ne permettait ni une bonne analyse parles inspections et les consultants, ni une relle concertation avec les agents, lessyndicats et les usagers, ni une bonneprparation des plans daction;

3) La communication ntait pas la bonne : portant sur des mesures de nature et deporte trs ingales, elle ntait pas lisible. Par ailleurs, exclusivement laudatrice, elle perdait de sa crdibilit ;

4) La gestion des ressources humaines ntait pas la hauteur de lenjeu: moyenstrop limits pour accompagner les restructurations, pas dajustement entre les

missions et les moyens.

Cependant, si le rsultat densemble des diffrentes politiques de rforme de ltat apparatmince, il est des projets qui ont russi. Que ce soit la dmatrialisation du milliard defeuilles de soins annuelles associe la mise en place de la carte Vitale, la tl-dclarationde la TVA, des dclarations sociales et de limpt sur le revenu par Internet, ou encore lerapprochement de la Direction gnrale des Impts (DGI) et de la Direction gnrale de lacomptabilit publiques (DGCP), des projets denvergure ont t mens bien. Lanalysedes causes du succs sont galement prendre en compte, mme sils ne correspondent pas des rformes densemble de politiques publiques. Le Plan a men une rflexion en ce

sens en 2003 partir de quatre exemples russis des annes 90 : lintgration des servicesde la DREE32au sein de la Direction du Trsor, la transformation des Douanes dcoulantde louverture des frontires communautaires au 1erjanvier 1993, la rorganisationprofonde de la Direction gnrale de larmement (DGA) et enfin la rforme de la Directiondes constructions navales (DCN).

Sans tirer de ces exemples une martingale de la russite, le Plan en a ressorti sixcomposantes rcurrentes et dterminantes pour la conduite dun changement33:

1) Un terrainPour la conduite dun projet, lhistoire et la culture de lentit concerne comptent, demme que sa taille : la difficult semble augmenter avec le nombre dagents impliqus. Demme, la proportion des agents contractuels importe du fait dune plus grande souplesse deleurs rgles de gestion. Enfin, lexistence de prcdents russis est favorable de nouvellesrformes ;

31IGF-IGA-IGAS,Bilan de la RGPP et conditions de russite dune nouvelle politique de rformede ltat, Marianne Bondaz, Sophie Delaporte, Werner Gagneron, Philippe Rey, Cyrille Bret,Martine Marigeaud, Pierre Deprost, Nathalie Destais, Yves Rabineau et Michel-Henri Mattera,septembre 2012, La Documentation franaise.32Direction des relations conomiques extrieures.33Prospectives de la conduite du changement dans le secteur public : premiers rsultats. In Regards

prospectifssur ltat stratge, pp. 65-69, Le Plan, 2003. La Documentation franaise.




2) Un momentLe contexte peut tre plus ou moins porteur. Lexistence de contraintes extrie ures fortesest favorable : situation budgtaire, concurrence avec dautres acteurs (privs ou publics),

textes europens, nouvelles exigences des usagers.

3) Un projetCest la vision articule et motive du changement entreprendre. Cest en gnral lamieux approfondie, car la plus travaille en amont. Selon le groupe du Plan, le projet doitchoisir entre les approches micro et macro : une rforme densemble gagne ne

pas modifier les lments dorganisation localeou quotidienne qui servent de repres auxindividus. Il semble que lon puisse dautant mieux rformer le macro que le micro reste stable, et inversement.

4)

Un soutien politiqueLe soutien politique doit tre rsolu, public et constant. De plus, la proximit de lapersonne qui porte et incarne le projet avec les responsables politiques du secteur apparatimportante.

5) Des hommes et des femmesTout projet tend sincarner dans un homme ou une femme : le choix des personnes, quidoivent disposer des comptences idoines est central.

6) Un pilotage

Cest la mthode qui lie tous les lments prcdents. Le rapport du groupe soulignelimportance de la motivation en amont (explicitation de la dcision de rforme etmotivation des agents) et de la valorisation des rsultats en aval. La communication interneet externe constitue de ce point de vue un enjeu important.

Sur la base de ce constat, le groupe du Plan fait ressortir trois paradoxes sur la rforme deltat:

1) Le paradoxe budgtaire :Il faut rformer pour conomiser, mais il faut dpenser pour rformer. La contraintebudgtaire est un puissant levier mais peut tuer la rforme en ne lui donnant pas lesmoyens ncessaires ou en tant focalise sur les retours sur investissement de courtterme. Cest la drive constate avec la RGPP et qui semble progressivement prvaloirdans la MAP ;

2) Comment conduire le changement sans changer de systme ?Conduire le changement dans un systme inchang savre compliqu. En matire deressources humaines, deux difficults majeures sont pointes : le grand nombre des corpset la difficult promouvoir les agents contribuant au changement.

3) Le paradoxe de la rforme russie :




Une rforme russie semble souvent se retourner contre lentit concerne: dune part ellenest souvent pas rcompense pour le succs obtenu, mais en plus cest souvent ellequon demande des efforts supplmentaires, car elle a dmontr quelle tait capable derussir. Il y aurait une sorte de prime au mauvais lve (moins on fait deffort pour

changer, moins on nous demande den faire, et inversement). Enfin, la reconnaissance,notamment mdiatique, nest souvent pas au rendez-vous, et on parle plus des rformesrates que russies, ce qui nest pas valorisant pour les personnes qui se sont impliques etn

Rapport de Terra Nova Sur La Modernisation de Laction Publique

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