Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

WB456286Typewritten Text45496

ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ

РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

For Protection and Promotion

THE DESIGN AND IMPLEMENTATIONOF EFFECTIVE SAFETY NETS

Margaret Grosh, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc,and Azedine Ouerghi

with the assistance ofAnnamaria Milazzo and Christine Weigand

Washington, D.C.

ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ

РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

Маргарет Грош, Карло Дель-Нино, Эмиль Теслюк и Азердин Оуэрги

При содействии Анны-Марии Милаццо и Кристины Уэйганд

Издательство «Весь Мир»Москва 2013

УДК 369.8ББК 65.272

Г 89

Содержащиеся в издании выводы, интерпретации и суждения являются мнениями его авторов и не обязательно отра-жают взгляды Совета исполнительных директоров Всемирного банка или правительств, которые они представляют.

Всемирный банк не гарантирует точности сведений, содержащихся в настоящей публикации, и не несет ни-какой ответственности за последствия их использования. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на картах, включенных в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно юридического статуса какой-либо территории либо одобрения или принятия таких границ.

Переводчики: Богданова В.Б., Евтушенко С.П., Клюкин Л.К., Скобелкин А.А., Шахмуратова И.Н.Научный редактор: Васильев В.С.

Грош, Маргарет и др. Г 89 Для защиты и содействия: Разработка и реализация эффективных систем социальной под-

держки. /Пер. с англ. – М.: Издательство «Весь мир», 2013 – 500 с.

ISBN 978-5-7777-0477-1Системы социальной поддержки (ССП) играют важную роль в социально-экономической политике любой

страны. Они способствуют сокращению крайней бедности, облегчают домохозяйствам финансирование потреб-ностей и управление рисками и помогают органам власти принимать и проводить в жизнь обоснованные решения.

Авторы книги – специалисты Всемирного банка – рассматривают цели и функции ССП, а также основные задачи и проблемы, связанные с их разработкой и внедрением. Раскрываются механизмы функционирования про-грамм ССП, методы обеспечения их адресности, инструменты мониторинга и оценки результатов. Приводятся многочисленные примеры использования системы, в частности, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, для решения различных задач – преодоления последствий экономических кризисов и стихийных бедствий, содействия проведению экономических реформ и др.

Для работников государственных учреждений, экономистов, преподавателей и студентов высших учебных заведений.

УДК 369.8ББК 65.272

Первоначально опубликована в 2008 году на английском языке как «For protection and promotion. The Design and Implementation of Effective Safety Nets». Данный перевод на русский язык осуществлен Издательством «Весь Мир», которое несет ответственность за его точность. В случае каких-либо расхождений следует руководствоваться языком оригинала.

This work was originally published by The World Bank in English as «For Protection and Promotion. The Design and Implementation of Effective Safety Nets» in 2008. This Russian translation was arranged by Ves Mir Publishers. Ves Mir Publishers is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern.

Корректор Платонова Н.С.Верстка: Чернышева М.Е.

Подписано в печать 26.06.2013 г. Формат 60х841/8. Усл. печ. л. 62,5. Тираж 600 экз.

ООО Издательство «Весь Мир». 125009, Москва, ул. Моховая, 11, стр. 3 «В».Тел./факс: (495) 276-02-92; E-mail: info@vesmirbooks.ru; http://www.vesmirbooks.ru

Отпечатано в ЗАО «Новые печатные технологии»Тел.: (495) 223-92-00. e-mail: n.chudaeva@web2books.ru

«For protection and promotion. The Design and Implementation of Effective Safety Nets»

© 2008 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank«Для защиты и содействия: Разработка и реализация эффективных систем социальной поддержки»ISBN 978-5-7777-0477-1

V

СОДЕРЖАНИЕ

Выражение признательности ....................................................................................... xii

Предисловие к русскому изданию .............................................................................. xiii

Предисловие .................................................................................................................... xv

Список сокращений ........................................................................................................ xvi

ГЛАВА 1. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11.1. Каким образом системы социальной поддержки вносят свой вклад в политику

развития? ................................................................................................................................................. 11.2. Что такое хорошая система социальной поддержки? ................................................................ 21.3. Что такое система социальной поддержки? .................................................................................. 41.4. Как построена эта книга .................................................................................................................... 6

ГЛАВА 2. Аргументы в пользу систем социальной поддержки . . . . . . . . . . . . . . . . 92.1. Почему государства должны обладать системами социальной поддержки? ........................ 92.2. Каким образом системы социальной поддержки вписываются

в более широкую стратегию развития? ........................................................................................222.3. Какие вызовы стоят перед программами социальной поддержки? ......................................25Примечания.....................................................................................................................................................38

ГЛАВА 3. Финансирование систем социальной поддержки и расходование средств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

3.1. Теория распределения расходов ....................................................................................................403.2. Источники финансирования программ социальной помощи ..............................................443.3. В поисках антициклического финансирования систем социальной поддержки .............483.4. Цена «всеобщего благоденствия» в развитых странах ..............................................................503.5. Уровни и образцы затрат на системы социальной поддержки

в развивающихся странах и странах переходного периода ....................................................533.6. Развертывание систем социальной поддержки в децентрализованном мире ...................59Примечания.....................................................................................................................................................72

ГЛАВА 4. Регистрация участников: адресность, соответствие критериями прием в программу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

4.1. Основные концепции обеспечения адресности ........................................................................754.2. Результаты обеспечения адресности .............................................................................................774.3. Варианты обеспечения адресности ...............................................................................................864.4. Обеспечение адресности зависит от качества работы .............................................................92Примечания...................................................................................................................................................110

ГЛАВА 5. Размер материальной помощи и механизмы выплаты пособий . . . . 1125.1. Определение уровня социальной помощи: теория и практика. .........................................1135.2. Борьба с нежеланием трудиться ...................................................................................................1205.3. Расширение программ социальной поддержки для поощрения экономической

самостоятельности домохозяйств ................................................................................................1275.4. Управление выплатами ...................................................................................................................136Примечания...................................................................................................................................................149Приложение: Щедрость программ социальной поддержки для лиц, находящихся в крайне

бедственном положении, в странах ОЭСР (программы последней надежды) ...................151

VI ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

ГЛАВА 6. Использование мониторинга и оценки программ для повышения их эффективности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

6.1. Значимость хорошего мониторинга и оценки ........................................................................1586.2. Разные, но взаимодополняющие инструменты .......................................................................1606.3. Разработка системы мониторинга и оценки .............................................................................1626.4. Мониторинг .......................................................................................................................................1746.5. Оценка .................................................................................................................................................185Примечания...................................................................................................................................................206Приложение 6.1. Стандартные показатели мониторинга и оценки

для типичных мероприятий в системе социальной поддержки ..........................................207Приложение 6.2. Мониторинг программы «Oportunidades» (Мексика) ........................................211Приложение 6.3. Краткое изложение экспериментальных методов .............................................217

ГЛАВА 7. Основные сведения о наиболее распространенных проблемах социальной поддержки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

7.1. Денежные и квазиденежные трансферты ..................................................................................2217.2. Продуктовые трансферты и другие программы предоставления

продовольственной помощи ........................................................................................................2317.3. Общие субсидии ..............................................................................................................................2427.4. Программы общественных работ типа уоркфэр .....................................................................2537.5. Обусловленные денежные трансферты (ОДТ) ........................................................................2647.6. Освобождение от оплаты услуг, другие льготы и стипендии ..............................................2747.7. Заключение ........................................................................................................................................281Примечания...................................................................................................................................................286Приложение: Охват программами школьного питания, спонсируемыми

Всемирной продовольственной программой, 2005 г. ............................................................288

ГЛАВА 8. Помощь традиционно уязвимым группам населения . . . . . . . . . . . . . . 2918.1. Материальная поддержка для пожилых людей ........................................................................2928.2. Материальная поддержка для детей-сирот и уязвимых детей ..............................................3008.3. Материальная поддержка инвалидов ..........................................................................................306Примечания...................................................................................................................................................312

ГЛАВА 9. Формирование системы социальной поддержки . . . . . . . . . . . . . . . . . 3139.1. Что представляет собой хорошая система социальной поддержки? .................................3139.2. Необходимо знать свою целевую группу ..................................................................................3149.3. Оценка результативности отдельных программ ......................................................................3229.4. Оценка эффективности всей системы социальной поддержки ..........................................3309.5. От диагностирования к действиям ..............................................................................................3339.6. Как часто следует пересматривать стратегии в отношении системы

социальной поддержки? .................................................................................................................342Примечания...................................................................................................................................................342Приложение: Административные расходы в зависимости от типа программы .........................344

ГЛАВА 10. Приспособление систем социальной поддержки к различным условиям . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346

10.1. Системы социальной поддержки в странах с очень низким уровнем доходов на душу населения ............................................................................................................................347

10.2. Системы социальной поддержки в странах со средним уровнем доходов на душу населения ............................................................................................................................352

10.3. Системы социальной поддержки в условиях экономического кризиса ............................35910.4. Системы социальной поддержки после природных катастроф ..........................................362

СОДЕРЖАНИЕ VII

10.5. Системы социальной поддержки и содействие реформам...................................................36610.6. Социальная поддержка в условиях роста цен на продукты питания ..................................36910.7. Выводы ................................................................................................................................................375Примечания...................................................................................................................................................376

ПриложенияА: Основные концепции оценки бедности и управления социальными рисками ..............377В: Основные характеристики отдельных программ социальной поддержки .......................387

Глоссарий терминов ....................................................................................................... 419

Библиография .................................................................................................................. 427

Предметный указатель................................................................................................... 465

Рисунки1.1. Процессы и участники – части системы социальной поддержки ........................................ 32.1. Как системы социальной поддержки вписываются в более обширную

политику развития ............................................................................................................................102.2. Насколько справедливым ощущается распределение доходов

в странах Латинской Америки .......................................................................................................112.3. Распределение общих социальных выплат, финансируемых

из совокупного дохода, для ряда стран по квинтилю населения .........................................293.1. Отношение общества к проблемам бедности и расходам

на социальное вспомоществование .............................................................................................523.2. Расходы на системы социальной поддержки в процентах от ВВП,

отдельные страны и годы ................................................................................................................563.3. Социальная помощь и социальное страхование в процентах ВВП

по регионам, отдельные годы ........................................................................................................573.4. Расходы на социальную помощь, социальное страхование

и социальный сектор, по регионам, отдельные годы ..............................................................573.5. Расходы, доходы и общественное мнение .................................................................................594.1. Доля населения по квинтилям, которые получали пособия по отдельным

программам социальной поддержки в Индии в 2004/05 фин. году ...................................774.2. Выгода, полученная каждым квинтилем населения от некоторых программ

социальной поддержки в Индии за 2004/05 фин. год ...........................................................774.3. Ошибочные включения, избранные программы и страны ...................................................784.4. Осмысливая административные расходы ...................................................................................814.5. Зависимость результатов обеспечения адресности от используемого метода .................914.6. От всего населения к получателям социальной помощи:

стадии обеспечения адресности ....................................................................................................934.7. Доля бюджета на социальную помощь для каждой квинтили,

Армения, 1998 и 1999 гг. (%) ........................................................................................................1095.1. Согласование потребностей при ограниченном бюджете ..................................................1155.2. Щедрость отдельных программ социальной поддержки, Европа, Центральная Азия,

Латинская Америка и страны Карибского бассейна, 2001–2004 гг. ...................................1195.3. Щедрость отдельных программ ОДТ, отдельные страны Латинской Америки

и Карибского бассейна, различные годы ..................................................................................1196.1. Типичная система мониторинга и оценки ...............................................................................1616.2. Логическая структура Программы социальной защиты

посредством развития производства (Эфиопия) ....................................................................1636.3. Стратегии мониторинга и оценки – (SIIOP) в программе Oportunidades .......................1726.4. Основа для выделения различных типов показателей результативности .......................178

VIII ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

6.5. Охват социальными пособиями зависит от предполагаемого уровня потребления на душу населения до выплаты пособий (Республика Йемен, 1999) ................................197

6.6. Прогноз среднего чистого воздействияот реформирования субсидий на топливо в Индонезии .....................................................199

7.1. Планирование и внедрение программ общественных работ..............................................2647.2. Охват в децилях по отдельным ОДВ и годам ..........................................................................2697.3. Распределение пособий по децилям, избранные программы ОДТ и годы ....................2708.1. Страны Африки к югу от Сахары с долей детей-сирот от 15% и выше, 2003 год ........3018.2. Процент детей-сирот, сгруппированных по возрасту, в Азии, Латинской Америке

и Карибском бассейне и в странах Африки к югу от Сахары, 2003 год ...........................3018.3. Распространенность инвалидности по различным возрастным группам,

отдельные страны Восточной Европы и годы ........................................................................3068.4. Уровень инвалидности в зависимости от бедности,

отдельные страны Восточной Европы и годы ........................................................................3079.1. Потери домохозяйств, переживших шок, Гватемала, 2000 г. ..............................................3199.2. Доля административных расходов в бюджете программы, медианное значение

по типам программ, отдельные программы и годы ...............................................................32710.1. Охват населения субсидиями на дизельное топливо, бензин и керосин,

Индонезия, 2004 г. ...........................................................................................................................36810.2. Охват и численность участников программы необусловленных денежных

трансфертов, Индонезия, 2005 г. ................................................................................................36910.3. Цены на продукты питания ..........................................................................................................37010.4. Меры по смягчению социальных последствий, предпринятые разными странами,

начало марта 2008 г. ........................................................................................................................373А.1: Сравнение хронически и временно бедных семей ................................................................378А.2: Сравнение бедности с болезнью ................................................................................................380

Вставки1.1. Определение понятий «система социальной поддержки» и «социальная помощь» ......... 52.1. Движущая сила образовательных стипендий: программа помощи

женским средним школам в Бангладеш ......................................................................................132.2. Потеря вола .........................................................................................................................................152.3. Ловушка бедности в Шинянга .......................................................................................................162.4. Разработчик политики делает ставку на экономический рост, равенство и стратегию ....182.5. Результаты воздействия елизаветинских Законов о бедных на развитие...........................192.6. Всегда ли иждивенчество – это плохо? .......................................................................................302.7. Реакция женщин на вопросы о социальных выплатах и рождаемости ..............................343.1. Дырявое ведро Оукена .....................................................................................................................413.2. Какой налоговый инструментарий должны использовать правительства

для поддержки систем социальной поддержки ........................................................................463.3. Законы о финансовой ответственности .....................................................................................493.4. Литература по уровням расходов на системы социальной поддержки,

по данным Government Finance Statistics МВФ .........................................................................543.5. Меры по финансированию и стимулированию в Нидерландах .........................................653.6. Как обеспечивается качество отбора в Программу продовольственных

талонов США .....................................................................................................................................664.1. Насколько точным должно быть обеспечение адресности? .................................................794.2. Универсальность или адресность .................................................................................................854.3. Источники информации по различным методикам обеспечения адресности ................874.4. Каким образом причины принятия программы воздействуют

на выбор методики обеспечения адресности? ...........................................................................924.5. Общение и прозрачность при приеме в программу .............................................................100

СОДЕРЖАНИЕ IX

5.1. Размер гранта на обучение в рамках программы ОДТ: теория и практика .....................1145.2. Формула определения пособий в программе «Bolsa Familia» (Бразилия). .......................1175.3. Неприменимость сильных отрицательных трудовых стимулов Программы

помощи семьям с детьми на иждивении (AFDC, США) в программах социальной помощи в странах с низким и средним уровнем доходов ............................122

5.4. Отрицательные трудовые стимулы в странах с очень низким уровнем доходов: Экспериментальная схема социальных денежных выплат в округе Каломо, Замбия .......123

5.5. Является ли снижение трудовой активности негативным явлением? ...............................1255.6. Управление отрицательными трудовыми стимулами в Программе

гарантированного минимального дохода (ГМД) в Румынии ..............................................1265.7. Программа «От социальной поддержки к занятости» (Болгария) .....................................1285.8. Мировой опыт в реализации активных программ рынка труда .........................................1295.9. Денежные трансферты, направленные скорее на изменение поведения,

чем на поддержание дохода ...........................................................................................................1305.10. Внедрение службы «одного окна» в Арзамасе, Россия ..........................................................1355.11. Программа пособий с сильной психосоциальной поддержкой семей: «Chile Solidario» ....1365.12. Предоставление пособий в натуральной форме ....................................................................1375.13. Банкоматы и терминалы оплаты: совершение операций в удаленном режиме

с использованием электронных карт на выплату пособий ..................................................1395.14. Управление процессом заключения контрактов ....................................................................1415.15. Осуществление выплат с использование смарт-карт ............................................................1465.16. Выплата денег в условиях чрезвычайных ситуаций. ..............................................................1476.1. Ключевые пути использования показателей результативности .........................................1796.2. Отслеживание ошибок, мошенничества и коррупции .........................................................1806.3. Пример наднациональной системы мониторинга: Взаимная информационная

система социальной защиты (ВИССЗ) в Европейском Союзе ..........................................1846.4. Анализ экономической эффективности и эффективности затрат ...................................1866.5. Заблуждения, связанные со статистикой по адресности ......................................................1936.6. Неведение стоит дорого. ...............................................................................................................2016.7. Проблема смещения .......................................................................................................................2027.1. Классификация типов описываемых программ ......................................................................2217.2. Южноафриканская программа пособий на ребенка .............................................................2237.3. Использование и эффективность денежных выплат во время

чрезвычайных ситуаций ................................................................................................................2297.4. Помощь развитию уязвимых слоев населения, Бангладеш .................................................2327.5. От всеобщего – к адресному распределению, Индия и Индонезия .................................2337.6. Денежные и натуральные трансферты: альтернативы или дополнения? ........................2347.7. Малоценные предметы потребления и инфрамаргинальное потребление ....................2367.8. Универсальная система субсидий на хлеб и муку, Египет ...................................................2447.9. Реформирование ценовых субсидий на продукты питания, Тунис ..................................246

7.10. Снижение стоимости риса: регулирование импортных тарифов или адресные денежные трансферты, Мадагаскар .................................................................248

7.11. Программы общественных работ, Южная Корея ..................................................................2547.12. Факторы успеха Программы Trabajar в Аргентине .................................................................2567.13. Изменяющийся характер программ общественных работ, Индия ....................................2597.14. Программа PROGRESA/Oportunidades, Мексика .................................................................2667.15. Дискуссия: обусловленные или необусловленные денежные трансферты? ...................2687.16. Программа освобождения от оплаты услуг здравоохранения, Армения .........................2767.17. Отмена пользовательской платы и освобождения от платы, ЮАР и Уганда ................2818.1. Включение этнических меньшинств в программы социальной помощи .......................2938.2. Сложности измерения бедности среди разных возрастных групп ....................................2948.3. Политэкономические аспекты социальной помощи пожилым людям ...........................299

X ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

9.1. Сезонность уязвимости на примере двух городов в Мозамбике ........................................3179.2. Обзор государственных расходов: анализ отдельных программ .......................................3239.3. Новый подход к определению эталонного уровня административных расходов ........3289.4. Обзор государственных расходов в социальном секторе:

общесекторальный анализ ............................................................................................................3309.5. Обычные ошибки, сопровождающие реформирование систем

социальной поддержки ..................................................................................................................3329.6. Коммуникационная стратегия: ключевой компонент реформы ........................................339

10.1. Программы социальной поддержки в Восточной Европе: от централизованного планирования – к вступлению в ЕС ...............................................347

Таблицы2.1. Системы социальной поддержки для защиты и содействия .................................................222.2. Возможные адресные группы, роль систем социальной поддержки

и дополнительные меры политики ..............................................................................................242.3. Примеры программ социальной защиты на протяжении цикла жизни ............................252.4. Как справиться с вызовами в отношении систем социальной поддержки ........................373.1. Оценка по методу «затраты–выгоды» воздействия программы

ОДТ «Bono de Desarrollo» в сфере образования, Эквадор .....................................................423.2. Варианты увеличения бюджетов систем социальной поддержки:

преимущества и недостатки ...........................................................................................................443.3. Восприятие бедности в США, Европе и Латинской Америке,

1995–1997 гг. (в процентах от количества респондентов) ......................................................523.4. Корреляция между затратами на социальный сектор и другими факторами ...................583.5. Преимущества и недостатки источников финансирования для местных

органов власти ....................................................................................................................................633.6. Варианты регулирования стимулов для местных властей использовать нестрогие

критерии отбора в программы социальной поддержки, финансируемые из центра .....643.7. Пример функционального анализа программы и уровней власти, наделенных

ответственностью: Программа полной занятости сельского населения в Индии ..........683.8. Преимущества альтернативного распределения зон институциональной

ответственности в системах обеспечения семейной адресности .........................................693.9. Решение управленческих задач в контексте децентрализации

на примере программы «Bolsa Familia» в Бразилии .................................................................714.1. Ошибки включения и исключения..............................................................................................764.2. Административные расходы на обеспечение адресности для отдельных программ

с проверкой нуждаемости и проверкой по косвенным показателям, разные годы .........824.3. Оценки суммарных и годовых расходов на системы обеспечения адресности

для домохозяйств, отдельные страны, 2002 ................................................................................834.4. Различные подходы к регистрации семей ..................................................................................964.5. Институциональная консолидация и программа семейных пособий

по бедности в Армении с 1999 по 2004 г. .................................................................................1105.1. Щедрость разных программ денежных трансфертов в разных странах

Восточной Европы и Центральной Азии в 2001–2004 годах .............................................1205.2. Организации-посредники и инструменты выплат .................................................................1385.3. Стоимость осуществления выплат. По разным программам в разных странах .............148

А5.1. Пособия по программам социальной помощи в отдельных странах ОЭСР (2005) .....1526.1. Ключевые различия между мониторингом и оценкой .........................................................1606.2. Логическая структура и отдельные показатели Программы продуктивной

социальной защиты посредством развития производства, Эфиопия ..............................1646.3. Преимущества и недостатки использования административных данных

для мониторинга и оценки программ ........................................................................................167

СОДЕРЖАНИЕ XI

6.4. Перечень спецификаций выборочных показателей, адаптированный из программы Bolsa Familia (Бразилия) .....................................................................................175

6.5. Основные принципы сбора показателей по результатам ....................................................1776.6. Отдельные цели в рамках программы «Red de Oportunidades» (Панама) .........................1816.7. Примеры выделения подгрупп и контрольных показателей ..............................................1826.8. Примеры вопросов, анализируемых в ходе оценки процесса реализации

программ социальной помощи ...................................................................................................1896.9. Распространенные количественные показатели адресности ..............................................191

6.10. Некоторые из основных видов оценки адресности ...............................................................1966.11. Когда следует проводить оценку воздействия: краткая памятка .........................................205

А6.2.1. Отдельные показатели мониторинга, оценки и результатов, использованные в программе «Oportunidades» (Мексика), 1999–2003 гг. .........................................................211

А6.2.2. Показатели, собранные на основе выборки в контрольных медицинских пунктах, по месту жительства, в процентном выражении (программа «Oportunidades», Мексика, 2000–2002 гг.) ...........................................................214

7.1. Сравнение вариантов предоставления дополнительных продуктов .................................2347.2. Типы социальной помощи в сфере образовании по странам ...........................................2777.3. Характеристики мероприятий по социальной поддержке ..................................................2838.1. Процентная доля населения, живущего в бедности, по возрастным группам,

в отдельных африканских странах к югу от Сахары ..............................................................2958.2. Процентная доля населения, живущего в бедности, по возрастным группам

в отдельных восточноевропейских странах в 1993–1995 гг. ................................................2958.3. Характеристики программ социальных пенсий, избранные страны и годы ..................3008.4. Различия по зачислению в школы детей-сирот, избранные страны и годы ..................3038.5. Критерии адресации для OVC, Бурунди, Малави и отдельные страны,

предоставлено World Vision. .........................................................................................................3048.6. Программы социальной или семейной помощи инвалидам, по странам .......................3088.7. Преимущества и недостатки альтернативных подходов к определению

инвалидности с помощью медицинской оценки ...................................................................3099.1. Неудачные попытки сокращения бедности, несмотря на экономический рост,

Чили, отдельные годы ....................................................................................................................3159.2. Распределение доходов по квинтилям, Индонезия, 1996 (%) .............................................3169.3. Доля населения, вошедшего в состояние бедности и вышедшего из него,

сельскохозяйственные районы Эфиопии, 1989 и 1995 гг. (%)............................................3179.4. Типы данных, необходимых для различных видов диагностики .......................................3219.5. Эффективность затрат программ школьного питания, Панама, 2005 г. ..........................3269.6. Эффективность затрат на трансферты по сокращению бедности, Гватемала, 2000 г. ...3269.7. Примеры недавних реформ, разделенных по типу мероприятий .....................................3359.8. Оценка ежегодных затрат и ожидаемого охвата населения в предложенном

пакете реформ системы социальной поддержки, на 2006–2010 гг., Пакистан. ..............3369.9. Варианты институционального размещения центров управления программами

социальной помощи ......................................................................................................................34110.1. Примеры общественных работ, получивших поддержку по программе PSNP, 2007 г. .....35110.2. Результаты адресного отбора получателей помощи

в программе ГМД, Болгария, 2003 г. ..........................................................................................357А.1. Примеры стратегий и мероприятий по управлению социальными рисками ................383B.1. Программы денежных и квазиденежных трансфертов .........................................................387B.2. Натуральные выдачи продуктов питания и другие программы по обеспечению

продовольствием (адресные программы)..................................................................................394B.3. Программы общих субсидий .......................................................................................................398B.4. Программы общественных работ ...............................................................................................403B.5. Обусловленные денежные трансферты ....................................................................................408B.6. Льготы и освобождение от платы за услуги в сфере образования

и здравоохранения ..........................................................................................................................415

Выражение признательности

При написании этой книги мы пользовались любезной помощью нашего директора Роберта Холцмана и помощью многочисленных коллег. Существенный вклад в разработку концепции и обрисовку перво-начальных рамок данного исследования внес Руководящий комитет по инициированию программ соци-альной поддержки. Полезные замечания были получены от комиссии по наблюдению за улучшением качества, которую возглавлял Джон Ходдинотт. В состав комиссии входили Ван Адамс, Харольд Алдер-ман, Тамар Мануэлян Атинк, Кати Линдерт, Микаэль Липтон, Мамта Мурти, Шандор Шипош и Каланиди Суббарао. Важнейшие комментарии сделали Джехан Арулпрагасам, Тамар Мануэлян Атинк, Франциско Ферейра, Джон Ходдинотт и Кати Линдерт, выступавшие в качестве официальных экспертов. Замечания по разным главам и разделам предоставили Харольд Алдерман, Франциско Айала, Жаннин Брейтуейт, Бенедикт де ла Бриер, Двид Коуди, Алин Кудуел, Индермит Жилл, Маркус Голдстейн, Тереза Джоунс, Валерии Козел, Маурин Льюис, Дженни Литвак, Даниэл Монт, Деметра Найтингдейл, Гарри Патринос, Роберт Проути, Каролина Санчес-Парамо, Каланиди Суббарао, Корнелия Теслюк, Стивен Уэбб и Уильям Уайзман. В первые годы работы авторского коллектива важную роль в подборе основополагающих мате-риалов для учебных материалов по системам социальной поддержки и подготовке персонала играл Джон Бломквист, что помогло объединить знания, ставшие фундаментом нашей работы. Особенно это касается главы 7. Эмануэль Балдаччи написал черновик одного из разделов главы 3, часть этого материала вклю-чена в таблицу 3.2 и вставки 3.2, 3.3 и 3.4. Джейн Ходдинотт провела основную исследовательскую работу и написала первый черновик раздела 4, глава 5. Лучиан Поп внес вклад в анализ данных «Всемирного обзора ценностей». Асмара Ачкар, Дени Санчез и Калеб Тамиру помогли разместить исходные материалы в главах 9 и 10. Манорама Рани несла ответственность за обработку документов, Элис Фейнтич редакти-ровала их, Нита Конгресс компоновала материалы, а Боб Элвуд подготовил предметный указатель. Паола Скалабрин организовала переводы на русский, испанский и вьетнамский языки и вместе с Элизабет Клайн отслеживала выход книги в свет.

XIII

Предисловие к русскому изданию

Читатель держит в руках уникальную книгу. Для новичка в проблемах социальной защиты книга послужит путеводителем, знакомящим со сложным комплексом проблем управления социальными рисками. Для спе-циалиста-практика или исследователя в данной области книга будет источником богатого фактического ма-териала, ценным библиографическим ресурсом и объективным описанием позиции Всемирного банка по проблематике социальной поддержки в странах с переходной экономикой и в развивающихся странах.

В середине 2000-х годов, в период создания авторами этой книги, многие экономисты и политики считали со-циальную защиту роскошью, которую могут позволить себе только богатые страны. После кризиса 2008 года такие взгляды ушли в прошлое. Практически все страны мира прилагают усилия по построению систем со-циальной поддержки для наиболее бедных и уязвимых. Всемирный банк не стоит в стороне от этих пере-мен, и увеличение Банком финансирования для поддержки систем социальной защиты развивающихся стран в годы кризиса в 4 раза, до 10 млрд долл., – свидетельство глубоких и глобальных сдвигов. Задачи построения систем социальной защиты решались на протяжении десятилетий и даже столетий. Многие развивающиеся страны теперь решают эти задачи и пытаются извлечь уроки из накопившегося за ряд лет опыта. Конкретная аргументация, практические и теоретические доводы и советы авторов книги вносят существенный вклад в ре-шение этих задач.

Страны с переходной экономикой играли и продолжают играть особую роль в глобальном переосмыслении задач государства по управлению социальными рисками. Программы социальной поддержки населения сыг-рали решающую роль в ходе экономических реформ, хотя и подверглись серьезным изменениям с целью повышения их адресности и эффективности. Преобразования были отнюдь не однозначны (пример монети-зации льгот в Российской Федерации тому наглядное подтверждение), но их всегда отличали масштаб, высо-кая степень общественной мобилизации и непререкаемая убежденность в важности социальных задач. Данная книга послужит повышению действенности социальных программ и поиску новых решений. Не случайно книга уже переведена или переводится на основные языки мира.

Настоящая книга демонстрирует, как добиться выполнения основной задачи социальной поддержи – более справедливого распределения доходов – с наибольшей эффективностью. Интересен пример Бразилии, ди-намично развивающейся страны с крайней степенью социально-экономического неравенства. В книге под-робно описано, как формировалась и функционирует самая большая социальная программа страны «Боль-са Фамилия», и как при сравнительно небольших расходах (порядка 0,5% ВВП) она оказывает действенную поддержку наиболее бедной четверти населения. Последние статистические данные показывают, что уровень неравенства в Бразилии снижается – во многом благодаря социальным программам, – а доходы бедных слоев растут быстрее, чем доходы богатых. Подобные сдвиги наблюдаются и в других странах Латинской Америки, активно развивающих программы обусловленной адресной помощи.

Программы социальной поддержки нацелены не просто на более справедливое перераспределение, но и на содействие росту и развитию беднейших слоев, создавая условия социального продвижения за счет луч-шего доступа к здравоохранению, программам раннего детского развития и образования. Они способствуют вовлеченности бедных и безработных в производительную деятельность, что ведет к экономическому росту, большей социальной стабильности и обеспечению прав человека.

XIV ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

Сегодня необходимость объединить социальную защиту и инвестиции в человеческий потенциал («защиту и содействие» в определении авторов этой книги) стоят как никогда остро. Растущие дефициты государст-венных бюджетов в результате глобального экономического кризиса заставляют как развитые страны, так и государства с развивающейся и переходной экономикой пересматривать роль и задачи систем социальной защиты и добиваться их большей эффективности, отдачи и гибкости в условиях экономической нестабиль-ности. Развивающиеся страны стремятся построить свои системы эффективной социальной поддержки мало имущих как производительную силу, способствующую росту экономики, и при этом избежать синдрома иждивенчества.

Непростые задачи построения новых систем социальной защиты находятся в центре внимания международ-ных институтов и организаций. Эти вопросы постоянно рассматриваются на встречах стран «Большой двад-цатки», Всемирного банка и Международной организации труда. Новая Стратегия Всемирного банка в сфере социальной защиты и занятости на 2012–2022 гг. «Устойчивость, справедливость, возможности» призывает инвестировать средства в системы социальной защиты и занятости в странах с низким уровнем дохода и ока-зывать им техническую помощь. Российская Федерация играет важную роль в этом процессе. Оказав реши-тельную поддержку многостороннему Фонду быстрого социального реагирования под управлением Всемир-ного банка в 2009 году, Российская Федерация способствует реализации 83 проектов в 42 беднейших странах.

Как руководитель Отдела социальной защиты Всемирного банка я приветствую публикацию этой книги на русском языке, способствующей укреплению систем социальной защиты в странах с переходной экономи-кой. Я хотел бы, чтобы публикация этой книги также способствовала более активному вовлечению русскоя-зычных специалистов-практиков в глобальные форумы по обмену идеями и опытом в реализации социальной политики.

Книга подготовлена сотрудниками Отдела социальной защиты в составе Сети развития человека Всемирного банка. В настоящее время ее авторы, являясь сотрудниками Всемирного банка, принимают непосредствен-ное участие в содействии странам в разработке и реализации программ социальной поддержки. Маргарет Грош – лидер международной группы экспертов по системам социальной защиты, ведущий экономист в де-партаменте Латинской Америки. Карло Дель-Ниньо работает в департаменте стран Африки и специализиру-ется на вопросах институциональной реформы социальной защиты в странах Центральной Африки, Эмиль Теслюк – старший экономист по вопросам систем социальной защиты в департаменте Восточной Европы и Центральной Азии, Азердин Оуэрги работает в операционном подразделении по странам Сахеля. Группу координации программ систем социальной поддержки в составе Сети развития человека Всемирного банка в настоящее время возглавляет Руслан Емцов, который совместно с Ириной Албеговой, консультантом Все-мирного банка, отвечал за научное редактирование книги со стороны Всемирного банка. Эта работа осуществ-лена при финансовой поддержке Фонда быстрого социального реагирования. От имени Всемирного банка выражаю признательность издательству «Весь Мир» за подготовку и публикацию этой книги.

Аруп БанерджиДиректор Отдела социальной защиты при Вице-Президенте Сети развития человекаВсемирный банк

XV

Предисловие

Настоящая книга является основой комплексной образовательной Программы по системам социальной под-держки (Safety Net Primer), осуществляемой при содействии Отдела социальной защиты в составе Сети разви-тия человека Всемирного банка. Программа включает в себя разнообразные виды деятельности, направленные на распространение информации по разработке и реализации программ социальной поддержки по всему миру.

Учебные материалы по системам социальной поддержки (Safety Nets Primer Papers) служат хорошим отправным пунктом для тех, кто хочет узнать больше о важнейших аспектах работы систем социальной поддер-жки. В некоторых из этих материалов обобщены данные по международной передовой практике, признанной специалистами, что в первую очередь касается наиболее распространенных программ. Ряд материалов посвя-щен новым исследованиям, например, проблемам адресного предоставления социальной помощи. В других представлены точки зрения отдельных экспертов, участвующих в международных дискуссиях на темы, по кото-рым еще не сложилось единого мнения, например, по вопросам создания и роли тех или иных общественных институтов, о значении политической экономии или же о роли программ социальной поддержки в политике развития. Есть материалы, где рассматриваются отдельные практики, например оценка систем социальной под-держки в Латинской Америке. Большинство учебных материалов по системам социальной поддержки под-готовлена по заказу авторского коллектива, в ряде случаев при поддержке Института Всемирного банка или региональных партнеров, для того чтобы заполнить пробелы в знаниях или использовать их для обучения. Другие документы являются результатом работы, финансируемой из нескольких источников или проделанной другими исследователями, и также предоставляют полезную информацию для нашей целевой аудитории.

Аналитические записки и методические материалы – краткие пояснительные брошюры, в которых четко излагаются главные идеи учебных материалов, на основе которых они сделаны. Эти заметки предназ-начены для ознакомления с материалом тех, у кого нет времени читать полностью материалы по проблемам социальной помощи, а также в качестве вводного материала для тех, кто захочет прочесть больше материалов по определенной теме. Список учебных материалов и записок приводится в конце книги.

Авторский коллектив книги предлагает также ряд курсов обучения, семинаров и конференций, как на базе данных учебных материалов, так и дополняющих их. В сотрудничестве с Всемирным банком авторы проводят в Вашингтоне (США, округ Колумбия) ежегодный двухнедельный курс под названием «Для защиты и содействия: разработка и реализация эффективных систем социальной поддержки», а также периодические удаленные (дистантные) варианты этого курса на английском, французском, русском и испанском языках. Еще один – уже недельный курс «Как богатые защищают своих бедных сограждан: системы социальной поддер-жки в рамках Организации экономического сотрудничества и развития» авторский коллектив проводит по за-просам для небольших групп стран. Время от времени по наиболее важным темам организовываются мно-годневные семинары. В их рамках прошли три международные конференции по одной из разновидностей социальных выплат – программам обусловленных денежных трансфертов. Два семинара были посвящены проблеме защиты детей-сирот и социально уязвимых детей. И один – продовольственной помощи. Кроме того, периодически проводятся внутрифирменные учебные мероприятия и серии семинаров для сотрудников Всемирного банка.

Веб-сайт авторского коллектива (www.worldbank.org/safetynets) предоставляет обширные материа-лы по программам социальной помощи. Здесь размещены основные учебные материалы и записки, причем зачастую на нескольких языках. В архивах содержатся повестки дня, презентации и печатные материалы всех обучающих мероприятий и семинаров за последние несколько лет. На этом сайте выложен перечень проектов Всемирного банка, и дается анализ работы в области систем социальной поддержки. Кроме того, приводятся ссылки на большое число работ – с выдержками, перекрестными ссылками – и воспроизведены сотни других печатных материалов, посвященных программам или отдельным темам в области систем соци-альной поддержки.

Список сокращений

AFDC Помощь семьям с детьми-иждивенцами, СШАATM банкомат (автоматическая кассовая машина)BULOG Национальное агентство по доставке продуктов питания, ИндонезияEFC ошибка, мошенничество и взяточничество (коррупция)JPS Программа социальной помощи, ИндонезияJRY Программа трудоустройства населения, ИндияM&E мониторинг и оценка MDS Министерство социального развития и борьбы с голодом (Бразилия) MEGS План гарантированной занятости населения штата Махараштра, ИндияMIS информационная управленческая системаMISSOC Совместная информационная система по социальной защитеMPCT предельная склонность к потреблению за счет трансферта (социальных выплат)PDS система общественного распределенияPOS пункт обслуживанияPROGRESA Программа по образованию, здравоохранению и питанию, МексикаPSNP Программа социальной защиты посредством развития производства, ЭфиопияВВП валовой внутренний продуктГМД гарантированный минимальный доходВПП Всемирная продовольственная программаНДС налог на добавленную стоимостьНПО неправительственная организацияОДТ обусловленные денежные трансферты ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития

1

ГЛАВА 1

Введение

Все страны финансируют программы социальной поддержки для защиты своих граждан. И хотя число чрезвычайно привлекательных, искусно внедренных программ, демонстрирующих свою эффектив-ность, растет, есть и такие, которые не отличаются этими свойствами. Данная книга ставит своей целью помочь тем, кто работает в области социальной политики, разобраться в том, почему государствам необхо-димо осуществлять социальную защиту населения, какие виды программ социальной поддержки окажутся наиболее подходящими в конкретных условиях и как разработать такие программы для получения от них максимальной пользы.

1.1. Каким образом системы социальной поддержки вносят свой вклад в политику развития?

Системы социальной поддержки являются частью общей стратегии сокращения бедности. Они взаимодей-ствуют и работают рука об руку с социальным страхованием, здравоохранением, образованием и финансо-выми службами, обеспечивают предоставление коммунальных и транспортных услуг, а также играют иные роли в решении политических задач, нацеленных на сокращение бедности и управление рисками. В рамках политики развития программы социальной поддержки могут выполнять четыре функции:

• Системы социальной поддержки перераспределяют доход в пользу беднейших и наиболее уязвимых слоев населения, что немедленно отражается на уровне бедности и социального не-равенства. Во многих обществах существует твердое убеждение, что малоимущие нуждаются в соот-ветствующем обеспечении со стороны государства, однако разные страны могут идти к достижению этой цели различными путями.

• Системы социальной поддержки в состоянии помочь семьям делать более правильные вло-жения капитала в свое будущее. В этом качестве системы социальной поддержки действуют, по су-ществу, с целью устранить или смягчить отсутсвие доступа бедных к банковским кредитам, позволяя семьям использовать инвестиционные возможности, которые в противном случае они бы упустили – как в отношении человеческого капитала своих детей, так и в отношении заработков кормильцев семьи.

• Системы социальной поддержки помогают домохозяйствам управлять риском. Как минимум, программы социальной поддержки помогают домохозяйствам, которые переживают трудные време-на, избегать необратимых потерь. Это позволяет таким семьям поддерживать и себя, и свое хозяйст-во, включая средства для ведения бизнеса, – что обеспечивает их средствами существования, а также позволяет им нормально питаться и давать детям школьное образование. В наилучш