COMMISSION NATIONALE A LA REFORME ADMINISTRATIVE (CNRA)

UNITE DE DECENTRALISATION ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

document de travail no.1

MARS 2002

PROBLEMATIQUE DE LA DECENTRALISATION ET REALITE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

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Unit de Dcentralisation et des Collectivits Territoriales Les Collectivits Territoriales dans lEtat Unitaire Dcentralis d Haiti .

Ont collabor llaboration des documents.

EQUIPE INTERNE DE LUNITE Antoine AMBROISE Expert International, PNUD/UNDESA

Tony CANTAVE Coordonateur-Adjoint/ Expert National,

CNRA Robert DENIZE Expert National, PNUD

Fritz DESHOMMES Expert National, CNRA

Carl SAUVAGEAU Expert International, PNUD/HABITAT

CONSULTANTS EXTERNES Ernst BERNARDIN Expert National

Thomas BOYSEN Expert International, GTZ

Pierre Narcisse MAXI Expert National

Dominique MATHON Experte Nationale

Raoul PIERRE-LOUIS Expert National

Jean Mercier PROPHETE Expert National

Jean SAINT-VIL Expert National

Guy Michel VINCENT Expert National

SAISIE ELECTRONIQUE Bertha ALMONORD Martine ULYSSE

Mireille JEAN-BAPTISTE Jean-Max MICHEL

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TABLE DES MATIERES PAGE INTRODUCTION

I.- Problmatique de la dcentralisation 1.1.- Pourquoi dcentraliser ou diagnostic de lEtat traditionnel

1.1.1- Les causes politico-administratives

1.1.2.- Les causes socio-conomiques..

1.2.- Fondements, formes et avantages de la dcentralisation..

1.2.1.- Les fondements de la dcentralisation..

1.2.2.- Les formes de la dcentralisation..

1.2.3.- Les avantages de la dcentralisation

1.3.- La rponse constitutionnelle.

1.3.1.- LEtat Unitaire Dcentralis.

1.3.2.- Le cadre institutionnel des Collectivits Territoriales

1.3.3.- Les principaux modles de dcentralisation

1.4.- La rponse institutionnelle, organisationnelle et managriale.

1.4.1.- La notion dEtat stratge

1.4.2.- La nouvelle administration.

1.4.3.- La nouvelle fonction publique

1.4.4.- La nouvelle planification....

1.4.5.- Le nouveau cadre budgtaire...

1.4.6.- Le nouveau systme de contrle financier.

1.4.7.- Etat de la mise en uvre et consquences sur le projet

de dcentralisation

II.- Etat des lieux de la dcentralisation et des Collectivits Territoriales.

2.1.- Dfinition, dlimitation et statut des Collectivits Territoriales.. 2.1.1.- Dfinition et dlimitations. 2.1.1.1.-Problmes de dfinition. 2.1.1.2.-Critres de dlimitation.. 2.1.2.- Statut 2.2.- Mise en place des organes.. 2.2.1.- Section Communale..

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2.2.2.-Commune 2.2.3.- Dpartement 2.3.- Fonctionnement des Collectivits Territoriales 2.3.1.- Les comptences des Collectivits Territoriales.. 2.3.1.1.-Les comptences constitutionnelles 2.3.1.2.-Les comptences de la Section Communale.. 2.3.1.3.-Les comptences de la commune... 2.4.- Financement des Collectivits Territoriales. 2.4.1.- Le Financement de la section communale 2.4.2.- Le Financement de la Commune 2.4.3.- La disparition des redevances. 2.4.4.- La faiblesse des recettes fiscales 2.4.5.- Transferts et subventions aux collectivits territoriales... 2.4.5.1.-Les subventions non prvisibles... 2.4.6.- Analyse des dpenses des communes.. 2.5.- Le contrle des Collectivits Territoriales. 2.5.1.- Le contrle financier... 2.5.2.- Le contrle juridictionnel et le contrle technique.

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Problmatique de la dcentralisation et ralit des Collectivits Territoriales

INTRODUCTION

Tous les systmes politiques, dans leur dynamique de structuration et de

fonctionnement, sont soumis un double mouvement : un mouvement centripte qui

pousse vers la centralisation et un mouvement centrifuge qui plaide pour la

dcentralisation. Chaque Etat, en tenant compte de son histoire, de sa culture, du

choix de rgime politique quil a initialement adopt, de ses possibilits et de ses

contraintes, essaie de trouver le meilleur quilibre entre ces deux phnomnes dans

un mouvement de balancier tantt favorable lun tantt favorable lautre.

Ce mouvement de balancier, dans le cas dHati a t rgl, ds le dpart, pour que

le flau ne penche que dans le sens de la centralisation parce quil fallait, dans un

premier temps, assurer la sauvegarde de lunit nationale et, par la suite, canaliser

les ressources du pays en un seul lieu la Capitale ou leur partage entre les

dtenteurs du pouvoir et leurs allis, les oligarchies nationales, serait plus ais.

Ce nest qu la faveur de llaboration et de ladoption de la Constitution de 1987,

la suite du renversement du rgime des Duvalier, que le flau de la balance a pris le

virage de la dcentralisation, sans pour autant y parvenir concrtement quatorze

annes plus tard.

Pourquoi un tel virage ? Sur quoi se fonde t-il ? Quels sont ses avantages ?

Quelles sont les voies qui ont t explores jusqu prsent pour faciliter son

mergence ?

Une fois que des rponses satisfaisantes auront t donnes ces questions, il

conviendra de brosser le portrait de la dcentralisation telle quelle se pratique

actuellement en Hati pour tre en mesure de procder au meilleur partage des

attributions entre le niveau central et les nouvelles instances dcentralises.

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I.- Problmatique de la dcentralisation

1.1.- Pourquoi dcentraliser ou diagnostic de lEtat traditionnel ?

Pourquoi dcentraliser ? Telle est la premire question se poser quand on a

lintention dlaborer une proposition de politique en cette matire. La rponse, dans le

cas dHati, fera ncessairement rfrence la ncessit de satisfaire, une exigence

constitutionnelle fondamentale, la volont dinclure le plus grand nombre de citoyens

la gestion des affaires de la nation et lobligation de fournir de meilleurs services la

population par la mise en place dune administration de proximit. Pour tre complte

cependant, la rponse doit aussi prendre en compte les principaux facteurs de blocage

du systme politico-administratif et du systme socio-conomique qui constitueront,

nen pas douter, autant de freins la mise en place de la dcentralisation.

Ces facteurs qui sont multiples constituent le terreau dans lequel lEtat traditionnel

hatien trouve les ingrdients pour assurer sa suivie et mme pour spanouir. Il

convient, au pralable, de bien les cerner pour tre en mesure sinon de les liminer du

moins de limiter leurs effets nfastes au projet de dcentralisation. Ce diagnostic de

lEtat traditionnel qui doit tre au dpart pos se concentrera sur les caractristiques

politico-administratives et socio-conomiques de blocage auxquelles ce projet devra

ncessairement faire face.

1.1.1.- Les causes politico-administratives

Les nombreux diagnostics du systme politico-administratif hatien ont largement fait

tat des caractristiques qui nous proccupent ce stade de notre propos. Etant

largement bien dcrites dans ces tudes et bien connues des observateurs avertis de ce

systme, on peut se contenter daller lessentiel en les ramenant quatre ordres de

phnomne : la centralisation des pouvoirs au sommet de lExcutif, la concentration

des services publics disponibles dans laire mtropolitaine et dans les chefs-lieux des

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dpartements, le mal fonctionnement de ces services et la perte de crdibilit et de

lgitimit de lEtat.

La centralisation des pouvoirs

LEtat traditionnel hatien a une longue pratique de centralisation des pouvoirs au

sommet et au sein de lExcutif. Il rpugne gnralement au chef de lEtat de partager

ses pouvoirs avec quiconque et ses collaborateurs immdiats auront vite appris que,

pour durer, ils ne doivent prendre aucune initiative qui risquerait de ne pas avoir son

adhsion.

Ce comportement se manifeste non seulement au sein de lExcutif, mais dtermine les

relations entre les trois pouvoirs. Sous le rgime des Duvalier, par exemple, les

lections lgislatives taient organises pour confirmer les choix du prsident en vue de

constituer une Chambre Lgislative docile compltement son service. Il en fut de

mme des juges qui ne jouissaient daucune indpendance dans lexercice de leurs

fonctions. Ces pratiques ont amen les Constituants de 1987 affirmer avec force le

principe de la sparation des pouvoirs qui a du mal sinstaurer tant la conception du

chef omniprsent et omnipotent est une valeur dominante du champ culturel de la

nation.

Dans un tel contexte de domination du centre, les dirigeants privilgieront la gestion des

problmes nationaux au dtriment de celle des problmes locaux, sauf si ces derniers

ont la chance dtre soumis par un leader local qui a ses entres auprs des autorits

suprieures et de prfrence auprs du Chef de lEtat.

Cette personnalisation du pouvoir, consquence dun systme centralis non rgi par

des rgles connues de tous et appliques de faon impersonnelle, a favoris

lmergence et la consolidation dun systme patrimonial qui privilgie le npotisme et le

clientlisme comme voie daccs aux avantages et aux services supposs publics, cest-

-dire accessibles tous les citoyens sans aucune distinction.

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La remise en question de ce mode dexercice du pouvoir et de lautorit qui ne laisse

aucune marge de manuvre aux particularismes locaux et qui fait tout remonter vers le

sommet doit tre au dpart pose et accepte pour quon puisse envisager de

sengager dans un projet de dcentralisation.

La concentration des services publics

Corollaire de la centralisation des pouvoirs, la concentration des services publics dans

lespace gographique o se prennent les dcisions est une autre caractristique

fondamentale de lEtat traditionnel hatien. Le recensement des agents de la Fonction

Publique (1996) a dj fait tat de la proportion des fonctionnaires uvrant dans la

Rgion de la capitale nationale. 46% de ceux-ci sy trouvaient en effet concentrs alors

que, selon les estimations de lpoque, la population de cette rgion atteignait peine

19% de la population totale. Ainsi donc 81% de la population doit se contenter des

services fournis par 56% des agents de lEtat.

La disparit dans la fourniture des services publics est encore plus grande quand on

considre la rpartition des agents en zones urbaines et dans les sections communales.

Ils sont 86% dispenser des services en milieu urbain contre 14% en milieu non urbain

o vivent plus de 65% de la population. Parler de concentration des agents en milieu

urbain peut laisser limpression dabondance de services aux citoyens vivant dans ces

agglomrations. En ralit, il nen est rien si lon tient compte du fait que seulement

peine un fonctionnaire est disponible pour desservir cent habitants de ces

agglomrations. En milieu non urbain o vivent la grande majorit des hatiens la

situation est catastrophique. La prsence des agents de lEtat est plutt symbolique

dans les sections communales : un dixime de fonctionnaire pour cent habitants vivant

dans ces sections. Ces fractions de fonctionnaire sont reprsentes par les

enseignants, les auxiliaires mdicaux et les agents agricoles)

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Ces chiffres rvlent une situation de sous-administration gnralise, mais qui atteint

des proportions quon a du mal imaginer pour la grande majorit des Hatiens. La

dconcentration des services dj insuffisants l o ils existent ne pourra pas faire

mieux que de rpartir plus quitablement la pnurie. Cest par la responsabilisation des

citoyens quon pourra largir loffre de service. Ce qui sous-entend une plus grande

implication de tous la gestion des affaires publiques . Cest par une dcentralisation

relle et effective quon arrivera crer ce nouvel environnement favorable une

participation plus directe des citoyens la prise de dcisions comme la gestion des

services de proximit.

Le dysfonctionnement dans lorganisation des services

LEtat traditionnel hatien ne souffre pas seulement de centralisation des dcisions et de

concentration des services dans laire mtropolitaine, il est aussi particulirement affect

par un ensemble dautres dysfonctions dans lorganisation des services publics qui

provoquent des dfaillances dans leur fonctionnement.

Ces traits qui caractrisent la maladministration dont souffre le pays sont aussi bien

connus. A part la concentration des pouvoirs aux mains de lExcutiif et la concentration

des services dans la zone mtropolitaine, il convient de mentionner :

- labsence de coordination de laction administrative entranant

ddoublement des fonctions, duplication des services transformant les

ministres et organismes administratifs en vritables fodalits ;

- labsence de directives clairement tablies ;

- la faiblesse de vision stratgique obscurcie par la gestion oprationnelle du

quotidien ;

- labsence de mcanismes de contrle de laction administrative ;

- la mauvaise rpartition des tches ;

- labsence de normes et de procdures adquates, de manuels

dorganisation et de rglements internes ;

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- labsence de politique en matire dacquisition et de gestion de matriel et

dquipement ;

- lusage excessif du systme de parrainage engendrant clientlisme,

npotisme et favoritisme dans le recrutement des agents et dans la

dtermination de leur rmunration ;

- les critres de promotion exclusivement politiques;

- la mconnaissance des effectifs de la fonction publique ;

- la rpartition anarchique des agents sur le territoire ;

- les dficiences des services de gestion des ressources humaines de la

fonction publique ;

- labsence de systme de carrire et comme corollaire de scurit

demploi ;

- linadquation entre la formation des agents et les postes quils occupent ;

- la part considrable du budget consacr aux salaires ;

- la persistance du mode daffectation des fonds en dehors des rgles

budgtaires (comptes courants) ;

- le laxisme dans lutilisation des fonds publics ;

- la part considrable du budget de fonctionnement consacr des

dpenses improductives ;

- la trop grande dpendance vis--vis de laide externe pour le financement

des projets de dveloppement.

Cette numration qui est loin dtre exhaustive rvle les efforts qui doivent tre

entrepris pour amliorer la Gouvernance de lEtat hatien au moment o lon semble

vouloir sengager sur la voie de la dcentralisation qui ncessitera un partage des

ressources limites. La mauvaise gestion de ces ressources par le gaspillage quelle

entrane sera ncessairement un obstacle la dcentralisation.

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La perte de crdibilit et de lgitimit

Lincapacit de lEtat traditionnel hatien de fournir des services de qualit et en quantit

suffisante tous les citoyens a pour consquence une perte de crdibilit et de

lgitimit auprs de ces derniers qui, pour satisfaire leurs besoins essentiels, ont

recours dautres acteurs du systme social (secteur priv, ONG, associations

communautaires, Diaspora).

La faillite de lEtat est particulirement visible dans le domaine de cohsion socio-

culturelle o loffre de services du secteur public est fortement dficiente compare

celle du secteur priv. Dans le secteur de lducation, par exemple, 80% de loffre

relve du secteur priv. En matire de sant le secteur priv assure 65% de loffre de

services et lEtat est toutes fins pratiques absent de la lutte contre la pauvret,

principal flau qui assaille le grand majorit des Hatiens, puisque le secteur priv

assure 90% de loffre de services pour apaiser la misre.

Cette incapacit se manifeste non seulement dans la fourniture des services essentiels,

mais aussi dans lexercice de ses fonctions rgaliennes de puissance publique. Faute

de moyens, lEtat traditionnel hatien est incapable de faire respecter les lois et les

rglements quil dicte et nest pas en mesure dassurer la protection des biens et des

personnes. Il est incapable de rguler laction des ONG sur le territoire qui se

comportent comme de petits Etats dans lEtat, dorienter et de coordonner les projets de

dveloppement financs par les grands bailleurs de fonds qui utilisent trop souvent le

pays comme un Laboratoire dexprimentation.

Par effet de contamination, cette perte de crdibilit et de lgitimit risque de stendre

toutes les institutions territoriales que le projet de dcentralisation aura pour mandat de

renforcer ou de mettre en place. Pour viter ce phnomne de reproduction, des

actions nergiques doivent au pralable tre entreprises au niveau de lappareil dEtat

en vue de redonner confiance aux Hatiens en leurs institutions.

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1.1.2.- Les causes socio-conomiques

Dans la premire partie de son rapport de diagnostic intitul Ladministration publique hatienne malade du changement (juillet 1997) et dans le premier chapitre de son rapport de synthse intitul : la rforme administrative en Hati (novembre 1998), la CNRA a suffisamment fait ressortir le rle jou par lEtat traditionnel dans la

formation sociale hatienne pour quon sautorise aller lessentiel du constat que cet

Etat, la plupart du temps au cours de son histoire, sest associ avec les oligarchies

dominantes ou sest mis au service de la classe dominante pour crer une socit btie

sur lexclusion de la grande majorit des Hatiens vivant dabord en milieu rural et

ensuite, depuis environ une vingtaine dannes, de plus en plus dans les bidonvilles

ceinturant les grandes cits ou envahissant tous leurs interstices.

Lexclusion, telle que pratique en Hati, est un phnomne complexe multiples

visages mais qui puise ses racines dans les rapports socio-conomiques qui se sont

dvelopps dans la socit esclavagiste saint-dominguoise et que les nouveaux

dirigeants ont rig en systme, pour asseoir leur hgmonie, sous la forme du mode

de production agro-exportateur qui tablit une coupure entre la ville et la campagne :

La ville qui est rige en espaces de pouvoir centraliss autour de lEtat et

chaque jour plus dpendants des ressources de lextraversion auxquelles seul cet

Etat donne accs en vertu de la doctrine de la souverainet nationale. La

campagne qui est littralement considre par lEtat et les oligarchies dominantes

comme un pays en dehors habit par une masse danciens esclaves

analphabtes et dont le rgime de production fond sur lagriculture paysanne

narrivait pas fournir les ressources suffisantes pour satisfaire les aspirations

modernisatrices des lites du pouvoir1 .

Cette sparation frisant lapartheid sest manifest dans des textes lgaux (les codes

ruraux) et lexistence jusquen 1980 de deux systmes denseignement - lenseignement

1 CNRA. Ladministration publique hatienne malade du changement. Port-au-Prince, Juillet 1997, p16.

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urbain sous la gouverne du Dpartement de lEducation Nationale et lenseignement

rural gr par le Dpartement de lAgriculture - dispenss jusqu tout rcemment dans

une langue trangre au vcu de la majorit des petits Hatiens et qui est encore

malheureusement, trop souvent, la langue de ladministration et de la justice

inaccessible de ce fait plus de la moiti de la population.

On pourrait continuer pendant longtemps relever les multiples manifestations de plus

en plus subtiles de cette socit dexclusion. Ce serait nous carter de notre propos.

Pour faire bref, reproduisons ces chiffres qui se passent de commentaires. Alors que

plus de 60% de la population vivent en milieu rural, seulement :

1% de la population rurale bnficie des services sanitaires ;

10% de la population rurale ont accs leau potable ;

moins de 5% des coles primaires publiques sont installes dans les zones

rurales ;

0.1% des fonctionnaires de lEtat travaille en milieu rural ;

Ces chiffres eux seuls traduisent lampleur du dfi relever par ce projet de

dcentralisation qui aspire, terme, ce que tous les Hatiens soient traits sur un

mme pied dgalit dans leurs rapports avec le nouvel Etat hatien devenu moderne,

accessible, efficace, quitable et vritable agent de transformation sociale.

1.2.- Fondements, formes et avantages de la dcentralisation 1.2.1.- Fondements de la dcentralisation

A ce stade de linvestigation, il est recommand, pour tre en mesure de bien avancer

dans nos propos, davoir une vue assez claire de la notion qui nous proccupe. On y

parviendra plus aisment si on la campe par rapport son contraire en faisant intervenir

les notions classiques de centre et de priphrie o soprent des partages tantt

favorable un ple tantt favorable lautre ple au sein des collectivits politiques.

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Ainsi donc, avec Lemieux2, nous pouvons convenir que la dcentralisation se manifeste

par un transfert dattributions du centre vers la priphrie et linverse que la

centralisation signifie un transfert dattributions de la priphrie en direction du centre.

Ces deux notions tant relatives, ce qui est la priphrie par rapport un centre

suprieur peu fort bien tre un centre par rapport une priphrie infrieure . Cette

analogie aurait t fort utile ltude et la comprhension des collectivits territoriales

hatiennes si la Constitution nen avait pas dcid autrement en faisant de chacune

delles Dpartements, communes, sections communales des entits autonomes.

Les catgories dattributions

Les attributions qui sont objets de mouvement entre le centre et la priphrie sont,

toujours selon Lemieux, regroups en trois catgories : les comptences, les sources de financement et les postes dautorit. Les comptences rfrent aux secteurs dactivit dont sont charges les instances centrales ou priphriques, les sources de

financement aux prlvements de toutes sortes que les deux instances effectuent et se

partagent et les postes dautorit au partage du pouvoir quelles consentent selon des

modalits prcises.

Pour quon puisse, dans un contexte donn, conclure une vritable dcentralisation, il

est indispensable que des transferts dattributions du centre vers la priphrie soient

une ralit dans les trois champs qui viennent dtre identifis. Le document no. 5 sera

exclusivement consacr une proposition de ce triple mouvement de transferts

dattributions du pouvoir central vers les collectivits territoriales. Avant dy parvenir

nous devons identifier les principes et les critres qui prsident ce mouvement.

Principes et critres de la dcentralisation

Trois principes et trois critres orientent, selon le contexte, le mouvement vers la

centralisation ou vers la dcentralisation. Leur application permet de confier les

2 Lemieux Vincent, La dcentralisation. Les Presses de lUniversit Laval, Qubec

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attributions ncessaires aux organisations juges les plus aptes traiter des affaires

publiques dans les domaines considrs .

Le principe auquel on fait le plus souvent rfrence quand il sagit de dcider sil faut

dcentraliser ou non est celui de la subsidiarit qui prtend quon doit confier le soin de la rgulation, dans un secteur donn dactivits, aux entits les plus proches possible de

la personne moins que ces dernires ne souffrent dinsuffisance avre. Autrement

dit, une instance suprieure doit se garder dintervenir dans le champ de juridiction

dune instance infrieure tant que cette dernire est apte bien rguler les affaires

publiques de sa comptence. Dans le cas contraire linstance suprieure lui fournit de

lassistance et mme peut se substituer elle.

Le second principe qui plaide en faveur, cette fois, de la centralisation est celui de

supriorit. Selon ce principe, il revient au palier qui dispose des plus grands atouts de pouvoir de contrler les dcisions. Et il sagit bien sr du palier central. Les mesures

dcentralisantes ne sont acceptes que lorsque les autorits centrales prouvent de la

difficult exprimer leur supriorit dans un domaine donn.

Le dernier principe qui guide le choix entre la centralisation et la dcentralisation insiste

sur la notion de service aux publics comme valeur premire privilgier. Le principe de serviabilit amne privilgier le palier le plus apte fournir le service aux publics dans un domaine considr.

Ces principes, on la bien compris, balisent le partage entre le centre et la priphrie des

trois catgories dattributions dj exposes. Ce balisage est dtermin par trois

critres gnralement reconnus comme les trois fondements de la dcentralisation. Il

sagit de lefficacit, de lefficience et de la responsabilit. Latteinte des objectifs au

moindre cot par une instance responsable dtermine en dernire analyse le choix de

recourir au palier central ou aux paliers priphriques dans la fourniture des services

la population.

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1.2.2.- Les formes de la dcentralisation

On est familier avec la terminologie classique de dcentralisation fonctionnelle et de

dcentralisation territoriale, la premire donnant naissance nos organismes

autonomes et la seconde des Collectivits Territoriales, personnes publiques gres

par les citoyens vivant sur leur territoire. Il ne sera question dans ce travail que de la

seconde forme de dcentralisation encore appele dcentralisation politique.

Dans le souci de faire de la dcentralisation un terme gnrique, les spcialistes de

lOMS3 ont propos une typologie de la dcentralisation qui retient la dconcentration

comme le degr le plus faible de dcentralisation et la privatisation comme le degr le

plus fort en passant par deux types intermdiaires la dlgation qui correspond ce que

nous avons identifi comme tant la dcentralisation fonctionnelle et la dvolution

rfrant la dcentralisation politique.

Cette typologie heurte la conception que se font les pays de droit administratif pour qui

la dcentralisation ne peut en aucun cas se confondre avec la dconcentration qui est

un mode de partage de pouvoir par dlgation entre le centre et ses services extrieurs

plus proches de la population. De plus, elle introduit le concept de privatisation que le

droit public vacue de ses proccupations une fois effectu le transfert du public au

priv. Dans le cadre de ce travail, il sera question de dconcentration tel quil vient

dtre dfini et de dcentralisation lorsque les trois catgories dattributions seront

manifestes et effectives.

1.2.3.- Les avantages de la dcentralisation

La dcentralisation est lordre du jour dans tous les pays quelque soit leur niveau de

dveloppement ou leur rgime politique. Cet engouement trouve sa justification dans

les avantages quelle procure qui semble largement lemporter sur les dsavantages.

3 OMS.- La dcentralisation des systmes de sant, OMS, 1991.

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Xavier de Greffe4 a identifi les raisons qui la font considrer comme une ncessit

dans les pays centraliss, qui la placent au cur de nouvelles demandes dans les pays

fdraux et qui en font un enjeu dans la modlisation aussi bien des structures que des

rseaux de pouvoir dans les pays autrefois socialistes.

Selon cet auteur, ces raisons sont au nombre de quatre. Nous prenons la libert de les

reproduire in extenso :

- La dcentralisation est source dune meilleure prise en considration des

demandes sociales, les centres de dcision tant dsormais proches des

conditions spcifiques sur le plan conomique et social, cela plaide, dit-il,

au minimum en faveur de la dcentralisation de tous les services de

proximit.

- La dcentralisation permet de mieux grer les services publics en adaptant

les rponses aux besoins ressentis et en rendant leur fonctionnement plus

transparent. A condition, bien entendu, que ce raccourcissement de la

distance ladministration ne se traduise pas par le clientlisme, voire la

corruption.

- La dcentralisation rend possible une participation plus directe des

citoyens la prise de dcisions comme la gestion des services. Do le

plaidoyer que lon retrouve dans bien des pays pour que les services qui

relvent au sens large de la culture et de la formation bnficient de la

dcentralisation.

- La dcentralisation permet un meilleur contrle des reprsentants lus et

elle est ce titre un levier de la dmocratie. A condition, bien entendu, que

cela ne se retourne pas contre la cohrence de la nation et des principes

de service public qui servent la forger.

4 Xavier de Greffe, La dcentralisation, Coll. repres, Ed. La Dcouverte, Paris 1992, p23

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Ces quatre raisons ont probablement influenc, ne serait-ce quintuitivement, les choix

des Constituants de 1987 de proposer la nation un nouveau modle dEtat la fois

unitaire et dcentralis pour lui permettre de mieux faire face ses problmes.

1.3.- La rponse constitutionnelle : lEtat unitaire decentralise

Le cadre juridique de la gouvernance est la Constitution, porteuse en son essence dun

projet social, conomique, politique et culturel de dmocratisation de la socit vot et

entrin par la population lors du rfrendum de mars 1987. Aujourdhui, quinze (15)

annes plus tard, il existe toujours un cart important entre le prescrit constitutionnel et

la ralit concrte, et les idaux exprims par la Charte fondamentale tant encore loin

dtre atteints.

Ce projet constitutionnel vise en premier chef ltablissement dun Etat de droit, garant

des droits de la population et du fonctionnement de ses Institutions. Ses objectifs les

plus explicites sont : ltablissement de la citoyennet, linstitutionnalisation de la

dmocratie, la cohsion sociale et culturelle, la protection des droits des individus et de

lintrt gnral et la recherche de lquit dans le dveloppement conomique et social,

la dcentralisation et la participation.

Pour ce faire, la Constitution a redfini lorganisation politico-administrative du pays en y

incluant un nouveau cadre institutionnel des Collectivits Territoriales et cr ainsi un

modle spcifique de dcentralisation.

1.3.1.- LEtat Unitaire Dcentralis

Le projet constitutionnel vise la mise en place dune nouvelle organisation politico-

administrative faisant contrepoids aux pratiques dictatoriales et centralisatrices du pass

et devant mettre fin lexclusion et la marginalisation de la majorit de la population.

Ce nouveau rgime bas sur le droit et la dmocratie et garant des droits et des liberts,

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doit galement favoriser lorganisation de la socit civile et sa participation au

dveloppement, notamment dans la desserte des services publics.

La Constitution a ainsi tabli les cinq (5) piliers sur lesquels le nouvel Etat hatien doit

reposer : trois Pouvoirs indpendants, lExcutif, le Lgislatif et le Judiciaire comme

fondement essentiel de lorganisation de lEtat, ainsi que les Collectivits Territoriales et

les Institutions Indpendantes :

- Le Pouvoir Excutif est exerc par le Prsident de la Rpublique, Chef de lEtat, lu au suffrage universel direct, et par le Gouvernement ayant sa tte

le Premier Ministre, runis en Conseil des Ministres prsid par le Prsident

de la Rpublique. Le Pouvoir Excutif dispose aussi de reprsentants

(Dlgus et Vice-Dlgus) chargs de la coordination et du contrle des

services publics dans les Dpartements et les Arrondissements.

- Le Pouvoir Lgislatif est exerc par le Snat et par la Chambre des Dputs qui peuvent se runir en Assemble Nationale et dont les membres sont tous

lus au suffrage universel. Le Pouvoir Lgislatif fait des lois sur tous les

objets dintrt public.

- Le Pouvoir Judiciaire est exerc par les Tribunaux tablis par la Constitution, la cration de juridictions dexception tant interdite.

- Les Collectivits Territoriales comprennent le Dpartement, la Commune et la Section Communale qui constituent trois paliers distincts de reprsentation

politique, de dcision et de gestion des affaires publiques locales, dots

dorganes lus, le Dpartement et la Commune disposant aussi dun statut et

de comptences propres. Les Dpartements sont de plus, dots dun organe

de reprsentation, le Conseil Interdpartemental.

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- Les Institutions indpendantes exercent des fonctions gnrales de contrle, darbitrage ou de recours et, en particulier :

Le Conseil Electoral Permanent (CEP) charg dorganiser et de superviser

toutes les oprations lectorales ;

LOffice de Protection du Citoyen (OPC) appel protger tout individu

contre toutes les formes dabus de ladministration publique ;

La Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSCCA)

charge du contrle administratif et juridictionnel des recettes et dpenses

de lEtat, la vrification de la comptabilit des Entreprises de lEtat ainsi

que celle des Collectivits Territoriales et connaissant des litiges mettant

en cause lEtat et les Collectivits Territoriales, ladministration et les

fonctionnaires publics, les services publics et les administrs ;

La Commission de Conciliation appele trancher les diffrents qui

opposent le Pouvoir Excutif et le Pouvoir Lgislatif ou les deux branches

de ce dernier.

En mme temps, la Constitution a aussi dfini les aspects essentiels du rle et du fonctionnement de la nouvelle organisation politico-administrative ainsi que de ses principales composantes.

Les responsabilits de lEtat telles que dfinies par la Constitution incluent dsormais, en plus des attributions lies la souverainet et son rle de garant des droits et

liberts, lobligation de fournir certains services la population, la protection de

lenvironnement et du patrimoine historique et culturel, lappui aux Collectivits

Territoriales de mme que la protection et lencadrement du secteur priv et de

certaines activits conomiques.

20

Lexercice du Pouvoir Excutif est aussi maintenant caractris par la sparation des attributions du Prsident de la Rpublique, Chef de lEtat, charg de veiller au respect et

lexcution de la Constitution et la stabilit des institutions et dassurer le

fonctionnement des Pouvoirs Publics et la continuit de lEtat, de celles du

gouvernement qui conduit la politique de la Nation et en est responsable devant le

Parlement.

Le rle du Pouvoir Lgislatif est aussi renforc par la Constitution qui octroie ce dernier, en plus de linitiative des lois, partage avec lExcutif (sauf pour les lois fiscales

et budgtaires) dimportantes prrogatives dcisionnelles. Le Pouvoir Lgislatif ratifie la

nomination du Premier Ministre, approuve la politique gnrale du Gouvernement et

peut mettre fin aux fonctions dun ministre ou de lensemble du Gouvernement. Le

Pouvoir Lgislatif doit ratifier les Traits et Accords internationaux et exerce aussi des

responsabilits dans la nomination dautorits judiciaires et de membres dinstitutions

indpendantes. Le Snat doit, de plus, ratifier certaines nominations de lExcutif tandis

que la Chambre des Dputs peut mettre en accusation le Prsident de la Rpublique,

les membres du Gouvernement, des institutions indpendantes et de la Cour de

Cassation devant le Snat rig en Haute Cour de Justice.

Le cadre de limplantation de la dmocratie et de la gestion des affaires publiques au niveau local est aussi dfini par ltablissement de lorganisation territoriale des Collectivits Territoriales, de certaines de leurs comptences, de la composition de la

plupart de leurs organes et de certaines modalits dlection qui dterminent ainsi les

premires modalits dorganisation de la vie politique locale ainsi que de la prise en

charge de leurs responsabilits par les acteurs institutionnels locaux.

Des mcanismes et procdures limitant larbitraire et visant assurer le respect de la Constitution et de la loi ont aussi t tablis par les dispositions constitutionnelles

concernant, entre autres, en plus des garanties de protection incluses dans les

procdures judiciaires, les possibilits de recours contre lEtat devant les institutions

indpendantes, ainsi que, le rle de la Cour de Cassation comme instance de recours

21

ultime pouvant aussi se prononcer sur la constitutionnalit des lois. Dautres procdures

visent renforcer lindpendance du Pouvoir Judiciaire et des institutions indpendantes

en limitant les pouvoirs discrtionnaires de lExcutif dans la nomination de leurs

membres qui exige la participation de diffrents acteurs institutionnels lus.

La Constitution a aussi prcis les principaux aspects de la gestion des finances

publiques, de lorganisation de lAdministration et de la Force Publiques, ainsi que du

cadre territorial des institutions nationales et des Collectivits Territoriales.

Le cadre de la gestion des finances publiques est ainsi tabli par la Constitution qui dtermine les responsabilits institutionnelles en la matire ainsi que certaines des

modalits de prparation et dexcution du Budget National. Elle stipule aussi que

ltablissement des impts de mme que lexcution des recettes et dpenses de lEtat

doivent seffectuer dans le cadre de lois dont llaboration relve de lExcutif.

Dautre part, les finances de la Rpublique sont dcentralises et les impts locaux ne

peuvent tre tablis quavec le consentement des Collectivits Territoriales concernes.

Les dispositions constitutionnelles prvoient, de plus, lallocation dune partie des

revenus publics aux Collectivits Territoriales, cette allocation devant tre effectue

dans le cadre dune loi laborer par le Conseil des Ministres assist du Conseil

Interdpartemental tandis que la responsabilit du contrle des recettes et dpenses de

lEtat ainsi que de la comptabilit des Collectivits Territoriales est confie une

institution indpendante, la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux

Administratif.

LAdministration Publique est dfinie comme linstrument par lequel lEtat concrtise ses missions et objectifs. Les dispositions constitutionnelles prescrivent la

dconcentration des services publics avec dlgation de pouvoir et font implicitement

lEtat lobligation dtendre ses services la population sur toute ltendue du territoire

national. Elles stipulent aussi que la loi doit rglementer la Fonction Publique tout en

prcisant certains aspects de recrutement, du statut et de la carrire des fonctionnaires

22

qui, en plus de bnficier de garanties constitutionnelles peuvent aussi prsenter des

recours contre les dcisions de lAdministration les concernant devant la Cour des

Comptes, cette institution tant charge aussi darbitrer les litiges entre les services

publics et les administrs.

La Force Publique est compose de deux corps arms distincts, les seuls autoriss par la Constitution ; les Forces Armes, charges de garantir la scurit et lintgrit du

territoire de la Rpublique, et la Police, cre pour garantir lordre public et la protection

des vies et des biens des citoyens et place sous lautorit du Ministre de la Justice.

Lorganisation territoriale est aussi dfinie par la Constitution qui tablit les divisions territoriales du pays, et sur cette base dtermine les divisions administratives, les

circonscriptions de reprsentation de lExcutif, les circonscriptions lectorales

nationales ainsi que le territoire des Collectivits Territoriales et de leurs circonscriptions

lectorales crant ainsi de fait, certaines correspondances directes entre le cadre

territorial des Collectivits Territoriales et de la dcentralisation avec ceux de la

reprsentation politique nationale, de la reprsentation de lExcutif et de la

dconcentration des services publics.

En plus de dfinir les principaux traits de lorganisation politico-administrative, ces

dispositions constitutionnelles prcisent aussi les fondements essentiels du

fonctionnement de ce nouveau rgime de droit et de dmocratie.

La Souverainet Nationale rside dans luniversalit des citoyens qui lisent directement le Prsident de la Rpublique ainsi que les membres du Pouvoir Lgislatif

et de tous autres Corps ou Assembles prvus par la Constitution et par la loi ; lEtat

nexerant ses prrogatives que par dlgation des citoyens. Des dispositions

constitutionnelles tablissent donc le cadre de lexercice de la citoyennet ainsi que les

principales modalits des lections tout en confiant la responsabilit de leur organisation

au Conseil Electoral Permanent, institution indpendante qui est aussi le Contentieux de

toutes les contestations lies aux lections.

23

Le cadre de lexercice des droits et liberts dont lEtat est le garant est aussi tabli par la Constitution qui, se rfrant la Dclaration Universelle des Droits de lHomme de

1948, dfinit un ensemble de liberts et de droits fondamentaux ainsi quun ensemble

de rgles et de procdures visant la protection des individus dans lexercice de ces

droits fondamentaux.

La cohsion sociale et culturelle de la Nation doit aussi tre renforce par lgalit des droits des citoyens, llimination de toute forme de discrimination, la conscration du

crole comme langue officielle ainsi que par laccs universel lducation et lobligation

pour lEtat dtendre ses services la population sur toute ltendue du territoire

national.

Le cadre des activits conomiques est caractris par les garanties des droits de proprit et la protection de lentreprise prive. La libert conomique est garantie tant

quelle ne soppose pas lintrt social et il ne peut tre tabli de privilge en milieu

dimpt. Linitiative prive en matire dducation est aussi encourage. Des

monopoles lgaux ne peuvent tre institus quen faveur de lEtat et des Collectivits

Territoriales, et seulement dans lintrt exclusif de la socit. En mme temps, la

libert du travail, de mme que la libert syndicale et le droit de grve sont aussi

garantis. LEtat soit cependant assurer la protection de la production agricole nationale,

mettre en uvre une rforme agraire et tablir les structures ncessaires pour

maximiser la productivit de lagriculture.

LEtat peut aussi prendre en charge le fonctionnement dentreprises de production de

biens et services essentiels dans le cas o lexistence de ces tablissements serait

menace.

La participation des Collectivits Territoriales ct dacteurs institutionnels nationaux, dans la prise de certaines dcisions dintrt national est aussi exige par la

Constitution qui prvoit la nomination de juges des membres du CEP sur la base de

propositions soumises par ces Collectivits ainsi que la participation du Conseil

24

Interdpartemental, avec voix dlibrative, aux sances du Conseil des Ministres

portant sur les projets de dcentralisation et de dveloppement du pays.

Ainsi, en plus dtablir trois paliers de gestion des affaires publiques locales impliquant

des transferts de comptences, la Constitution, en intgrant les Collectivits Territoriales

dans la nomination de membres dinstitutions nationales et dans la prise de dcisions de

porte nationale, a donc fait de la dcentralisation un des lments centraux de la

rforme de lEtat quelle prescrit. Dailleurs, dans son prambule, la Constitution avait

dj inscrit la dcentralisation dans le cadre du processus visant linstauration des

liberts fondamentales, du respect des droits humains, de la paix sociale, de la

concertation et de la participation de la population aux grandes dcisions engageant la

vie nationale.

1.3.2.- Le cadre institutionnel des Collectivits Territoriales

Les dispositions constitutionnelles concernant la dcentralisation se comptent par

dizaine. Inscrites ds le Prambule de la Constitution, elles en orientent et structurent

galement plusieurs de ses principaux titres. Ces dispositions tablissent galement les

aspects essentiels du cadre institutionnel des Collectivits Territoriales et de la

dcentralisation.

La Constitution a apport dimportantes innovations au cadre antrieur avec la dfinition

de trois catgories de Collectivits Territoriales: le Dpartement, la Commune et la

Section Communale, dots chacun de deux organes (une assemble et un conseil), et

la cration du Conseil Interdpartemental. Au niveau local, la Constitution reste

cependant muette sur le statut des chefs lieux de commune et des quartiers.

Le Conseil Interdpartemental est compos dun reprsentant de chaque Assemble Dpartementale. Les membres du C.I.D. sont chargs dassurer la

liaison entre lExcutif et leur Dpartement respectif et participent, avec voix

dlibrative, aux sances du Conseil des Ministres portant sur :

25

- les projets de dcentralisation ;

- les projets de dveloppement du pays au point de vue social,

conomique, commercial, agricole et industriel ;

Le CID est aussi charg dassister le Conseil des Ministres dans llaboration de la loi

fixant la portion et la nature des revenus publics attribus aux Collectivits

Territoriales.

Selon ces dispositions, le CID savre tre essentiellement un mcanisme assurant la

participation des Dpartements certaines dcisions de porte nationale de

lExcutif, intgrant les Collectivits Territoriales dans lexercice de comptences

auparavant exclusives lExcutif.

Le Dpartement, Collectivit Territoriale la plus tendue, bnficie de la personnalit morale et de lautonomie, et est dot dune Assemble Dpartementale

compose dlus indirects provenant exclusivement de chacune des Assembles

Municipales.

LAssemble Dpartementale :

- dsigne un reprsentant au Conseil Interdpartemental ;

- soumet au choix du Prsident de la Rpublique les listes de personnes parmi

lesquelles seront nomms les juges des Cours dAppel et des Tribunaux de

Premire Instance ;

- prpare la liste des personnes parmi lesquelles seront choisis les membres du

Conseil Electoral Permanent ;

- lit le Conseil Dpartemental et lassiste dans sa tche; et

- fait rapport l'administration centrale de la gestion du Dpartement.

26

Le Conseil Dpartemental, dont les membres ne sont pas forcment tirs de

l'Assemble Dpartementale;

- est charg dadministrer le Dpartement ;

- supple toute vacance du Conseil Municipal en attendant la tenue de

nouvelles lections

- labore, avec la collaboration de lAdministration Centrale, le plan de

dveloppement du Dpartement ; et

- rend compte de sa gestion lAssemble Dpartementale.

La Constitution a donc cr un espace de concertation multicommunale, le

Dpartement, dont lAssemble constitue le cadre dintgration des volonts

communales en vue de leur prise en compte, au niveau politique (via le CID), dans

certaines dcisions de lExcutif et de leur inclusion, au niveau technique et administratif

(via le CD), dans le plan de dveloppement du Dpartement. Cette Collectivit parat

donc conue pour jouer avant tout un rle stratgique dans les dcisions nationales, la

fois politique et dcisionnel.

La Commune, seule Collectivit Territoriale relativement fonctionnelle avant 1987, a t dote par la Constitution, de lautonomie administrative et financire.

Le Conseil Municipal, lu au suffrage universel :

- administre la Commune ;

- est le gestionnaire privilgi des biens fonciers du domaine priv de

lEtat situs dans les limites de la Commune ;

- peut bnficier sa demande de lassistance dun Conseil

Technique fourni par lAdministration Centrale ;

- rend compte de sa gestion lAssemble Municipale.

27

Forme notamment dun reprsentant de chaque Section Communale, lAssemble

Municipale, dont la composition nest que partiellement dfinie et dont les modalits

dlection des membres ne sont pas prcises:

- assiste le Conseil Municipal dans sa tche ;

- soumet au choix du Prsident de la Rpublique la liste des personnes parmi

lesquelles seront nomms les Juges de Paix ;

- est obligatoirement consulte pralablement toute transaction concernant

les biens fonciers du domaine priv de lEtat situs dans la Commune ;

- dlgue un reprsentant lAssemble Dpartementale; et

- fait rapport au Conseil Dpartemental de la gestion de la Commune.

Ces dispositions et, en particulier, la composition de ses organes, donnent donc la

Commune un rle dintgration des intrts gnraux de cette Collectivit avec

notamment, ceux de chacune des Sections Communales qui la constituent, en vue, la

fois, de leur reprsentation lAssemble Dpartementale et de la gestion des affaires

publiques communales. La Commune, semble aussi tre, selon la Constitution, la seule

Collectivit Territoriale prvue pour assumer doffice des responsabilits de gestion et

de mise en uvre dlments du cadre de vie des populations urbaines et rurales. Son

caractre oprationnel en fait la fois un cadre et un agent direct de dveloppement, ce

qui est dailleurs confirm par ses attributions de gestion de biens fonciers du domaine

priv de lEtat et par lobligation faite lAdministration Centrale de fournir de

lassistance technique son Conseil, qui bnficie, de plus, de la lgitimit du suffrage

universel direct.

La Section Communale, la fois la plus petite Collectivit Territoriale et la plus petite entit administrative de la Rpublique, est administre par le Conseil

dAdministration de Section Communale, lu au suffrage universel, et assist par une

Assemble de Section Communale, dont la composition n'est pas dfinie. La Section

Communale dispose dun reprsentant lAssemble Municipale. Les modalits de

28

nomination ou d'lection de ce reprsentant ne sont pas non plus dfinies dans la

Constitution.

La Section Communale ne bnficie constitutionnellement ni de la personnalit morale,

ni de lautonomie, ni dattributions particulires. Cependant, cette Collectivit dispose

dorganes politiques, dont un Conseil lu au suffrage universel direct, et peut entrer en

litige avec lEtat. Ainsi, la Section Communale parat tre avant tout, un mcanisme de

reprsentation et de dfense des intrts de sa population ainsi que dintgration de ces

intrts dans les dcisions communales, assurant la participation et le pluralisme

politique ce niveau.

Lintgration des Collectivits Territoriales au niveau dcisionnel est aussi tablie implicitement par les dispositions constitutionnelles concernant la dfinition

des Collectivits Territoriales ainsi que la composition des Assembles et du CID qui

ont pour effet dassurer la prise en compte des intrts de chaque Collectivit

Territoriale dans les dcisions des Collectivits de niveau territorial immdiatement

suprieur ainsi que lintgration des dcisions de lensemble des Collectivits

territoriales et leur reprsentation au niveau national.

En effet, les dispositions constitutionnelles dfinissent les Collectivits Territoriales

partir des divisions territoriales du pays quelles tablissent, crant ainsi lembotement

territorial de ces Collectivits, les Dpartements tant constitus de Communes, et les

Communes, de Sections Communales. Ces dispositions tablissent, de plus,

lembotement institutionnel et lectoral de ces Collectivits, les Sections Communales

tant reprsentes lAssemble Municipale, cette dernire lisant un reprsentant

lAssemble Dpartementale qui elle-mme, dsigne en son sein un reprsentant au

CID.

Ainsi, les Dpartements et les Communes intgrent et reprsentent les intrts des

Collectivits qui les constituent. La Constitution a en fait maill lensemble des

Collectivits Territoriales dans un mme difice politico-administratif devant assurer

29

lintgration de leurs intrts et de leurs choix politiques et faisant, ainsi, du CID un

mcanisme de reprsentation des intrts et des choix politiques non seulement des

Dpartements mais, en fait, de toutes les Collectivits Territoriales, en vue de leur prise

en compte au niveau national, en particulier dans certaines dcisions du Conseil des

Ministres.

Dautres aspects du cadre institutionnel et du rle des Collectivits Territoriales ont t

aussi prciss par la Constitution.

Le partage de comptences entre lEtat et les Collectivits Territoriales est aussi prescrit

par la Constitution, en ce qui concerne lducation et lalphabtisation ainsi quentre

lEtat et les Communes pour lenseignement professionnel et spcialis. Des

monopoles peuvent aussi tre tablis en faveur des Collectivits Territoriales, au nom

de lintrt gnral.

La Constitution a octroy aux Collectivits Territoriales la possibilit dentrer en litige

avec lEtat et assign la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux

Administratif, institution indpendante, la responsabilit de larbitrage de ces litiges.

Cette institution tant aussi charge du contrle financier des Collectivits Territoriales,

ces dispositions ont, de fait, pour effet de faire de la Cour des Comptes linstrument

privilgi du contrle de lEtat sur les Collectivits Territoriales.

Certains aspects importants de lorganisation et du fonctionnement des Collectivits

Territoriales tels que la composition et les modalits de constitution de certains organes,

les modalits et procdures de choix de reprsentants dorganes ou les attributions

particulires des conseils et assembles et les rapports entre eux, pour ne citer que

ceux-l, nont cependant pas t prciss dans la Constitution. La loi du 4 avril 1996

portant sur la Section Communale na que partiellement complt les dispositions

constitutionnelles et de plus, certains prescrits de cette loi nont t adopts que dans le

cadre de dispositions transitoires tandis que dautres font lobjet de nombreuses

contestations.

30

1.3.3.- Les principaux traits du modle de dcentralisation

La Constitution na donc que partiellement dfini le cadre institutionnel des Collectivits

Territoriales, laissant ainsi la loi la tche dapporter les prcisions complmentaires

ncessaires la mise en place, lorganisation et au fonctionnement de ces institutions.

Lensemble des dispositions constitutionnelles dfinit dj cependant un modle

spcifique de dcentralisation dont les principaux traits sont ici brivement prsents.

Lexistence de trois catgories de Collectivits Territoriales (le Dpartement, la Commune et la Section Communale) constitue la premire caractristique du modle

constitutionnel qui tablit ainsi trois paliers distincts de reprsentation politique, de

dcision et de gestion des affaires publiques locales.

Le modle de dcentralisation tabli par la constitution concerne aussi le cadre

organisationnel des Collectivits Territoriales.

Une organisation territoriale hirarchise et partiellement confondue avec celle de lEtat est aussi tablie par la Constitution avec :

- la dfinition des Collectivits Territoriales sur une base exclusivement

territoriale

- lembotement territorial de ces Collectivits

- ltablissement de certaines correspondances directes entre les territoires des

Collectivits Territoriales, des divisions administratives et des circonscriptions

de reprsentation de lExcutif.

Une organisation politique dmocratique et visant lintgration des Collectivits Territoriales au niveau dcisionnel est galement mise en place par la Constitution

qui tablit:

31

- Un organe de reprsentation des Dpartements, le Conseil Interdpartemental

- lorganisation de la reprsentation politique au sein du CID et des organes des

Collectivits sur une base essentiellement territoriale.

- lexistence pour chaque catgorie de Collectivits Territoriales dun organe

excutif, le Conseil et dun organe dlibratif, lAssemble, gnralement lus

directement ou indirectement, mais dont la composition et les modalits de

constitution ne sont pas toutes tablies.

Lintgration des Collectivits Territoriales au niveau dcisionnel est aussi institue, avec la fois :

- la reprsentation de chaque Collectivit dans lAssemble de la Collectivit de

niveau territorial immdiatement suprieur, les Dpartements tant

reprsents au CID.

- lintgration de lensemble des Collectivits Territoriales dans un dispositif

politico-administratif et dcisionnel reprsent au niveau national par le CID.

Les dispositions constitutionnelles prcisent aussi certains des attributs et prrogatives

des Collectivits Territoriales.

Lautonomie et la personnalit morale sont ainsi explicitement ou implicitement octroyes aux Collectivits qui, de plus, peuvent bnficier de monopoles lgaux

tablis dans lintrt de la socit et peuvent aussi entrer en litige avec lEtat.

Des vocations et des rles diffrencis selon les catgories de Collectivits Territoriales peuvent tre dtermins partir des dispositions constitutionnelles

portant entre autres, sur le statut, la composition des organes ainsi que certaines

comptences de ces Collectivits qui ont pour effet dattribuer implicitement :

32

- des fonctions essentiellement politiques, stratgiques et dcisionnelles au

Dpartement

- des responsabilits principalement oprationnelles la Commune

- des fonctions de reprsentation et de dfense des intrts de la population

la Section Communale

La participation des Collectivits Territoriales dans la prise de dcisions au niveau national sont aussi tablies par la Constitution en ce qui concerne :

- la nomination de membres dinstitutions nationales sur la base de propositions

soumises par les Dpartements (Conseil Electoral Permanent, Tribunaux

dAppel et de Premire Instance) et les Communes (Tribunaux de Paix)

- la participation du CID, avec voix dlibrative aux sances du Conseil des

Ministres portant sur les projets de dcentralisation et de dveloppement du

pays

- lassistance apporter par le CID au Conseil des Ministres pour llaboration

de lois portant sur les allocations de ressources et de moyens aux

Collectivits Territoriales.

La Constitution dfinit aussi certains aspects du cadre devant rgir les rapports entre

lEtat et les Collectivits Territoriales.

Le rle de la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif est ainsi prcis par les dispositions constitutionnelles qui confient cette institution les

principales responsabilits dcisionnelles lies au contrle de lEtat sur les

Collectivits Territoriales.

Des obligations de lEtat envers les Collectivits Territoriales en ce qui concerne lducation et lenseignement professionnel sont aussi prcises par les dispositions

constitutionnelles concernant lallocation de ressources ces dernires, ainsi que

33

lassistance technique fournir aux Communes par lAdministration Centrale qui doit

aussi collaborer llaboration des Plans de Dveloppement des Dpartements.

Des comptences partages entre lEtat et les Collectivits Territoriales dans le domaine de lducation sont aussi stipules par la Constitution.

Certains aspects de lorganisation et des structures dinstitutions nationales ne peuvent,

cependant, tre dissocis du modle constitutionnel de dcentralisation.

La dconcentration des services publics avec dlgation de pouvoir doit en effet accompagner la dcentralisation selon la Constitution, qui, en dfinissant les

divisions administratives du pays a aussi tabli le cadre territorial de cette

dconcentration, tout en faisant lEtat lobligation dtendre ses services la

population sur toute ltendue du territoire national.

Lorganisation de la reprsentation territoriale du Pouvoir Excutif sont avec la nomination de reprsentants de lExcutif (Dlgus et Vice-Dlgus) chargs

dassurer la coordination et le contrle des services publics dans les Dpartements

et les Arrondissements, tablissant ainsi les premires modalits dorganisation de la

prise en charge par ltat de ses responsabilits fondamentales sur tout le territoire

national.

Lensemble de ces dispositions a donc pour implication que les deux circonscriptions de

reprsentation de lExcutif (le Dpartement et lArrondissement) doivent constituer

lossature de lorganisation territoriale des services publics dconcentrs ainsi que le

cadre structurant les rapports entre lExcutif et les Collectivits Territoriales. La

dfinition de ces rapports, aussi bien politiques et rglementaires quadministratifs,

tabliront les modalits de coordination interinstitutionnelle dterminer selon le partage

venir des comptences de droit et techniques entre ltat et les Collectivits

Territoriales dans le cadre tabli par la Constitution. La Rforme Administrative devra

donc aussi intgrer les changements apporter dans le rle et les structures de

34

lAdministration Publique en fonction, la fois, des ncessits de la coordination des

services publics, des exigences de la dconcentration et des consquences des

transferts de comptences aux Collectivits Territoriales.

Deux paliers dorganisation du systme judiciaire, le Dpartement et la Commune sont aussi tablis implicitement par la Constitution avec loctroi aux Assembles

Dpartementales de la responsabilit de prsenter les listes partir desquelles doivent

tre nomms les juges de la Cour dAppel et des Tribunaux de Premire Instance et aux

Assembles Communales de cette mme responsabilit pour les Tribunaux de Paix.

1.4.- La rponse institutionnelle, organisationnelle et managriale : lEtat stratge et son administration

Cest la Commission Nationale pour la Rforme Administrative (CNRA) qui, dans

lexcution de son premier mandat, a apport aux maux et dysfonctions de lappareil

dEtat hatien la rponse institutionnelle, organisationnelle et managriale approprie.

Sinspirant de la nouvelle vision de lEtat que postule la Constitution de 1987 sous la

forme dun Etat dmocratique unitaire et dcentralis, la CNRA a dfini une nouvelle

philosophie de laction publique que traduit la notion dEtat stratge qui semble

actuellement faire lunanimit , flanqu dune nouvelle administration dont la finalit

propre sera lamlioration de lefficacit et de lefficience de ses services dans la

dtermination, la mise en uvre et lvaluation des politiques publiques et dans

lapplication et la gestion des ressources humaines mises sa disposition 5. Il nest

pas superflu de rappeler ici les principales caractristiques de ce nouvel Etat et de cette

nouvelle administration dcrites dans le document qui vient dtre cit.

1.4.1.- La notion dEtat stratge

LEtat stratge dont la CNRA propose ladoption en vue de contribuer la rsolution des

problmes de la nation est un Etat la fois stable, fort et dcentralis, un Etat au service

35

des intrts fondamentaux et prioritaires de la nation. Il privilgie les modes daction

indirecte sans rcuser laction directe quand ncessaire. Il a le souci du rsultat et du

travail bien fait, mais sait quil na pas les moyens de tout faire et de tout contrler, ni la

libert de trop pousser le dsengagement dans un contexte o il est peru comme celui

qui doit rsoudre tous les problmes. LEtat stratge inscrit de prfrence son action

sur lhorizon de moyen et de long terme et nhsite pas responsabiliser ses

partenaires que sont les collectivits territoriales, le secteur priv et la socit civile. Cet

Etat stratge est la fois :

- un Etat rgulateur i.e. un Etat qui dfinit les rgles du jeu, qui les respecte

et qui les fait respecter ;

- un Etat guide et soutien qui formule, propose et gre un projet pour la

nation et pour le pays ;

- un Etat entrepreneur qui connat ses limites et qui intervient bon escient

et seulement quand il ne peut pas faire autrement ;

- un Etat gestionnaire qui utilise les ressources mises sa disposition, avec

rigueur, efficacit et efficience, qui rend compte (accountability)

rgulirement la nation des rsultats de son action.

1.4.2.- La nouvelle administration

Quant la nouvelle administration qui sera linstrument daction du nouvel Etat,

elle devra, selon la CNRA, remplir essentiellement trois fonctions de base :

- une fonction de planification stratgique par laquelle elle labore les

politiques publiques appropries ;

- une fonction de rgulation par laquelle elle contribue par des mesures

indirectes (rglementation, incitation fiscale et budgtaire, contrle) la

mise en uvre de politiques ;

5 B.P.M, Gestion des crises et perspectives de rforme de lEtat en vue dun dveloppement humain durable : contribution llaboration du cadre stratgique de dveloppement. Aot 2001, p 40-41

36

- une fonction de prestation des services par laquelle elle assure

directement la mise en uvre des politiques publiques.

Sur la base de cette distinction un ensemble de propositions ont t formules, dune

part, en vue de concourir lamlioration de la gestion stratgique des politiques et des

ressources et dautre part, en vue dassurer une meilleure organisation des structures

ministrielles et des organismes autonomes.

Pour un meilleur fonctionnement du systme gouvernemental, la CNRA a propos de

mettre en place, au plus haut niveau, des structures transversales devant supporter les

dmarches globales des pouvoirs publics. La Prsidence est ainsi flanque dun

Secrtariat gnral de la Prsidence, dun Conseil National de Scurit et de Dfense et

dun Conseil National de la Politique Etrangre et de la Coopration Externe et la

Primature dun Secrtariat Gnral du Gouvernement, dun Office de Dveloppement et

de Pilotage Economique (en remplacement du MPCE), dun Office du Budget (pour

rpondre au vu de la Constitution) et dun Office des Ressources Humaines de la

Fonction Publique (pour combler le vide laiss par la fermeture du Ministre de

lAdministration et de la Fonction Publique en 1996). Le Conseil des Ministres de son

ct, pourra compter, pour lalimenter, sur trois comits interministriels (affaires

politiques, dveloppement conomique et de lemploi et dveloppement social et

culturel).

Quant la nouvelle approche dans la gestion et lorganisation des ministres et

organismes publics, la CNRA a propos de clarifier les rles du Ministre et du Directeur

Gnral, le premier devant plus spcifiquement se consacrer la gestion stratgique, et

le second la coordination et au suivi des activits du Ministre. Cette nouvelle

approche vise aussi renforcer les fonctions stratgiques dans les secteurs par la

cration dans chaque ministre dune Unit dtude et de programmation, dune

Direction du budget et des affaires administratives et dune Direction des ressources

humaines travaillant en troite liaison avec les Offices de la Primature. Elle a ensuite

propos une restructuration des ministres qui met de lavant une relle dconcentration

37

des services i.e. des services extrieurs bnficiant, par dlgation des pouvoirs, dune

relle capacit daction, qui dessine une nouvelle architecture ministrielle et qui

suggre une stratgie de mise en uvre par tapes des rformes sectorielles.

1.4.3.- La nouvelle fonction publique

Les rformes institutionnelles, organisationnelles et managriales ne pourront tre

effectues que si lon entreprend le renouvellement du personnel administratif par des

transformations qualitatives oprer dans le comportement de ce personnel. A ce titre,

la rforme de la Fonction Publique bti sur le systme de carrire et le principe du

mrite propose par la CNRA doit tre lun des points dentre privilgier, au dpart,

dans la mise en uvre de la nouvelle administration publique.

1.4.4.- La nouvelle planification

Aprs avoir fait la dmonstration, dans son rapport de diagnostic- lAdministration

Hatienne Malade du Changement de linefficacit et de linutilit du modle de

planification indicative pratiqu par le Gouvernement hatien dans les dcennies 70 et

80, la CNRA a opt pour un nouveau modle de planification stratgique qui a cours

dans les organisations modernes et qui correspond mieux aux orientations de lEtat

stratge.

Ce choix se justifie fort bien dans la mesure o lAdministration dun Etat a toutes les

caractristiques dune organisation complexe structures divisionnaires (Mintzberg).

La planification stratgique est, selon la CNRA, une dmarche globale complexe qui

part de lvaluation de la situation stratgique dune organisation jusqu la dfinition, la

programmation et la budgtisation de politiques appropries.

Laspect stratgique de ce nouveau modle de planification a entran un

repositionnement des structures centrales charges de son laboration et de sa mise en

38

uvre. La CNRA a, en effet, propos dans la nouvelle architecture administrative, de

crer au plus haut niveau un organe central de planification dnomm Office de dveloppement et de pilotage conomique, en remplacement du Ministre de la Planification et de la Coopration Externe, qui serait rattach au Bureau du Premier

Ministre. Cet office travaillerait en troite liaison avec un Ministre de lAmnagement

du Territoire, et du dveloppement rgional (MATDR) et avec les Units dtude et de

programmation des ministres sectoriels. Ces Units seront places sous lautorit dun

conseil dorientation stratgique prsid par le ministre.

Le pilotage de ce processus de planification stratgique, au niveau central, sera, selon

les prescrits de la constitution, laboutissement, la synthse des plans stratgiques

dpartementaux dont llaboration est confie au conseil dpartemental avec lappui des

instances dconcentres du Dpartement et la participation des organes dlibrants des

collectivits territoriales (les Assembles), lieux de convergence des besoins et

aspirations de la population. (cf Document # 7 : Relation entre lEtat et les Collectivits

Territoriales).

1.4.5.- Le nouveau cadre budgtaire

La mise en uvre de la planification stratgique ne peut se raliser dans le cadre

budgtaire classique bti sur la classification fonctionnelle chelonn sur un cycle de

douze mois, tel que pratiqu en Hati. Le budget doit tre le principal instrument de la

mise en uvre des programmes et projets du plan stratgique. Cest pour ces raisons

que la CNRA a propos de remplacer lactuel cadre budgtaire par un processus de

programmation et de budgtisation tal sur une priode de moyen terme (3 ans).

La mise en place de ce budget-programme se fera, selon la CNRA, en trois phases que

nous reproduisons ici in extenso :

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a) La dfinition des orientations budgtaires futures et des enveloppes de base

Cette phase consiste en une valuation des activits et des programmes en cours en

vue de parvenir aux mesures nouvelles. Elle dmarre avec le budget global pluriannuel

prpar en collaboration avec lOffice de dveloppement. A ltape finale, le Conseil

des Ministres dcide des orientations dfinitives de la nouvelle anne.

b) La prparation des programmes annuels daction et de leurs enveloppes dfinitives

Ces programmes sont prpars par les diffrentes institutions concernes, mais ils

doivent faire lobjet de ngociation avec les deux Offices (Office du Dveloppement et

Office du Budget) pour tenir compte du double cadrage macro-conomique et financier.

c) La finalisation du budget global et sa soumission au Parlement

Aprs avoir reu les programmes daction finaliss des diffrents organismes publics,

lOffice du budget prpare le budget global dfinitif et le rapport conomique et financier

qui doit tre prsent au Parlement en octobre par le Ministre des finances.

Ces nouvelles orientations dans la philosophie et le processus budgtaire doivent aussi

tenir compte des prescrits constitutionnels qui font obligation de doter le pays dun

budget dcentralis dont llaboration est confie un Office du budget que la CNRA,

toujours dans sa nouvelle architecture administrative, a propos de soustraire, cause

de ses fonctions hautement stratgiques, du Ministre de lEconomie et des Finances et

de le placer, de prfrence, au bureau du Premier Ministre.

Quant laspect dcentralis du budget, elle ncessite, selon la Constitution,

lintervention du Conseil Interdpartemental aux Conseils des Ministres pour la meilleure

dfense des intrts des collectivits territoriales.

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1.4.6.- Le nouveau systme de contrle financier

Aprs avoir observ un certain clatement dans lexercice du contrle financier par trois

entits : la Direction Gnrale du Budget, lInspection Fiscale au MEF et la Cour

Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSCCA) et dans le but

damliorer la performance de ce systme, la CNRA propose les modifications

suivantes :

1) Labandon du contrle par la Direction Gnrale du Budget devenu Office du

Budget et le transfert de la direction concerne au MEF tout en mettant

auprs des organismes dpensiers des contrleurs financiers ;

2) Le renforcement de la Direction dInspection Fiscale pour lui permettre

dtendre son contrle dautres organismes publics ;

3) Lorganisation de ngociation avec la Cour suprieure des Comptes et du

Contentieux Administratif (CSCCA) pour quelle limite son action lexercice

du contrle a posteriori ;

4) La mise en place dun systme de contrle de gestion afin dinitier dans

lAdministration Publique Hatienne une gestion axe sur les rsultats.

1.4.7.- Etat de la mise en uvre et consquence sur le projet de dcentralisation

Rendues publiques en 1998, les propositions de rforme de la CNRA attendent toujours

la validation des autorits du pays en vue dune mise en uvre globale. Si lon fait

exception des cas isols (ex. fichier central du personnel) ou dexpriences pilotes

(restructuration de la Primature et nouveau mode de fonctionnement du Conseil des

Ministres), force est de constater que la rforme de lEtat, de son Administration et de sa

Fonction Publique demeure une action entreprendre. Les maux et dysfonctions de

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lEtat traditionnel relevs au dbut de ce chapitre sont non seulement toujours prsents,

mais, dans certains cas, ont tendu leur emprise. LEtat traditionnel est loin davoir

perdu du terrain malgr le discours modernisateur en vigueur. Cette situation de statu

quo ne manquera pas de constituer une entrave, un obstacle majeur la mise en uvre

de toute politique de dcentralisation. Cette politique devant concerner au premier chef

les collectivits territoriales dans leur capacit de fournir des services la population, il

convient, avant de pousser plus avant les rflexions sur le partage des attributions, de

procder un tat des lieux desdites collectivits en vue de dterminer les choix

effectuer et le chemin parcourir pour les rendre pleinement effectives.

II.- Etat des lieux de la dcentralisation et des Collectivits

Territoriales La Constitution de 1987 appelle une Dcentralisation effective . Cest le moyen,

estime-t-elle, qui permettrait dinstaurer un rgime gouvernemental bas sur les

liberts fondamentales et le respect des droits humains, la paix sociale, lquit

conomique, la concertation et la participation de toute la population aux grandes

dcisions engageant la vie nationale . (Prambule # 7 de la Constitution). Ce nest

donc pas par hasard que le premier chapitre du titre V se rapportant la Souverainet

Nationale porte justement sur la Dcentralisation et les Collectivits Territoriales .

Selon les prescrits y relatifs, le nombre de catgories de Collectivits Territoriales

passera de un (la commune) trois (la Section Communale, la Commune, le

Dpartement).

Chaque catgorie comprendra deux organes : un Conseil vocation excutive et une

Assemble vocation dlibrative, lus tantt au suffrage universel direct (Conseil

Municipal, Conseil dAdministration de la Section Communale, Assemble de la Section

Communale), tantt au suffrage indirect (Conseil Dpartemental, Assemble

Dpartementale, notamment).

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Certes la Constitution ne peut tout prvoir. Entre ses prescrits et leur mise en uvre, il

peut y avoir tout un foss.

Il y a dabord les points quelle na pu aborder et qui sont du ressort de la loi et des

rglements.

Il y a ensuite la mise en uvre proprement dite qui requiert lenvironnement, la volont,

les moyens adquats.

Le prsent travail se propose de prsenter un tat des lieux de la situation de la

dcentralisation et du fonctionnement des Collectivits Territoriales la lumire de la

constitution de 1987 et des lois existantes. La dmarche est la suivante : tant donn

les prescrits constitutionnels, o en est-on? Dans le domaine de la mise en place du

cadre lgal? Sur le plan du statut rel des Collectivits Territoriales, de leur mise en

place, de leur fonctionnement, des moyens mis leur disposition?

Trs peu de lois ont t promulgues en ce qui a trait la Dcentralisation aprs le vote

de la Constitution de 1987. On peut citer :

- Loi portant organisation de la Section Communale (Mars 1996) ;

- La loi crant le FGDCT (Juin 1996);

- La loi crant les contributions au FGDCT (Juillet 1996);

Deux autres textes lgaux intressent les Collectivits Territoriales, mme si elles ne

portent pas spcifiquement sur elles. Il sagit des Dcrets du 17 mai 1990 portant sur :

- Le Ministre de lIntrieur (loi organique) ;

- La Dlgation.

Le vide lgal est dautant plus immense que pour plusieurs aspects on est oblig de se

rfrer aux lois davant 1987, lesquelles ne sont pas toujours en accord avec la

Constitution. :Cest le cas entre autres :

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- Du dcret du 22 Octobre 1982 sur les Communes ;

- Du Code Rural de 1962 ;

- De diverses lois parses sur les recettes communales ;

- De la loi de 1962 sur les tablissements humains.

Il est vrai que mme les prescrits lgaux datant daprs 1987 ne refltent pas toujours

lesprit de la constitution. Les cas les plus flagrants sont ceux des Dcrets sur le

Ministre de lIntrieur et sur les Dlgations de mai 1990, lesquels continuent de

considrer les Collectivits Territoriales, notamment les communes, comme des

antennes des Dlgations du Ministre de lIntrieur en dpit des prescrits

constitutionnels se rapportant au statut dautonomie des dites collectivits.

2.1.- Dfinition, Dlimitation et Statut des Collectivits Territoriales

2.1.1- Dfinition et Dlimitations

2.1.1.1- Problmes de Dfinition

Quest-ce quune Section Communale? Sagit-il du nouveau nom de la section rurale

considre comme pjoratif? Ou dune partie, dlimitation, section de la commune?

Dans ce dernier cas, il ny aurait dans la commune que des sections communales et sur

un plan administratif il ny aurait plus de bourgs, de ville, de banlieues.

La Constitution la dfinit comme tant la plus petite entit territoriale administrative.

Cela voudrait dire quelle est un passage oblig pour tout autre niveau territorial ou

administratif. Et que notamment la commune qui est le niveau directement suprieur est

constitue dun ensemble de sections communales, quelles soient rurales ou urbaines.

Ou plus prcisment que toutes les parties de la commune doivent pouvoir se retrouver

dans une section communale quelconque. Auquel cas, cest la deuxime interprtation

qui primerait.

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La dfinition de la Commune confirme-t-elle cette dernire interprtation? La constitution

naborde pas cette question. En fait cest la seule Collectivit Territoriale dont le contenu

ou la dfinition nest pas prcise par la loi-mre. Faut-il alors sen tenir la dfinition

donne par la loi de 1982, selon laquelle le territoire de chaque commune comprend la

ville, les banlieues, les quartiers, les sections rurales qui y sont attaches ainsi que les

les adjacentes ?

La Commune nest donc pas dfinie. Et, par rapport la Section Communale, la seule

piste indique se rapporte lAssemble Municipale qui est forme notamment dun

reprsentant de chacune de ses sections communales. Il nest pas ici question de

bourgs ou de banlieues nommment, ce qui semble rpondre la deuxime

interprtation. Mais il y a le notamment. Ce notamment les remplace-t-il? Ou veut-il

suggrer quil pourrait y avoir dautres reprsentants ou dautres membres dsigns sur

dautres bases que territoriales? On le verra plus loin, cette hypothse est plus que

plausible.

La loi du 29 Mars 1996, portant Organisation de la Collectivit Territoriale de Section

Communale, a privilgi la premire interprtation faisant de la section communale un

simple nouveau nom pour la section rurale. Aussi, est-elle compose dhabitations et de

regroupements dhabitations mais pas de quartiers urbains. Dailleurs cette loi qui sest

aussi proccupe de mettre sur pied lAssemble Municipale a du crer un personnage

nouveau, le Dlgu de Ville, en vue dassurer la reprsentation de la partie urbaine de

la commune. Ce dlgu de ville est lu au suffrage universel direct.

Ce qui pose dautres problmes:

- la composition hybride de lAssemble Municipale: des reprsentants lus au suffrage

indirect (les reprsentants des sections communales rurales) sigeant cot dlus au

suffrage universel direct (les dlgus de ville); Des membres reprsentants des entits

constitues ayant donc une base et pouvant se rfrer le cas chant leur assemble

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et/ou conseil dorigine (les reprsentants des sections communales rurales),dune part,

et dautre part des membres perdus dans la nature (dlgus de ville);

- la persistance dentits territoriales sans statut dont les bourgs, les banlieues, les

quartiers.

Il est vrai que les prescrits relatifs au Dlgu de Ville font partie des dispositions

transitoires de la loi. Il sagissait donc de parer au plus press, dans la perspective des

lections davril 1997.

Quant au Dpartement, le problme ne se pose pas ce niveau. La Constitution prvoit

quil est la plus grande division territoriale et quil regroupe les Arrondissements .

Et comme lArrondissement est dfini comme une division administrative pouvant

grouper plusieurs communes, on peut en conclure que le Dpartement se constitue

dun ensemble de communes. Ce que confirme lArt. 80 de la Constitution qui indique

que lAssemble Dpartementale [est] forme dun reprsentant de chaque

Assemble Municipale .

Il reste donc clarifier ce quest une commune, ce quest une section communale. Le

Document no.2 fournira des rponses ces questions.

2.1.1.2- Critres de dlimitation

Mais la question nest pas pour autant puise. Ne devrait-on pas complter les critres

de dfinition par des paramtres aussi oprationnels que la population et la superficie?

A ce sujet, interviennent des difficults de plusieurs ordres:

a) La forte variabilit de la population et des superficies de toutes les catgories

de collectivits territoriales. La superficie des Sections communales varie de 4

pas moins de 287 km2 et leur population est comprise entre 1 000 et 54

000 habitants. Les communes ont des superficies qui varient de km2 pour

Arniquet 646km2 pour la Croix-des-Bouquets. Leurs populations sont

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comprises entre 5 000 (Caracol) et plus dun million (Port-au-Prince). Quant

aux Dpartements, ils ont entre 262 (Nord-Est) et 2811 (Ouest) milliers de

personnes pour des superficies allant de 1632 (Nord-Est) 5002 km2 (Ouest).

On retrouve alors des Sections Communales beaucoup plus peuples et beaucoup plus

tendues que des communes. Par exemple, prs de 60 sections communales couvrent

plus de 100 km2 alors que trente-cinq communes ont moins de 100 km2. Vingt-cinq

sections communales ont plus de 20,000 habitants alors que 23 communes ont moins

de 20,000 habitants.

b) Lincertitude des dlimitations.

- Absence de bornes;

- Conflits rsultant de causes historiques, culturelles;

- Distance entre le dcoupage coutumier (rel) et le dcoupage administratif

(thorique);

b) Problmes de communication entre les sections dune commune, les

communes dun arrondissement, les communes et arrondissements dun

Dpartement;

c) Diffrents dcoupages administratifs suivant les vocations des ministres;

d) Absence dhomognit culturelle dans certains cas

Conclusion a) Difficile de dresser une carte didentit des diffrents niveaux territoriaux;

b) Situation qui pourrait gner le fonctionnement optimal des collectivits. Par exemple,

la non-homognit des territoires sur le plan superficie et population rendrait difficile

lapplication du principe de subsidiarit;

c) La politique de dcentralisation devrait proposer des optima de superficie et/ou de

population pour chaque niveau de collectivit.

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2.1.2- Statut

La Constitution de 1987 octroie aux trois catgories de Collectivit Territoriale la libre