Négociations internationales:I. L’environnement à l’OMC

II. Les mesures commerciales des Accord Environnementaux Multilatéraux

- Compatibilité AEM/OMC III. Application aux mesures pour enrayer les

« fuites de carbone » (Kyoto vs OMC)

VS6 – Séance 615 Mars 2011

I. Les questions environnementales à l’OMC

1. Les normes environnementales comme BNT2. Les principes de l’OMC et les textes régissant

les questions environnementales3. L’agenda de Doha en matière

environnementale

1. Les effets des normes sur les échanges

• 88% du commerce mondial de marchandises porte sur des produits faisant l’objet de barrières « environnementales » dans 1 ou plusieurs pays (Fontagné et Mimouni, 2001)

• Normes, réglementations : frein aux échanges, effets + difficiles à mesurer que les droits de douane ( barrières non tarifaires)– ex. pots catalytiques– ex. résidus de pesticides– ex. emballages recyclables

• Or le niveau d’exigences environnementales dépend des conditions locales (fondamentaux économiques, niveau de technologie)

• Pays en développement se plaignent d’être incapables d’exporter vers les marchés des pays développés– manques de technologies propres ou de moyens de

contrôler leurs produits : Ex. agriculture biologique

Normes et protectionnisme

• Réglementations différentes peuvent se traduire par d’importantes distorsions de concurrence, et constituer des barrières aux échanges

• Evaluation chiffrée de l’impact des barrières aux échanges est difficile :– USDA : 300 réglementations nuisent aux exportations alimentaires

américaines– Impact annuel estimé à 5 Mds $, dont 1,5 liés à des restrictions

sanitaires – Commission Européenne inventorie barrières aux échanges : ex. délais

d’inspections trop long• Pays les + « vertueux » en termes de protection tarifaire (ex.

Australie) sont parmi ceux qui imposent les critères sanitaires et techniques les + stricts limite leurs importations.

• … tandis que les environnementalistes des pays développés estiment au contraire que le cadre commercial multilatéral empêche des mesures efficaces de protection de l’environnement– Manifestations anti-OMC à Seattle (1999)

Qu’est-ce qui est considéré comme une mesure environnementale légitime dans le cadre commercial multilatéral ?

2. L’environnement dans le cadre commercial multilatéral

Philosophie générale du GATT (puis OMC): Permettre à tous les pays de tirer bénéfices d’un

commerce ouvert… en éliminant progressivement tous les

obstacles (tarifaires et non-tarifaires) qui constituent des discriminations inutiles.

L’OMC• Créée en 1995 pour remplacer les Accords du GATT– Ensembles d’accords commerciaux multilatéraux signés

par les pays membres depuis 1947• Référence explicite au Développement Durable• L’OMC s’occupe des règles régissant le commerce

entre les pays, à l’échelle mondiale (ou presque) :– S’emploie à libéraliser le commerce– Cadre dans lequel des gouvernements négocient– Lieu où ils règlent leurs différends– Administre un système de règles commerciales

L’OMC (suite)

• Cadre de négociations : cycles–Actuellement (depuis 2001): cycle de Doha–1986-1994 : Uruguay Round (GATT)

• Un système de règles commerciales :–Règles juridiques de base du commerce international,

négociées et signées par la plupart des pays–Contrats, aux termes desquels les gouvernement sont

tenus de maintenir leur politique commerciale à l’intérieur de limites convenues

• Objectifs : favoriser le libre-échange en limitant les effets indésirables

• Comment ?– Il s’agit de supprimer les obstacles– Mais aussi d’informer les particuliers,

entreprises et pouvoirs publics sur les règles commerciales en vigueur dans le monde…

– … et de leur donner l’assurance qu’il n’y aura pas de changements soudains dans les politiques appliquées • Règles doivent être transparentes et

prévisibles

Principes du Gatt et de l’OMCLe commerce devrait être :

• Exempt de discrimination:– Clause de la nation la + favorisée (mais bcp d’exceptions)– Traitement national

• Plus libre: – réduction des obstacles (tarifaires et non tarifaires)

• Prévisible– Consolidation des engagements (agriculture)

• Plus concurrentiel– Décourager les pratiques déloyales

• Plus favorable aux pays les moins avancés– Délais d’adaptation + longs, + grande flexibilité et privilèges

particuliers.

Les articles traitant d’environnement

• Article XX du GATT : clause d’exemption– reconnaît légitimes des restrictions commerciales pour la

protection de valeurs morales et culturelles– GATT de 94 : y compris pour certains objectifs

environnementaux ‘reconnus et légitimes’ – à condition de ne pas être appliquées de manière à

constituer un moyen de discrimination arbitraire• Accord SPS sur les mesures sanitaires et phytosanitaires• Accord TBT sur les obstacles techniques au commerce

SPS…• Accord Sanitaire et Phytosanitaire :–Directement issu des Accords de Marrakech–Entré en vigueur en 1995–Concerne réglementations et contrôles dans le

domaine de la santé des animaux, de végétaux ou des hommes.

• Affirme le droit des pays signataires à adopter les « mesures qu’ils jugent nécessaires pour protéger la santé des hommes, des animaux ou des végétaux »

• Mais…

SPS (suite)

• Ces mesures ne doivent pas être appliquées d’une manière « arbitraire et non justifiée », à des fins protectionnistes

• En particulier, les pays doivent s’appuyer :– Soit sur des normes internationales reconnues : OIE,

Codex Alimentarius, CIPV, etc.– Soit sur une analyse de risques.

• L’accord SPS encourage une harmonisation internationale des normes.

…SPS…

• Principes sur lesquels repose l’accord :• Nécessité d’une base scientifique aux

réglementations • Procédure d’analyse du risque

• Principe d’équivalence • Acceptation de processus / méthodes différentes si

elles aboutissent au même résultat

• Régionalisation• Reconnaissance de régions indemnes à l’intérieur d’un

pays

…SPS…

• Prise en compte de standards internationaux • dans la définition des réglementations nationales

• Droit d’un pays à établir son propre niveau de protection

• pourvu qu’il soit fondé sur des bases scientifiques

• Non-discrimination • Entre un même produit provenant de 2 origines différentes

• Transparence des réglementations• Obligation de notifier + permettre contrôles ds conditions ok

• Cohérence des réglementations

SPS (fin)• Et le principe de précaution ??• Article 5:7 de l’accord SPS peut être interprété

comme une clause de précaution:• En effet, en l’absence de certitude scientifique, pays

sont autorisés à adopter une approche « sécurité avant tout »

• Article 5:7 autorise en effet des mesures « de précaution » temporaires – à condition de prouver qu’on mène une analyse de risque.

Accort TBT

• Signé en 1979, mais portée accrue depuis l’UR• Concerne réglementations techniques,

standards, procédures d’évaluation et de conformité

• Couvre : toutes les marchandises et tous les réglements techniques et les normes, y compris sur l’emballage et l’étiquetage.

TBT (suite)

• Accord TBT applicable à toutes les règles autres que celles concernant la santé des animaux, des végétaux et des homes ( relèvent de SPS)

• En outre : applicable à tout ce qui ne concerne pas la santé :–Conditionnement,–Composition en rapport avec certaines dénominations,–Etiquetage, etc…

En pratique : l’importance de la jurisprudence

Les conflits arbitrés au sein du GATT puis de l’OMC permettent de comprendre :- les limites du champ de compétence de l’OMC- la distinction importante entre normes de procédé et normes de produit- l’importance de la non discrimination

Différend Thons-Dauphins

Premier dossier env. dans le cadre du GATT qui soulevait 2 questions :

• Un pays peut-il dicter à un autre sa façon de réglementer le domaine de l’environnement ?

• Les règles commerciales permettent-elles de prendre des mesures visant la méthode de production des produits (et non la qualité des produits eux-mêmes)?

• La Loi des États-Unis sur la protection des mammifères marins fixe des normes pour la protection des dauphins à l’intention des bateaux de pêche nationaux et étrangers qui pêchent cette espèce de thon

• Embargo sur les importations en provenance de tout pays incapable de lui prouver qu’il se conforme aux normes de protection

• Mexique porte plainte en 1991 et demande l’établissement d’un groupe spécial

Thons-Dauphins: le groupe spécial

• Les États-Unis ne pouvaient pas frapper d'embargo les importations de produits à base de thon en provenance du Mexique du seul fait que les réglementations mexicaines concernant la méthode de production du thon n’étaient pas conformes à celles des États-Unis. – (Mais les États-Unis pouvaient appliquer leurs réglementations sur la

qualité ou la composition des produits à base de thon importés.) C’est ce que l’on a appelé l’approche opposant “produit” à “procédé”.

• Les règles du GATT n’autorisaient pas un pays à prendre des mesures commerciales en vue de faire appliquer ses propres lois nationales dans un autre pays — même pour protéger la santé des animaux ou des ressources naturelles non renouvelables. Le terme utilisé dans ce contexte est “extraterritorialité”.

Justification ?• Si les arguments des États-Unis étaient acceptés, n’importe

quel pays pourrait interdire l’importation d’un produit en provenance d’un autre pays simplement parce que celui-ci applique une politique différente de la sienne en matière d’environnement et de santé ou dans le domaine social.

• Cela donnerait des possibilités pratiquement illimitées à tout pays désireux d’appliquer unilatéralement des restrictions au commerce

• Label « Dolphin-Safe » : autorisé

L’affaire crevettes - tortues

• 1997 : plainte déposée par l'Inde, la Malaisie, le Pakistan et la Thaïlande contre les États-Unis. – l'interdiction d'importer des crevettes et des produits à

base de crevettes imposée par les Etats-Unis, pour cause de protection des tortues marines.

– US exigent des crevettiers qu’ils installent des Dispositifs d’exclusion des Tortues (DET)

• Première décision de l’organe d’appel de l’OMC qui peut être interprétée favorablement par les environnementalistes : conclusions insistent sur ce qu’elles ne disent pas !

Ce qu’a dit l’Organe d’appel:• au titre des règles de l'OMC, les pays ont le droit de prendre

des mesures commerciales pour protéger l'environnement (en particulier la santé des personnes, des animaux ou la préservation des végétaux) ainsi que les espèces en voie d'extinction et les ressources épuisables.

• Il ne revient pas à l'OMC de leur “accorder” ce droit.

• les mesures visant à protéger les tortues marines seraient légitimes au regard de l'article 20 du GATT, qui énonce diverses exceptions aux règles commerciales normales de l'OMC, sous réserve que certains critères, notamment la non-discrimination, soient respectés.

Mais…

• Les États-Unis n'ont pas eu gain de cause dans cette affaire, parce qu'ils établissaient une discrimination entre les Membres de l'OMC – Ils accordaient aux pays de l'hémisphère

occidentale—Caraïbes — une assistance technique et financière et des délais de transition plus longs pour DET

– … avantages qu’ils n’accordaient pas aux 4 pays d’Asie plaignants.

La question de la compétence de l’OMC

• Il est faux de dire que l’OMC privilégie systématiquement le libre-échange sur des préoccupations environnementales

• Comité « Commerce et environnement » créé en 94 avec 2 principes :– le domaine de compétence de l’OMC se limite au

commerce : s’agissant de l’environnement, l’OMC a uniquement pour tâche d’examiner les questions qui se posent lorsque des politiques environnementales ont des effets notables sur le commerce ;

– Si le Comité constate l’existence de problèmes, les solutions qu'il adopte doivent contribuer au maintien des principes du système commercial de l’OMC.

3. Le mandat de Doha sur le commerce et environnement:

Paragraphe 31 de la déclaration ministérielle:« Afin de renforcer le soutien mutuel du

commerce et de l'environnement, nous convenons de négociations, sans préjuger de leur résultat, concernant:

• i) la relation entre les règles de l'OMC existantes et les obligations commerciales spécifiques énoncées dans les accords environnementaux multilatéraux (AEM). (…);

• ii) des procédures d'échange de renseignements régulier entre les Secrétariats des AEM et les Comités de l'OMC pertinents, ainsi que les critères pour l'octroi du statut d'observateur;

• iii) la réduction ou, selon qu'il sera approprié, l'élimination des obstacles tarifaires et non tarifaires visant les biens et services environnementaux.

Libéralisation du commerce de biens et services environnementaux

Objectifs : réformes ‘gagnant-gagnant-gagnant’ :• Baisse de la protection gains à l’échange• Gains environnementaux car pays accèdent à

des biens/technologies propres pour moins cher

• Augmenter les capacités d’exportation de biens « propres » des PED en incluant des biens « environnementalement préférables »– Agricole vs industrie

Biens environnementaux vs biens environnemetalement préférables• BE : rendent un service environnemental (ex.

filtres…) faciles à identifier dans la nomenclature HS6

• BEP : définition plus vague : produits qui génèrent moins d’externalités au cours de leur production (produits bio) ou de leur consommation (ampoules à économie d’énergie) définis par rapport à un substitut.

Négociations achoppent sur :• Un pbm de définition des BE : quels produits

inclure dans la négociation ?– Approche « liste » (plus réaliste) vs critères

environnementaux (plus flexible qd la technologie change)

– Produits qui ont deux utilisations dont une environnementale certains PVD (Inde) préféreraient une approche par projets; Argentine propose une approche intégrée (liste + projet)

Débat devenu très technique ; liste de 153 produits

II. Le cadre environnemental multilatéral: les AEM

• 1992 : Création d’un Programme des Nations Unies pour l’Environnement, chargé de superviser les AEM

• Env. 200 accords internationaux traitent d’environnement• Une 20aine comportent des « dispositions qui peuvent

affecter les échange » (OMC):– Via l’interdiction du commerce avec certains pays– En autorisant les pays à restreindre les échanges dans

certaines conditionsEx. Convention de Bâle, Protocole de Montréal, Convention sur le commerce international des espèces de faune/flore sauvages menacées d’extinction (CITES)

Les AEM (suite)

6 principaux accords :• Pour la protection des espèces menacées (CITES)• Pour restreindre le commerce de déchets dangereux

(Convention de Bâle)• Pour protéger la couche d’Ozone (Protocole de

Montréal)• Pour restreindre le commerce de certains OGM

(Protocole de Carthagène sur la biosécurité de la CBD)• Pour limiter l’usage et le commerce de produits

chimiques dangereux (Conventions de Rotterdam et de Stockholm)

• Kyoto : pas de provisions affectant le commerce pour l’instant

CITES

• Premier accord à prévoir des mesures commerciales discriminatoires :– Liste d’espèces menacées et engager les pays à

ne pas permettre leur commercialisation– Discussion sur l’efficacité de ces restrictions dans

des buts de conservation :• Ivoire• Caviar…

Montréal (et le protocole de Vienne) et la couche d’ozone

– Oblige les signataires à cesser le commerce de produits couverts par la convention (CFC) y compris avec les non-signataires

– Peu de controverses, mais question sur la nécessité des mesures commerciales

Bâle et le dumping de déchets dangereux

– spécifie quels produits sont dangereux– oblige les parties à restreindre les exportations jusqu’à ce

qu’ils satisfassent certains standards– Les produits concernés ne doivent pas être échangés avec

les pays non-signataires– protocole (pas effectif) qui interdit l’échange entre pays

développés et en développement– accord crée la possibilité d’une discrimination entre

partenaires commerciaux– Greenpeace: chaque pays devrait rester responsable de ses

déchets ; Bâle a permis de faire passer la responsabilité du contrôle des déchets des pays importateurs vers les pays exportateurs

Polémique: l’avis de Larry Summers (1991)

'Dirty' Industries: Just between you and me, shouldn't the World Bank be encouraging MORE migration of the dirty industries to the LDCs [Less Developed Countries]? I can think of three reasons:

• 1) The measurements of the costs of health impairing pollution depends on the foregone earnings from increased morbidity and mortality. From this point of view a given amount of health impairing pollution should be done in the country with the lowest cost, which will be the country with the lowest wages. I think the economic logic behind dumping a load of toxic waste in the lowest wage country is impeccable and we should face up to that.

• 2) The costs of pollution are likely to be non-linear as the initial increments of pollution probably have very low cost. I've always though that under-populated countries in Africa are vastly UNDER-polluted, their air quality is probably vastly inefficiently low compared to Los Angeles or Mexico City.

Only the lamentable facts that so much pollution is generated by non-tradable industries (transport, electrical generation) and that the unit transport costs of solid waste are so high prevent world welfare enhancing trade in air pollution and waste.

• 3) The demand for a clean environment for aesthetic and health reasons is likely to have very high income elasticity. The concern over an agent that causes a one in a million change in the odds of prostrate cancer is obviously going to be much higher in a country where people survive to get prostrate cancer than in a country where under 5 mortality is is 200 per thousand.

Also, much of the concern over industrial atmosphere discharge is about visibility impairing particulates. These discharges may have very little direct health impact. Clearly trade in goods that embody aesthetic pollution concerns could be welfare enhancing. While production is mobile the consumption of pretty air is a non-tradable.

• The problem with the arguments against all of these proposals for more pollution in LDCs (intrinsic rights to certain goods, moral reasons, social concerns, lack of adequate markets, etc.) could be turned around and used more or less effectively against every Bank proposal for liberalization.

Conflits OMC / AEM ?

• Question clé (CCE de l’OMC) : « si un pays estime que le commerce d’un autre pays porte atteinte à l’environnement, que peut-il faire ? »

• pas de réponse claire pour l’instant (pas de jurisprudence, aucun cas n’ayant été examiné dans le cadre de l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC)… mais le CCE suggère des pistes:

• Coopération des pays concernés (afin d’éviter le dommage environnemental)

• Pays plaignant peut prendre des mesures (ex. à l’importation) pour protéger l’environnement sur son territoire national, mais sans faire de discrimination

• Si l’autre pays est également signataire de l’accord environnemental, mesures prévues ne sont probablement plus du ressort de l’OMC

• Sinon… la compatibilité de l’application à des pays non signataires de mesures avec l’OMC n’a pas encore été examinée.

• Si le pbm envt. ne fait pas l’objet d’un AEM, règles de l’OMC s’appliquent.

Pourquoi une différence de traitement entre commerce et environnement au plan international ?

• Les instances multilatérales visant à faciliter le fonctionnement du commerce sont unifiées (OMC) et fonctionnent … – La plupart des pays sont membres de l’OMC– les principes sont clairs et acceptés par tous

• … les questions environnementales relèvent de différentes juridiction– nombre de signataires variable– Principes (pollueur-payeur, précaution…) dispersés dans différents

accords– pas d’organe de règlement des différends en cas de conflit– création d’une Organisation mondiale de l’environnement

reprenant les activités actuellement dévolues au PNUE permettrait des gains d’efficacité: financements stables, lieu d’expertise reconnu…

III. Kyoto vs. OMC: le problème des « fuites de carbone »

• Accord de Kyoto: pays développés signataires ont pris des engagements en terme de réductions d’émissions de GES

• Supposons que ces engagements soient suffisamment contraignants : (Frankel, 2008)

• Pbm même dans un scenario ‘Business As Usual’, experts prédisent une hausse des émissions de grands pays émergents (Chine…) et en développement

• Si ces pays ne participent pas à un accord de réduction, émissions globales vont continuer de croître

• Pire: « leakage » = fuites de carbone, car émissions dans ces pays vont augmenter davantage que s’il n’y avait pas eu d’accord au Nord

• Compromet les efforts des pays riches qui peuvent se décourager de payer coûts d’abatement si les bénéfices sont mineurs

• importants de trouver des moyens de résoudre le débat perte de compétitivité/fuites de carbone dans un cadre compatible avec l’OMC

Comprendre les déterminants des fuites de carbone

Plusieurs canaux :• Production des industries intensives en énergie (IIE)

relocalisée dans pays sans engagements de réduction d’émissions– Délocalisations d’usines vers ces pays– Ou simplement, baisse de la production au Nord–risque: que pour un même output, les émissions

soient supérieures au Sud (technologies moins efficaces) donc relocalisation se traduit par une hausse de la pollution mondiale

• Via les prix mondiaux de l’énergie :– Si les pays signataires parviennent à faire baisser

la consommation de pétrole, charbon, etc :baisse de la demande mondiale baisse des

prix mondiaux de l’énergie– Pays non-signataires augmentent leur

consommation…– Raisonnement opposé pour les énergies

« propres » qui deviennent plus chères pour PED

Estimations de l’ampleur de l’effet « leakage »

= tones d’émissions supplémentaires dans PED/ tone d’émissions abatue dans les pays développés• Survey de l’IPCC (2001) : taux de 5 à 20%• Autres études suggèrent que si les US avaient

adopté unilatéralement leur cible d’émission de Kyoto, taux de fuite de 10%– Frankel : études sous-estiment effets d’équilibre général

de long terme

• Compétitivité des IIE (aluminium, ciment, verre…) très affectée: vont arguer des pertes d’emploi pour demander (et obtenir) une protection

Sauver Kyoto par des barrières aux échanges ?

Afin d’encourager la participation des PED à l’effort d’abattement des GES, dirigeants et industriels aux Etats-Unis et en Europe ont suggéré

- des mesures d’ajustement aux frontières (Border Carbon Adjustment)

- de rendre obligatoire l’achat de permis d’émission pour les importations (en fonction de leur contenu en carbone)

• Etats-Unis: piste semble abandonnée (en même temps que le marché de permis domestique)

• Europe: Directive ETS prévoit que les IIE dont la compétitivité est menacée puissent recevoir des permis d’émissions gratuits ‘à moins d’un système d’égalisation des prix du carbone qui mettent producteurs européens et non européens sur un pied d’égalité’– Permis gratuits : ok pour compétitivité (IIE les

vendraient), ne résoud pas le pbm des fuites de carbone et n’incite pas les pays non-signataires à réduire leurs émissions. calmer les lobbys

Mesures compatibles avec règles de l’OMC ?

Pbm: peut-on justifier des mesures (taxe carbone aux frontières ou permis) ciblant les émissions de CO2 d’autres pays ?

• Avec les règles du GATT : non car émissions de CO2 = caractéristiques des méthodes de production (cf jurisprudence thon-dauphins)

• Mais les choses ont changé avec création de l’OMC (≈ contemporaine de Kyoto) : panel tortues-crevettes + protocole de montréal = précédents

Autres arguments :– Article III du GATT permettant de lever sur des

importations les mêmes taxes indirectes qui s’appliquent domestiquement : TVA

– serait valable aussi pour les taxes sur les inputs, appliquées aux produits importés contenant ces input (OMC, jurisprudence Superfund 2009)

– Mais débats entre juristes si cet argument reste valable pour un input comme l’énergie qui n’est plus physiquement présent dans le bien final…

– Paul Krugman (NY Times 2009): “The truth is that there’s perfectly sound economics behind border adjustments related to cap-and-trade (…) The essential idea is that if you have a non-economic objective, you should choose policy instruments to align incentives with that objectives”.

– Baghwati mesures domestiques de réduction des GES n’incitent pas les consommateurs à réduire leurs consommations d’importations polluantes, donc mesures d’ajustement aux frontières sont parfaitement légitimes d’un point de vue économique ; c’est un problème de concurrence à armes égales, pas de protectionnisme.

Recommandations de Frankel• Mesures d’ajustement aux frontières pour contrer

les fuites de carbone ne violeraient pas forcément les principes de l’OMC...

• mais en pratique, risque élevé que ce soit le cas: ex. politiques de soutien aux biocarburants : risque important de protectionnisme déguisé.– besoin d’un cadre multilatéral pour encadrer ces

pratiques : par exemple entre pays signataires de Kyoto

– Prochaine étape: un accord climatique (successeur de Kyoto) prévoyant explicitement des mesures commerciales ?