Analyse des conversions des forets par les grands

investissements en Afrique centrale

Juin 2017

Cette étude a été produite grâce à l’appui financier de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimen-tation et l’agriculture (FAO), de la Commission Eu-ropéenne (CE), de l’Agence Suédoise de Coopé-ration Internationale au Développement (ASDI) ou du Département du Développement International britannique (DFID) dans le cadre de la mise en œuvre du projet «Agir sur les défis de l’APV: Ex-ploitation illégale et changement du couvert fores-tier dans le cadre des grands investissements». Toutefois, les opinions exprimées dans la présente étude sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement les politiques et avis officielles de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimenta-tion et l’agriculture (FAO), de la Commission Eu-ropéenne (CE), de l’Agence Suédoise de Coopé-ration Internationale au Développement (ASDI) ou du Département du Développement International britannique (DFID)

Cette étude a été réalisée par Marie Madeleine Bassalang,

Sous la supervision de

Samuel Nguiffo

avec l’appui de Arialle Tapoko

ContactsB.P: 3430 Yaoundé, Cameroun

Tél: (237) 6 77 97 77 67

Email: contact@cedcameroun.org

Site Web: www.cedcameroun.org

CED Juin 2017

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Table des matièresSigles et acronymes............................................................................................................................................................. 6

Résumé exécutif.................................................................................................................................................................... 7

Introduction............................................................................................................................................................................. 13

Chapitre 1. Encadrement juridique des conversions de forêts en Afrique centrale.......................... 14

I. Législations forestières nationales et conversion des forêts........................................................... 14

1. Typologie des forêts pouvant faire l’objet de conversion..................................................... 14

2. Modalités et procédures de conversion des forêts................................................................. 16

3. Les mécanismes prévus pour protéger la forêt des conversions illégales................... 17

II. Forces, faiblesses, et opportunités des régimes juridiques existants....................................... 19

1. Forces des régimes juridiques en place........................................................................................ 19

2. Faiblesses des régimes juridiques existants................................................................................ 20

3. Opportunités pour l’amélioration des régimes juridiques................................................... 20

Chapitre 2. Attribution des terres forestières pour les grands investissements................................. 21

I. En ce qui concerne le développement des projets miniers............................................................. 21

II. En ce qui concerne les projets agro-industriels..................................................................................... 22

III. En ce qui concerne les projets d’infrastructures................................................................................... 23

IV. Forces, Faiblesses et opportunités............................................................................................................... 24

1. Forces............................................................................................................................................................. 24

2. Faiblesses..................................................................................................................................................... 25

3. Opportunités.............................................................................................................................................. 25

Chapitre 3. Les conversions en cours et le respect de la légalité................................................................ 26

I. Dans le secteur de l’agro-industrie......................................................................................................... 26

1. Atama Plantation SARL (République du Congo)........................................................................ 26

2. OLAM (Gabon)........................................................................................................................................... 27

3. SFM Africa Limited (Gabon)............................................................................................................... 27

4. PALMEX (RCA)............................................................................................................................................ 27

5. PALME D’OR (RCA)................................................................................................................................... 28

6. SUD CAMEROUN /HEVEA (Cameroun).......................................................................................... 28

7. Extension de l’entreprise HEVECAM (Cameroun).................................................................... 29

II. Dans le secteur minier....................................................................................................................................... 29

1. Mining Project Development (MDP) et Jumelles M Limited (Congo)........................... 29

5

2. L’exploitation minière dans le PEA 171 (RCA)............................................................................. 30

3. L’exploitation minière dans la biosphère de la basse Lobaye (RCA)................................ 30

III. Dans le secteur des infrastructures........................................................................................................ 31

1. Projet d’aménagement hydroélectrique de Mekin (Cameroun)....................................... 31

2. Projet d’aménagement hydroélectrique de Memve’ele (Cameroun)............................. 31

Chapitre 4. La prise en compte des bois de conversion dans les grilles de légalité.......................... 32

I. Analyse des titres forestiers utilisés pour la collecte des bois de conversion........................ 32

1. Grilles de légalité et légalité des processus d’attribution des titres conduisant à la conversion des forêts........................................................................................................................ 32

2. Les grilles de légalité et l’évaluation de la légalité des droits d’exploitation du bois sur les terres forestières à convertir..................................................................................... 32

II. Forces, faiblesses, opportunités et menaces des grilles de légalité actuellement en vigueur....................................................................................................................................................................... 34

1. Forces............................................................................................................................................................. 34

2. Faiblesses et menaces........................................................................................................................... 35

3. Opportunités.............................................................................................................................................. 35

III. Pistes de solutions pour une meilleure adaptation des grilles de légalité dans le cadre des APV/FLEGT....................................................................................................................................................... 35

Conclusion................................................................................................................................................................................. 37

Recommandations................................................................................................................................................................ 38

Annexes...................................................................................................................................................................................... 40

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Sigles et acronymes

AEB Autorisation d’Enlèvement du Bois

APV Accord de Partenariat Volontaire

ARB Autorisation de Récupération du Bois

CLPA Communautés Locales et Peuples Autochtones

CFAD Concession Forestière sous Aménagement Durable

CTA Conventions d’Aménagement et de Transformation

CPAET Convention provisoire d’aménagement-exploitation-transformation

CTI Convention de Transformation Industrielle

DFP Domaine Forestier Permanent

DFNP Domaine Forestier Non-Permanent

DFR Domaine Forestier Rural

EIES Etude d’Impact Environnemental et Social

FLEGT Forest Law Enforcement on Governance and Trade

FSC Forest Stewardship Council

GRAINE Gabon des Réalisations Agricoles et des Initiatives Nationales Engagées

MDP Mécanisme de Développement Propre

MINFOF Ministère des Forêts et de la Faune

OIF Observatoire Indépendant des Forêts

PA Plan d’Aménagement

PEFC Programme for Endorsement of Forest Certification

PFA Permis Forestier Associé

PEA Permis d’Exploitation et d’Aménagement

PGG Permis de Gré à Gré

RCA République Centrafricaine

SOTRADER Société de Transformation Agricole et de Développement Rural

VC Vente de coupe

VCPD Vente de Coupe pour Projet de Développement

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Résume exécutif

La présente étude porte sur le processus de conversion des forêts pour le développement d’investissements non forestiers dans quatre pays d’Afrique centrale, à savoir : le Cameroun, le Congo, le Gabon et la République Centrafricaine (RCA). Son intérêt tient au fait que ce processus en pleine expansion est devenu un problème crucial pour la gestion durable des forêts. Il s’avère donc urgent de lui accorder une attention particulière, surtout à l’heure de la mise en œuvre des Accords de Partenariat Volontaires FLEGT signés entre les pays d’Afrique Centrale et l’Union Européenne, et des autres processus en cours encourageant la préservation des écosystèmes forestiers (REDD+, Marché de carbone, paiement pour services environnementaux, etc.).

En effet, la conversion des terres forestières à des usages autres que la foresterie n’a cessé d’augmenter ces dix (10) dernières années en Afrique Centrale. Ces conversions concernent en priorité les secteurs agricole, minier et des infrastructures, et consistent en des défrichements massifs et irréversibles des forêts pour répondre aux besoins de ces autres modes d’utilisation des terres. Selon des études récentes, les superficies forestières déjà attribuées pour ces autres types d’usages seraient estimées à plus de 10 millions d’hectares et la tendance sous-régionale va dans le sens d’une augmentation de ces attributions, même si le rythme et les superficies varient d’un pays à l’autre.

Les législations nationales encadrent malheureusement encore assez mal ce processus. En l’absence de plans nationaux d’affectation des terres, le processus de conversion respecte une procédure réglementée à la fois par la législation forestière nationale et les autres lois sectorielles en vigueur. Cependant, les lacunes observées dans ces législations, le manque de coordination intersectorielle ainsi que l’insuffisance des capacités techniques et financières à appliquer les réglementations existantes pour l’attribution des terres constituent les principales causes de conversion. Cet état des choses ne garantit ni la légalité du processus d’attribution des forêts, ni celle des opérations forestières menées lors des conversions.

Parlant toujours des aspects légaux liés à ce processus, il appert selon les lois en vigueur que la légalité des décisions prises par les autorités publiques devrait être appréciée sur la base des textes et partant, être contestée devant les autorités compétentes, en cas d’irrégularité. Or, du fait des insuffisances sus-évoquées, la transparence des processus décisionnels pour allouer les terres forestières et décider de leur conversion devient critiquable ce d’autant plus que ces attributions affectent habituellement les droits fonciers et coutumiers des populations locales et des peuples autochtones et créent des conflits sur la terre et les ressources. Les règles et procédures régissant l’accès du public à l’information et sa participation effective, devraient également faire partie des éléments sur lesquels la légalité des décisions d’attribution des terres et la conversion des forêts devrait s’appuyer. Cette transparence est essentielle pour renforcer la confiance de l’opinion publique, améliorer la responsabilité des autorités, et prévenir les cas de corruption.

Outre les éléments sus-évoqués, l’étude a mis en exergue un certain nombre de constats constituant de réels blocages à une bonne appropriation du processus de conversion des forêts dans les quatre pays cibles.

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Sur le cadre juridique des conversions• Manque d’harmonie dans les législations relatives à la gestion des ressources naturelles en

général. • Absence d’un plan national de zonage du territoire, outil par excellence d’affection des terres à

des usages spécifiques et contre lequel la compatibilité d’autres décisions locales d’utilisation des terres peut être évaluée ou contestée ;

• L’inexistence de textes devant préciser certaines dispositions des Lois.• Les objectifs de croissance économique semblent l’emporter sur ceux de protection de l’envi-

ronnement et de la biodiversité, malgré les engagements pris par des Etats dans ces domaines.

Sur le processus d’attribution des forêts pour la mine, l’agro-industrie et les infrastructures

• Trois exigences fondamentales doivent être remplies avant d’attribuer une forêt pour un inves-tissement non forestier : s’assurer que la forêt concernée fait partie du DFNP ; si tel n’est pas le cas (DFP), s’assurer que le projet revêt un intérêt public (utilité publique/intérêt national, selon le pays), et enfin veiller à ce que la forêt sollicitée soit déclassée et que l’Etat procède au classement d’une forêt équivalente en compensation. Une étude d’impact validée du pro-jet envisagé est également requise. Malheureusement, ces dispositions sont généralement ignorées et l’octroi des terres forestières se fait le plus souvent sans classement, préalable, de forêts équivalentes.

• Les accords préalables requis en cas de superposition d’activités ne sont pas toujours respectés avant le démarrage du projet. Il en est de même de la consultation des autres acteurs locaux.

Sur la mise en œuvre des grands projets d’investissements• L’analyse de quelques projets ayant conduit à des conversions a montré que la procédure, pour

ce qui concerne les projets d’infrastructures, est un peu différente par rapport à celles pour la mine et l’agro-industrie. Dans les deux derniers cas, nous avons un concessionnaire qui obtient des droits sur une ressource ou sur un espace. Le concessionnaire minier choisit l’espace là où il pense avoir le maximum de ressources à exploiter et une fois que la ressource est jugée viable en qualité et en quantité, on lui donne les droits sur cet espace.

• Le concessionnaire foncier choisit lui aussi son espace du fait de l’absence de plan d’aménage-ment du territoire. Ce choix est fait en fonction de critères qu’il est seul à connaître. Toutefois, ces choix sont suivis de tout un processus d’attribution ou non de l’espace, qui, malheureuse-ment, n’implique pas forcément le ministère des forêts. Nous avons donc deux types conces-sions attribuées, mais selon des procédures différentes. Dans le cadre des infrastructures, il n’y a plus de concession car il s’agit d’ouvrages de l’Etat. Même quand ce n’est pas l’Etat qui réa-lise directement le projet, il n’attribue pas la terre. Il déclare d’utilité publique le projet et on exproprie les populations pour que la terre soit disponible pour l’infrastructure à construire. Une fois accaparée pour cause d’utilité publique, la terre va dans le domaine privé de l’Etat. On n’a certes pas de concession mais le processus est le même que dans les secteurs miniers et agro-industriels. Cependant, les critères de développement des infrastructures, qui sont plus techniques et financiers, ne tiennent pas compte de la forêt. Quels que soient le type et la nature du projet, les Etats semblent avoir fait le choix de sacrifier la forêt.

• Plusieurs problèmes sont également ressortis : problèmes liés à l’attribution des premiers titres, mais pas partout ; à l’attribution des droits sur le bois, qui sont plus nombreux et enfin, aux faiblesses et à la qualité des législations en vigueur (cas d’Atama, où, quoique le bois soit légal, l’Etat perd tout en terme de dividendes liés à son exploitation).

• L’étude a noté l’indisponibilité des informations relatives aux cahiers de charges des diffé-

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rentes conversions en cours qui ne facilite pas le suivi de ces projets pour s’assurer du respect des clauses qui y sont contenues. Il en est de même des rapports d’étude d’impact environne-mental et social qui sont peu accessibles.

• L’étude a mis en exergue les difficultés d’accès aux données concernant la qualité et les vo-lumes de bois concernés par les conversions en cours et le faible niveau d’information sur cet aspect. Il est dès lors difficile d’assurer la traçabilité de ces bois.

Sur la prise en compte du bois de conversion dans les grilles de légalité FLEGT• Les systèmes de contrôle de la légalité FLEGT ne vérifient pas toujours le processus par le-

quel les concessions pour la conversion des forêts ont été accordées, notamment en ce qui concerne le respect des restrictions imposées dans le cadre du processus d’obtention d’un permis de conversion forestière. Il devient donc crucial de savoir si les bois générés lors de conversion sont légaux ou illégaux, et dans quelles conditions.

• Dans certains cas, l’affectation des terres et la conversion des forêts sont décidées simultané-ment, et la légalité de la conversion des forêts est alors liée à la légalité de l’attribution des terres. Dans d’autres cas, il y a deux étapes : d’abord, il faut prendre une décision pour l’attri-bution des terres et, d’autre part, le changement d’utilisation des terres impliquant le déboi-sement des forêts doit être autorisé, le plus souvent, par différentes autorités compétentes. Par conséquent, la légalité de la conversion des forêts doit ensuite être évaluée à chaque étape de la procédure, en gardant à l’esprit que l’illégalité de la décision d’attribuer des terres peut également affecter la légalité de la décision de modifier l’utilisation du terrain par la suite. Ces accords ne prévoient cependant pas de règles spécifiques de vérification de la légalité du bois issu de la conversion des forêts, alors que toutes les sources nationales de bois devraient être couvertes par les principes de légalité et de traçabilité.

• Les grilles de légalité FLEGT ne permettent pas de certifier à cent pour cent les illégalités. Elles contribuent à vérifier la légalité à partir de l’attribution des droits sur le bois, mais pas avant. Ce type d’illégalité n’est pas pris en compte dans le cadre des APV, qui se concentrent sur les droits de récolte du bois et ne couvrent ni les exigences d’allocation des terres, ni celles liées à la conversion des forêts.

Sur la prise en compte de l’environnement et des droits de populations locales et des peuples autochtones

• Les droits coutumiers reconnus par les législations aux populations locales et aux peuples au-tochtones sont précaires et pas suffisamment protégés.

• Les autorités publiques chargées de l’attribution des terres ignorent très souvent les droits coutumiers lorsqu’elles accordent des concessions et/ou des permis d’exploitation des res-sources, empêchant ainsi à leurs bénéficiaires d’obtenir leur reconnaissance formelle.

• Les concessions et/ou les permis de compensation forestière sont délivrés en violation des droits coutumiers, sans grande possibilité d’obtenir des compensations pour les pertes et les dommages causés ;

• Les études d’impacts requises avant l’attribution des forêts pour la conversion ne sont pas toujours menées avant ladite attribution ;

• La forêt, et partant la ressource « bois », semble être avoir été sacrifiée au profit de grands investissements. Toutes les normes nationales et internationales visant sa préservation et/ou sa gestion durable tombent en désuétude dès lors qu’il s’agit de conversion.

Au regard de tous ces constats, les recommandations suivantes peuvent être formulées pour améliorer le processus de conversion dans les quatre pays étudiés :

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Rôle des Gouvernements

Il peut être apprécié à différents niveaux :

• Coordination intersectorielle

• Les administrations en charge des forêts doivent mettre en place, avec la collaboration des autres acteurs sectoriels, une base de données des projets de développement qui né-cessitent une conversion des forêts de moyenne et de grande envergure. Cette base de données pourrait contenir : les informations relatives aux chronogrammes de leur mise en œuvre, l’identification des porteurs de projets, l’ampleur de la conversion, etc. Elle devra être accessible via Internet avec une option d’affichage cartographique. La base de don-nées doit être conçue de telle sorte que tout acteur ait la possibilité de l’informer sous le contrôle d’un administrateur.

• Veiller à ce que les décisions relatives au changement d’utilisation des terres, y compris la conversion des forêts, soient effectuées en pleine conformité avec l’aménagement du terri-toire et la cartographie / zonage national des terres ;

• Investissements

• Établir une planification et une cartographie participative de l’utilisation des terres dans les zones devant accueillir des grands investissements afin de sécuriser les investissements projetés et les intérêts des tierces parties ;

• Inclure le principe du libre accès à l’information publique, de sorte que les administrations soient obligées de fournir des réponses écrites aux questions qui leur sont adressées et de motiver leurs positions ;

• Pallier les lourdeurs administratives qui causent d’énormes retards dans le processus de démarrage des projets ;

• Procéder à une réelle évaluation de la capacité d’investissement des demandeurs de titres/permis/autorisations avant attribution de ceux-ci afin d’éviter que lesdits demandeurs ne sollicitent et n’obtiennent des terres forestières sans apporter de garantie financière, et jouir en plus du droit de commercialiser le bois défriché dans leur zone d’implantation pour renflouer leur trésorerie.

• Rendre publics les cahiers de charges signés avec les investisseurs et les Etats pour per-mettre leur suivi et contrôle.

• Rendre publiques les informations relatives à leur statut et à certaines de leurs opérations : origine de l’entreprise, secteur d’activité, superficies à exploiter, destination des produits, etc.

• Procéder à l’évaluation des risques de mise sur le marché de bois illégal provenant des concessions attribuées et proposer des mesures de prévention.

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Légalité des activités de conversion

Elle peut être appréciée à diverses échelles :

• Légalité du projet envisagé

• S’assurer que le projet présente un intérêt public (national/utilité publique) s’il est développé dans le DFP ou, que les forêts attribuées pour son développement sont situées dans le DFNP ;

• Préciser clairement l’assise foncière du projet ;• S’assurer que l’investisseur détient les permis/autorisations nécessaires au développement

de son activité en milieu forestier, conformément à la réglementation forestière et celle en vigueur dans son secteur d’activité.

• Légalité de la procédure d’attribution de la forêt à convertir

• Vérifier que les opérations de déclassement/classement/expropriation (si nécessaire) des forêts ont été réalisées avant de prendre une décision de changement d’usage de la forêt ;

• Établir des critères pour spécifier ce que l’utilité publique encadre pour déclassifier cer-taines forêts du domaine forestier permanent ;

• Établir des critères devant orienter les décisions à prendre en vue de modifier l’usage d’une forêt.

• Légalité des opérations forestières menées lors de la conversion

• Veiller à ce que l’élément déclencheur de la coupe de sauvetage soit la déclaration d’utilité publique du projet attachée à la nature du projet ;

• S’assurer que les permis/autorisations de déboisement ont été délivrés par l’autorité dû-ment habilitée à le faire ;

• S’assurer que les titres d’exploitation forestière octroyés donnent droit à la réalisation des opérations d’enlèvement de bois ;

• Renforcer la vérification de l’illégalité des opérations conduisant au défrichage des zones forestières (plantations, mines, etc.) : missions de contrôle, dénonciation des activités illé-gales observées, etc.

• Préciser les modalités d’enlèvement du bois provenant de la conversion des forêts, le suivi scrupuleux des opérations de vente et la publication de toutes les informations relatives aux acheteurs, aux prix et aux volumes.

Respect des grilles de légalité APV – FGLET• S’assurer que les grilles de légalité intègrent explicitement la légalité des bois issus des forêts

de conversion. Ceci implique une mise à jour des grilles qui prendrait notamment en compte les procédures d’octroi des permis/autorisations de mise en œuvre des projets d’investisse-ments en amont ;

• S’assurer que les activités de déboisement liées aux conversions soient couvertes par les titres d’exploitation forestière pris en compte dans les grilles ;

• S’assurer que les processus d’attribution des forêts pour la conversion respectent les lois fores-tières en vigueur aussi bien en amont qu’en aval ;

• Développer des grilles de légalité pour les titres d’exploitation forestière non encore pris en compte dans les grilles et susceptibles d’être utilisés lors des conversions.

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Prise en compte de l’environnement et des droits des communautés locales et peuples autochtones

• Au moins trois facteurs doivent être pris en compte dans l’analyse de la précarité des droits coutumiers en matière de conversion : (a) la rareté progressive des terres coutumières du fait des conversions dans les régions où elles ont cours ; (b) la difficulté à faire valoir des droits coutumiers essentiellement collectifs ; et (c) le faible niveau d’inclusion dans les processus de réforme législative. Ces trois facteurs sont choisis parce qu’ils sont tous pertinents dans le contexte actuel, marqué à la fois par les réformes des législations et par un accroissement rapide des investissements fonciers en milieu forestier ;

• Revoir les modalités et le taux de compensation des victimes des projets d’investissements afin d’éviter que les communautés ne s’appauvrissent à la suite de la destruction de leurs biens et ressources ;

• Veiller à ce que les populations locales et peuples autochtones impactés par ces projets soient indemnisés et relocalisés (lorsque le déplacement est inévitable) avant le démarrage effectif des travaux ;

• Instaurer l’obligation de réaliser des cartes participatives avant d’attribuer des espaces fo-restiers pour des grands investissements pour permettre d’identifier et protéger les droits et usages des communautés lors de la conversion des forêts et de recenser les zones à hautes valeur de conservations ;

• Exiger la réalisation et la validation des EIE avant de prendre des décisions pour modifier l’uti-lisation des forêts ;

• Assurer la reconnaissance et la protection des droits habituels d’utilisation des terres au-delà de l’information, de la représentation ou de la consultation des leaders traditionnels.

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Introduction

Les forêts d’Afrique centrale constituent le deuxième plus grand massif forestier du monde après celui de l’Amazonie. Elles sont aussi une source d’approvisionnement en biens et services pour les communautés locales et les peuples autochtones qui en dépendent pour leur survie. Très riches en ressources naturelles variées, elles font l’objet depuis toujours de nombreuses convoitises d’acteurs tant nationaux qu’internationaux et subissent d’importantes pressions exogènes et endogènes, véritables entraves à leur gestion durable. La conversion des forêts pour le développement de grands investissements non forestiers que sont l’exploitation minière, les plantations agro-industrielles et les infrastructures (routes, chemin de fer, barrages, etc.), fait partie des procédés qui entravent la gestion durable des forêts.

La conversion d’une forêt se définit comme étant le processus par lequel l’Etat attribue une portion de forêt à un tiers pour un usage autre que la foresterie. Elle entraine un changement radical et très souvent irréversible de l’utilisation des forêts. Des études récentes montrent que les superficies des terres forestières attribuées en Afrique centrale ces 10 dernières années aux fins de conversions pour les investissements non-forestiers sont estimées à plus de 10 millions d’hectares et la tendance va dans le sens d’une augmentation continue de ces attributions, même si le rythme et les superficies attribuées varient d’un pays à l’autre.

Cette perspective fait aujourd’hui du processus de conversion des forêts une préoccupation centrale, notamment en ce qui concerne la valorisation et la durabilité de la ressource bois. Par ailleurs, force est de constater que les processus de conversion en cours, (i) ne font aucune distinction entre les différentes utilisations pour lesquelles les forêts sont converties, (ii) sont sujets à controverse car la légalité de l’attribution des forêts et de leur exploitation n’est pas scrutée sous le prisme des législations forestières nationales et des grilles de légalité élaborées dans le cadre des accords de partenariat volontaire FLEGT signés entre les pays d’Afrique centrale et l’Union Européenne. Ces législations ont été élaborées à un moment où les gouvernements ne prévoyaient pas l’intérêt actuel des investisseurs, notamment étrangers, pour les concessions foncières, en particulier pour l’agro-industrie, la mine et les infrastructures.

Les mesures mises en place pour parvenir à une gestion durable des forêts sont donc aujourd’hui compromises, les demandes d’attribution de forêt devant faire l’objet de conversion étant de plus en plus croissantes sans véritable garantie de la légalité des processus conduisant à ces conversions. De plus, l’absence constatée de plan national de zonage du territoire devant définir l’affectation des terres à des usages spécifiques rend encore plus difficile l’encadrement de ce processus. En effet, ce plan devrait définir des priorités claires pour l’utilisation des terres au niveau national ou local, et sans lui, il n’est pas possible d’évaluer la cohérence entre l’affectation des terres pour les changements d’utilisation, y compris la conversion des forêts, et les objectifs nationaux, en particulier ceux établis pour gérer les ressources forestières. Le régime juridique des conversions devient dès lors débiteur d’un ensemble de dispositions de droits écrits et non écrits et de lois sectorielles aux objectifs très souvent concurrents voire, antagonistes.

Dans les quatre chapitres qui vont suivre, nous procéderons à une analyse du phénomène de conversion des forêts dans quatre pays d’Afrique centrale, à savoir : le Cameroun, le Congo, le Gabon et la République centrafricaine (RCA). Le chapitre I présentera le cadre juridique des conversions dans chacun de ces pays. Dans le chapitre II, nous ferons une description du processus d’attribution des terres forestières pour les investissements miniers, agro-industriels, et d’infrastructures. Une analyse de quelques cas de projets ayant conduit à des conversions de forêts sera faite dans le chapitre III et, le dernier chapitre sera consacré à l’analyse de la légalité du bois de conversion au regard des grilles de légalité élaborées dans le cadre des APV – FLEGT.

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Chapitre I

Encadrement juridique des conversions de forêts en Afrique centraleDans ce chapitre, il sera question de voir si les législations nationales permettent la conversion des forêts, et d’analyser comment ce phénomène est organisé.

I. Législations forestières nationales et conversion des forêtsLes Lois forestières nationales autorisent la conversion de certains types de forêts et en définissent les procédures et modalités.

1. Typologie des forêts pouvant faire l’objet de conversion

Le Cameroun, le Congo, le Gabon et la République centrafricaine (RCA) disposent de plans de zonage du domaine forestier national divisé en deux catégories : le domaine forestier permanent (DFP) et le domaine forestier non-permanent (DFNP), encore appelé domaine forestier rural (DFR) au Gabon.

Au Cameroun le domaine forestier non-permanent1 est constitué de terres forestières susceptibles d’être affectées à des utilisations non forestières. Il peut donc être converti en cas de projet minier, agro-industriel ou d’infrastructure. Sont concernées : les forêts du domaine national, les forêts communautaires2 et des forêts de particuliers3. Le domaine forestier permanent (forêts domaniales et forêts communales), quant à lui est constitué de terres forestières définitivement affectées à la forêt et/ou à l’habitat de la faune4. On s’attendrait alors naturellement à ce qu’elles soient insusceptibles d’affectation à des usages autres que forestiers. Or, la loi y autorise également ces autres types d’usages : “lorsque l’intérêt public l’exige”. L’administration forestière procède dès lors à leur déclassement préalable, et au classement de superficies forestières équivalentes5. Or, la Loi reconnaît les droits d’usage aux populations. Ceux-ci sont cependant des plus précaires, l’article 8 (2) de la Loi forestière précisant que le ministère de tutelle peut « en concertation avec les populations concernées, suspendre temporairement ou à titre définitif l’exercice du droit d’usage lorsque la nécessité s’impose » pour cause d’utilité publique. L’Etat recourt dans ce cas directement à une procédure d’expropriation des communautés6.

La situation est similaire au Congo. Les forêts du domaine forestier permanent ont ici aussi vocation à 1. Art 20 (3), Loi de 19942. La législation forestière du Cameroun ne comprend pas de dispositions précises par lesquelles ces terres pourraient être attribuées à une autre utilisation. Seuls des travaux d’intérêt public pourraient donc justifier un changement d’affectation de ce type de forêt.3. Pour être soumises à d’autres utilisations, les forêts privées doivent préalablement être expropriées conformément aux dispositions légales pertinentes. Elles deviendraient alors parties intégrantes des forêts non classées.4. Art 20 (2) Loi de 1994. Il s’agit de forêts classées.5. Dans la dernière version de la loi forestière en préparation, il sera légal de procéder à une dégradation sans reclassement, le nouveau paragraphe 2 de l’article 36 étant moins strict que le texte de 1994. Le nouveau texte laisse donc une porte ouverte à la conversion.6. IIED/CED, Série Foncier, Investissements et Droits/ « fonciers, redevabilité et cadre légal : Leçons du Cameroun ». Pierre-Etienne Kenfack, Samuel Nguiffo et Téodyl Nkuintchua. 2016.

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être préservées et à rester constituer de terres forestières. Toutefois, dans l’esprit du code forestier, le changement d’affectation d’une forêt du DFP peut également intervenir du fait du développement d’un projet d’utilité publique7 sous condition préalable de déclassement de ladite forêt et de classement d’une forêt équivalente. Le DFNP quant à lui fait partie du domaine public de l’Etat, c’est-à-dire des biens qui sont affectés à l’usage direct du public8. Ces biens peuvent être gérés par l’Etat directement ou d’autres bénéficiaires, par autorisation, location ou affectation9. L’Etat pourrait donc aisément procéder à la conversion des forêts qui le constituent. Il est cependant important de relever que les forêts congolaises n’ont pas encore fait l’objet de classement. Par conséquent, toute conversion de forêts situées dans DFP serait d’office illégale car, on ne saurait déclasser une forêt non classée. Par analogie, toute décision de déclassifier des zones forestières à des fins d’utilité publique pour les transférer du DFNP au DFP serait également illégale.

Au Gabon, l’ensemble des forêts fait partie du Domaine Forestier National (DFN) qui appartient à l’Etat10. Le DFP y est composé de forêts domaniales classées présentant un intérêt pour la préservation, et des forêts domaniales productives enregistrées (forêts attribuées et réserves forestières de production). Le DFR est, quant à lui, constitué de terres et forêts dont la jouissance est réservée aux communautés villageoises, selon des modalités déterminées par voie réglementaire11. La législation forestière ne prévoit expressément aucune possibilité de conversion de ces domaines forestiers pour un usage12 autre que la foresterie, exception faite des parcs nationaux qui font partie du DFP. La Loi de 200713 prévoit en effet que “les parcs nationaux sont créés, classés ou déclassés […] par une Loi”14 et que « tout déclassement d’un parc national doit être justifié par des impératifs d’« intérêt national »15. L’intérêt national n’étant pas clairement défini, il apparait difficile de déterminer si ledit déclassement permettrait l’affectation des terres forestières visées pour le développement d’un projet d’investissement. Quoi qu’il en soit, les parcs nationaux semblent être les seuls espaces forestiers susceptibles d’être convertis pour des usages autres que la foresterie.

La situation de la République centrafricaine est similaire à celle du Cameroun et du Congo. Ici, le domaine forestier permanent a pour vocation principale la production des grumes, des biens et services, et la protection de la biodiversité. Il comprend le domaine forestier de l’Etat et les forêts du domaine public16 et est en principe insusceptible d’affectation autre que forestière. Cependant, la Loi identifie une exception à ce principe, en ce qui concerne le domaine forestier de l’Etat. En effet, les forêts de ce domaine peuvent faire l’objet d’affectation si l’intérêt public l’exige, après déclassement de l’espace forestier concerné17. Le DFNP (forêts des collectivités, forêts des particuliers et forêts communautaires) est quant à lui constitué de forêts pouvant être affectées à des utilisations autres que forestières. Ces forêts doivent cependant être déclassées selon la procédure de déclassement prévue aux articles 140 et suivants du code forestier centrafricain.7 Articles 24 à 30 du code forestier.8 Article 13, Code forestier; Article 25, Loi n°10-2004. 9 Article 49, Loi n°9-2004 du 26 mars 2004 portant code du domaine de l’Etat. 10 Article 13, Loi n°16/2001 du 31 décembre 2001 portant code forestier en République gabonaise.11 Article 12, Loi n°16/2001 du 31 décembre 2001 portant code forestier en République gabonaise. 12 L’objet de ces différentes catégories forestières semble aller à l’encontre de leur possible conversion : (i) les forêts domaniales classées, dans lesquelles on retrouve notamment les parcs nationaux, ont pour objet la préservation de la forêt, (ii) les forêts domaniales productives enregistrées ont pour objet la production de bois, et (iii) les forêts du DFR sont réservées à la jouissance des communautés villageoises.13 Loi n°003-2007 du 27 août 2007 relative aux parcs nationaux. 14 Avant la loi de 2007, les parcs nationaux étaient créés par décret pris en conseil des ministres (Article 81 b) du Code forestier et décret n°1032-PE-MEFEPEPN du 1er décembre 2004 fixant les modalités de classement et de déclassement des forêts et des aires protégées. 15 La Loi n°003-2007 du 27 août 2007 relative aux parcs nationaux précise les modalités et conditions de déclassement. Pour les autres forêts et aires protégées. Le décret n°1032-PE-MEFEPEPN du 1er décembre 2004 fixant les modalités de classement et de déclassement des forêts et des aires protégées ne fournit aucune précision à cet égard.16 L’article 100 du code forestier centrafricain les définit comme des forêts ou des terrains forestiers qui ne font partie d’aucune des catégories définies à l’article 9 du présent Code et qui ne comprennent ni les vergers, ni les plantations agricoles, ni les reboisements appartenant à une exploitation agricole ou minière, ni les aménagements agro-sylve-pastoraux. Les anciennes jachères et terres agro-pastorales sur lesquelles ne porte aucun titre de propriété sont intégrées au domaine public.17 L’art 148 du code forestier dispose qu’en absence d’autre superficie disponible, le déclassement des forêts du domaine de l’Etat ne peut avoir lieu que pour des raisons d’intérêt public.

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2. Modalités et procédures de conversion des forêts

Tout projet de conversion de terres forestières aboutit au défrichement total ou partiel préalable de celles-ci. Ce défrichement obéit à des principes et règles prévus par les Lois forestières nationales.

Au Cameroun, ces défrichements sont autorisés dans les forêts du domaine non-permanent, puisque la loi forestière prévoit que ces espaces reçoivent, à plus ou moins brève échéance, une affectation non forestière. Cependant, ces forêts doivent avoir été déclarées inoccupées, inexploitées ou non utilisées. Si tel n’est pas le cas, elles doivent être déclassées (forêts communautaires18) ou faire l’objet d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique (forêts de particuliers). Dans les forêts du domaine forestier permanent, les défrichements sont encadrés de manière très stricte car le Cameroun a des engagements chiffrés en ce qui concerne leur superficie en proportion du territoire national (30%). Les articles 16 de la loi du 19 janvier 1994 portant régime des forêts et 9 du décret du 23 août 1995 fixant les modalités d’application du régime des forêts définissent les conditions cumulatives et les modalités du défrichement de ces forêts. Il s’agit notamment : de (i) la perspective d’un projet de développement approuvé dans la zone ; (ii) de la présentation d’une étude d’impact sur l’environnement, réalisée par le demandeur et approuvée ; (iii) du déclassement préalable de la forêt considérée, pour cause d’utilité publique, qui est pris par un décret du Premier ministre19, et, conformément aux dispositions de la Loi, (iv) le classement d’une forêt équivalente, (v) les modalités de défrichement des espaces classés pour les projets de conversion (le décret de 1995 fait explicitement référence en son article 110 (2), à l’article 73 de la loi de 1994, articles 81 à 85 du décret de 1995). Toutefois l’interprétation de l’application de ces textes dans le cadre de projet de conversion fait divergence entre l’administration en charge des forets et de la faune, et la société civile. Cfr rapport du groupe travail sur l’APV au Cameroun, point sur « la problématique du bois de récupération issu des projets de développement dans le contexte de l’APV »Résolution N°11 de l’Aide-Mémoire) ;

Au Congo, bien que la Loi ne détaille que la procédure de déboisement des forêts du DFP, il semble que, dans la pratique, le même principe s’applique au DFNP, à savoir l’obtention d’une autorisation de déboisement, auprès de l’administration forestière, sur la base d’un dossier de demande. Le dossier de demande de déboisement doit être accompagné des informations suivantes : (i) les statuts de la société ; (ii) la portée des travaux ; (iii) une carte indiquant l’emplacement de la zone concernée ou un aperçu des voies à ouvrir ; (iv) le calendrier de travail ; et, (v) l’équipement utilisé.L’autorisation décrit le calendrier par lequel les travaux de déboisement doivent être effectués, ainsi que le montant de la taxe à payer. La délivrance d’une autorisation de déboisement est assujettie au paiement d’une taxe, appelée taxe de déboisement. La réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement est également requise avant le démarrage du projet. D’après la législation, le concessionnaire foncier est également autorisé à disposer librement du bois. Cette disposition offre une incitation supplémentaire aux investisseurs qui peuvent dès lors utiliser la valeur marchande du bois pour leur investissement initial. Le problème est que les forêts n’ont pas encore été classées dans le cadre du domaine forestier public permanent ou non permanent.Par conséquent, toute conversion des zones forestières situées dans le domaine forestier permanent pourrait été illégale. En outre, toute décision prise de déclassifier les zones forestières à des fins d’utilité publique pour les transférer au domaine forestier non permanent serait également illégale. D’un autre côté, toute conversion forestière dans le domaine de la forêt non permanente est assujettie à la délivrance d’une autorisation temporaire pour occuper le terrain, qui ne peut excéder 20 ans. L’illégalité de la conversion des forêts pourrait donc ici résulter de la violation des règles et des procédures prévues par la législation nationale pour délivrer ce permis d’occupation temporaire. Enfin, qui dit conversion dit également délivrance d’un permis de compensation qui peut varier en fonction du but du changement

18. Ce déclassement entraîne, comme dans le cas des forêts du DFP, le classement d’une zone de forêt équivalente en compensation.19. La loi précise cependant que le déclassement total ou partiel d’une forêt domaniale ne peut intervenir qu’après classement d’une forêt de même caté-gorie et d’une superficie équivalente dans la même zone écologique

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d’affectation des terres. Comme déjà souligné, il n’existe pas spécifiquement de permis de déboisement total dans le Code forestier gabonais. Cependant, une procédure permettant la conversion des terres forestières a été mise en place par l’administration publique malgré les insuffisances de la législation gabonaise en matière d’affectation des terres forestières à d’autres types d’usages20. Cette procédure prévoit les étapes suivantes : la délivrance des permis nécessaires à l’exercice de l’activité concernée ; la délivrance d’un permis d’exploration permettant à l’entreprise de débuter les travaux d’évaluation du site ; la délivrance d’une Convention provisoire d’aménagement-exploitation-transformation (CPAET) pour la réalisation des aménagements et l’élaboration de tous les documents techniques et administratifs, notamment les plans d’aménagement, les plans d’industrialisation et les études d’impact environnemental et social ; la délivrance d’un bail emphytéotique sur la même portion de territoire concerné par la CPAET et ; la délivrance d’un «rectificatif’ de la convention provisoire CPAET» sur la base des limites de la zone, des copies des arrêtés et du paiement des taxes prévues par la réglementation en vigueur.

En RCA, le défrichement d’une forêt pour le développement d’un projet d’investissement donne droit à l’administration forestière de procéder à une coupe de récupération en régie dont les modalités sont définies par voie règlementaire21.Cette autorisation ne doit pas faire l’objet de sous-traitance.L’exploitation en régie est autorisée par Décret après avis d’une commission technique désignée à cet effet par le Ministre en charge des forêts. Cette modalité d’exploitation reste soumise aux mêmes obligations fiscales que celles prévues pour les permis d’exploitation et d’aménagement (PEA)22 prévues par le code forestier.

3. Modalités et procédures de conversion des forêts Au Cameroun, pour que les forêts du DFNP soient converties, elles doivent avoir été déclarées inoccupées, inexploitées ou non utilisées. Si tel n’est pas le cas, elles doivent être déclassées (forêts communautaires23) ou faire l’objet d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique (forêts de particuliers). Dans les forêts du domaine forestier permanent, le processus de conversion est mieux encadré car le Cameroun a des engagements chiffrés en ce qui concerne leur superficie en proportion du territoire national (30%). Les articles 16 de la loi du 19 janvier 1994 portant régime des forêts et 9 du décret du 23 août 1995 fixant les modalités d’application du régime des forêts définissent les conditions cumulatives et les modalités du défrichement de ces forêts. Il s’agit notamment : de (i) la perspective d’un projet de développement approuvé dans la zone ; (ii) la présentation d’une étude d’impact sur l’environnement, réalisée par le demandeur et approuvée ; (iii) du déclassement préalable de la forêt considérée, pour cause d’utilité publique, qui est pris par un décret du Premier ministre24, et, conformément aux dispositions de la Loi, du (iv) classement d’une forêt équivalente.

Au Congo, bien que la Loi ne détaille que la procédure de déboisement des forêts du DFP, il semble que, dans la pratique, le même principe s’applique au DFNP, à savoir l’obtention d’une autorisation de déboisement, auprès de l’administration forestière, sur la base d’un dossier de demande. Ce dossier doit être accompagné des informations suivantes : (i) les statuts de la société ; (ii) la portée des travaux ; (iii) une carte indiquant l’emplacement de la zone concernée ou un aperçu des voies à ouvrir ; (iv) le calendrier de travail ; et, (v) l’équipement utilisé.

20. Au regard de la législation nationale, ces conversions peuvent donner lieu à des compensations puisque la loi d’orientation sur le développement du-rable crée un marché de la biodiversité en même temps qu’elle induit une réorganisation de l’espace. 21. Art 59 du code forestier RCA. 22. Art 61 du code forestier de la RCA.23. Ce déclassement entraîne, comme dans le cas des forêts du DFP, le classement d’une zone de forêt équivalente en compensation.24. La loi précise cependant que le déclassement total ou partiel d’une forêt domaniale ne peut intervenir qu’après classement d’une forêt de même caté-gorie et d’une superficie équivalente dans la même zone écologique

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L’autorisation précise également le montant de la taxe de déboisement à payer. La réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement est également requise. D’après la législation, le concessionnaire foncier est autorisé à disposer librement du bois. Il s’agit d’une véritable incitation financière car les investisseurs peuvent dès lors utiliser la valeur marchande du bois pour leur investissement initial.

Comme déjà souligné, le Code forestier gabonais ne prévoit aucun permis/autorisation qui irait dans le sens du déboisement total d’une forêt tel qu’envisagé dans les conversions. Une procédure spéciale permettant ce type de déboisement a été mise en place par l’administration publique en vue de pallier les insuffisances de la législation forestière. Cette procédure prévoit les étapes suivantes : la délivrance des permis nécessaires à l’exercice de l’activité concernée ; la délivrance d’un permis d’exploration permettant à l’entreprise de débuter les travaux d’évaluation du site ; la délivrance d’une Convention provisoire d’aménagement-exploitation-transformation (CPAET) pour la réalisation des aménagements et l’élaboration de tous les documents techniques et administratifs, notamment les plans d’aménagement, les plans d’industrialisation et les études d’impact environnemental et social ; la délivrance d’un bail emphytéotique sur la même portion de territoire concerné par la CPAET et ; la délivrance d’un «rectificatif’ de la convention provisoire CPAET» sur la base des limites de la zone, des copies des arrêtés et du paiement des taxes prévues par la réglementation en vigueur.

En RCA, le défrichement d’une forêt pour le développement d’un projet d’investissement donne le droit à l’administration forestière de procéder à une coupe de récupération en régie dont les modalités sont définies par voie règlementaire25. L’exploitation en régie est autorisée par Décret après avis d’une commission technique désignée à cet effet par le Ministre en charge des forêts. Cette modalité d’exploitation reste soumise aux mêmes exigences fiscales que celles prévues pour les permis d’exploitation et d’aménagement (PEA)26 prévues par le code forestier.

4. Les mécanismes prévus pour protéger la forêt des conversions illégales

Pour qu’une conversion soit réputée légale, plusieurs exigences doivent être respectées aussi bien par l’Etat que par le concessionnaire foncier.

Au Cameroun par exemple, conformément à l’article 22 du décret de 1995 portant régime des forêts au Cameroun, le déclassement d’une forêt domaniale hors du domaine privé de l’Etat ne peut intervenir que pour cause d’utilité publique et après une étude d’impact sur l’environnement réalisée par le demandeur, conformément aux normes fixées par l’Administration chargée de l’environnement. Lorsque les conclusions de l’étude d’impact sont favorables au déclassement, le Ministre chargé des forêts engage la procédure de déclassement total ou partiel de ladite forêt. Ce déclassement est sanctionné par un décret du Premier Ministre sur proposition du Ministre des forêts et donne lieu à une affectation de la forêt concernée au service public bénéficiaire qui en supporte la charge. Après déclassement, le terrain concerné est géré conformément au régime domanial en vigueur. La loi précise cependant que le déclassement total ou partiel d’une forêt domaniale ne peut intervenir qu’après classement d’une forêt de même catégorie et d’une superficie équivalente dans la même zone écologique27. Ce n’est qu’à partir de ce moment que la conversion peut avoir lieu.

Au Congo, le déclassement désigne la procédure par laquelle une forêt, faisant partie du domaine forestier permanent, est aliénée pour cause d’utilité publique28 pour l’exécution d’un projet qu’il n’est pas possible de mener à bien, en dehors des limites de la forêt concernée. Ce déclassement

25. Art 59 du code forestier RCA. 26. Art 61 du code forestier de la RCA.27. Il n’existe pas de dispositions particulières spécifiques aux forêts communales. Toutefois, la pratique nous démontre que c’est la même démarche qui s’applique. 28. Art 24 du code forestier.

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requiert la réalisation29 : d’une étude analysant les impacts prévisibles du projet sur l’écosystème et sur les conditions de vie des populations locales ; d’une étude comparant les coûts et les avantages de l’exécution du projet par rapport au maintien de l’état boisé ; d’une notification, pour avis, aux autorités administratives concernées et d’une publicité adéquate invitant toute personne intéressée à faire connaître, par écrit ou oralement, à la commission de déclassement, ses objections, ses opinions et ses suggestions, dans un délai de deux mois, à compter de la date de notification. Ces études sont à la charge de la personne physique ou morale au profit de laquelle le déclassement est effectué. L’acte de déclassement est sanctionné par un décret pris après avis favorable de la Commission de déclassement, classement d’un terrain aménageable d’une superficie équivalente à celle dont le déclassement a été prononcé et, acquittement des droits et taxes prévus par la réglementation en vigueur.

Comme nous l’avons mentionné plus haut, au Gabon, à l’exception des parcs nationaux, la loi forestière ne prévoit aucune forme de conversion pour le développement de grands projets d’investissements. En l’absence de disposition forestière spécifique en la matière, la conversion s’opère sur le fondement du régime domanial et foncier ou encore des lois sectorielles. Elle est dès lors subordonnée à l’obtention d’un permis d’occuper qui ne confère qu’un droit d’usage ; d’une concession avec transfert de propriété, encore appelé “titre foncier”; d’une concession avec bail emphytéotique qui ne confère qu’un droit de jouissance des terres pour une durée ne pouvant excéder 50 ans, renouvelable. Le permis d’occuper et le bail emphytéotique sont les modes de cessions qui correspondent le mieux au développement de grands projets d’investissement au Gabon.

Le code forestier centrafricain comme celui du Congo et du Cameroun a également défini de façon claire les procédures de classement et de déclassement et précisé que ces dernières interviennent lorsque l’intérêt public l’exige. L’art. 141 du code forestier précise à cet effet que : « Le classement et le déclassement du domaine forestier permanent ou non-permanent de l’État sont effectués par Décret sur proposition du Ministre en charge des forêts, à l’exclusion des classements et déclassements des parcs nationaux et des réserves naturelles intégrales qui relèvent du domaine de la loi. ». Les modalités de mise en œuvre de ces procédures sont prévues aux articles 140 et suivants du code forestier.

II. Forces, faiblesses, et opportunités des régimes juridiques existants L’analyse des lois nationales et des mécanismes mis en place pour la conversion des forêts fait ressortir des forces mais aussi des faiblesses avec tout ce que cela implique comme risques d’illégalité. Toutefois, des opportunités s’offrent aux pays pour pouvoir pour y remédier.

1. Forces des régimes juridiques en place

Entre autres forces des Lois en vigueur, nous pouvons citer :• L’existence d’un plan de zonage du domaine forestier national ;

• L’existence de processus d’attribution des espaces forestiers même en l’absence de législations spécifiques ;

• L’identification des forêts susceptibles de faire l’objet de conversion ;

• La description des modalités de conversion des forêts.

29. Art 25 code forestier.

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2. Faiblesses des régimes juridiques existants

Au rang des faiblesses des lois existantes, nous pouvons relever :• Les lois sur les terres et les forêts sont habituellement anciennes et dépassées ;

• Absence d’un plan national de zonage du territoire, outil par excellence d’affection des terres à des usages spécifiques et contre lequel la compatibilité d’autres décisions locales d’utilisation des terres peut être évaluée ou contestée ;

• L’inexistence de textes devant préciser certaines dispositions des Lois ;

• La définition de la notion « d’utilité publique » (Intérêt public ou national) est très générale.

3. Opportunités pour l’amélioration des régimes juridiques

• Les processus de révision / refonte en cours des législations portant sur la gestion des res-sources et des espaces engagés dans la plupart des quatre pays sélectionnés qui visent la mise en cohérence des politiques, stratégies et lois en vigueur dans ces domaines afin d’éviter les superpositions d’activités et de prévenir d’éventuels conflits ;

• L’engagement des pays dans les APV – FLEGT qui constitue une opportunité pour catalyser la mise en cohérence des décisions sectorielles et un cadre fédérateur des réformes des proces-sus de révision des textes en cours.

• L’engagement des pays dans les processus liés à la lutte contre les changements climatiques REDD+, paiement pour services environnementaux (PSE), marché de carbone forestier, etc. Ces processus indiquent une nouvelle forme de valorisation des espaces forestiers qu’il faut prendre en considération dans la détermination des options en matière d’affectation des terres. Tenir compte de la contrainte climatique permettrait par exemple de comparer une affectation des terres forestières conduisant à leur conversion au statu quo, au moins sur le plan de la rentabilité financière. /.

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Chapitre II

Attribution des terres forestières pour les grands investissementsLe processus d’attribution des forêts pour le développement de grands investissements repose essentiellement sur les législations foncières et domaniales ainsi que sur les lois sectorielles en vigueur.

I. En ce qui concerne le développement des projets miniersAu Cameroun, l’activité minière est régie par la Loi N°2016/017 du 14 décembre 2016 portant Code minier. Cette loi autorise l’exploitation minière sur toute l’étendue du territoire30, ce qui prend en compte les forêts. C’est le concessionnaire minier qui choisit lui-même la zone qui l’intéresse en fonction du type et de la quantité de minerai viable trouvé. Cette attribution se fait dans le cadre d’un processus qui implique le ministère en charge des mines et celui des domaines et du cadastre. La commission consultative chargée de procéder aux enquêtes préalables à l’attribution de l’espace et de produire les dossiers devant servir à la préparation, selon le cas, des décrets d’indemnisation, d’incorporation, d’expropriation, ou de déclassement des terres à attribuer à l’opérateur minier, n’y a qu’un rôle consultatif. Ce processus n’implique cependant pas le ministère des forêts qui devrait pourtant être le membre clé de cette commission et avoir droit de véto (arrêter/annuler et/ou modifier) sur la décision finale qui sera prise. Malheureusement, ce dernier est plus spectateur-exécutant dans le processus, qu’acteur. L’article 126 (1) du code minier prévoit l’exclusion de certaines zones, telles que des aires protégées, au sein d’une concession minière mais, la levée d’une telle exclusion est également possible. Il y aurait donc ici comme une tentative du législateur de trouver un juste équilibre entre besoin de protection et développement minier. Malheureusement, la mine semble l’emporter.

Au Congo, les activités minières ne peuvent être réalisées dans le domaine forestier permanent que sur demande préalable de déclassement de la forêt concernée31. L’ambiguïté vient de ce que c’est l’administration en charge des mines, et non celle des forêts, qui décide de l’utilisation qui sera faite de la ressource bois dans ce contexte. En effet, le code minier prévoit qu’à l’intérieur de leur périmètre minier, les bénéficiaires des titres miniers peuvent être autorisés à dégager le sol de tous les arbres, arbustes et autres obstacles32sous condition du paiement d’une taxe de déboisement, conformément à la législation forestière et dans le respect des obligations imposées par le Code forestier33, notamment celles relatives au reboisement de la forêt détruite34. Nous constatons, une fois de plus, que l’administration en charge des forêts n’a qu’un rôle secondaire et est tenue à l’écart des décisions concernant l’exploitation de la ressource bois, qui nous semble ici largement sous-valorisée, voire bradée.

Le démarrage de toute activité minière au Gabon est soumis à autorisation. L’article 254 du nouveau

30 31. Dans la plupart des cas, les activités minières se superposent aux activités d’exploitation forestière. Ceci provoque des conflits d’usage entre permis miniers et forestiers et droits des populations des zones concernées, souvent surprises par le développement des activités minières dans des superficies aménagées par l’administration forestière (cas des UFA Mbomo-Kellé, Ngombe, Mokabi-Dzanga).32. Article 109, point 1 et 2.33. Voir les articles 31, 32 et 97 du code forestier.34. Article 129 du code minier.

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Code minier dispose qu’un décret du Président de la République pris sur proposition du Ministre chargé des mines peut, lorsque « l’intérêt général » l’exige, autoriser le déclassement de certaines zones interdites à l’activité minière aux fins d’y entreprendre des travaux de prospection, de recherche ou l’exploitation minière. Cette disposition est confirmée par l’article 12 de la loi n°003/2007 du 27 août 2007 relative aux parcs nationaux en ces termes : « En cas de découverte minière ou pétrolière, il pourra être procédé à une exploitation, après déclassement de tout ou partie du parc conformément aux dispositions de l’article 8 ci-dessus. ». Le code minier autorise également le titulaire d’un titre minier à couper ou faire couper les bois nécessaires pour son activité sous réserve des droits des tiers et des dispositions contraires des textes en vigueur. Ces dispositions sont contraires à l’esprit de l’article 14 du Code forestier qui interdit le défrichement en dehors d’un permis forestier.35

En République centrafricaine, l’activité minière est régie par la loi N° 09.005 du 29 avril 2009 portant code minier et soumise à l’obtention d’un titre minier ou d’une autorisation minière36. Si le titre minier est octroyé dans un espace forestier, la loi forestière prévoit que l’administration forestière procède à une coupe de récupération en régie de ces bois selon les modalités définies par voie règlementaire37. Tout comme au Cameroun, la Loi minière de la RCA prévoit que dans l’intérêt de l’Etat et/ou pour cause d’utilité publique, le Gouvernement peut exclure tout terrain ou toute substance minérale des recherches, de l’exploitation industrielle ou de l’exploitation artisanale. Par ailleurs, des zones protégées de dimensions quelconques peuvent être établies à l’intérieur de sites miniers autour de tous points jugés nécessaires pour la protection de l’environnement ou concernant tout autre site d’intérêt général. Une juste indemnité est alors payée au titulaire d’une autorisation minière, d’un titre minier ou d’un titre de carrières ayant subi un préjudice du fait de l’établissement de cette zone de protection. Ici aussi, le retrait de la décision d’exclusion est pris dans les mêmes formes que la décision d’inclusion. En cas de superposition avec un titre forestier éventuel, l’article 93 du code minier précise que le titulaire du titre minier détermine avec le titulaire du titre forestier les opérations nécessaires à la mise en place de toute servitude de passage.

II. En ce qui concerne les projets agro-industrielsAu Cameroun, l’attribution des terres pour le développement d’une plantation agro-industrielle est régie par la loi portant régime foncier et domanial. Ici, c’est une commission consultative qui a la charge du choix des sites à attribuer. Lorsque les terres à attribuer se trouvent en zone forestière, la procédure à suivre pour leur conversion est la même que pour le développement des projets miniers. Après avis favorable de la commission, le dossier de demande est transféré au Ministre chargé des Domaines, qui procède à l’octroi de la concession provisoire pour les attributions de moins de 50 hectares de terres38, ou prépare un décret de concession provisoire qui sera signé par le Président de la République pour les attributions de plus de 50 hectares. La durée maximale des attributions provisoires est de 5 ans. Ici également, l’occupation donne droit de couper le bois nécessaire à l’activité agricole à l’intérieur de la concession dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur. Cette autorisation ne concerne pas le bois commercialisable.

L’accès à la terre pour la réalisation des projets agricoles au Congo est essentiellement régi par la Loi n°10-2004 fixant les principes généraux applicables aux régimes domaniaux, et la Loi foncière n°25-35. Art 14 : « nul ne peut, dans les domaines des eaux et forêts, se livrer à titre gratuit ou commercial à l’exploitation, à la récolte ou à la transformation de tout produit naturel, sans autorisation préalable de l’administration des eaux et forêts ». 36. La demande d’un titre ou d’une autorisation minières est adressée au conservateur des autorisations et titres miniers. Une fois la demande reçue, le conservateur vérifie que : le terrain objet de la demande est disponible ; la fiche prévue à cet effet par les textes en vigueur est remplie et qu’elle comporte toutes les pièces exigées ; la demande est déposée en trois exemplaires et signée par le demandeur ou son représentant mandaté ; les taxes prévues et, le cas échéant, les pénalités de retard sont acquittées.37. Art 59 du code forestier RCA. 38. Voir l’article 7 du Décret du 27 avril 1976 fixant les modalités de gestion du domaine national.

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2008 portant régime agro-foncier qui régit la conversion des forêts pour les projets agro-industriels. La loi agro-foncière précise que l’Etat détient les terres du domaine rural, sauf cas d’immatriculation de la terre par un occupant du domaine rural39. La seule procédure permettant d’avoir accès à des surfaces faisant partie du domaine public de l’Etat à l’heure actuelle (les terres forestières pour la conversion en faisant partie) est l’obtention d’une autorisation expresse d’occuper40délivrée par le Ministre de l’Agriculture et par laquelle l’Etat donne à un bénéficiaire privé la jouissance de son domaine public. Les conditions de délivrance du permis d’occupation sont cependant encore méconnues.

En l’absence de dispositions spécifiques au secteur agricole au Gabon, le régime domanial et foncier reste en vigueur pour le développement des projets agro-industriels. Pris en application de la loi n°14-63 du 8 mai 1963 fixant le régime domanial, le décret n°257/2012 PR-MECIT du 19 juin 2012 réglemente la cession et la location des terres41. Ce décret ne s’applique cependant pas au domaine forestier et aucune loi ne permet l’aliénation de tout ou partie du domaine forestier. De ce fait, seule une location peut être envisagée dans le cas du développement de projets agro-industriels. Il est indiqué dans la loi de 1963 que « les bois et forêts domaniaux ne peuvent être aliénés qu’en vertu d’une loi » et que « les conditions techniques des baux forestiers domaniaux sont fixées par le Directeur des Eaux et Forêts ou du Ministre de la production Forestière ». En fonction de la nature du projet, cette location peut s’étaler sur une durée inférieure ou égale à trois ans, ou faire l’objet d’un bail emphytéotique42 qui ne peut excéder 50 ans43. L’inexécution du cahier des charges par l’investisseur peut cependant entraîner la résiliation du bail. L’administration forestière n’est pas impliquée dans ce processus.

S’agissant des projets agro-industriels en RCA, deux possibilités sont offertes par la loi : soit s’adresser au service des domaines pour l’attribution des terrains non affectés dans le domaine privé de l’Etat, soit saisir l’administration en charge des forêts. Selon le code forestier, l’attribution d’un espace forestier pour le développement de ce type d’activité est subordonnée à l’obtention d’un titre ou autorisation qui, en fonction des cas, peut prendre la forme d’un décret du Président de la République ou d’un arrêté du Ministre en charge des forêts. Le bénéficiaire est autorisé à couper des essences secondaires pour la construction des ponts et des logements du personnel moyennant paiement des taxes et redevances forestières, conformément aux dispositions de l’article 177 et suivants du code forestier. Le titulaire du PEA a seul la possibilité d’exploiter les essences commercialisables. Le code exige également la réalisation d’un plan d’aménagement, la consultation préalable des populations riveraines44, une enquête préalable de moralité du demandeur et l’ouverture d’appel d’offres dont le dépouillement est confié à la commission interministérielle d’attribution des permis d’exploitation et d’aménagement.

III. En ce qui concerne les projets d’infrastructuresAu Cameroun, l’attribution des terres pour le développement d’un projet d’infrastructure repose essentiellement sur la loi portant régime domanial et foncier. Elle est déclenchée par la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique45. L’expropriation affecte uniquement la propriété privée au profit de l’Etat ou des particuliers (investisseurs). Au Cameroun, les procédures d’expropriation pour cause d’utilité publique à la demande des services publics sont les mêmes que celles pour les projets

39. Article 4.40. La procédure d’obtention d’une autorisation expresse d’occuper est détaillée dans le décret n°2005-515 fixant les modalités d’occupation du domaine public. Cependant, les textes d’application manquent pour ce qui concerne les conditions d’octroi de l’autorisation temporaire d’occuper des terres fores-tières pour les projets agricoles.41. Articles 1 et 2, Décret 257-2012 PR-MECIT du 19 juin 2012 réglementant les cessions et les locations des terres domaniales.42. Article 20, Décret 257-2012 PR-MECIT du 19 juin 2012 réglementant les cessions et les locations des terres domaniales43. Article 2, Ordonnance nº 50-70 PR/MFB/DE du 30/09/1970, portant réglementation des baux emphytéotiques consentis par l’État sur les terrains faisant partie de son domaine privé.44. Cf. article 33 du code forestier45. Cf. Loi n°85/009 du 04 juillet 1985 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique et aux modalités d’indemnisation et loi n°87/1872/ du 18 décembre portant application de la loi n°85/009 du 04 juillet 1985.

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miniers et agro-industriels. Si le projet implique la conversion d’une forêt, les modalités et procédures de celle-ci sont celles prévues par la réglementation forestière, tout comme l’organisation des opérations d’exploitation et d’enlèvement de bois sur les sites desdits projets. Le concessionnaire peut également exploiter toutes les autres ressources se trouvant sur l’espace qui lui est concédé, conformément à la réglementation en vigueur.

Au Congo, le principe est le même qu’au Cameroun en ce qui concerne l’attribution d’espaces forestiers pour le développement d’autre types d’activités en application du régime d’accès aux terres, et de la loi 028-11 du 17 septembre 1988 sur l’aménagement et l’urbanisme.

Au Gabon, les garanties foncières pour l’attribution des terres pour le développement des projets d’infrastructures sont négociées au cas par cas et contenues dans les conventions signées à cet effet. Même si la publicité de ces conventions n’est jamais acquise, on note toutefois que l’Etat s’engage à mener toutes les négociations avec les utilisateurs de l’espace et à procéder aux compensations, notamment fiscales et territoriales. Il procède ensuite au déguerpissement ou aux expropriations nécessaires pour cause d’utilité publique, conformément à la loi n° 06/61 du 10 mai 1961 réglementant l’expropriation pour cause d’utilité publique et instituant des servitudes pour l’exécution des travaux publics. Cette procédure s’applique également lorsque c’est une zone forestière qui est concernée. Dans ce cas, la législation forestière s’applique pour ce qui concerne l’exploitation et la valorisation de la ressource bois.

Le secteur des infrastructures en RCA est régi par la loi domaniale N°63/441 du 9 janvier 1964 relative au domaine national. L’article 46 de cette loi prévoit la possibilité de concéder, à titre provisoire, au profit de personnes physiques ou morales, les terrains urbains et ruraux non affectés à un service public. Les modalités d’attribution de ces terrains sont prévues à l’article 47 et suivants du code domanial. Si les terrains concernés se trouvent dans une zone forestière, les modalités d’enlèvement et de valorisation du bois sont identiques que pour les autres types d’investissements.

IV. Forces, Faiblesses et opportunitésIl ressort des développements qui précèdent que le processus d’attribution des terres forestières dans le cadre de grands investissements est assez bien organisé dans l’ensemble, même si des faiblesses sont à déplorer. Dès lors, il convient d’identifier des opportunités pour y remédier.

1. Forces• Les lois portant régime domanial et foncier définissent les modalités et procédures qui gou-

vernent les attributions de terrains pour les grands investissements46.

• L’attribution est soumise à l’obtention préalable de permis ou d’autorisations de mener les activités projetées et au dépôt d’une demande d’acquisition des terrains sollicités auprès de l’administration compétente, qui prend sa décision d’attribution après avis d’une commission ad hoc mise en place à cet effet.

• Les terres attribuées sont mises à la disposition des investisseurs par l’administration en charge des forêts, qui procède à la récupération du bois des zones forestières concernées au profit de l’Etat, d’une société forestière ou de l’investisseur lui-même.

• Sécurisation de la rentabilité financière des volumes de bois de conversion prélevés par le paiement de droits et taxes prévus par la réglementation en vigueur.

46. Les processus d’attribution sont relativement simples, et les textes contiennent peu d’exigences imposées aux demandeurs.

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• Les conditions relatives aux fonctions et usages des forêts attribuées sont prévues, notam-ment l’exploitation des forêts suivant des techniques respectueuses de l’environnement et des droits des communautés47.

2. Faiblesses• La forêt n’est pas suffisamment protégée dans les processus de conversion, quand on prend en

compte les procédures d’attribution.

• Le décideur (l’Etat) fait implicitement le choix de sacrifier la forêt qui apparait comme étant la source la moins prise en compte dans le processus de conversion.

• Les titres sont attribués sans implication du ministère des forêts, et une fois cette attribution faite ce ministère n’a aucun droit de véto.

• Lorsque la forêt attribuée fait l’objet d’un plan d’aménagement, ce dernier est modifié afin de permettre au concessionnaire forestier d’exploiter le bois qui s’y trouve. Ce qui pourrait favo-riser l’exploitation illégale dans cette parcelle.

• Le ministère des forêts est une victime dans la conversion. Personne ne lui demande son avis.

• Manque de garanties visant à s’assurer que les terres forestières faisant partie d’un bail ont préalablement été cartographiées et identifiées comme forêts susceptibles d’être converties pour d’autres usages. Raison pour laquelle les superficies des forêts accordées au cours de ces dernières années pour les grands projets d’investissements sont assez importantes.

• Droits fonciers et d’usage des CLPA méconnus ou pas suffisamment reconnus lors du processus d’attribution.

• Chacune des lois sectorielles dispose de son propre mécanisme et de ses règles d’attribution des droits/concessions, et implique très peu (voire pas du tout) les autres administrations, les privant de la possibilité de voir leur attention attirée sur les risques de chevauchements avec des droits déjà cédés ou en cours de cession.

• Pouvoir illimité donné aux pouvoirs publics pour prendre des décisions au nom de « l’intérêt public » ou déclarer un projet d’utilité publique.

• Le clearing n’est pas bien défini par le Code forestier, alors que l’obligation d’effectuer une éva-luation préalable des impacts résultant du déboisement est rarement respectée.

• Absence de disposition permettant d’évaluer les demandes de permis de déboisement forestier.

3. Opportunités• Processus de révision des législations sectorielles en cours dans les différents pays qui visent

l’harmonisation des textes régissant les secteurs de la gestion des espaces et des ressources naturelles.

• L’Obligation de mise en valeur comme condition sine qua non pour l’obtention et le maintien de droits fonciers exprime l’ambition de l’Etat de prévenir toute spéculation foncière.

• L’engagement des pays dans les APV-FLEGT. Les APV-FLEGT constituent une opportunité pour catalyser la mise en cohérence des décisions sectorielles et un cadre fédérateur des réformes des processus de révision des textes en cours.

• L’engagement des pays dans les processus liés à la lutte contre les changements climatiques.

47. Lorsque cela est possible, l’option prise est de s’assurer que les terres servent, à la fois, à des usages traditionnels des communautés rurales, et soient disponibles pour les investissements. Certaines lois autorisent en effet les deux types d’usages et les protègent lorsque celles-ci ne sont pas incompatibles.

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Chapitre III

Les conversions en cours et le respect de la légalitéPlusieurs concessions forestières ont été attribuées ces dernières années pour de grands investissements dans les secteurs de la mine, de l’agro-industrie et des infrastructures. Dans ce chapitre, nous allons procéder à l’analyse de la légalité de ces projets aux niveaux : du processus d’attribution des titres, de l’attribution des droits sur le bois et de son exploitation.

I. Dans le secteur de l’agro-industrie

1. Atama Plantation SARL (République du Congo)

Atama Plantation SARL, entreprise malaisienne dont le contrat de concession a été signé le 17 décembre 2010, vise l’occupation de 470 000 hectares de terre constituée de forêt et de savane pour le développement de plantations de palmiers à huile et de complexes industriels associés48. L’entreprise prévoit d’implanter au moins 180 000 hectares de cultures de palmiers à huile qui ferait d’elle la plus grande exploitation d’huile de palme dans le Bassin du Congo. Les terres attribuées à ce projet se trouvent dans le département de la Cuvette et dans un district du département de la Sangha49. Des droits et obligations sont reconnus dans le cadre de la convention50. Concernant l’exploitation de la ressource bois, l’entreprise a obtenu, du Ministère des forêts, deux autorisations de déboisement, en 201251 et 2013, d’une superficie de 5 000 ha chacune. Il n’existe aucune preuve de la réalisation d’évaluations d’impacts sociaux et environnementaux, cependant l’exploitation forestière de la zone a commencé. Il est également très peu probable que les communautés forestières locales ou les populations autochtones aient été consultées lors du processus d’attribution de l’espace. Des inspections officielles ont révélé de nombreuses infractions52 à la réglementation dans les opérations menées jusqu’à ce jour53. Des rapports officiels, en date d’octobre 2012, font état du prélèvement de presque 15 000 mètres cubes de bois dans la première zone d’expansion du projet et dans celle d’Epoma, dans le département de la Sangha, pourtant seuls 120 hectares de terres y avaient été défrichés à ce stade54. D’après une estimation approximative mais prudente, les 180 000 hectares que l’entreprise destine à la conversion pourraient fournir une réserve de bois d’une valeur de plus de 500 millions d’euros55.48. À terme, le volume prévu de production d’huile de palme devrait être de 900 000 tonnes par an.49. Le Décret n°2011-552 d’août 2011 portant autorisation expresse ramène cette superficie à 180 000 ha (dont 140 000 ha dans le département de la Cuvette et 40 000 ha dans la Sangha) et la durée à 25 ans renouvelable.50. Les droits et obligations reconnus à l’investisseur dans le cadre de la convention signée avec l’Etat concernent notamment : l’exploitation des terres autorisées conformément au calendrier de développement du planting de palmier à huile, de production d’huile de palme et de palmiste ; la promotion des cadres nationaux aux emplois supérieurs ; le recrutement en priorité des travailleurs et cadres de la République du Congo et le développement d’actions de développement socio-économique au bénéfice des travailleurs et des populations de la zone de l’autorisation expresse.51. Autorisation de déboisement 0031/MEFDD/CAB/DGEF/DF-SGF du 27 novembre 2012.52. L’entreprise procédait à la coupe sélective de bois dans des superficies non autorisées. Les inspecteurs ont conclu qu’Ataman enfreignait les termes du contrat de licence d’exploitation forestière, et ils ont adressé des notes d’avertissement officielles pour infraction forestière à l’entreprise.53. Il ressort cependant du rapport de l’Observateur Indépendant, en date d’avril 2014, que celle-ci n’avait procédé qu’au déboisement de 528,28 ha sur les 5 000 ha qui lui ont été accordés, soit 11% dans la zone autorisée en 2012 et rien dans la zone autorisée en 2013.54. DDEFS, 2012, op. cit.55. Ceci en partant du principe que 140 000 hectares sur 180 000 hectares sont composés de forêt primaire, avec au moins 20 mètres cubes de bois com-mercialisables par hectare. Cela fournirait une réserve totale potentielle de bois commercialisable de 2,8 millions de mètres cubes, ce qui, à raison d’une moyenne de 180 dollars au mètre cube, représenterait une valeur totale de 504 millions de dollars. Rappelons que les documents officiels montrent qu’Ata-

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2. OLAM (Gabon)

Au Gabon, le principal acteur du développement agro-industriel est l’entreprise OLAM, promoteur avec le Gouvernement gabonais de la société SOTRADER (Société de Transformation Agricole et Développement Rural) et du programme GRAINE (Gabon des Réalisations Agricoles et des Initiatives Nationales Engagées)56. Ce géant singapourien du commerce de produits agricoles, a conclu un partenariat de cofinancement (« joint-venture ») avec le gouvernement du Gabon en vue d’une expansion massive dans la culture d’huile de palme. OLAM s’est engagée à exclure de ses exploitations certaines zones à haute valeur du point de vue social et environnemental, et à mener une politique d’obtention du consentement libre, informé et préalable des populations et de prise en considération des besoins des communautés locales à long terme. Cependant, l’entreprise a, malgré tout, l’intention d’implanter 130 000 hectares de cultures de palmiers à huile dans le pays, avec à la clé un risque d’impacts environnementaux importants et des conséquences sociales incertaines, notamment pour les communautés forestières traditionnelles.En effet, cette implantation impliquera le défrichement de vastes zones de forêts tropicales secondaires, et d’énormes émissions de dioxyde de carbone. Il est donc clair que, malgré les efforts de l’entreprise, des impacts négatifs importants affecteront les moyens de subsistance à l’échelle locale. Par ailleurs, il a été relevé que les cessions des terres visant le développement du programme GRAINE n’ont pas respecté la réglementation portant régime domanial et foncier et, afin de prévenir toute critique liée à la commercialisation du bois de conversion issu de son activité, l’entreprise aurait passé un accord avec l’administration des Forêts. Aux termes de celui-ci, le bois issu des opérations de déboisement est cédé à l’administration, puis mis en vente aux enchères publiques57. Il s’agit là d’une tactique à peine voilée de rendre du bois illégal, légal.

3. SFM Africa Limited (Gabon)

Immatriculée à l’Ile Maurice, la société SFM Africa Limited a signé, le 20 avril 2011, une convention avec l’Etat gabonais pour des investissements dans la production de bois, l’agriculture, la pêche, le tourisme, les énergies renouvelables et les infrastructures. A ce titre, elle est autorisée à gérer des concessions forestières et des unités de transformation du bois, développer un circuit écotouristique, lancer une plantation de canne à sucre accompagnée d’un moulin pour la transformation, produire de l’énergie à partir de la biomasse et de l’hydroélectricité, accompagner la commercialisation des produits de la pêche, et construire des infrastructures (port, route et aéroport). Tout comme l’entreprise OLAM, SFM intervient dans les forêts littorales et marécageuses, les mangroves, des savanes herbeuses ou arbustives. Cependant, SFM reste confrontée aux exigences du décret n°01495/PR/MAEPDR du 29 décembre 2011. En effet, malgré l’accord passé avec le gouvernement gabonais, l’entreprise mauricienne a beaucoup de mal à obtenir les terres sollicitées pour le développement de son activité et reste toujours en attente des baux emphytéotiques promis par ce dernier.

4. PALMEX (RCA)

Par arrêté N° 011/MEFCP/DIRCAB/DGEFCP/DEIF/SIF du 11 avril 2012, le Ministre en charge des Forêts a attribué à la société Palmex Sarl une parcelle forestière d’une superficie de 8701 hectares pour le développement de plantation de palmier à huile dans la série de conversion du PEA 186 de

man a déjà prélevé plus de 15 000 mètres cubes de bois uniquement sur les 120 hectares défrichés à Epoma – pour un volume moyen de 125 mètres cubes par hectare. La somme de 500 millions de dollars évoquée pourrait ainsi être largement sous-estimée.56. Selon ses promoteurs, ce programme propose au paysannat gabonais «un cadre d’accompagnement et de suivi pour la mise en œuvre et le développe-ment d’une activité de culture agricole industrielle, au sein de coopératives agricoles».57. Le produit de ces ventes est réparti comme suit : 40 % à l’administration publique et 60 % pour alimenter un fonds social au bénéfice des populations rurales. Malgré cela, le bois produit par OLAM suite au déboisement des forêts demeure illégal. La seule manière de le rendre légal et commercialisable serait donc de procéder à des compensations écologiques, conformément aux dispositions de la loi d’orientation sur le développement durable.

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l’entreprise l’IFB58. En vertu de cet arrêté, la société est autorisée à couper des essences secondaires et tertiaires pour la construction des ponts et des logements pour son personnel en accord avec IFB selon les prescriptions de la convention définitive d’exploitation et d’aménagement du PEA 18659. Force est de constater que les portions de terres forestières attribuées à la société Palmex ne sont ni des terrains non affectés tel que stipulé par le code domanial, ni les types de forêts pouvant être convertis. L’administration en charge des forêts a plutôt opté pour l’attribution dans la série de conversion du PEA 186 d’IFB, en violation des dispositions légales60.Par ailleurs, la loi exige la consultation préalable des communautés riveraines lors du développement de grands projets61 : la société Palmex n’a pas visé un procès-verbal de consultation des populations de cette zone. Les dispositions de l’arrêté d’attribution mentionnent en outre que la parcelle est attribuée en accord avec l’entreprise IFB mais cet accord n’est pas visé. La jouissance de la zone attribuée étant subordonnée à la signature d’un cahier de charges, ce document existe mais demeure inaccessible au public. L’attribution s’est donc faite au mépris des dispositions de la réglementation en vigueur.

6. PALME D’OR (RCA)62

Par arrêté N°027/MEFCP/DIRCAB/DGEFCP/DF/SEIF du 05 octobre 2012, l’administration en charge des forêts de la RCA a attribué à la société anonyme Palme d’or une parcelle d’une superficie de 25 993 hectares située à cheval sur l’extrême nord du PEA 186 d’IFB dans la commune de Léssé, préfecture de la Lobaye. L’arrêté soumet la jouissance de la zone attribuée à la signature d’un cahier de charges qui précise les conditions de sa mise en œuvre. La société est autorisée à couper des essences secondaires et tertiaires pour la construction des ponts et des logements pour son personnel, en accord avec IFB selon les prescriptions de la convention définitive63. Ici aussi, la situation est identique à celle de la société Palmex, la parcelle ayant été attribuée en marge des prescriptions légales en vigueur (code domanial et code forestier). En effet, l’arrêté n’a pas visé le procès-verbal de consultation des populations riveraines ni le protocole d’accord de l’entreprise IFB. Il ne fait pas mention du paiement des taxes de pré-reconnaissance ou de prospection et de déboisement prévues à l’article 179 du code forestier ; l’attribution s’est faite en violation des dispositions du plan d’aménagement du PEA 186 qui, en définissant le régime de la série de conversion, institue un partenariat entre l’administration forestière et les communautés locales pour la gestion de la zone.

6. SUD CAMEROUN /HEVEA (Cameroun)

Sud-Cameroun Hévéa SA (SUDCAM) est une entreprise constituée en vertu du droit camerounais, filiale du groupe GMG Global Ltd., société basée à Singapour64. Les concessions attribuées à cette entreprise se trouvent en zone forestière, et la superficie à déboiser est estimée à environ 57101 ha. Afin d’assurer

58. La société peut demander un titre foncier de la parcelle pour garantir la pérennité des investissements et rassurer des partenaires financiers potentiels.59. La société est en outre assujettie au paiement des taxes de pré-reconnaissance ou prospection effectuée et de déboisement prévues à l’article 179 du code forestier.60. Les séries de conversion ont pour vocation : la valorisation industrielle des ressources forestières avant rétrocession vers d’autres usages, la poursuite des activités actuelles des communautés et le transfert de la responsabilité de gestion de cette série à l’administration forestière qui, en partenariat avec les populations locales, fixeront le cadre des activités pouvant y être menées.61. Cette disposition est confirmée par celle relative au mode de gestion des séries de conversion.62. NB : En dehors des données d’inventaire du PEA 186 fournies dans le plan d’aménagement, aucune donnée n’est disponible en ce qui concerne les vo-lumes de bois concernés par les conversions en cours, notamment celles de Palmex et de Palme d’or. Des informations recueillies auprès de l’IFB indiquent que la série de conversion affectée pour l’implantation de palmeraies industrielles est une zone de savane arbustive dont toutes les essences commerciali-sables ont été prélevées. Et qu’il ne reste que des essences secondaires et tertiaires autorisées de commun accord pour être coupées pour la construction des ponts et logements du personnel desdites sociétés.63. Elle peut, à cet effet, demander un titre foncier de la zone pour garantir la pérennité des investissements.64. Le complexe de SUDCAM regroupera un centre administratif, des zones d’habitation, des pépinières, des plantations d’Hévéa et une usine de condi-tionnement du latex.

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la valorisation de la ressource bois se trouvant dans ces concessions, plusieurs ventes de coupe y ont été attribuées : (VC) 09 01 324, 09 01 325, 09 01 335, 0901 322, 09 01 320. Les bénéficiaires de celles-ci sont les entreprises forestières destinataires : AMOUGOU ABOUI (2); SCIFO ; SF BOJONGO (2). La production ligneuse en volume, pour l’année 2015, était de 9 040,172 m3. Les avis sont cependant partagés quant au processus d’acquisition des terrains qu’a suivi SUDCAM. La plupart des autorités administratives et des responsables de la compagnie interrogés ont fait valoir que la société a acquis la terre grâce à un processus légal, chronologique et participatif. Toutefois, le processus n’a pas intégré les dispositions légales de gestion d’autres ressources naturelles : cas de la Loi forestière.Des discussions avec les responsables du secteur forestier au niveau local ont révélé que l’administration forestière n’a été formellement consultée qu’après 2008 et principalement dans le cadre des audiences publiques de 2011. Ils ont également affirmé que leur mandat à ce stade du processus était seulement de donner un avis, parfois dans un délai limité, à l’administration chargée de l’environnement, la décision finale étant prise au niveau central65.

7. Extension de l’entreprise HEVECAM (Cameroun)

Hévéa-Cameroun (HEVECAM)66, fondé en 1975, est la plus grande plantation d’hévéas d’Afrique et le projet gouvernemental d’hévéaculture le plus important du Cameroun. Elle est positionnée au troisième rang comme employeur du pays après l’Etat et dispose d’un bail emphytéotique de 99 ans sur une concession de 41 339 hectares. L’entreprise exploite actuellement 22 000 hectares de plantations et prévoit de les étendre aux 18 000 autres hectares concédés par l’Etat camerounais en 2012. Le 29 avril 2013, l’entreprise HEVECAM a obtenu, d’Afriland First Bank, un prêt de 10 milliards de Francs CFA, sur 10 ans, pour son programme de replantation et de régénération de ses plantations d’hévéa.Afin de valoriser la ressource bois s’y trouvant, plusieurs vente de coupe ont été attribuées : 09 03 322, 09 03 323, 09 03 304, 09 03 346, 09 03 344, 09 03 306, 09 03 345, 09 03 356, 09 03 355, 09 03 324. Les entreprises forestières bénéficiaires de ces ventes sont : SEGC, ONGUEDOU (2), ETS SALI NDJIDA HUGUETTE FORESTIERE SBAC (3), AMOUGOU AMOUGOU JULES (2) ; AFC SARL. La production ligneuse en volume pour l’année 2015 était estimée à 29085.655 m3. Ce nouveau programme fait cependant face à de nombreuses contestations, notamment des populations locales et autochtones riveraines de la plantation qui accusent le producteur d’hévéa d’accaparer les terres cultivables, en allant au-delà des limites de certaines de ses concessions foncières. De son côté, HEVECAM dénonce une «occupation illégale des terres» concédées à l’entreprise par l’Etat camerounais et dans lesquelles les populations auraient occupé une dizaine d’hectares en y plantant des palmiers à huile et des cacaoyers.

II. Dans le secteur minier

1. Mining Project Development (MDP) et Jumelles M Limited67 (Congo)

MPD Congo est une entreprise minière qui s’est vu octroyer par l’Etat deux permis de recherches pour la zone de Zanaga - Bambama et celle de Zanaga - Madzoumou (département de la Lékoumou) et, en application de l’article 98 du Code minier, une convention de recherches minières a été conclue le 14 mai 2007, amendée par l’avenant n°1 du 8 septembre 2010 (la « Convention de Recherche »). Les obligations mises à la charge de MPD Congo par ces permis et par la Convention de Recherche ont été intégralement exécutées à ce jour et ont abouti à la délivrance du Permis d’Exploitation « Zanaga »,

65. De plus, le projet n’aurait pas suffisamment pris en compte les besoins des populations locales, qui n’y sont pourtant pas opposées.66. La totalité de la production d’HEVECAM est exportée vers les marchés européen et américain. GMG est l’un des principaux fournisseurs de Bridgestone, Michelin, Goodyear, Firestone et de nombreuses firmes pharmaceutiques européennes, asiatiques et américaines. 67. Cette société est cosignataire de la convention d’exploitation du fer de Zanaga entre l’Etat et MPD.

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permis n° 2014-443 accordé à MPD Congo par décret pris en conseil des ministres en date du 12 août 2014.Compte tenu des investissements requis pour l’exploitation du minerai, les parties ont convenu de conclure une Convention d’Exploitation, qui a été soumise à l’approbation du Parlement congolais et qui est devenue une loi nationale garantissant les avantages fiscaux et douaniers octroyés par l’Etat. La convention d’exploitation du fer signée le 14 août 2014 avec le gouvernement congolais et approuvée par la loi n° 15-2016 du 29 avril 2016 définie les droits et obligations de l’entreprise68. La zone concernée par le développement de cette activité ayant été préalablement attribuée aux sociétés d’exploitation forestière TAMAN industrie et Asia Congo, des arrangements ont été conclus avec l’administration forestière pour que ces dernières procèdent à l’abattage du bois commercialisable avant le démarrage de l’extraction du minerais de fer.

2. L’exploitation minière dans le PEA 171 (RCA)

Le Ministère des Mines a attribué par arrêté un permis d’exploitation semi-mécanisée à la société COOMIBA dans le PEA 171 de la société SCAD situé dans la commune de Moboma, dans la sous-préfecture de Mbaiki. L’article 93 du Code minier dispose qu’en cas de superposition d’activités, le titulaire du titre minier doit, en accord avec le titulaire du titre forestier, procéder à des opérations nécessaires à la mise en place de servitudes de passages, notamment le tracé, l’abattage et l’évacuation des bois couvrant les zones concernées par les travaux. Cette exigence n’a pas été satisfaite et aucun accord n’a été trouvé entre les deux parties.Par ailleurs, l’entreprise n’a pas respecté les dispositions de l’article 91 du code forestier concernant la prise en compte du plan d’aménagement et le respect des clauses environnementales et sociales prévues dans le PEA 171 de SCAD69. Enfin, le code forestier en son article 92 dispose que toute société forestière titulaire d’un permis d’exploitation et d’aménagement, dont une partie serait amputée du fait de l’attribution de concessions minières, peut demander une nouvelle délimitation de son permis afin d’exclure les zones où elle subirait une perte totale de responsabilité. Une révision du plan d’aménagement pourra alors être décidée par le Ministère en charge des forêts70. Aucune action n’a été menée par la société SCAD dans ce sens.

3. L’exploitation minière dans la biosphère de la basse Lobaye (RCA)

Deux permis d’exploitation artisanale semi-mécanisé ont été attribués à la coopérative COOMIBA par le Ministère des Mines et de la Géologie71 dans la Réserve de Biosphère de la basse Lobaye72. L’attribution de ces permis a été faite en violation des dispositions du code minier qui exigent que les activités minières soient conduites de manière respectueuse de l’environnement et après la réalisation préalable d’une étude d’impact environnemental et social73. Le code stipule également que les zones protégées à l’intérieur desquelles la recherche et l’exploitation peuvent être restreintes ou soumises à certaines

68. Aux termes de la convention, l’entreprise peut : jouir de son permis d’exploitation du fer dans les limites du périmètre à exploiter ; extraire, transformer, transporter, exporter, commercialiser et vendre le produit minier ; développer son exploitation et occuper les espaces terrestres et fluviaux dans le Périmètre Minier ; accéder aux Infrastructures partagées. Elle devra toutefois : financer, entretenir et faire fonctionner les infrastructures communautaires identifiés dans le plan de réinstallation des populations élaboré par MPD ; détenir les autorisations requises dans la mise en œuvre du projet (certificat de conformité environnementale, permis de construire, permis de captage d’eau et de rejet, permis explosif, permis relatif aux forêts) ; payer les impôts, droits, taxes et redevances assis sur la période d’exercice.69. Cf. rapport portant sur l’observation indépendante externe de la société civile du 20 mai 2016 et produit par la Coordination de la Plateforme pour la Gestion Durable des Ressources Naturelles et de l’Environnement (GDRNE) faisant état de l’exploitation minière dans le PEA 171 de la SCAD et dans la biosphère de la basse Lobaye.70. Le préjudice subi est réparé par la société minière responsable de l’amputation. Des indemnisations peuvent être demandées conformément aux dis-positions de l’alinéa 2 du présent article.71. Arrêté N°002/15/MMEG/DIRCAB/DGMG/DEAPMC/SPM du 16 janvier 2015.72. Cette réserve a été classée dans le domaine privé de l’Etat centrafricain par la loi N°60/140 du 1er octobre 1960.73. Cf. article 105 du code minier.

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conditions, peuvent être établies pour la protection des parcs nationaux, des réserves des faunes, des forêts classées et tous les points jugés nécessaires pour la protection de l’environnement. Dans ce cas, la prise d’un arrêté conjoint entre les différents ministères impliqués est requise et celui créant la zone protégée intervient après enquête publique dont les conclusions doivent être favorables à la réalisation de l’activité74. Toutes ces dispositions n’ont pas été respectées dans le processus d’attribution des permis et les activités minières n’ont pas été suspendues malgré les contestations du département en charge de l’environnement suite aux dénonciations de la société civile75.

III. Dans le secteur des infrastructures

1. Projet d’aménagement hydroélectrique de Mekin (Cameroun)

Ce projet consiste en la construction d’un barrage avec une usine de pied d’une puissance de 15mégawatts (MW), assorti d’une ligne d’évacuation d’énergie de 33 kilomètres. Le projet est situé dans l’arrondissement de Bengbis, département du Dja-et-Lobo. Il a pour objet la sécurisation de la partie australe du Réseau Interconnecté Sud (RIS) dans le cadre d’un fonctionnement de la centrale en réseau interconnecté d’une part et en réseau séparé d’autre part, permettant d’alimenter prioritairement l’ensemble des 8 communes du département du Dja-et-Lobo. Le projet est financé par Eximbank China (85%), et l’Etat du Cameroun (15%) et a pour organisme d’exécution, Mekin Hydroelectric Development Corporation, société à capital public dont l’Etat est actionnaire à 100%. Les informations relatives au processus d’attribution sont inaccessibles. Cependant, il est fait mention dans le rapport d’EIES de l’arrêté n°000402/Y.14.4/MINDAF/D410 du 25 mai 2010 déclarant la superficie concernée d’utilité publique. Le site du projet se trouvant dans une zone forestière, plusieurs vente de coupe y ont été délivrées afin de valoriser la ressource bois : (VC) 09 01 308, 09 01 305, 09 01 306, 09 01 307. Ces VC ont été attribuées à des forêts communautaires, à savoir : (FC) : ZIOMAS, ASPAMIMA, ASBAD, SCIFO, SFC (3). En 2015, la production ligneuse en volumes était estimée à 9680,332.m3. Toutefois, la surface impactée par ce projet est inconnue.

2. Projet d’aménagement hydroélectrique de Memve’ele (Cameroun)

Ce projet d’une capacité de 211 MW vise à assurer l’approvisionnement électrique en remplacement du barrage vieillissant de Song Loulou. Le projet est financé par Eximbank China (58%), la BAD (26%) et l’Etat du Cameroun (16%), l’emprunteur étant l’Etat du Cameroun (Ministère de l’Eau et de l’Energie). La construction de l’ouvrage a été confiée à l’entreprise Sinohydro Corporation Limited, avec qui le groupement du Cameroun a signé un contrat de service le 25 septembre 2009 et un contrat d’exécution des travaux le 12 avril 2012. Plusieurs ventes de coupe (VC 09 04 400, 09 04 402, 09 04 405, 09 04 406) ont été attribuées aux forêts communautaires AMAN, ACONATA, COMAN, en vue de l’exploitation de la ressource bois de l’espace sollicité. En 2015, la production ligneuse en volumes était estimée à 6324 m3. Cependant, ce projet semble entaché de corruption. En effet, selon le média français Mediapart dans sa publication du 23 juin 2016, la firme chinoise spécialisée notamment dans la construction des barrages hydroélectriques aurait versé des rétro-commissions pour décrocher le marché de construction de ce barrage. De plus, à l’occasion de la présentation officielle du rapport sur l’état de la lutte contre la corruption au Cameroun en 2014 le lundi 27 juin 2016 à Yaoundé, le président de la Commission nationale anti-corruption (CONAC), Dieudonné Massi Gams, a indiqué que l’Etat camerounais « a subi un préjudice financier de l’ordre de 1 792 399 619 FCFA représentant 64% du montant total des indemnisations », ceci en raison de « la surévaluation des constructions et des cultures des populations riveraines » liées à ce projet.74. Cet arrêté doit en principe définir les limites de ladite zone tout en indiquant les voies d’accès autorisées et en désignant les autorités chargées de son administration. Il établit le programme des travaux et activités nécessaires à l’atteinte des objectifs de protection recherchée.75. Cf. rapport première mission d’échange avec les différentes parties prenantes au processus de conversion des forêts en plantation industrielle de pal-mier à huile : cas de Palme d’or du PEA 186 du 21 au 25 novembre 2016.

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Chapitre IV

La prise en compte des bois de conversion dans les grilles de légalitéIl sera question, dans ce quatrième et dernier chapitre, de voir si le bois issu des conversions peut être pris en compte dans le cadre des APV-FLEGT signés entre les quatre pays et l’Union Européenne.

I. Analyse des titres forestiers utilisés pour la collecte des bois de conversionL’exploitation du bois dans les forêts devant faire l’objet de conversion se fait sur la base de titres forestiers qui varient d’un pays à l’autre. Ces derniers ne sont pas toujours pris en compte dans les grilles de légalité FLEGT et, pour ceux qui le sont, le processus d’attribution pas toujours légal.

1. Grilles de légalité et légalité des processus d’attribution des titres conduisant à la conversion des forêts

Les grilles de légalité actuelles du Cameroun reconnaissent six (06) titres d’exploitation forestière76 : la convention d’exploitation (CE), l’autorisation de récupération du bois (ARB), l’autorisation d’enlèvement du bois (AEB), la vente de coupe (VC), le permis spécial (PS), l’exploitation en régie. Parmi ceux-ci, trois ont été identifiés comment susceptibles d’être utilisés dans le cadre de la conversion : l’ARB, l’AEB et la VC. L’administration forestière a opté pour l’attribution des VC comme solution “d’urgence pour la collecte des bois de conversion, la mise en œuvre des autres titres imposerait la prise en compte de critères susceptibles d’entraîner des retards majeures dans l’exécution des projets77. Le processus d’attribution des VC pour la collecte du bois de conversion est cependant illégal.En effet, elles sont octroyées par une commission régionale créée dans les services locaux du Ministère en charge des forêts, en totale violation des dispositions de la Loi forestière qui prévoit qu’elles le soient par arrêté du Ministre chargé des forêts, après avis d’une commission interministérielle, et à la suite d’une procédure d’appel d’offres public78. Un tel bois ne saurait donc être légal du point de vue des APV. De plus, le critère 5 de la grille (5) sur la vente de coupe, et relatif au respect ses obligations en matière de protection de la biodiversité et de l’environnement, ne peut être respecté dans le cadre de la conversion, car il s’agit ici de coupe rase. Ceci exclut d’office la possibilité de tracer un tel bois. De plus, l’annexe VII de l’APV exige uniquement la publication de droits de récolte du bois, ce qui ne permet pas de vérifier l’existence d’éventuelles illégalités en amont.

Les titres d’exploitation forestière reconnus dans les grilles de légalité du Congo sont : la convention de transformation industrielle (CTI), les conventions d’aménagement et de transformation (CAT), le permis de coupe de bois de plantations et les permis spéciaux. A ces titres s’ajoutent des autorisations administratives donnant accès à la ressource bois : l’autorisation de coupe annuelle, l’autorisation d’achèvement, l’autorisation de déboisement et l’autorisation de vidange. Le titre le plus utilisé dans le 76. D’autres grilles de légalité seront construites au cours de la phase d’opérationnalisation du système dès lors que leur pertinence sera établie.77. L’attribution d’une ARB nécessite la réalisation d’un inventaire avant enchères publiques et la réalisation d’une EIES.78. L’attribution d’une ARB nécessite la réalisation d’un inventaire avant enchères publiques et la réalisation d’une EIES.

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cadre du développement de grands investissements est l’autorisation de déboisement79. Ce déboisement est réglementé et soumis à autorisation par décret pris en Conseil des ministres. La délivrance de l’autorisation de déboisement est subordonnée au paiement d’une taxe de déboisement et les produits qui en sont issus sont librement récupérés par l’entreprise ayant effectué le déboisement80. Le code forestier dispose en outre que le déboisement de tout ou partie d’une forêt classée est subordonné au déclassement préalable de la ou des parcelles concernées dans les conditions prévues en ces articles 24 à 3081.

La procédure mise en place par l’administration publique gabonaise pour permettre la conversion des forêts pour les grands investissements ne prévoit pas d’attribution de titre d’exploitation forestière reconnus par la Loi et dans les grilles de légalité. Les titres pris en compte dans ces grilles sont : le permis forestier associé (PFA), la concession forestière sous aménagement durable (CFAD) et le permis de gré à gré. La finalité de ces titres est d’assurer la gestion durable des forêts, ce qui ne cadre pas avec l’objectif affiché des conversions, qui est le déboisement total ou partiel des forêts. Par ailleurs, les lois sectorielles nationales autorisent quant à elles aux investisseurs détenteurs de titre en lien avec leur activité, de couper le bois nécessaire pour leur activité sous condition du paiement des taxes prévues par la législation en vigueur et dans le respect de dispositions contraires. Cependant, cette autorisation est contraire à l’article 14 du code forestier qui dispose que nul ne peut, dans les domaines des Eaux et Forêts, se livrer à titre gratuit ou commercial à l’exploitation, à la récolte ou à la transformation de tout produit naturel, sans autorisation préalable de l’administration des Eaux et Forêts. Il en ressort que le bois issu de conversion au Gabon ne saurait être viable dans le cadre des APV.

Les grilles de légalité de la RCA reconnaissent, comme titres d’exploitation forestière, les Permis d’Exploitation et d’Aménagement (PEA) et les autorisations d’exploiter les périmètres de reboisement appelées également les plantations. Les coupes de récupération autorisées dans les PEA ayant fait retour au domaine de l’Etat (les déclassements se font en régie suivant des modalités définies par voie règlementaire82). Ce type d’exploitation est autorisé par Décret après avis de la commission technique désignée à cet effet par le Ministre en charge des forêts. L’exploitation en régie reste soumise aux mêmes obligations fiscales que les permis d’exploitation et d’aménagement (PEA)83.

2. Les grilles de légalité et l’évaluation de la légalité des droits d’exploitation du bois sur les terres forestières à convertir

Nous avons pu constater qu’au Cameroun, l’exploitation des forêts devant faire l’objet de conversion s’effectue sur la base d’un titre forestier reconnu dans la loi et dans les grilles de légalité. Vu sous cet angle, les droits d’exploitation obtenus pourraient être réputés légaux et viables pour la commercialisation, conformément aux dispositions des textes en vigueur. Cependant, le processus d’attribution du titre donnant lieu à cette exploitation pose problème, car ne respectant pas les dispositions légales, ce qui constitue une entorse grave au principe de légalité de ce bois. Le bois ainsi exploité devient illégal du fait du non-respect de la procédure d’obtention du titre forestier en amont, même si les opérations d’exploitation proprement dites sont effectuées conformément à la législation forestière, en aval.

Au Congo, la Loi forestière accorde aux promoteurs de grands investissements de pouvoir exploiter le bois se trouvant sur les sites forestiers acquis, et en particulier la possibilité de le transformer, de le

79. D’après l’article 31 du code forestier, le déboisement désigne l’enlèvement ou le dépérissement provoqué des arbres ou autres végétaux forestiers pour donner au terrain une affectation nouvelle, quels que soient les moyens employés à cet effet.80. Les exigences relatives à la délivrance de l’autorisation de déboisement restent cependant vagues.81. Ces dispositions ne s’appliquent pas aux déboisements nécessaires à la construction des pistes et autres infrastructures, prévues au plan d’aménage-ment de la forêt concernée.82. Art59 du code forestier RCA. 83. Art61 du code forestier de la RCA.

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vendre84 ou de l’exporter85. Le Code forestier, dans son chapitre sur la commercialisation des produits forestiers, souligne également que la commercialisation du bois et des autres produits forestiers est libéralisée86. En ce qui concerne l’exportation de ce bois, le promoteur est tenu d’obtenir préalablement un agrément du Ministre du commerce, après avis du ministère chargé de l’économie forestière, à l’exception des entreprises forestières87. Il devra également s’acquitter du paiement de la taxe d’exportation. Tous ces aspects sont couverts par la matrice de légalité (voir l’annexe II du point 1 de l’APV). Cependant, cette matrice semble limiter la « déforestation » aux projets de développement liés à la construction d’infrastructures sociales et économiques (routes, barrages hydroélectriques, etc.), et ne pas concerner les projets agricoles et/ou miniers. Le bois issu des conversions de forêts destinées à ce type d’activités semble donc non couvert par les APV.

D’après le code forestier gabonais, seules les entreprises disposant d’une autorisation/permis d’exploitation ont le droit d’exploiter les ressources forestières88, même si l’Etat peut, selon les cas, concéder aux entreprises minières, agro-industrielles ou de génie civil, le droit procéder au défrichement de la forêt du fait de leur installation. Cependant, aucune des autorisations/permis prévus par ledit code n’est favorable à une activité type « Conversion ». Ce vide juridique concourt à l’illégalité des pratiques de défrichement des terres forestières et, partant, à celle des bois issus du défrichement de celles-ci.

Les droits reconnus à l’Etat pour procéder à l’exploitation en régie du bois dans les forêts de conversion en RCA respectent les grilles de légalité. Cette exploitation doit cependant s’effectuer dans des PEA convertis sous condition du respect de la réglementation en vigueur ou dans les plantations. Lors de la réunion du Comité Conjoint de mise en œuvre de l’APV FLEGT tenue en décembre 2016, il a été relevé l’attribution de permis artisanaux et des avancées significatives concernant les forêts communautaires. Or, aucune grille de légalité n’existe par rapport à ces titres. Ce qui implique que le bois issu de la conversion de ces espaces ne peut pas être pris en compte, pour l’instant, dans les APV. Il faudrait donc que des grilles de légalité qui leur sont spécifiques soient développées.

II. Forces, faiblesses, opportunités et menaces des grilles de légalité actuellement en vigueur 1. Forces

• Permettent l’encadrement des opérations d’exploitation forestières du processus d’attribution du titre forestier à la commercialisation du bois;

• La vérification de la légalité sur la base des grilles permet de garantir que le bois est produit de manière conforme aux textes en vigueur.

• Contribuent à la protection et à la gestion durable de la ressource bois ainsi qu’à la légalité de celle-ci.

• Permettent de faire le suivi-évaluation de l’activité d’exploitation et de mettre en exergue les lacunes de cette exploitation.

84. Nous devons cependant noter qu’aucune procédure n’a été prévue pour encadrer la vente de ce bois.85. Conformément à l’article 180 du Code forestier, le bois issu du déboisement devrait être majoritairement transformé avant son exportation.86. D’après l’esprit du Code forestier, rien n’empêche la commercialisation du bois de conversion. Cependant, les taxes forestières devront être payées avant toute commercialisation. Parmi ces taxes figurent la taxe de déboisement.87. Cette disposition indique que la qualité d’exportateur de bois n’est pas exclusivement réservée aux entreprises forestières, cette qualité pourrait donc être demandée par des exploitants agricoles ou miniers.88. cf. Le critère 2.1 de la grille de légalité.

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2. Faiblesses et menaces

• Certains des critères des grilles de légalité sont incompatibles avec le caractère même de la

conversion : obligation de réalisation d’une EIES, obligations de protection de la biodiversité et de l’environnement ;

• Certains titres d’exploitation forestière ne sont pas pris en compte dans la grille de légali-té mais sont pourtant attribués dans les processus de conversion ;

Les grilles de légalité ne prennent pas en compte la légalité des bois issus de forêts de conversion ayant été défrichées sans titre/autorisation d’exploitation forestière reconnus ;• Non prise en compte des processus d’attribution des titres conduisant à la conversion des

forêts ;

• Ciblent plus le respect des obligations liées à l’activité d’exploitation forestière proprement dite et moins, le processus d’attribution du titre forestier qui donne accès à ladite exploitation ;

• Absence d’une politique cohérente au niveau national pour l’attribution de concessions de terres à grande échelle, qui rend difficile que l’on puisse se référer à une règle précise concer-nant les normes de légalité89.

3. Opportunités

• Processus de révision des textes régissant la gestion des espaces et des ressources naturelles qui pourraient intégrer les préoccupations liées au bois de conversion ;

• L’existence d’observatoires indépendants des forêts qui ont pour objectif la promotion de la gestion durable des ressources forestières et la lutte contre leur exploitation illégale. Les constats faits sur le terrain par ces derniers peuvent permettre la formulation de recomman-dations visant le renforcement de la transparence dans la gestion des ressources forestières.

• La mise en œuvre du processus de diligence raisonnée qui vise à réduire au minimum les risques de commercialisation du bois ou des produits dérivés illégaux90.

• La certification forestière qui, quoique ne constituant pas une preuve de légalité, dispose de référentiels qui sont d’excellents outils d’évaluation et d’atténuation des risques. Ils peuvent donc contribuer au développement d’un mécanisme de diligence raisonnée.

• La possibilité prévue dans les APV de développer de nouvelles grilles de légalité, si celles-ci apparaissaient pertinentes.

III. Pistes de solutions pour une meilleure adaptation des grilles de légalité dans le cadre des APV/FLEGT

• Les activités de déboisement devraient être définies de manière à couvrir tous les change-ments liés à l’utilisation des terres forestières, en particulier pour couvrir la conversion des forêts à d’autres usages ;

• La classification des forêts devrait être une condition préalable pour prendre des décisions en matière de modification de l’utilisation des terres. Le vérificateur pourrait examiner la décision

89. En conséquence, les conditions fixées pour les concessions peuvent varier considérablement (prix du terrain, fiscalité, durée, taille, etc.)90. Ce mécanisme repose sur trois piliers: (i) l’information : l’opérateur doit avoir accès aux informations concernant le bois et les produits dérivés (pays, essence, quantité, coordonnées du fournisseur, dispositions légales) ; (ii) l’évaluation des risques : sur le fondement d’une analyse du Règlement du bois dans l’Union européenne (RBUE), l’opérateur doit évaluer les risques de mise sur le marché du bois illégal ; (iii) l’atténuation des risques : sur la base des résultats de l’évaluation des risques, l’opérateur doit prendre et suggérer des mesures correctives.

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de classer la zone forestière sujette au déboisement ;

• Le droit de déboiser doit être conforme aux exigences de planification et de cartographie / zonage de l’utilisation des terres : les vérificateurs devraient être en mesure de vérifier cette conformité ;

• Les exigences de compensation forestière devraient être spécifiées par la loi et mentionnées dans la matrice de légalité, à contrôler par les vérificateurs ;

• Développer des grilles de légalité pour les titres non pris en compte dans les grilles actuelles ;

• Prendre en compte les contrôles de légalité des règles et procédures d’attribution des terres pouvant entraîner une conversion des forêts. Ce qui n’est pas le cas aujourd’hui ;

• Inclure les exigences légales pour le bois provenant des zones de conversion et définir com-ment cela se reflète dans la définition de la légalité et la vérification de la conformité juridique.

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ConclusionIl ressort de notre analyse que le processus de conversion des forêts pour les grands investissements est le résultat d’un processus juridique mettant en concurrence les lois des principaux secteurs concernés par l’activité projetée91et faisant intervenir différentes catégories d’acteurs. Ce processus est plus ou moins bien pris en compte dans les législations nationales. Les Etats, malgré les limites et lacunes de leurs cadres juridiques en la matière, ont tenté d’encadrer ce processus en veillant, autant que faire se peut, à trouver un juste équilibre entre la rentabilité financière de ces projets et le souci de préserver l’environnement et les intérêts de communautés.

Cependant, ces efforts quoique louables, restent encore largement insuffisants pour endiguer, contrôler et/ou améliorer la mise en œuvre des processus de conversion des forêts dans les quatre pays ciblés, mais aussi, pour redonner à la ressource bois, et partant à l’espace forestier, la place qui demeure la sienne en terme de contribution à l’amélioration de l’économie et des conditions d’existence des populations locales et autochtones. En effet, les législateurs semblent avoir délibérément fait le choix de sacrifier la ressource « Bois » pour le développement de projets non forestiers malgré les mécanismes mis en place afin de la protéger de toute conversion illégale. Ceci est démontré à suffisance dans l’analyse des cas de grands investissements qui constituent le chapitre 3. L’analyse de ces projets a fait ressortir de nombreux problèmes liés notamment à l’attribution des premiers titres, à l’attribution des droits sur le bois et aux faiblesses de la qualité de la Loi.

L’absence de Plan national d’affectation des terres vient également aggraver cette insécurité juridique par rapport à la conversion de forêt pour les grands investissements. Cette absence confère en effet à l’investisseur le droit de choisir le site de son projet, qui se fait dès lors sur la base de considérations techniques et économiques, sans réelle prise en compte des contraintes écologiques et des droits et intérêts des populations. En outre, les procédures de changement d’affectation des terres forestières et de délivrance de permis de déboisement, très souvent incohérents et/ou complexes, et pas soutenus par une administration solide, ne sont pas de nature à améliorer cet état des choses. Tous ces facteurs nuisent à la bonne gouvernance aussi bien dans le secteur forestier que dans ceux des grands investissements.

Enfin, sur le plan des APV-FLEGT, il appert que les grilles de légalité développées entre les quatre pays et l’Union européenne mériteraient d’être revues et adaptées afin de prendre en compte le bois issu des conversions. En effet, en l’état actuel de leur développement, ces grilles ne peuvent que partiellement embrasser ce processus car pour la plupart incompatibles avec le processus de conversion, notamment sur les aspects de la commercialisation et de la traçabilité du bois qui en est issu. Par ailleurs, de nouvelles grilles devraient être développées pour s’arrimer aux pratiques en cours.

Au vu de ce qui précède, les recommandations suivantes peuvent être formulées afin d’améliorer l’encadrement juridique des conversions de forêts pour les grands investissements et faire que ce processus contribue effectivement à l’économie des pays.

91. Loi portant régime domanial et foncier, loi forestière, environnementale, minière, agro-forestière et sur les infrastructures lorsqu’il en existe

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Recommandations

Concernant les grilles de légalité • Examiner et/ou renforcer les APV pour aborder explicitement la conversion illégale des forêts.

• Introduire certaines exigences spécifiques sur la conversion des forêts dans la matrice de léga-lité de l’APV. Cette exigence pourrait couvrir à la fois les droits/permis de récolte ou de com-pensation, mais aussi toute autre mesure qui pourrait garantir la conformité de ces droits/per-mis avec les exigences de planification et d’utilisation des terres et donner l’assurance qu’ils ne sont pas en concurrence avec les droits d’autrui, qu’ils soient statutaires ou habituels, y compris les droits reconnus aux populations autochtones d’utiliser les ressources forestières.

• Couvrir la légalité de la procédure de délivrance des droits de récolte du bois suite à une déci-sion d’attribution des terres, en tant que principe général de la matrice de légalité.

• Proposer que les décisions prises pour la délivrance des droits de récolte du bois à la suite de l’attribution des terres soient motivées par les autorités compétentes, comme un indicateur à utiliser par les vérificateurs, afin de mieux comprendre ou remettre en question les raisons pour lesquelles il a été décidé de changer l’utilisation de la forêt.

Concernant l’attribution des forêts• L’exigence de conformité de la décision d’attribution et de compensation avec une planifica-

tion pertinente de l’utilisation des terres stimulerait l’action visant à développer l’aménage-ment du territoire dans le pays.

• Des critères précis devraient être établis pour justifier le changement de classification des zones forestières qui ne sont pas admissibles à d’autres modifications de l’utilisation des terres à des fins d’utilité publique ou non, afin d’éviter des conversions illégales.

• S’assurer que les décisions de répartition des terres et de conversion des forêts ne confèrent pas de droits d’utilisation des terres qui se chevauchent avec les détenteurs d’autres droits favoriserait nécessairement la reconnaissance des droits coutumiers, y compris les droits des peuples autochtones.

• Les forêts soumises à la conversion doivent être identifiées et cartographiées avec précision dans les plans d’utilisation des terres au niveau national et local.

• La décision permettant la conversion des forêts devrait :

• être conforme aux exigences de planification et de cartographie de l’utilisation des terres ;

• respecter les droits d’utilisation des terres existants, y compris les droits coutumiers tra-ditionnels, et se conformer à toutes les exigences légales applicables (selon l’activité développée dans la zone défrichée) ;

• prescrire les spécifications techniques pour déblayer la forêt et allouer le bois de la conversion.

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Concernant la responsabilité des Etats• Profiter des processus de révisions des législations en cours pour combler les lacunes législa-

tives et/ou corriger les incohérences dans le cadre juridique.

• Prendre des décisions intégrées et transparentes, pour améliorer la planification participative de l’utilisation des terres et soutenir les décisions éclairées sur l’allocation des terres et la conversion des forêts ;

• Améliorer l’efficacité des processus d’attribution des forêts et du bois, en améliorant leur cohé-rence avec les normes de transparence les plus élevées et éviter une destruction supplémen-taire de la forêt et les soupçons sur la légalité du bois provenant des conversions forestières ;

• Améliorer le processus de prise de décision dans l’attribution des droits, en fournissant aux gouvernements des outils clairs pour comparer les différentes options qui leur sont offertes sur une partie spécifique de la forêt (sur leurs mérites financiers, écologiques et sociaux).

• Développer une plateforme de concertation des différents ministères concernés par les acti-vités dont les intérêts sont superposés, afin que tous soient totalement en concert lors de la délivrance des différents titres et autorisations administratives ;

• Associer toutes les parties prenantes dans le processus d’octroi des terres (populations des zones concernées, sociétés forestières, organisations non gouvernementales, société civile, et autres personnes ressources ayant des informations ou des connaissances dans le secteur) ;

• Faire aboutir le processus d’élaboration des plans nationaux d’affectation des terres (PNAT) afin de pallier le problème de superposition des terres auxquelles on souhaite affecter des objectifs concurrents.

Concernant la réalisation des investissements• S’assurer que les investisseurs respectent leurs engagements vis-à-vis de l’Etat et contribuent

de manière efficiente au développement socioéconomique des populations des zones fores-tières concernées par leurs activités conformément aux conventions/contrats signés avec l’Etat et à la réglementation en vigueur ;

• Rendre disponibles les données relatives aux conversions en cours pour un meilleur suivi et une estimation des volumes de bois collectées dans leurs concessions ;

• La publication et la vulgarisation des cahiers de charges, plans de gestion et rapports d’étude d’impact environnemental et social des investissements non forestiers qui ont cours en mi-lieux forestiers ;

• Veiller à la bonne gouvernance des terres et à la légalité des entreprises bénéficiaires des concessions et celles jouissant des titres d’exploitation forestières dans lesdites concessions, en développant l’expertise technique et en dénonçant les cas avérés d’illégalité.

Concernant la prise en compte des droits et intérêts des CLPA• Accompagner les communautés locales et autochtones dans la défense de leurs droits et in-

térêts, et faire valoir leur opinion lors des processus de consultation publique organisés par l’Etat lors des EIES ;

• Assurer l’implication, la participation et la consultation des CLPA selon le principe du consen-tement libre, éclairé et préalable.

• Appuyer la société civile pour la mise en œuvre de l’observation indépendante et l’accompa-gnement des communautés locales et autochtones.

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AnnexesLégislations

Cameroun• Loi n° 94/01 du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche• Décret n° 95-53-PM du 23 août 1995 modifié par le Décret n° 2000/092/PM du 27 MARS 2000

fixant les modalités d’application du régime des forêts• Décret N° 95-678-PM du 18 Décembre 1995 instituant un cadre incitatif d’utilisation des terres

en zones forestières méridionales• Ordonnance N° 74-1 du 6 juillet 1974, modifiée par la Loi N° 19 du 26 novembre 1983, fixant

le régime foncier• Ordonnance N° 74-2 du 6 juillet 1974, modifiée par l’ordonnance N° 77/2 du 10 Janvier 1977

fixant le régime domanial • Décret N° 76/167 du 27 Avril 1976 modifié par le décret N° 77/399 du 3 octobre 1977, fixant

les modalités de gestion du domaine privé de l’Etat• Loi n° 85-09 du 4 juillet 1985 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique • Loi n°87/1872/ du 18 décembre portant application de la loi n°85/009 du 04 Juillet 1985• Loi N° 001 du 16 Avril 2001 portant Code Minier en République du Cameroun• Grilles de légalité FLEGT

Congo• Loi 16-2000 du 20 novembre 2000 portant code forestier• Décret n° 2002-437 du 31 décembre 2002 fixant les conditions de gestion et d’utilisation des

forêts• Arrêté n° 6380 du décembre 2002, fixant la taxe de déboisement• Loi 028-11 du 17 septembre 1988 sur l’aménagement et l’urbanisme• Loi n° 25-2008 du 22 septembre 2008 portant régime agro-foncier• Loi n°10-2004 du 26 mars 2004 fixant les principes généraux applicables aux régimes domanial

et foncier• Loi n° 9-2004 du 26 mars 2004 portant Code du domaine de l’Etat ;• Loi n° 17-2000 du 30 décembre 2000 portant régime de la propriété foncière• Décret n°2011-552 du 17 août 2011 portant autorisation expresse d’occuper une réserve fon-

cière de l’Etat dans les départements de la Cuvette et de la Sangha par la société Atama Plan-tation SARL

• Contrat d’autorisation d’occupation expresse d’occuper une réserve foncière de l’Etat, d’une superficie de 402637 hectares situés dans la Cuvette et 67363 hectares dans la Sangha, en vue de la mise en œuvre des complexes agroindustriels de palmier à huile par la société Atama Plantation SARL en République du Congo, décembre 2010

• Loi n°4-2005 du 11 avril 2005 portant code minier ;• Loi n° 15-2016 du 29 avril 2016 portant approbation de la convention d’exploitation minière,

du 14 août 2014, relative au gisement de fer de Zanaga entre la République du Congo et les sociétés Mining Project Development Congo et Jumelles Mauritus Limited

• Grilles de légalité FLEGT

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Gabon• Loi n°16/2001 du 31 décembre 2001 portant code forestier en République Gabonaise.• Loi n°9-2004 du 26 mars 2004 portant code du domaine de l’Etat au Gabon.• Loi n°16/2001 du 31 décembre 2001 portant code forestier en République Gabonaise• Loi n°003-2007 du 27 août 2007 relative aux parcs nationaux• Décret n°1032-PE-MEFEPEPN du 1er décembre 2004 fixant les modalités de classement et de

déclassement des forêts et des aires protégées.• Loi n°14-63 du 8 mai 1963 fixant le régime domanial• Décret n°257/2012 PR-MECIT du 19 juin 2012 réglementant la cession et la location des terres• Loi n°06/61 du 10 mai 1961 réglementant l’expropriation pour cause d’utilité publique et ins-

tituant des servitudes pour l’exécution des travaux publics• Ordonnance nº50-70 PR/MFB/DE du 30/09/1970, portant réglementation des baux emphy-

téotiques consentis par l’État sur les terrains faisant partie de son domaine privé• Grilles de légalité FLEGT

RCA• Loi n° 63/441 du 9 janvier 1964 relative au domaine national• Loi n°08/022 portant code forestier• Ordonnance n°04/001 portant Code minier• Grille de légalité FLEGT• Plan d’aménagement du PEA 165 et 186 de l’IFB• Arrêtés d’attribution des parcelles aux sociétés Palmex et Palme d’or• Rapports d’observation de la société civile

Autres documents exploités

1. IIED/CED, Série Foncier, Investissements et Droits/ « fonciers, redevabilité et cadre légal : Le-çons du Cameroun ». Pierre-Etienne Kenfack, Samuel Nguiffo et Téodyl Nkuintchua. 2016

2. Samuel Nguiffo : « Les autochtones et la terre au Cameroun : divorce du droit écrit et des droits communs ». 2015

3. Samuel Nguiffo : « Gouvernance dans les conversions forestières au Cameroun ». 20164. Rainforest Foundation – UK : « Planter pour détruire : L’expansion de la culture intensive du pal-

mier à huile dans le bassin du Congo et ses impacts potentiels sur les forêts et les populations ». Mars 2013

5. CED : « The Challenges of implementing VPA in Cameroon. Policy brief ». April 2013.6. ClientEarth : « Le cadre légal de la conversion des terres forestières en République du Congo ».

Juin 2015. (Version 2).7. ClientEarth : « Le cadre juridique de la conversion des terres forestières au Gabon ». Janvier

2016

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Centre pour l’Environnement et le Développement (CED)167,Rue 1115 Etoa-Meki

B.P. 3430 Yaoundé, Cameroun Tél:(237) 695 544 931E-mail: contact@cedcameroun.org;

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