mutualisation - AdCF · Dans l’actu Parce que la mutualisation fait partie du code génétique de...

Dossier P 9Quand la mutualisation fertilise le projet de territoire

L’émergence progressive d’une culture commune

Le poids déterminant du politique

Choisissez la mutualisation qui vous ressemble

Le schéma : une construction à la carte

Partage de personnels : ce que change la loi RCT

Mai 2011 • n° 156 mensuel édité par l’AdCF - www.adcf.org 5,50 €

Actualité

Urbanisme

Financeslocales

Droit

Communication

Viedel’AdCF

La carte très haut débit dévoilée P 3

Plans climat : prêts pour 2013 ?

Interview de Hervé Casterman, GDF Suez P 4

L’urbanisme intercommunal, sans tabou ni complexe ?

Interview de Serge Orru, WWF-France P 5

Révision des valeurs locatives, acte 1 : les locaux commerciaux

Les points clés de la réforme P 6

Quelles implications pour les collectivités ? P 7

DOSSIER

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SDCI : les préfets rendent des copies plutôt volontaristes P 18

Extensions et statu quo selon les agglos

Avis de naissance de la première métropole à Nice P 19

L’actualité des territoires en bref P 20

Suffrage universel direct et délégués suppléants P 22

Communication fiscale aux habitants : ferme ta boîte à camembert ! P 8

L’actualité de l’association en bref P 23

Territoires

lamutualisationfertiliseleprojet

deterritoire

Quand

Dans l’actu

Parce que la mutualisation fait partie du code génétique de l’intercommunalité, cha-cun comprendra que notre mensuel revienne régulièrement sur ce chantier en lui appor-tant des éclairages nouveaux. Cheval de bataille de l’AdCF depuis de nombreuses années, elle sera inscrite à l’agenda de toutes nos communautés en 2014. En impo-sant la réalisation de schémas de mutuali-sation, le législateur a rendu ce rendez-vous obligatoire, tout en ayant la sagesse de n’imposer ni obligations de résultats ni for-mule standardisée. Une nouvelle étude Inet-AdCF, assise sur une vingtaine d’expériences locales, met en lumière les prérequis de la mutualisation de services entre communes et communautés et la multiplicité des formes qu’elle peut revêtir. Autant il apparaît fon-damental de s’inscrire résolument dans ce

chantier, autant il serait illusoire de proposer un prêt-à-porter. Ce n’est donc pas tant un guide qui doit être proposé pour réaliser nos futurs schémas que d’éléments de méthodes, de

recommandations et de bonnes pratiques à même d’éclairer les acteurs locaux. Au-delà des approches techniques, la mutualisation est avant tout la traduction d’un projet de territoire, de son appropria-tion par les équipes communautaires et municipales et de la volonté d’adapter les organisations à sa mise en œuvre. La loi du 16 décembre reconnaît implici-tement la diversité des contextes en pro-posant une boite à outils. Mais celle-ci ne servira que si elle trouve sur le terrain des artisans sachant les manier avec doigté. Car la mutualisation est un chantier complexe, escorté de craintes à lever et de pactes à sceller. Surtout, ne voir en elle qu’un moyen de réaliser des économies à court terme ne ferait que préparer de nouvelles désillusions. La mutualisation est un inves-tissement patient pour optimiser nos organi-sations sur le temps long. Dans l’immédiat, elle constitue avant toute chose le moyen de créer une culture administrative commune au service d’un projet de territoire et de ses habitants. Parler d’une seule voix, et surtout le même langage, c’est déjà un bel objectif.

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éditorialDaniel Delaveau, président de l’AdCF

3Intercommunalités • AdCF • N° 156 - Mai 2011

La carte très haut débit dévoiléeBruno Le Maire, Éric Besson et René Ricol ont présenté, le 27 avril, la carte du déploiement de la fibre optique par les opérateurs privés sur les dix prochaines années. Les élus de l’Avicca suggèrent un « plan B ».

« Les opérateurs ont fait part de leur intention d’engager, d’ici cinq ans, des déploiements sur plus de 3 400

communes regroupant, avec les 148 com-munes constituant les zones très denses, près de 57 % des ménages français », ont annoncé fin avril Bruno Le Maire, Éric Besson et René Ricol, assurant que « à terme, les opérateurs ont l’intention d’équiper intégralement ces communes en fibre optique ».Ils ont détaillé les modalités du programme national « très haut débit », qui vise à stimu-ler l’investissement des opérateurs privés et soutenir les réseaux d’initiative publique grâce à une mobilisation déjà annoncée de deux milliards d’euros au titre des inves-tissements d’avenir (cf. le dossier « Les TIC en question », Intercommunalités 151, décembre 2010). D’une part, un milliard d’euros de prêts seront mis à disposition des opérateurs pour les déploiements au-delà des zones très denses. Ils pourront également être accor-dés aux exploitants de réseaux d’initiative publique intervenant dans le cadre d’un partenariat public-privé (DSP ou contrat de partenariat) au sein de réseaux d’initiative publique. Il est précisé qu’un « label gou-vernemental sera décerné aux opérateurs prenant des engagements en matière de rapidité et d’homogénéité de leur déploie-ment ». D’autre part, une enveloppe de 900 millions d’euros, préfigurant le Fonds d’aménagement numérique des territoires

(Fant), sera consacrée aux projets des collec-tivités territoriales de déploiement de fibre optique. « L’État veillera à la bonne articu-lation entre l’initiative privée et l’initiative publique, soulignent les deux ministres et le commissaire général à l’Investissement. Le cofinancement sera modulé selon la situa-tion de chaque département, en prenant en compte la proportion de la population vivant en territoire rural. »Une part « minoritaire » de cette enveloppe sera consacrée à initier des technologies alternatives, en complément des projets de très haut débit. Enfin, un soutien de 40 millions d’euros en 2011 – pouvant être étendu à 100 millions d’euros – pourra être accordé pour des travaux de R&D visant à préparer la nouvelle génération de satellites dédiés à l’accès très haut débit à Internet. Une technologie qui devrait permettre, à terme, une couverture exhaustive du territoire national.Des mesures « bienvenues », mais « pas à la hauteur des défis », estime Yves Rome, prési-dent de l’Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l’audiovisuel (Avicca). Il milite, pour sa part, pour un « plan B » dans lequel la priorité serait donnée au déploiement de réseaux d’initiative publique garantissant la péréquation entre les territoires et la hiérarchisation des cibles locales, « à commencer par les communes et quartiers mal desservis en haut débit, les pro-fessionnels et les services publics ». VL

Population des communes couvertes par l’initiative privée à terme par le déploiement de réseaux de boucle locale à très haut débit, d’après les réponses à l’appel à manifestations d’intentions d’investissement

Dans l’actu

44 N° 156 - Mai 2011 • AdCF • Intercommunalités

Plans climat : prêts pour 2013 ?Conformément à la loi Grenelle 2, les communautés de plus de 50 000 habitants devront, avant le 31 décembre 2012, réaliser des bilans des émissions de gaz à effet de serre, relatifs à leurs compétences et leur patrimoine, et établir leur plan climat énergie territorial (PCET). Le décret est sur le point d’être publié.

L e projet de décret sur les bilans des émis-sions de gaz à effet de serre (bilans GES) et les plans climat énergie territoriaux (PCET)

s’était vu opposer, le 7 avril, un avis défavorable de la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN). Cette décision faisait écho aux difficultés soulignées par les associations de col-lectivités locales et des représentants des entre-prises pour la réalisation de ces bilans ambitieux. La CCEN avait motivé son avis par trois raisons. Premier motif : l’évaluation du coût de la mesure établie par le ministère de l’Environnement était considérée comme sous-estimée par les élus locaux siégeant au sein de la CCEN. Deuxième motif : le projet de décret énonçait que le préfet de région et le président du conseil

régional « s’assurent de la mise en œuvre effec-tive des bilans ». Exercice interprété comme une forme de tutelle régionale.

Scope 3 obligatoire ? Le troisième motif avait trait aux périmètres de renseignement des bilans GES, décomposés en trois niveaux d’émission appelés « scopes ». Le scope 1 (émissions directes) et le scope 2 (émis-sions indirectes liées à l’énergie) etaient obliga-toires et ne soulèvaient pas de critiques. Il en allait autrement pour les « autres émis-sions indirectes », regroupées sous l’expression « scope 3 », telles que le décret le prévoyait (émis-sions liées aux produits et services achetés par la collectivité, émissions générées par les flux domi-

cile-travail…). Renseigner cet ensemble très vaste d’émissions aurait été obligatoire pour les entre-prises et les collectivités de plus de 5 000 employés (25 sont concernées), ce qui n’était pas prévu par la loi, contestaient les membres de la CCEN. Par ailleurs, comment mesurer ces émissions ? Etait-il possible de toutes les renseigner ? Quelles sources exclure ? Lors d’une réunion au ministère de l’Environ-nement, le 20 avril, organisations patronales et représentants des collectivités locales dont l’AdCF ont suggéré que le périmètre « scope 3 » ne soit pas obligatoire, mais uniquement recommandé. Le ministère s’est finalement rangé à cette pro-position.

SimonMauroux

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Dans le cadre de leurs nouvelles obligations environnementales (bilans GES et PCET), quels types de données les communautés peuvent-elles attendre du groupe GDF Suez et dans quels délais ?Les données de consommation de gaz naturel seront transmises par les filiales du groupe, GRTgaz pour le transport et GrDF pour la distri-bution. Le décret prévu à l’article 75 de la loi Grenelle 2 sur les entreprises concessionnaires définira la nature précise des données, en particulier les consommations totales de gaz à l’échelle communale. Les autorités concédantes des réseaux gaz qui ont souscrit aux dernières versions du cahier des charges de concession en gaz (versions 1994 et 2010) disposent dès aujourd’hui de ces données fournies dans les comptes-rendus annuels de concession (CRAC).

Y aura-t-il des restrictions, sur cer-taines données liées aux clients, à leur niveau d’agrégation ? La publication des données de consommation en gaz est soumise au respect des règles de confidentialité relatives aux informations commer-cialement sensibles : au moins trois clients doivent être compris dans le périmètre et aucun client ne doit représenter plus de 80 % des consom-mations. Dans le cadre du décret en cours de rédaction, l’administration aurait en charge la publication des données et donc l’application des res-trictions nécessaires le cas échéant.

Quelles sont, au regard de leur importance et des possibilités d’action des collectivités, les sources de gaz à effet de serre qui doivent, à votre sens, faire l’objet d’un traitement prioritaire visant à leur réduction ?Il n’y a pas de réponse universelle. La situation des collectivités dépend fortement de la présence de cer-taines activités sur leur territoire ; le PCET permet justement de cibler les secteurs les plus émetteurs (bâti-ments, transports collectifs…). GDF Suez recommande de s’appuyer sur ce diagnostic pour cibler les actions. Mais attention à ne pas frag-menter les politiques : transport d’un côté, déchets de l’autre… Des mesures transverses peuvent s’avérer particu-lièrement payantes, comme le déve-loppement conjoint d’une production

de biométhane à partir de déchets et d’une flotte de véhicules de service et de transport collectif alimentés en biométhane carburant. De tels projets permettent de démultiplier les gains grâce à l’élaboration d’une éco-nomie circulaire locale, tournée vers la protection de l’environnement.

Quel accompagnement sur l’élabo-ration d’un plan climat énergie ter-ritorial GDF Suez peut-il apporter aux communautés concernées ?Qu’il s’agisse d’agir sur l’énergie, les bâtiments, la mobilité, l’aménagement du territoire ou la maîtrise de l’éner-gie, les filiales du groupe disposent de domaines d’expertise permettant d’accompagner les collectivités. À titre d’exemple, l’offre OptiCités permet de mesurer l’impact envi-ronnemental d’un projet urbain (bâtiment, écoquartier en rénova-tion ou construction neuve). Cette approche, qui intègre les approches ACV (analyse de cycle de vie normée par l’ISO 14040 et 14044) et AFME (analyse des flux de matière et d’éner-gie), représente pour la collectivité une aide à la décision. Au-delà des actions d’optimisation des usages énergétiques, GDF Suez propose également des actions de sen-sibilisation des habitants, qui peuvent engendrer des économies de l’ordre de 20 % même dans le cas d’installa-tion performante, tel un logement à basse consommation. De même, le groupe peut accompagner la com-

munauté pour mettre en œuvre des filières locales d’approvisionnement : recours aux ressources locales du territoire (biomasse), installation de panneaux solaires thermiques, récu-pération d’eaux de pluie… mais aussi filières de réemploi et de recyclage des déchets (que l’on peut également décliner dans le BTP où les matériaux du bâti représentent un potentiel de récupération lors de la rénovation ou déconstruction des bâtiments).

Sur quelles actions concrètes de PCET communautaires êtes-vous amenés à vous engager ?Les solutions que nous proposons aux collectivités participent aux actions qu’elles engagent plus largement. Qu’il s’agisse du choix d’une flotte de véhicules utilitaires au gaz naturel ou de la réalisation de véritables plans de progrès énergie, nous mettons un point d’honneur à coller au plus près des besoins de la collectivité en per-sonnalisant notre approche. D’autres propositions permettent également des formations pour le personnel territorial, des solutions logicielles pour améliorer la per-formance du patrimoine d’une col-lectivité en suivant et en analysant les fluides (gaz, électricité, eau…), ou encore la réalisation d’études de faisabilité de projets d’ENR (éolien, biomasse, solaire, hydraulique) ou de rénovation d’éclairage public…

ProposrecueillisparChristopheBernard

Hervé Casterman, directeur Environnement & Climat à la direction Stratégie et développement durable de GDF Suez

INTERVIEW

Attention à ne pas fragmenter les politiques : transport d’un côté, déchets de l’autre…

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Les transports sont responsables, de 26 % des émis-sions de gaz à effet de serre en France.

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Urbanisme

F in 2010, le ministère recensait près de 200 communautés compétentes en matière de plan local d’urbanisme. Dans d’autres

communautés resonne également le message du Grenelle de l’environnement qui affiche, dans le code de l’urbanisme, le PLU intercommu-nal (PLUI) comme la règle et le PLU municipal comme l’exception. Au regard des fonctionnements des territoires, le nécessaire dépassement de la seule échelle com-munale dans les logiques de planification semble sur le fond ne plus faire débat. Il est accepté que les migrations quotidiennes (domicile-tra-vail / études / loisirs…), les parcours résidentiels, les zones de chalandise, les enjeux agricoles ou encore de biodiversité s’inscrivent au-delà des limites de la commune. Une logique territoriale qui donne sens à un partage de l’urbanisme entre communes et communauté, principale porte d’entrée au débat.L’idée d’une co-construction du PLU entre la commune et la communauté, comme y invitent ou contraignent diverses dispositions du Grenelle, semble enfin prendre le pas sur l’isolationnisme communal exacerbé. Reste que la dimension sym-bolique voire affective que revêt la compétence urbanisme donne toujours à son transfert un relief particulier. Le PLU étant le réceptacle de toutes les politiques publiques qui affectent l’usage du droit du sol, la

planification urbaine constitue une compétence structurante pour les communautés. Si le débat progresse de ce point de vue, il est aujourd’hui perturbé par la mise en œuvre du volet intercom-munal de la réforme des collectivités territoriales, les enjeux de rationalisation de périmètres prenant désormais le pas sur de nouveaux transferts straté-giques et des démarches de mutualisation d’ingé-nierie ou de moyens (cf. aussi le dossier p. 9 à 17). Sur le champ plus technique, la mise en œuvre du Grenelle suscite la perplexité au sein des agglomérations qui auraient à opérer, dans leur nouveau PLUI, une fusion du programme local

de l’habitat et du plan de déplacement urbain. Le décret d’application devrait apporter peu de précisions. Un groupe de travail animé par le bureau de planification du ministère, et auquel participent l’AdCF et quatre communautés enga-gées dans l’élaboration d’un PLUI, devrait confir-mer que les difficultés apparentes masquent une réalisation technique certainement moins com-plexe sur le champ juridique. De nouvelles notions (à l’image des orientations d’aménagement et de programmation Habitat et Transport) devraient rapidement gagner en clarté.

PhilippeSchmit

Un an après les vifs échanges à l’Assemblée nationale sur le PLU intercommunal, c’est désormais sans tabou que le débat s’engage localement. Des discussions plus décomplexées mais qui restent teintées de perplexité. Enjeux territoriaux, enjeux politiques, enjeux techniques : sur ces trois champs, le niveau d’appropriation reste inégal.

Intercommunalités • AdCF • N° 156 - Mai 2011

> Contact MEDDTL, DHUP, Bureau de la planification : François Amiot, [email protected] Robin, [email protected]

Alors qu’on entend davantage WWF s’exprimer sur les « bêtes à poils », vous éditez un ouvrage in-vitant les élus locaux à construire « une ville désirable ». Quel est le lien ?C’est vrai que le cœur de métier de WWF est – et reste – la protection de la biodiversité, avec la protection des espèces emblématiques, comme la baleine et l’ours, et la préservation des

écorégions prioritaires, comme les Alpes et le pourtour méditerranéen. Mais son objet est plus généralement de réduire la pression de l’homme sur l’environnement, par la préservation des ressources naturelles et la réduc-tion de son empreinte écologique. Or la ville génère une énorme consom-mation de ressources naturelles et énergétiques.Suite à l’échec des négociations

de Copenhague, nous avons pris conscience, avec d’autres ONG, que les collectivités locales avaient désor-mais un rôle fondamental à jouer.

Comment les communautés peuvent-elles réduire significati-vement l’empreinte écologique ? Par leurs compétences, elles dis-posent d’un ensemble de leviers qui joue sur l’empreinte écologique : freiner le développement de zones d’activités monofonctionnelles en périphérie des villes, favoriser l’im-plantation des services essentiels à proximité des zones denses de logements, privilégier les transports doux (les transports en commun, les vélos) et l’implantation des activi-tés et des logements dans des zones déjà bien desservies par des trans-ports en commun, favoriser des formes urbaines moins consomma-trices d’espace et agréables à vivre, construire sur des friches urbaines et reconvertir des quartiers peu denses (en préservant et en développant les espaces verts), faciliter la rétention

et le traitement sur place des eaux pluviales, respecter les trames vertes et bleues, favoriser une gestion de la nature en ville propice à une cer-taine biodiversité… Les communautés ont également à jouer un rôle de médiateur entre les acteurs susceptibles de réduire l’em-preinte écologique : habitants, entre-prises, collectivités partenaires…

ProposrecueillisparValérieLiquet

Serge Orru, directeur de WWF-FranceINTERVIEW

Par leurs compétences, les communautés disposent d’un ensemble de leviers qui joue sur l’empreinte écologique.

L’urbanisme intercommunal, sans tabou ni complexe ?

Annoncé lors de la 21e convention de l’AdCF par Benoist Apparu, l’appel à projets sur l’élaboration du PLUI accompagnera finan-cièrement les démarches (subvention forfai-taire de 50 000 euros en complément de la DGD) pendant trois ans (2011, 2012, 2013). Il donnera priorité aux démarches d’intégration du PLH et éventuellement du PDU dans le PLUI.

Pour être recevables, les demandes, expri-mées auprès du préfet de région qui trans-mettra au bureau de la planif ication du ministère, doivent concerner des PLU dont le lancement est imminent ou déjà engagé sans que le PADD soit encore défini. Pour l’année 2011, la clôture des candidatures est fixée au 30 juin 2011.

WWF a publié, en octobre 2010, un ouvrage militant intitulé « Urbanisme, pour une ville désirable ». Après un chapitre autour de la question « Pourquoi lutter contre l’étalement urbain ? », il propose des pistes aux décideurs locaux, autour du concept de « l’urbanisme de courtes distances » en s’appuyant sur des expériences locales réussies : le quartier Saint-Jean-des-Jardins à Chalon-sur-Saône, le Pays de Rennes avec un zoom sur les rues de Mordelles, le quartier Vigny- Musset à Grenoble.

Subvention spécifique au PLU intercommunal

Des pingouins aux urbains © w

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Finances locales

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départementale de taxe d’habitation, encore plus qu’avant sur les valeurs locatives – soit 87 % de leur assiette –, l’enjeu d’une révision est considérable.

L’obsolescence des valeurs locatives cadastrales – socle de la fiscalité locale depuis 1970 – et leur décon-nection de la réalité économique des marchés immobiliers sont à l’ori-gine de fortes iniquités fiscales entre contribuables et entre collectivités. Il est ainsi fréquent que les loge-ments anciens de centre-ville ayant fait l’objet de rénovation et for-tement valorisés par les marchés immobiliers aient structurellement des valeurs locatives plus faibles que les logements construits dans les années 1970, intégrant des éléments dits alors « de confort » parfaite-ment normalisés aujourd’hui.Concernant les locaux commer-ciaux, la disparition des locaux de référence ou, plus simplement, la difficulté d’établir des comparai-sons fragilise fortement le système d’évaluation actuel. En témoigne le nombre croissant de recours conten-tieux auxquels l’administration fiscale doit faire face et qui l’amène aujourd’hui à engager une révision.

Une tentative de remise à plat géné-rale des valeurs locatives a bien eu lieu avec la loi du 30 juillet 1990. Mais à la lumière des transferts de charges entre contribuables occa-sionnés par la révision, les éléments collectés par l’administration n’ont jamais été incorporés dans les assiettes fiscales.

Priorité aux locaux commerciauxLa révision proposée par la loi de finances rectificative pour 2010 (article 34) concernera, dans un premier temps, uniquement les locaux commerciaux, c’est-à-dire la fraction de la taxe sur le foncier bâti et de la TEOM payée par les entre-prises ainsi que la nouvelle cotisa-tion foncière des entreprises, dont les communautés sont les principales attributaires. Ce qui représente, pour communes et communautés, 11 % de leur produit fiscal total (cf graphique ci-contre).Près de 3 millions de locaux, bou-tiques, magasins, super et hyper marchés, ateliers, dépôts, bureaux… sont ainsi concernés, contre 45,5 mil-lions de locaux d’habitation. La loi prévoit d’étendre les opérations de révision aux locaux des professions libérales. En revanche, les locaux industriels évalués selon la méthode comptable ne seront pas concernés.

Valeurs locatives préférées aux valeurs vénalesLa loi conserve la référence aux valeurs locatives. Le législateur a considéré que les valeurs vénales, évoquées un moment, se heurteraient aux fluc-tuations des marchés de l’immobilier à la vente, au faible taux de rota-tion de certains biens, et à l’absence

d’un référentiel stable et exhaustif sur le montant des transactions. La révision proposée s’inspire très largement des dispositions prévues par la loi inappliquée de 1990. Elle reprend les mêmes idées forces : une révision initiale avec la mise en place d’une nouvelle nomenclature des propriétés, une évaluation des tarifs fondée sur l’observation du marché, un réexamen systématique de tous les locaux professionnels et la mise en place d’un dispositif de mise à jour permanente des évaluations, per-mettant de suivre les évolutions du marché en temps réel.

Expérimentation dans cinq départements Dans un premier temps, il est prévu un dispositif d’expérimentation de révision des valeurs locatives dans

cinq départements : l’Hérault, le Bas-Rhin, le Pas-de-Calais, Paris et la Haute-Vienne. Au terme de cette expérimentation, un rapport retraçant les conséquences pour les contribuables et les collectivités de ce chantier autant technique que poli-tique, devra être remis au Parlement.Les élus locaux sont d’ailleurs appelés à jouer un rôle important dans le processus de révision, au travers de la création de deux nou-velles commissions au sein des-quelles ils seront représentés (cf. encadré). Ces commissions seront tenues de consulter systématique-ment les commissions locales, com-munales et intercommunales (CIID) des impôts directs, désormais obli-gatoires (cf. Intercommunalités 153 et 155, février et avril 2011).

ClaireDelpech

Révision des valeurs locatives, acte 1 : les locaux commerciauxLa nécessité de réviser les valeurs locatives, socle de la fiscalité locale, fait consensus. Le chef de l’État s’y est lui-même engagé. Les communautés, dont 87 % de l’assiette fiscale repose sur les valeurs locatives, sont en première ligne. Dans un premier temps, la révision se limitera aux locaux commerciaux, mais la méthode pourrait s’appliquer dans une seconde phase aux 30 millions de logements. L’enjeu de la réforme réside dans sa capacité à corriger, sans traumatisme, les assiettes fiscales et les inégalités engendrées par l’absence de révision depuis plus de 40 ans.

C’est par les locaux commerciaux que le législateur a prévu, dans la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, de mettre en chantier la réforme tant attendue (et tant redoutée) des valeurs locatives cadastrales. Reprenant la méthode de révision envisagée en 1990, la révision devrait être intégrée dans les bases fiscales en 2014.

Les points clés de la réforme

Le législateur a choisi d’ouvrir le chantier de la réforme des valeurs locatives cadastrales par les locaux commerciaux. La vétusté des valeurs locatives utilisées pour définir l’assiette fiscale de ce type de locaux fait l’objet d’un conten-tieux très nourri.

Les valeurs locatives représentaient 70 % de l’assiette fiscale des collectivités du bloc, communes et communautés avant la réfrome de la taxe professionnelle. Après la ré-forme, du fait du transfert de la part départementale de taxe d’habitation aux commu-nautés, le poids des valeurs locatives passe à 87 % dans le nouveau panier fiscal.

« Près de 3 millions de locaux, boutiques, magasins, super et hyper marchés, ateliers, dépôts, bureaux… sont concernés. »

Taxe d’habitation

Taxe professionnelle

Autres

Foncier bâti

Foncier non bâti

Cotisation foncière des entreprises (CFE)

Cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE)

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Poids de la valeur locative dans les assiettes fiscales des communes et des communautés avant et apres la reforme fiscale

Finances locales

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Après la réforme de la taxe professionnelle, la révision des valeurs locatives pourrait une fois encore bouleverser les nouveaux paniers de ressources des collectivités. À moins que la réforme engagée ne contourne cet objectif…

Quelles implications pour les collectivités ?

C ontrairement à la loi de 1990* qui prévoyait un ajustement des effets de la réforme sur les taux, la loi de finances rectificative

votée en décembre 2010 a choisi de recourir à un « coefficient de modération » visant à garantir une révision à produit constant pour les collectivités. Ce coefficient, qui s’appliquera à chaque niveau de collectivité, corrigera les écarts entre valeurs actuelles et valeurs locatives foncières révisées.

L’administration fiscale justifie ce dispositif de neutralisation par le caractère partiel de la révi-sion (il ne concerne, dans un premier temps, que les locaux commerciaux, cf. article précé-dent). « Le coefficient de modération permet qu’à taux constant, l’impôt globalement acquitté sur les locaux professionnels sera aussi constant et que l’effet de la réforme se limite à une meil-leure répartition entre les contribuables », estime

Gilles Carrez, rapporteur général de la commis-sion des finances de l’Assemblée nationale.

Effets perversCe mécanisme n’est pas sans effet pervers. D’une part, il entraînera la coexistence de trois valeurs locatives (communale, intercommunale et dépar-tementale) pour un même bien. D’autre part, il annulera pour les collectivités le bénéfice de la mise à jour des assiettes fiscales… l’un des objec-tifs de la révision. Avec ce coefficient, la réforme proposée ne cor-rigera en rien les disparités fiscales entre collec-tivités ; elle risque, bien au contraire, de les figer durablement. Le retour fiscal qu’une collectivité aurait pu attendre de la valorisation d’un quartier de bureaux, par exemple, ou d’une zone d’activités ne s’opèrera pas. D’autres solutions de neutralisation sont pourtant envisageables.

Tester l’ajustement par les tauxLa loi propose d’ajuster sur les bases ; mais pour-quoi ne pas ajuster par les taux, en corrigeant à la baisse pour rester à produit constant par exemple ? Cette solution, d’une part, impliquerait de disso-cier la taxe sur le foncier bâti entre la fraction rele-vant des ménages et celle relevant des entreprises et, d’autre part, supposerait que le niveau des taux actuel permette cet ajustement. En effet, certaines collectivités particulièrement bien dotées en bases fiscales ont des taux trop faibles pour être ajustés. Ce système mérite au moins d’être testé.On peut également imaginer que la neutralisation

des produits pour chaque niveau de collectivi-tés soit assurée par un système (désormais bien connu avec la réforme de la taxe professionnelle) de « gagnants » reversant à un fonds de compen-sation au bénéfice de « perdants » ; un dispositif de réduction progressive des écarts constatés avant et après révision permettant de retrouver une hié-rarchisation des assiettes fiscales à nouveau en relation avec la réalité des marchés locatifs.Cela suppose bien entendu d’articuler l’ensemble de ces éléments avec les travaux en cours sur la péréquation, dans le cadre de la définition des modalités de fonctionnement du nouveau Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FNPRIC).

Les résultats des expérimentations sur les cinq départements tests devraient permettre d’ap-profondir ces alternatives aujourd’hui écartées du débat.

Un système reproductible aux locaux d’habitation ?Nombre d’experts s’accordent à penser qu’une fois solidement posée, la méthode d’évaluation retenue pour les locaux professionnels servira de modèle pour les locaux d’habitation. Si la révision s’engage sur les locaux d’habitation, elle aboutirait au mieux en… 2017. Les élus locaux auront-ils encore de l’appétence pour bouleverser à nouveau le système fiscal, alors qu’ils sortiront à peine d’une période agitée en matière de réforme : réforme de la taxe professionnelle en 2009, réforme institutionnelle en 2010, réforme de la péréquation en 2011 ? CD

* Loi du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux.

Le dispositif d’évaluation proposé par la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 reprend les grands principes de la loi du 30 juillet 1990 « relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux ». Points clés.

1. Rénovation du dispositif d’évaluation, avec la création :• d’un nouveau système de classification des

locaux destiné à remplacer le système actuel des locaux de référence. Élaboré à partir d’une nomenclature définie au niveau national, il organise un classement des locaux com-merciaux par « groupes » en fonction de leur nature et leur destination (magasin, bureau, hôtel...) et par « sous-groupes » selon leur utilisation et leurs caractéristiques physiques.

• de grilles tarifaires permettant de classer les locaux dans différentes catégories avec, pour chacune d’elles, un tarif correspondant.

• de secteurs d’évaluation regroupant des com-munes ou des parties de communes et délimi-tant des zones homogènes du marché locatif. Les tarifs par mètre carré seront déterminés à partir des loyers constatés dans chaque secteur d’évaluation, par catégorie de locaux commerciaux, à la date de l’entrée en vigueur de la révision.

En cas d’absence de loyer, il est prévu un système d’évaluation direct, en appliquant un taux de 8 % de la valeur vénale estimée du bien immobilier.

2. Création de commissions départementales chargées de l’évaluation Dans chaque département, la loi de finances rectificative crée une « commission départe-mentale des valeurs locatives des locaux pro-fessionnels » composée de représentants des collectivités locales, des contribuables et de l’administration. Elle est chargée, après avis des commissions communales et intercom-munales, de définir les secteurs d’évaluation, d’opérer le classement des locaux commerciaux et professionnels, et d’affecter les tarifs corres-pondant à chaque catégorie.Une seconde « commission départementale des impôts directs locaux » est chargée de statuer en cas de désaccords.

3. Mise en œuvre, à partir de 2015, d’un dispo-sitif de mise à jour reposant sur une observa-tion « en continu » des loyersDans chaque secteur d’évaluation, les tarifs de chaque catégorie seront mis à jour tous les ans par l’administration fiscale à partir de l’évolu-tion des loyers constatés dans les déclarations annuelles des entreprises.

› 29 décembre 2010 : Vote de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2010

› 2011 : Test sur cinq départements / Rapport au Parlement en septembre

› 2012 : Généralisation de la collecte des informations / Constitution des commissions départementales des valeurs locatives / Élaboration des secteurs d’évaluation et des grilles tarifaires / Classement des locaux commerciaux

› 2013 : Généralisation de la révision des valeurs locatives à l’ensemble des locaux professionnels

› 2014 : Intégration des nouvelles valeurs locatives révisées dans les bases fiscales

› 2015 : Mise en route du dispositif d’évaluation permanente

Méthode de révision des valeurs locatives

Un calendrier très serré

Les logements anciens, valorisés par les marchés immo-biliers, affichent des valeurs locatives souvent faibles.

« Avec le coefficient de modération, la réforme proposée ne corrigera en rien les disparités de hiérarchisation fiscale entre collectivités. Elle risque, au contraire, de les figer durablement. »


Communication

Communication fiscale aux habitants : ferme ta boîte à camembert !La réforme de la fiscalité change la relation aux habitants. Les communautés, qui, dans leur majorité, offraient une nouvelle gamme de services publics financée par les activités économiques, seront tenues à un surcroît de pédagogie. Le moment est venu de réformer également les outils traditionnels de la communication financière.

« N ous étions inconnus, nous allons devenir impopulaires. » Cette prédic-tion d’Estelle Grelier, présidente de la

communauté de Fécamp, lors de la 21e Conven-tion de l’AdCF en octobre dernier, donne du pain sur la planche aux communicants. C’est en effet seulement à la lecture de leur feuille d’impôt, à la rentrée prochaine, que nombre d’habitants réali-seront qu’ils font partie d’une communauté. La réforme de la fiscalité locale aura au moins eu ça de bon : gagner en célébrité. Mais pour que le contribuable se sente aussi habitant et citoyen, il n’est que temps de se dégager des entraves impo-sées jusque-là par une supposée concurrence avec la communication des communes membres. Oui, la piscine et la médiathèque sont financées par la communauté, comme les transports en commun, l’aménagement des zones d’activités, l’aide à la création d’entreprise, la réhabilitation des loge-ments du centre-ville… C’est le moment d’étaler sans complexe toutes les compétences, toutes les actions et tous les projets de la communauté. Expliquer comment ils ont été élaborés en valorisant le processus de décision

politique, combien ils coûtent et comment ils sont financés. « Une manière de créer ou de recréer du lien avec les habitants », expliquait Romain Tord, conseiller en communication financière à l’agence Epiceum (ex-IDcommunes), lors d’un atelier sur le sujet organisé le 31 mars dans le cadre des ren-contres nationales « Communication & intercom-munalité » organisées par Cap’Com.« Les impôts, c’est la démocratie ; vous êtes dans votre rôle lorsque vous en parlez », a encouragé Romain Tord face à une quinzaine de directeurs et chargés de communication de communautés d’ag-glomération ou de communes. Dans la forme, il conseille d’ « éviter la multiplication des tableaux, l’empilement des chiffres, les longs discours » et de « toujours accompagner les chiffres de mots, tou-jours illustrer les mots par des chiffres ».Quant au positionnement, plusieurs voies sont possibles : « La réforme, c’est pas ma faute ! », « la réforme, ça ne se passera pas comme ça ! » ou « vive la réforme ! » Tout dépend du lien créé jusque-là avec l’habitant, de son degré d’informa-tion et des perspectives d’évolution du taux d’im-position. Car, comme le disait un participant de

l’atelier communication financière : « L’objectif de tout cela est quand même d’expliquer pourquoi on va, demain ou plus tard, augmenter les impôts ».

ValérieLiquet

À l’issue des rencontres sur le thème « Com-munication & intercommunalité » des 30 et 31 mars, organisées par Cap’Com en partenariat avec l’AdCF, et comme 87 % des communautés de communes ne disposent ni d’un directeur en communication, ni d’un service de com-munication, l’association prépare, pour le deuxième semestre 2011, des supports en communication financière pour ses adhé-rents qui disposent de peu de ressources en la matière. Ces documents aborderont l’ensemble des publics cibles : habitants mais aussi élus municipaux non communautaires, agents communautaires, agents municipaux, presse locale, société civile.

Contact : Sandrine Guirado, [email protected]

Depuis quand votre journal communautaire, AGGLO mag, consacre-t-il des articles de fond à la fiscalité locale ?Depuis 2001, le journal rend compte au moins deux fois par an des orien-tations budgétaires de la commu-nauté et de leurs financements.

Ces orientations s’appuient sur des prospectives financières que nous faisons évoluer régulièrement avec l’aide du cabinet Klopfer.Pendant neuf ans, nous avons ainsi fait passer le message à nos concitoyens que nous réalisions de grands équipements sans faire

appel à leurs impôts. La réforme provoque un changement radical, sur lequel nous avons souhaité com-muniquer le plus en amont possible.

Existe-t-il une attente des habi-tants sur cette question ?Tant qu’il n’y a pas de conséquences palpables dans le porte-monnaie, les habitants n’expriment pas d’at-tente sur ce sujet. Ils savent que la taxe professionnelle est supprimée, c’est tout. Nous avons tous de plus en plus de mal à comprendre la fiscalité, locale et nationale. Il faut dire que c’est tellement compliqué ; c’est une information qu’il n’est pas

facile de relayer, par exemple via la presse. Cependant, c’est notre rôle de faire de la pédagogie sur les conséquences d’un texte, même si nous n’en sommes pas à l’origine.

Jusqu’à quel degré d’explication faut-il aller ?Il faut essayer d’être le plus simple possible, tout en restant loyal par rapport à la réalité. Sur un sujet aussi complexe, c’est très difficile. Le but est que textes, schémas et gra-phiques techniques soient compré-hensibles par le plus grand nombre.

ProposrecueillisparVL

Faire de la pédagogie sur les conséquences d’un texte, même si nous n’en sommes pas à l’origine.

Jacques Mézard, sénateur, président de la communauté d’agglomération du Bassin d’Aurillac (CABA)

INTERVIEW

En mars 2010, le journal communautaire de la CABA consacre un article à la réforme de la taxe professionnelle. En juin de la même année, il fait sa Une sur « Budgets : les finances à l’heure de la réforme » puis, en décembre, sur « Fiscalité locale : la réforme pèse sur les ménages ». Dans le dernier numéro paru, celui d’avril 2011, un article s’intitule « Investir malgré les réformes : un challenge ! »…

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Dossier Mutualisation


Il était une fois la mutualisation… avec le plus souvent un souci d’économies d’échelle en perspective. Mais après plusieurs années de pratique, les communautés pionnières mettent surtout en avant l’émergence d’une culture administrative commune, la réalité d’un projet partagé de territoire, un surplus de services aux habitants. L’enthousiasme reste au rendez-vous, mais sans que ne soient passées sous silence les difficultés de gouvernance et de management : relations ville centre/communes périphériques, supplément de charge de travail, double chaîne hiérarchique...Présidents et cadres supérieurs, tous constatent que l’intégration communautaire a gagné en intensité, favorisant les synergies entre administrations et la coordination des décisions politiques. Levier fédérateur autant que ligne d’horizon, le projet communautaire constitue le fil rouge de la démarche. Et quelle que soit la forme que revêt la mutualisation des services, la qualité du service rendu aux habitants reste in fine la motivation essentielle comme en atteste l’étude que publie l’AdCF ce mois-ci.

Dossier réalisé à partir d’une étude confiée par l’AdCF, sous la coordination de Nicolas Portier et Floriane Boulay, à cinq élèves administrateurs de l’Institut national des études territoriales (INET), dans le cadre d’un projet collectif : Franck Boulanjon, Alexis Choutet, Jérôme Dezobry, Laure Dolique et François Roussel-Devaux.

L’étude « La mutualisation des services : un enjeu d’intégration intercommunale », est disponible depuis le 12 mai sous version papier et électronique, pour les adhérents de l’AdCF.

Contact : Anne-Sophie Blanchard ([email protected]) ou www.adcf.org

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Les 20 structures intercommunales étudiées sont les communautés de communes de la Région de Charny, de Verdun et Lamballe Communauté ; les communautés d’agglomération de la Région de Compiègne, du Beau-vaisis, de Blois, Angers Loire Métropole, Clermont Communauté, Grenoble Alpes Métropole, Mulhouse Alsace Agglomération, Pau Pyrénées, Plaine Commune, Reims Métropole, Rennes Métropole, Sophia Antipolis, Valence Agglomération et celle de la Vallée de Montmorency (Cavam) ; les com-munautés urbaines de Strasbourg, Grand Toulouse et Nantes Métropole.Trois d’entre elles dénombrent moins de 50 000 habitants. Dans une très large majorité des cas, la ville centre représente plus de 25 % de la popu-lation communautaire (pour 11 cas sur 20, elle dépasse les 50 %) et son maire est également président de la communauté (12 cas sur 16 puisque la Cavam, Plaine Commune, Sophia Antipolis et la communauté de la Région de Charny ne disposent pas de ville centre).

L’échantillon de l’étude

Étude AdCF

Ressources humainesLa mutualisation des services : un enjeu d'intégration intercommunaleÉtudes de cas

Mai 2011

AdCF / INET



R enforcement de l’offre de garde de la petite enfance à Lamballe Communauté, améliora-tion de l’entretien des espaces verts à Plaine

Commune, mise en place d’une politique sécu-ritaire en Vallée de Montmorency… rien de tout cela n’aurait été possible sans la mutualisation des services, tant au niveau de l’optimisation financière que du degré d’expertise des services. Pour ces communautés innovantes, une mutualisa-tion réussie constituait la promesse d’agents territo-riaux mieux formés, mieux équipés et motivés par des perspectives d’évolution de carrière élargies.

Le syndrome de « la feuille dans la cour d’école »Revers de la médaille, l’éloignement des centres de décision et l’émergence d’une « technostructure » peuvent complexifier la démarche, au risque de la remettre en cause. Faute d’une répartition claire

des missions entre communauté et communes, il n’est pas rare que des agents imputent à la mutua-lisation la responsabilité d’un dysfonctionne-ment. C’est le syndrome à conjurer de « la feuille dans la cour d’école », expression utilisée à Plaine Commune pour illustrer le fait que ladite feuille sera (ou ne sera pas) ramassée, soit par les agents communaux soit par les agents communautaires, en fonction de l’endroit où elle est tombée. Pour pallier ce risque de dilution de responsabilité, le Grand Toulouse diffuse largement le trombinos-cope des agents. D’une manière générale, tout ce qui favorise l’émergence d’une culture commune entre agents impacte positivement le service public local : outils de communication communs

(journaux internes, réseau intranet partagé, cérémonie de vœux commune…) ; sessions de découverte (organiser des visites des services com-munautaires pour les agents d’origine communale et réciproquement…) ; harmonisation des rythmes de la vie locale (éviter les télescopages entre bureaux municipaux, conseils communautaires, commissions thématiques…) ; développement de la polyvalence des points d’accueil du public (mise à disposition d’un calendrier de collecte des ordures ménagères dans tous les hôtels de ville)…Pour les habitants, des points de contacts uniques territorialisés peuvent également être mis en place comme des guichets uniques thématiques (à l’ins-tar des points emplois de la Cavam installés dans des locaux communaux) ou un accueil télépho-nique unique avec un numéro dédié.

Mutualisation et intégration intercommunaleAu-delà de ce risque, le fonctionnement en services mutualisés conduit nécessairement à l’évolution des pratiques administratives et managériales. La mutualisation des services permet d’aplanir les frontières administratives pour se placer dans la perspective d’une cohérence d’ensemble de l’action publique locale. Néanmoins, la traduction concrète de cet objectif – sinon affiché, du moins espéré – demande du temps et une volonté de l’ensemble des acteurs du territoire d’accepter de dépasser le cadre classique de l’administration territoriale, pour s’orienter vers une troisième culture. À terme, elle pourrait se traduire par l’organisation suivante : une administration unique au service d’un projet de territoire porté par plusieurs collectivités.Pour autant, la mutualisation des services n’est pas, en soi, le gage d’une intégration accrue entre la communauté et ses communes membres (cer-tains recours à la mutualisation sont motivés par le seul souhait d’éviter de « perdre » des agents lors des transferts de compétences à l’intercommuna-lité). Plus que le degré de la mutualisation, ce sont donc les objectifs qui l’ont motivée, l’implication des politiques et la manière dont elle fonctionne qui permettent d’en identifier l’esprit, entre une simple volonté de rationalisation et une démarche ambitieuse au service du projet de territoire.

L’émergence progressive d’une culture communeSouvent motivés au départ par la recherche d’économies d’échelle, les communautés engagées dans des démarches de mutualisation de services ont surtout trouvé les moyens d’améliorer la qualité de services à leurs habitants et de renforcer leur intégration communautaire. Sans regret mais avec précaution.

Lamballe Communauté et sa ville centre déploient de nouveaux services à la personne en matière de petite enfance, domaine exigeant en termes de niveau de qualification des agents et financiers. Le plus : une gestion mutualisée des ressources humaines pour l’organisation des formations continues, mais aussi des absences et des amplitudes d’ouverture au public…

Entre 2005 et 2007, les agents de police municipale des huit villes de la communauté d’agglomération de la Vallée de Montmorency ont été transférés à la CAVAM, ainsi que les agents de surveillance de la vie publique et les agents administratifs affectés aux postes de police municipale, soit 85 ETP. Ils sont mis à disposition des maires, qui restent décideurs sur le nombre d’agents, de véhicules et d’équipements de vidéo protection. Acquis par la communauté, ces moyens sont imputés aux communes via leur attribution de compensation. La mutua-lisation a ainsi permis un équipement homogène des équipes ainsi qu’une optimisation des prix des matériels.

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« La mutualisation n’est pas la solution absolue. La démarche doit être accompagnée d’une réflexion sur la gouvernance et le partage du pouvoir. »

Jo Spiegel, président délégué de Mulhouse Alsace Agglomération

Tous mutualisables ?

Domaine Famille de métiers du domaine

Pilotage, management

et gestion des ressources

Direction générale

Affaires générales

Finances

Ressources humaines

Système d'information et TIC

Communication

Politiques publiques

d'aménagement et de

développement

Développement territorial

Environnement

Urbanisme et aménagement

Transports et déplacements

Formation professionnelle

Habitat et logement

Interventions techniques

Entretien et services généraux

Imprimerie

Infrastructures

Espaces verts et paysages

Patrimoine bâti

Propreté et déchets

Eau et assainissement

Animation et services à la population

Social

éducation et animation

Restauration collective

Santé

Laboratoires

Population et funéraire

Services culturels

Arts et techniques du spectacle

Bibliothèques et centres documentaires

Enseignements artistiques

établissements et services patrimoniaux

Sports

SécuritéPrévention et sécurité

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La communauté d’agglomération de Clermont-Ferrand a décidé d’implanter dans chaque commune membre, quelle que soit sa taille, un équipement d’intérêt commu-nautaire à vocation culturelle, sportive ou sociale (notre photo : Le Tremplin, salle de musique actuelle inaugurée en février 2011, située dans la commune de Beaumont), dont le fonctionnement repose sur des agents mutualisés. Un haut niveau de service de proximité que les communes n’avaient pas les moyens de financer.

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De nombreux services de l’ag-glomération et de la ville de Blois sont mutualisés, alors que le président de la communauté n’est pas maire de la commune centre. Cette situation n’est pas la plus classique… L’idée de mutualiser les services de l’agglomération avec ceux de la ville de Blois a germé en 2007, à l’époque où l’exécutif de ces deux structures était incarné par la même personne et où le DGS était déjà mutualisé, depuis 2005. Avec l’alternance poli-tique issue des élections municipales de 2008, deux exécutifs distincts ont été élus, chacun accompagné de son propre DGS. Après avoir remanié les organigrammes, de janvier à mars 2009, quatre des six directions générales adjointes ont été mutuali-sées (DGST, DGA ressources, DGA planification, DGS culture – tou-risme – sports ). Aujourd’hui, seules deux directions demeurent exclusivement du ressort de la ville de Blois : la direction enfance – jeunesse – sports et les services aux citoyens (démocratie de proximité, état civil, etc.).

Quelle fut la réaction des élus municipaux face à cette décision ? Les craintes initiales relevaient tant des élus de la ville centre que de ceux des communes périphé-riques. Les premiers ont cru, tout d’abord, que si l’on demandait aux agents municipaux de travailler également sur des projets commu-nautaires, ils auraient tendance à privilégier ceux-ci par rapport aux projets municipaux qui auraient pu être considérés comme moins inté-ressants. Cette crainte fut rapide-ment levée, tout comme celles des

élus des communes périphériques qui pensaient, quant à eux, exacte-ment l’inverse ! Ils craignaient que les agents privilégient les dossiers de la ville centre au détriment des projets concernant l’ensemble du périmètre communautaire. Souhaitant intégrer les communes périphériques dans ce processus de mutualisation, nous travaillons actuellement à la mise en place d’une plate-forme de services. Les services de la communauté conseillent déjà fréquemment les communes les moins dotées en ingénierie. Mais face au désengage-ment de l’État, notamment dans le domaine de l’aménagement, nous souhaitons leur offrir un service de conseils de haut niveau en matière juridique, allant de la commande publique à l’urbanisme opération-nel. Sur ce dernier point, nous avons d’ailleurs récemment instauré un fonds de concours à destination des communes qui se regroupent pour réaliser un plan local d’urba-nisme. Nous avons déjà reçu deux demandes pour l’année 2011.

Comment éviter, dans ce cadre, une surcharge de travail pour les agents ? Au niveau de la direction, nous organisons une réunion hebdo-madaire avec les deux DGS, les six DGA et les directeurs de cabinet. En sus, je rencontre mon homologue de la ville centre, ainsi que le prési-dent, le maire de cette commune et leurs directeurs de cabinet une fois par semaine. Il n’en demeure pas moins que les réunions de la ville et de la commu-nauté perdurent, ce qui est poten-tiellement chronophage. Face à cette

situation, trois leviers ont été utilisés pour limiter une surcharge de travail des agents. D’abord, les calendriers des réunions de la communauté, de la ville mais également du CIAS, sont organisés de telle manière qu’ils ne se chevauchent pas. Néanmoins, ce processus s’étant opéré à person-nels constants, l’effet de saisonnalité n’est pas à négliger. Les services qui organisent les manifestations cultu-relles sont, par exemple, très mobi-lisés pendant une partie de l’année. En outre, en cette deuxième partie de mandat, la demande va encore croître de la part des associations. À cela s’ajoute une exigence sans cesse croissante de la qualité du service public. Afin de fluidifier les échanges et de permettre aux agents de mieux se connaître, une formation longue a été organisée avec le CNFPT à des-tination des agents d’encadrement. Une partie théorique a fait le point sur le management par projet ; des ateliers d’échange ont permis un premier retour sur le ressenti des agents. Pour faciliter les échanges et laisser libre cours à la parole des agents, les deux DGS n’y ont pas pris part.Enfin, depuis le début de cette année, un plan de charge conjoint ville/communauté a été établi au niveau de la direction des études et travaux, afin de prioriser les travaux de la ville et de la communauté. Au sein de chaque direction, une convention unique répartit égale-ment la charge de travail par agent, avec les flux financiers correspon-dants. Cette convention est révisée tous les six mois et prend en compte la masse salariale, l’hébergement, les fluides, etc.

Quel bilan tirez-vous de ce mode d’organisation des services ? Le bilan est globalement positif. La mutualisation a suscité l’émergence d’une culture commune, au moins au niveau des encadrants, ce qui facilite largement le travail sur des projets collectifs. Nous réfléchissons d’ailleurs à élargir ce mode d’orga-nisation au CIAS, dans certains domaines. Le schéma de mutuali-sation permettra de penser globale-ment cet outil. Néanmoins, à masse salariale constante, nous sommes conscients que nous atteignons nos limites dans certains services ; nous devrons réfléchir soit à recruter, soit à exter-naliser certaines prestations.

ProposrecueillisparFlorianeBoulay

Bruno Malhey, directeur général des services de la communauté d’agglomération de Blois

INTERVIEW

Les craintes initiales relevaient tant des élus de la ville centre que de ceux des communes périphériques.

À Plaine Commune, les premières conventions de mutualisation remontent à 2003. Cette année-là, les espaces verts ont été transférés en bloc des communes vers la communauté d’agglomération afin d’éviter tout doublon, ainsi que le nettoyage des espaces publics et des cours d’écoles et le déneigement. À cette occasion, quelques 800 agents ont rejoint la communauté d’agglomération : les espaces publics sont à la charge de la communauté et les espaces privés relèvent des communes.

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La réussite de la mutualisation dépend d’abord de facteurs politiques : « timing » du projet, personnalité des acteurs, fonctionnement du couple maire-président, équilibres internes au territoire. Le grand défi étant de faire émerger une culture commune, ou une « troisième culture ».

Le poids déterminant du politique

L a mutualisation est un projet structurant dont les avantages attendus sont rarement immédiats. C’est pourquoi la démarche

est souvent initiée en début de mandat, surtout lorsque le maire de la ville centre est aussi prési-dent de la communauté ; non seulement pour se laisser le temps du mandat afin d’initier, conduire et consolider le projet, mais aussi parce que le maire de la ville centre possède alors une légi-

timité politique forte lui permettant d’imposer une démarche dont les communes périphériques peuvent se méfier. C’est le cas à Reims où, dès 2008, la nouvelle maire-présidente a choisi de mutualiser les ser-vices de la ville avec ceux de la communauté d’ag-glomération, et ce malgré les fortes réticences des autres communes très attachées à l’indépendance

de Reims Métropole. Selon son directeur général des services, Olivier Nys, « la fenêtre de tir est souvent assez étroite, deux, trois ans maximum ». Angers Loire Métropole, la communauté du Beau-vaisis, Lamballe Communauté, le Grand Toulouse et Rennes Métropole ont également franchi le pas quelques mois seulement après les élections municipales de 2008. Dans de nombreux cas (Rennes, Valence, Reims, Pau…), la mutualisation fut mise en œuvre au cours d’un premier mandat, le cas échéant après une alternance comme à Toulouse où le nouveau leadership a permis la création d’une communauté urbaine qui inscrivait comme objectif la mutua-lisation des services entre communauté et ville centre, ainsi que la territorialisation des services communautaires, via huit pôles de proximité.

Après une échéance électoraleDe façon générale, on constate que la mutualisa-tion est initiée soit après une échéance électorale, soit au moment de la création ou de la transfor-mation du groupement. Plus déterminant encore se révèle le rôle personnel d’un élu, en général le président de l’agglomération. À Strasbourg, Mul-house, Verdun ou encore Lamballe, c’est claire-ment le poids de l’ « homme fort » du territoire qui a permis à la mutualisation de se concréti-ser. D’ailleurs, Philippe Lacaïle et Jean-Jacques

Delory, respectivement directeurs généraux des services de Tour(s) Plus et de la communauté du Beauvaisis, s’interrogent sur la pérennité d’un tel dispositif en cas de discordance politique ultérieure entre le maire de la ville centre et le président de l’agglomération (pour un point de vue contraire, voir l’interview de Bruno Malhey p. 11). La désignation d’un vice-président à la mutualisation (comme à Plaine Commune) est également un bon indicateur de l’importance politique du projet.

Garanties et contrepartiesLes rapports de force politiques entre com-munes membres de la communauté semblent en général secondaires par rapport au clivage ville centre/communes périphériques. Convaincre les communes périphériques que la mutualisation leur sera bénéfique via, par exemple, un renforcement de l’expertise adminis-trative et juridique (souvent gracieusement mise à disposition des communes non mutualisées) n’est pas évident. Il faut souvent donner des garanties, voire des gages ou des contreparties négociées, pour obtenir l’adhésion générale. Un premier niveau consiste à assurer aux maires, dont les services ont été mutualisés avec ceux de la communauté, la préservation de leurs préroga-tives. À la communauté de communes de la Région de Charny, par exemple, où la gestion unifiée est complète (cf. article p. 16), le suivi des travaux relevant de compétences communautaires est ainsi délégué aux maires concernés. Au sein de la communauté urbaine de Strasbourg, il est envi-sagé de faire des DGS des communes les autorités fonctionnelles des services communautaires sur leur territoire. De même, Sylvie Delavie, chargée de mission mutualisation à Angers Loire Métro-pole, souligne la nécessité récurrente de mettre en place des plates-formes de services à destination de ces dernières lorsqu’elles ne sont pas incluses dans le dispositif de mutualisation à proprement parler.

Tradition de coopérationÀ la base de toute démarche de mutualisation se trouvent toujours le degré de confiance/méfiance entre communes, mais aussi l’habitude ou non du travail en commun et la conception que celles-ci se font de leurs propres prérogatives. Au-delà des tensions, l’un des facteurs clés de réussite tient à l’existence ou non d’une tradi-tion de coopération entre entités mutualisées. Les tensions sont surmontées du moment que les cadres et les agents ont l’habitude de travailler ensemble. Ainsi à Reims Métropole, malgré des débuts difficiles, la mutualisation fonctionne, notamment parce que les agents issus des deux collectivités se connaissent dans la mesure où les personnels de la communauté sont issus de l’administration municipale. Pour faire avancer un projet de mutualisation, mieux vaut, à l’origine, des relations tendues que l’absence de relations.

« Pour faire avancer un projet de mutualisation, mieux vaut, à l’origine, des relations tendues que l’absence de relations. »

Source : « Ressources humaines : la mutualisation des services, facteur de l’intégration intercommunale », AdCF/INET, mai 2011.

Facteurs politiques de la mutualisation

Communauté

Lancement du projet

simultanément à la création

du groupement

Premier mandat du Président

Alternance politique

Lancement du projet

en début de mandat

Unicité des fonctions

maire de la ville centre / président

Angers Loire Métropole (Angers) X

Communauté d’agglomération du Beauvaisis (Beauvais) X X

Agglopolys (Blois) X X X

Communauté d’agglomération de la Vallée de Montmorency

Communauté de communes de la Région de Charny (Charny) X

Clermont Communauté (Clermont-Ferrand) X

Agglomération de la Région de Compiègne (Compiègne) X X

Grenoble Alpes Métropole (Grenoble)

Lamballe Communauté (Lamballe) X

Mulhouse Alsace Agglomération (Mulhouse) X

Communauté d’agglomération Pau Pyrénées (Pau) X X

Plaine Commune X

Reims Métropole (Reims) X X X X

Rennes Métropole (Rennes) X X X

Communauté urbaine de Strasbourg (Strasbourg) X

Grand Toulouse (Toulouse) X

Valence Agglo (Valence) X X

Communauté de communes de Verdun (Verdun) X X

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Trois types de mutualisation :choisissez celle qui vous ressemble !Portant sur vingt communautés, l’étude AdCF/Inet dresse une typologie des pratiques en repérant trois formes d’organisation mutualisée : la coopération technique, la mutualisation des fonctions de pilotage et le cumul des deux dans une structure intégrée.

L a diversité des 20 communautés étudiées dans le cadre de l’étude « La mutualisation des services : un enjeu d’intégration inter-

communale » permet de distinguer trois grands types de mutualisation. Le tout premier degré d’intégration débute avec la « coopération technique ». Par définition, elle concerne les services techniques dont les compé-tences auxquelles ils sont attachés n’ont pas été intégralement transférées. Dans le panel étudié, on retrouve fréquemment une mutualisation en matière d’entretien des espaces verts, des véhi-cules, de la voirie ou bien encore dans la gestion d’une imprimerie. Au-delà, l’animation et les services à la population (bibliothèques et média-thèques) font l’objet d’un nombre de plus en plus important de partage de services. A contrario, les secteurs les moins souvent partagés sont la sécu-rité, la restauration collective, la santé, l’état civil (instruction) et les services funéraires. Dans ce cas, mettre en œuvre une culture ou même des procédures communes n’est en rien un objectif.

Partage des services fonctionnelsLe « pilotage intégré » porte quant à lui sur le partage des services fonctionnels : direction générale, affaires générales, affaires juridiques, finances, ressources humaines, informatique et TIC, communication. À noter une prépondérance de la mise en commun des services informatiques et juridiques. Un certain nombre d’acteurs ont d’ailleurs souligné l’importance stratégique du

partage des outils informatiques communs pour une intégration plus rapide des services. Quant aux services juridiques, ils permettent un partage de l’expertise. À défaut d’une mise à disposition de services, l’objectif de créer une plate-forme de services à destination des communes périphé-riques non mutualisées est récurrent, même s’il est difficile à mettre en œuvre. En revanche, les services finances sont peu mutualisés... Au-delà de l’aspect politique de ce domaine, un tel partage génère, lorsqu’il est mis en œuvre, des difficultés d’encombrements d’agenda qui doivent être anti-cipées : si les services sont partagés, les collectivi-tés continuent de voter leurs budgets respectifs… à la même période. Trois facteurs semblent favorables à cette configuration : une ville centre (l’hypothèse de plusieurs « grandes » communes aux poids démographiques équivalents empêche souvent

un portage politique fort indispensable à ce type d’organisation) ; un équilibre politique (et non une homogénéité) entre cette ville centre et les communes périphériques ; une impulsion poli-tique forte. La forme la plus intégrée de mutualisation est atteinte lorsque coopération technique et pilo-tage intégré sont réunis. La « structure intégrée » est notamment pratiquée par les communautés de Reims Métropole, Agglopolys, Angers Loire Métropole ou bien encore la communauté de communes de Verdun.

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Familles de métiers MutualiséTransfert Prestation

Faire travailler entre elles les di�érentes administrations

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Avoir les bonnes ressources(compétences, motivation)

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Prépondérance de l’informatique et du juridique (sur les 20 études de cas)

Possibilité de nouvelles collaborations

« Le partage des outils informatiques favorise

l’intégration plus rapide de l’ensemble des services »

Les bibliothèques et les médiathèques font l’objet d’un nombre de plus en plus important de partage de services.

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Le schéma de mutualisation : une construction à la carteL’ensemble des présidents de communauté aura la charge d’élaborer, en 2014, un rapport relatif aux mutualisations des services entre les services de la communauté et ceux des communes membres. Un schéma oui, mais avec quel contenu ?

S elon l’article 67 de la loi de réforme des collectivités territoriales*, le rapport sur les mutualisations des services entre com-

munauté et communes membres devra conte-nir un schéma prévoyant « notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de la communauté et des communes membres et sur leurs dépenses de fonctionnement ». Si ce schéma devra obligatoirement être mis en œuvre durant la durée du mandat, la loi est peu explicite s’agissant de son contenu exact. Le rapport des parlementaires Alain Lambert, Yves Détraigne, Jacques Mézard et Bruno Sido** prévoyait d’ins-taurer un bonus-malus sur les dotations de l’État, en fonction du degré de mutualisation à l’échelle communautaire. Cette solution semblant inadap-tée à nombre de communes et communautés, il a été préféré de s'en tenir à l’obligation d’élaborer un document chargé d’encourager la discussion sur ce mode d’organisation des services.

Apprécier le degré de mutualisationOr, un simple calcul mathématique ne peut per-mettre d’apprécier le degré de mutualisation ; deux éléments, difficilement chiffrables et comparables, doivent également être pris en compte. D’une part, les métiers mutualisés ont un impact déterminant dans l’appréciation du degré de coopération entre services : partager un service financier est beau-coup plus exigeant que mettre en place un service commun pour l’entretien des garages. Le contexte local doit, d’autre part, être étudié ; le climat et l’environnement politique sont déter-minants. La redéfinition actuelle des périmètres intercommunaux interroge également nombre de communautés qui souhaitent mutualiser leurs services. À Versailles Grand Parc, le directeur général des services Alain Fauveau relève que « si

le projet de carte intercommunale présenté récem-ment par le préfet, devant la CDCI, est appliqué, les équilibres entre communes seront redéfinis ». De même, son homologue des Portes de l’Essonne, Michel Sauvé, prévient que les cartes risquent d’être rebattues dans la mesure où la ville la plus peuplée aujourd’hui serait dépassée par une nou-velle commune membre. Néanmoins, la fusion qui a donné naissance à Mulhouse Alsace Agglomération n’a pas remis en question le processus historique de fusion. Si, au départ, un poste de DGS spécifique à la com-munauté avait été recréé, l’unicité de la fonction est finalement acceptée par la majorité. Alain Crezé, DGS de Chartres Métropole, s’interroge même sur l’opportunité offerte par une exten-sion de périmètre : élargie au 1er janvier dernier, la communauté pourrait fournir des prestations de services à ses nouvelles communes membres à caractère plus rural. Dans le même ordre d’idées, certaines communautés se sont créées sur la base d’un projet de mutualisation des services, comme ce fut le cas à la communauté de communes de Verdun.

Une géographie déterminanteLa géographie est également déterminante, même si la situation est quelque peu différente en zones urbaine et rurale. On rencontre ainsi un certain nombre de communautés de communes ayant regroupé, à l’échelon communautaire, l’ensemble des services des communes membres. L’objectif poursuivi peut être de deux ordres : soit réaliser des économies d’échelle, soit réor-ganiser l’administration locale et la rendre plus efficiente. Si cette situation se retrouve aussi bien à la communauté de communes du Pays de Saint Seine (Côte-d’Or, 20 communes et 3 000 habi-

tants) qu’à la communauté urbaine de Strasbourg (28 communes regroupant 467 000 habitants), cette organisation permet, en milieu rural, d’évi-ter des fermetures de mairies trop fréquentes, de proposer une évolution de carrière riche aux secrétaires de mairie et d’augmenter le niveau de qualification des agents. En zone urbaine, l’existence d’une ville centre modifie la donne. La communauté d’aggloméra-tion du pays Voironnais s’interroge ainsi sur la pertinence d’une mutualisation dans un espace ne disposant pas réellement d’une seule ville centre, qui permet un portage politique fort. Si cette communauté, tout comme la communauté d’agglomération du Centre de la Martinique, réalise actuellement des études pour approfondir cette question, ce mode d’organisation n’est pas impossible à mettre en place dans ces territoires. Selon Michel Sauvé, DGS de l’agglomération des Portes de l’Essonne, « il n’y a pas forcément d’in-térêts divergents entre nos communes. Nous leur avons proposé de mutualiser nos services avec les leurs, dans les domaines de l’informatique et des marchés publics, et elles ont accepté ou non ». Pour ce directeur, le problème réside surtout dans le portage du projet par les villes, et notamment par les maires et les directeurs généraux.

Vers une mutualisation des ressources… financières ?Pour être complet, le schéma de mutualisation ne peut se résumer à des indicateurs chiffrés mais doit au contraire s’inscrire plus globalement dans le projet de territoire, comme Lamballe Communauté a choisi de le faire dans le cadre de son agenda 21. Au-delà de l’état des lieux indispensable des res-sources humaines à l’échelle communautaire, l’objectif de ce document pourrait être de définir un projet politique autour d’un mode de partage des personnels : quelles compétences mutualisées, quels types de mutualisation ? Partant, l’inscription dans un projet plus global de mutualisation des ressources humaines mais aussi financières pourrait être étudiée. La loi de réforme des collectivités territoriales permet dorénavant la création, à l’unanimité des communes membres, d’une DGF territoriale, tout comme l’unification des quatre taxes ménages.

* Article L. 5211-39-1 du CGCT** Ibid

« Quels sont les éléments les plus critiques pour la réussite d’un projet

dans le secteur public ? »

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Source : Sondage Ifop pour BearingPoint, décembre 2010.

Dans la communauté d’agglomération du Beau-vaisis (CAB), une charte de mobilité, publiée en 2010, suscite l’initiative personnelle des col-laborateurs pour construire leur parcours pro-fessionnel. Les uns comme les autres peuvent saisir la direction des ressources humaines de la CAB pour exprimer, au cours d’un entretien individuel confidentiel, leurs aspirations pro-fessionnelles, leurs attentes, leurs envies, leurs perspectives… parmi l’éventail des débouchés qu’offrent la communauté et les communes membres. À compétences égales, la priorité est donnée aux candidatures internes ; une démarche valorisante pour l’agent et utile pour le DRH, notamment dans la perspective des évolutions de personnels et de services. Cette

charte contribue également à créer une culture commune entre agents communautaires et municipaux. Au total, 125 agents ont jusqu’à présent demandé à être reçus et 65 ont vu leur demande aboutir.

Une charte de mobilité dans l’agglomération de Beauvais

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L es anciennes dispositions législatives rela-tives à la mutualisation des services* ont été profondément remaniées par la loi de

réforme des collectivités territoriales (dite RCT). Mettant fin à une incertitude juridique non négli-geable, en cas de mise à disposition de services, la consultation des comités techniques paritaires (CTP) compétents est désormais obligatoire et une convention fixe les modalités de rembourse-ment en se conformant aux dispositions prévues par un décret publié le 12 mai 2011 (cf. p. 16).

Les « services communs », la version la plus intégréeVersion la plus intégrée en termes de partage de personnels, l’organisation de « services

communs » remplace la démarche de « gestion unifiée des services ». Ces services concernent désormais, outre les services fonctionnels, les services portant sur des compétences non trans-férées à la communauté. Le remboursement des frais peut être impacté sur les attributions de compensation pour les communautés à fiscalité professionnelle unique ou fixé par convention.Les agents sont, de plein droit, mis à la disposi-tion de la communauté pour leur temps de travail consacré au service commun concerné. Les services communs étant « gérés » par la com-munauté, le président dispose de la plupart des prérogatives reconnues habituellement à l’auto-rité investie du pouvoir de nomination, notam-ment en matière d’évaluation. Quant aux agents,

ils conservent leur régime indemnitaire et leurs avantages acquis individuellement.

Un schéma de mutualisation en début de mandatAfin de favoriser ces modalités de partage de per-sonnels, les présidents de communauté devront, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, réaliser un rapport dressant un état des lieux des mutualisations entre la com-munauté et ses communes membres, ainsi qu’un projet de schéma de mutualisation contenant notamment un impact prévisionnel de la mutua-lisation sur les effectifs de ces collectivités et sur leurs dépenses de fonctionnement. Ce rapport sera transmis pour avis aux conseils

Partage de personnels : ce que change la loi RCTLa loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a modifié les dispositions relatives au partage de personnels dans le cadre d’une démarche de mutualisation des services entre communauté et communes membres. Consultation obligatoire des comités techniques paritaires, passage de la notion de « gestion unifiée des services » à celle d’ « organisation de services communs », schéma de mutualisation… le cadre est désormais sécurisé.

Success story en Région de Charny : une communauté de communes qui mutualise… tout !

U n audit financier, commandé après les élections municipales de 2008 par Michel Courtois, président de la communauté de

communes de la Région de Charny, mettait en évidence les mauvaises perspectives financières au regard du développement souhaité de nou-velles compétences. La bonification du coefficient d’intégration fiscale (CIF) a donc constitué la pre-mière motivation à la démarche de mutualisation, les maires en retenant essentiellement les béné-fices financiers. Porté par le président et son DGS, le choix de la gestion unifiée s’est d’emblée imposé, faisant passer le nombre d’agents communautaires de 10 à 52. Des aménagements organisationnels se sont imposés pour faciliter l’acceptation du projet par tous les acteurs, politiques et administratifs. Il a notamment été décidé de laisser aux maires le choix et le suivi des travaux réalisés sur le ter-ritoire de leur commune (il n’y a pas de DGST communautaire), et le DGS de la communauté ne traite pas de dossiers strictement communaux.

Secrétaires de mairie… et plus encoreDans la pratique, chaque commune conserve ses équipes, qui s’habituent peu à peu à la mutualisa-tion dont elles mesurent les avantages pour leur travail quotidien. C’est le cas des équipes tech-niques mais aussi des secrétaires de mairie dont l’adhésion au nouveau fonctionnement est de plus en plus forte, ce qui n’avait rien d’évident ini-tialement. Après appel au volontariat, elles sont toutes aujourd’hui en charge d’un domaine (RH, finances…) au profit de la communauté. Cette organisation exige une grande rigueur dans la répartition des charges de travail et de la psycho-logie pour éviter les blocages, le système reposant largement sur la disponibilité des secrétaires,

d’une part, et sur l’adhésion et la bonne volonté des maires, d’autre part. À terme, l’objectif serait de disposer d’agents spé-cialisés et mobiles sur l’ensemble du territoire.

Management, transparence et patienceL’expérience de la communauté de communes de la Région de Charny montre qu’une organisation mutualisée exige un fort investissement managé-rial soucieux de respecter les équilibres, beaucoup de transparence dans l’explication des décisions, une clé de répartition claire pour le rembourse-ment des charges et, enfin, de la patience dans la conduite du projet. Ce sont notamment les pro-

chains départs à la retraite (30 % des agents dans les cinq ans à venir) qui permettront de surmon-ter les blocages qui subsistent et d’approfondir la mutualisation. D’ici là, la coordination repose lar-gement sur les relations personnelles et, de façon plus formelle, sur la conférence des secrétaires de mairie que réunit, tous les trois mois, le DGS de la communauté.Au-delà des bénéfices financiers, la mutualisation a permis l’émergence de la notion de territoire, ainsi qu’une montée en gamme en termes d’ex-pertise. Les agents, qui se sentent d’abord « com-munautaires », forment l’architecture de base au service du projet de territoire.

Le président de la communauté de communes de la Région de Charny, Michel Courtois, accompagné de son DGS, Fabrice Pocholle, et du deuxième vice-président Noël Arduin, rencontrent le conseil municipal de Marchais-Béton (125 habitants), en 2008, pour convaincre la commune de s’engager dans une démarche de mutualisation.

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municipaux et le conseil communautaire entéri-nera, par délibération, le schéma. Chaque année, à l’occasion du débat d’orientation budgétaire ou, à défaut, du vote du budget, le président dressera un bilan de la mise en œuvre de ce schéma devant le conseil communautaire.

La prestation de services entre EPCISi les textes antérieurs à la loi RCT permettaient déjà la réalisation de prestations de services entre EPCI**, l’article L. 5111-1 du CGCT modifié en précise le régime juridique. Il indique que ces prestations pourront être réalisées soit dans le cadre d’une mise à disposition de services et d’équipement, soit au sein d’un « service unifié » géré par l’un des EPCI, après avis des CTP com-pétents. Dans les deux cas, une convention devra venir fixer les modalités de remboursement et

l’autorité fonctionnelle variera selon que l’agent travaillera pour l’un ou l’autre des EPCI.Enfin, la loi ouvre la possibilité aux communau-tés d’acquérir du matériel en dehors des compé-tences transférées, afin qu’elles puissent le mettre à la disposition de leurs communes membres. Un

règlement de mise à disposition en déterminera les modalités» ou «Un règlement spécifique déter-minera les modalités de cette mise à disposition.

FlorianeBoulay* Art. L. 5211-4-1 et nouvel art. L. 5211-4-2 du CGCT.** Art. L. 5211-56, L. 5214-16-1, L. 5215-27 et L. 5216-7-1 du CGCT.

L e 27 juin 2007, la France avait été mise en demeure par la Commission européenne de modifier sa législation en matière de

mutualisation ascendante des services, afin de la rendre conforme au droit communautaire de la concurrence. Le gouvernement, fidèle à sa doctrine demeurée constante depuis 2004, avait refusé de céder aux injonctions européennes. Une véritable épée de Damoclès pesait donc sur les élus locaux qui souhaitaient mutualiser leurs services. Alors que le juge européen (CJUE) a depuis adressé des signaux favorables aux collectivités locales, le maintien de la procédure d’infrac-tion initiée par la Commission en 2007 laissait planer un sentiment d’insécurité juridique chez les acteurs locaux. Celui-ci est aujourd’hui en

passe d’être levé par la loi du 16 décembre 2010. Désormais, la mutualisation ascendante devra être justifiée, en plus d’une bonne organisation des services, par le caractère partiel du transfert de compétence auquel le service est attaché. Par ailleurs, le nouveau système modifie les dis-positions relatives à la gestion unifiée, jusqu’à présent possible sans convention ni rembourse-ment de frais.Enfin, la loi de réforme territoriale prévoit qu’un décret devra désormais encadrer les modalités de remboursement de frais des services mis à dispo-sition. Cette voie réglementaire doit notamment permettre de neutraliser le caractère purement contractuel de ces flux financiers qui, par là même, présentaient le risque d’une éventuelle requalification au regard de la notion de prix au

sens du code des marchés publics. En prévoyant que ces remboursements devront obéir à des règles contenues dans un acte de prérogative de puissance publique en provenance de l’État, il pourrait être dorénavant admis qu’ils sont a priori exclus des règles du marché intérieur. C’est en tout cas l’objectif visé. Ce décret, après avoir reçu un avis favorable rendu à l’unanimité par la Commission consul-tative d’évaluation des normes (CCEN), réunie le 7 avril dernier, a été publié au JO du 12 mai*.

EmmanuelDuru

* Décret du 10 mai 2011 (JO du 12-05-11) relatif au calcul des mo-dalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition dans le cadre de l'article L. 5211-4-1 du CGCT.

Précontentieux européen : enfin la fin du feuilleton ?

Mise à disposition individuelle : position sta-tutaire permettant à un agent fonctionnaire communautaire d’être mis à la disposition d’une commune membre, ou inversement. L’accord préalable de l’agent est nécessaire et l’autorité hiérarchique varie en fonction des missions confiées à l’agent.Réf. : Art. 61 s. de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Mutualisation des services : mode d’organi-sation mettant en commun des moyens pour mettre en œuvre une politique publique. La mutualisation des services revêt de multiples niveaux, plus ou moins intégrés, de la prestation de services à un transfert total de compétences.

Mise à disposition de services : partage de ser-vices communaux et communautaires dans le cadre des compétences transférées à la commu-nauté. L’autorité hiérarchique varie en fonction des missions confiées à l’agent et celui-ci conti-nue, statutairement, à relever de sa collectivité

d’origine. Les modalités de remboursement ne sont pas fonction d’un prix conclu entre les deux collectivités, mais fixées par un décret publié au JO du 12 mai (cf. article ci-dessous).Réf. : Art. L. 5211-4-1 du CGCT.

Services communs : mise en commun des ser-vices de la communauté et de ceux des com-munes en dehors des compétences transférées à la communauté. Gérés par la communauté, les agents relèvent d’une autorité hiérarchique variable en fonction des missions qui leur sont confiées. Les conditions de remboursement sont fixées conventionnellement, avec possibilité d’impacter les attributions de compensation. Réf. : Art. L. 5211-4-2 du CGCT.

Prestation de services : réalisation d’une action par une communauté pour l’une de ses com-munes membres, ou inversement, plaçant les deux collectivités dans une relation de client à fournisseur. Réf. : Art. L. 5111-1, L. 5211-56, L. 5214-16-1, L. 5215-27 et L. 5216-7-1 du CGCT.

Les mots de la mutualisation

Accord préalable de l’agent

Autorité fonctionnelle Autorité hiérarchique Remboursement

Mise à disposition individuelle Oui

Partagée entre la collectivité

d’accueil et d’origineCollectivité d’accueil - Convention

- Critères libres

Mise à disposition de services Non Collectivité d’origine Partagée - Convention

- Critères fixés par décret

Services communs Non Service géré par

la communauté Partagée

- Convention- Critères libres- Possibilité d’utiliser

les attributions de compensation

Prestation de services Non Collectivité d’origine Collectivité d’origine

- Convention- Critères libres

(soumission au droit de la commande publique)

Parmi les différentes formes de mutualisation, seule la mise à disposition individuelle requiert l’accord préa-lable de l’agent.

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Mutualiser, oui. Mais pour aller où ?Ce qui arrive aujourd’hui concer-nant la mutualisation de services a quelque chose d’étonnant. L’idée de mutualisation était il n’y a pas si longtemps objet de méfiance, voire de réprobation, tant elle paraissait en contradiction avec les principes de spécialité et d’exclu-sivité censés régir la construction intercommunale. Après une période de flottement, où les collectivités pionnières en la matière obtinrent laborieusement une tolérance puis une reconnaissance du bien-fondé de leur démarche, voilà qu’avec la réforme de 2010 un basculement complet s’opère : non seulement la mutualisation est reconnue et sécu-risée, mais elle est encouragée, au point de faire craindre à certains qu’elle devienne quasi-obligatoire. Et, jusqu’ici limitée pour l’essentiel au monde communal et intercom-munal, la voilà proposée également au couple région-département.Il faut bien sûr se féliciter de cette évolution. S’agissant de ce qu’il est désormais convenu d’appeler le « bloc communal », elle marque la prise de conscience de ce que la vision dualiste et séparative qui a marqué la construction intercom-munale jusqu’à maintenant n’est pas tenable. Cette vison s’avère à la fois coûteuse et inadaptée à la conduite d’une action publique cohérente, sur des territoires au sein desquels les enjeux sont trop imbriqués pour se laisser découper en domaines de responsabilité exclusive de l’un ou de l’autre.

De larges espaces s’ouvrent donc aux innovations inspirées de cette idée de mutualisation : la voie est désor-mais libre d’obstacles juridiques et l’élaboration des schémas de début de mandat prévus par la réforme va conduire les collectivités à s’en pré-occuper, d’autant plus facilement que nombre d’entre elles en ressen-tent par elles-mêmes la nécessité.C’est donc le moment d’approfondir les questions stratégiques que pose

la mutualisation, car elle en pose davantage que ne pourrait le laisser penser son anoblissement récent par la réforme de 2010. Il se pourrait, si l’on n’y prend pas garde, qu’après avoir méconnu son bien-fondé, on lui prête aujourd’hui des vertus qu’elle ne peut avoir seule, au risque de la condamner de nouveau demain pour n’avoir pas tenu ce qu’elle était censée promettre.Pour prendre la bonne mesure des enjeux, il faut d’emblée se dégager d’une vision restrictive de la mutua-lisation, qui la réduit à une démarche d’optimisation de la gestion, à travers la recherche des fameuses « économies d’échelle ». Celles-ci

s’avèrent dans beaucoup de cas assez incertaines, en tous cas difficiles à démontrer, car le service rendu évolue en même temps que l’organi-sation, et la supériorité des grosses structures sur les petites en matière d’efficience est par ailleurs sujette à caution. Ce n’est pas de gestion qu’il s’agit, pour l’essentiel, mais de conduite de politiques publiques au bénéfice d’un territoire, et c’est à l’aune de sa contribution à la qualité de l’action publique que la mutuali-sation doit être évaluée.Ainsi appréhendée, la mutualisation de services fait figure d’innovation de grande portée car elle intro-duit, entre « maîtrise d’ouvrage » et « maîtrise d’œuvre », une relation nouvelle qui n’a pas encore été suf-fisamment analysée. C’est bien une délégation qui est mise en place en cas de mutualisation : une collecti-vité qui détient une compétence, et souhaite la conserver, en confie la mise en œuvre à une autre, institu-tionnellement distincte. Cette délé-

gation de maîtrise d’œuvre porte en elle, qu’on l’analyse du point de vue du délégant ou de celui du déléga-taire, des difficultés prévisibles qu’il importe de comprendre pour bâtir une stratégie de long terme.Du point de vue du maître d’ouvrage, le délégant, aucune question ne devrait se poser si l’on prenait pour argent comptant l’argument retenu par la Cour de justice de l’Union européenne pour faire bénéficier les mutualisations de l’exception « in house » : le délégant est, dans ce cas, réputé exercer sur l’organisme délé-gataire « une autorité analogue à celle qu’il exerce sur ses propres services ».Est-ce vraiment le cas ? À l’évidence non : il suffit pour s’en convaincre de regarder dans quelle position se trouve, s’il n’appartient pas à l’exé-cutif communautaire, un adjoint au maire de ville centre dont le domaine de responsabilité a été confié à un service communautaire mutualisé. Il y a là, en même temps que les germes de frustrations à venir, l’explica-tion de ce que la mutualisation ne concerne en général que l’aggloméra-tion et sa ville centre : les autres villes et communes ressentent beaucoup plus fortement encore le risque de perte de contrôle des compétences qu’elles auraient ainsi déléguées.Vue cette fois par le délégataire – le service mutualisé – , la pratique de la mutualisation soulève des diffi-cultés qui sont le revers de celles qui viennent d’être évoquées. Le service mutualisé se retrouve, par principe, sous maîtrise d’ouvrage plurielle. Le risque d’avoir à prendre en compte des injonctions contradictoires est limité lorsque le domaine à traiter est de la responsabilité d’un élu qui cumule en la matière les délégations de vice-président et d’adjoint au maire de la ville centre. Il est présent dans tous les autres cas de figure et s’aggrave, ou s’aggraverait, en cas de discordance politique entre ville centre et communauté (discordance politique droite-gauche ou discor-

dance au sein d’une même majorité, aux effets parfois pires…).Le recours à la mutualisation n’a donc pas le caractère évident que tout d’un coup on lui prête. Il porte en son principe même des ques-tions et difficultés potentielles qu’il faut anticiper, plutôt que d’y décou-vrir en cours de route des raisons de rebrousser chemin. Quelles conséquences en tirer ? Sans doute principalement celle-ci : si la mutua-lisation de services est aujourd’hui un point de passage quasi incontour-nable dans le processus de recompo-sition d’administrations territoriales de proximité, elle ne saurait être, en revanche, un point d’aboutissement. Il faut plutôt, pour ne pas se laisser surprendre par les désillusions

qu’elle produira si on lui demande davantage que ce qu’elle peut réelle-ment apporter, la mettre en perspec-tive comme une transition vers un nouveau modèle d’administration intégrée, à l’échelle des territoires aujourd’hui intercommunaux.L’une des manières de concrétiser cette mise en perspective consiste à mettre en chantier, en même temps que la mutualisation, un véritable maillage démocratique de proximité dans la ville centre, faisant se rap-procher petit à petit ses quartiers des communes de la périphérie.Ainsi pourra-t-on créer les condi-tions du basculement vers le modèle de la « commune du XXIe siècle » que le rapport Balladur a évoqué sans succès cette fois, mais qui ne manquera pas de revenir en débat.

Roger Morin, DGS de la ville de Brest de 1989 à 2001, directeur de l’INET de 2001 à 2004

TRIBUNE

C’est à l’aune de sa contribution à la qualité de l’action publique que la mutualisation doit être évaluée.

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« Voilà qu’avec la réforme de 2010 un basculement complet s’opère : non seulement la mutualisation est reconnue et sécurisée, mais elle est encouragée »

« Il faut mettre la mutualisation en perspective, comme une transition vers un nouveau modèle d'administration intégrée »

« Les communautés doivent se dégager

d’une vision restrictive de la mutualisation,

qui la réduit à une démarche d’optimisation

de la gestion, à travers la recherche des

fameuses "économies d’échelle" »


Territoires

L a diversité des projets de schémas de coopé-ration intercommunale (SDCI) proposés aux commissions départementales de coopéra-

tion intercommunale (CDCI) se manifeste tant en termes formels (volume du document, richesse des annexes, cartographies) que de contenu. Certains tiennent en quelques pages (comme en Mayenne ou en Lozère) quand d’autres atteignent les 80 à 100 pages (Var, Isère, Dordogne, Sarthe) avec, outre des suggestions d’évolutions, un état des lieux au regard des périmètres, des compétences ou encore des potentiels financiers (dans le Lot). L’ensemble des projets est d’une tonalité volonta-riste, même si certains semblent s’être contentés d’appliquer les objectifs de rattacher les dernières communes isolées et de répondre au critère démo-graphique des 5 000 habitants. Très peu (parmi lesquels le SDCI de Vendée) n’envisagent aucune fusion ni rectification majeure de périmètre. Certains schémas préservent des situations quelque peu surprenantes en préservant des com-munautés de 2 ou 3 communes (Val d'Oise, Pyré-nées Orientales...).

De 15 à 6 en PACAEn Provence-Alpes-Côte d’Azur, le préfet du Var propose une carte constituée de six communau-tés, au lieu des 15 actuelles. Le projet du Vau-cluse tendrait vers sept communautés (contre 17 aujourd’hui), comme les Bouches-du-Rhône (qui en compte neuf), celui des Alpes-Maritimes vers six (contre 14, avec la création de la métropole niçoise, cf. article page 19). Le nombre de commu-nautés passerait de 45 à 21 en Gironde, de 25 à

14 dans la Drôme, de 41 à 27 dans l’Orne, de 53 à 24 en Dordogne. Le Loir-et-Cher passerait de 22 à 12 communautés. Le Gard de 31 à 16. Les Hautes-Pyrénées de 37 à 20. En Corse-du-Sud, la carte finale comprendrait neuf communautés.En Île-de-France, le projet de SDCI des Yve-lines propose une série de fusions à court terme en indiquant d’autres évolutions nécessaires à plus longue échéance. Le projet de Haute-Savoie établit également une distinction entre la période 2011-2013 et des orientations à 2017. Le projet de

l’Aveyron prévoit 16 communautés en 2013 puis 11 à plus long terme. La prescriptivité nouvelle des SDCI empêchait les préfets de présenter des variantes. Toutefois, cer-tains y ont indirectement recouru en organisant une première réunion « à blanc » de la CDCI et d’autres, comme dans l’Hérault, ont modifié leur document en séance.

Portée relative du CIFPlusieurs propositions préfectorales témoignent d’un travail approfondi sur le plan fiscal ou finan-cier, en accordant de l’importance au critère de solidarité évoqué par la loi. Le projet du Lot propose ainsi une cartographie des potentiels financiers communaux et communautaires consolidés, tout comme en Isère. À juste titre, plusieurs projets de SDCI relativisent la portée du coefficient d’intégration fiscale (CIF) en montrant qu’un CIF élevé n’est pas nécessaire-ment révélateur d’une gamme étendue de com-pétences et d’un projet intercommunal fort. De nombreuses petites communautés, issues d’an-ciens syndicats de gestion de la voirie, parviennent à des CIF très élevés sans être particulièrement actives en matière de développement économique ou d’aménagement de l’espace. Le projet de schéma de l’Orne s’intéresse aux capacités financières et aux possibilités d’inves-tissement pour analyser leur viabilité. Même s’il prévoit de nombreux regroupements, il applique avec nuance le seuil démographique de 5 000 habitants en prévoyant le maintien de six commu-nautés de communes de population inférieure à ce seuil mais correspondant, aux yeux de l’État, à de réels bassins de vie.

NicolasPortier

SDCI : les préfets rendent des copies plutôt volontaristesLa circulaire du 4 février 2011 des ministres de l’Intérieur et des collectivités avait fixé au 30 avril l’échéance pour présenter, devant la CDCI, le projet officiel de schéma départemental proposé par l’État. Les propositions des préfets, au terme de cette première phase de consultation, s’avèrent d’une tonalité souvent ambitieuse même si des disparités sont constatées.

Si certains projets de SDCI s’en tiennent à des orientations et des principes directeurs pour la rationalisation des syndicats de communes, nombre d'entre eux proposent un inventaire détaillé en analysant leurs contours et compé-tences mais également leur activité. Très volontariste, le projet de SDCI de la Gironde programme une réduction drastique du nombre de syndicats de 289 à 56 en détaillant les solu-tions envisagées (extensions, fusions, sup-pressions, absorptions). En Dordogne, le projet envisage de passer de 261 à 73 syndicats. Le projet du Val-d’Oise prévoit la suppression de 28 syndicats sur 133, dont 13 par transferts de compétences à des communautés. Celui des Bouches-du-Rhône propose 46 suppres-sions sur 94 syndicats et syndicats mixtes. Dans les Hautes-Pyrénées, une trentaine de

syndicats sur 139 seraient dissous ou absorbés.Plusieurs projets de SDCI programment une réduction du nombre de syndicats scolaires ou de syn-dicats d’eau, soit par fusions entre eux, soit par réincorpo-ration de leurs com-pétences au sein des communautés.Certaines reprises de compétences par les communes ou une gestion intercommunale à travers des outils souples comme les ententes sont parfois évoquées. NP

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En Gironde, le nombre des communautés passerait de 45 à 21.

Une rationalisation ambitieuse des syndicats intercommunaux

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Territoires


Extensions et statu quo selon les agglos

Avis de naissance de la première métropole à Nice

Objet d’importants débats locaux, la question de l’extension ou non des périmètres des groupements urbains (communautés urbaines ou d’agglomération) traduit manifestement une recherche préalable d’accords locaux. Plus le territoire est vaste et complexe, plus ces derniers semblent difficiles à trouver.

Les conseils communautaires de Nice Côte d’Azur et de trois communautés de communes de l’arrière-pays niçois ont délibéré favorablement sur le projet de création de la première métropole de France. Le préfet y étant favorable, rien ne devrait empêcher cette naissance prévue, par voie de décret, le 1er janvier 2012.

D ans de nombreux cas, les projets de SDCI envisagent des extensions des périmètres des agglomérations, soit par incorpora-

tion de communes isolées, soit par fusion avec des communautés voisines. C’est le cas notamment à Périgueux, Blois, Limoges, Tarbes et au Mans. L’actuelle communauté d’agglomération d’Avi-

gnon (COGA) serait également conduite à s’étendre au nord en direction d’Orange (projet de SDCI du Vaucluse) mais aussi à l’ouest avec des communes du Gard (SDCI du Gard). Le document des Pyrénées-Atlantiques prévoit une extension proche de l’échelle du SCoT pour le Grand Pau et un élargissement conséquent égale-ment pour l’agglomération Côte basque-Adour. L’extension de la communauté urbaine de Bor-deaux et sa transformation future en métropole est programmée en Gironde. Il est également prévu une importante extension de la communauté Tou-lon Provence Méditerranée (TPM) dans le Var. Mais l’avant-projet de schéma du Calvados a vu sa présentation officielle différée en raison des controverses sur l’hypothèse d’extension de l’ag-glomération caennaise.

Controverses et révision à la baisseEn Ille-et-Vilaine, le projet d’extension de l’agglo-mération rennaise, prévu dans l’avant-projet du préfet, a été revu fortement à la baisse dans la version finale présentée en CDCI. Dans l’Hérault, le projet de SDCI renonce à programmer l’extension de l’agglomération de Montpellier à sa façade litto-rale et aux communes d’accueil de son aéroport. En Isère, le projet de schéma propose une exten-sion significative de 24 communes de l’agglomé-

ration grenobloise, qui toutefois ne lui permet pas, à 445 000 habitants, d’atteindre le seuil démogra-phique pour constituer une communauté urbaine. En Aveyron, les élus du Grand Rodez ont regretté que le projet de schéma ne formule aucune pro-position pour étendre le périmètre de l’agglo-mération, restreint à huit communes depuis de nombreuses années. Dans les Alpes-Maritimes, des extensions des agglomérations sont prévues en direction de leur arrière-pays, mais le projet écarte l’hypothèse d’une extension de la future métropole niçoise avec ses voisines littorales et préserve également la petite communauté des Paillons, intercalée entre la métropole et l’agglo-mération de Menton (Riviera française).Des projets de schémas programment la consti-tution de nouvelles communautés d’agglomé-ration par extension et par transformation de communautés existantes. C’est par exemple le cas à Bergerac (Dordogne), à Thonon (Haute-Savoie) et à Libourne (Gironde). Plusieurs projets de schémas font référence à des pôles métropo-litains dont la constitution est envisagée par les acteurs locaux, comme ceux de la communauté d’agglomération de Grenoble et du Pays Voiron-nais, ou encore ceux réunis dans la confédération des communautés des Bouches-du-Rhône dans l’aire urbaine marseillaise. NP

« I l est hors de question que la métropole soit un monstre froid et dévorant », a

promis Christian Estrosi, président de Nice Côte d’Azur (NCA), lors du conseil communautaire du 13 avril. Ce soir-là, la communauté urbaine, la communauté de communes de La Tinée, celle de la Vésubie et celle des Stations du Mercantour ont délibéré pour lancer la procédure de création d’une métropole de 45 communes, sur le fondement du nouveau statut créé par la loi de réforme des col-lectivités territoriales. La transfor-mation de la communauté urbaine serait ainsi accompagnée par une extension sensible de son péri-mètre, en direction d’espaces peu peuplés qui avaient déjà, en juin 2009, demandé leur rattachement à la communauté urbaine (le préfet s’y était alors opposé).Après délibérations des communes concernées, du Conseil général et du Conseil régional, la commis-sion départementale de coopéra-tion intercommunale se prononcera

en novembre 2011 et le décret de création serait publié au 1er janvier de l’année prochaine. L’initiative a d’ores et déjà été « saluée », le 15 avril, par Philippe Richert, ministre chargé des Collectivités territoriales.Outre la reprise des compétences des communautés préexistantes*, la métropole se substituera de plein droit au Conseil général pour la gestion des voiries départementales, comme le prévoit la loi RCT.

Voiries, transports scolaires et promotion économique Dans le domaine des politiques de déplacements, les coopéra-tions entre le conseil général des Alpes-maritimes et la communauté urbaine étaient déjà très avancées : depuis la fin de l’année 2009, les services transport des deux col-lectivités avaient fusionné au sein d’une même direction et une tari-fication intégrée avait été instau-rée dans le cadre d’un syndicat mixte SRU (avec l’instauration d’un titre unique à un euro par déplace-

ment sur l’ensemble du territoire départemental). Les compétences « transports scolaires » (déjà prise en compte par NCA) et « promo-tion internationale économique » sont également transférées par le Conseil général (et le Conseil régio-nal pour la promotion économique). Par ailleurs, la CCI Nice Côte d’Azur se transformera en CCI métropolitaine et départementale.

Elle récupèrerait les compétences de la CCI régionale dans les domaines des ports, de l’aéroport et de l’opération d’intérêt national (OIN) de la Plaine du Var. VL* Développement et aménagement économique, social et culturel ; aménagement de l’espace ; politique locale de l’habitat ; politique de la ville ; gestion des services d’intérêt collectif ; protection et mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie.

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Le projet de SDCI d’Isère propose le rattachement de 24 communes à la Metro.


Territoires

Cœur d’Estuaire réalise un parc d’activités, pas « une zone » !

Sécurité dans les transports

En avant la musique en Pays de Romans !

Grand Pau : pour un habitat durable et solidaire

L a communauté de communes Cœur d’Estuaire, située à proximité du futur aéroport Notre-

Dame des Landes, réalise deux « parcs d’entre-prises de très haute qualité environnementale », les parcs du Bois de la Noue et de la Folaine, totalisant 90 hectares dédiés aux entreprises de l’écoconstruction. Estimant que « la zone d’acti-vités, c’est du passé ! », Cœur d’Estuaire a choisi de ne « pas (faire) de voiries bétonnées sur des

kilomètres, ni de parcelles arasées, clôturées et juxtaposées comme autant de clapiers géants ». La communauté a fixé la stratégie et réalisé l’amé-nagement des parcs. Elle passe désormais la main à l’opérateur immobilier Proudreed via un bail à construction - vente de 35 ans. Le partenaire privé s’engage à construire les locaux d’entreprises (300 000 m2 prévus), à les commercialiser et à assurer la gestion et l’entretien.

G lles Demailly, président d’Amiens Métropole, Michel Delpuech, préfet de la région Picardie et préfet de la Somme, et Guy Fermé, directeur de la Coopé-

ration française des transports d’Amiens, ont signé, le 31 mars, une convention de partenariat sur la sécurité et la prévention dans les transports en commun amiénois et métropolitains. Ce texte prévoit la mise en place d’un système d’alerte en cas d’incidents ainsi que le renforcement de la prévention sur le réseau. Une cellule de veille rassemblera les signataires de la convention une fois par mois, et une cellule de crise se réunira chaque fois que nécessaire. Ces cellules sont intégrées au sein du conseil intercom-munal de sécurité et de prévention de la délinquance d’Amiens Métropole.

L a pose de la première pierre de la Cité de la musique de la communauté

d’agglomération du Pays de Romans, le 1er avril, a donné le coup d’envoi d’un chantier de seize mois. Les travaux seront assurés par 21 entreprises ayant toutes signé une charte de chantier vert, dont 50 % sont des entreprises drômoises.Le coût global du projet s’élève à 8,27 millions d’euros dont 37 % finan-cés par la communauté d’agglomération (21 % par la région Rhône-Alpes, 18 % par le département de la Drôme, 14 % par la Drac, 7 % sur le FNADT et 3 % par le Centre national des variétés). La par-ticipation financière de Romans-sur-Isère, ville centre accueillant le nouvel équipement, se traduit par la mise à

disposition du terrain, par bail emphy-téotique d’une durée de 99 ans et pour l’euro symbolique.L’ouverture est annoncée pour la rentrée 2012-2013. La Cité de la musique accueil-lera alors le conservatoire à rayonnement départemental (500 élèves) et assurera un soutien aux pratiques amateurs grâce à des installations de type auditorium, salles de répétition, studios d’enregistre-ment… La salle de musiques actuelles de 300 places offrira, selon Philippe Drésin, président de la communauté d’agglomé-ration, « un rayonnement et une visibilité à l’échelle régionale et nationale ». Et d’ajouter : « Ce qui attirera de nouvelles populations séduites par cet élément éducatif et culturel ». C’est dans le cadre d’une journée d’échange tenue fin

avril que la communauté du Grand Pau a présenté le contenu de son second programme local de l’habitat couvrant la période 2011-2016. Dépassant le cadre d’action du premier document de programmation, cette nouvelle mouture vise à combiner étroitement les politique de l’habitat, de l’urbanisme et des déplacements à l’échelle de l‘agglomération, en lien avec le Scot en cours d’élaboration. La communauté fait de l’arti-culation de ces politiques le vecteur essentiel de la construc-tion d’une agglomération « solidaire et durable ». Répondre à la demande de logements, en croissance du fait d’une dynamique démographique à la hausse, lutter contre l’étalement urbain sont les deux axes principaux du nouveau PLH. La commu-nauté entend mobiliser le droit des sols comme un mode de régulation économique et de négociation avec les acteurs, en développant des mécanismes de péréquation foncière au profit d’une gamme de logements diversifiée. Ainsi, afin de renforcer l’action opérationnelle du PLH, ses objectifs sont territoriali-sés au niveau communal en repérant les terrains pouvant faire l’objet de projets d’habitat. CD

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La future Cité de la musique de la communauté d’agglomération du Pays de Romans sera recouverte d’un bardage en bois avec toiture végétale.

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Territoires


Pratiques culturelles

Bobos d’ados

Le poisson est-il recyclable ?

Projeter les citoyens (dans l’avenir de leur agglo)L’ agence culturelle d’Alsace a réalisé,

en collaboration avec l’université de Strasbourg, une étude sur l’inter-communalité culturelle dans la région. Elle observe un « apparent engouement des autorités intercommunales pour la culture » puisque 80 % des com-munautés alsaciennes ont, dans leurs statuts, une compétence contenant une référence à la culture (spectacle vivant, lecture publique, patrimoine, enseignements artistiques…). L’étude souligne toutefois que cela « cache en réalité des traitements hétérogènes » marqués par la plus ou moins grande

« centralité des enjeux municipaux ». « Les pratiques politiques intercommu-nales traduisent avant tout un jeu de négociations et de compromis entre les maires », notent les auteurs de l’étude, en soulignant qu’elles sont plus faciles lorsque l’intervention communau-taire porte sur de nouveaux projets non investis par les municipalités, ou lorsqu’elle répond à la demande de celles-ci (en cas d’équipement ou d’action culturelle fragilisée, par exemple), ou encore quand les inter-ventions ont un caractère itinérant ou décentralisé.

C réée il y a un an, en mars 2010, la Maison de l’adolescence (MDA) de la communauté de communes Rhône Alpilles Durance (10 communes, 47 000

habitants) suit aujourd’hui plus de 60 dossiers de jeunes âgés de 11 à 25 ans. Ce lieu d’écoute, animé par six professionnels, a pour mission d’informer, de conseiller et d’accompagner les jeunes et leurs familles dans une démarche de soins, la santé étant considérée dans sa dimension physique, mais aussi psy-chique, relationnelle, sociale et éducative. La MDA propose notamment des actions de prévention de type conférences débats (« Être parent à l’heure du numérique »…), des interventions de psychologues dans les établissements sco-laires sur la toxicomanie ou sur l’exclusion…La communauté de communes finance la Maison de l’adolescence à hauteur de 1,96 euro par jeune habitant sur son territoire (soit 14 400 euros en 2010), aux côtés de ses partenaires, la CPAM et la Ddass.

L a communauté de communes de Ploërmel a lancé le 1er avril le coup d’envoi de sa nouvelle campagne

de sensibilisation au tri et à la réduction des déchets à destination de ses habitants. Elle a présenté sa nou-velle mascotte, SC (pour « Super Citoyen »), qui sera présente sur tous les outils de communication distri-bués lors des actions de prévention (dans les marchés, les écoles…), dans le journal communautaire, sur les bennes...

« O ffrir à chaque habitant une

lecture et une com-préhension globale du développement de son agglomération », c'est l’ambition de l’évé-nement « Axe Liane, Imaginons le Bou-lonnais », organisé par la communauté d’agglomération de Boulogne-sur-mer qui entend permettre aux citoyens de « dé-passer une vision "projet par projet" par définition tou-jours incomplète ».Après le lancement, en mars, d’un site Internet dédié à la concertation, la communauté a organisé, du 1er au 22 avril, une exposition conçue comme « une balade au cœur des grands projets ». Elle était accueillie dans les locaux de l’an-cienne gare maritime reconvertie en lieu culturel phare du projet d’aménagement « République-Éperon ». Des enfants et adolescents âgés de 8 à 17 ans, fréquentant des centres de loisirs de l’agglomération, ont contribué à l’événement (micro-trottoir, interviews d’élus, photomon-tage de leur vision de ce que sera l’Axe Liane, réalisation d’un quizz…).©

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Suffrage universel direct et délégués suppléantsLa loi de réforme des collectivités territoriales a pour effet de faire disparaître, dans les communes disposant de plus d’un siège, la possibilité de désigner des suppléants pour les conseillers communautaires titulaires, tel que cela était permis jusque-là par le CGCT. En revanche, est conservée la possibilité pour un titulaire de donner un pouvoir à l’un de ses homologues.

A vant la loi de réforme des collectivités ter-ritoriales du 16 décembre 2010 (RCT), les conseils communautaires des communau-

tés de communes et d’agglomération pouvaient offrir la possibilité, aux communes membres, de désigner des suppléants, disposant d’une voix délibérative, en cas d’empêchement d’un délégué titulaire (articles L. 5214-7 et L. 5216-3 du CGCT). Désormais, ces dispositions sont réservées aux communes ne disposant que d’un seul siège au sein du conseil communautaire et il s’agit, dans ce cas, d’une obligation.La loi modifie partiellement les modalités de désignation de ces suppléants lorsque « le conseil municipal est élu au scrutin de liste ». Dans ce cas, le suppléant devra être de sexe différent du délégué titulaire. Pour mémoire, un autre projet de loi non encore discuté devant le Parlement fixera le seuil de population permettant une telle élection (plus de 500 habitants contre 3 500 aujourd’hui). Dans les autres cas, les délégués titulaires seront désignés dans l’ordre du tableau. Dans les deux cas, les sup-pléants continueront d’être élus au scrutin uni-nominal et secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours et relative au troisième, conformé-ment à l’article L. 2122-7 du CGCT.

Applicable en 2014Selon l’article 83 de la loi de réforme des collectivi-tés territoriales, ces nouvelles dispositions « s’ap-pliquent à compter du premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la pro-mulgation de la présente loi », soit en 2014. Il n’est donc pas nécessaire de modifier dès aujourd’hui les statuts des communautés pour se mettre en conformité avec ces nouvelles dispositions. Cependant, ces nouvelles règles étant largement liées à celles portant sur la nouvelle répartition des sièges au sein des conseils communautaires, la question de la concomitance de l’application de ces dispositions se posent et devra être réglée au cas par cas, en fonction des accords locaux : quid

de la pertinence d’un accord trouvé en 2012 sur la répartition des sièges et les suppléants, devant être remis en cause sur ce second point dès les élec-tions municipales de 2014 ?

Vers plus d’intégration ?La loi n’a néanmoins pas redéfini les modali-tés de participation des suppléants au sein des conseils communautaires. Sur ce point, le minis-tère de l’Intérieur déclarait, en 2010, que « le remplacement d'un délégué titulaire doit (…) être assuré par un suppléant de la même commune », au motif que « l'appel à un suppléant d'une autre commune que celle dont le titulaire est absent aurait pour effet de donner à la première un délégué de plus que le nombre d e sièges dont elle dispose, en privant la seconde de la faculté d'être représentée par un suppléant provenant de son conseil municipal » (Question n°11004, JO Sénat du 18 mars 2010, p. 699). En outre, à partir du moment où les conseils muni-cipaux avaient décidé d’instituer des suppléants, les délégués titulaires empêchés d’assister à une séance du conseil communautaire ne pouvaient donner pouvoir à l’un de leurs homologues que si leur suppléant était également empêché. En raison de ces nouvelles dispositions, dans le cas où une commune ne pourra pas désigner de suppléants, elle sera tenue de se soumettre aux dispositions anciennement applicables aux communautés qui n’avaient pas institué de suppléants. Leurs délé-gués communautaires auront la possibilité de donner pouvoir à un autre conseiller issu d’une autre commune membre. Cette évolution ne sera pas sans conséquences dans la pratique. Elle est, en réalité, liée à l’in-troduction du suffrage universel direct dans les modalités d’élection des délégués communau-taires. En effet, à partir du moment où ces délé-gués titulaires procèderont du suffrage universel direct, ils disposeront d’un mandat représentatif, empêchant par là même la désignation de tout suppléant. Comme nombre d’élus l’ont fait remar-

quer lors des rencontres régionales organisées par l’AdCF, il aurait été sans doute plus pertinent de préserver la possibilité de désigner des suppléants dans toutes les communes dont les délégués conti-nueront à être désignés par les conseils munici-paux et non de réserver cette possibilité aux seules communes dotées d’un siège : une commune peut disposer de plusieurs sièges sans que ses délé-gués ne soient élus au scrutin de liste. En outre, le nouveau dispositif risque de limiter la capacité d’association d’un certain nombre de conseillers municipaux aux décisions intercommunales. À défaut de pouvoir siéger au conseil communau-taire, ils pourront dorénavant participer aux com-missions intercommunales. En tout état de cause, la réduction du nombre de suppléants permettra sans doute aux conseillers communautaires d’ac-croître leur autonomie puisqu’en cas d’empêche-ment, ils seront remplacés dans une large majorité des cas, non plus par un suppléant désigné par leur commune mais par un autre conseiller com-munautaire, librement choisi.

FlorianeBoulay,juristeàl’AdCF

Retrouvez les notes techniques et juri-diques rédigées par les juristes de l’AdCF sur www.adcf.org, rubrique « Publications ». Au classement des meilleurs télécharge-ments du mois d’avril :

1-La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, février 2011

2-Les nouvelles modalités de répartition des sièges au sein des conseils communautaires (note juridique + "logiciel" de simulation ), janvier 2011

3-La procédure de retrait d'une commune d'une communauté, février 2011

4-Fusion de communautés: réussir son projet - juin 2009

5-Evolution statutaire des communautés et devenir des personnels, novembre 2009

6-La compétence enfance- jeunesse, octobre 2009

En direct sur adcf.org

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Édité par l’AdCF191, rue Saint-Honoré - 75001 ParisTél. : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01

Directeur de la publication : Daniel DelaveauRédaction, tél. : 01 55 04 89 09Rédactrice en chef : Valérie Liquet ([email protected])

Déléguée agence : Bettina Gillet ([email protected])Réalisation, mise en page et secrétariat de rédaction : Correctrice : Angéline Blard

Ont collaboré à ce numéro : Christophe Bernard, Floriane Boulay, Olivier Crépin, Claire Delpech, Emmanuel Duru, Valérie Liquet, Simon Mauroux, Nicolas Portier, Philippe Schmit.

Abonnements : Intercommunalités Service abonnements - Abopress - 19, rue de l’Industrie - 67400 - Illkirch - Tél. : 03 88 66 26 19 - Mail : [email protected]

Régie publicitaire : AdCFSecrétaire général : Christophe Bernard - [email protected]él. : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01

Commission paritaire n° 0514 G 85995 - Dépôt légal : Mai 2011 Impression : SICOP, 67800 Bischheim - ISSN 1253-5230

EuropeLors d’une rencontre, le 29 mars, avec le conseiller technique de Bruno Le Maire chargé des dossiers d’amé-nagement du territoire, l’AdCF a pré-senté ses propositions pour préserver une politique régionale européenne ambitieuse pour l’après-2013. Elle a défendu l’idée d’une programmation centrée sur des priorités contribuant aux dynamiques locales, comme la mobilité durable, la qualité des res-sources en eau, la compétitivité ou l’employabilité.

Contact : Christophe Bernard, [email protected]

Audition sur la péréquation… Michel Piron, président délégué de l’AdCF et député du Maine-et-Loire, a été auditionné, le 14 avril, par la commission des finances du Sénat sur le sujet de la péréquation des finances locales et les diverses options en débat pour assurer le mode de fonctionnement du futur Fonds national de péréquation des recettes intercommunales et com-munales (FNPRIC).

Contact : Claire Delpech, [email protected]

… le spectacle vivant… Le groupe de travail consacré au spectacle vivant de la commis-sion de la culture du Sénat orga-nisait, le 13 avril, une table ronde avec les représentants de plusieurs

associations nationales membres du Conseil des collectivités ter-ritoriales pour le développement culturel (CCTDC). Olivier Bianchi, vice-président de Clermont Com-munauté, président de la commis-sion culture et intercommunalité de l’AdCF, représentait l’association.

Contact : Emmanuel Duru, [email protected]

… et l’organisation du système scolaireLa mission d’information du Sénat sur l’organisation territoriale du système scolaire, présidée par Serge Lagauche, a auditionné, le 5 avril, les représentants des élus locaux, dont l’AdCF, et des parents d’élèves sur l’évaluation des expérimenta-tions locales en matière d’éduca-tion et sur les leviers d’évolution du système scolaire.

Observant que la prise de compé-tence scolaire par les communautés est fortement encouragée à l’heure

actuelle, l’association a souligné que cela ne pourrait être envisagé qu’à la condition d’une bonne orga-nisation de la subsidiarité avec les communes et d'une réponse diffé-renciée selon les territoires infra-communautaires.


8e Journée des présidents d’agglo

La 8e Journée des présidents d’agglo-mération se tiendra mardi 24 mai. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales, introduira le thème de « La nouvelle gouver-nance en débat ». Instituée par l’AdCF en 2001, la Journée des présidents d’agglomé-ration est cette année organisée en liaison avec d’autres associations nationales (Acuf, AMGVF, FMVM, Gart). Elle s’adresse aux présidents et vice-présidents de communautés d’agglomération et urbaines ainsi qu’à leurs cadres dirigeants.

[email protected]

Lancement du réseau des pôlesLes sept associations du « bloc lo-cal »* se sont coordonnées pour ani-mer de concert un réseau des pôles métropolitains, espace d’échange et d’initiatives. La journée de lan-cement se tiendra le 5 juillet. Elle sera l’occasion de dresser un pre-mier panorama des projets en cours et de leur état d’avancement. Une

enquête est lancée à cette fin auprès des communautés urbaines et d’ag-glomération pouvant constituer des « cœurs » de pôles. * AdCF, Acuf, AMF, AMGVF, AMRF, APVF, FMVM.

Contacts : [email protected] et [email protected]

Étape à BelfortLe Tour de France de l’AdCF se poursuit avec, le 1er juin, une étape à Belfort sur le thème « Réforme des collectivités territoriales : du bilan à la mise en œuvre ». Contact : Fabienne Boucher,

[email protected]

Note de synthèse sur la loi WarsmannL’AdCF a rédigé une note de quatre pages, réservée à ses adhérents, sur la loi relative à la simplification et l’amélioration de la qualité du droit, initiée par Jean-Luc Warsmann, pré-sident de la commission des lois de l’Assemblée nationale, et adoptée définitivement le 14 avril. Plusieurs dispositions à caractère technique assouplissent le fonc-tionnement des intercommunalités (démission d’un conseiller commu-nautaire, prorogation des mandats jusqu’à l’installation des nouveaux conseils en cas de transformation de syndicats en communautés…). À télécharger sur : www.adcf.org, ru-brique « Dossiers thématiques » puis « Institutions et pouvoirs locaux ».


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Jean-Pierre Bouquet veut faire du

Nous travaillons ensemblepour l’inscrire au cœur de sa ville.

développement durable une réalité.

Pour en savoir plus, contactez votre interlocuteur dédié

ou rendez-vous sur edfcollectivites.fr

Jean-Pierre Bouquet est maire de Vitry-le-François.L’accompagnement d’EDF Collectivités a permis à Jean-Pierre Bouquet de faire bénéficier

sa ville d’un diagnostic énergétique sur-mesure. Il a ainsi pu prendre les bonnes décisions

pour rendre les bâtiments publics plus performants et plus économes en énergie.

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mutualisation - AdCF · Dans l’actu Parce que la mutualisation fait partie du code génétique de...

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