Mémoire Important Sur Le DALO

Institut d’Urbanisme de Paris

MASTER «URBANISME ET AMENAGEMENT»

Mention «URBANISME»

Mémoire 1ère

année

2013

Lucas BEAUJOLIN

Application du droit au logement opposable dans le Val de Marne

Une organisation de la pénurie

Directeur de mémoire : Jean-Claude DRIANT

Lucas BEAUJOLIN Application du DALO dans le Val de Marne Master 1 IUP

Juin 2013 1

SOMMAIRE

SOMMAIRE 1

RESUME 5

MOTS CLEFS 5

REMERCIEMENTS 6

INTRODUCTION 7

A - LE DROIT AU LOGEMENT : GENESE, FONCTIONNEMENT ET PREMIER BILAN 7

1 - L’INTRODUCTION DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE : L’ABOUTISSEMENT D’UNE REVENDICATION HISTORIQUE 7

2 - UNE MISE EN ŒUVRE PARTICULIERE DU DROIT AU LOGEMENT 8

3 - 5 ANS APRES : UN BILAN CONTRASTE DE SON APPLICATION 9

B - PROBLEMATIQUE ET PLAN DE TRAVAIL 10

C - QUELS INTERETS ET SPECIFICITES DU VAL DE MARNE POUR ETUDIER L’APPLICATION DU DALO ? 11

1 - SITUATION ET CARACTERISTIQUES DU VAL DE MARNE 11

2 - INTERETS DE L’ETUDE DU DALO DANS CE DEPARTEMENT 11

PREAMBULE METHODOLOGIE 13

A - UNE ETUDE DE LA BASE DE DONNEES DES REQUERANTS 13

1 - PRECAUTIONS ET CHOIX DANS LE TRAITEMENT DES DONNEES 13

2 - TRAITEMENTS REALISES 16

B - TRAITEMENT CARTOGRAPHIQUE ET TERRITORIALISE DE LA BASE DE DONNEES 19

1 - MODALITES DU TRAITEMENT PAR COMMUNES 19

2 - LIMITES ET PRECAUTIONS DE L’ETUDE DE LA CARTOGRAPHIE ET DE L’APPROCHE TERRITORIALISEE 20

C - LES ENTRETIENS 21

1 - LES ENTRETIENS AVEC L’ENSEMBLE DES ACTEURS MOBILISES DANS LE VAL DE MARNE ET DES « EXPERTS » EXTERIEURS 22

2 - L’OBSERVATION D’UNE COMED 23

D - UNE DEMARCHE LARGEMENT EXPLORATOIRE 24


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I - ETAT DES LIEUX ET FONCTIONNEMENT DE L’APPLICATION DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE

DANS LE VAL DE MARNE 25

A - UNE ORGANISATION SPECIFIQUE DE L’APPLICATION DE LA LOI 25

1 - LA RECEPTION ET L’INSTRUCTION DES DOSSIERS 25

2 - LA COMMISSION DE MEDIATION 29

3 - LE RELOGEMENT 33

4 - LES RECOURS POSSIBLES 35

B - QUELS ENJEUX POUR LE DROIT AU LOGEMENT DANS LE VAL DE MARNE 36

1 - UNE SOLLICITATION IMPORTANTE ET EN PROGRESSION DU DISPOSITIF 36

2 - LES PROFILS DES REQUERANTS 38

3 - LES PRINCIPAUX MOTIFS QUI POUSSENT LES MENAGES A FAIRE UNE DEMANDE 41

4 - L’INSCRIPTION TERRITORIALE DU DISPOSITIF 42

5 - LA COMPOSITION DU PARC SOCIAL 45

C - UN BILAN MITIGE DE L’APPLICATION DU DROIT AU LOGEMENT DANS LE DEPARTEMENT 47

1 - UN RELOGEMENT PARTIEL DES PERSONNES RECONNUES EN DIFFICULTE CREANT UNE ACCUMULATION DU STOCK DE

REQUERANTS A RELOGER 47

2 - UN PROCESSUS LENT POUR DES SITUATIONS SOUVENT URGENTES 49

II - UN PROCESSUS DE FILTRAGE QUI ABOUTIT, OU NON, AU RELOGEMENT D’UN REQUERANT 51

A - LA RECONNAISSANCE COMME PRIORITAIRE ET URGENT : UNE PRISE DE DECISION MULTIDIMENSIONNELLE 51

1 - L’INTERPRETATION DE LA LOI, TELLE QUE DEFINIE PAR LES TEXTES 52

2 - UNE DECISION QUI RESULTE DES RAPPORTS DE FORCE AU SEIN DE LA COMMISSION ET D’UNE ETUDE AU CAS PAR CAS DES

DOSSIERS 54

3 - LA SOLIDITE DU DOSSIER : UN ELEMENT DETERMINANT 57

B - LE CHOIX DU RELOGEMENT DE CERTAINS REQUERANTS PLUTOT QUE D’AUTRES DANS UN CONTEXTE DE PENURIE 58

1 - LA DIFFICILE ADEQUATION DE CERTAINS REQUERANTS A L’OFFRE DE LOGEMENT 58

2 - LA COMMUNE D’ORIGINE : LE PREMIER DETERMINANT DU RELOGEMENT 61

3 - COMPARAISON ENTRE LES COMMUNES DONT LES PRIORITAIRES ET URGENTS SONT LE MIEUX ET LE MOINS BIEN RELOGES 63

C - LE PEUPLEMENT : ENTRE MIXITE SOCIALE ET PROTECTIONNISME MUNICIPAL 66

1 - LE MAINTIEN D’UN PARC SOCIAL STRUCTURELLEMENT INADAPTE 67

2 - LA CONFRONTATION DE DEUX OBJECTIFS : LE LOGEMENT DES PLUS DEMUNIS ET LA MIXITE SOCIALE 69

3 - LE PROTECTIONNISME DE CERTAINES COMMUNES LIMITE LA BONNE APPLICATION DU DROIT AU LOGEMENT 70


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D - LE DALO : UN DISPOSITIF DEPARTEMENTAL FORTEMENT MUNICIPALISE 71

III - COMMENT MIEUX ORGANISER LA GESTION DE LA PENURIE ? 73

A - RENFORCER LES OUTILS DE LA COMED POUR EVALUER LES DOSSIERS 73

1 - ACCOMPAGNER LES REQUERANTS DANS LEUR DEMANDE 74

2 - LE SUIVI SOCIAL DES PERSONNES EN DIFFICULTE FACE AU LOGEMENT A REPENSER 74

B - UNE MEILLEUR MOBILISATION DU PARC EXISTANT 75

1 - UNE REPRISE EN MAIN DU CONTINGENT PREFECTORAL A FINALISER 76

2 - UNE PARTICIPATION DES AUTRES CONTINGENTS A ORGANISER 76

3 - UNE COORDINATION DES ACTEURS AUTOUR DU RELOGEMENT A CREER 77

C - UNE PLACE DES DIFFERENTS ACTEURS A REDEFINIR 78

1 - L’ETAT LOCAL NE JOUE PAS COMPLETEMENT SON ROLE DE GARANT DE L’APPLICATION DE LA LOI 78

2 - DES COMMUNES ET DES BAILLEURS INSUFFISAMMENT ASSOCIES ET INVESTIS DANS LE DISPOSITIF 79

CONCLUSION 80

A - LE DALO DANS LE VAL DE MARNE : UN DISPOSITIF CONTESTABLE ET MAL ADAPTE 80

1 - UN MODE DE DESIGNATION CONTESTABLE DE CEUX AYANT DROIT DE FAIRE VALOIR LEUR DROIT AU LOGEMENT 80

2 - UNE INJONCTION LEGISLATIVE EN GRANDE PARTIE INCANTATOIRE ET HYPOCRITE 81

3 - SORTIR DE LA GESTION DE LA PENURIE ? UNE POLITIQUE DU LOGEMENT A REPENSER A L’ECHELLE DE L’ILE DE FRANCE 82

B - UN TRAVAIL EXPLORATOIRE QUI NECESSITE DES APPROFONDISSEMENTS 82

1 - LE SUIVI SUR LE LONG TERME DE L’INSTRUCTION ET DE LA PRISE DE DECISION SUR LES DOSSIERS 83

2 - L’ETUDE SPECIFIQUE DU ROLE DES COMMUNES 83

3 - LES DIFFERENCES DE PRATIQUES ENTRE LES BAILLEURS SOCIAUX DANS LE RELOGEMENT DES PRIORITAIRES 84

4 - LA COMPARAISON AVEC D’AUTRES DEPARTEMENTS EN ILE DE FRANCE, MAIS AUSSI DANS LES ZONES MOINS TENDUES 84

ANNEXE PRODUITE PERSONNELLEMENT : 86

1 - TRAITEMENT CARTOGRAPHIQUE DE LA BASE DE DONNEES 86

2 - LISTE DES ENTRETIENS 87

3 - SIGLES UTILISES 88

4 - BIBLIOGRAPHIE ET SOURCES 89

AUTRES ANNEXES EXTERIEURS : 92


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5 - LA DOCTRINE UTILISEE PAR LE VAL DE MARNE POUR INSTRUIRE LES DOSSIERS 92

6 - ARRETE PREFECTORAL FIXANT LA COMPOSITION DE LA COMED 96


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RESUME

Cinq ans après sa mise en place, l’application de l’opposabilité du droit au logement (DAL0) reste encore en

chantier. A la fin du 1er semestre 2012, plus de 53 000 ménages avaient été reconnus prioritaires et urgents

face au logement, mais seul 33% d’entre eux ont été effectivement relogés en Ile de France.

A partir d’un traitement de la base de données des requérants DALO dans le Val de Marne et d’entretiens

avec les différents acteurs en charge de sa mise en œuvre, ce travail analyse, étape par étape, le parcours

qui mène un requérant du dépôt de son dossier à un éventuel relogement. Plus qu’une étude de résultats

du droit au logement dans le Val de Marne, l’objet est donc ici de s’intéresser au processus d’application de

la loi et au jeu d’acteurs qui y est associé.

Cette étude s’attache aussi à montrer comment l’application d’une politique particulière du logement

éclaire les grandes questions qui traversent l’habitat en Ile de France.

MOTS CLEFS

Droit au logement opposable (DALO), Val de Marne, mal-logement, politique du logement, mixité sociale,

peuplement, territorialisation des politiques publiques.


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REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier en premier lieu Jean-Claude Driant qui m’a suivi, conseillé et orienté durant l’ensemble

de ce travail et plus généralement depuis mon arrivée à l’IUP.

Je remercie, pour le temps qu’ils m’ont consacré et les informations qu’ils m’ont fournies, l’ensemble des

interlocuteurs dans le Val de Marne, sans qui ce mémoire n’aurait pas pu être réalisé.

Enfin je remercie Juliette, Marie-Hélène, Céline, Rachel, et François pour leur soutien depuis ma reprise

d’étude cette année, et leurs conseils dans l’élaboration de ce travail.


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INTRODUCTION

L’opposabilité du droit au logement, votée le 5 mars 2007, rend responsable l’Etat face à la loi si le droit au

logement d’un individu n’est pas respecté. Depuis le 1er janvier 2012, la loi est censée s’appliquer

pleinement, et toute personne en situation de mal-logement a la possibilité de se retourner contre l’Etat.

Ce mémoire va se concentrer sur l’application de cette loi sur un département spécifique, à savoir le Val de

Marne. L’objectif de ce travail n’est pas tant de détailler les résultats de l’application de la loi en tant que

tels, mais d’analyser les processus de sa mise en œuvre.

A - LE DROIT AU LOGEMENT : GENESE, FONCTIONNEMENT ET PREMIER BILAN

Avant d’entrer dans le vif de ce mémoire, nous allons revenir sur la genèse du droit au logement opposable,

et sur le bilan général qui en est tiré, 5 ans après son application.

1 - L’introduction du droit au logement opposable : l’aboutissement d’une revendication historique

Le vote de la loi instituant le droit au logement opposable le 5 mars de 2007 résulte d’un long parcours

juridique et revendicatif.

Dès la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme et du Citoyen, le droit au logement est évoqué dans

l’article 25-1 selon ces termes : « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé,

son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins

médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires » 1. La notion de droit au logement sera ensuite

précisée par la reconnaissance d’un droit fondamental à l’habitat en 1982, qui deviendra le droit au

logement grâce à la loi sur les rapports locatifs du 6 juillet 1989, pour finir par être défini comme un droit à

un logement décent et indépendant dans la loi Besson de 1990, tel que : « Toute personne ou famille

éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses

conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi,

1 Source : Déclaration Universelle des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1945.


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pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et pour y disposer de la fourniture

d’eau, d’énergie et de services téléphoniques. »2

Pour autant, ces dispositifs législatifs successifs paraissent insuffisants et l’ensemble des acteurs

(associations, HCLPD, bailleurs sociaux, élus, etc.) dénoncent une augmentation du mal-logement. A partir

de 2002, le Haut Comité au Logement des Personnes Défavorisées (HCLPD) propose de rendre le droit au

logement opposable pour permettre de « franchir une nouvelle étape dans la construction du droit au

logement »3. Cette revendication, pourtant largement portée par l’ensemble du milieu associatif, ne donne

pas lieu à des évolutions législatives jusqu’à la fin de l’année 2006.

Le 16 décembre 2006, les Enfants de Don Quichotte installent un camp de sans-domicile sur les berges du

canal Saint-Martin. La forte médiatisation de ce mouvement crée un électrochoc qui rassemble largement

la société civile. A la veille des élections présidentielles, Jacques Chirac se saisit de la question et demande

en urgence au HCLPD de préparer un texte de loi, avec pour objectif de le faire voter avant la fin de son

mandat. En mars 2007, la loi est finalement votée dans la précipitation, après trois mois à peine de débat

parlementaire.

Dès son vote, la loi est vivement critiquée par l’opposition de gauche et une part importante des associatifs

qui dénoncent le manque de moyens mis en œuvre pour son application. Un comité de suivi de

l’application de la loi, qui chaque année, remet au premier ministre un rapport, est alors crée : tous les ans

la carence de moyens y est confirmée.

2 - Une mise en œuvre particulière du droit au logement

Lorsqu’un individu est en situation de mal logement, il a la possibilité de déposer un recours gracieux

contre l’Etat pour être reconnu comme prioritaire et urgent face au logement. Six motifs fixés par la loi

permettent cette reconnaissance:

Etre dépourvu de logement.

Etre menacé d’expulsion, sans relogement.

Etre hébergé dans une structure d’hébergement, un logement de transition, ou logé

temporairement dans un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à

vocation sociale (RHVS).

Etre logé dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou

dangereux.

2 Source : Article 1, Loi n°90-449 du 31 mai 1990, dite loi Besson.

3 8

ème rapport du HCLPD : Vers un droit au logement opposable, octobre 2002.


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Etre logé dans des locaux manifestement sur-occupés ou ne présentant pas le caractère d’un

logement décent, si le requérant a au moins un enfant mineur, si il présente un handicap au sens

de l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles ou si il a au moins une personne à

charge présentant un tel handicap.

Avoir ayant déposé une demande de logement social qui est en cours de validité (régulièrement

renouvelée) et ayant attendu pendant un délai anormalement long (fixé à 3 ans dans le Val de

Marne) sans recevoir une proposition adaptée.

La mise en œuvre concrète du droit au logement opposable est décentralisée à l’échelle départementale.

Chaque préfet a donc la charge de le mettre en œuvre. Pour cela, des commissions de médiation

départementales (COMED) ont été créés dans l’urgence, commissions dont le rôle est précisément de

traiter les recours déposés. Si le requérant du recours est reconnu comme prioritaire et urgent, les services

de l’Etat ont alors la charge de lui trouver une solution de relogement.

L’ensemble de la procédure qui mène un requérant du dépôt de son dossier à un éventuellement

relogement sera illustré par l’exemple du Val de Marne dans la suite de ce travail.

3 - 5 ans après : un bilan contrasté de son application

Après cinq années d’application, le droit au logement opposable semble s’appliquer de façon fortement

différenciée entre les départements.

Près de 7 000 recours sont déposés chaque mois en France, dont 60% en Ile de France. A la fin du 1er

semestre 2012, environ 50% des décisions favorables avaient donné lieu à un relogement effectif. Ce chiffre

tombe à 33% dans le cas de l’Ile de France4. Autrement dit, si l’application du droit au logement opposable

ne pose pas de problème majeur dans la plupart des régions, « l’Ile-de-France constitue un point noir de

l’application du droit au logement opposable.»5

Pire encore, la situation semble se dégrader, avec un rythme de relogement qui stagne et donc une

augmentation du stock de requérants à reloger qui augmente. Entre le 1er janvier 2008 et le 30 juin 2012,

53 625 ménages ont été reconnus prioritaires et urgents, et seuls 18 268 ont été relogé en France. Il reste

donc un stock de ménage à reloger de près de 34 2966.

4 Source : 6

ème rapport du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, novembre 2012.

5 Ibidem

6 Ibidem


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L’Etat est donc « hors la loi »7 quant à l’application du droit au logement. Ce constat est chaque année

confirmé par le rapport du comité de suivi de la mise en œuvre du DALO (Droit Au Logement Opposable).

Cet échec de l’application de la loi est dû à de nombreux facteurs, mais son explication principale reste

l’inadaptation de l’offre de logement aux besoins en Ile de France.

B - PROBLEMATIQUE ET PLAN DE TRAVAIL

L’objet de ce mémoire étant d’étudier la mise en œuvre d’une politique publique, dont les résultats

nationaux sont déjà largement évalués à l’occasion de grandes études telles que le rapport annuel du

comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, l’objectif est d’approfondir l’étude de

son application à l’échelle d’un département particulier.

Les travaux produits sur l’application du DALO restent principalement concentrés sur les résultats généraux

et les dires des différents acteurs quant aux dysfonctionnements dans la mise en œuvre du dispositif. Mais

peu de travaux croisent les dires des acteurs avec une analyse objective du processus menant un requérant

du dépôt de son dossier à son relogement. L’enjeu n’est donc pas de se limiter à une simple étude de

résultats qui se situerait à une échelle plus fine que les travaux existant, mais d’identifier et d’analyser les

processus et jeu d’acteurs mobilisés.

Les éléments de bilan évoqués précédemment montrent que la mise en œuvre DALO dans le Val de Marne

se caractérise en grande partie par une gestion de la pénurie, puisque seul un tiers des requérants

reconnus prioritaires et urgents sont effectivement relogés. La problématique à laquelle nous allons

essayer de répondre ici sera donc de comprendre les filtrages mis en œuvre qui expliquent que seul un tiers

des requérants soit reconnu prioritaire et urgent, et qu’ensuite un tiers d’entre eux soit effectivement

relogés.

L’originalité de ce travail réside donc dans l’étude de ces filtrages qui ne sont que constatés sans être

analysés par la littérature existante. La méthodologie mise en place, qui sera détaillée dans le préambule

méthodologique, a été construite pour mettre en tension les points de vue des acteurs avec des éléments

objectifs d’analyse.

Pour analyser les filtrages au sein du processus, nous commencerons par détailler les fonctionnements et

les problématiques spécifiques de l’application du DALO dans le Val de Marne. Suite à cette première

7 Source : 4



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partie, principalement descriptive, nous analyserons en tant que tels les phénomènes de filtrage. Enfin

nous proposerons quelques pistes quant à une gestion plus efficace de la situation de pénurie dans le Val

de Marne.

C - QUELS INTERETS ET SPECIFICITES DU VAL DE MARNE POUR ETUDIER

L’APPLICATION DU DALO ?

La situation du Val de Marne et la mise en œuvre du droit au logement en son sein seront détaillées lors de

la première partie de ce mémoire. Il était malgré tout important de donner quelques éléments généraux

sur la situation du département, qui permettront de justifier le choix de ce département pour cette étude.

1 - Situation et caractéristiques du Val de Marne

Le Val de Marne est un département de la « petite ceinture », situé au Sud-Est de Paris. Il est composé de

47 communes et affiche une population de plus de 1,3 millions d’habitants, soit 11% de population

francilienne. Il est depuis 1976 dirigé par le Parti Communiste Français (PCF), qui est la première force

politique du département. Pour autant, la couleur politique des maires est également répartie entre la

gauche et la droite.

2 - Intérêts de l’étude du DALO dans ce département

Le Val de Marne est le second département, après Paris, qui a reçu le plus de recours DALO depuis sa mise

en œuvre en 2008, et représentait à lui seul près de 13% de recours nationaux en 2012, soit près de 6 000.

En terme de relogement, il connait les mêmes difficultés que la plupart des départements d’Ile de France,

puisque son taux de relogement avoisine les 30% de l’ensemble des prioritaires et urgents.

Le choix de ce département a aussi été motivé par un accès exceptionnel à la base de données des

requérants dans le département, suite à un accord avec les services de l’Etat, qui étaient intéressés par les

résultats que pouvait apporter un travail spécifique à leur département. Plus généralement, l’ensemble des

acteurs en charge du droit au logement dans le département était disposé à permettre la bonne conduite

de ce travail en acceptant les demandes d’entretiens, et en fournissant les éléments d’information

nécessaires. L’accès à ces sources d’information « brutes » était indispensable pour mettre en œuvre la

méthodologie nécessaire aux ambitions de ce travail, et a donc fortement déterminé le choix du terrain

d’étude.


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La situation spécifique de ce département vis-à-vis de l’application du DALO, et les possibilités de

mobilisation des nombreuses données autour de ce sujet dans le Val de Marne, permettent donc d’avoir un

point d’observation intéressant sur la mise en œuvre de ce dispositif, à l’endroit même où son application

pose le plus de problème : l’Ile de France.


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PREAMBULE METHODOLOGIE

Ce mémoire mobilise un traitement de données variées, il est donc apparu important de l’introduire par

quelques précisions quant aux différentes méthodes mobilisées.

Il a été choisi de croiser trois méthodes dans le cadre de ce mémoire :

Un traitement de la base de données des requérants DALO depuis sa mise en œuvre en 2008.

Une analyse territoriale du DALO par l’intermédiaire de différentes exploitations cartographiques de

la base de données.

Plusieurs entretiens auprès des différents acteurs mobilisés.

La diversité des méthodes mobilisées permet aussi d’avoir une vision globale par le traitement de la base

de données fournie par la DRHIL tout en maintenant un niveau plus fin d’analyse grâce aux entretiens

réalisés avec les acteurs de la mise en œuvre du DALO sur le département. Les méthodes qui sont

présentées de façon distincte ici, se sont en réalité construite en interaction les unes par rapport aux autres

au fur et à mesure de ce travail.

A - UNE ETUDE DE LA BASE DE DONNEES DES REQUERANTS

Cette étude statistique a été rendue possible par un accès à la base de données de la DRHIL des requérants

DALO dans le Val de Marne.

1 - Précautions et choix dans le traitement des données

La base de données transmise par la DRIHL est une extraction du fichier COMDALO qui regroupe les

informations, dossier par dossier, de leur dépôt à un éventuel relogement. Elle a été transmise, suite à une

simple demande par mail à la DRIHL régionale (et non pas départementale qui a par la suite été

l’interlocuteur des services de l’Etat pour ce travail).

Aucune convention formelle n’a été établie, mais la transmission des données a été dès le début

conditionnée à la non publication des résultats, en dehors du cadre universitaire, sans l’accord préalable

des services de l’Etat. L’étonnante facilité pour récupérer des données, pourtant en grande partie


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confidentielles, s’explique aussi par un intérêt de la part des services de l’Etat quant aux résultats que

pourrait fournir ce travail.

La base de données présentait des informations anonymisées mais relativement complètes que nous avons

réparti en différentes catégories qui correspondent en réalité aux différentes étapes du dispositif :

La date de dépôt du dossier.

Le profil du requérant : qui comprend son âge, son sexe, sa nationalité (français, issu de la

communauté européenne, ou autre), sa situation sociale (actif, inactif, chômeur, RSA, en formation,

retraité ou pensionné), ses ressources, les caractéristiques de son logement actuel, sa commune de

résidence, sa situation familiale (personne seule, couple sans enfant, couple avec enfants, famille

monoparentale, ou autre) et le nombre d’enfant(s).

Les motifs de la demande de reconnaissance comme prioritaire et urgent face au logement et les

motifs retenus par la commission de médiation.

La réponse de la commission de médiation et sa date.

Le relogement éventuel avec : la typologie du logement, sa commune et la date de signature du

bail.

A partir de ces données « brutes » par requérant, il a été nécessaire de faire certains choix quant à leur

traitement.

Toute la base de données n’était pas uniforme et comprenait certaines lacunes, en particulier sur les

années 2008 et 2009. Nous avons donc fait le choix de concentrer notre travail à partir de 2010, même si

certaines données de 2008 et 2009 ont aussi été mobilisées lorsqu’elles étaient suffisamment bien

renseignées. En revanche, les données concernant le logement au moment du dépôt du dossier et sa

typologie n’ont pas été prises en compte au vu du faible nombre d’entrées correctement renseignées à ce

sujet.

Le processus étant relativement long, il a été décidé d’exclure l’année 2012 puisque qu’un grand nombre

des requérants ayant déposés leur demande en 2012 étaient encore en cours de procédure au 1er janvier

2013 et ne seront relogés qu’en 2013 ou 2014.

Puisque l’objectif de ce travail est d’éclairer le processus qui mène un requérant DALO du dépôt de sa

demande de reconnaissance comme prioritaire et urgent à son relogement effectif, il a été décidé de

prendre comme point de départ la date d’enregistrement du dossier et non celle du relogement du ménage

ou du passage en commission de médiation. Ce choix implique une lecture particulière des résultats.

Quand, par exemple, nous parlons des requérants reconnus prioritaire et urgent de 2010 et 2011, nous


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parlons de ceux qui ont été reconnus prioritaire et urgent et ayant déposé un dossier en 2010 et 2011.

Cependant, certains d’entre eux sont en réalité passés en commission de médiation en 2012. Le parti pris a

donc été de rapporter une procédure, qui court généralement sur plus d’un an, à sa date de départ pour la

rendre lisible.

La base de données fournie par les services de l’Etat a par ailleurs été prétraitée en supprimant environ

5000 dossiers réinjectés a posteriori pour des raisons statistiques, et qui concernent en réalité des dossiers

inexploitables et qui n’ont pas été traités ni passés en commission. Ceci explique les différences entre les

chiffres publiés nationalement par le comité de suivi du DALO et ceux présentés ici.

Par ailleurs, certaines problématiques sont invisibles par l’étude de la base de données. Par exemple,

l’accompagnement social avant, pendant et après la reconnaissance comme prioritaire et urgent n’est pas

du tout prise en compte ici, alors que celle-ci joue un rôle important tant dans les décisions prises par la

COMED que dans le relogement par la suite par l’Etat des requérants et crée donc des biais dans l’analyse.

Enfin, la base de donnée étant réalisée à partir d’informations déclaratives des requérants, certaines

d’entre elles peuvent être sujettes à caution quant à leur solidité, en particulier concernant les revenus.

Plus encore, la récolte des données est souvent rendue complexe au vu du nombre important d’acteurs

mobilisés. Certaines différences existent donc entre les chiffres fournis par le DRIHL du Val de Marne ou les

bailleurs sociaux et leur mise à jour dans le fichier COMDALO à l’échelle régionale.

Cette remarque est particulièrement vraie concernant les relogements, ou certains semblent ne pas avoir

été pris en compte dans COMDALO, mais sont en revanche comptabilisés par les services de la DRIHL

locale. La population des relogés présentée dans ce travail est celle reconnue comme relogée dans la base

de donnée de la DRIHL, or une part des requérants DALO a pu être relogée par d’autres biais et donc ne pas

avoir été prise en compte dans COMDALO. Il est donc probable que le nombre de relogés soit dans ce

travail sous-estimé, des croisements seront effectués avec d’autres sources pour en estimer l’écart.

Pour autant, l’objectif n’étant pas de faire une analyse précise des résultats mais des processus, ces

carences n’empêchent pas d’effectuer les comparaisons et traitements nécessaires à ce mémoire.

Comme toute démarche quantitative, celle-ci permet donc de donner des appuis indispensables à l’analyse

mais doit être manipulée avec précaution et sera surtout utile comme base de confrontation et

d’objectivation des dires des acteurs.


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2 - Traitements réalisés

Différents traitements ont été réalisés à partir de la base de données :

Un traitement général de l’ensemble de l’application du DALO dans le Val de Marne

Un autre traitement visant à dégager des éléments sur les profils des requérants

Un autre traitement comparant les motifs de leur demande, ceux retenus dans le traitement du

dossier et la réponse de la commission

Un dernier traitement se concentre sur la population de ceux qui ont été relogés

Ce « découpage » de l’étude statistique permet de comparer le profil des requérants en fonction des

différentes étapes du dispositif et d’analyser les processus de filtrage.

a - Traitement général des données

Le premier traitement réalisé à partir de la base de données a pour vocation d’éclairer sur l’ensemble de

l’application du DALO dans le Val de Marne et donc d’être le plus large possible, en intégrant par exemple

certaines périodes qui seront par la suite non prises en compte.

On y retrouve principalement les grands chiffres du DALO dans le Val de Marne en fonction des années : le

nombre de requérants, les durées des différentes étapes de la procédure, les proportions de requérants

reconnus prioritaires et urgents, non prioritaires et urgents, ou réorientés, le nombre de relogements

effectués, etc.

Une lecture critique concernant les relogements effectués doit être opérée : les relogés sont pris en

compte en fonction de l’année durant laquelle ils ont déposé leur dossier et non du nombre de

relogements effectués sur une année par les services de l’Etat. Comme signifié plus haut, ceci permet

d’avoir une vision du processus global, mais peut induire des biais dans l’analyse des résultats. Il a donc été

décidé d’indiquer le nombre de relogements effectués par années par les services de l’Etat, quelle que soit

l’année de dépôt du dossier pour compléter l’analyse. Ces chiffres obtenus par un traitement de

l’extraction du fichier COMDALO seront par ailleurs comparés à ceux fournis directement par les services de

l’Etat du département au vu des différences importantes évoquées précédemment.

Cette première étape est indispensable pour expliciter les problématiques attachées au DALO dans le Val

de Marne et pour le situer par rapport aux autres départements.


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b - Le profil des requérants

Cette seconde phase du traitement de la base de données se concentre sur le profil des requérants et leurs

évolutions en fonction des années. Il a consisté à réaliser des moyennes et pourcentages des différentes

caractéristiques qui définissent les requérants DALO. Ont par exemple été calculés :

Le pourcentage de requérants de nationalité française, issus de l’Union Européenne ou étrangers.

Le pourcentage de requérants actifs, inactifs, au chômage, bénéficières du RSA, retraités, etc.

La moyenne des revenus des requérants.

Le pourcentage de personnes seules, de familles sans enfant, de familles avec enfant(s), de familles

monoparentales parmi les requérants.

Un seul traitement particulier a été réalisé pour calculer le revenu par UC des ménages. Puisque seul le

nombre d’enfant(s) est précisé dans les données transmises par la DRHIL, il a été décidé de calculer le

nombre d’UC par ménage comme le faisait précédemment l’INSEE, c’est-à-dire en comptant une demie UC

quel que soit l’âge des enfants. Par exemple, un couple avec trois enfants comptera pour trois UC (1,5 pour

les parents et 0,5 pour chacun des enfants). Les revenus des requérants par UC ne peuvent donc pas être

comparés avec ceux fournis par exemple par l’INSEE ou uniquement à titre indicatif. En revanche ils sont

intéressants pour comparer les revenus des DALO en fonction de leur position dans la procédure.

Ces éléments sur le profil des requérants sont importants puisqu’ils permettent de comparer la population

des requérants DALO par rapport à la population du parc social dans le département, ou à celle du

département en général.

c - Comparaisons des motifs et des réponses de la commission

Cette partie de l’étude statistique se concentre sur l’instruction des dossiers par l’ADIL (Agence

départementale d'information sur le logement) et la réponse donnée par la COMED en fonction des

différents dossiers. Son objet premier est d’identifier les raisons qui poussent les requérants à déposer leur

dossier, mais aussi de réaliser certains croisements et comparaisons en fonction de leur position dans le

processus ou de la réponse de la commission.

Plusieurs croisements et comparaisons ont donc été réalisés pour expliciter les choix faits lors de la

commission :

Entre les réponses de la commission et les motifs retenus : permettant d’apprécier la prise en

compte des différents motifs dans les décisions de la COMED.


Juin 2013 18

Entre le profil des requérants et la réponse de la commission : permettant d’apprécier la prise en

compte des profils des requérants dans les décisions de la COMED.

Concrètement, des différentiels de pourcentage ont été calculés entre les populations des

reconnus prioritaires et urgents et des non prioritaires et urgents. Par exemple, pour comparer la

proportion de personnes seules entre les prioritaires et urgents et les non prioritaires et urgents, le calcul a

été le suivant : (% de personnes seules parmi les non prioritaires et urgents) – (% de personnes seules

parmi les prioritaires et urgents).

Chaque requérant pouvant être reconnu au titre de plusieurs des six motifs invoqués par la loi, les données

relatives aux motifs correspondent au pourcentage de requérants invoquant chacun des motifs.

Cette seconde étape du traitement de la base de données est indispensable pour mettre en lumière la

façon dont sont prises les décisions de reconnaissance au non comme prioritaire et urgent des différents

requérants au sein de la COMED en comparant les populations de requérants en fonction de la réponse de

la commission.

d - Traitement de la population des relogés

Un traitement spécifique a enfin été réalisé sur la population des relogés. Il permet d’expliquer les choix de

relogement faits par les services de l’Etat pour ceux reconnus prioritaire et urgent par la COMED.

Il a donc été comparé la population de ceux qui ont été relogés par rapport à l’ensemble des prioritaires et

urgents en attente, et à l’ensemble des requérants à l’aide de différentiels de pourcentage comme

précédemment. Ces comparaisons se sont concentrées sur les profils des requérants, leurs revenus et les

motifs retenus pour leur demande.

Comme lors de la première partie de cette étude statistique, il faut en permanence se souvenir que les

populations comparées sont celles qui ont été relogées en fonction de leur année de dépôt et non pas celle

relogées en fonction de leurs années de relogements.

Concrètement ceci induit que les relogés dont il est question dans cette partie n’ont pas forcément été

relogés en 2010 et 2011 mais souvent en 2012. A l’inverse, ceux relogés en 2010 et 2011 mais ayant

déposés un dossier en 2008 et 2009 ne sont pas traités.

L’objet de cette partie du traitement de la base de données n’est donc pas de juger des résultats du DALO

dans le Val de Marne, même s’il permet d’en donner quelques indications, mais de comprendre comment

s’effectuent les filtrages au cours du processus.


Juin 2013 19

B - TRAITEMENT CARTOGRAPHIQUE ET TERRITORIALISE DE LA BASE DE

DONNEES

A la suite des premiers entretiens réalisés à l’occasion de ce mémoire, la question de la territorialisation du

DALO est apparue comme centrale pour expliquer les mécanismes à l’œuvre dans son application dans le

département. Le rôle des communes est central puisqu’elles participent au CAL (Commission d’Attribution

de Logement) et donc aux décisions quant au relogement effectif des DALO, mais aussi parce que les maires

sont consultés par le préfet avant tout relogement sur leur territoire communal. Qui plus est, l’approche

communale permet de comparer les relogements avec la structure de l’offre en fonction des communes, et

en particulier de l’offre sociale.

L’objectif d’une étude territorialisée était donc à la fois de voir l’implantation territoriale du DALO dans le

département mais aussi de se doter d’éléments d’analyse quant au rôle des communes et du parc social

communal dans le processus.

1 - Modalités du traitement par communes

Il a donc été décidé, toujours sur la base des requérants ayant déposé un dossier en 2010 et 2011, de

traiter la base de données en fonction des communes d’émission et de réception des DALO. Ce traitement

cartographique ne classe donc plus les requérants en fonction des motifs qui les ont poussés à faire leur

demande ou des caractéristiques de leur profil, mais de leur ville de résidence au moment du dépôt du

dossier et de leur ville de relogement.

Les données de relogement par commune ont été comparées à la structure du parc social communal, à

partir de l’enquête attribution de 2009 de l’Observatoire du logement social en Ile-de-France.

A partir de ces données, quatre variables ont été définies :

NémissionCom et NémissionDep : nombre de prioritaires et urgents émis par la commune et dans

le département.

NréceptionCom et NréceptionDep : nombre de relogements effectués au sein de la commune et

dans le département.

NLSCom et NLSDep : nombre de logements sociaux dans la commune et dans le département.

Nrelogé : nombre de relogés issus de la commune

Plusieurs indicateurs ont été construits :

%émission tel que : %émission = NémissionCom/ NémissionDep *100


Juin 2013 20

%réception tel que : %réception = NréceptionCom/ NréceptionDep*100

%relogé tel que : %relogé = Nrelogé/Némission*100

%LS tel que : %LS = NLSCom/ NLSDep *100

Un indicateur permettant de comparer la part de logements sociaux avec l’émission de prioritaire et

urgent tel que : %LS - %émission

Ces différents indicateurs ont ensuite été comparés à la tendance politique du maire de la commune.

L’objet de cette comparaison n’est pas de faire polémique, mais elle est apparue pertinente puisqu’il s’agit

de l’application d’une politique publique qui comprend une connotation politique extrêmement forte. Qui

plus est, la tendance politique est un indicateur, certes grossier, de la composition sociale de la commune,

et donne aussi des éléments sur la prise en considération d’une manière plus générale des questions

sociales sur le territoire. Par exemple, une commune historiquement « de gauche », aura eu une politique

différente de construction de logement social qu’une commune historiquement « de droite ».

Le choix de l’échelle communale a été dicté à la fois par le manque d’information à une échelle plus fine et

par le rôle central que jouent les communes dans le relogement des prioritaires de l’Etat. A ce titre, une

analyse à l’échelle des EPCI n’avait qu’un intérêt restreint au vu de la non prise en compte de ces

problématiques par les EPCI du département et par leur couverture lacunaire du territoire.

L’ensemble de ces données, qui sont disponible en annexe 1, ont ensuite donné lieu à différentes

cartographies, réalisées à l’aide du logiciel Mapinfo.

2 - Limites et précautions de l’étude de la cartographie et de l’approche territorialisée

Cette partie d’analyse nécessiterait en réalité à elle seule un travail de recherche. Les traitements fournis ici

apportent des premières indications sur les enjeux territoriaux de l’application du DALO dans le Val de

Marne, mais mettent de côté un certain nombre d’approfondissements importants.

En premier lieu, cette étude par commune est construite avec une prise en compte insuffisante des

caractéristiques de chaque commune. Ces indicateurs devraient être comparés à la composition sociale ou

encore les politiques mises en œuvre dans chaque commune. Par exemple, la présence d’un ou plusieurs

centres d’hébergement sur le territoire d’une commune peut faire augmenter significativement son

nombre de prioritaires et urgents. Le choix d’une mise en perspective par rapport à la tendance politique

du maire permet d’apporter certaines réponses, mais reste pour une étude sérieuse sur la territorialisation

du DALO dans le Val de Marne.


Juin 2013 21

La comparaison avec le parc social nécessiterait elle aussi certains approfondissements, en particulier seul

le stock de logement social par commune a été pris en compte, or les taux de rotation ne sont pas

forcément les mêmes en fonction des communes, et influent donc beaucoup sur les possibilités de

relogements dont elles disposent. Une approche en flux aurait permis de palier à ce problème, mais il n’a

pas été possible de se procurer le nombre d’attributions par année pour l’ensemble des communes du

département.

L’échelle de la Commune créée aussi des biais et rend invisible certains effets infra-communaux pourtant

mis en avant par de nombreux acteurs. Le choix du relogement dans un quartier plutôt qu’un autre au sein

d’une même commune n’a, par exemple, pas les mêmes conséquences quant à la mixité sociale.

Cette étude de la territorialisation du DALO au sein du département, si elle donne des grilles de lecture tout

à fait intéressantes et permet d’objectiver certains propos et dires des acteurs, reste malgré tout

superficielle et doit donc être manipulée avec grande précaution. Elle s’inscrit donc dans une démarche

largement exploratoire qui permet de préciser les conditions de l’application territorialisée du DALO dans le

Val de Marne et de formuler des hypothèses précises, mais ne permet en revanche pas d’y répondre de

façon définitive.

C - LES ENTRETIENS

Ce mémoire se concentrant sur le processus mis en œuvre pour faire appliquer le DALO dans le Val de

Marne, il était évidemment indispensable de rencontrer ceux qui sont au quotidien responsables de sa mise

en œuvre dans le département. Pour compléter cette première série d’entretiens, ont aussi été sollicitées

d’autres personnes, soit indirectement en charge du DALO, soit spécialistes du sujet. Enfin, il a été possible

d’assister, en tant qu’observateur, à la COMED du jeudi 16 mai 2013.

Ces différents entretiens ont permis d’avoir une approche qualitative et de voir les différents points de vue

des acteurs tant sur la mise en œuvre du DALO dans le Val de Marne que sur son efficience en général. Le

choix des entretiens a été dicté par une volonté de rencontrer l’ensemble des acteurs du DALO dans le

département en partant de ceux participant à la COMED.


Juin 2013 22

1 - Les entretiens avec l’ensemble des acteurs mobilisés dans le Val de Marne et des « experts » extérieurs

Au total, quatre entretiens ont été réalisés auprès des acteurs du DALO dans le Val de Marne, permettant

de rencontrer sept personnes directement liées à sa mise en œuvre (liste des entretiens : annexe 2) :

La directrice de l’ADIL du Val de Marne et la responsable de l’équipe d’instruction des dossiers

Le président de la Confédération Nationale du Logement (CNL) du Val de Marne

La responsable du pôle logement et du relogement de DRIHL pour le Val de Marne

Une des cadres de Valophis et un chargé de mission de l’AORIF (Union sociale pour l’habitat d’Ile-

de-France) 94 ayant réalisé un rapport sur les profils des requérants dans le département

Ces entretiens ont volontairement été peu directifs pour laisser aux personnes une liberté importante dans

l’orientation prise par la discussion, notamment en ce qui concerne les sujets traités. Pour autant, une grille

d’entretien a été préparée pour chacun d’entre eux, afin que le point de vue de l’institution représentée

soit recueilli sur l’ensemble des grandes thématiques. Tant le format que la multiplicité des sujets traités a

eu pour conséquence que les entretiens ont tous duré entre deux et trois heures.

Ce format libre a aussi été choisi pour ne pas se limiter à la parole de l’institution représentée par l’acteur.

Au contraire, l’objectif des entretiens était aussi de récolter le point de vue d’individus intervenants dans le

processus. Les entretiens mélangent donc souvent la parole institutionnelle et des éléments plus

personnels et ressentis par les individus sur leur rôle et leurs pratiques professionnelles. Ce double contenu

rend une part des entretiens confidentielle à la demande des « entretenus », il a donc été décidé de ne pas

retranscrire les propos tenus lors des entretiens, mais d’en nourrir les différents points abordés dans ce

travail.

Un type d’acteur, pourtant majeur, n’a pas pu être rencontré : les municipalités. Les trois élus municipaux

sollicités n’ont soit pas souhaité s’exprimer à ce sujet ou n’avait pas de disponibilité avant la date de rendu

du dossier. Comme la suite le montrera, ceci constitue une carence pour l’analyse de certains enjeux du

processus. Plus encore, comme déjà évoqué, un travail à part entière aurait pu être consacré à l’étude de la

mise en place du DALO en prenant le prisme des communes comme point de départ. Ce mémoire se

contentera donc d’en donner les pistes principales.

Outre les acteurs directement concerné par la mise en œuvre du DALO dans le Val de Marne, un autre

entretien a été réalisé avec Marie Lonzaro, doctorante au Lab’Urba, qui travaille sur les trajectoires

résidentielles des sortants d’hébergements. Cet entretien a permis d’éclairer une thématique particulière :


Juin 2013 23

l’accompagnement social et la place du DALO dans le retour au logement ordinaire pour les personnes en

situation de non ou mal logement.

Dans leur réalisation, les entretiens ont eu une forte dimension exploratoire, puisque si certaines

hypothèses mis au jour par le traitement de la base données ont été discutées, les entretiens ont aussi été

l’occasion d’explorer de nouvelles pistes d’analyse qui ont été par la suite réintégrées dans le traitement de

la base de données.

Plus généralement, ce travail s’est construit par des allers-retours permanents entre les méthodes

qualitatives et quantitatives. Autrement dit, si l’analyse de la base de données a servi de point de départ

pour les entretiens, ces derniers ont aussi été à la source de traitements complémentaires de la base de

données qui ont été réalisés a posteriori.

2 - L’observation d’une COMED

Il a été possible dans le cadre de ce travail d’assister à l’une des COMED permettant de suivre le processus

jusqu’au bout.

L’observation de la séance du 16 mai a été l’occasion d’observer concrètement comment s’opère la prise

de décisions entre les différents acteurs, qui ont parfois des points des vues divergents quant à l’évaluation

de la situation des requérants et quant à l’interprétation de la loi. La possibilité d’assister physiquement à

l’une de ces COMED a été déterminante dans la compréhension des choix faits lors des commissions et

leurs justifications. Il a aussi permis de comparer le traitement de la base de données avec des cas précis de

requérants dont le dossier a été traité lors de cette COMED.

Cette observation a aussi apporté un complément indispensable aux entretiens réalisés auprès des acteurs

et à la lecture des documents définissants les règles de reconnaissance comme prioritaire et urgent. Par

une mise en situation des divergences, elle a aussi été l’occasion d’une appréhension plus fine des rapports

de force qui se construisent autour de la reconnaissance comme prioritaire et urgent des requérants et à

travers eux, de la façon dont la loi est mise en œuvre.

La multiplication de ce type d’observations aurait été intéressante, en particulier parce que tous les acteurs

ne sont pas présents à l’ensemble des commissions. En l’occurrence, lors de la COMED du 16 mai, les

représentants des bailleurs sociaux et du département n’étaient pas présents. Qui plus est, l’analyse des

rapports de force internes à la commission nécessiterait une immersion sur le long terme qui n’a pas été

réalisable à l’occasion de ce mémoire.


Juin 2013 24

D - UNE DEMARCHE LARGEMENT EXPLORATOIRE

Les analyses présentées ici permettent d’apporter un éclairage original sur la mise en œuvre du droit au

logement. Mais de nombreuses pistes restent à explorer pour renforcer et préciser les résultats de ce

travail.

L’ambition de ce mémoire est d’étudier un processus long mais a été, en partie, limité par un temps court,

d’un semestre imparti au travail de mémoire en master 1. De nombreux autres protocoles de recherche

devraient donc être mis en place pour épuiser l’étude de ce processus en réalité multidimensionnel.

Certaines pistes pour compléter ce travail seront d’ailleurs présentées en conclusion de ce mémoire.

Tant la méthodologie que les résultats qui vont être discutés par la suite restent donc largement

exploratoires et doivent donc plus être considérés comme une 1ère étape d’une recherche plus large sur le

sujet qu’un travail abouti.


Juin 2013 25

I - ETAT DES LIEUX ET FONCTIONNEMENT DE L’APPLICATION DU

DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE DANS LE VAL DE MARNE

La première partie de ce mémoire va s’attacher à décrire à la fois le fonctionnement particulier du DALO

dans le Val de Marne, ses principaux enjeux, et le bilan des résultats de la loi dans le département, cinq ans

après sa mise en œuvre. Cet état des lieux du DALO dans le Val de Marne a vocation à donner les clefs

nécessaires pour les analyses plus précises du processus qui feront l’objet des parties suivantes.

A - UNE ORGANISATION SPECIFIQUE DE L’APPLICATION DE LA LOI

La mise en œuvre du droit au logement opposable a, dès sa mise en place, été confié aux Départements.

Chaque préfet a donc la charge de mettre en place les procédures d’instruction des dossiers et de

relogement de ceux désignés comme prioritaires et urgents. Comme le précise l’Audit du fonctionnement

des commissions de médiation du droit au logement opposable en Ile-de-France : « Les organisations mises

en place varient sensiblement d'un département à l'autre »8.

Pour mieux comprendre les enjeux de l’application de la loi dans le Val de Marne, cet état des lieux va donc

détailler le processus mis en place ainsi que les acteurs mobilisés étape par étape.

1 - La réception et l’instruction des dossiers

L’ensemble des départements ont choisi d’externaliser la réception et l’instruction des dossiers, mais tant

« les tâches confiées » que « les critères de choix du prestataire »9 et les moyens mis à disposition restent

très variables d’un département à l’autre. Les moyens mis en œuvre sont eux aussi différents dans chaque

département.

8 Audit du fonctionnement des commissions de médiation du droit au logement opposable en Ile-de-France, rapport

du Conseil Général de l’environnement et du développement durable, établi par Isabelle Massin, Patricia Perrin, Delphine Riviere et Eric Verlhac, novembre 2010.

9 Ibidem


Juin 2013 26

a - L’ADIL : le prestataire de service pour l’instruction des dossiers

Le Val de Marne a depuis la mise en place du DALO en 2008 choisi l’ADIL comme délégataire, par une

convention renouvelée chaque année. Il lui a par ailleurs confié des missions larges, puisqu’elle s’occupe10 :

De l’information des requérants par une permanence téléphonique.

De la réception des dossiers.

De l’instruction complète des dossiers.

De la rédaction des fiches d’instruction.

De la présentation des dossiers en COMED.

De l’organisation des COMED chaque semaine (convocation, ordre du jour, compte-rendu, etc.).

De la transmission de la réponse justifiée aux requérants.

Du traitement des recours amiables.

Le choix de l’ADIL comme prestataire de service pour l’instruction des dossiers DALO est le plus fréquent,

pour autant d’autres prestataires sont parfois désignés telles que les CAF (Caisse d’Allocation Familiale). Il

est parfois fait appel à d’autres prestataires pour diligenter des diagnostics sociaux auprès des requérants

ou des évaluations des logements en cas d’insalubrité.

Dans le Val de Marne, la convention entre le service instructeur et la préfecture faisait état d’un

financement de 605 000 €11 pour l’année 2010.

b - Etapes de l’instruction des dossiers

Pour enclencher une procédure de reconnaissance comme prioritaire et urgent, le requérant doit

transmettre au service instructeur de l’ADIL le formulaire cerfa n°13940*01 intitulé : « Recours amiable

devant la commission départementale de médiation en vue d’une offre de logement ».

Une fois le dossier réceptionné, la phase d’instruction en tant que telle commence. Son objectif est double :

Donner une vision précise sur la situation sociale, familiale et vis-à-vis du logement du requérant.

Vérifier si le requérant remplit un ou plusieurs des six motifs prévus par la loi.

Plusieurs sources peuvent être mobilisées par l’ADIL pour obtenir les documents et informations

indispensables pour constituer un dossier. Parmi celles-ci figurent :

10

Entretient avec l’ADIL

11 Source : Audit du fonctionnement des commissions de médiation du droit au logement opposable en Ile-de-France,

rapport du Conseil Général de l’environnement et du développement durable, établi par Isabelle Massin, Patricia Perrin, Delphine Riviere et Eric Verlhac, novembre 2010.


Juin 2013 27

Les bailleurs sociaux : si le requérant est actuellement logé dans le parc social ou pour attester du

dépôt d’une demande de logement social ou de mutation.

Les bailleurs privés : pour confirmer ou préciser une situation de non-paiement, d’expulsion ou

d’insalubrité du logement.

La CAF : permettant d’obtenir ou de confirmer les informations sur la situation sociale et familiale

du requérant et sa famille (divorce, aides perçues, etc.).

Les services sociaux : en particulier lorsque le requérant est suivi par un ou une assistant(e)

social(e) qui peut alors donner des précisions sur la situation et l’histoire du requérant.

Les structures d’hébergements : si le requérant vit dans une structure d’hébergement.

Les services d’hygiène des communes ou du département en cas d’insalubrité du logement.

Les communes lorsque les requérants sont « connus » par celles-ci.

Le tribunal lorsqu’une expulsion a été prononcé.

Le requérant lui-même.

Ce travail de constitution du dossier est souvent rendu complexe par le manque d’accompagnement des

requérants dans leur démarche et leur situation difficile. En effet, la grande majorité12 des dossiers sont

incomplets lorsqu’ils sont réceptionnés par l’ADIL. Comme nous le verrons plus loin dans ce travail, ceci

constitue un des éléments de difficulté dans le processus.

Outre les informations qui doivent être jointes au dossier par le requérant, ou qui sont disponibles auprès

des différentes sources d’information, l’ADIL peut solliciter des enquêtes supplémentaires, en particulier

pour confirmer l’insalubrité ou l’indécence du logement.

A partir des informations recueillies, le service instructeur valide ou non un ou plusieurs des motifs suivants

qui peut motiver une demande de reconnaissance comme prioritaire et urgent :

Etre dépourvu de logement.

Etre menacé d’expulsion sans relogement.

Etre hébergé dans une structure d’hébergement, un logement de transition, ou logé

temporairement dans un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à

vocation sociale (RHVS).

Etre logé dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou

dangereux.

Etre logé dans des locaux manifestement sur-occupés ou ne présentant pas le caractère d’un

logement décent, si le requérant a au moins un enfant mineur, si il présente un handicap au sens

de l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles ou si il a au moins une personne à

charge présentant un tel handicap.

Avoir déposé une demande de logement social qui est en cours de validité (régulièrement

renouvelée) et ayant attendu pendant un délai anormalement long (fixé à 3 ans dans le Val de

Marne) sans recevoir une proposition adaptée.

12

Source : appréciation donnée par l’ADIL lors de l’entretien


Juin 2013 28

Organigramme du DALO du dépôt du dossier au relogement

Réalisé par l’auteur


Juin 2013 29

Il peut alors se prononcer pour :

Une reconnaissance comme prioritaire et urgent.

Une reconnaissance comme non prioritaire et urgent.

Désigner le dossier comme sans objet lorsque le requérant a déjà été relogé.

Désigner le dossier comme irrecevable si des pièces indispensables n’ont pas été transmises après

relance.

Ne pas se prononcer sur le dossier.

L’avis s’appuie évidement sur l’ensemble des textes qui cadrent la reconnaissance en tant que prioritaire et

urgent dont : la loi, le guide des bonnes pratiques des commissions de médiation, la « doctrine » propre au

département et les jurisprudences.

2 - La commission de médiation

La commission de médiation se réunit toutes les semaines pour traiter entre 150 et 250 dossiers. Sa

composition est fixée par un arrêté préfectoral d’une durée de 3 ans (annexe 6). La COMED dans le Val de

Marne est composée de :

3 représentants de l’Etat

1 représentant du Conseil Général

1 représentant des bailleurs sociaux

1 représentant des bailleurs privés

3 représentants des associations

2 représentants des maires

1 représentant des structures d’hébergement

Chacun des dossiers est alors présenté par l’ADIL qui expose la situation du requérant et les motifs sur

lesquels s’appuient sa reconnaissance comme prioritaire et urgent. Après discussion entre les membres de

la commission, une décision est prise généralement par consensus, sauf dans les cas les plus litigieux où le

président peut procéder à un vote. Les débats les plus vifs ont généralement lieux pour les requérants à

propos desquels l’ADIL ne s’est pas prononcée durant l’instruction. Ceux dont l’ADIL a proposé une

reconnaissance comme prioritaire et urgent ou non prioritaires et urgents ne sont pour la plupart pas

débattus, sauf à la demande de l’un des membres de la commission. La non présentation de la plupart des

dossiers, dont l’instruction par l’ADIL n’appelle pas à une discussion, explique qu’environ 200 dossiers

puissent être traités en quelques heures.


Juin 2013 30

Pour les prioritaires et urgents, la commission décide aussi de la typologie du logement, en fonction de la

composition du ménage et peut éventuellement demander qu’un accompagnement social soit mis en

œuvre. Dans tous les cas, la décision est notifiée au requérant par un courrier qui doit en justifier

précisément les raisons juridiques sur lesquelles elle se base.

Les décisions s’appuient sur différents textes, permettant, en théorie, d’assurer un traitement équitable à

l’ensemble des requérants. Le texte de base est évidement la loi, qui entre autre définit les motifs pour

lesquels la reconnaissance comme prioritaire peut-être formulée. Le second texte important est le guide

des bonnes pratiques des commissions de médiation, qui s’il n’a pas force de loi, précise pour chaque

situation la façon d’évaluer la demande. Enfin un dernier texte, départemental celui-ci, détaille encore un

petit peu plus les modalités et justifications des décisions à prendre pour le Val de Marne.

L’analyse du traitement de la base de données fournie par la DRIHL permet de réaliser une comparaison

entre le profil de la population des requérants en fonction de la réponse de la COMED et fournit des

premières pistes d’analyse quant à l’interprétation qui est faite de la loi.

-3%

-2%

-2%

-1%

-1%

0%

1%

1%

2%

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3%

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Seul

Co

up

le sans en

fant

Co

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le avec enfan

t

Mo

no

paren

tale

Au

tres

Graphique 1 : Differentiel de situation familliale entre les requerants reconnus

prioritaires et urgents ou rejetés parmi les requerants DALO du Val de Marne ayant

déposés leur dossier en 2010 et 2011

Source : COMDALO, traitement des données et

réalisation par l’auteur

-3%

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-2%

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-1%

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Retraité

Pen

sion

né / M

alade

Graphique 2 : Differentiel de situation sociale entre les requerants reconnus

prioritaires et urgents ou rejetés parmi les requerants DALO du Val de Marne ayant déposés leur dossier en 2010 et

2011




Juin 2013 31

La situation sociale et familiale des requérants n’apparait pas comme un critère déterminant dans les choix

de la commission (cf. graphique 1 et 2). Ce n’est donc, du moins à première vue, pas la situation sociale ou

familiale qui permet d’expliquer le filtrage entre les requérants au sein de la COMED.

Les revenus semblent en revanche être un élément qui influe

sur la décision. Les prioritaires et urgents ont un revenu

annuel moyen inférieur de près de 2000 € (cf. graphique 3)

par rapport à ceux dont la demande est rejetée.

Même si les revenus ne sont pas en tant que tel un critère

qui permet ou non d’être reconnu comme prioritaire et

urgent, ils jouent un rôle important dans l’appréciation

globale faite pour chaque dossier au moment de leur

passage en commission, au même titre que la situation

sociale.

Moyenne Revenu

Differentiel Total/PU -860,80

Differentiel Total/Rejet 1043,94

Differentiel PU/Rejet -1904,74

-2500

-2000

-1500

-1000

-500

0

500

1000

1500R

eve

nu

mo

yen

en

€

Graphique 3 : Differentiel de revenu entre les requerants reconnus prioritaires et urgents ou rejetés parmi les requerants DALO du Val

de Marne ayant déposés leur dossier en 2010 et 2011

Source : COMDALO, traitement des données et réalisation par l’auteur

0

1

1

2

2

3

Graphique 4 : Nombre moyen de motifs retenus par la COMED du Val

de Marne pour les requerants reconnus prioritaires et urgents

ayant déposés leur dossier en 2010 et 2011

Source : COMDALO, traitement des données

et réalisation par l’auteur


Juin 2013 32

L’analyse des motifs qui motivent les demandes apporte aussi des pistes quant au traitement des différents

dossiers. Il apparait d’abord indispensable pour être reconnu prioritaire et urgent de cumuler plusieurs

motifs, puisque le nombre moyen de motifs retenus par la commission pour les requérants reconnus

prioritaires et urgent est de près de 2,5 (cf. graphique 4). Le fait d’être logé dans un centre de transition ou

dans structure d’hébergement parait aussi être fortement pris en compte par la commission de médiation.

A l’inverse, le fait d’être dépourvu d’hébergement ou logé chez un tiers semble avoir moins de poids dans

la reconnaissance comme prioritaire et urgent (cf .graphique 5).

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

Dép

ôt d

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erson

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ulsio

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s relogem

ent

Graphique 5 : Differentiel de motifs retenus entre les requerants reconnus prioritaires et urgents et ceux rejetés pour les requerants ayant déposé un dossier DALO dans le Val de

Marne en 2010 et 2011



Juin 2013 33

Comme il en sera question dans la partie suivante, ces observations trouvent leur explication dans la

lecture qui est faite de la loi mais aussi par la façon dont la prise de décision s’opère au sein de la COMED.

3 - Le relogement

Une fois le requérant reconnu prioritaire et urgent par la COMED, son dossier est pris en charge par la

Direction Régionale Interdépartemental de l’Habitat et du Logement (DRIHL). La DRIHL est une direction

spécifique à l’Ile de France. A l’occasion de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), l’ensemble

des Directions Régionales de l’Equipement (DRE) ont été remplacé par les Directions Régionales de

l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL), sauf en Ile-de-France où trois directions ont

vu le jour : la Direction Régionale et Interdépartementale de l'Equipement et de l'Aménagement (DRIEA), la

Direction Régionale et Interdépartementale de l'Environnement et de l'Energie (DRIEE) et la Direction

Régionale et Interdépartementale de l'Habitat et du Logement (DRIHL), chacune reprenant des

thématiques interministérielles des DRE, des Directions Régionales de l’Industrie, de la Recherche et de

l’Environnement (DRIRE) et des services préfectoraux.

Dans le Val de Marne, la DRIHL a donc la responsabilité, sous la tutelle du préfet, de mettre en place les

politiques publiques du logement et de l’habitat, dont le DALO.

Concrètement, elle a pour mission de mobiliser le contingent préfectoral chez les différents bailleurs pour

attribuer des logements aux requérants reconnus prioritaires et urgents. Le contingent préfectoral est géré

en stock dans le Val de Marne, c’est-à-dire que lorsqu’un logement identifié sur le contingent se libère, les

bailleurs avertissent les services de l’Etat. D’autres départements ont fait le choix d’une gestion en flux,

alors un pourcentage de la rotation dans le parc social par année est réservé au contingent préfectoral.

La DRIHL propose alors un seul et unique candidat en CAL (alors que dans les autres cas, les réservataires

présentent trois candidats), qui, s’il est accepté, est relogé par le bailleur. Si la CAL refuse le candidat, le

préfet a la possibilité d’imposer le candidat, même contre l’avis de la CAL. Par ailleurs, avant l’envoi d’un

candidat en CAL, le préfet doit demander par courrier un avis consultatif au maire concerné par le

relogement.


Juin 2013 34

D’autres contingents peuvent être mobilisés

pour reloger les requérants reconnus

prioritaires et urgents. Le 1% logement doit

en théorie être mobilisé à hauteur de 25%

spécifiquement pour les DALO depuis 2010.

Des requérants DALO peuvent aussi être

directement relogés par les bailleurs ou les

communes sur leur propre contingent. Dans

tous les cas, le bailleur a la possibilité de

faire reconnaitre cette attribution comme

rentrant dans ses objectifs quantitatifs de

relogement des personnes en difficulté

définis par les accords collectifs

d’attribution que signe chaque bailleur avec

le préfet.

44%

16%

14%

13%

13%

Graphique 6 : Répartition des relogements des prioritaires et urgents DALO du Val de Marne effectués en 2012 au sein du parc social par contingent

Contingent préféctoral

Contingent Action Logement

Contingent Communal

Autres Contingents

Autre

Source : DRIHL 94, traitement des données et réalisation par l’auteur

427

156 136 128 128

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

Contingentpréféctoral

ContingentAction

Logement

ContingentCommunal

AutresContingents

Autre

Graphique 6 bis : Répartition des relogements des prioritaires et urgents DALO du Val de Marne effectués en 2012 au sein du parc social par

contingent

Source : DRIHL 94, traitement des données et réalisation

par l’auteur


Juin 2013 35

Enfin, le requérant peut aussi être relogé dans le privé en mobilisant les logements conventionnés. Dans les

faits, les relogements dans le privé sont rares.

La répartition des relogements en fonction du contingent en 2012 confirme bien que le contingent

préfectoral est le plus mobilisé pour le relogement des prioritaires et urgents, à hauteur de 44%, suivi de

celui du 1% logement à hauteur de 16% et des collectivités locales à 14% (cf. graphique 6). Ces

pourcentages sont à mettre en relation avec la répartition des réservataires dans l’ensemble du parc social

départemental, où l’Etat représente 30% du parc, le 1% patronal 32% et les collectivités locales 22%13.

Cette description théorique des relogements est en réalité nettement plus complexe et fait intervenir de

nombreux acteurs qui ont souvent des intérêts divergents, rendant difficile le relogement de certains

requérants. Ces blocages dans le processus de relogement feront l’objet de compléments dans la suite de

ce travail.

4 - Les recours possibles

Plusieurs recours sont possibles pour contester la décision prise par la COMED ou exiger un relogement

effectif après une reconnaissance comme prioritaire et urgent.

Deux recours distincts sont à la disposition des requérants pour contester une décision de la COMED :

Le recours amiable : le dossier est alors à nouveau instruit par le service instructeur et passe une

nouvelle fois en commission.

Le recours pour excès de pouvoir : le requérant dépose alors une requête auprès du tribunal

administratif qui peut annuler la décision de la commission, qui doit alors réétudier le dossier en

fonction de l’avis rendu par le tribunal. 549 recours de ce type ont été déposés depuis la mise en

œuvre du dispositif dont 10% ont fait l’objet d’une annulation dans le Val de Marne.14

Deux autres recours existent pour les requérants reconnus prioritaires et urgents et non relogés après le

délai fixé :

Le recours en injonction pour absence de relogement auprès du TA. 1 717 recours en injonction ont

été déposés depuis 2008 dont 1 544 ont été jugés favorablement pour le requérant. Ces recours

enjoignent le préfet à reloger sous astreintes le requérant, les astreintes sont alors versées à

l’Accompagnement Vers et Dans le Logement (AVDL). A ce jour 489 000 € ont été réglés à ce titre

par le Val de Marne.15

13

Source : enquête attribution 2009, Observatoire du logement social en Ile-de-France.

14 Source : entretien avec la DRIHL.

15 Source : entretien avec la DRIHL.


Juin 2013 36

Le recours en indemnisation : ce nouveau recours peut-être déposé par le requérant s’il considère

que son non-relogement lui a fait subir un préjudice et peut alors demander une indemnisation. A

ce jour, aucun de ces recours n’a été jugé dans le Val de Marne mais 37 ont été déposés.16

D’une manière générale ces recours sont en augmentation constante depuis la mise en œuvre du DALO.

B - QUELS ENJEUX POUR LE DROIT AU LOGEMENT DANS LE VAL DE MARNE

1 - Une sollicitation importante et en progression du dispositif

Le Val de Marne est, après Paris, le

second département qui a reçu le plus

de recours depuis 2008. Au 1er

semestre 2012, ce département

représentait 13% du total des recours

nationaux17, après Paris (24%) et le

Seine-Saint-Denis (18%). Cette

importante sollicitation du dispositif

dans le Val de Marne fait par ailleurs

écho à la part de l’Ile de France dans

l’ensemble des recours déposés, qui

était de 61% en 2010 et 2011 et de

59% au 1er trimestre 201218.

16

Source : entretien avec la DRIHL.

17 Source : 6


18 Source : Ibidem et 5

ème rapport du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, novembre

2011.

Réquerants Prioritaire et urgent

2008 4247 1683

2009 4656 1602

2010 4628 1394

2011 5403 1653

2012 5815 1469

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Graphique 7 : Nombre de dossiers DALO déposés au service instructeur du Val de Marne et nombre de

requerants reconnus prioritaires et urgents en fonction de l'année de dépôt du dossier




Juin 2013 37

Le nombre de recours dans le département est en augmentation continue depuis sa mise en place. D’après

les données fournies par la DRIHL, le nombre de recours est passé de 4 656 en 2009 à 5 815 en 2012 (Cf.

graphique 7), accusant donc une augmentation de 20% en 4 ans. Si cette augmentation est importante, elle

est à comparer avec l’augmentation générale du nombre de requérants au niveau national. Sur la même

période, le nombre mensuel de recours est passé de 5 191 à 6 945, augmentant donc de 25 %19.

Les réponses de la commission ont elles aussi connu des variations importantes, le nombre de dossier

recevant une réponse favorable étant en baisse continue jusqu’en 2010 avant de se stabiliser autour de

30% (cf. graphique 8).

Cette proportion est

nettement inférieure aux

chiffres nationaux qui font

état de 38,9% de décisions

favorables en 2011 (cf.

tableau 1). Ce traitement a

priori « plus dur » dans le Val

de Marne est aussi constaté

19

Source : 5ème

rapport du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, novembre 2011.

Source : 6ème

rapport du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, novembre 2012

Tableau 1 :

Rejetés Prioritaire et urgentRelogés avantcommission

Réorientationhébergement

2008-2011 55,49% 33,44% 3,37% 0,67%

2008 49,31% 39,63% 0,26% 1,37%

2009 51,07% 34,41% 0,77% 0,34%

2010 57,24% 30,12% 8,49% 0,76%

2011 62,65% 30,59% 3,66% 0,33%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Graphique 8 : Reponse de la COMED du Val de Marne par année de dépôt de dossier



Juin 2013 38

dans la plupart des départements fortement sollicités.

Comme il en sera question plus tard dans ce travail, ces différences « laissent à penser que les critères de

la loi ne sont pas appréciés de la même façon d’une commission à l’autre »20

2 - Les profils des requérants

Le profil des requérants DALO présente des différences significatives par rapport au reste de la population

du département ou de celle des résidents du parc social du Val de Marne.

20

Ibidem.

Seul Couple sans enfant Couple avec enfant Monoparentale Autres

Année 2009 20,94% 6,62% 35,76% 35,29% 1,40%

Année 2010 21,56% 5,70% 34,49% 37,12% 1,12%

Année 2011 22,89% 5,83% 32,44% 37,35% 1,48%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Graphique 9 : Composition Familiale des requérants DALO du Val de Marne ayant déposé une demande entre 2009 et 2011


Seul Couple sans enfant Couple avec enfant Monoparental

Type de ménage 34,60% 21,30% 29,40% 11,20%

0%

10%

20%

30%

40%

Graphique 10 : Composition familiale dans le Val de Marne en 2009

Source : INSEE RP 2009, réalisation par l’auteur


Juin 2013 39

La composition familiale des requérants DALO présente une surreprésentation des familles avec enfant(s),

puisque 71% des requérants sont soit des couples avec enfants, soit des familles monoparentales en 2009,

contre 40,6% dans l’ensemble de la population val de marnaise. Les familles monoparentales sont

particulièrement concernées, elles représentent plus de 35% des requérants en 2009 contre 11% dans

En activité Inactif (autres)Chomeur

(indéminé ounon)

RSA Formation RetraitéPensionné /

Malade

Année 2010 55,23% 6,79% 10,08% 17,99% 1,47% 4,60% 3,85%

Année 2011 51,47% 6,89% 9,29% 23,56% 1,50% 3,77% 3,52%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Graphique 11 : Situation sociale des requérants DALO ayant déposé une demande en 2010 et 2011 dans le Val de Marne


MoyenMénage

Par UC

Année 2009 11267,03 6382,55

Année 2010 11495,37 6500,28

Année 2011 13605,82 8013,00

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

Re

ven

u a

nn

ue

l

Graphique 13 : Revenu par ménage et par UC des requérants DALO du Val de Marne entre 2009 et 2010

Source : COMDALO, traitement des données

et réalisation par l’auteur

En activité Inactif Chomeur Formation Retraité

Situation social 67,10% 8,40% 8,40% 11,10% 7,40%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Graphique 12 : Situation sociale dans le Val de Marne en 2009

Source : INSEE RP 2009, réalisation par l’auteur


Juin 2013 40

l’ensemble du département et 19%21 dans le parc social. A l’inverse, les personnes seules et les familles

sans enfant sont, elles, sous-représentées (Cf. Graphique 9 et 10).

La situation sociale des requérants DALO révèle elle aussi des différences importantes vis-à-vis de la

population du département (Cf. Graphique 11 et 12).

Même si ces différences sont moins significatives que celles concernant la situation familiale, on observe

une sous-représentation des actifs, tant vis-à-vis de la population du département que des occupants du

parc social où ils ne sont « que » 61%22. Les bénéficiaires du RSA sont aussi nombreux en particulier en

2011.

Cette situation sociale difficile est confirmée par un revenu moyen des ménages faible entre 6372€ et

8013€ annuel par UC. Le revenu moyen par ménage est chez les requérants DALO de 11 267€ en 2009

contre 26 661€23 pour l’ensemble des ménages du département (Cf. Graphique 13).

L’ensemble des acteurs rencontrés en entretien s’accorde sur un constat de dégradation de la situation

sociale des requérants, qui est d’ailleurs en partie

confirmée par la diminution des actifs et

l’augmentation des allocataires du RSA entre 2010

et 2011. Le DALO étant, entre autre, utilisé pour

répondre à des « accidents de la vie »,

l’augmentation importante du chômage depuis

2008 est souvent évoquée pour expliquer cette

dégradation ainsi que l’augmentation continue du

nombre de requérants.

La situation sociale, comme la situation familiale,

indique une population globalement en difficulté

et faisant face à une précarité importante. L’étude

l’USH sur le profil des requérants DALO indique

que 72% des requérants en 2010 vivaient en

dessous du seuil de pauvreté24. La fragilité des

21

Source : Etude de L’USH : Les requérants DALO dans le Val de Marne en 2010

22 Ibidem

23 Source : ISEE RP 2009

24 Source : Etude de L’USH : Les requérants DALO dans le Val de Marne en 2010

51%

3%

43%

3%

Graphique 14 : Nationalité des requérants DALO du Val de Marne ayant déposé une

demande en 2010 et 2011

Français

CE

Autre

NR




Juin 2013 41

requérants, qui n’est pas surprenante au vu de la nature du dispositif, est l’un des facteurs importants dans

les difficultés rencontrées dans le relogement des DALO.

Un autre fait marquant est la forte proportion d’étrangers parmi les requérants, puisque 43% d’entre eux

sont ressortissants d’un pays hors de l’Union Européenne (Cf. graphique 14).

Globalement, le profil des requérants val de marnais est similaire à celui de l’ensemble des requérants en

France, en particulier de ceux issus des départements franciliens.

3 - Les principaux motifs qui poussent les ménages à faire une demande

Les requérants pouvant cumuler les motifs, il n’est pas facile d’en analyser les chiffres. Pour autant, la

prédominance des requérants ayant une demande de logement social avec un délai d’attente

anormalement long (plus de 3 ans dans le Val de Marne) confirme le statut de « démarche de la dernière

chance » du DALO et répond bien aux situations où les dispositions de droit commun n’ont pas offert de

solution satisfaisante. C’est aussi un indicateur du décalage entre l’offre et la demande de logement social

Dépôt d'unedemande

delogementsocial sansproposition

adaptée

Dépourvu(e) de

logement/Hébergé(e)chez un

particulier

Hébergé(e)de façoncontinuedans unestructure

d'hébergement

Logé(e)dans des

locauximpropres àl'habitation

Logé(e)dans des

locauxprésentant

uncaractèreinsalubre

oudangereux

Logé(e)dans un

logementde

transition,dans un

logement-foyer

Logementnon décent

et avecpersonne

handicapéeou enfant

Logementsur-occupé

et avecpersonne

handicapéeou avecenfant

Menacé(e)d'expulsion,

sansrelogement

Aucun

année 2010 80,47% 42,13% 7,00% 9,94% 9,01% 10,63% 9,90% 38,76% 16,44% 1,73%

année 2011 78,86% 42,64% 6,98% 9,12% 7,29% 11,88% 9,51% 36,66% 15,73% 1,59%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Graphique 15 : Motifs retenus pour les requérants DALO dans le Val de Marne ayan déposé un dossier en 2010 et 2011



Juin 2013 42

et très social dans le département.

La part des demandes motivées par les motifs « Dépourvu(e) de logement ou hébergé(e) chez un

particulier » et « logement sur-occupé » confirme la difficulté de mobilité résidentielle qui impose aux

requérants de rester dans un logement sur-occupé, par exemple après la naissance d’un ou plusieurs

enfant(s), même dans le parc social (Cf. graphique 15).

4 - L’inscription territoriale du dispositif

L’inscription territoriale du DALO est loin d’être équitable sur le territoire départemental. Un petit nombre

des 47 communes que comprend le département concentre la plupart des requérants, des prioritaires et

urgents et des relogements (cf. graphique 16).

Les cinq communes les plus concernées par le DALO représentent à elles seules 37,64% des émissions de

prioritaires et urgents et 39,22% des relogements (cf. tableau 2). A titre de comparaison, 19 communes

émettent chacune moins d’1% de l’ensemble des DALO du département. Le DALO est donc extrêmement

marqué territorialement dans le Val de Marne comme ceci est visible sur les cartographies 1 et 2.

Ces fortes inégalités territoriales sont l’un des facteurs explicatifs importants dans les disfonctionnements

que connait le dispositif.

Tableau 2 : les 5 communes du Val de Marne ayant émis le plus de prioritaires et urgents parmi les recours DALO déposés en 2010 et 2011



Juin 2013 43

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

NO

ISEAU

VILLEC

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-SEINE

Graphique 16 : Pourcentage d'émission de prioritaires et urgents par commune sur l'ensemble des prioritaires et urgents du département ayant déposé un recours DALO en

2010 et 2011



Juin 2013 44

Cartographie 1 : Pourcentage d’émission de prioritaires et urgents par les requérants DALO ayant déposé un dossier en 2010 et 2011

Cartographie 2 : Pourcentage de réception de prioritaires et urgents par les requérants DALO ayant déposé un dossier en 2010 et 2011




Juin 2013 45

5 - La composition du parc social

Le Val de Marne comprenait, en 2012, 157 44625 logements sociaux, soit 13,5% du parc social d’Ile de

France. Comme le DALO, le parc social n’est pas équitablement réparti sur le territoire, et certaines

communes comprennent un taux de logement social bien plus important que d’autres.

En 2009, le taux de rotation au sein du parc social

est de 6,3%, soit 7 267 attributions prononcées, dont

1 904 sur le contingent préfectoral, 2 616 sur celui

d’Action Logement et 2 216 sur celui des collectivités

locales (cf. graphique 17). Ces chiffres s’expliquent

par un taux de rotation plus faible au sein du

contingent préfectoral que dans les autres

contingents, alors que l’Etat est réservataire du parc

social départemental à hauteur de 30%, il ne

représente que 26% des attributions (cf. graphique

18 et 19). A l’inverse, les contingents d’Action

Logement et des collectivités territoriales ont une

rotation nettement plus importante que la

moyenne.

25

Source : RPLS 2012.

30%

32%

22%

16%

Garpique 19 : Repartition des réservations du parc social du Val de Marne en stock en

2009

Réservation Etat

RéservationAction Logement

RéservationCollectivité locales

Sans réservation

26%

36%

31%

7%

Graphique 18 : Repartition des réservations du parc social du Val de Marne en flux en

2009

Réservation Etat

Réservation ActionLogement

RéservationCollectivité locales

Sans réservation

1904

2616

2216

530

RéservationEtat

RéservationAction

Logement

RéservationCollectivité

locales

Sansréservation

Graphique 17 : Nombre d'attribution de logements sociaux dans le Val de Marne en

2009 par réservataire

Source : RPLS 2009, traitement des données et


Source : RPLS 2009, traitement des données et réalisation par l’auteur


Juin 2013 46

Il est important de noter que la répartition des réservataires est très différente en fonction des parcs

communaux. Par exemple, le parc social de Choisi-le-Roi est réservé à 42,5% par l’Etat là où celui de Rungis

l’est à 22%. A l’inverse, la commune de Nogent-sur-Marne est réservataire de 53 % de son parc social alors

que le Plessis-Trévise ne l’est qu’à 17%26.

Sachant que près de 45% des prioritaires et urgents du DALO sont relogés au sein du contingent préfectoral

(cf. graphique 6), ces différences de rotation au sein du parc expliquent pour partie les difficultés

rencontrées dans le relogement des prioritaires et urgents.

Les accords collectifs d’attribution, qui fixent les objectifs quantitatifs par bailleurs de relogements des

personnes en difficultés dont les prioritaires et urgents du DALO font partie, s’élevaient en cumulé à 89527

en 2009. La répartition des attributions aux titres des accords collectifs entre les contingents est assez

proche des celle des prioritaires et urgents du DALO (cf. graphique 6), avec une surreprésentation du

contingent préfectoral (cf. graphique 20). Cette corrélation est logique, puisque les 525 prioritaires et

urgents DALO relogés en 2009 représentent près de 60% des attributions au titre des accords collectifs.

26

Source : enquête attribution 2009, Observatoire du logement social en Ile-de-France.

27 Source : enquête attribution 2009, Observatoire du logement social en Ile-de-France.

Graphique 20 : Répartition par contingent des relogements accords-collectif en Ile de France en 2009


Juin 2013 47

C - UN BILAN MITIGE DE L’APPLICATION DU DROIT AU LOGEMENT DANS LE

DEPARTEMENT

Le bilan de l’application du droit au logement dans le Val de Marne est à l’image de celui qui est

annuellement réalisé par le comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable. Comme

dans l’ensemble des départements franciliens, le respect de la loi apparait encore comme une perspective

lointaine.

Plus encore, les perspectives d’un retour rapide au respect du droit au logement dans le département se

dégradent année après année.

1 - Un relogement partiel des personnes reconnues en difficulté créant une accumulation du stock de requérants à reloger

Le constat fait par les différents rapports du

comité de suivi de la mise en œuvre du droit au

logement opposable dénonce : un Etat « hors la

loi »28, « un droit en souffrance »29, ou encore

« un non-respect du droit au logement

inacceptable »30 se confirme aussi dans le Val de

Marne.

Si la reconnaissance comme prioritaire et urgent

par la COMED parait se passer correctement, leur

relogement pose de nombreux problèmes. Selon

le traitement réalisé à partir de la base de

données COMDALO, seul 30% des reconnus

prioritaires et urgents ont été relogés avant le 1

janvier 2013 (cf. graphique 21). Ce chiffre est

probablement sous-estimé (cf. partie I.A.1 de ce

travail) et la DRIHL de Val de Marne évoque le

28

Source : 4ème

rapport du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, novembre 2010.

29 Source : 5


30 Source : 6


Relogés

2008-2012 29,98%

2008 63,28%

2009 38,14%

2010 27,47%

2011 15,85%

2012 3,74%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Graphique 21 : Pourcentage de prioritaires et urgents relogés par année de dépôt de leur dossier DALO au 30 décembre 2012

dans le Val de Marne




Juin 2013 48

chiffre de 39,5%31 de prioritaires et urgents

relogés. Mais quelle que soit la source privilégiée,

le nombre de relogement est bien loin des

objectifs fixés par la loi.

Même si le nombre de relogement annuel est en

constante augmentation (Cf. graphique 22), le

relogement des requérants en fonction de

l’année durant laquelle ils ont été reconnus

prioritaires et urgents est lui en chute libre (Cf.

graphique 23). Ce constat s’explique par un stock

de requérants à reloger évalué à 5 462 prioritaires

et urgents, selon le traitement de la base de

données, ou à 4 892 (cf. graphique 24), selon les

chiffres directement communiqués la DRIHL.

Malgré l’augmentation du nombre de relogement

annuel, ce stock a toutes les raisons de continuer

à augmenter lui aussi, puisque les relogements

ne permettent toujours pas de compenser le flux

de nouveaux prioritaires et urgents.

Si le nombre de relogement par année reste

stable, à plus de 900, il faudrait 5 années sans

nouvelle reconnaissance de prioritaires et urgents

pour épuiser le stock déjà accumulé.

Cette situation d’accumulation du stock de « à

reloger » est d’autant plus inquiétante que la

situation du Val de Marne se retrouve dans

l’ensemble des départements d’Ile de France. A

titre indicatif, au 30 aout 2011, 20 37632

prioritaires et urgents étaient en attente d’un

logement depuis plus 6 mois en Ile de France.

31

Source : entretien avec la DRIHL.

32 Source : 5


Relogés

2008 1056

2009 604

2010 380

2011 244

2012 55

0

200

400

600

800

1000

1200

Graphique 23 : Nombre de prioritaires et urgents relogés par année de dépôt de leur dossier DALO au 30 décembre 2012 dans le

Val de Marne



Nombre de relogement

2008 68

2009 525

2010 745

2011 741

2012 975

0

200

400

600

800

1000

1200

Graphique 22 : nombre de relogements prioritaires et urgents effectués par année

dans le Val de Marne

Source : DRIHL 94, traitement des données et



Juin 2013 49

Comme cela sera évoqué par la suite, ce constat

pousse la plupart des acteurs à parler d’un

système « hypocrite » et d’une situation

« insoluble ».

Le bilan du relogement des prioritaires et urgents

dans le Val de Marne est malgré tout surprenant

au regard des remarques précédentes sur le parc

social du département. A partir des chiffres de

2009, et en prenant pour hypothèse que la

rotation dans le parc social est globalement stable,

il devrait y avoir chaque année une disponibilité

pour reloger les prioritaires et urgents du DALO de

1 900 places sur le contingent préfectoral et 650

sur le contingent d’Action Logement (Cf. graphique

17). Même si l’Etat a évidemment d’autres

prioritaires à reloger, ceci montre que des marges de progression existent encore, elles seront discutées

dans la dernière partie de ce mémoire.

2 - Un processus lent pour des situations souvent urgentes

Outre les retards importants dans le relogement des prioritaires et urgents, les durées de procédure entre

le dépôt du dossier et le relogement posent question.

Si la situation s’est nettement améliorée entre la mise en place du dispositif et aujourd’hui, la durée entre

le dépôt du dossier et le relogement, lorsque celui-ci est effectif, reste de plus d’un an pour les requérants

ayant déposé une demande en 2011.

Par ailleurs, le choix d’un classement par année de dépôt du dossier crée ici un biais important. En effet, les

requérants ayant déposé un dossier en 2011 ont artificiellement attendu moins de 2 ans avant leur

relogement au 1er janvier 2013, mais en réalité une petite minorité ont été effectivement relogés en aussi

peu de temps.

A titre d’exemple, certains requérants ayant déposé une demande en 2008 ou 2009 ont été relogés en

2012, soit 4 à 5 ans après leur entrée dans la procédure. Sans compter ces exemples caricaturaux, la durée

Restant a relogés

2008 627

2009 998

2010 1014

2011 1409

2012 1414

2008-2012 5462

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Graphique 24 : Nombre de prioritaires et urgent non relogés au 31er decembre 2012

par année de dépôt de leur dossier




Juin 2013 50

moyenne de procédure, et particulièrement de relogement, est en décalage avec la situation d’urgence qui

caractérise souvent les bénéficiaires du DALO.

Il est en revanche important de remarquer que la durée d’instruction des dossiers a elle été

significativement améliorée et devrait atteindre la limite des 3 mois avant le 1er janvier 2014.

Moyenne 2009 Moyenne 2010 Moyenne 2011

Entre dépôt et commission 313 238 147

Entre commission et signature 332 309 251

Total 641 542 400

0

100

200

300

400

500

600

700

No

mb

re d

e jo

urs

Graphique 24 : Durée de la procédure DALO dans le Val de Marne




Juin 2013 51

II - UN PROCESSUS DE FILTRAGE QUI ABOUTIT, OU NON, AU

RELOGEMENT D’UN REQUERANT

L’étude du DALO, comme un processus allant du dépôt du dossier au relogement peut aisément se

résumer à l’analyse d’une succession de filtrages.

Le premier est évidement le passage en COMED qui permet ou non au requérant d’être reconnu par l’Etat

comme prioritaire et urgent. Le second est d’une autre nature, puisque en théorie tous les prioritaires et

urgents devraient être relogés, or seule une minorité l’est effectivement.

Cette deuxième partie va précisément avoir pour objet l’analyse de ces filtrages et des facteurs qui les

déterminent.

A - LA RECONNAISSANCE COMME PRIORITAIRE ET URGENT : UNE PRISE DE

DECISION MULTIDIMENSIONNELLE

La COMED doit en principe prendre ses décisions de façon impartiale et en ne tenant compte que de la

situation des requérants et non pas « des disponibilités effectives en logements ou en hébergements »33.

Pour faciliter le travail des COMED, une certaine unité dans le traitement des dossiers entre les différents

départements est assurée. Le Ministère de l’Ecologie et du Développement durable, des Transports et du

Logement a publié un guide des bonnes pratiques des commissions de médiation, qui est régulièrement

actualisé en fonction des jurisprudences (la dernière version est datée de mars 2012). Ce guide, même s’il

n’a pas valeur de loi, synthétise les éléments d’interprétation de la loi et les jurisprudences s’y rapportant.

Outre ce document, chaque COMED s’est dotée de documents propres, souvent désignés sous le terme de

« doctrine », qui, dans le respect de la loi, affine l’interprétation donnée par le guide des bonnes pratiques.

Dans le Val de Marne, ce document s’intitule : « Principe de fonctionnement et Référentiel de la

Commission de médiation du Val de Marne » (annexe 5).

33

Source : Droit au logement opposable, bonnes pratiques des commissions de médiation, Ministère de l’Ecologie du Développement durable, des Transports et du Logement, actualisation de mars 2012.


Juin 2013 52

Les textes laissent malgré tout une marge d’appréciation à la COMED, en lui offrant la possibilité de

« s'écarter des caractéristiques définies par le décret si la situation particulière du requérant le justifie »34.

Ces marges de manœuvre permettent l’expression de rapports de force entre les différents acteurs

siégeant en commission.

Le DALO s’inscrivant dans une démarche de travail social, la situation de chaque requérant est donc étudiée

dans sa globalité, au cas par cas, et fait l’objet d’un débat qui débouche ou non sur sa reconnaissance

comme prioritaire et urgent. Ce caractère multidimensionnel de la prise de décision est en partie à l’origine

de l’hétérogénéité des résultats constatée d’une commission à une autre.

1 - L’interprétation de la loi, telle que définie par les textes

a - La 1er étape : être éligible

Pour être reconnu prioritaire et urgent par la COMED, un dossier doit en premier lieu être jugé comme

recevable. La recevabilité pour un recours logement est définie par le fait de remplir un ou plusieurs des

motifs déjà évoqués.

Mais le simple fait de répondre à l’un ou plusieurs de ces motifs n’est pas suffisant pour être éligible. Les

requérants doivent aussi prouver qu’ils ne se sont pas mis « de leur propre chef dans la situation »35

invoquée. C’est sur cette base que la COMED du Val de Marne du 16 mai 2013 a refusé, par exemple, de

reconnaitre le motif « délais d’attente anormalement long » pour un logement social à un requérant parce

qu’il avait refusé trois ans auparavant une demande de logement social.

La commission doit aussi se prononcer en « tenant compte des démarches précédemment effectuées »36.

Le DALO étant une procédure de dernier recours, le requérant doit au préalable avoir épuisé l’ensemble

des démarches ordinaires. Comme nous le verrons, ceci est à l’origine de nombreux débats, en particulier

quand les dites démarches ordinaires ne fonctionnent pas correctement.

Si la reconnaissance de l’éligibilité du recours est nécessaire, elle n’est pas suffisante pour assurer au

requérant d’être reconnu prioritaire et urgent.

34

Ibidem

35 Ibidem

36 Article R.441-14-1 du code de la Construction et de l’Habitation.


Juin 2013 53

b - 2ème étape : l’éligibilité ou la double reconnaissance de la priorité et l’urgence

En plus de devoir être éligible, la loi fixe des critères supplémentaires ou impose de cumuler des critères.

Par exemple : pour être considéré comme menacé d’expulsion, il faut impérativement qu’une décision de

justice soit rendue, ou pour faire valoir le fait d’être hébergé dans un logement de transition, il faut y être

depuis plus de 18 mois.

Par ailleurs le requérant doit aussi être dans une situation d’urgence. La définition de l’urgence ne peut pas

être donnée dans l’absolu et doit être évaluée en fonction de la situation globale du requérant. Par

exemple, la COMED du 16 mai a refusé, faute d’urgence, un dossier présentant les caractéristiques

suivantes : une demande de logement social de plus de 12 ans mais sans autre critère et avec un taux

d’effort de 17%. Elle a en revanche reconnu prioritaire et urgent un dossier présentant ces

caractéristiques : demande de logement social de moins de 3 ans et insalubrité avérée, considérant que

l’insalubrité rendait la situation urgente même si la demande de logement social était « récente ».

La reconnaissance de l’urgence est utilisée de façon élastique par les différents membres de la COMED,

laissant une place à l’interprétation et représentant un point de débat important en commission.

c - Une prise de décision aux critères départementalisés

Pour clarifier les critères de reconnaissance ou non de priorité et d’urgence des différents dossiers, la

COMED du Val de Marne s’est dotée d’une doctrine propre à l’usage du service instructeur mais qui sert

aussi de référence au cours des commissions (annexe 5).

Sont par exemple déclarés non prioritaires et urgents, car tous les moyens de droit communs n’ont pas été

épuisé, ou que l’urgence n’est pas reconnue, les requérants :

Hébergés chez un tiers sans demande de logement social avec une durée d’attente importante.

Hébergés dans une structure d’hébergement depuis plus de 18 mois sans demande de logement

social.

Vivant dans un logement insalubre et pour lesquels plusieurs démarches ont été mises en œuvre :

dans ce cas le propriétaire est responsable du relogement.

Ayant une demande de logement social de moins de 3 ans sans autre motif.

Menacés d’expulsion mais pour lesquels aucun jugement n’a été rendu.

A l’inverse, d’autres situations permettent au requérant d’être « automatiquement » déclaré prioritaire et

urgent :

Menacé d’expulsion de façon imminente et avec une demande de logement social active.

Totalement dépourvu de logement (vivant à la rue ou à l’hôtel sans aide).


Juin 2013 54

Hébergé dans un logement de transition depuis plus de 18 mois et avec une demande de logement

social active depuis plus d’un an.

Ces analyses des textes d’appui à la décision et l’observation de la COMED permettent d’expliquer certaines

remarques faites précédemment. En particulier, le cumul de plusieurs motifs est quasiment rendu

obligatoire puisqu’il est dans la plupart des cas nécessaire d’avoir une demande de logement social

ancienne et un autre motif pour être reconnu comme prioritaire et urgent.

2 - Une décision qui résulte des rapports de force au sein de la commission et d’une étude au cas par cas des dossiers

Malgré la précision des documents, une part de la décision, en particulier pour les dossiers complexes, se

joue au moment même de la discussion. Les rapports de force entre les membres de la COMED et

l’appréciation générale qui est faite du dossier sont alors déterminants. Ceci s’explique par la dimension

nécessairement individuelle et particulière de chaque dossier, qui ne peut s’évaluer par une application

simple de critères que remplit ou non un requérant. Cette contradiction entre une procédure qui se veut

quasi exclusivement juridique et une réalité des dossiers qui impose la prise en compte de situation

particulière et individuelle, est génératrice de débats en commission de médiation et de modalités de prise

de décision qui dépassent la simple application de la loi.

La suite de cette partie va justement donner des éléments quant au jeu d’acteur et règles informelles qui se

constituent dans la prise de décision en COMED, sans discuter de la pertinence même de résumer un travail

social par des normes juridiques. Nous reviendrons sur ce débat, qui met en cause l’organisation du

dispositif, dans la dernière partie de ce travail.

a - Les rapports de force au sein de la commission

L’observation de la COMED et les entretiens avec les différents membres de la commission de médiation

ont permis d’identifier des rapports de force quant à la reconnaissance ou non du caractère prioritaire et

urgent d’une demande.

Les représentants de l’Etat ont généralement tendance à défendre une application stricte de la loi. Ce

positionnement est à la fois motivé par leur rôle de garant de sa bonne application mais aussi par la volonté

de limiter le « stock » de prioritaires et urgents qui s’accumule au fil des mois.

A l’inverse, les associations défendent une appréciation plus large de la situation des requérants, en

défendant certains dossiers « limites » vis-à-vis des critères imposés.


Juin 2013 55

L’observation d’une seule commission de médiation où certains acteurs n’étaient pas présents (les bailleurs

sociaux et le conseil général) ne permet pas d’apporter plus de détails sur les rapports de force au sein de la

commission. Néanmoins, l’étude de certains sujets débattus durant cette commission permet d’apporter

quelques approfondissements et questionnements.

b - Deux exemples de sujets suscitant le débat en commission

L’insalubrité :

Les cas d’insalubrité suscitent de façon systématique des débats animés au sein de la commission de

médiation. La position défendue par les services de l’Etat est que ce n’est justement pas à l’Etat de

s’occuper du relogement de ces requérants mais au propriétaire d’effectuer les travaux nécessaires pour

rendre le logement habitable. Les associations dénoncent une situation où la remise en état du logement

n’est souvent jamais réalisée, faute d’un suivi et d’outils répressifs suffisants contre les bailleurs mis en

cause.

Lors de la commission du 16 juin, deux décisions différentes ont été prononcées sur ce même critère, l’une

considérant que la situation était bloquée et déclarant le requérant comme prioritaire et urgent, l’autre

considérant qu’il fallait laisser la procédure ordinaire suivre son cours.

Les revenus

La question des revenus est aussi au cœur des débats. Lors de la COMED du 16 mai, un couple hébergé

chez un tiers (avec une relation conflictuelle avec l’hébergeant) et avec une demande de logement social

de plus de 5 ans n’a pas été reconnu comme prioritaire et urgent à la demande des services de l’Etat car le

couple présentait des revenus de 2 000 € mensuel (dont 860 € de chômage). D’un côté, les services de

l’Etat justifiaient la non reconnaissance par des revenus suffisants pour se loger par ses propres moyens, de

l’autre les associations dénonçaient la difficulté de trouver un logement même avec des revenus moyens,

en particulier lorsque les deux personnes n’ont pas un revenu stable.

Cette décision permet par ailleurs d’apporter un éclairage sur la différence significative de revenus entre les

requérants reconnus prioritaires et urgents et ceux dont la demande est rejetée. Le débat entre les services

de l’Etat et les associations pointe aussi un positionnement différent des acteurs, les uns préférant s’en

tenir uniquement à une appréciation de la loi, les autres ayant une vision plus globale qui intègre aussi les

problématiques et spécificités du logement francilien.


Juin 2013 56

c - Les critères informels de décision

La répétition des débats sur des cas similaires, commission après commission, finit par faire émerger un

certain nombre de critères informels. Les entretiens et l’observation de la COMED ont permis d’en faire

apparaitre certains.

La prise en compte de la typologie du logement dans la sur-occupation :

Selon les textes de loi, la sur-occupation est uniquement définie par un rapport entre le nombre de

personnes vivants dans le logement et sa superficie tel que : la surface habitable globale doit au moins être

égale à seize mètres carrés pour un ménage sans enfant, ou deux personnes, augmentée de neufs mètres

carrés par personne en plus.

Selon cette définition, un couple avec deux enfants vivant dans un studio de plus 35 m2 n’est pas considéré

comme vivant en sur-occupation. Le fait de partager une seule et unique pièce pour un couple avec enfant

est pris en compte de façon officieuse par la commission et permet la reconnaissance de l’urgence si par

exemple une demande de logement social est aussi déposée depuis plusieurs années.

La prise en compte du taux d’effort et du reste à vivre :

Dans le même ordre d’idée, le taux d’effort, lorsqu’il est trop élevé ou que le reste à vivre est trop faible,

est utilisé pour justifier de l’urgence d’une situation, même si il ne s’agit pas à proprement parler de

critères définis par la loi.

Dans tous les cas, les critères informels sont à la fois le fruit des débats qui animent la commission et leur

appréciation par le président de la commission.

d - Le rôle d’arbitre du président de la commission

Dans ces cas « limites », la prise de position du président de la commission est centrale puisque c’est à lui

d’arbitrer la décision finale au regard de la loi et des débats.

A ce titre, certains acteurs expliquent le faible taux de reconnaissance de prioritaire et urgent dans le Val de

Marne par les prises de position du précédent président de la COMED considéré comme « dur ». Depuis

son remplacement au cours de l’année 2011, des changements ont été observés par certains membres de

la COMED et il apparait que la situation globale des requérants et les différents points de vue sont pris en

considération de façon plus spécifique.


Juin 2013 57

D’une manière générale, le rôle prépondérant du président explique aussi en partie l’hétérogénéité entre

les différentes commissions et questionne sur l’application équitable de la loi. Dans le même ordre d’idée,

la non prise en compte de l’état du marché du logement dans la prise de décision, qui est inscrit dans la loi,

est discutable au vu des différences significatives dans les taux de reconnaissance de prioritaire et urgent

entre les départements où le marché du logement est tendu et les autres. Même si l’observation de la

COMED n’a pas permis de confirmer clairement cette hypothèse, il n’est pas impossible que le fait que la

majorité des requérants ne soit en réalité pas relogée, pousse les COMED à mettre en avant les requérants

présentant les situations les plus difficiles. A ce jour, seules les COMED des départements franciliens ont

fait l’objet d’un audit détaillé37, une démarche équivalente dans d’autres départements permettrait de

mesurer les écarts de pratique à la lumière de la situation des marchés du logement.

3 - La solidité du dossier : un élément déterminant

La solidité du dossier est déterminante lors de son passage en commission. Ce constat apparait clairement

par l’étude des dossiers venant de personnes en structure d’hébergement, dont le suivi régulier de la

situation permet d’avoir les éléments qualitatifs nécessaires lors de son passage en commission. Ceci se

vérifie aussi par la sur-présentation de cette population dans les requérants reconnus prioritaires et

urgents. A l’inverse, certains dossiers sont rejetés faute d’éléments prouvant ou spécifiant la situation du

requérant. Par exemple, un dossier examiné durant la COMED du 16 mai n’a pas été reconnu prioritaire et

urgent faute d’avoir pu contacter l’assistante sociale après plusieurs semaines.

Comme déjà évoqué, la plupart des dossiers arrivent mal renseignés ou incomplets au service instructeur.

Cette situation interroge sur les moyens donnés à l’ADIL pour correctement préparer les dossiers et leur

assurer un traitement équitable. Cette première remarque est renforcée par le temps consenti à chaque

dossier lors de la COMED. A titre d’exemple, les commissions se déroulent en général sur trois à quatre

heures et étudient entre 150 et 250 dossiers, même si certains d’entre eux ne font pas l’objet de

discussions : aucun débat de plus de cinq minutes n’a été observé lors de la COMED du 16 mai. Ces

considérations feront l’objet d’approfondissement dans la dernière partie de ce travail.

37

L’ Audit du fonctionnement des commissions de médiation du droit au logement opposable en Ile-de-France, rapport du Conseil Général de l’environnement et du développement durable, établi par Isabelle Massin, Patricia Perrin, Delphine Riviere et Eric Verlhac, novembre 2010.


Juin 2013 58

B - LE CHOIX DU RELOGEMENT DE CERTAINS REQUERANTS PLUTOT QUE

D’AUTRES DANS UN CONTEXTE DE PENURIE

L’application lacunaire de la loi pose la question des déterminants qui font que certains requérants sont

relogés et d’autres, non. Si ce sont les services de l’Etat qui ont la charge du relogement, ce filtrage ne peut

pas s’expliquer par un simple choix politique ou administratif. Là encore, ce sont en réalité une multitude

de facteurs qui expliquent ce second filtrage de gestion de la pénurie.

Deux de ces déterminants vont faire

l’objet d’un examen plus précis :

l’adéquation plus ou moins forte de

certains requérants à l’offre de

logement dans le Val de Marne, et

l’inscription territoriale du dispositif.

Si ces deux déterminants permettent

d’expliquer une part importante du

filtrage effectué dans le relogement

des requérants, d’autre facteurs plus

fins sont aussi à l’œuvre. Certaines

pistes d’approfondissement de cette

première étude seront proposées en

conclusion de ce travail.

1 - La difficile adéquation de certains requérants à l’offre de logement

Face à la pénurie d’offre dans le

département, certains profils de

requérants trouvent plus facilement un

logement qui correspond à leurs

besoins et à leurs moyens.

Source : Etude de L’USH : Les requérants DALO dans le Val de Marne en 2010

Graphique 25 : Répartition du parc social dans le Val de Marne en fonction du prix des loyers


Juin 2013 59

Comme nous l’avons vu, la population des requérants DALO

se caractérise par des revenus faibles, une situation sociale

fragile et une prédominance des familles. Or, le parc social

val de marnais apparait comme structurellement inadapté à

ce public.

Si une approche en stock du parc social laisse penser que

l’offre dans le Val de Marne se caractérise par une

prédominance de l’offre dite « très sociale » avec 58% de

logements à moins de 6€/m2 (cf. graphique 25), l’approche

en flux explique les difficultés rencontrées pour reloger les

requérants DALO.

Le blocage sélectif de la mobilité résidentielle des ménages

logés dans le parc social fait chuter la proportion de

logements dit « très social » réellement libérés chaque

année à 38%. Cette faible rotation du parc la plus adaptée

aux revenus des requérants DALO explique à la fois une part

des difficultés à reloger l’ensemble des prioritaires et

-800

-600

-400

-200

0

200

400

600

Differentiel PU Differentiel total

Graphique 26 : Differentiel de revenus entre les requérants reconnus

prioritaires et urgents du Val de Marne et ceux relogés / Differentiel de revenus entre l'ensemble des requérants DALO

et ceux effectivement relogés



-10%

-5%

0%

5%

10%

15%En

activité

Inactif (au

tres)

Ch

om

eur (in

dém

iné o

un

on

)

RSA

Form

ation

Retraité

Pen

sion

né / M

alade

Graphique 27 : Differentiel entre la situation sociale des requérants reconnus prioritaires et urgents du Val de Marne et ceux relogés / Differentiel entre la situation

sociale de l'ensemble des requérants du Val de Marne et ceux relogés




Juin 2013 60

urgents malgré un parc social relativement important dans le département, mais aussi les différences de

profils entre les prioritaires et urgents relogés et les autres.

Cette comparaison entre l’offre sociale et le profil des requérants explique en partie que les prioritaires et

urgents actifs et ayant des revenus plus importants soient plus facilement relogés que ceux bénéficiaires du

RSA (cf. graphique 26 et 27).

Plus généralement, la situation sociale des prioritaires et urgents rend difficile, voire impossible, le

relogement de certains d’entre eux. Le droit au logement opposable « n’est pas le droit à être logé

gratuitement »38. Or, certains prioritaires et urgents n’ont en réalité pas les ressources minimums pour être

relogés, même dans le parc très social.

Pour ces cas les plus difficiles, le manque d’accompagnement social et de dispositifs permettant de

sécuriser les bailleurs est souvent mis en avant pour expliquer les difficultés de relogement de certains

DALO dont le retour dans le logement nécessite un

suivi spécifique.

Ces situations trop difficiles pour faire l’objet d’un

relogement classique, même dans le parc très social,

laisse apparaitre une forme d’hypocrisie dans la

reconnaissance comme prioritaire et urgent de certains

requérants dont la situation ne permet pas un retour

au logement ordinaire, mais qui devrait par contre faire

l’objet d’un accompagnement particulier.

En dehors des revenus, l’ensemble des acteurs

s’accordent sur une carence plus forte de grands

logements, qui s’explique en partie par un taux de

rotation plus faible dans ce type de logement. Ceci

permet d’expliquer la plus grande facilité à reloger des

personnes seules, et à l’inverse, les difficultés plus

importantes dans le relogement des familles avec

enfants (cf. graphique 28).

38

Source : Droit au logement opposable, bonnes pratiques des commissions de médiation, Ministère de l’Ecologie du Développement durable, des Transports et du Logement, actualisation de mars 2012.

-3%

-2%

-1%

0%

1%

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3%

4%

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tresGraphique 28 : Differentiel entre la situation familiale des requérants

reconnus prioritaires et urgents du Val de Marne et ceux relogés / Differentiel entre

la situation familiale de l'ensemble des requérants du Val de Marne et ceux

relogés





Juin 2013 61

La question de la mixité sociale est aussi souvent évoquée pour expliquer le non relogement de certains

prioritaires et urgents qui sont vus comme des éléments de fragilisation supplémentaire de certains

quartiers déjà difficiles, démultipliant alors les inégalités face au relogement en fonction de la situation

sociale ou familiale des requérants. Cette problématique majeure du peuplement fera l’objet d’analyses

détaillées par la suite.

2 - La commune d’origine : le premier déterminant du relogement

L’analyse comparative des profils des prioritaires et urgents et de l’offre de logement social dans le Val de

Marne fait l’impasse sur une dimension explicative, pourtant majeure, du filtrage des prioritaires et urgents

face au relogement : l’inscription territoriale du dispositif.

Comme évoqué précédemment, le DALO s’inscrit de façon fortement différencié entre les communes val

de marnaises. Mais cette inscription territoriale différenciée du dispositif ne se limite pas à l’émission et la

réception de DALO en fonction des communes. La probabilité pour un prioritaire et urgent d’être relogé est

en effet fortement déterminée par sa commune d’origine (cf. graphique 29).

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

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Graphique 29 : Pourcentage de relogés issus de la communes par rapport aux prioritaires et urgents issus de la commune pour les requérants DALO ayant déposé une demande en

2010 et 2011 dans le Val de Marne



Juin 2013 62

L’étude du pourcentage de prioritaires et urgents relogés en fonction de leur commune d’origine révèle des

différences massives. A partir du traitement de la base de données fourni par le DRIHL, les cinq communes

ayant le meilleur taux de relogés, relogent 32% de leurs prioritaires et urgents. A l’inverse, celles qui ont le

moins bon taux n’en relogent que 11% (Cf. tableau 3).

Autrement dit un prioritaire et urgent originaire du premier groupe de communes aura près de trois fois

plus de chance d’être relogé qu’un autre venant du second groupe de communes. Si ces différences sont

exacerbées dans certaines communes, l’étude du pourcentage de relogés sur l’ensemble des communes

fait apparaitre des différences qui restent extrêmement fortes.

Au vu de ces données, il apparait que la commune d’origine est le premier déterminant, avant le profil ou la

situation sociale des requérants, du relogement ou non d’un prioritaire et urgent. Ce constat pose de

nombreuses questions quant à l’application de la loi et renvoi à des sujets qui dépassent la simple

application du droit au logement et questionne de manière plus globale à la fois la question du peuplement

et de la structure même du parc social.

Tableau 3 : les 5 communes du Val de Marne ayant le meilleur et le moins bon taux de relogement de leurs prioritaires et urgents ayant déposé un recours DALO en

2010 et 2011 (pour les communes ayant émis au moins 20 PU)



Juin 2013 63

3 - Comparaison entre les communes dont les prioritaires et urgents sont le mieux et le moins bien relogés

Pour essayer de comprendre les inégalités de

relogement en fonction de la commune de départ,

nous avons choisi de comparer les cinq communes

ayant le meilleur et le moins bon taux de

relogement de leurs prioritaires et urgents parmi

les communes émettant plus de 20 prioritaires et

urgents.

a - Le taux de réception

Une première différence importante entre ces

deux groupes de communes est leur taux de

réception, qui varie de 5% à 14%, alors que leurs

taux d’émission est quant à lui proche, autour de

10%. Sachant que plus de 50% des prioritaires et

urgents sont relogés, lorsqu’ils le sont, dans leur

Relogé dans la même

commune 51%

Relogé dans une

autre commune

49%

Graphique 30 : Pourcentage des prioritaires et urgents relogés dans leur commune d'origine ou dans une autre parmi ceux ayant déposé un dossier DALO en 2010 et 2011 dans le Val

de Marne

Source : COMDALO, traitement des

données et réalisation par l’auteur

Cartographie 3 : taux de relogement des prioritaires et urgents des communes du Val de Marne pour les requérants ayant déposé un dossier DALO en 2010 et

2011



Juin 2013 64

commune d’origine, il n’est pas étonnant qu’une commune qui reloge en général peu de DALO est un taux

de relogement faible de ses propres DALO.

La comparaison entre la cartographie 2 et 3 permet de voir que cette corrélation entre taux de réception

important / taux de relogés important est valable dans la plus grande partie des communes du

département.

b - Le parc social

Les communes ayant le meilleur taux de relogement de leur DALO représentent 13% du parc social

départemental et ont un solde positif de près de 4% de leur différentiel cumulé entre leur pourcentage de

logement social et leur pourcentage d’émission (le calcul de ce différentiel est détaillé dans le préambule

méthodologique). A l’inverse, les communes dont les DALO sont les moins bien relogés ne représentent

que 7% du parc social départemental et ont un différentiel cumulé de -3% (cf. tableau 3). Au regard de la

carte du logement social (cf. cartographie 4), cette remarque sur les 10 communes étudiées apparait se

vérifier dans la plupart des communes du département.

Le fait que les communes ayant un parc social important, en particulier vis-à-vis du nombre de prioritaires

et urgents qu’ils émettent, relogent plus facilement leurs prioritaires et urgents est logique sachant que la

quasi-totalité des DALO sont relogés dans le parc social.

Source : AORIF à partir des données de l’EPLS 2010

Cartographie 4 : taux de logement par commune du Val de Marne en 2009


Juin 2013 65

Cette comparaison se base sur le stock de logement social et ne prend pas en compte la typologie exacte

du parc. Pour pouvoir préciser ces remarques, il serait nécessaire de comparer les relogements au nombre

d’attributions annelles par commune ainsi qu’aux caractéristiques précises du parc (en particulier

concernant la taille des logements et les prix des loyers). Les principaux réservataires du parc social n’ont

en réalité pas la même part de réservation en fonction des bailleurs et des communes. Par exemple,

certaines communes, dont le parc social est majoritairement détenu par un bailleur communal, sont

réservataires de près de 50% du parc social sur leur territoire. Les possibilités de relogement pour l’Etat ne

sont donc évidemment pas les mêmes dans ce cas.

c - La tendance politique

La comparaison des tendances politiques des communes est aussi révélatrice. Quatre des cinq communes

où les pourcentages de relogement sont les plus hauts sont orientées à gauche. A l’inverse, quatre des cinq

communes où le relogement est le plus mauvais sont orientées à droite. Comme pour le taux de réception,

la carte des relogés (cf. cartographie 3) laisse voir que ces remarques sont aussi valables pour de

nombreuses communes du département.

Si les choix politiques et de peuplement semblent jouer un rôle déterminant, sur lesquels nous reviendrons,

ils doivent tout de même être pris avec précaution, puisque les communes de droite sont aussi celles qui

ont généralement le parc social le plus faible.

d - La comparaison entre deux autres groupes de communes

Pour affiner les analyses précédentes, deux autres groupes de cinq communes ont été choisis (tableau 4).

Comme les précédentes, elles correspondent aux communes dont les prioritaires et urgents sont les mieux

ou les moins bien relogés, mais cette fois, elles sont sélectionnées uniquement parmi les communes qui ont

un différentiel entre leur pourcentage de logement social et leur pourcentage d’émission compris entre -

1% et 1%. Ce choix permet de comparer des communes qui ont un parc social ramené à leur émission de

prioritaires et urgents qui reste moyen et donc de n’évaluer que leur choix de relogement de DALO actuel

sans prendre en compte leur histoire en termes de politique de construction de logement social.

La comparaison de ces deux nouveaux groupes de communes fait apparaitre une différence du simple au

triple de la moyenne des prioritaires et urgents relogés issus de la commune. De plus, les deux groupes

présentent une moyenne de leur différentiel pourcentage d’émission / pourcentage de logement sociaux

très proche. Il apparait donc que certaines communes ont un taux de relogement de leurs propres

prioritaires et urgents faible ou fort et ceux sans lien avec leur poids respectif en terme de logement


Juin 2013 66

sociaux. La place de la tendance politique, si elle est toujours remarquable, semble aussi devoir être

nuancée.

Autrement dit, même si le parc social et la tendance politique de la commune ont indéniablement une

influence sur les chances de relogement de leurs prioritaires et urgents, il apparait que d’autres facteurs

propres à chaque commune jouent aussi sur le taux de relogement de leurs prioritaires et urgents.

C - LE PEUPLEMENT : ENTRE MIXITE SOCIALE ET PROTECTIONNISME

MUNICIPAL

La dynamique de filtrage territorialement sélective des prioritaires et urgents dans le Val de Marne trouve

en partie son explication à la lumière des entretiens réalisés à l’occasion de ce mémoire mais aussi dans

Tableau 4 : les 5 communes du Val de Marne ayant le meilleur et le moins bon taux de relogement de leur prioritaires et urgents ayant déposé un recours DALO en

2010 et 2011 et ayant un différentiel émission/logements sociaux compris entre -1% et 1%(pour les communes ayant émis au moins 20 PU)



Juin 2013 67

une analyse plus générale des problématiques de l’habitat en Ile-de-France. Ces phénomènes

multidimensionnels et complexes nécessiteraient de plus amples approfondissements, mais trois grandes

questions ressortent à l’aune de ce travail : le maintien d’une structure du parc social inadapté, la

confrontation de l’objectif de logement des plus démunis et de mixité sociale, et le protectionnisme de

certaines communes.

1 - Le maintien d’un parc social structurellement inadapté

Il a déjà été évoqué le caractère inadapté du parc social du Val de Marne et l’influence que cela a dans les

difficultés à reloger les DALO, en particulier dans certaines communes. Ce bilan, pourtant partagé par les

acteurs locaux du logement, semble être peu pris en considération dans les politiques actuelles du

logement dans le département.

En effet, l’écart entre l’offre et les besoins réels n’a aucune raison de se réduire puisque seul 8% des

logements sociaux familiaux construits entre 2003 et 2009 sont financés en PLAI (Prêt Locatif Aidé

d’Intégration), dans le Val de Marne. A l’inverse 47% de ces mêmes logements ont été financés en PLS (Prêt

Locatif Social), dont les prix de sortie sont bien supérieurs aux capacités financières des DALO et plus

généralement des ménages aux revenus faibles (cf. graphique 31).

Source : AORIF, Vers un repositionnement des logements PLS familiaux sur le marché du logement en Ile-de-France ?, Janvier 2012

Graphique 31 : Production de logement sociaux familiaux entre 2003 et 2009 par type de financement en Ile de France


Juin 2013 68

Outre ce déséquilibre entre le financement de logements très sociaux et intermédiaires, les prix même des

PLAI construits actuellement paraissent inadaptés. Par exemple, les T3 de 60m2, inauguré en 2012 à Orly et

financé en PLAI, sont mis en location par Valophis à 650 €39, ce qui dépasse encore largement les capacités

de nombreux DALO et en particulier des familles avec enfants, et ce même avec les APL.

Le second constat d’une répartition inégale du logement social entre les communes vals de marnaises, qui

est l’une des sources des inégalités de relogement entre les prioritaires et urgents, semble lui aussi se

répéter. La comparaison entre la carte des nouveaux logements financés sur le département entre 2003 et

2010 (cf. cartographie 5) et celle de la répartition des logements sociaux dans le département (cartographie

4) montre des similitudes importantes. Si certains efforts de rééquilibrage ont été réalisés dans la

répartition des logements sociaux entre les communes, la plus grande part des constructions neuves

semblent continuer à être réalisées dans les communes ayant déjà un taux important d’habitat social.

En l’état actuel, le relogement des DALO devrait donc toujours être majoritairement possible dans les

logements très sociaux issus du parc ancien. Or, ce type de logement se situe généralement dans les

quartiers déjà difficiles avec un fort taux de logement social, ce qui pose la question de la mixité sociale. Ce

constat affine aussi l’explication de la répartition inégale dans le relogement des DALO entre les différentes

communes du département mis en avant dans la partie précédente.

39

Source : RDV avec Valophis.

Cartographie 5 : Financement de nouveaux logements sociaux entre 2003 et 2010

Source : AORIF à partir des données de l’EPLS 2010


Juin 2013 69

2 - La confrontation de deux objectifs : le logement des plus démunis et la mixité sociale

La confrontation entre l’obligation légale de reloger les prioritaires et urgents et l’objectif de mixité sociale

est au cœur de la problématique soulevée par l’application du DALO, et ceci dès sa mise en œuvre. A ce

titre, le premier rapport de suivi de l’application de la loi fixait déjà comme un enjeu de « concilier le droit

au logement et la mixité sociale »40.

La mixité sociale est elle aussi inscrite dans la loi : les bailleurs sociaux, entre autres, ont la charge

d’attribuer les logements au sein de leur parc « en veillant à la mixité sociale des villes et de leurs

quartiers »41. Cette obligation légale entre en conflit avec le respect des priorités d’attribution qui impose

aux bailleurs de reloger en priorité les personnes en difficulté.

Si cette confrontation n’est pas nouvelle, le DALO l’a renforcée et mise en avant. En reprenant en main son

contingent et en proposant des DALO (ou d’autres prioritaires) lorsqu’un de ses logements se libère, l’Etat a

rendu plus visible cette contradiction. En effet, certaines CAL refusent l’attribution à des requérants DALO

lorsqu’elles considèrent que la situation du quartier ou de l’immeuble ne s’y prête pas.

Concrètement, les CAL ne refusent généralement pas un DALO issu de la commune, même dans des

quartiers difficiles ; en revanche elle s’oppose au relogement lorsqu’il n’est pas issu de la commune et que

la situation locale est déjà complexe42. Cette position des CAL est éclairante quant aux difficultés accrues

pour reloger les DALO issus de communes qui ne sont pas disposées à les reloger en leur sein, ou qui n’ont

pas un parc social suffisant. Pour justifier ces refus, les bailleurs mettent en avant l’expertise unique qu’ils

ont de leur parc, qui leur permet d’évaluer si une ville, un quartier, un immeuble ou même un palier peut

accueillir une famille jugée fragile. Ils avancent aussi les difficultés de gestion quotidienne qu’entraine la

dégradation d’un quartier, et qui est par la suite à leur charge. Si ces arguments sont justes, d’autres

facteurs influent aussi le choix des bailleurs, en particulier la crainte de reloger des ménages en situation

difficile qui sont souvent vus comme de « mauvais payeurs » ou comme ayant des difficultés à s’intégrer

correctement dans un logement ordinaire et un quartier.

En cas de refus, au nom de la mixité sociale, la CAL a en principe la charge de proposer un autre logement

dans un autre quartier. Dans la pratique, elles n’ont pas toujours la volonté ou la possibilité de le faire. Face

à ces refus d’attribution en CAL, le préfet a le pouvoir d’imposer le relogement lorsqu’il s’agit d’un DALO.

40

Source : 1ème

rapport du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, octobre 2007.

41 Article R.441-3 du CCH.

42 Source : entretien avec Valophis.


Juin 2013 70

Cette procédure semble n’avoir jamais été appliquée dans le Val de Marne, posant la question du rôle de

garant de la bonne application de la loi par l’Etat et des moyens qu’il met en œuvre pour l’assurer.

Sachant que l’offre de logement accessible aux requérants DALO reconnus prioritaires et urgents se situe

principalement dans le parc très social ancien, qui lui-même se situe généralement dans les quartiers déjà

fragiles, la situation semble insoluble. Pourtant, de nombreuses propositions ont été formulées et mises en

œuvre pour tenter d’apporter des réponses à cette problématique, et feront l’objet d’une discussion dans

la dernière partie de ce mémoire.

Il serait aussi intéressant d’approfondir l’analyse du rôle central des CAL dans le relogement des DALO en

observant certaines d’entre elles et en comparant les pratiques des différents bailleurs, en particulier vis-à-

vis de leur taille et de leur statut (communaux, départementaux ou privés). Or, à l’occasion de ce travail,

seul Valophis a été rencontré parmi les 77 bailleurs du Val de Marne, et aucune CAL n’a pu faire l’objet

d’une observation particulière. Il est donc nécessaire de voir les propos précédents davantage comme des

pistes à approfondir que comme des conclusions sur les pratiques, éventuellement critiquables, de certains

bailleurs sociaux.

3 - Le protectionnisme de certaines communes limite la bonne application du droit au logement

Les bailleurs ne sont pas les seuls à avoir voix au chapitre lors des attributions en CAL : les municipalités ont

elles aussi un poids important dans la décision finale, et leur positionnement répond à des logiques

différentes.

S’il n’est pas juste de faire correspondre dans l’absolu la tendance politique avec ces choix, l’étude du

relogement en fonction de la commune démontre tout de même certaines corrélations. Cette analyse est

d’ailleurs confirmée par l’ensemble des acteurs rencontrés qui s’accordent sur des difficultés plus

importantes à reloger les DALO dans les communes de droite, même quand celles-ci ont des capacités

d’accueil suffisantes. Pour autant, certains contre exemples sont à noter, tel que Chennevières-sur-Marne

qui tout en étant dirigée par une équipe municipale issue d’une liste UMP semble avoir une politique

d’accueil des DALO forte ; ou à l’inverse Chantilly, historiquement dirigée par le PCF et qui montre les signes

d’un refus important de reloger des DALO sur son territoire.

De nombreux déterminants motivent ces choix, allant d’une recherche d’équilibre et de mixité à une

volonté de maintenir un entre-soi social. L’image renvoyée par les requérants DALO a aussi un effet de


Juin 2013 71

repoussoir pour certaines municipalités qui refusent de reloger « la misère », en particulier quand elle n’est

pas originaire de leur propre commune.

Si le travail réalisé ici ne permet pas d’aller plus loin dans l’analyse des raisons qui motivent les choix des

communes en terme d’accueil des prioritaires et urgents, les outils à leur disposition pour les appliquer

sont eux clairement identifiés. Elles ont leur mot à dire sur l’ensemble des attributions en CAL qui

concernent leur commune et ce, quel que soit le bailleur. Elles ont aussi un contingent propre, qui peut-

être plus important dans certaines communes, sur lequel certaines font le choix de reloger des requérants

DALO (136 relogés en 2012). Enfin, certaines d’entre elles ont à leur disposition des bailleurs communaux

au sein desquels elles ont la majorité au Conseil d’Administration pouvant infléchir la politique générale

d’attribution, à tel point que deux de ces bailleurs refusent toujours de « rendre » le contingent préfectoral

aux services de l’Etat après cinq années de mise en œuvre du dispositif.

Le préfet a l’obligation de demander un avis au maire avant tout relogement de requérant DALO sur son

territoire. Si cet avis est en théorie consultatif, il apparait que le préfet ne s’oppose que rarement lorsque

l’avis est négatif. Les communes ont donc, en pratique, la possibilité de s’opposer au relogement des

requérants DALO, en particulier quand ceux-ci ne sont pas issus de la commune. Là encore, le rôle de

garant de l’Etat incarné par le préfet, pose question dans le Val de Marne.

D - LE DALO : UN DISPOSITIF DEPARTEMENTAL FORTEMENT MUNICIPALISE

Le DALO est un dispositif départemental, mais dans les faits la gestion des prioritaires et urgents est en

grande partie organisée à l’échelle communale. Tant les bailleurs sociaux que les municipalités ont les

outils pour organiser l’application du droit au logement sur les territoires communaux comme ils le

souhaitent. L’Etat dispose en théorie des outils lui permettant d’imposer l’application de la loi mais semble

ne pas en faire usage.

Le processus de relogement qui est fortement conditionné par les pratiques des différentes municipalités

et bailleurs explique en grande partie les très fortes inégalités de traitement entre les prioritaires et urgents

en fonction de leur situation et de leur commune d’origine. La gestion de la pénurie semble donc ne pas se

faire en fonction de critères objectifs de priorité entre les prioritaires et urgents, mais par un jeu d’acteurs

qui ne prend que partiellement en compte la situation des requérants.

Ce jeu d’acteurs qui vient d’être présenté se met en œuvre de façon différente en fonction des communes,

des bailleurs et de leurs relations avec les services de l’Etat. Pour préciser les différentes pratiques, il serait


Juin 2013 72

nécessaire de mettre en place une démarche spécifique qui s’appuierait, entre autre, sur des

monographies communales et une étude des pratiques des différents bailleurs.


Juin 2013 73

III - COMMENT MIEUX ORGANISER LA GESTION DE LA PENURIE ?

La bonne application du droit au logement est aujourd’hui rendue impossible par des carences structurelles

du parc de logement social, dans le Val de Marne comme dans l’ensemble de l’Ile-de-France. Mais comme

ceci a été évoqué, d’autres facteurs entrent en ligne de compte.

Permettre que le droit au logement soit une réalité, c’est à dire que l’ensemble des requérants reconnus

prioritaires et urgents soit relogés de façon effective dans des délais raisonnables passe nécessairement par

une révision générale des politiques du logement. Mais, comme les observations précédentes l’ont montré,

la manière dont la gestion de la pénurie est organisée pose en tant que telle question.

Nombre de propositions sont régulièrement évoquées pour améliorer le dispositif et sa mise en œuvre.

L’objet de cette dernière partie sera précisément de les discuter au vu de l’étude menée précédemment

dans le Val de Marne. Le propos n’est donc pas tant de proposer des préconisations « clefs en main » à

l’usage des différents acteurs du DALO dans le Val de Marne, mais de juger de la pertinence des solutions

déjà formulées au vu du contexte val de marnais.

Parmi les pistes existantes pour mieux organiser la pénurie, seules certaines seront donc évoquées. Ce

choix a été motivé par la volonté de concentrer l’étude des solutions sur celles qui entrent en résonnance

avec les propos précédents, et de ne pas faire une synthèse des différents rapports sur l’application du

DALO.

Une attention particulière sera donnée à deux déficiences qui ont été mises en lumière précédemment :

celle de la mobilisation de l’ensemble des moyens pour appliquer au mieux la loi et celle de l’égalité de

traitement vis-à-vis de celle-ci.

A - RENFORCER LES OUTILS DE LA COMED POUR EVALUER LES

DOSSIERS

Le travail de la COMED consiste en grande partie en une étude fine au cas par cas des dossiers qui lui sont

soumis. Ce travail social, indispensable pour juger de la priorité et de l’urgence des demandes des

requérants, nécessite d’avoir les informations nécessaires pour que les décisions rendues assurent une

égalité de traitement au vu de la loi au moment de leur passage en COMED.


Juin 2013 74

1 - Accompagner les requérants dans leur demande

Comme évoqué précédemment, certains requérants, en partie grâce à l’accompagnement dont ils

disposent, bénéficient d’une situation qui leur permet de pouvoir constituer un dossier plus solide que

d’autres. A l’inverse, certains dossiers ne peuvent pas être correctement traités faute d’informations ou de

justificatifs quant à leur situation.

Des dispositifs complémentaires à l’application du DALO ont été mis en œuvre par certains départements

pour palier à cette difficulté. Par exemple, dans le département du Rhône, l’Alpil (Action pour l’insertion

par le logement) a mis en place un « atelier DALO », dont l’objectif est précisément d’accompagner les

demandeurs dans leurs démarches pour constituer un dossier.

Sachant que la majorité des dossiers arrivent incomplets à l'ADIL dans le Val de Marne, rendant difficile

voire parfois impossible, leur traitement, ce genre d’initiative pourrait permettre une amélioration sensible

du travail d’instruction et de prise de décision. Il permettrait surtout d’assurer une plus grande équité entre

les requérants, qu’ils soient ou non suivis socialement.

Outre un manque d’accompagnement dans le suivi de certains requérants dans leurs démarches, le service

instructeur rencontre parfois des difficultés pour obtenir les éléments permettant d’appuyer et de préciser

la situation des requérants. Sont particulièrement concernées les difficultés pour contacter certains

responsables du suivi social des requérants et la reconnaissance de l’insalubrité ou d’indécence.

Une meilleure mise en coordination des services sociaux et de ceux en charge du traitement de l’insalubrité

et de l’indécence pourrait être envisagée. Le service instructeur devrait aussi pouvoir lui-même diligenter

(ou faire diligenter par des prestataires extérieurs) des enquêtes sociales ou de reconnaissance de

l’insalubrité et de l’indécence quand cela est nécessaire, ou que les services en charge de ce travail ne sont

pas totalement opérants.

2 - Le suivi social des personnes en difficulté face au logement à repenser

Plus globalement, le suivi des personnes en difficulté face au logement ne permet pas aujourd’hui de

répondre à l’ensemble des problématiques pour lesquelles il pourrait être mobilisé. Cette thématique

complexe n’a pas été l’objet de ce travail, mais elle n’en reste pas moins centrale pour comprendre

l’ensemble des dimensions de la mise en place du droit au logement opposable et nécessiterait d’être

largement approfondie.


Juin 2013 75

Parmi les pistes principales, peuvent être cités :

La prévention des expulsions, qui permettrait de tarir en partie la source des requérants DALO.

Le renforcement des dispositifs de suivi du parcours résidentiel des ménages fragiles pour prévenir

les situations de mal-logement.

L’accompagnement dans le retour au logement ordinaire pour certains requérants particulièrement

fragiles.

Certaines initiatives, comme « l’accompagnement des parcours résidentiels » en Ile-de-France, mis en

œuvre par la FNARS IDF (Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale), l’AORIF

et l’AFFIL (Association Francilienne pour Favoriser l’Insertion par le Logement), tentent justement

d’apporter des réponses à cette problématique, qui dépasse par ailleurs largement la simple application du

droit au logement. A ce titre, la mauvaise articulation du DALO avec les autres politiques de gestion des

prioritaires face au logement, semble aussi être source de contradictions contreproductives pour

l’application du droit au logement.

Ces remarques font apparaitre une contradiction structurelle de la mise en œuvre du DALO. Au vu de la

nécessaire prise en compte des dimensions individuelles de chaque dossier, la démarche mise en place

pour les instruire et prendre les décisions en COMED est sujette à discussion. Le service instructeur n’a à

aucun moment la charge de recevoir les requérants, la mission qui lui est confiée par les services de l’Etat

est uniquement d’évaluer le dossier au regard de la loi.

Cette dimension quasi exclusivement juridique dans l’instruction et la prise de décision est sujette à débat

quant à la possibilité d’évaluer la situation face au logement d’un ménage uniquement par des critères

rigides. Les analyses précédentes sur la prise de décision montrent d’ailleurs que de façon plus ou moins

volontaire et consciente, les acteurs en charge de l’application du DALO ont mis en place des pratiques qui

permettent de réintégrer ces dimensions dans leur prise de décision.

L’objet de ce mémoire n’a pas été de discuter de la pertinence même du DALO pour répondre au problème

du mal logement, mais d’en préciser les modalités d’application. Au demeurant, l’étude dans le Val de

Marne laisse à penser que ce serait peut-être l’ensemble du dispositif qui devrait être revu.

B - UNE MEILLEUR MOBILISATION DU PARC EXISTANT

Si le parc apparait dans l’absolu inadapté pour permettre l’application de la loi dans le Val de Marne, la

mobilisation de l’existant apparait aussi comme insuffisante et parfois mal organisée. Sont particulièrement


Juin 2013 76

mises en cause la mobilisation du contingent préfectorale et l’organisation des acteurs dans le processus de

relogement.

1 - Une reprise en main du contingent préfec toral à finaliser

L’un des bénéfices certains de la mise en œuvre du DALO dans le Val de Marne est la reprise en main par

les services de l’Etat du contingent préfectoral. Alors qu’il avait été en grande partie laissé à la charge des

bailleurs, la DRIHL s’est ressaisie de la gestion de son contingent, s’opposant parfois à des résistances

comme cela a été mis en avant.

Pour autant, il apparait que certaines marges de manœuvre existent encore. Par exemple sur les 7 267

attributions de logements sociaux prononcées en 2009 dans le Val de Marne, 1 903 l’ont été sur le

contingent préfectoral (cf. graphique 17). Sur cette même année, 525 requérants ont été relogés selon la

DRIHL, dont une partie hors du contingent préfectoral. En 2012, l’année où le plus de relogements ont été

réalisés, seul 427 l’ont été sur le contingent préfectoral (cf. graphique 6 et 22). En prenant pour principe

que la rotation dans le contingent préfectoral est à peu près stable chaque année, la place des relogements

DALO dans le contingent préfectoral est d’environ 25%.

Même si l’ensemble de ces logements ne correspond pas aux besoins des prioritaires et urgents, et que les

services de l’Etat ont d’autres prioritaires à reloger, il apparait que la mobilisation du contingent préfectoral

reste encore à renforcer. Parmi les causes de cette mobilisation carencée, la place de l’Etat comme garant

de l’application de la loi et la coordination des acteurs autour du relogement, seront détaillées par la suite.

2 - Une participation des autres contingents à organiser

Le contingent préfectoral n’est pas le seul qui soit appelé à participer à l’effort de relogement. En

particulier le 1% logement est censé consacrer 25% de ses attributions aux relogements des prioritaires et

urgents. Si des efforts ont été faits en ce sens, il apparait que la mise à disposition de ce contingent reste

insuffisante pour le moment. Toujours à partir des chiffres de 2009, environ 2 600 attributions ont lieu

chaque année sur le contingent Action Logement (cf. graphique 17). En principe, il devrait donc permettre

environ 650 relogements par an de prioritaires et urgents DALO. Or, en 2012, seul 156 relogements de

prioritaires et urgents ont été réalisés sur ce contingent, soit moins de 25% de l’objectif.

Les autres contingents participent aussi au relogement des prioritaires et urgents. En partie parce qu’il

arrive qu’une attribution soit prononcée par les filières « classiques » tout en concernant un requérant


Juin 2013 77

DALO. Mais rien n’impose aux autres réservataires, en particulier aux bailleurs et aux communes, de

reloger des prioritaires et urgents DALO.

Plus encore, les objectifs quantitatifs de relogement de prioritaires en général fixés par les accords collectifs

d’attribution, qui sont de 895 en 2009, restent inférieurs aux nombres de requérants reconnus prioritaires

et urgents chaque année dans le Val de Marne. Pour pousser les autres réservataires à plus largement

mobiliser leur contingent, il pourrait être intéressant de faire correspondre les objectifs de relogement de

l’ensemble des prioritaires, dont les DALO, avec le nombre réel de relogements à effectuer chaque année

pour respecter le droit au logement opposable.

Sachant que la répartition des différents réservataires au sein du parc social est très différente en fonction

des communes, mobiliser plus équitablement les différents contingents permettrait aussi de faire participer

l’ensemble des communes aux relogements, et de limiter les filtrages des requérants en fonction de leur

commune d’origine.

3 - Une coordination des acteurs autour du relogement à créer

Ces difficultés à mobiliser au mieux l’ensemble des ressources qu’offre le parc social pour reloger les

requérants DALO, trouve en grande partie son explication dans un manque de coordination entre les

différents acteurs du relogement. Ce constat, qui apparait largement partagé dans le Val de Marne, n’a

pour le moment pas donné lieu à des réponses concrètes.

Il n’existe, par exemple, aucun moment de discussion formel entre l’Etat, les communes, Action Logement

et les bailleurs sociaux sur le relogement des prioritaires et urgents dans le département. Pourtant, ce type

de dispositifs existe dans certains départements comme en Moselle où une commission inter-bailleurs se

réunit pour statuer sur la répartition des relogements entre les bailleurs et les communes. Cette

coordination inter-bailleurs à l’échelle départementale permet de mettre en œuvre globalement le

relogement des prioritaires et urgents sur l’ensemble d’un territoire et de dépasser en partie les limites

d’un relogement principalement organisé en fonction de possibilités et volonté de chaque commune.

Ce type de démarche offre aussi des possibilités de dépasser les contradictions entre mixité sociale et

relogement des prioritaires face au logement. La définition d’objectifs de relogement équitablement

répartis sur le territoire et entre les bailleurs permettrait aussi de réduire les disparités territoriales induites

par la répartition différenciée du parc social sur le territoire départemental.


Juin 2013 78

Les bailleurs sociaux semblent être demandeurs de ce type de dispositifs pour avoir une meilleure vue sur

leurs pratiques respectives, et organiser une plus forte convergence vers une gestion commune des

prioritaires en général. Mais le préalable à la mise en œuvre de ce genre d’initiative passe par une

convergence de l’ensemble des acteurs sur des objectifs et des pratiques, alors que, comme cela a été mis

en avant, leurs intérêts sont souvent divergents. Il apparait donc qu’une redéfinition de la place de chacun

des acteurs et d’un mode de gouvernance efficace soit des préalables indispensables.

C - UNE PLACE DES DIFFERENTS ACTEURS A REDEFINIR

L’étude de la mise en œuvre du DALO dans le Val de Marne a permis des mettre au jour des intérêts parfois

fortement divergents entre les différents acteurs, et pose la question du rôle de chacun dans le dispositif.

1 - L’Etat local ne joue pas complétement son rôle de garant de l’application de la loi

L’Etat s’est fortement ressaisi de son rôle de gestionnaire de son propre contingent mais il semble moins

volontariste quand il s’agit d’honorer son rôle de garant de la bonne application de loi. S’il serait injuste de

faire reposer sur les épaules du préfet le fait que l’ensemble des prioritaires et urgents ne soient pas

relogés, la non utilisation de certains outils pourtant à sa disposition pour imposer aux bailleurs et aux

collectivités de prendre leur part à l’effort de relogement générale pose parfois question.

Le fait par exemple que la commune d’origine d’un requérant détermine de façon aussi forte son

relogement éventuel entre en opposition avec l’égalité face à la loi dont l’Etat, et plus précisément son

représentant local, le préfet, sont les garants. En particulier la réticence, parfois affichée de certaines

communes, à reloger les prioritaires et urgents sur leur territoire pourrait donner lieu à des injonctions plus

fortes, voire à l’utilisation des procédures imposant le relogement aux bailleurs et aux communes de

certains dossiers. Outre cette réponse « extrême », l’Etat local pourrait jouer un rôle moteur dans la

coordination des différents acteurs, en organisant par exemple des moments de discussion comme évoqué

ci-dessus.

Plus généralement la place de l’Etat et les moyens qui lui sont donné devraient évoluer pour qu’il puisse

assumer pleinement son rôle. Par exemple, si le préfet peut assister ou être représenté en CAL, il n’a pas la

possibilité de participer à la décision. Une première étape pour permettre une meilleure application des

objectifs de relogement serait de donner une place plus importante à l’Etat local dans l’attribution des


Juin 2013 79

logements sur son contingent et des moyens d’intervenir sur les autres réservataires, qui, sans enlever le

pouvoir souverain des CAL, permettrait un rééquilibrage des rapports de force.

2 - Des communes et des bailleurs insuffisamment associés et investis dans le dispositif

La manque d’investissement, voir le refus, de certaines communes à reloger les prioritaires et urgents est

un frein important à l’application de la loi. Alors qu’il s’agit d’une problématique importante sur le territoire

val de marnais, aucun des quatre PLH (Plan Local pour l’Habitat) n’évoque le sujet.

Les communes ont donc un poids très fort dans la décision de relogement sans avoir réellement de

responsabilité dans le dispositif. Une mise à contribution négociée entre l’Etat local et les communes du

département pourrait être un compromis qui leur permettrait de garder la main sur leur peuplement tout

en ayant la garantie d’une participation active et équitable dans le relogement des prioritaires pour chaque

commune, comme cela existe pour les bailleurs par l’intermédiaire des accords collectifs d’attribution.

Même si les bailleurs sont représentés en COMED, ils ne sont pas réellement associés en amont des

relogements. Au contraire, la proposition de prioritaires et urgents en CAL est parfois mal vécue. Si les

bailleurs ne sont généralement pas hostiles au relogement des prioritaires, qui est l’une de leurs missions

principales, ils souhaitent que cela soit accompagné par des dispositifs qui assurent une bonne intégration

au sein de leur parc des ménages en difficulté et qui les protègent en cas de problème.

Là encore, la question de la coordination de l’ensemble des acteurs parait être un enjeu central, et la mise

en place d’un vrai système de gouvernance semble indispensable.


Juin 2013 80

CONCLUSION

L’étude de l’application du droit au logement dans Val de Marne a mis en avant certains

disfonctionnements dans l’application de la loi. Sans revenir sur les résultats que ce travail a apporté, sa

conclusion va s’attacher à leur donner une dimension plus politique et personnelle.

Le parti pris de ce travail a été de traiter l’ensemble des dimensions de l’application du dispositif sur un

département plutôt que d’en approfondir une en particulier. La conséquence de ce choix est que le résultat

final reste largement exploratoire, mais permet par contre de proposer certaines démarches

complémentaires qui feront aussi l’objet de la fin de ce mémoire.

A - LE DALO DANS LE VAL DE MARNE : UN DISPOSITIF CONTESTABLE ET

MAL ADAPTE

L’application du DALO dans le Val de Marne est à l’image de son application au niveau national, résumé

ainsi par Sonia Baudry et Laure Weymuller : « Séduisant dans son principe, l’instauration du DALO

manifeste en définitive tout le paradoxe d’un État qui, en se fixant des objectifs ambitieux sans s’en donner

les moyens matériels, se voue lui-même à être hors la loi. »43.

1 - Un mode de désignation contestable de ceux ayant droit de faire valoir leur droit au logement

Si au regard de l’application de la loi, telle qu’elle est formulée, le service instructeur et la COMED semblent

remplir les objectifs qui leur sont assignés, la procédure en elle-même est discutable. Le sens du droit au

logement opposable est de rendre l’Etat responsable vis-à-vis du mal ou du non logement de certains

foyers, or le mode de désignation permettant de faire valoir ce droit apparait inadapté pour remplir cet

objectif, à la fois sur la forme et sur le fond.

La réduction de situations complexes et particulières à des critères figés ne répond pas à l’indispensable

dimension sociale que requiert ce travail. L’analyse de l’instruction des dossiers et de la prise de décision en

43 Source : Baudry Sonia et Weymuller Laure, « Le droit au logement opposable, un droit effectif ? », Regards croisés

sur l'économie, 2011/1 n° 9, p. 71-74.


Juin 2013 81

COMED montre d’ailleurs que certaines décisions, qui respectent strictement la loi, ne prennent pas assez

en compte la dimension individuelle et unique de chaque demande qui nécessite une réponse particulière

et adaptée. Ce n’est d’ailleurs pas l’esprit de la reconnaissance comme prioritaire et urgent, qui vise

uniquement à trier ceux pour lesquels la loi reconnait un droit au logement opposable.

Autrement dit, la même réponse est apportée à une personne sans domicile depuis plusieurs années, à un

foyer qui, suite à une perte de revenu, n’a plus les moyens de payer un loyer dans le privé et se retrouve

menacé d’expulsion avec une dette locative importante, ou encore à une famille déjà logée dans le parc

social et en situation de sur-occupation faute d’une proposition de mutation. Chacune de ces situations

relève de problématiques différentes et requiert une réponse et un accompagnement particulier qui ne

peut être résumé au sein d’une seule procédure de désignation et de relogement.

2 - Une injonction législative en grande partie incantatoire et hypocrite

Si le DALO a envoyé un signal politique fort en rendant l’Etat responsable vis-à-vis du respect du droit au

logement, il est dans le fait devenu une autre filière de désignation de prioritaires, qui se superpose à

d’autres dispositifs, mais sans s’attaquer au problème central qui est celui du relogement de personnes qui

rencontrent des difficultés sociales importantes.

Comme ce mémoire l’a évoqué, cette question dépasse la gestion des prioritaires et renvoie à de

nombreuses problématiques du logement en Ile de France, et plus particulièrement à celle d’une offre

inadaptée pour répondre aux besoins de l’ensemble des franciliens. Depuis cinq ans, un stock continu de

prioritaires et urgents DALO s’accumule, sans que les politiques du logement n’aient été dotées des

ambitions et moyens nécessaires pour y répondre.

L’Etat local est donc face à une injonction législative qu’il n’a pas les moyens de remplir. La gestion de la

pénurie le pousse donc à reloger ceux auxquels il peut offrir une solution, qui ne sont pas forcément ceux

qui en ont le plus besoin. Le tri qui s’opère entre ceux qui sont relogés et les autres se fait donc

principalement en fonction d’une adéquation entre l’offre disponible et la situation du ménage. Les critères

qui déterminent le relogement ou non d’un ménage sont alors sa composition, ses revenus, le suivi social

dont il dispose et surtout sa commune d’origine. Le caractère prioritaire et urgent de sa demande passe

alors au second plan.

Le DALO dans le Val de Marne relève donc d’une double hypocrisie. D’abord parce que l’opposabilité du

droit au logement n’a pas été suivie de la constitution d’une offre répondant au besoin, ensuite parce que


Juin 2013 82

les moyens mis en œuvre pour gérer la pénurie n’ont jamais permis d’assurer une égalité face à la loi et se

sont construits autour de critères en grande partie illégitimes.

Les solutions à apporter à cette situation sont évidemment complexes et nécessitent du temps, mais la

direction prise par les politiques actuelles du logement en Ile de France semblent bien en-deçà des enjeux.

3 - Sortir de la gestion de la pénurie ? Une politique du logement à repenser à l’échelle de l’Ile de France

Rendre effectif le droit au logement passe nécessairement par une nouvelle ambition des politiques du

logement en Ile de France. Sans revenir sur l’ensemble des dimensions qui devraient être traitées, la

constitution et la mobilisation d’une offre répondant aux besoins semble se heurter à un manque de

gouvernance des politiques publiques de l’habitat. Comme l’étude du DALO dans le Val de Marne l’a

montré, le poids des intérêts particuliers des acteurs rend difficile, voire impossible, la bonne application de

dispositifs efficaces pour traiter du mal logement à l’échelle départementale.

Certaines agglomérations, comme celle de Rennes ou de Lyon, organisent déjà de façon concertée leurs

politiques du logement, en y intégrant les réponses a apporté au mal-logement. Ces types de gouvernance,

qui dépassent l’échelle communale, ont permis une amélioration significative dans la production et la

mobilisation d’une offre répondant réellement aux besoins.

Si la situation de l’Ile-de-France n’est pas comparable, il apparait, pour l’application du DALO comme pour

l’ensemble des politiques de l’habitat, que la mise en place d’une structure de gouvernance à l’échelle

régionale soit un préalable pour dépasser les divergences d’intérêts entre les acteurs qui rendent pour

partie impossible toute tentative de réponse à la crise du logement en Ile-de-France.

B - UN TRAVAIL EXPLORATOIRE QUI NECESSITE DES APPROFONDISSEMENTS

Le travail mené à l’occasion de ce mémoire a permis d’approfondir des éléments d’analyses sur la mise en

œuvre du DALO et de faire ressortir un certain nombre de résultats originaux, en particulier sur la forte

dimension territoriale du dispositif. Il a donc été l’occasion de faire un état des lieux approfondi du

processus d’application du droit au logement dans le Val de Marne qui dépasse la simple analyse des

résultats. Mais une part importante des problématiques qu’il a mis au jour reste encore à l’état

d’hypothèse.


Juin 2013 83

A partir de ce travail, en grande partie exploratoire, d’autres démarches pourraient être mises en œuvre

pour préciser l’analyse et confirmer les hypothèses mises en avant. Parmi celles-ci, nous allons en proposer

certaines qui sont apparues comme les plus pertinentes.

1 - Le suivi sur le long terme de l’instruction et de la prise de décision sur les dossiers

Un travail approfondi sur l’instruction des dossiers et la prise de décision en COMED pourrait être mis en

œuvre. Il prendrait pour terrain l’observation du travail d’instruction mené par l’ADIL et de la commission

de médiation sur un temps long.

La mise en œuvre d’une méthodologie qualitative de ce type permettrait de préciser les questionnements

sur la correspondance entre le mode d’instruction des dossiers et les objectifs qui lui sont alloués. En

particulier, les interrogations sur la possibilité pour le service instructeur de rendre compte précisément de

la situation de l’ensemble des requérants pourrait être discutées.

L’observation de plusieurs COMED sur le long terme approfondirait les hypothèses déjà formulées quant au

mode de prise de décision, en particulier concernant les règles informelles que se constituent et évoluent

au fil des commissions. Ce serait aussi l’occasion de mettre au jour les rapports de forces entre les acteurs

qui y siègent et donc leur positionnement vis-à-vis du dispositif.

2 - L’étude spécifique du rôle des communes

L’un des apports importants de ce travail est d’avoir démontré le rôle majeur que jouent les communes

dans le relogement des prioritaires et urgents. Pour autant, une analyse précise des raisons qui expliquent

ces différences dans l’application du DALO entre les communes du département n’ont pas pu être

approfondies.

Cet approfondissement nécessiterait de mener un travail qui partirait directement des communes, en

constituant par exemple un certain nombre de monographies communales qui permettrait de comparer les

communes et leur rapport au relogement des prioritaires. Ce travail devrait s’accompagner d’autres

traitements de la base de données qui intégreraient plus précisément la situation propre de chaque

commune, et en particulier de leur parc social. Plus précisément, ce nouveau traitement devrait prendre en

compte le taux de rotation, la part de chaque réservataire et de chaque bailleur, et la typologie précise du

parc social de chaque commune. Un croisement entre le profil des requérants et leur commune d’origine

pourrait aussi être réalisé. Enfin, il serait intéressant de pouvoir rencontrer à la fois des élus en charge des


Juin 2013 84

questions de logement, mais aussi les salariés qui mettent concrètement en œuvre les politiques locales sur

ces questions.

3 - Les différences de pratiques entre les bailleurs sociaux dans le relogement des prioritaires

Les autres acteurs majeurs du relogement des requérants DALO sont les bailleurs sociaux, qui ont la charge

de concrètement reloger la plus grande partie des prioritaires et urgents. Dans ce travail, les bailleurs

sociaux ont été présentés de façon monolithique et seul l’un d’entre eux a été rencontré. Or, de grandes

différences existent entre les 77 bailleurs sociaux du département. Par exemple, Valophis gère un

patrimoine de plus de 26 000 logements sur le département, I3F et Icade-Patrimoine de plus de 10 000,

alors que 37 autres bailleurs en ont moins de 1 000 à leur charge44. Dans le même sens, certains sont des

offices publics communaux, intercommunaux ou départementaux alors que d’autres sont des bailleurs

sociaux privés. Enfin, leurs réservataires ne se répartissent pas de la même façon, certains sont

majoritairement réservés par les communes, d’autres par Action Logement, et certains ont même un

contrôle propre important sur les attributions dans leur parc.

Une étude qui partirait des bailleurs en les différenciant en fonction de leur statut, de leur taille et de

l’implantation de leur patrimoine, permettrait de préciser le rôle qu’ils ont dans le relogement des

prioritaires et urgents et des écarts de pratiques qu’il y aurait entre eux.

Cet approfondissement demanderait un nouveau traitement de la base de données qui différencierait les

relogements en fonction du bailleur qui en a la charge et une multiplication des entretiens. Il serait aussi

intéressant d’observer différentes CAL pour comprendre comment se prend la décision d’attribuer, ou non,

un logement à un requérant DALO et ce en fonction du bailleur, de la commune et du réservataire qui le

présente.

4 - La comparaison avec d’autres départements en Ile de France, mais aussi dans les zones moins tendues

L’ensemble des démarches présentées précédemment pourrait être mis en œuvre dans différents

départements pour comparer les différences de mise en place d’un même dispositif en fonction des

territoires. Il serait évidemment intéressant de comparer le Val de Marne à un autre département

francilien dont la situation est similaire. Mais la comparaison avec d’autres départements où le marché du

44

Source : EPLS 2010


Juin 2013 85

logement est moins tendu serait aussi un apport important. En particulier, rien ne dit que le DALO, s’il est

un dispositif qui semble inadapté à la situation de l’Ile de France, ne l’est pas dans d’autres départements.


Juin 2013 86

ANNEXE PRODUITE PERSONNELLEMENT :

1 - Traitement cartographique de la base de données

Ville Tendance politique

Emission de PU %émission

Nombre de relogés issus de la commune %relogé

Réception de PU %Réception %LS

Différentiel %émission/%LS

Différentiel %réception/%émission

ABLON-SUR-SEINE PS 7 0,24% 1 14,29% 1 0,16% 0,19% -0,05% -0,08%

ALFORTVILLE PS 93 3,15% 16 17,20% 14 2,17% 5,12% 1,97% -0,98%

ARCUEIL EELV 60 2,03% 18 30,00% 14 2,17% 2,45% 0,42% 0,14%

BOISSY-SAINT-LEGER PS 48 1,62% 9 18,75% 10 1,55% 1,30% -0,32% -0,07%

BONNEUIL-SUR-MARNE PCF 36 1,22% 11 30,56% 5 0,78% 2,58% 1,36% -0,44%

BRY-SUR-MARNE UMP 23 0,78% 5 21,74% 2 0,31% 0,50% -0,28% -0,47%

CACHAN PS 33 1,12% 11 33,33% 16 2,48% 2,18% 1,07% 1,36%

CHAMPIGNY-SUR-MARNE PCF 211 7,14% 56 26,54% 61 9,46% 7,39% 0,24% 2,31%

CHARENTON-LE-PONT UMP 25 0,85% 6 24,00% 5 0,78% 2,39% 1,54% -0,07%

CHENNEVIERES-SUR-MARNE UMP 26 0,88% 9 34,62% 5 0,78% 1,12% 0,24% -0,10%

CHEVILLY-LARUE PCF 40 1,35% 8 20,00% 9 1,40% 1,87% 0,52% 0,04%

CHOISY-LE-ROI PCF 116 3,93% 21 18,10% 29 4,50% 3,77% -0,16% 0,57%

CRETEIL PS 262 8,87% 40 15,27% 50 7,75% 8,53% -0,34% -1,12%

FONTENAY-SOUS-BOIS PCF 109 3,69% 21 19,27% 26 4,03% 4,21% 0,52% 0,34%

FRESNES PD 36 1,22% 9 25,00% 11 1,71% 1,72% 0,50% 0,49%

GENTILLY PCF 63 2,13% 8 12,70% 8 1,24% 2,54% 0,41% -0,89%

IVRY-SUR-SEINE PCF 238 8,06% 53 22,27% 33 5,12% 6,07% -1,99% -2,94%

JOINVILLE-LE-PONT UMP 31 1,05% 3 9,68% 9 1,40% 1,40% 0,35% 0,35%

LA QUEUE-EN-BRIE PCF 8 0,27% 1 12,50% 1 0,16% 0,66% 0,39% -0,12%

LE KREMLIN-BICETRE PS 75 2,54% 19 25,33% 26 4,03% 2,60% 0,06% 1,49%

LE PERREUX-SUR-MARNE UMP 57 1,93% 13 22,81% 7 1,09% 0,47% -1,46% -0,84%

LE PLESSIS-TREVISE Centre 14 0,47% 4 28,57% 7 1,09% 0,86% 0,39% 0,61%

L'HAY-LES-ROSES PS 63 2,13% 14 22,22% 17 2,64% 1,96% -0,18% 0,50%

LIMEIL-BREVANNES PCF 34 1,15% 8 23,53% 7 1,09% 1,38% 0,22% -0,07%

MAISONS-ALFORT UMP 69 2,34% 10 14,49% 7 1,09% 3,91% 1,57% -1,25%

NOGENT-SUR-MARNE UMP 45 1,52% 6 13,33% 3 0,47% 1,11% -0,42% -1,06%

NOISEAU PS 1 0,03% 1 100,00% 1 0,16% 0,13% 0,10% 0,12%

ORLY PCF 27 0,91% 5 18,52% 8 1,24% 3,13% 2,21% 0,33%

RUNGIS UMP 3 0,10% 0 0,00% 0 0,00% 0,26% 0,16% -0,10%

SAINT-MANDE UMP 16 0,54% 1 6,25% 2 0,31% 0,54% 0,00% -0,23%

SAINT-MAUR-DES-FOSSES UMP 134 4,54% 19 14,18% 10 1,55% 1,49% -3,04% -2,99%

SAINT-MAURICE UMP 10 0,34% 2 20,00% 5 0,78% 0,99% 0,65% 0,44%

SANTENY UMP 3 0,10% 2 66,67% 0 0,00% 0,08% -0,02% -0,10%

SUCY-EN-BRIE UMP 11 0,37% 2 18,18% 4 0,62% 1,24% 0,87% 0,25%

THIAIS UMP 79 2,67% 18 22,78% 13 2,02% 1,43% -1,24% -0,66%

VALENTON PCF 14 0,47% 1 7,14% 11 1,71% 1,64% 1,17% 1,23%

VILLECRESNES UMP 1 0,03% 1 100,00% 0 0,00% 0,20% 0,17% -0,03%

VILLECRESNES UMP 3 0,10% 0 0,00% 0 0,00% 0,20% 0,10% -0,10%

VILLEJUIF PCF 136 4,60% 45 33,09% 52 8,06% 5,31% 0,70% 3,46%

VILLENEUVE-LE-ROI UMP 49 1,66% 4 8,16% 3 0,47% 1,09% -0,57% -1,19%

VILLENEUVE-SAINT-GEORGES PCF 122 4,13% 35 28,69% 21 3,26% 2,63% -1,50% -0,87%

VILLIERS-SUR-MARNE UMP 46 1,56% 10 21,74% 12 1,86% 1,99% 0,43% 0,30%

VINCENNES Centre 110 3,72% 21 19,09% 10 1,55% 2,63% -1,09% -2,17%

VITRY-SUR-SEINE PCF 265 8,97% 58 21,89% 57 8,84% 8,02% -0,95% -0,13%

Hors IDF 9 0,30% 0 0,00% 0 0,00% -0,30%

IDF 93 3,15% 22 23,66% 53 8,22% 5,07%

Tableau global de la participation des différentes communes impliquées dans le DALO dans le Val de Marne



Juin 2013 87

2 - Liste des entretiens

Entretien avec Claire Rostan (chef de service

adjointe du service logement de l’DRIHL 94,

chargée du relogement des DALO, membre de la

COMED)

Organisme : DRIHL

Durée de l’entretien : 3 heures

Date : lundi 29 avril

Principaux sujets traités : organisation générale

du dispositif, relogement, rôle de l’Etat, place des

communes, rapport de force entre les acteurs.

Entretien avec Anne-Marie Fékété (directrice du

développement social de Valophis) et Jean-

François le-Néen (chargé de mission de l’AORIF

94)

Organisme : Valophis et AORIF

Durée de l’entretien : 2 heures

Date : mardi 23 avril

Principaux sujets traités : organisation générale

du dispositif, relogement, rôle des bailleurs

sociaux, mixité sociale, peuplement des

communes.

Entretien avec Alain Gaulon (président du CNL

94)

Organisme : CNL 94

Durée de l’entretien : 2 heures 30

Date : vendredi 3 mai

Principaux sujets traités : suivi social des

requérants, profil des requérants, rapport de

force en COMED, organisation générale du

dispositif.

Entretien avec Lise Berthelemy (Directrice de

l’ADIL 94) et Astrid Hocquemille (chef de service

du service instructeur)

Organisme : ADIL 94

Durée de l’entretien : 1heure 30

Date : jeudi 25 avril


requérants, profil des requérants, rapport de

force en COMED, instruction des dossiers.

Entretien avec Marie Lanzaro (doctorante au

Lab’Urba)

Organisme : Lab’Urba

Durée de l’entretien : 1heure 30

Date : jeudi 29 avril


requérants, intégration du DALO dans les

dispositifs d’accompagnement des sortants

d’hébergement. .


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3 - Sigles utilisés

ADIL : Agence départementale d'information sur le logement

AFFIL : Association Francilienne pour Favoriser l’Insertion par le Logement

AORIF : Union sociale pour l’habitat d’Ile-de-France

AVDL : Accompagnement Vers et Dans le Logement

CAF : Caisse d’Allocation Familiale

CAL : Commission d’Attribution de Logement

CCH : Code de la Construction et de l’Habitat

COMED : Commission de médiation

COMDALO : Base de données des requérants DALO

DALO : Droit Au Logement Opposable

DRE : Direction Régionale de l’Equipement

DREAL : Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement

DRIHL : Direction Régionale et Interdépartementale de l'Hébergement et du Logement

DLS : Demande de Logement Social

EPLS : Enquête sur le Parc Locatif Social

FNARS : Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale

HCLPD : Haut Comité au Logement des Personnes Défavorisées

PLAI : Prêt Locatif Aidé d’Intégration

PLH : Programme Local de l’Habitat

PLS : Prêt Locatif Social

PLUS : Prêt Locatif à Usage Social

TA : Tribunal Administratif

UC : Unité de Consommation

USH : Union Sociale pour l’Habitat


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4 - Bibliographie et sources

Rapports

1ème rapport annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, Franchir les

étapes pour rendre effectif le droit au logement opposable, octobre 2007.

2ème rapport annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, Assumer

l’obligation de résultat du droit au logement sur l’ensemble du territoire, octobre 2008.

3ème rapport annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, L’an II du Dalo

: Priorité à la bataille de l’offre, octobre 2009.

4ème rapport annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, L’Etat ne peut

pas rester hors la loi, octobre 2010.

5ème rapport annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, Monsieur le

Président de la République, faisons enfin appliquer la loi Dalo !, novembre 2011.

6ème rapport annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, Droit au

logement : rappel à la loi, novembre 2012.

8ème rapport du haut comité pour le logement des personnes défavorisées: Vers un droit au logement

opposable, octobre 2002.

13ème

Rapport du haut comité pour le logement des personnes défavorisées, Dérouler les implications du

droit au logement opposable, Mars 2008.

Rapport annuel 2012 sur l’état du mal-logement en France, Fondation Abbé Pierre, mars 2012.

Audit du fonctionnement des commissions de médiation du droit au logement opposable en Ile-de-France,

rapport du Conseil Général de l’environnement et du développement durable, établi par Isabelle Massin,

Patricia Perrin, Delphine Riviere et Eric Verlhac, novembre 2010.

Rrapport du Conseil Général de l’environnement et du développement durable, Évaluation des besoins liés

au droit au logement opposable (DALO), établi par Marc Prevot, Philippe Schmit, Isabelle Rougier, juin 2009.

Droit au logement, droit du logement, rapport public 2009 du conseil d’Etat.


Juin 2013 90

De la demande au refus : les ménages prioritaires face aux propositions de logements sociaux, réalisée par

l’ADIL du Gard, février 2013.

Droit au logement opposable : le contentieux du relogement, réalisée par l’ADIL de l’Hérault, février 2013.

Les requérants DALO dans le Val de Marne en 2010, réalisé par l’USH et l’AORIF, 2011.

Ouvrage, articles et mémoires

Baudry Sonia et Weymuller Laure, Le droit au logement opposable, un droit effectif ?, Regards croisés sur

l'économie, 2011/1 n° 9, p. 71-74.

Noémie Fitoussi, Mémoire de Master 1 de l’Institut d’Urbanisme de Paris, le droit au logement opposable :

une solution pour sortir de la crise du logement en Ile de France ?, 2008.

Annabelle Berthaud, La lettre de l’Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale, Une

évaluation du droit opposable au logement (DALO), n°7, décembre 2012.

Jean-Claude Driant, Les politiques du logement en France, édition Broché, janvier 2010.

Données sur le logement social

Répartition du parc locatif social par territoire, AORIF, février 2013.

Les attributions dans le parc social francilien en 2009, Sandra BEER, Vincent Perarnaud, AORIF, USH et

DRIHL.

Enquête sur l’occupation du parc social et son évolution, CRÉDOC et DGALN, Juin 2010.

Vers un repositionnement des logements PLS familiaux sur le marché du logement en Île-de-France?,

Observatoire du logement social en Ile de France, janvier 2012.

Répertoire du parc locatif social 2010 (RPLS).

Répertoire du parc locatif social 2009 (RPLS).

Documents réglementaires

Loi n°90-449 du 31 mai 1990, dite loi Besson.

Déclaration Universelle des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1945.


Juin 2013 91

Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable

Arrêté du 19 décembre 2007 pris pour l'application de l'article R.* 441-14 du code de la construction et de

l'habitation

Droit au logement opposable, bonnes pratiques des commissions de médiation, Ministère de l’Ecologie du

Développement durable, des Transports et du Logement, actualisation de mars 2012.

Site internet

DRIHL : http://www.drihl.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/

L’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Ile-de-France : http://www.iaurif.org

L’Institut national de la statistique et des études économiques : http://www.insee.fr

Le Haut comité au logement des personnes défavorisées : http://www.hclpd.gouv.fr

La Fondation Abbé Pierre : http://www.fondation-abbe-pierre.fr


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AUTRES ANNEXES EXTERIEURS :

5 - La doctrine utilisée par le Val de Marne pour instruire les dossiers


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Juin 2013 94


Juin 2013 95


Juin 2013 96

6 - Arrêté préfectoral fixant la composition de la COMED


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Juin 2013 98


Juin 2013 99

Mémoire Important Sur Le DALO

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