UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAO

Ncleo de Ps-Graduao em Administrao NPGA

MRCIA APARECIDA PIMENTEL LEAL

A AUDITORIA OPERACIONAL E SUA CONTRIBUIO PARA A MELHORIA DA GESTO PBLICA:

UM ESTUDO DE CASO DA AUDITORIA OPERACIONAL DA AGNCIA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS EM PERNAMBUCO

SALVADOR 2006

MARCIA APARECIDA PIMENTEL LEAL

A AUDITORIA OPERACIONAL E SUA CONTRIBUIO PARA A MELHORIA DA GESTO PBLICA:

UM ESTUDO DE CASO DA AUDITORIA OPERACIONAL DA AGNCIA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS EM PERNAMBUCO

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado Profissional em Administrao do Ncleo de Ps-Graduao em Administrao da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para obteno do grau de Mestre Profissional em Administrao.

Orientadora: Profa. Dra. Eliane Maria Monteiro da Fonte

SALVADOR 2006

Escola de Administrao - UFBA

L435 Leal, Mrcia Aparecida Pimentel

A auditoria operacional e sua contribuio para a melhoria da gesto pblica: um estudo de caso da auditoria operacional da Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos em Pernambuco / Mrcia Aparecida Pimentel Leal. 2006.

136 f. Orientadora: Prof. Dr.Eliane Maria Monteiro da Fonte. Dissertao (mestrado profissional) - Universidade Federal da

Bahia. Escola de Administrao, 2006. 1.Finanas pblicas - Auditoria. 2. Empresas pblicas -

Auditoria. I. Fonte, Eliane Maria Monteiro da. II. Universidade Federal da Bahia. Escola de Administrao. III. Ttulo.

336.81

CDD 20.ed.

Dedico este trabalho ao meu filho, Joo Victor, orgulho da minha vida, pela compreenso demonstrada toda vez que, em razo da pesquisa, lhe dediquei menos do que lhe cabia; aos meus pais, Clovis e Elza e, meus irmos, Sandra, Christiane e Mrcio, pelas palavras de incentivo, mesmo distncia, sempre transmitindo as melhores lies de carter e dignidade.

AGRADECIMENTOS Todo trabalho, por menor que seja em extenso, e maior em ambio,

depende do apoio e do estmulo de vrias pessoas. Este estudo no foi diferente:por isso, importante agradecer: - ao Conselheiro, Roldo Joaquim dos Santos, enquanto Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE/PE), em 2002, que autorizou a Instituio investir em minha capacitao atravs do Mestrado.

- aos auditores das contas pblicas do TCE/PE, Adailton Feitosa Filho, na condio de Diretor do Departamento de Controle Municipal e Jos Ribeiro de Andrade Neto, como Inspetor Regional de Petrolina, por permitirem a dispensa parcial das minhas atividades para a realizao do curso em outro Estado da Federao.

- aos colegas da Inspetoria Regional de Petrolina e da Coordenadoria de Admisnistrao Geral (CAD) do TCE/PE, pelas palavras de incentivo que tanto me motivaram na continuidade desse trabalho.

- aos colegas que fazem parte do grupo de auditoria de natureza operacional do TCE/PE, que me ajudaram de vrias maneiras, seja nas respostas s entrevistas, seja nas conversas informais sobre auditoria operacional que tanto nos inquieta, particularmente a Ldia Lopes gerente do projeto CERDS, e Joo Antnio Robalinho;

- colega Sandra Maia que me auxiliou nas pesquisas bibliogrficas, sempre de forma disponvel, gentil e competente;

- amiga e irm Socorro Arajo, tanto pelo pacincia e incentivo como, em particular, pela leitura atenta e crtica dos originais deste estudo, cuja contribuio teve um valor inestimvel.

- a Andr Brito, no apenas pelas valiosas sugestes na construo desse trabalho, mas tambm por seu constante apoio e estmulo que tiveram uma importncia singular nessa caminhada.

- aos tcnicos da CPRH, em especial aqueles que concederam as entrevistas, pela colaborao e cordialidade no fornecimento de informaes, fundamentais para os resultados deste trabalho;

- aos colegas, professores e funcionrios do Mestrado Profissional em Administrao, pelo amadurecimento proporcionado atravs das experincias de vida compartilhadas, em momentos incomparveis de incentivo e alegria;

- minha Orientadora, em especial, Prof. Dra. Eliane Maria Monteiro da Fonte meus sinceros agradecimentos. Sem sua direo, compreenso e colaborao, impossvel seria chegar ao fim deste trabalho.

A Administrao Pblica propera e vive mais da verdade e da moralidade do que se pratica, do que das grandes inovaes e belas reformas que lhe consagram.

Rui Barbosa

RESUMO Este estudo objetivou investigar se a auditoria operacional, promovida pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE/PE), tem contribudo para a melhoria da gesto pblica e quais os resultados concretos da auditoria operacional realizada na Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (CPRH). A pesquisa parte da premissa que os Tribunais de Contas do Brasil passaram a ter um novo papel, ampliando a fiscalizao das aes governamentais para alm dos aspectos legais, identificando a presena, nessas aes, de eficincia, eficcia, economicidade e efetividade e, que este tipo de auditoria pode ser capaz de contribuir para o fortalecimento dos controles internos e aperfeioamento dos procedimentos e rotinas dos rgos auditados, alm de proporcionar uma interao com gestores pblicos. Para a concretizao dos objetivos propostos, este estudo consistiu na realizao do estudo de caso da experincia de auditoria operacional do TCE/PE na CPRH, utilizando a pesquisa documental e entrevistas semi-estruturadas. O estudo analisou como os gestores e tcnicos das entidades envolvidas percebem a auditoria operacional, se os problemas encontrados pela equipe de auditoria refletiram as deficincias identificadas pela Agncia, se as recomendaes sugeridas foram implementadas e, tendo sido, verificar benefcios e/ou prejuzos abordados pela Instituio. Embora tenham sido identificadas algumas fragilidades no desenvolvimento dos trabalhos de auditoria operacional realizados pelo TCE/PE, que requerem ainda aperfeioamento, a pesquisa apurou resultados positivos para a CPRH aps a realizao desta auditoria. Palavras-chave: auditoria operacional, gesto pblica, nova administrao pblica.

ABSTRACT This study aimed to investigate if the operational auditing, promoted by the Tribunal of Account of the Pernambuco State (TCE/PE), has been contributing to the improvement of the public administration and, which are the concrete results of the operational auditing accomplished by the State Agency of Environment and Water Resources (CPRH). The hipothesis of the research was that the Brazilian Tribunals of Account started to have a new paper, enlarging the fiscalization of the government actions for besides the legal aspects, identifying the presence, in those actions, of efficiency, efficacy, economy and effectiveness and, that this auditing type could be able to contribute for the invigoration of the internal controls and improvement of the procedures and routines of the organs audited, besides providing an interaction with public managers.For the materialization of the proposed objectives, this study consisted of the accomplishment of the study of case of the experience of operational auditing of TCE/PE in CPRH, using the documental research and semi-structured interviews. The study analyzed as the managers and technicians of the involved entity perceived the operational auditing, if the problems found by the auditing team reflected the identified deficiencies for the Agency, if the suggested recommendations were implemented and, if they having been, to verify benefits and/or damages approached by the Institution. Although they have been identified some fragilities in the development of the works of operational auditing accomplished by TCE/PE, that still request improvement, the research found positive results for CPRH after the accomplishment of this auditing. Key-Words: operational auditing, public administration, new public management.

LISTA DE ILUSTRAES f.

Figura 1 Dimenses da Auditoria de Natureza Operacional 59

Figura 2 Modalidades da Auditoria de Natureza Operacional 64

Figura 3 Ciclo das Auditorias de Natureza Operacional 68

Figura 4 Modelo do Diagrama de Verificao de Risco 72

Figura 5 Elaborao da Matriz RECI 73

Grfico 1 Situao das tramitaes eletrnicas dos processos de licenciamento Auditoria x Monitoramentos

99

Grfico 2 Evoluo do nmero de formulrios de vistoria preenchidos Auditoria x Monitoramentos

100

Grfico 3 Comparao das denncias recebidas e apuradas 100

Grfico 4 Comparao da implementao das recomendaes - Auditoria x Monitoramentos

102

Quadro 1 Evoluo histrica da administrao pblica no Brasil 27

Quadro 2 Comparao entre auditoria tradicional e auditoria de desempenho

46

Quadro 3 Diferenas entre auditoria tradicional e auditoria operacional 48

Quadro 4 Limitaes da auditoria operacional 51

Quadro 5 Tipos de auditoria operacional 60

Quadro 6 Categorizao da auditoria operacional e da avaliao de programas

61

Quadro 7 Tipos de auditoria de desempenho 65

Quadro 8 Anlise SWOT 71

LISTA DE SIGLAS

ANOP Auditorias de Natureza Operacional

BIRD Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento

CERDS Projeto de Aperfeioamento do Controle Externo com Foco na Reduo da Desigualdade Social

CPRH Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos

DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico

DFID Departament for International Development

EFS Entidade de Fiscalizao Superior

GAO United States Government Accountability Office

INCOSAI Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

INTOSAI Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

NAO National Audit Office

OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico

PCPR Projeto de Combate Pobreza Rural

POA Plano Operativo Anual

SCP Sistema de Controle de Processos

SEPROG Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo

TCE/PE Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco

TCU Tribunal de Contas da Unio

UNITEC-PRORURAL Unidade Tcnica do Programa Estadual de Apoio ao Pequeno Produtor Rural

SUMARIO

f.

1 INTRODUO .............................................................................................12

2 NOVA GESTO PBLICA E A AUDITORIA OPERACIONAL ...................19 2.1 A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E A MODERNIZAO DA

ADMINISTRAO PBLICA .......................................................................19 2.2 OS DESAFIOS DA NOVA GESTO PBLICA E A AUDITORIA

OPERACIONAL............................................................................................29 2.3 AUDITORIA OPERACIONAL : EVOLUO HISTRICA ............................35 2.4 ASPECTOS GERAIS DA AUDITORIA OPERACIONAL ..............................40

3 A AUDITORIA OPERACIONAL NO TCE/PE ..............................................54 3.1 O DESENVOLVIMENTO DA AUDITORIA OPERACIONAL NO

TCE/PE.........................................................................................................54 3.2 AS MODALIDADES DE AUDITORIA OPERACIONAL.................................59 3.3 ETAPAS GERAIS DO PROCESSO DE AUDITORIA OPERACIONAL ........66 3.4 A EXPERINCIA DO TCE/PE EM AUDITORIAS OPERACIONAIS.............80

4 ANLISE DE UMA EXPERINCIA DE AUDITORIA DE DESEMPENHO OPERACIONAL: A CPRH EM PERNAMBUCO................91

4.1 A AGNCIA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS HDRICOS (CPRH).......................................................................................92

4.2 A AUDITORIA OPERACIONAL....................................................................94 4.2.1 Anlise da auditoria e dos monitoramentos realizados na CPRH.........96 4.3. A PERCEPO DOS TCNICOS..............................................................104

5 CONCLUSES ..........................................................................................114

REFERNCIAS.......................................................................................................122

APNDICES ...........................................................................................................128

12

1 INTRODUO

A administrao pblica no Brasil vem passando por grandes

transformaes, ao longo dos ltimos anos, ocasionadas, sobretudo, pela

modificao nas formas de atuao do Estado e pela aplicao, no setor pblico,

das tecnologias gerenciais adotadas no setor privado. Surge em 1995 a Reforma do

Estado e uma administrao pblica orientada para resultados, focada no cidado e

dirigida para a democratizao da gesto, atravs do controle social, mudando,

gradativamente, as relaes entre Estado e Sociedade.

Esse contexto de grande celeridade nas mudanas exigiu uma redefinio

do papel dos Tribunais de Contas, que vm buscando melhores resultados nas suas

atividades por meio da utilizao de instrumentos capazes de responder, com

qualidade e rapidez, s demandas da sociedade, sendo a auditoria operacional um

dos instrumentos adequados para esse fim.

No Brasil, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), vem realizando trabalhos

com enfoque nos resultados da gesto pblica, atravs da auditoria operacional,

desde a dcada de 1990. Em Pernambuco, o Tribunal de Contas do Estado

(TCE/PE), buscando atender s exigncias que a sociedade lhe impe, iniciou em

2001 a realizao desse tipo de auditoria visando contribuir para a melhoria do

desempenho de programas e rgos do governo.

A auditoria operacional concentra-se nas reas crticas ou de alto risco, e

tambm naquelas em que o controle interno menos rgido. Uma das principais

diferenas em relao auditoria tradicional est no fato de no apenas detectar os

efeitos, mas as causas das perdas do servio pblico, oferecendo informes ou

sugestes no formato de recomendaes, com vistas ao aperfeioamento desse

servio.

13

As instituies de controle externo utilizam diversos termos para designar

esse tipo de auditoria, sendo o de maior uso a expresso auditoria de desempenho.

O TCE/PE adotou a mesma nomenclatura atualmente usada pelo TCU - Auditoria de

Natureza Operacional (ANOP). Neste trabalho ser utilizada a expresso auditoria

operacional.

A auditoria operacional definida pelo TCE/PE (PERNAMBUCO, 2005d)

como a auditoria que compreende a verificao da execuo dos planos, normas e

mtodos em confronto com os objetivos da entidade auditada, objetivando avaliar o

seu desempenho e os resultados obtidos. Possui uma estreita associao com os

conceitos de economicidade, eficincia, eficcia e efetividade.

Entende-se como economicidade a realizao de metas ao custo mais

baixo e, se possvel, ao custo mnimo. Eficincia atingir a maior produtividade com

o mnimo de insumos, isto , rendimento sem desperdcios desnecessrios. Eficcia

a concretizao de metas e objetivos idealizados, com o mximo de economia e

maior eficincia, isto , gastando pouco e sem desperdcio de recursos. Efetividade

por seu turno o efeito real das aes convertidas, nos impactos verificados em

confronto com os resultados previstos. , portanto, uma auditoria analtica que

verifica alm do controle da legitimidade, a legalidade dos atos administrativos, a

otimizao dos recursos e a obteno, consistncia e eficcia dos resultados das

aes governamentais.

O interesse pelo tema desta dissertao surgiu do exerccio das minhas

atividades enquanto auditora das contas pblicas do Tribunal de Contas do Estado

de Pernambuco (TCE/PE, participante do grupo de trabalho da auditoria de natureza

operacional ANOP, do TCE/PE. Essa experincia, mostrando a possibilidade de

realizar uma nova forma de fiscalizao das aes dos agentes polticos, em que

14

fosse possvel contribuir de maneira efetiva para o controle social, despertou a

possibilidade de promover uma estudo capaz de agregar a essa rea de pesquisa

algum conhecimento que viesse a contribuir para a ampliao e, qui,

consolidao desse tipo de auditoria especialmente no TCE/PE.

A investigao foi realizada, atravs de um Estudo de Caso, na Agncia

Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos CPRH em Pernambuco e visou

analisar a contribuio das auditorias de desempenho operacional e monitoramentos

executados pelo TCE/PE, no referido rgo.

H consenso de que, no Brasil, dispe-se de pouca literatura sobre auditoria

operacional e matrias correlatas, as quais seriam necessrias para a formao dos

profissionais da rea e demais interessados nesse tema em geral. Observa-se,

tambm, que os estudos sobre as melhorias obtidas na gesto pblica

proporcionados pela utilizao desse tipo de auditoria so igualmente escassos.

Esses indcios conduzem para a oportunidade de uma investigao que possibilite

avaliar se ocorreu alguma modificao no processo de gesto de uma instituio

pblica aps a realizao da auditoria operacional.

A relevncia da pesquisa levada a termo nesta dissertao justificada pela

contribuio para um maior conhecimento sobre auditoria operacional, praticada pelo

TCE/PE, acerca do seu conceito e tipos, da metodologia utilizada para sua

operacionalizao, dos seus benefcios, limites e desafios, assim como por

possibilitar analisar uma experincia de auditoria operacional em um rgo pblico

estadual, cujo objetivo foi extrair evidncias que pudessem confirmar ou refutar a

importncia da utilizao dessa auditoria nos processos de melhoria da gesto

pblica.

A questo norteadora da pesquisa : A auditoria operacional promovida pelo

15

Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco - TCE/PE tem contribudo para a

melhoria da gesto pblica? Quais os resultados concretos da auditoria operacional

realizada na Agncia Estadual e Meio Ambiente e Recursos Hdricos CPRH?

Esta pesquisa parte da premissa de que os Tribunais de Contas do Brasil

passaram a ter um novo papel no elenco dos rgos de controle externo, ampliando

suas atividades para alm da fiscalizao dos aspectos legais das aes

governamentais, identificando ainda se esto presentes nessas aes os elementos

de eficincia, eficcia, economicidade e efetividade. Nesse processo, esses rgos

tm buscado colaborar para que a gesto pblica obtenha melhores resultados em

suas aes, atravs da prtica de outros tipos de auditoria, a exemplo da auditoria

operacional. Outro pressuposto do presente estudo que a prtica da auditoria

operacional pode ser capaz de contribuir para o fortalecimento dos controles internos

e aperfeioamento dos procedimentos e rotinas dos rgos avaliados, alm de

promover a participao dos gestores e estimular a implementao de boas prticas.

O objetivo geral do estudo consiste em investigar a contribuio da auditoria

operacional, realizada pelo Tribunais de Contas, no aperfeioamento da gesto

pblica . Para tanto, foram definidos como objetivos especficos: investigar como os

gestores e tcnicos percebem a auditoria operacional; verificar adequao do

enfoque investigado ao contexto da entidade; avaliar se os problemas identificados

pelos tcnicos do TCE/PE refletiram as deficincias percebidas pelos gestores e

tcnicos da Agncia; analisar se as recomendaes sugeridas foram implementadas

e tendo sido, identificar benefcios e/ou prejuzos abordados pela Instituio.

Para definir qual instituio deveria ser investigada, estabeleceu-se como

critrio: instituio que tivesse, sido objeto de dois acompanhamentos da

implementao das recomendaes apresentadas no relatrio de auditoria realizada

16

pelo TCE/PE. No caso de Pernambuco, uma das Instituies que se inseriu nesse

critrio foi a CPRH. Outro aspecto relevante a ser considerado diz respeito

participao desta pesquisadora do segundo monitoramento executado no referida

instituio. A soma dos aspectos justifica a escolha da CPRH para o estudo de caso.

Desta forma, essa opo delimita o universo de anlise ao estudo de caso do rgo

CPRH, o que possibilita fazer uma apurao dos efeitos produzidos e da existncia

de mudanas no processo de gesto provocadas pelas recomendaes

implementadas.

O perodo analisado compreende a fase de execuo da auditoria no

exerccio de 2002, o primeiro e o segundo monitoramentos realizados,

respectivamente, em 2004 e 2005.

A parte inicial do estudo consistiu na reviso da literatura sobre o tema,

atravs da reviso bibliogrfica em livros, dissertaes de mestrado, artigos

cientficos, publicaes em peridicos e jornais especializados, alm de pesquisas

em sites que tratam da temtica.

Na segunda fase, realizou-se uma pesquisa documental nos rgos que

tratam de auditoria: TCE/PE e TCU. A pesquisa consistiu em analisar manuais e

boletins de tcnicas de auditorias do TCU, documentos internos do grupo de

auditoria operacional do TCE/PE, relatrios da auditoria operacional, do primeiro e

do segundo monitoramento da CPRH, julgamentos decididos pelo Conselho

Deliberativo do TCE/PE.

Na terceira etapa, realizou-se pesquisa de campo com tcnicos do TCE/PE

que participaram da referida auditoria e monitoramentos e com gestores e tcnicos

da CPRH. Como instrumento de coleta de dados foram utilizadas entrevistas semi-

estruturas. A seleo dos servidores da CPRH a serem entrevistados foi intencional

17

no sentido de reunir opinies de pessoas que estivessem ligadas aos setores

relacionados com as questes de auditoria e ocupassem posies hierrquicas

diferentes.

Ainda vale acrescentar que o TCE/PE e a CPRH, como instituies pblicas,

atuam em um contexto necessariamente poltico, alm da vertente tcnica, pelo fato

de desenvolverem atividades que interessam sociedade. Porm, vale ressaltar que

esta pesquisa no pretendeu abranger ou analisar o eventual impacto das variveis

de cunho poltico que podem, ou no, estar presentes nas auditorias realizadas na

Agncia.

Este trabalho est estruturado em cinco captulos, sendo o primeiro esta

Introduo. O captulo dois traz uma breve perspectiva da reforma do Estado, os

fatores que contriburam para a falncia do antigo modelo, tecendo consideraes

sobre um novo paradigma. Descreve, de forma resumida, a modernizao da

administrao pblica atravs da mudana de uma administrao patrimonialista

para gerencial. Coloca os desafios a serem enfrentados pela nova gesto e o papel

da auditoria operacional no novo gerencialismo, bem como a evoluo histrica da

auditoria operacional no mundo e no Brasil. Apresenta tambm a reviso da

literatura sobre os conceitos significantes para a pesquisa e os conceitos dos termos

imediatamente correlatos, alm de um breve confronto com a auditoria tradicional e

as limitaes existentes no desenvolvimento desse tipo de auditoria. Enfim,

contedos que serviro de suporte para a discusso sobre auditoria operacional e

sua contribuio na melhoria da gesto.

O captulo trs analisa a evoluo alcanada pelo TCE/PE na realizao de

trabalhos de auditoria operacional e as modalidades por ele adotadas. Descreve-se

o processo necessrio para a realizao dessa auditoria, citando-se as ferramentas

18

e tcnicas utilizadas. So relatadas, tambm, algumas experincias em auditoria

operacional realizadas pelo TCE/PE, buscando verificar a utilizao dos critrios da

economicidade, eficincia, eficcia e efetividade na aplicao dos recursos pblicos.

No captulo quatro, foi desenvolvido um estudo de caso a partir da auditoria

de desempenho operacional realizada na Agncia Estadual de Meio Ambiente e

Recursos Hdricos CPRH, identificando se houve ou no contribuies dessa

auditoria para o processo de gesto, assim como as mudanas promovidas por essa

nova prtica e os resultados obtidos pela entidade com a implementao das

recomendaes sugeridas pelos relatrios de auditoria operacional.

O captulo final dedicado s concluses, apresentando uma discusso

acerca da questo colocada para investigao e os resultados do estudo de caso.

Tambm so as discutidas as implicaes de ordem prtica que podem advir como

resultados dos principais achados deste trabalho.

19

2 NOVA GESTO PBLICA E A AUDITORIA OPERACIONAL

Este captulo, de incio, faz uma abordagem sobre a reforma do Estado no Brasil

e a evoluo da administrao pblica a qual vem passando de uma administrao

patrimonialista para gerencial. No segundo momento, sero examinados os desafios

para o novo gerencialismo pblico e a importncia da auditoria operacional nesse

contexto. Em seguida, ser traado um panorama histrico da auditoria operacional

no mundo e no Brasil. Por fim, expem-se alguns conceitos significantes de auditoria

operacional bem como os conceitos dos termos imediatamente correlatos a essa

matria, as diferenas existentes em relao auditoria tradicional e s limitaes

que possam impedir ou dificultar o desenvolvimento desse tipo de auditoria.

2.1 A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E A MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

Nos ltimos anos, o mundo assistiu a um frentico debate - ainda no

concludo - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na sociedade

contempornea e o nvel de interveno que deve ter na economia.

Essas discusses surgiram a partir do esgotamento do modelo tradicional do

Estado que, para alguns estudiosos, teve como principal causa o modo de

interveno estatal nos campos econmico e social.

Ao final dos anos 1970, inicia-se um perodo de crise do modelo de

acumulao que atingiu fortemente os Estados capitalistas, caracterizada pelos

seguintes fatores: crise fiscal, marcada pela crescente perda do crdito por parte do

Estado e pela poupana pblica que se torna negativa; esgotamento da estratgia

20

estatizante de interveno do Estado; superao da forma tradicional e burocrtica

de administrar o Estado (CARNEIRO, 2002:95).

Tornava-se visvel, cada vez mais que o perfil intervencionista do Estado no

era compatvel com as exigncias do capitalismo globalizado, tais como flexibilidade

e liberdade nas negociaes.

Dessa forma, a sobrevivncia do Estado dependia da redefinio de seu

papel em relao ao mercado e sociedade civil. E, a proposta sugerida pelas elites

internacionais para resolver a crise foi a reforma do Estado, cuja implementao se

alastrou por todo o mundo. Essa proposta apoiava-se em trs pontos fundamentais:

a superao da crise fiscal, a redefinio das formas de interveno governamental

e a reforma da administrao pblica (NUNES, 2004:65).

A introduo do tema da reforma do Estado no Brasil tambm se deve

interferncia entre ns dos processos internacionais. A partir da crise financeira, que

se abateu sobre os pases do primeiro mundo nos anos setenta, ganha fora a idia

de reduzir os gastos governamentais, de restringir a ao estatal, de transferir ao

mercado encargos at ento assumidos pelo Estado.

No decorrer da dcada de 1980, sob o impacto de fatores externos e

internos, redefiniu-se a agenda pblica brasileira com a incluso progressiva dos

princpios liberais (DINIZ, 1996).

importante distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do

Estado, mais conhecida como reforma administrativa. Granjeiro (2004:286) define

como aparelho do Estado a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a

estrutura organizacional do Estado, seus trs poderes (Executivo, Legislativo,

Judicirio) e toda a federao (Unio, Estados-membros, Distrito Federal e

municpios), enquanto que Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho,

21

pois compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal.

Assim, a partir desses conceitos, entende-se a reforma do Estado como um

projeto amplo englobando vrias reas do governo, realizada em conjunto com a

sociedade, que implica reforma institucional e, conseqentemente mudanas na

estrutura legal e organizacional e nas polticas pblicas. Seu objetivo maior a

redefinio do papel do Estado que deixa de ser o responsvel direto pelo

desenvolvimento econmico e social atravs da produo de bens e servios, para

firmar-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. Por outro lado,

a reforma administrativa envolve a alterao substancial da forma de funcionamento

do aparelho do Estado, tendo assim um escopo mais restrito, cujo objetivo, em geral,

tornar a administrao pblica eficiente.

Partindo de uma perspectiva histrica dos ltimos cem anos , verifica-se que

o Brasil passou por trs reformas administrativas que resultaram nos trs modelos

bsicos de administrao pblica: o patrimonialista, o burocrtico e o gerencial.

Nas sociedades pr-capitalistas e pr-democrticas praticamente no havia

distino entre o patrimnio pblico e o privado, ou seja, os bens pblicos eram

utilizados como se fossem uma extenso do poder do soberano, da sua famlia e da

nobreza, da ser esse modelo denominado de patrimonialista (NUNES, 2004:65).

Granjeiro (2004:289) coloca, ainda, que na administrao patrimonialista os cargos

eram considerados prebendas1 e, a res publicae2 no era diferenciada da res

principis3.

1 Prebenda significa ocupao rendosa e de pouco trabalho (FERREIRA, 1986: 551) 2 Res pblicae indica a coisa de uso pblico ou comum:os bens pblicos,bens do Estado ou bens de uso coletivo (SILVA, 2001: 708) 3 Res principis coisa pertencente ao prncipe, aos domnio do reino (SILVA, 2001: 709)

22

Jund (2002:18) esclarece, tambm, que a apropriao privada da coisa

pblica ficou conhecida como clientelismo, levando ao entendimento de que os

postos pblicos so cativos de clientelas de grupos polticos e/ou econmicos.

Segundo o autor, o clientelismo, embora seja um vis das sociedades tradicionais,

nunca foi extinto ou mesmo reduzido em muitas instncias da administrao pblica

brasileira, estando sempre presente nas reas sociais, ou seja, aquelas cujas

funes seriam atender s demandas mais prementes da populao. Esse modelo

teria como produtos a corrupo e o nepotismo.

Com o advento do capitalismo e da democracia, a separao entre a res

publica e os bens privados se torna imprescindvel. Surge, assim, na segunda

metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, a administrao pblica

burocrtica com uma proposta de combater a corrupo e o nepotismo

patrimonialista. Esse modelo de administrao trouxe como princpios orientadores

a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o

formalismo, em resumo, o poder racional legal (GRANJEIRO, 2004:289).

A administrao burocrtica est voltada para o cumprimento de regras e

procedimentos previstos legalmente, quando um corpo de funcionrios selecionados

por mrito e com carreiras definidas administra os bens pblicos em funo do

interesse pblico, a partir da observncia dessas regras.

A reforma burocrtica brasileira inicia-se, de fato, em 1936, sob a liderana

de Getlio Vargas. Naquele ano foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico

Civil, que se consolida atravs de sua transformao, em 1938, no Departamento

Administrativo do Servio Pblico DASP - que passou a ser o rgo executor e

formulador desse novo modelo de administrao pblica. O DASP era,

23

essencialmente, um rgo central de pessoal, material, oramento, organizao e

mtodos (BRESSER PEREIRA, 2001:10)

Granjeiro (2004) faz a anlise de algumas caractersticas do modelo

burocrtico, separando como qualidade fundamental a efetividade no controle dos

abusos e, como defeitos, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-

se para o servio aos cidados.

Osborn & Gaebler (1995:16), apud Catelli (2001b), coloca que a

administrao burocrtica segue uma poltica de incentivos aos seus funcionrios

com base no tempo de servio, no volume de recursos, no nmero de pessoas que

administram e conforme sua posio hierrquica.

Em outro trabalho, Catelli (2001a:5) enfatiza que a burocracia se tornou um

fim em si mesma devido ao carreirismo e ao corporativismo, alheia s mudanas que

houve aps a II Guerra, tendo sido, desde ento, sinnimo de um governo lento,

ineficiente e impessoal, pouco sensvel aos problemas reais da sociedade.

Com o surgimento do Estado do bem-estar social, no sculo XX, as

exigncias pelos direitos sociais eram crescentes, o que forava a um aumento da

mquina estatal e dos servios ofertados populao. Era grande tambm o volume

de demandas por uma maior flexibilizao da gesto pblica, devido s mudanas

tecnolgicas aceleradas e ao processo competitivo de globalizao.

A escassez de recursos econmicos dificultava a compatibilizao entre a

oferta de servios por parte do governo e as demandas da sociedade, o que

conduzia necessidade de uma administrao eficiente para reduzir a defasagem

no atendimento dessas demandas. Assim, no lugar da administrao pblica

burocrtica emergiu a administrao gerencial.

24

As primeiras experincias relacionadas implantao da administrao

gerencial aconteceram a partir da dcada de 1980, nos pases da Organizao para

a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) , mais especificamente no

Reino Unido, Nova Zelndia, Austrlia e pases escandinavos. Nos anos 1990 essa

reforma foi estendida para os EUA, Chile e Brasil, constituindo-se um quadro terico

e uma prtica administrativa, cujo objetivo era modernizar o Estado e tornar a

administrao pblica eficiente (BRESSER, 2000:17).

No Brasil, segundo diversos autores, a reforma gerencial teve como

idealizador Luiz Carlos Bresser Pereira, nomeado pelo ento presidente Fernando

Henrique Cardoso para assumir o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do

Estado MARE. Tomando como base as experincias recentes em pases da

OCDE, principalmente o Reino Unido, e as idias de Osborne e Gaebler4, Bresser,

conjuntamente com sua equipe, elabora em 1995 o Plano Diretor da Reforma do

Aparelho do Estado (LIMA JUNIOR, 1998:18).

A Nova Gesto Pblica ou New Public Management como chamada por

Bresser Pereira (2000:16) a administrao gerencial, envolve mudanas na

estratgia de gesto, partindo de uma estrutura administrativa ou de um aparelho de

Estado reformado. No se limita apenas descentralizao para os estados e

municpios e, desconcentrao ou delegao de autoridade para os dirigentes das

agncias estatais federais, estaduais e municipais, mas sugere uma nova

classificao das atividades do Estado.

NUNES (2004:65) destaca, como caractersticas bsicas da administrao

gerencial, o enfoque no cidado e na obteno de resultados, a limitao de

poderes, a descentralizao e o controle e responsabilizao dos gestores pblicos.

4 Para um estudo mais detalhado ver o livro de Osborn & Gaebler. Reinventando o governo.1995

25

Catelli (2001b), diferentemente de Bresser Pereira, denomina a

administrao gerencial de gesto pblica empreendedora, caracterizando-a como

uma gesto de resultados, pois utiliza parmetros de eficcia e otimizao

empresarial na busca pela promoo econmica e pela satisfao das necessidades

dos cidados.

medida que era adotado um modelo de administrao pblica no Brasil,

tinha-se como resultado um conjunto de inadequaes que levaram ocorrncia de

sucessivas tentativas de reformas a partir de 1930 (GRANJEIRO, 2004:292).

Essas experincias foram marcadas pela criao e extino de rgos, pela

constituio de estruturas paralelas visando flexibilizar a burocracia, pela criao de

leis ou instrumentos normativos legais para auxiliar no controle rgido dos processos

e possibilitar a punio dos gestores em caso de descumprimento dos novos

preceitos definidos.

Lima Junior (1998:5) esclarece que a Revoluo de 1930, provocada dentre

outras causas pelo fim das oligarquias regionais, teve como desdobramento principal

a criao do Estado Administrativo no Brasil, atravs de dois mecanismos tpicos da

administrao racional-legal: estatutos normativos e rgos normativos e

fiscalizadores.

A criao do DASP em 1938, marca o incio as idias de mudanas

administrativas que representaram a tentativa de formao da burocracia nos

moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional (GRANJEIRO,

2004:292).

Na dcada de 1960, houve a institucionalizao de dois instrumentos legais

importantes para o apoio das prticas administrativas ainda vigentes. So eles: a Lei

n 4.320 de 17 de maro de 1964, que instituiu as Normas Gerais de Direito

26

Financeiro, Oramentos e Balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do

Distrito Federal; e , a Lei n 4.40, de 1964, que formaliza o Instituto das Licitaes

Pblicas no Brasil, substituindo o Princpio da Concorrncia (JUND, 2002:20).

Em 1967, a tentativa de reforma foi amparada pelo Decreto-Lei n. 200/67,

que possui como elementos centrais: o Planejamento, a Coordenao e a

Descentralizao Administrativa, a Delegao de competncias e o Controle. Os

casos de descumprimento das determinaes contidas no referido instrumento legal

foram tratados no Decreto-Lei n. 201/67, que prev as penalidades para as

irregularidades cometidas em face do novo instrumento. Cabe ressaltar que o

Decreto-Lei n 201 ainda se encontra em vigor (JUND, 2002: 20).

No incio dos anos 1980, numa tentativa de reformar a burocracia e orient-

la para a administrao pblica gerencial, foi criado o Ministrio da

Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao PrND, que tinha

como objetivos a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a

descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos

administrativos e a promoo da eficincia (GRANJEIRO, 2004:293).

A Constituio Federal de 1988 tambm fica registrada como um dos

instrumentos legais que teve impacto nas mudanas da administrao pblica.

Alguns autores acham, inclusive, que houve um retrocesso burocrtico, pois alguns

dispositivos inseridos na Constituio provocaram um engessamento estatal, a

exemplo da extenso para os servios do Estado das regras burocrticas rgidas

adotadas no seu ncleo estratgico e da obrigatoriedade de regime jurdico nico

para os servidores5 civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios.

5 Servidor pblico, em sentido amplo, so todas as pessoas que prestam servios ao Estado

e s entidades da administrao indireta compreendendo servidores estatutrios, empregados pblicos e servidores temporrios (DI PIETRO, 2001:423-424).

27

O processo de reviso administrativa atinge seu nvel mximo com a edio

da Emenda Constitucional n. 19, de 05.06.1998, cujo foco foram trs aspectos da

gesto pblica: a disciplina jurdica de seus agentes, a qualidade dos servios

prestados e o controle dos gastos.

Recentemente, a Lei Complementar n. 101, de 04 maio de 2000,

denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, insere na administrao

pblica mais um instrumento de modernizao, quando traz mecanismos que

objetivam a transparncia aos atos do gestor pblico. Posteriormente, a Lei n.

10.028, de 19 de outubro de 2000, define as penalidades e tipifica os crimes fiscais

para os casos de descumprimento dos dispositivos definidos na LRF.

O quadro 1, a seguir, demonstra a evoluo histrica da administrao

pblica no Brasil e as reformas administrativas ou tentativas de reformas que se

sucederam ao longo do tempo, bem como os seus principais instrumentos legais.

28

Quadro 1 Evoluo histrica da administrao pblica no Brasil

FONTE: adaptado de JUND (2002: 21)

Administrao Patrimonialista

Criao do DASP Lei n. 4.320

Lei n. 4.401

Reforma Administrativa Dec. Lei 200 Dec. Lei 201

PrND

CF 88

Reforma Administrativa

Criao do

MARE

LC 101 LRF Lei n 10.028

1938 1964 1967 1980 1988 1995 2000

Administrao Burocrtica

Administrao Gerencial

Legenda: DASP Departamento Administrativo de Servio Pblico Lei n 4.320, de 17/03/1964 - Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro, Oramentos e

Balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Lei n 4.401, de 11/1964 - Cria o Instituto das Licitaes Pblicas no Brasil Decreto Lei n 200, de 25/02/1967 Dispe sobre a organizao da Administrao

Federal,estabelece Diretrizes para a Reforma Administrativa, e da outras providncias; Decreto Lei n 201, 27 / 02/ 1967 Dispe sobre a responsabilidade dos prefeitos e

vereadores, e d outras providncias PrND-Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao CF -Constituio Federal , promulgada em 05/11/1988 MARE Ministrio da Administrao e Reforma de Estado, rgo encarregado pela ltima

Reforma Administrativa Gerencial . EC - Emenda Constitucional n 19, de 04/06/1998 dispe sobre princpios da

Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e d outras providncia.

LC Lei Complementar n 101, de 04/05/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.

Lei n 10.028, de 19/10/2000 Acrescenta os Art. 359-A a 359-H, ao Cdigo Penalbrasileiro, tipificando os crimes de responsabilidade fiscal praticados contra a Administrao Pblica.

1998

EC 19/98

29

Assim,verifica-se que a modernizao da administrao pblica realizada

dentro do contexto da reforma do Estado tem como proposta o aumento da

eficincia e da eficcia na gesto da coisa pblica, porm so resultados que sero

obtidos a mdio ou a longo prazo, medida que forem sendo vencidos os diversos

desafios da nova gesto pblica.

2.2 OS DESAFIOS DA NOVA GESTO PBLICA E A AUDITORIA OPERACIONAL

A segunda metade do sculo XX foi um perodo de significativas

transformaes tecnolgicas, sociais e econmicas e que se destaca pelo

predomnio do conhecimento e da informao. A partir dessas transformaes,

foram impostos novos padres de gesto s organizaes pblicas e privadas,

devido ao incio de um processo de reestruturao produtiva apoiado no

desenvolvimento cientfico e tecnolgico e na globalizao dos mercados. Nesse

cenrio, a capacidade de implementar formas flexveis de gesto que possam fazer

face s mudanas do mundo contemporneo se torna um consenso entre

estudiosos da teoria organizacional como a melhor forma de uma instituio obter o

sucesso (GUIMARES,2000:126).

Ferlei et al (1996) e Bresser Pereira & Spink (1998), apud GUIMARES

(2000:127), destacam como desafio para a nova administrao pblica a

transformao de estruturas burocrticas, hierarquizadas, com tendncias ao

insulamento, em organizaes flexveis e empreendedoras. Essa transformao

implicaria a racionalizao das organizaes pblicas atravs da adoo de padres

de gesto desenvolvidos para o ambiente das empresas privadas devidamente

adaptados natureza e necessidades do setor pblico.

30

A dcada de 1980 foi marcada por um grande crescimento do interesse em

modificar o setor pblico, decorrente do processo de reforma do Estado pelo qual o

Brasil atravessava. Faria (2005), apud Fonte (2006)6, destaca como propsitos no

desenho da reforma do Estado a adoo de uma perspectiva de conteno dos

gastos pblicos, da busca de melhoria da eficincia e da produtividade, do aumento

da flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, buscando

obter o mximo de transparncia na gesto pblica e de responsabilizao dos

gestores priorizando o cidado, visto como consumidor de bens e servios do

governo.

Diversos governos empreenderam esforos para modernizar e agilizar a

administrao pblica. Segundo Kettl (2001:79), no houve outro momento da

histria que registrasse um movimento em favor da reforma da administrao pblica

to grande e to rpido. Ele afirmou :

Os cidados reclamavam da burocracia estatal que no funcionava; da inflexibilidade que ningum conseguia alterar; dos programas e organizaes que se superpunham e impossibilitavam a coordenao; dos organismos pblicos, que pareciam mais interessados em promover seus prprios negcios do que em servir aos cidados.

O controle governamental, durante o perodo burocrtico, no se mostrou

capaz de atender aos anseios da sociedade organizada quanto s prestaes de

contas dos recursos pblicos aplicados pelos gestores. Os trabalhos se restringiam

s anlises do aspecto contbil, com observncia rigorosa do cumprimento da

legalidade e normatividade, demonstrando uma viso limitada por apresentar um

carter formal e punitivo.

6 Uma verso preliminar e resumida deste trabalho foi apresentada em Buenos Aires durante o International Forum on the Social Science Policy Nexus organizado pela UNESCO, realizado na Argentina e Uruguai, no perodo de 20 a 24 de fevereiro de 2006.

31

Outro aspecto que predominava na administrao pblica burocrtica era o

enfoque em processos, no se preocupando com a anlise do desempenho das

organizaes e o atingimento das metas e dos resultados dos programas.

Em palestra proferida no Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil

(2005) o ministro Nelson Jobin afirma que:

o dficit pblico forou a adoo de um novo modelo de controle pelo Poder Pblico apontando para uma perspectiva de se verificar a eficincia no servio pblico. evidente a necessidade de se examinar o grau de alcance das metas dos programas (juzo de resultados) pois j no mais satisfaz apenas o acompanhamento dos processos.

Com o desenvolvimento dessa nova filosofia de administrao pblica

atravs do modelo gerencial, ou ps-burocrtico, a funo do controle

governamental passa a ser discutida como instrumento de grande relevncia para

que o Estado possa efetivamente garantir que os conceitos de eficincia e eficcia,

propostos pelo paradigma gerencial, possam ser seguidos.

O paradigma gerencial estabelece para o controle governamental um novo

escopo na anlise dos gastos pblicos, cuja nfase passa a ser nos resultados

alcanados, passando a inserir a perspectiva da transparncia das aes

governamentais, atravs da disponibilizao de mecanismos que possibilitem a

fiscalizao dos atos dos gestores pblicos.

A administrao gerencial requer, por parte dos rgos e entidades da

administrao pblica, uma viso e misso estratgica bem definidas, os objetivos

de longo prazo em funo das metas, estabelecimento de metas de longo prazo,

assim como de metas anuais de desempenho, as quais sero mensuradas atravs

de indicadores desenvolvidos para esse propsito e tambm para contribuir para a

melhoria da efetividade dos programas (NUNES, 2004:65).

32

Carneiro (2002:26) comenta acerca de outra modificao introduzida na

administrao pblica que foi a mudana de papel dos chamados administradores

pblicos para gerentes ou gestores pblicos a fim de satisfazer s exigncias de um

novo perfil gerencial de articulador e empreendedor, diferentemente do papel de

supervisor ou administrador. So estabelecidos novos valores gerenciais: a primazia

do cliente; a diversidade e flexibilidade; as habilidades multidimensionais; a

delegao em lugar do controle e o gerente como um orientador focado em

resultados.

As mudanas de paradigmas do modelo de Estado e de sua administrao

ocasionadas pelas transformaes da ps-modernidade impulsionaram o

desenvolvimento da auditoria operacional como modalidade de controle. A

implantao da administrao gerencial no setor pblico tida como o fator

responsvel pelo surgimento das auditorias voltadas para resultados. Associada a

esse fator passa a existir uma demanda crescente da sociedade pela

responsabilizao dos agentes polticos, isto , por maiores nveis de accountability7.

importante tambm destacar que a implantao progressiva da

administrao gerencial est freqentemente associada expanso e sofisticao

dos sistemas de informao, nfase no planejamento e implantao de critrios

de desempenho para os rgos e entes pblicos, o que colaborou para o

desenvolvimento das auditorias voltadas para resultados (NUNES, 2004:66).

Organizaes internacionais, a exemplo da Organizao Internacional de

Entidades de Fiscalizao Superiores INTOSAI, vem buscando padronizar

estruturas e processos de controle interno, baseados na eficincia e na efetividade,

7 Accountability segundo ARAUJO (2001:13) no possui traduo literal na lngua portuguesa mas pode-se afirmar que representa o compromisso tico e legal de se responder por uma responsabilidade delegada.

33

objetivando garantir a transparncia no controle dos resultados dos dispndios

pblicos.

No contexto da reforma do Estado, vrios so os debates acerca da forma

como o controle externo pode contribuir para o aumento da responsabilizao dos

agentes pblicos, para o aperfeioamento das aes do governo e para o

fornecimento de informaes confiveis sociedade. Como resposta, desenvolve-se

no mbito das Entidades de Fiscalizao Superiores EFS 8 um tipo de fiscalizao

- a auditoria operacional - que focaliza o mrito da ao pblica ao invs de priorizar

a conformidade dos procedimentos de gesto.

Barzelay (2002:242) coloca que a auditoria operacional reconhecida por

pesquisadores e pelas EFS de alguns pases como o instrumento adequado para se

formar juzo acerca do mrito da ao pblica. Desse modo, se uma EFS possui

competncia para examinar a eficincia, a efetividade, a legitimidade da ao

pblica, a ferramenta utilizada para exercer esse poder-dever a auditoria de

desempenho, mesmo em pases onde a burocracia ctica quanto a doutrinas

administrativas orientadas para desempenho, como Frana e Alemanha.

Segundo Pollit (1999:6) aps o estudo que realizou em EFS de cinco pases

(Inglaterra, Sucia, Dinamarca, Finlndia e Frana), inegvel a existncia de uma

interface9 entre auditoria de desempenho e reformas administrativas, pois, a maior

parte das iniciativas de reforma administrativa dos pases que pesquisou mudou a

nfase no controle de insumos e processos para novas formas de controle baseadas

na medida dos resultados e impactos. Pollit (1999) ainda cita Power (1997:44-49)

para evidenciar que o desenvolvimento da gesto do setor pblico e o

8 EFS o nome pelo qual so conhecidas no mundo as organizaes de controle externo 9 Interface- meio que promove a comunicao ou interao entre dois ou mais grupos (FERREIRA,1999: 1124)

34

desenvolvimento da auditoria de desempenho originam-se do mesmo conjunto de

valores e esto entrelaados no mbito da mesma reforma tica.

Segundo a Controladoria Geral dos Estados Unidos da Amrica (United

States Government Accountability Office - GAO)10 (2005:11), os legisladores, os

dirigentes do governo e o pblico em geral buscam no apenas informaes sobre

os servios pblicos e a observncia quanto eficincia, efetividade, economia e

conformidade com as leis e regulamentos oficiais, mas tambm querem saber se os

programas de governo esto alcanando seus objetivos e resultados propostos e a

que custo.

As auditorias operacionais proporcionam avaliao independentemente do

desempenho e da gesto dos programas de governo confrontados com critrios

objetivos ou avaliaes das melhores prticas e outras informaes, sugerindo

recomendaes para a melhoria dos programas com a introduo de aes

corretivas, auxiliando o processo de deciso, melhorando o monitoramento da

gesto, enfim contribuindo para a accountability pblica (GAO,2005:32).

Derlien (2001:106), apud Fonte (2006:10), observou que dentro do contexto

de avaliao das polticas pblicas, em conjunto com o movimento do New Public

Management, os atores principais no so mais os administradores dos programas

de governo, mas os escritrios de auditoria, os Ministrios da Fazenda e as

unidades centrais. Com isso, os avaliadores passam a ser os auditores cujos

trabalhos buscam enfocar a medio dos resultados.

Fonte (2006:10) constatou, aps acompanhar como consultora metodloga a

avaliao de programas de governo realizada pelo TCE/PE, que em outros

momentos, so os auditores que se convertem em avaliadores.

10 O GAO era denominado United States General Accounting Office passando a denominar-se, desde 07 de julho de 2004, United.States Government Accountability Office (GAO,2005:7)

35

O TCE/PE firmou em 2003 Acordo de Cooperao Tcnica com o TCU e o

Ministrio do Desenvolvimento Internacional (Departament for International

Development DFID), do Reino Unido, com o objetivo de desenvolver e aperfeioar

a metodologia utilizada nas auditorias operacionais, dentro da qual est inserida a

avaliao de programas. Os objetivos dessas auditorias foram elencados pelo

Conselheiro-Presidente do TCE-PE, na apresentao da publicao dos resultados

das avaliaes:

O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, rgo de controle externo, no alheio necessidade de responder demanda que a sociedade impe, desenvolve Auditoria de Natureza Operacional ANOP, identificando oportunidades de melhorias na prestao dos servios pblicos, verificando se esto presentes os elementos de economicidade, eficincia, eficcia e efetividade. Enfoca tambm o acompanhamento dos resultados, atravs do monitoramento e avaliao destas aes (ANOP/CERDS/TCE PE, 2005:07).

Assim, valores como eficincia, eficcia, efetividade e economicidade

passaram a ter papis relevantes, tornando-se parmetros norteadores no processo

de redefinio da estrutura do Estado.

Para enfrentar um dos muitos desafios do controle externo, a auditoria

operacional se faz presente como instrumento capaz de subsidi-lo no

acompanhamento das inovaes propostas para a reforma do Estado e,

conseqentemente da administrao pblica, no sentido de elevar os nveis de

transparncia, tornando o Estado mais permevel participao e ao controle dos

cidados e mais eficaz no atendimento das demandas da sociedade.

2.3 AUDITORIA OPERACIONAL : EVOLUO HISTRICA

No mbito da administrao pblica, a expresso auditoria operacional foi

utilizada inicialmente em 1971, durante o VII Congresso Internacional de Entidades

36

Fiscalizadoras Superiores INTOSAI, que fora apontado como um dos marcos

histricos desse tipo de auditoria ( ARAUJO, 2001:41). Neste evento foi aprovado o

conceito de auditoria integral, qual contemplaria a verificao das

responsabilidades financeira, administrativa e programtica.

Grande parte dos progressos da auditoria operacional so creditados ao

GAO, sendo considerada como o maior responsvel pelos avanos dessa rea.

Em um estudo emprico e comparativo de anlise organizacional realizado

nos rgos centrais de auditoria da OCDE, sobre os trabalhos de auditoria

operacional, verificou-se que, alm do GAO, foram criadas vrias organizaes que

desenvolveram e disseminaram esses trabalhos. Segundo Barzelay (2002:26),

podem-se citar, nos Estados Unidos da Amrica (EUA), os Escritrios dos Inspetores

Gerais (Office of Inspectors General), no Reino Unido, a Comisso de Auditoria para

a Inglaterra e Pas de Gales (Audit Comission for England and Wales), cuja

jurisdio inclui o governo municipal, o Servio Nacional de Sade e a Polcia; o

National Audit Office (NAO), cuja jurisdio compreende o restante do governo

central e uma gama de inspetorias de setores ou rgos especficos em rpida

expanso, como o Escritrio de Normas de Educao (Office of Standards in

Education). Para o autor, as organizaes governamentais fundamentais na rea de

auditoria operacional so aquelas responsveis pela elaborao oramentria,

auditoria, avaliao e reforma administrativa.

Na Amrica Latina, por sua vez, o termo foi inserido pelo Instituto Latino-

Americano e do Caribe de Cincias Fiscalizadoras - ILACIF, que passou a ser

denominado em 1990 de Organizao Latino-Americana e do Caribe de Entidades

Fiscalizadoras Superiores - OLACEFS (NASCIMENTO, 2002:52).

37

A normatizao desse tipo de auditoria se deu a partir da publicao pelo

GAO da primeira verso das normas de auditoria governamental, em 1972,

denominada Normas para Auditoria de Organizaes, Programas, Atividades e

Funes Governamentais (Standards for Audit Of Governmental Organizations,

Programs, Activities and Functions), que ficaram conhecidos como Livro Amarelo

pela cor da sua capa (ARAUJO, 2001:41). Embora voltada, em geral, para todas as

formas de auditoria, essa publicao mais conhecida pela contribuio dada

auditoria operacional, constituindo-se, assim, em um documento significativo uma

vez que definiu o conceito e o campo de atuao e editou as primeiras normas para

a realizao desse tipo de auditoria.

O IX Congresso Mundial de Tribunais de Contas, realizado em 1977, em

Lima (Peru), recomendou que os organismos de controle deveriam ampliar seus

trabalhos de auditoria financeira, buscando-se examinar aspectos de eficincia,

economia e efetividade contemplados pela auditoria operacional.

Em 1998, no Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras

Superiores INCOSAI, realizado em Montevidu, ficou definida a elaborao das

Diretrizes para a aplicao da Auditoria Operacional pelo Comit de Normas de

Auditoria da INTOSAI, em conjunto com as EFSs. O projeto final contendo essas

diretrizes foi aprovado em 2003 ( INTOSAI, 2005b:7).

Alm dos Estados Unidos, pases como Inglaterra e Canad muito tm

contribudo com a expanso e desenvolvimento e a aplicao de mtodos da

auditoria operacional. Na Inglaterra a auditoria operacional conhecida como

auditoria de valor por dinheiro, value for money, no s porque tem por objetivo a

verificao da irregularidade das contas, do ponto de vista contbil legal, mas

38

tambm porque visa avaliar a possibilidade e prejuzo devido perda de eficincia e

no observncia de requisitos de economicidade.

Para Meyer and Rowan (1991), apud Barzelay (2002:26), o desenvolvimento

desse tipo de auditoria est associado a sua institucionalizao, afirmando que:

A teoria sociolgica neo-institucionalista sugere que, na medida em que a auditoria de desempenho se tornar mais institucionalizada, o nvel dessa atividade deve aumentar, provavelmente seguido pela criao de subdivises distintas ou pela expanso das linhas de produto.

Cabe tambm destacar as observaes de Barzelay (2002: 28) acerca da

institucionalizao da auditoria operacional no mundo:

A forma pela qual os rgos de auditoria lidam com a institucionalizao da auditoria de desempenho muito provavelmente ter efeito significativo sobre a escala e a distribuio das atividades de reviso na esfera governamental. Tais reaes tendero a delinear o modo de operao e o impacto dos sistemas governamentais de responsabilizao e prestao de contas (accountability).

Oliveira (2000:15) afirma que a auditoria operacional teve a primeira

perspectiva de aplicao no Brasil, a partir de 1986, na administrao pblica

federal, atravs da edio do Decreto 93.874, cujo artigo 10, pargrafo segundo,

estabelecia que alm de examinar os atos da gesto, a fim de certificar a exatido e

a regularidade das contas, a auditoria deveria verificar a eficincia e a eficcia na

aplicao dos recursos.

Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, institucionalizou-se o

controle operacional na legislao brasileira, quando foram incorporados, por fora

do "caput" do artigo 70, poderes ao Controle Externo exercido pelo Poder

Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, para exercer a

"fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e

das entidades da administrao direta e indireta " (BRASIL,2004:40).

39

Sobre a institucionalizao da auditoria operacional no texto constitucional,

Da Silva (1993:103), apud Oliveira (2000:16), cita :

Em que pese o atraso na percepo da necessidade da realizao de auditoria operacional no setor pblico no Brasil, a incorporao de sua concepo explicitamente no texto constitucional, representa uma tomada de conscincia dos polticos e administradores pblicos.[...] Este tipo de auditoria desempenha importante papel como instrumento gerencial na avaliao do grau de eficincia, economia, e eficcia com que so realizadas as operaes e atividades governamentais.

O Tribunal de Contas da Unio, por sua vez, passou a contar com a

competncia constitucional de realizar "...inspees e auditorias de natureza

contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades

administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, ..." conforme

determina o art. 71, inciso IV, incluindo a as fundaes e as sociedades institudas

e mantidas pelo Poder Pblico Federal, nos termos do inciso II do citado artigo

(BRASIL, 2004:41).

Embora a instituio da auditoria operacional tenha se dado desde 1988,

pode-se afirmar que sua efetiva implementao ainda est processando-se, pelo

fato de ter uma natureza diferenciada e cuja complexidade exige uma metodologia

especfica para assegurar a qualidade dos trabalhos, tendo como impulso definitivo

a publicao da Lei de Responsabilidade Fiscal 11(LRF). A edio dessa Lei, ao

atribuir aos Tribunais de Contas o dever de alertar as entidades pblicas sobre os

fatos que comprometem custos e os resultados dos programas governamentais,

tornou o exame da eficincia e eficcia desses programas um procedimento

obrigatrio no mbito do controle externo.

11 A esse respeito ver FIGUEIREDO, Carlos Mauricio et al. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. 2 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2001, p.261-272.

40

Dessa forma, os Tribunais de Contas, tiveram suas atribuies ampliadas a

partir da insero da auditoria operacional, renovando as concepes de controle

consubstanciadas no controle operacional e no conceito de economicidade

2.4 ASPECTOS GERAIS DA AUDITORIA OPERACIONAL

Conceitos

Nos ltimos anos, o uso da expresso auditoria operacional tem crescido

progressivamente. No Brasil, a expresso obteve grande respaldo devido a sua

incluso no texto constitucional de 1988. Embora tenha havido um crescente

empenho das EFS no desenvolvimento desse tipo de auditoria, no h uma

unanimidade quanto ao termo que melhor designar essa atividade.

A reviso de literatura especfica evidencia que h variaes nas expresses

usadas para definir o que ser adotado nesse trabalho de auditoria operacional.

Dentre os termos enumerados por Reider (1993:8), apud Arajo (2001:27), vale

destacar: auditoria abrangente; auditoria de amplo escopo; auditoria de avaliao e

reviso; auditoria de economia e eficincia; auditoria de eficcia ou de resultados.

Alm desses termos, Araujo (2001:27) inclui auditoria administrativa, auditoria de

desempenho, auditoria de gesto e auditoria dos trs Es( economia, eficincia e

eficcia).

Assim, como as diversas designaes vrios so tambm os conceitos de

auditoria operacional. Esse tipo de auditoria pode ser estudada em dois setores

distintos: pblico e privado. Entretanto, o foco desse trabalho est voltado para a

auditoria operacional no setor governamental, assim os conceitos aqui expostos

referem-se ao entendimento dos autores quanto auditoria operacional nessa rea.

41

As normas de auditoria governamental do GAO (2005:45) resume a auditoria

operacional como resultados de avaliaes sobre uma evidncia da seguinte forma:

As auditorias operacionais implicam exame objetivo e sistemtico da evidncia para apresentar uma avaliao independente do desempenho e da gesto de um programa com base em critrios objetivos, assim como avaliaes que proporcionem um enfoque prospectivo ou que sintetizem informaes sobre as melhores prticas ou anlises de temas transversais.

Haller et al (1995:1) apresentam a auditoria operacional com sendo um

processo de revises metdicas de programas, organizaes, atividades ou

segmentos, confrontando o desempenho real com o esperado, tendo como

finalidade avaliar e comunicar se os recursos da organizao esto sendo usados

eficientemente .

A INTOSAI, atravs das suas Diretrizes para a Aplicao de Normas de

Auditoria Operacional (2005b:15), enfoca a eficincia e eficcia sem desprezar a

observncia da economicidade, conceituando assim: a auditoria operacional um

exame independente da eficincia e da eficcia das atividades, dos programas e dos

organismos da Administrao Pblica, prestando a devida ateno economia, com

o objetivo de realizar melhorias.

Arajo (2001:27) entende que a auditoria operacional pode ser realizada no

todo ou em partes de uma organizao com o objetivo de propor recomendaes e

comentrios que contribuiro para melhorar os aspectos da economia, eficincia e

eficcia.

Peter e Machado (2003:44), numa definio um pouco semelhante de

Arajo, acreditam que a auditoria operacional avalia as aes gerenciais ou parte

dos procedimentos do processo operacional das entidades da administrao pblica

e dos programas de governo. Acrescenta, ainda, que esse tipo de auditoria avalia a

eficcia dos resultados das entidades em relao aos recursos materiais, humanos e

42

tecnolgicos disponveis, bem como a economicidade, eficincia, efetividade e

qualidade dos controles internos existentes.

Fder (1988:5) salienta que a auditoria operacional preocupa-se com as

operaes atuais, enfatiza o presente e as melhorias possveis. Logo, deve-se

concentrar nas reas crticas, de risco relevante ou onde o controle interno est

falhando.

Para Barzelay (2002:8-9) a expresso auditoria de desempenho um rtulo

impreciso para o conceito nela embutido. O autor argumenta que auditoria de

desempenho uma denominao incorreta pois no se trata de auditoria, mas sim

de um conjunto de atividades de avaliao. A auditoria uma forma de verificao,

isto , envolve o confronto de critrios usualmente aceitos com procedimentos

efetivados.

Cunha (1998:110) conceitua a auditoria operacional de modo simples,

afirmando que nada mais do que um exame objetivo, sistemtico e profissional

das operaes financeiras e administrativas de uma empresa ou entidade, ou parte

delas, com a finalidade de verific-las e avali-las.

Em 1998, o TCU, ao publicar seu manual de auditoria de desempenho

utilizou a expresso auditoria de desempenho numa viso semelhante ao conceito

usado pelo GAO. Em 2000, com a atualizao desse manual, que passou a ser

denominado manual de auditoria de natureza operacional, o TCU adotou a

denominao auditoria de natureza operacional e assim a definiu (BRASIL,

2000a): auditoria de natureza operacional consiste na avaliao sistemtica dos

programas, projetos, atividades e sistemas governamentais, assim como dos rgos

e entidades jurisdicionadas ao Tribunal.

43

A nomenclatura utilizada pelo TCE/PE para a auditoria operacional a

mesma adotada pelo TCU, ou seja, auditoria de natureza operacional, a qual

definida pela Resoluo TC n. 002/2005 (PERNAMBUCO, 2005c) da seguinte

forma: auditoria de natureza operacional compreende a verificao da execuo

dos planos, normas e mtodos em confronto com os objetivos da entidade auditada,

objetivando a avaliao do seu desempenho e resultados.

Assim, aps analisar os diversos conceitos dos autores citados, a auditoria

pode ser definida como um processo de avaliao das aes dos gestores pblicos,

relativas a um programa de governo ou a uma instituio para a verificao dos

aspectos da economicidade, eficincia, eficcia e efetividade, visando melhoria da

gesto pblica.

Os conceitos de auditoria operacional apresentados anteriormente

mencionam, em nveis diferentes, os chamados 4 Es : economicidade, efetividade,

eficincia e eficcia.

A Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2004:40) destaca a necessidade

de avaliar a economicidade atravs do caput do seu artigo 70. J o inciso II do art.

74 da mesma Lei ressalta a eficcia e eficincia como parmetros da auditoria:

comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da

gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da

administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades

de direito privado (BRASIL, 2004:42).

Torna-se, agora, necessrio fazer-se um breve levantamento das definies

dos termos economicidade (ou economia), eficincia, eficcia e efetividade, pois

ainda que de ampla aceitao e relativa unanimidade quanto aos seus significados,

destes dependem a correta compreenso do conceito de auditoria operacional.

44

Cruz (1997:57) afirma sobre os 4 Es da auditoria operacional: (a)

economicidade refere-se aos prazos e condies nos quais so obtidos os recursos

fsicos, humanos e financeiros, logo uma operao econmica pressupe recursos

em qualidade, quantidade, menor custo e tempo hbil; (b) eficcia diz respeito ao

atingimento de objetivos e metas e, aos resultados; (c) eficincia est relacionada a

custo, a forma pela qual os meios so geridos. a otimizao dos recursos

disponveis, atravs da utilizao de mtodos, tcnicas e normas, visando ao menor

esforo e ao menor custo na execuo das tarefas; (d) efetividade refere-se

preocupao da organizao com o seu relacionamento externo, sua sobrevivncia

e atendimento das necessidades sociais, pressupondo ainda certo grau de eficincia

e eficcia.

A Resoluo TC n 002/2005 assim dispe sobre os 4 Es da auditoria de

natureza operacional: (a) economicidade a minimizao dos custos dos recursos

utilizados na consecuo de uma atividade, sem comprometimento dos padres de

qualidade; (b) eficcia o grau de alcance das metas programadas em um

determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados; (c)

eficincia a relao entre os produtos, bens e servios, gerados por uma atividade

e os custos dos insumos empregados em um determinado perodo de tempo; (d)

efetividade a relao entre os impactos observados e os objetivos que motivaram a

atuao institucional.

Alguns autores no abordam a efetividade em virtude desse mtodo de

avaliao se referir ao relacionamento externo da organizao, da, abordam apenas

trs Es na auditoria operacional.

O Cdigo de tica e Normas de Auditoria da INTOSAI traz os seguintes

conceitos: (a) economicidade consiste em reduzir ao mnimo o custo dos recursos

45

utilizados para desempenhar uma atividade em um nvel de qualidade apropriado;

(b) eficcia a relao entre os resultados pretendidos e os resultados alcanados;

(c) eficincia a relao entre o produto expresso em bens, servios e outros

produtos e os recursos utilizados para produzi-los.

Rocha (1990:70) aborda os trs Es da auditoria operacional de modo mais

detalhado: (a) economicidade pressupe a obteno e utilizao adequadas dos

recursos humanos, materiais e financeiros, os quais devem estar disponveis nas

quantidades necessrias e suficientes e no momento adequado; (b) eficincia

pressupe a obteno de nveis mximos de produo com o mnimo de recursos

possveis (c) eficcia pressupe que os resultados obtidos estejam dentro dos

objetivos propostos para a entidade. Significa dizer que, em uma entidade pblica

eficaz, os resultados produzidos pela sua atuao so aqueles para os quais ela foi

criada (ou direcionada), constantes da legislao prpria e cujos produtos ou

servios estejam dentro de padres de quantidade e qualidade consentneos.

Cunha (1998:110) define os 3 Es de forma sucinta : (a) eficincia o

mximo de rendimento sem desperdcio de gastos ou tempo; (b) eficcia

consecuo das metas programadas; (c) economicidade traduz a operao ao

menor custo possvel.

Assim, em resumo, possvel afirmar que o que se busca saber, a partir de

uma auditoria operacional se a entidade ou programa auditado vem obtendo os

resultados esperados, incluindo-se os impactos provocados da melhor forma e ao

menor custo possvel.

46

Breve Confronto Entre a Auditoria Operacional e a Auditoria Tradicional

A auditoria, de um modo geral, quer seja operacional quer seja tradicional12,

caracteriza-se pela realizao de verificaes sistemticas e anlises objetivas das

operaes de uma entidade que resultam na elaborao de um relatrio.

A maioria dos autores aponta que a diferena bsica entre a auditoria

operacional e a tradicional est nos objetivos propostos e na abrangncia do

trabalho.

Sobre este aspecto, Nascimento (2001:89) comenta que os limites entre as

duas auditorias so quase os mesmos: reviso, avaliao e emisso de parecer,

mas h uma diferena que reside no objetivo do estudo. Segundo o autor, a

auditoria tradicional busca responder se a realidade patrimonial da entidade e a

realidade de suas relaes com terceiros esto compatveis com os demonstrativos

contbeis, enquanto a auditoria operacional volta sua ateno para o desempenho

das operaes da entidade ou rgo, examinando os mtodos, processos, fluxos,

programas, projetos, atividades, aes e metas quanto economia, eficincia e

eficcia.

Para Rocha (1990:71), a auditoria operacional uma evoluo natural da

auditoria tradicional, que deixou de ser especificamente contbil para tornar-se

abrangente, acrescentando verificao da legalidade e correo dos registros

contbeis, a determinao da economicidade e eficcia das entidades.

Barzelay (2002:4) faz a diferenciao entre o conceito de auditoria de

desempenho e o conceito de auditoria tradicional atravs da seleo de modelos

cognitivos idealizados. O significado do conceito de auditoria de desempenho 12 Neste trabalho ser adotada a denominao de auditoria tradicional como sinnimo das auditorias contbeis, auditorias de conformidade, auditorias financeiras, auditorias de legalidade,auditoria de regularidade na rea governamental.

47

caracteriza-se por uma srie de Modelos Cognitivos Idealizados (MCIs)

inter-relacionados, que variam sob a tica de cinco diferentes dimenses referentes

ao funcionamento de governo, ao tipo de funcionamento desejado, ao principal

objetivo da reviso, modalidade dominante de reviso e ao papel do revisor

(auditor). A mesma lgica aplica-se ao significado do conceito de auditoria

tradicional. O quadro 2, a seguir, apresenta esta lgica.

Quadro 2 Comparao Entre Auditoria Tradicional E Auditoria De Desempenho

Imagem de Governo

Imagem de bom

financiamento

Objetivo principal da

reviso

Modalidade predominante

Papel do revisor/ auditor

Auditoria Tradicional

Mquina Burocrtica

Execuo das transaes e

tarefas efetivamente reguladas por

sistemas

Accountability de

conformidade

Auditoria Verificar as informaes;

encontrar discrepncias

entre os procedimentos observados e

as normas gerais; inferir

conseqncias; relatar achados

Auditoria de Desempenho

Cadeia de Produo: insumos

processos produtos

impactos

Procedimentos e produo

organizacionais funcionam de

forma otimizada

Accountability de

desempenho

Inspeo Avaliar os aspectos dos programas e

das organizaes envolvidas;

relatar achados13

Fonte:Barzelay (2002:4)

O GAO (2005:45-49) distingue melhor os dois tipos de auditoria atravs da

descrio dos objetivos de cada uma delas. Na auditoria tradicional, esses objetivos

se relacionam com as exigncias estabelecidas por leis, regulamentos, clusulas ou

condies de contratos ou de convnios de subvenes que podero afetar a

aquisio, proteo e uso dos recursos da organizao, bem como a quantidade,

13 Os achados de auditoria correspondem, por sua vez, s observaes e concluses obtidas atravs da comparao de evidncia suficiente, fivel e pertinente do desempenho com critrios predeterminados de auditoria (CCAF, [s.d.], p. 81)

48

qualidade, oportunidade e custo dos trabalhos que a organizao produz ou fornece.

Por outro lado, as auditorias operacionais buscam fornecer informaes para

melhorar o desempenho dos programas e facilitar o processo de tomada de

decises dos dirigentes responsveis pelas aes corretivas e aperfeioar a

accountability perante o pblico.

Seguindo essa linha de distino entre a auditoria tradicional e a auditoria

operacional, Villas (1990: 58) argumenta:

enquanto, no primeiro grupo, o objetivo principal est relacionado com a adequao das demonstraes financeiras, no segundo as demonstraes financeiras servem apenas como instrumento do seu processo, visto que seu objetivo est vinculado apreciao das operaes ou atividades de uma entidade segundo os benefcios por ela produzidos.

Lima (2005:32) sintetiza os tipos de auditoria - tradicional , de desempenho e

avaliao de programa - como fiscalizaes. A distino inicialmente estaria no tipo

de questo que se deseja responder. A auditoria tradicional, utilizando de

procedimentos padronizados, satisfaz investigao das questes legais e

regulamentares. Em auditoria operacional e em avaliao de programas,

necessrio um planejamento de trabalho com formato especfico para cada situao,

a fim de que possam ser respondidas as questes ligadas ao funcionamento interno

dos programas e rgos (economia, eficincia e eficcia) e os impactos de suas

operaes em condies sociais (efetividade). Posteriormente, Lima (2005) elencou

diversas diferenas ao realizar o confronto entre a auditoria tradicional e a

operacional, as quais esto organizadas no quadro 3, a seguir.

49

Quadro 3 Diferenas entre Auditoria Tradicional e Auditoria Operacional

Tradicional Operacional

Agentes externos independentes Agentes externos parceiros

Punio de falhas Contribuio para sanar falhas

Fluxo do trabalho padronizado e

hierrquico

O fluxo de trabalho assemelha-se a uma cadeia

de produo, contendo insumos, produtos, efeitos

Ambiente de comando e controle Ambiente poltico com prevalncia do debate

democrtico

Utilizao de padres legais Utilizao de boas prticas, modelos,

conhecimento e experincia, valores voltados

para resultados (results oriented management -

ROM)

Obedincia a procedimentos Empreendedorismo e liderana, escolha poltica e

administrativa

Uso dos conceitos do Direito e da

Contabilidade

Uso de informaes obtidas atravs da pesquisa

social, anlise de polticas, economia

Imperatividade Convencimento

Pouca participao popular Debate pblico

Individualizao da responsabilidade Nem sempre possvel individualizar (resultado)

Controle hierrquico e administrativo Controle democrtico e social

Os responsveis so punidos com

multa e afastamento

A penalidade atribuda o ostracismo, a censura,

danos na reputao

Elaborao: Elaborado por esta pesquisadora com base na classificao estabelecida por Lima (2005)

importante destacar o papel de cada uma das auditorias em relao

outra, ressaltando que a auditoria operacional no est substituindo a auditoria

tradicional, mas complementando a fiscalizao que pode ser, inclusive, de um

mesmo objeto. Se eventualmente ambas as auditorias escolherem objeto idntico,

apresentaro concluses diferentes, porm complementares, uma vez que o foco do

trabalho distinto.

Assim, enquanto a auditoria tradicional restringe sua abrangncia rea

contbil-financeira e ao cumprimento dos aspetos legais objetivando, principalmente,

50

verificar; a auditoria operacional atinge toda a entidade, pretendendo, tambm,

avaliar.

Grande parte dos autores consultados comungam do pensamento do

conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paran Joo Fder ( 1996:41) que

diz : A relao entre o controle da regularidade e a auditoria de gesto deve ser a

de um dueto, jamais a de um duelo .

Limitaes da Auditoria Operacional

A expanso da auditoria operacional, muitas vezes, tem encontrado vrios

aspectos que se constituem em dificuldades ou limitaes para sua implementao

por parte das entidades de controle.

Um primeiro aspecto que pode ser destacado o da ausncia de uma

estrutura organizacional definida dentro da instituio, levando, assim, pouca

autonomia dos grupos de trabalho na execuo de procedimentos internos e

externos. A inexistncia de institucionalizao dos trabalhos de auditoria operacional

nos Tribunais de Contas Estaduais prejudica o desempenho das funes de

controle.

Associada a essa situao est uma infra-estrutura muitas vezes deficitria,

com nmero insuficiente de servidores especializados em auditoria operacional,

quantidade reduzida de equipamentos de informtica, poucos veculos

disponibilizados para a realizao dos trabalhos de campo. Alm disso o oramento

para esse tipo de auditoria limitado, impossibilitando a contratao de especialistas

ou consultores para auxiliar nos trabalhos.

A complexidade do processo de uma auditoria operacional outro ponto

importante, pois reflete as peculiaridades do objeto em anlise, o que torna a

51

execuo desse tipo de auditoria amplamente diferente de um trabalho para outro,

ou at mesmo entre perodos de tempo do mesmo trabalho. Isso porque

imprescindvel que sejam respeitadas as caractersticas individuais de cada

auditoria. Essa complexidade exige tempo, desde o planejamento at o termino da

execuo, assim como um maior volume de recursos humanos e financeiros.

Outra questo a cultura organizacional relacionada auditoria operacional

o que pode se transformar em um limitador do resultado dos trabalhos. possvel

que alguns gestores no vejam nas auditorias operacionais qualquer valor a ser

agregado ao seu desempenho. possvel tambm que os tcnicos se preocupem

mais com os aspectos caractersticos de auditorias tradicionais, devido a uma cultura

forte desse tipo de auditoria entre os profissionais dessa rea. O interesse e a

receptividade do gestor so indispensveis para que os resultados da auditoria

revertam-se em melhorias para o programa ou a gesto analisada.

H tambm obstculos na coleta das evidncias que iro respaldar as

concluses dos tcnicos, principalmente nos casos em que os critrios de

comparao no esto disponveis no programa auditado, situao que exigir uma

busca por critrios em outras fontes.

Neste contexto, pode ser sugerida a utilizao de uma metodologia

especfica ou de uma combinao de metodologias, aplicvel a cada caso, que

respeite as caractersticas individuais do objeto auditado. Em cada objeto devero

ser considerados, entre outros fatores, os seus objetivos, os recursos empregados

na sua consecuo e os resultados alcanados, assim como as variveis ambientais

que exercem influncia sobre esses resultados. Essa ausncia de uniformidade na

aplicao dos procedimentos, muito comum nas auditorias operacionais mais uma

dificuldade na sua disseminao e evoluo.

52

Greiner (1996:16), apud Barros (2000:38), agrupou as limitaes em quatro

classes de fatores que seriam os obstculos para a expanso e implementao da

auditoria operacional. O quadro 4, a seguir, enumera essas limitaes dentro da

classe em que ela se enquadra :

Quadro 4 Limitaes da Auditoria Operacional

Obstculos Institucionais

Obstculos pragmticos

Obstculos Tcnicos Obstculos financeiros

Desconhecimento de medidas de

desempenho pela maioria do gerentes do

setor pblico

Dificuldades no desenvolvimento de medidas de desempenho

Falta de definio do que desempenho

governamental e o que deveria ser enfatizado na mensurao desse

desempenho

Dispndio substancial de

tempo e dinheiro na

implementao dos sistemas de mensurao de

desempenho Baixo grau de

imparcialidade e autoconfiana do

governo optando pela no divulgao de

informaes que julgue prejudicar sua imagem

Relutncia dos administradores

pblicos em utilizar as informaes oriundas das

mensuraes de desempenho

Dificuldade em fornecer aos usurios os dados

de desempenho em tempo oportuno

Receio dos gestores de implementar novas

ferramentas de avaliao devido a

saturao de inovaes ditas revolucionrias

Multiplicidade dos objetivos proposto pelo

governo e a diversidade de alguns servios que exigem diferentes medidas para caracterizar

adequadamente o desempenho

Carncia de padres predefinidos para

avaliar o desempenho governamental;

Flutuaes estatsticas nas medidas