ma lettre n° D190298 du 1er février 2019 · Réf. : ma lettre n° D190298 du 1er février 2019...

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Lyon, le 15 mars 2019 La présidente N° D190715 Recommandée avec A.R.

Réf. : ma lettre n° D190298 du 1er février 2019

P.J. : 1

Monsieur le Président, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la communauté de communes du Genevois au cours des exercices 2011 à 2017. Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre prédécesseur. A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite. En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport d’observations de la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, conformément aux dispositions de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite réunion aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour. En application de l’article R. 243-17 du code des juridictions financières, une copie du rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au directeur départemental des finances publiques de la Haute-Savoie.

Monsieur Pierre-Jean CRASTES Président Communauté de communes du Genevois 38 rue Georges de Mestral 74160 ARCHAMPS

2/2

Je vous informe que l’article L. 243-8 du code des juridictions financières prévoit la transmission par la chambre régionale des comptes des présentes observations définitives aux maires des communes membres de la communauté de communes, après sa présentation à votre organe délibérant. Il sera présenté par le maire de chaque commune au plus proche conseil municipal et donnera lieu à un débat. J’appelle enfin votre attention sur les dispositions de l’article L. 243-9 au code des juridictions financières qui prévoit que "...Dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9.". En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa présentation à l’assemblée délibérante dans le délai légal d’un an, le rapport relatif aux actions entreprises à la suite des observations de la chambre. Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération la plus distinguée.

Marie-Christine Dokhélar

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

ET SA REPONSE

COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU GENEVOIS

(Département de la Haute-Savoie)

Exercices 2011 à 2017

Observations définitives

délibérées le 23 janvier 2019

2/48 Rapport d’observations définitives – Communauté de communes du Genevois

SOMMAIRE

SYNTHESE .............................................................................................................................................3

RECOMMANDATIONS .......................................................................................................................4

1- L’ORGANISATION DU TERRITOIRE ...................................................................................6

1.1- Présentation du territoire.............................................................................................6

1.2- Présentation de la communauté de communes ..........................................................8 1.2.1- Une montée progressive en compétences ...............................................................8

1.2.2- Une intégration financière croissante ......................................................................9

2- LE FONCTIONNEMENT DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES ............................10

2.1- L’organisation des services ........................................................................................10 2.1.1- L’organigramme ...................................................................................................10

2.1.2- La mutualisation des services ...............................................................................11

2.2- Les achats ....................................................................................................................12

2.3- Les ressources humaines ............................................................................................14 2.3.1- L’évolution des effectifs et de la masse salariale ..................................................14

2.3.2- Les emplois contractuels .......................................................................................15

2.3.3- Le temps de travail ................................................................................................16

2.3.4- L’absentéisme .......................................................................................................17

3- LA COOPERATION TRANSFRONTALIERE EN MATIERE DE TRANSPORT PUBLIC

......................................................................................................................................................18

3.1- Une politique structurante et prioritaire pour la communauté de communes du

Genevois .......................................................................................................................18 3.1.1- La mobilité urbaine au cœur du renforcement de l’intégration intercommunale ..18

3.1.2- Une politique de mobilité transfrontalière articulée autour de deux projets

structurants ............................................................................................................19

3.2- L’extension de la ligne de tramway Genève / Saint-Julien-en-Genevois ...............21 3.2.1- Un projet dans la continuité du développement du réseau genevois.....................21

3.2.2- Un pilotage transfrontalier en pratique dépendant du canton de Genève .............24

3.2.3- Un plan de financement fortement subventionné mais encore incertain ..............26

3.2.4- Des perspectives d’exploitation dans la continuité du réseau des transports publics

genevois : une maîtrise technique et financière mais un contrôle atténué ............27

3.2.5- Conclusion ............................................................................................................29

4- LA COOPERATION TRANSFRONTALIERE EN MATIERE D’EAU POTABLE ET

D’ASSAINISSEMENT ..............................................................................................................29

4.1- La régie d’eau potable ................................................................................................30

4.2- La régie d’assainissement...........................................................................................33

5- LA SITUATION FINANCIERE ..............................................................................................36

5.1- Les performances financières ....................................................................................36 5.1.1- Le budget principal ...............................................................................................36

5.2- La situation bilancielle ...............................................................................................40 5.2.1- L’endettement .......................................................................................................40

5.2.2- Le fonds de roulement et la trésorerie ...................................................................40

5.3- Un programme pluriannuel d’investissement dont le financement reste à sécuriser

......................................................................................................................................41

6- ANNEXE .....................................................................................................................................43


SYNTHESE

La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes du Genevois (CCG) à compter de l’exercice 2011. La CCG est située dans le département de la Haute-Savoie, au sud de Genève le long de la frontière suisse. Elle regroupe 17 communes autour de Saint-Julien-en-Genevois soit un total de 43 854 habitants. Depuis 2011, elle a étoffé ses compétences et gère désormais sur son territoire les services publics communaux structurants, hormis la voirie : eau, assainissement, transport public, ordures ménagères, petite enfance, développement économique. Pour ce faire, elle s’appuie sur une gestion interne globalement rigoureuse et maîtrisée, reposant sur une organisation efficiente. Le positionnement de la CCG en banlieue de Genève, au sein d’une agglomération dynamique d’un million d’habitants, mais séparée du centre d’attractivité par la frontière franco-suisse, conditionne la conduite de la plupart des politiques publiques et la gestion des services publics. Il crée parfois des déséquilibres, du fait du décalage entre la continuité urbaine de l’agglomération genevoise et les interdépendances entre de multiples acteurs publics de part et d’autre de la frontière. Trois compétences sont à ce titre illustratives : le transport public, l’eau potable et l’assainissement. Le renforcement du réseau des transports publics constitue la priorité de la CCG. Son plan des déplacements a pour ambition de faire de la ville de Saint-Julien le point nodal de l’entrée sud de l’agglomération : d’une part, en renforçant l’axe reliant la ville au centre de Genève par le prolongement du tramway et d’autre part, en favorisant le rabattement vers Saint-Julien où un pôle d’échange multimodal sera aménagé autour de la gare SNCF et du terminus du tramway. La CCG articule les deux projets, actuellement au stade des études, pour une mise en service fin 2023. La CCG a déclaré le prolongement du tramway d’utilité publique en septembre 2015 mais, en l’absence de véritable pilotage transfrontalier, elle doit s’adapter à la gestion du projet par le canton de Genève qui a déjà reporté son tronçon de deux ans. Ce contretemps renforce l’aléa sur les cofinancements du tronçon français, au risque de compromettre la soutenabilité de l’investissement pour la CCG. Elle bénéficierait en revanche d’une exploitation techniquement et financièrement maitrisée par les Transports Publics Genevois, régie publique du canton. La distribution d’eau potable et le traitement des eaux usées, conditionnées par la géographie et le cycle de l’eau, font l’objet d’une coopération historique entre la CCG et le canton de Genève. La préservation de la nappe phréatique transfrontalière a néanmoins conduit la communauté de communes à investir seule 13 M€ dans la diversification de son approvisionnement, ce qui a tendu la situation financière de la régie des eaux, malgré les cofinancements de l’agence de l’eau et du département de Haute-Savoie. Pour l’assainissement en revanche, la CCG bénéficie de la centralité des stations d’épuration de Genève qui traitent 70 % de ses eaux usées, acheminées au bord du Rhône suisse. Depuis 2013, la CCG a maîtrisé le financement de ses nouvelles compétences en y adaptant ses ressources (fiscalité professionnelle unique, perception de la compensation franco-genevoise) et en augmentant les impôts. Pour répondre aux besoins de sa population croissante, elle a prévu de tripler son effort annuel d’investissement entre 2019 et 2022 et de le concentrer sur les transports. Il lui reste toutefois à sécuriser le financement de ce programme, ce dont elle a conscience, mais qui implique notamment une révision du pacte financier et fiscal qui la lie à ses communes membres.


RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 : Sécuriser le financement du programme d’investissement pluriannuel 2018-2023. Recommandation n° 2 : Réviser le pacte financier et fiscal pour limiter la variation des attributions de compensation à celle des charges transférées. Recommandation n° 3 : Mesurer les effets du schéma de mutualisation sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement à l’occasion de la révision du pacte financier et fiscal. Recommandation n° 4 : Instaurer un contrôle automatisé du temps de travail. Recommandation n° 5 : Développer le volet économique du processus d’achat en établissant une nomenclature des fournitures et prestations homogènes, et en assurant un suivi statistique des achats par l’intermédiaire d’indicateurs.


La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes du Genevois pour les exercices 2011 à 2017, en veillant à intégrer, autant que possible, les données les plus récentes. Le contrôle a été engagé par lettre du 29 septembre 2017, adressée à M. Pierre-Jean CRASTES, président de l’établissement depuis 2014. Son prédécesseur sur la période contrôlée, M. Bernard GAUD, a également été informé par lettre du même jour. Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants :

l’organisation du territoire ; le fonctionnement interne ; la coopération transfrontalière en matière de transport ; la gestion transfrontalière de l’eau potable et de l’assainissement ; la situation financière.

L’entretien prévu par l’article L. 243-1 al.1 du code des juridictions financières a eu lieu le 24 juillet 2018 avec MM. Pierre-Jean CRASTES et Bernard GAUD. Lors de sa séance du 25 septembre 2018, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 9 octobre 2018 à M. Pierre-Jean CRASTES ainsi qu’à M. Bernard GAUD. Après avoir examiné les réponses écrites et procédé aux auditions demandées, la chambre, lors de sa séance du 23 janvier 2019, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après.


1- L’ORGANISATION DU TERRITOIRE

1.1- Présentation du territoire

La communauté de communes du Genevois (CCG) est située au nord-ouest du département de la Haute-Savoie, au sud de la plaine du Genevois, le long de la frontière sud de la Confédération helvétique et du canton de Genève. Elle regroupe 17 communes autour de Saint-Julien-en-Genevois : Archamps, Beaumont, Bossey, Chênex, Chevrier, Collonges-sous-Salève, Dingy-en-Vuache, Feigères, Jonzier-Epagny, Neydens, Présilly, Savigny, Valléiry, Vers, Viry et Vulbens1.

Carte 1 : Acteurs institutionnels du Grand Genève

Source : Grand Genève

Avec le pays de Gex à l’ouest et Annemasse à l’est, la CCG constitue l’un des trois pôles périphériques de l’agglomération genevoise, situés en France. Elle est le moins peuplé de ceux-ci, avec 43 854 habitants sur environ un million dans l’agglomération dont 400 000 en France, mais sa population progresse de 2 % par an et a augmenté de 60 % en 20 ans.

1 Le schéma départemental de coopération intercommunale de la Haute-Savoie, arrêté par le préfet le

25 mars 2016, n’a pas modifié son périmètre.


Carte 2 : La CCG dans la structuration de l’agglomération genevoise


Sa population est principalement composée d’actifs de 20 à 60 ans (56 %) et de leurs enfants (26 % de moins de 19 ans). Le taux de chômage y est inférieur de trois point à la moyenne nationale2. Seuls 43 % des actifs exercent leur activité professionnelle sur le territoire, plus de la moitié d’entre eux travaillant en Suisse. Il en résulte un niveau de revenu élevé, supérieur de 70 % à la médiane nationale et de 42 % à la médiane du département de la Haute-Savoie3. En dépit de cela, seule la moitié des ménages est imposée contre 58 % au niveau national et 63 % en Haute-Savoie, du fait du prélèvement à la source en Suisse de l’impôt sur le revenu acquitté par les travailleurs frontaliers.

Carte 3 : Part des résidents travaillant à Genève


2 7,2 % contre 10,2 % au niveau national (chiffres 2015). 3 34 322 € par unité de consommation sur le territoire de la CCG, contre 20 369 € au niveau national et 24 375 €

en Haute-Savoie.


Le positionnement de la CCG en banlieue de Genève, au sein d’une agglomération à la démographie dynamique, mais séparée du centre d’attractivité économique par la frontière franco-suisse, conditionne la plupart des politiques publiques qu’elle conduit et des services publics qu’elle gère.

1.2- Présentation de la communauté de communes

Créée en 1995, la CCG est une communauté de communes régie par les articles L. 5214-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Elle dispose d’un budget de fonctionnement de 39 M€ et s’appuie sur 194 équivalents temps plein.

Tableau 1 : Principales données organisationnelles et financières

Recettes de fonctionnement 39 M€ Dépenses d’investissement 15,7 M€

Charges de personnel 7,7 M€ Recettes d’investissement 14,5 M€

Résultat de fonctionnement 4,2 M€ Effectifs 194 ETP

Source : comptes (chiffres 2017)

Elle est présidée depuis 2014 par M. Pierre-Jean CRASTES, maire de Chênex, qui a succédé à M. Bernard GAUD, maire de Chevrier. Son siège est situé à Archamps.

1.2.1- Une montée progressive en compétences

L’intercommunalité est principalement compétente pour l’élaboration de documents de planification territoriale (schéma de cohérence territoriale, plan local de l’habitat), la gestion des services en réseaux (transports publics, eau, assainissement, ordures ménagères), le développement économique (pépinières d’entreprises, zones d’activités économiques, zones d’aménagement concertées, développement commercial), le tourisme, la construction et la gestion des équipements sportifs, la petite enfance4. Ses compétences se sont étoffées depuis 2012 par le transfert de services publics structurants pour le territoire :

- la production et la distribution d’eau potable (2013) ; - les transports publics (2012) ; - la petite enfance (2015)5 ; - les zones d’activité économique (2017). - la compétence incendie par le Service départemental d’incendie et de secours de la

Haute-Savoie - la compétence tourisme par l’Office de tourisme (OT) Monts de Genève, constitué sous

la forme d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), résultant de la fusion, depuis le 1er janvier 2018, des OT existants de la communauté d’agglomération d’Annemasse et celui de la communauté de communes du Genevois

Hormis la voirie, la CCG gère désormais sur son territoire l’ensemble des services publics de réseaux de compétence communale6. Par ailleurs, la CCG exerce certaines de ses compétences par l’intermédiaire d’autres organismes intercommunaux :

- le traitement des déchets, par le Syndicat intercommunal de gestion des déchets du Faucigny Genevois (SIDEFAGE) ;

4 Ses compétences sont régies par l’article L. 5214-16 du CGCT et par les statuts. 5 Jusqu’alors gérée par deux syndicats intercommunaux dont la dissolution a été intégrée au schéma départemental

de coopération intercommunale. 6 L’électrification est gérée au niveau départemental par le SYANE.


- la gestion du réseau urbain de bus, par le Groupement local de coopération transfrontalières pour les transports (GLCT) ;

- l’aménagement du Technopôle d’Archamps, par le syndicat mixte d’aménagement du Genevois (SMAG) ;

- le pilotage de la coopération transfrontalière, par le Pôle métropolitain du Genevois français ;

- la gestion des rivières, par le Syndicat mixte d’aménagement de l’Arve et de ses abords (SM3A) et le Syndicat mixte d’exécution du contrat de rivière des Usses (SMECRU) ;

- l’accueil des gens du voyage, par le Syndicat intercommunal de gestion des terrains d’accueil pour les gens du voyage (SIGETA).

1.2.2- Une intégration financière croissante

La montée en compétence de la CCG s’est accompagnée d’une redéfinition de ses recettes. Partant du constat qu’en 2011 elle ne percevait que 20 % des ressources du bloc communal et que les communes présentaient une situation financière plus favorable que l’intercommunalité, la CCG a révisé en 2013 le pacte financier et fiscal qui la lie à ses communes membres afin de dégager des ressources dynamiques pour le financement des politiques prioritaires du territoire, en particulier le transport public. Le nouveau pacte s’articule autour de deux axes :

le passage à la fiscalité professionnelle unique au 1er janvier 2014 ;

la modulation de l’attribution de compensation reversée aux communes, selon deux mécanismes :

à la baisse, par la déduction de 2 % des fonds perçus par les communes au titre de la compensation franco-genevoise, pour faire bénéficier la CCG de ces financements ;

à la hausse, par un intéressement dégressif des communes au dynamisme de la fiscalité professionnelle, au motif qu’elles demeuraient alors compétentes pour la gestion de 19 des 21 zones d’activités économiques (ZAE) du territoire. Les communes ont ainsi vu leur attribution de compensation majorée d’une fraction décroissante de la variation d’une année sur l’autre du produit de la fiscalité professionnelle7.

Le conseil communautaire a approuvé ce dispositif atypique de révision de l’attribution de compensation le 24 février 2014, à l’unanimité ainsi que l’exige l’article 1609 nonies C du code général des impôts. Toutefois, en reversant ainsi une partie de la fiscalité professionnelle aux communes, la CCG s’est écartée de l’esprit de la loi qui dispose que lorsque l’intercommunalité adopte le régime de la fiscalité professionnelle unique, elle se substitue « aux communes membres pour l'application des dispositions relatives à la cotisation foncière des entreprises et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et pour la perception du produit de ces taxes »8. De plus, si la déduction de la compensation franco-genevoise a pour objet de participer au financement de la compétence transport exercée par la CCG, le reversement de fiscalité professionnelle constitue un système d’intéressement et d’incitation, et non une compensation de charges. La commission locale d’évaluation des charges transférées ne l’a d’ailleurs pas présenté comme tel. Il apparaît dès lors étranger à l’objet de l’attribution de compensation qu’il majore. Tel est a fortiori le cas depuis que l’intégralité de la compétence développement économique a été transférée à l’intercommunalité en 2017.

7 100 % en 2015, 75 % en 2016, 50 % en 2017 et 25 % à compter de 2018, de la variation annuelle du produit total

de la CFE, de la CVAE et de la TASCOM. 8 Articles 1609 quinquies C-I et 1609 nonies C-I du code général des impôts.


Enfin, l’article 1609 nonies C du code général des impôts dispose que « l'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée ». Or, le dispositif mis en place par la CCG introduit une dynamique de l’attribution de compensation, qui ne peut être justifiée par une évolution des charges transférées, mais instaure une forme d’intéressement à la progression du produit de la CET, laquelle produit les mêmes effets qu’une clause d’indexation.

Bien que portant sur des montants mineurs9, un tel dispositif n’est donc pas conforme aux principes régissant les modalités de détermination d’une attribution de compensation (AC), qui repose sur la seule évaluation, par la CLECT, du coût des compétences transférées.

Si la CCG fait état d’une réflexion à venir sur l’évolution de ce dispositif, il apparait que les objectifs qu’il poursuit ne peuvent relever d’un ajustement de l’AC sans lien avec l’évolution des charges transférées, mais pourraient éventuellement conduire à la mise en place d’une dotation de solidarité communautaire (DSC).

Par ailleurs, la CCG a exclu l’instauration du versement transport pour ne pas faire supporter par les entreprises de son territoire le financement d’un service dont la majorité des usagers travaillent dans des entreprises installées en Suisse, donc non assujetties à cette contribution10. Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) de la CCG a ainsi progressé de huit points depuis 2013, principalement en 2017 sous l’effet du transfert de la compétence petite enfance11, et est désormais supérieur à la moyenne des communautés de communes.

Tableau 2 : Le coefficient d’intégration fiscale (CIF)

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

CIF de la communauté de communes du Genevois

0,34 0,34 0,34 0,35 0,36 0,36 0,42

CIF moyen des communautés de communes

0,32 0,32 0,32 0,35 0,35 0,36 0,36

Source : ministère de l’Intérieur

La stratégie financière et fiscale arrêtée en 2013 apparaît cohérente avec le renforcement des compétences de la CCG dès lors qu’elle flèche les financements les plus dynamiques vers les politiques publiques prioritaires. De ce point de vue, l’intéressement des communes à la croissance de la fiscalité professionnelle n’apparaît pas justifié.

2- LE FONCTIONNEMENT DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES

2.1- L’organisation des services

2.1.1- L’organigramme

La CCG est organisée en cinq pôles cohérents dont quatre recoupent ses grandes compétences, le pôle Ressources regroupant les fonctions support :

- le pôle Aménagement du territoire, responsable des politiques et projets structurants (planification territoriale, économie, environnement, mobilité, urbanisme, habitat, gymnases, etc.) ;

9 138 374 € en 2016, 8 343 € en 2017 et 29 193 € en 2018. Cela est toutefois dû à la stagnation conjoncturelle des

bases et des taux de la CFE et de la CVAE. 10 Le versement transport est une contribution des employeurs au financement des réseaux de transports publics,

prévue par l’article L. 2333-64 du CGCT. 11 LE CIF est calculé à partir des données de l’année n-2. L’impact du transfert de la compétence petite enfance

en 2015 a donc produit ses effets en 2017.


- le pôle Social, principalement chargé de la petite enfance ; - le pôle Déchets ; - les régies d’eau et d’assainissement.

Les ressources humaines et la communication sont directement rattachées à la direction générale. Le responsable du pôle Aménagement du territoire, chargé à ce titre de la stratégie et de la planification territoriale, exerce également les fonctions de directeur général adjoint. Un comité de direction réunit le lundi matin la direction générale et les responsables de pôles. La direction générale échange également une fois par trimestre avec les équipes de direction des communes membres. Par ailleurs, le président n’a pas constitué de cabinet.

2.1.2- La mutualisation des services

L’intégration du bloc communal repose sur une mutualisation progressive des services de l’intercommunalité et de ses communes membres. Dans cette perspective, l’article L. 5211-39-1 du CGCT prévoit que « afin d'assurer une meilleure organisation des services, dans l'année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement ». Pour le mandat 2014-2020, la CCG a adopté un schéma de mutualisation le 14 décembre 2015, à l’issue d’une concertation en interne et avec les communes membres. Celui-ci apparaît opérationnel mais d’une ambition limitée. Il définit cinq axes : la commande publique, l’informatique, les ressources humaines, les services techniques et la police municipale. Ceux-ci sont déclinés en huit actions priorisées dans le temps :

Tableau 3 : Actions de mutualisation

Actions prioritaires (échéance 2017)

Autres actions (échéance 2020)

Service commun de la commande publique Fonction achat

Mutualisation du service des bâtiments Mutualisation des services techniques

Police municipale pluricommunale État des lieux des systèmes d’information

Plan de formation mutualisé Convergence des logiciels

À mi-mandat, la CCG respecte le calendrier. Fin 2016, le service commun de la commande publique était créé et doté d’un guide de procédure et de pratiques harmonisées ; le plan de formation mutualisé était approuvé et les premières formations communes dispensées ; l’équipe des gardiens d’équipements publics était mutualisée avec la commune de Saint-Julien et la police pluricommunale était déployée. Les autres actions ont été engagées : la mutualisation des services techniques a été étendue à la voirie et le volet informatique, par le rapprochement des logiciels utilisés et le partage des données, a été initié avec la commune de Saint-Julien.


La CCG a conduit une action supplémentaire de mutualisation : la création d’un service commun de l’urbanisme. Elle étudie également la mutualisation des services ressources humaines, voirie et propreté urbaine, avec la ville de Saint-Julien.

Tableau 4 : Adhésion des communes aux actions de mutualisation

Action de mutualisation

Nombre de communes

Communes concernées Nombre d’agents

Service commun de la commande publique

13 Archamps, Chênex, Chevrier, Feigères, Jonzier, Neydens, Savigny, Valleiry (*), Vers, Viry, Vulbens

4

Gestion commune des bâtiments

1 Saint-Julien 12

Police municipale pluricommunale

12 Viry, Valleiry, Chênex, Chevrier, Vers, Vulbens, Saint-Julien, Archamps, Beaumont, Feigères, Neydens, Présilly

13

Plan de formation mutualisé

17 Toutes 3

Service commun de l’urbanisme

11 Archamps, Beaumont, Chênex, Chevrier, Dingy, Feigères, Jonzier, Présilly, Savigny, Valleiry (*), Vulbens, Saint-Julien

3

Source : CCG (*) La commune de Valleiry a pris l’engagement de confier l’intégralité de son activité liée aux marchés publics au service commun le 1er septembre 2019, et a décidé d’adhérer au service commun urbanisme à compter du 1er janvier 2019.

En pratique, la dynamique de mutualisation apparaît à deux vitesses : une intégration progressive des services avec la ville-centre de Saint-Julien, et la délivrance de prestations à la carte (groupements de commande, formations, etc.) aux autres communes. Le schéma insiste en effet sur le caractère volontaire de l’adhésion des communes à chaque action. Il en résulte une mutualisation à géométrie variable qui constitue une démarche pragmatique d’acculturation progressive mais qui concerne principalement la ville-centre. Pour mettre en cohérence l’ambition de ce schéma et le renforcement de ses compétences et de son intégration financière depuis 2012, la CCG gagnerait à s’appuyer, dans le cadre de la révision de son pacte financier et fiscal, sur les évaluations financières issues du suivi de chaque conventionnement, et à procéder ainsi au chiffrage global de son impact, tel que prévu par la loi.

2.2- Les achats

La structuration du processus d’achat est récente au sein de la CCG. Elle est allée de pair avec la création en 2016 d’un service commun de la commande publique composé de quatre agents et partagé avec la commune de Saint-Julien. Ce service gère la passation et le suivi des achats d’un montant supérieur à 25 k€, participe au suivi de l’exécution en matière de sous-traitance, assure une veille juridique et traite les contentieux. Il suit également les marchés transversaux : fournitures, prestations juridiques, nettoyage, communication, contrôles réglementaires et techniques. Enfin, il est chargé des groupements de commande que la CCG développe depuis plusieurs années avec ses communes membres et le SYANE, notamment pour les travaux multiréseaux (eau, assainissement, voirie et électricité). Les communes membres qui n’ont pas adhéré au service commun12 ont par ailleurs la possibilité de confier par convention la gestion de certains achats à la CCG, qui leur en refacture le coût. Lors de sa création, le service commun de la commande publique a rédigé un guide des procédures et des modèles de documents, qui n’existaient pas auparavant. Diffusés dans les services opérationnels qui expriment des besoins d’achats, ils ont une double vocation : harmoniser les pratiques et sécuriser les procédures.

12 Sauf la commune de Collonges, provisoirement, qui s’en est retirée en 2018.


Le service commun dresse ainsi en début d’année un calendrier annuel de passation des marchés, parallèlement au recensement des besoins par les services opérationnels à l’occasion de l’élaboration du budget. Celui-ci est alimenté par les fiches projet remplies par les acheteurs. Le service commun conduit ensuite les consultations en s’appuyant sur le service acheteur pour l’analyse technique des offres. Tout marché d’un montant supérieur à 90 k€ HT est attribué sur proposition d’une commission d’appel d’offres13, ce qui constitue une bonne pratique dès lors que la loi n’impose l’examen des offres par cette commission que pour les marchés d’un montant supérieur aux seuils européens (209 k€ pour les fournitures et services, 5,2 M€ pour les travaux)14. La CCG assure une traçabilité satisfaisante des procédures et un suivi financier de l’exécution des marchés. Entre 2013 et 2016, elle a passé 168 marchés publics dont 80 % selon une procédure de mise en concurrence adaptée et 15 % par appel d’offres. Les appels d’offres ont toutefois représenté 57 % du montant des commandes. En particulier, le marché de travaux pour l’exploitation de la nappe phréatique de Matailly-Moissey a représenté à lui seul 30 % du montant total des achats (12,3 M€).

Tableau 5 : Statistiques des achats

.

2013 2014 2015 2016 2017 TOTAL

Marchés en M€

Marchés

en M€

Marchés en M€

Marchés

en M€

Marchés en M€

Marchés en M€

Procédure adaptée

23 2,2 24 2,4 23 4,6 31 4,3 33 3,9 134 17

Appels d'offres

4 4,1 3 16 8 2,2 7 1 4 0,3 26 24

Marchés négociés

4 0,5 0 0 1 0,07 1 0,01 2 0,2 8 0,7

TOTAL 31 6,8 27 19 32 6,9 39 5,4 39 4,4 168 42

Source : CCG ; calculs CRC

Les marchés négociés ont représenté des volumes négligeables et leur conclusion a le plus souvent fait suite à une première consultation infructueuse. Le service commun devra d’ailleurs veiller à maîtriser l’infructuosité des consultations, qui a sensiblement augmenté depuis 2013 et a touché 10 % des lots en 2016. La CCG a donc engagé depuis 2016 une démarche de sécurisation de ses achats, dans un cadre mutualisé avec ses communes membres. Il lui reste à en développer le volet économique, ce à quoi s’est engagée la CCG, notamment par la mise en œuvre, en 2019 :

- d’une nomenclature des fournitures et prestations homogènes pour éviter le fractionnement des achats ;

- d’un suivi statistique rétrospectif par l’intermédiaire d’indicateurs (taux d’infructuosité, dépassements de coûts, etc.) ;

Par ailleurs, une approche qualitative pourrait intégrer des enjeux spécifiques, tels que la difficulté à susciter des offres d’artisans pour les petits corps de métiers, ou l’insertion de clauses environnementales et sociales. La CCG indique sur ce point avoir conduit en 2018 différentes actions de sensibilisation des entreprises locales aux perspectives de la commande publique. La chambre prend acte des actions et perspectives annoncées, et souligne que la poursuite de cette structuration du processus d’achat est d’autant plus nécessaire que la CCG va conduire un lourd cycle d’investissement entre 2019 et 2023.

13 Appelée « commission achat » mais dont la composition st identique à celle de la CAO. 14 Article L. 1414-2 du CGCT.


2.3- Les ressources humaines

2.3.1- L’évolution des effectifs et de la masse salariale

Les effectifs de la CCG ont été multipliés par près de quatre entre 2011 et 2017, passant de 57 à 201 agents. La principale augmentation est intervenue en 2015 sous l’effet du transfert des 106 agents communaux en charge de la petite enfance. La structure des effectifs a évolué avec les compétences de la CCG. Intercommunalité de projet en 2011, celle-ci est effet devenue une intercommunalité de gestion de services structurants par l’acquisition de compétences nouvelles (transports, petite enfance, eau) ou le développement de services existants (déchets, assainissement). Le nombre et la part d’agents d’exécution ont ainsi fortement progressé. La structure des effectifs s’apparente désormais à celle de la fonction publique territoriale au niveau national.

Tableau 6 : Les effectifs

nombre d’agents

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Moyenne

nationale FPT

Catégorie A 11 11 11 13 15 20 18

Part du total 19 % 16 % 15 % 16 % 8 % 11 % 9 % 9,7 %

Catégorie B 11 12 16 20 25 22 29

Part du total 19 % 18 % 21 % 25 % 14 % 12 % 14 % 14,5 %

Catégorie C 35 45 48 46 143 144 154

Part du total 61 % 66 % 64 % 58 % 78 % 77 % 77 % 75,8 %

TOTAL 57 68 75 79 183 186 201

Source : CCG ; calculs CRC ; rapport annuel 2017 sur la fonction publique

Dans ces conditions, la CCG a limité la croissance de ses charges de personnel à l’effet de l’augmentation des effectifs. Entre 2011 et 2017, ces charges ont été multipliées par 3,5 mais la rémunération moyenne par agent s’est réduite de 9 %, et l’augmentation du coût total par agent pour l’employeur, portée par le relèvement des cotisations sociales (+ 21 % par agent), a été contenue à 1 %. Cela s’explique principalement par la progression dans les effectifs de la proportions d’agents d’exécution (catégorie C), dont la rémunération est comparativement moins élevée. La communauté de communes a instauré le 1er janvier 2016 le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), qui a vocation à se substituer à l’ensemble des primes versées jusqu’alors15.

15 En application des dispositions combinées de l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 tel que modifié par

la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, et du décret n° 2014513 du 20 mai 2014.


Tableau 7 : La masse salariale

en € 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Évolution

Traitement 956 652 992 652 1 066 122 1 122 327 3 014 485 2 982 819 3 207 760 235 %

+ Régime indemnitaire

232 300 251 781 271 705 316 013 590 958 682 845 745 576 221 %

Part de la rémunération

19 % 20 % 20 % 22 % 16 % 19 % 19 % - 2 %

Moyenne par agent

4 075 3 703 3 623 4 000 3 229 3 671 3 709 - 9 %

+ Autres indemnités

36 248 36 811 67 877 82 551 118 570 101 902 78 755 117 %

+ Atténuations de charges

- 19 868 - 5 036 - 46 361 - 55 174 - 86 768 - 116 018 - 95 967 383 %

(=) Rémunérations du personnel

1 205 332 1 276 208 1 359 343 1 465 716 3 637 245 3 651 548 3 936 125 227 %

Moyenne par agent

21 146 18 768 18 125 18 553 19 876 19 632 19 583 - 7 %

+ Charges sociales 479 555 512 222 576 275 636 046 1 674 362 1 805 267 1 992 574 316 %

+ Impôts et taxes sur rémunérations

30 973 31 324 34 290 36 698 97 138 99 030 114 624 270 %

+ Autres charges 37 256 38 270 39 691 52 290 9 054 0 0 - 100 %

+ Charges de personnel externe

230 250 230 36 857 143 940 177 720 329 616 n.s.

- Remboursement de personnel mis à disposition

0 0 43 632 106 473 80 262 45 848 139 451 n.s.

(=) Charges de personnel nettes

1 753 346 1 858 274 1 966 198 2 121 134 5 481 477 5 687 717 6 233 488 256 %

Moyenne par agent

30 760 27 328 26 216 26 850 29 953 30 579 31 012 1 %

en % des produits de gestion

16 % 14 % 16 % 15 % 26 % 29 % 29 % 90 %

Source : comptes de gestion ; calculs CRC

Fin 2017, 36 agents de la CCG étaient placés en disponibilité dont 24 pour convenances personnelles. Ce nombre élevé, qui représente près de 20 % des effectifs, s’explique principalement par l’attractivité des salaires pratiqués à Genève qui conduit en particulier les puéricultrices à privilégier un emploi en Suisse. Cette situation complique la gestion du personnel des crèches, par ailleurs marquée par un absentéisme élevé (cf. 2.3.4). Enfin, aucun agent ne bénéficie de logement ni de véhicule de fonction. 27 véhicules de service sont mis à disposition des agents, sur ordre de mission et avec remisage à domicile réservé aux agents soumis à des astreintes. La traçabilité de leur utilisation était toutefois insuffisante jusqu’en septembre 2018, date à laquelle ont été mis en œuvre le suivi précis des consommations de carburants et l’obligation de tenir un carnet de bord.

2.3.2- Les emplois contractuels

La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale dispose que les emplois permanents des collectivités territoriales et de leurs établissements publics doivent être occupés par des fonctionnaires, sauf cas limitativement énumérées dans lesquels un agent contractuel peut être recruté16. La CCG a maîtrisé le nombre de ses agents contractuels entre 2011 et 2017, qui a représenté moins de 5 % des effectifs.

16 Articles 3 et suivants.


Tableau 8 : Effectif non titulaire

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Effectif total 59 70 84 87 195 190 205

Non titulaires 3 4 3 16 5 8 6

Ratio 5 % 6 % 4 % 18 % 3 % 4 % 3 %

Source : CCG

Les agents concernés ont été recrutés soit en raison de la vacance provisoire d’un emploi permanent, soit pour faire suite à une procédure infructueuse de recrutement d’un cadre titulaire. Il s’inscrivent donc dans les dérogations prévues par le statut17. Début 2018, seuls deux agents demeuraient sous statut contractuel : les responsables de la commande publique et du développement économique. La CCG a indiqué qu’ils préparaient le concours d’attaché territorial en vue d’une titularisation.

2.3.3- Le temps de travail

Le temps de travail légal des agents publics territoriaux est fixé à 1607 heures par an. Il constitue à la fois un plancher et un plafond18. Le règlement intérieur du temps de travail de la CCG reprend cette durée, qui constitue le temps de travail annuel exigé des agents communautaires. Aucun jour de congés extralégal ne vient la minorer. Toutefois, certains jours de congés sont libellés d’une façon qui prête à confusion. Les agents semblent bénéficier de deux jours exceptionnels dits « jours du président » et de deux jours de fractionnement, qui sont en réalité déduits des journées ARTT. Ces quatre jours gagneraient à être réintégrés dans l’enveloppe des journées ARTT. Dans le même temps, la CCG devra ouvrir à ses agents la faculté de bénéficier de vrais jours de fractionnement, en sus de leurs congés et ARTT légaux, s’ils remplissent les conditions posées par l’article 1er du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux. L’ordonnateur a indiqué qu’à partir de 2019, une clarification sera apportée sur les jours de fractionnement, qui seront attribués conformément aux dispositions réglementaires. Par ailleurs, le choix a été fait, pour des raisons managériales de ne pas mesurer la durée effective du travail par une pointeuse, ainsi que l’exige la règlementation pour le paiement d’heures supplémentaires19. Le règlement intérieur prévoit seulement que chaque agent déclare son temps de travail quotidien et la répartition de celui-ci entre ses différentes missions, sous le contrôle du chef de service et de la direction des ressources humaines. Les agents du service déchets ne sont quant à eux soumis à aucun contrôle formalisé de leur temps de travail, ce que la CCG justifie par leur obligation de présence à des plages horaires fixes sous le contrôle des chefs d’équipe. Le volant des heures supplémentaires apparaît maîtrisé, ce qui indique que les services ne sont pas sous-administrés. Un nombre réduit d’agents est concerné et a effectué en moyenne entre 20 et 30 heures supplémentaires par an. Les agents les plus concernés (quatre au-delà de 70 heures) ont connu des surcharges de travail ponctuelles. En tout état de cause, aucun agent ne dépasse le quota mensuel de 25 heures fixé par la réglementation20.

17 Respectivement aux articles 3-1, 3-2 et 3-3-2°. 18 Décret du 12 juillet 2001 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique

territoriale, interprété par CAA Versailles, Commune d’Evry, 23 juin 2005, n°03VE01521. 19 Article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002. 20 Article 6 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002.


Le pic d’heures supplémentaires enregistré en 2017 est conjoncturel. Il s’explique, d’une part, par une tension sur le personnel des régies d’eau et d’assainissement dans un contexte de vacances de postes et de mise en exploitation de la nappe phréatique de Matailly-Moissey et, d’autre part, par le déploiement du service commun de la commande publique. La CCG privilégie l’indemnisation des heures supplémentaires sur leur récupération par un repos compensateur. Si ce mode de compensation est conforme à la réglementation et ne grève pas, à l’heure actuelle, le budget de la communauté de communes, il accroît la nécessité d’instaurer une comptabilisation automatisée du temps de travail pour mieux suivre l’effectivité des heures supplémentaires travaillées.

Tableau 9 : Les heures supplémentaires

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Heures supplémentaires 201 188 287 406 459 381 1 036

montant total indemnisé 2 912 € 1 349 € 4 767 € 6 761 € 8 827 € 7 562 € 17 101 €

Agents concernés 7 6 13 15 15 19 35

Moyenne des heures par agent concerné

29 31 22 27 31 20 30


En conclusion, la CCG devra donc régulariser le mode de comptabilisation du temps de travail.

2.3.4- L’absentéisme

L’absentéisme des agents de la CCG a fortement augmenté depuis 2011. En 2015 et 2017, il a représenté plus de 10 % du total des heures travaillées soit l’équivalent de plus de 20 postes à temps plein. Maîtrisé jusqu’alors, le taux d’absentéisme a dépassé la moyenne nationale des collectivités locales, qui atteignait 9,2 % en 2017 (hors maternité) dont 4,8 % pour les arrêts maladie ordinaires21.

Tableau 10 : Statistiques d’absentéisme

en jours 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Effectif total (en agents)

59 70 84 87 195 190 205

Maladie ordinaire 159 336 568 738 3 308 1 848 3 414

Taux d'absentéisme pour maladie ordinaire

1,3 % 2,2 % 3,2 % 4,0 % 7,9 % 4,5 % 7,8 %

Équivalent ETP 0,7 1,6 2,7 3,4 15,4 8,6 15,9

Accidents 48 203 10 446 304 468 692

Maladie professionnelle - - - - 365 195 -

Longue maladie - - 35 379 730 730 370

TOTAL 207 539 613 1 563 4 707 3 241 4 476

Taux d'absentéisme total

1,6 % 3,6 % 3,4 % 8,4 % 11,3 % 8,0 % 10,2 %

Équivalent ETP 1,0 2,5 2,9 7,3 22,0 15,1 20,9

Source : CCG

Cette progression s’explique principalement par le transfert de la compétence petite enfance en 2015, deux tiers des journées d’absence enregistrées depuis concernant des agents de ce service. La CCG a identifié ces difficultés et mis en œuvre des mesures de prévention axées sur le décloisonnement des structures et des équipes, la préservation de la motivation des agents (formation, mobilité, identification à la CCG) et l’accompagnement des situations personnelles difficiles.

21 Chiffres SOFAXIS.


L’ordonnateur souligne que l’augmentation relevée est à relier, d’une part, à un nombre élevé de congés pathologiques liés à des maternités et, d’autre part, à des situations qui ont depuis évolué en congé de longue maladie ou en invalidité. S’agissant des autres services et notamment des ordures ménagères, dont l’absentéisme des agents a été multiplié par dix depuis 2011, la CCG indique qu’un petit nombre d’agents concentre un nombre important de journées d’absence et qu’elle a diligenté des expertises médicales pour s’assurer du bien-fondé des arrêts de travail. Par ailleurs, dans ce service des situations individuelles ont également évolué en CLM ou invalidité Si le rétablissement du jour de carence au 1er janvier 2018 ne contribue pas à réduire l’absentéisme de ses agents, la CCG pourrait envisager de moduler le régime indemnitaire en fonction des jours d’absence - ce qu’elle a exclu lors de l’instauration du RIFSSEP - dans les limites admises par la jurisprudence 22. La collectivité indique procéder à une refonte du RIFSEEP à compter du 1er janvier 2019 pour instituer, dans le cadre du Complément Indemnitaire Annuel (CIA), la possibilité d’un bonus aux agents comptabilisant au plus 7 jours calendaires d’absence dans l’année. Elle mettra par ailleurs en œuvre la possibilité de télétravail à compter de mi-janvier 2019, qui pourra être également un levier de prévention et réduction de l’absentéisme.

3- LA COOPERATION TRANSFRONTALIERE EN MATIERE DE TRANSPORT PUBLIC

3.1- Une politique structurante et prioritaire pour la communauté de communes du

Genevois

3.1.1- La mobilité urbaine au cœur du renforcement de l’intégration intercommunale

La CCG se situe dans l’agglomération de Genève et borde la frontière sud du canton. Nombre des services qu’elle gère et des missions qu’elle assure comportent donc des enjeux transfrontaliers qui la conduisent à coopérer avec les autorités suisses et genevoises. Elle s’est fédérée avec sept autres intercommunalités au sein du Pôle métropolitain du Genevois français23, qui représente notamment ses membres au sein du GLCT du Grand Genève. Ce dernier, organisme transfrontalier de droit suisse créé en 2013 et composé des cantons de Genève et de Vaud, de la région Auvergne-Rhône-Alpes, des départements de la Haute-Savoie et de l’Ain, et du Pôle métropolitain, porte le projet de territoire pour l’agglomération genevoise en vue de son aménagement cohérent et concerté24. Les projets qui y figurent peuvent être subventionnés par le fonds d’infrastructure de la Confédération helvétique jusqu’à 50 % de leur coût total. La plupart des actions transfrontalières conduites par la CCG s’inscrivent dans ce projet d’agglomération. Elles portent sur les transports et la mobilité, l’aménagement urbain, la gestion des eaux (rivières, nappe phréatique, assainissement) et la protection de l’environnement (corridor biologique).

22 Le maintien du régime indemnitaire en cas de congé maladie n’est pas un droit et relève de la décision du conseil

communautaire (CE, 18 novembre 2011, n° 344563 ; CAA de Marseille, 8ème chambre, 18 juin 2013). 23 Communautés d’agglomération d’Annemasse-les-Voirons et de Thonon, communautés de communes du Pays

de Gex, Faucigny-Glières, du Pays Rochois, du Pays Bellegardien, Arve et Salève. 24 La gouvernance était auparavant assurée de façon plus informelle par le comité régional franco-genevois

(CRFG), créé par l’accord sur la compensation financière relative aux frontaliers travaillant à Genève signé le 29 janvier 1973 entre le Conseil fédéral suisse agissant au nom du Canton de Genève et le Gouvernement de la République française.


Dans ce cadre, les transports et la mobilité constituent l’axe prioritaire. Pour ce faire, la CCG est montée en compétence. Elle a élaboré un Plan Global des Déplacements (PGD) sanctionné le 12 mai 2012 par l’adoption d’un périmètre de transport urbain (PTU), qui la rend pleinement compétente en matière de transport sur son territoire en substitution du département de la Haute-Savoie. La CCG a ainsi pris acte de son insertion dans une aire urbaine - celle de Genève - qui conditionne les enjeux de mobilité auxquels elle est confrontée. Le financement de cette politique a d’ailleurs constitué l’un des principaux motifs de l’instauration d’une fiscalité professionnelle unique et des augmentations régulières de la fiscalité locale. La CCG est ainsi devenue autorité organisatrice de la mobilité au sens des articles L. 1231-1 et suivants du code des transports. À ce titre, elle est responsable du transport public urbain sur son territoire. Elle est par ailleurs compétente pour la création et la gestion du pôle d’échange multimodal de la gare de Saint-Julien-en-Genevois, et le développement des modes doux de transport. L’exercice de cette compétence prend cinq formes :

la gestion du réseau urbain de bus, confiée à un groupement local de coopération transfrontalière (GLCT) dédié. La contribution au GLCT figure au budget principal ;

le transport scolaire, confié à des transporteurs privés et retracé dans le budget principal ;

la gestion en direct d’un service de transport à la demande, retracée dans le budget annexe « transports » ;

la création de la ligne de tramway reliant Saint-Julien-en-Genevois à Genève, retracée dans le budget annexe « tram » ;

la réalisation des études, des aménagements urbains multimodaux et le développement des modes doux, retracés dans le budget principal.

Le transport à la demande représente un volume financier négligeable. La ligne de tramway et le pôle d’échange multimodal constituent les deux principaux enjeux de mobilité pour la CCG.

3.1.2- Une politique de mobilité transfrontalière articulée autour de deux projets

structurants

Pour tenir compte de l’attractivité de Genève, l’axe principal du plan global des déplacements consiste à faire de la ville de Saint-Julien le point nodal de l’entrée sud de Genève en renforçant l’axe reliant la ville au centre de Genève et en favorisant le rabattement vers Saint-Julien depuis le reste du territoire de la CCG, pour inciter les usagers à emprunter l’axe ainsi renforcé.


Carte 4 : Plan global des déplacements

Source : CCG

La mise en œuvre de cet axe prioritaire s’articule autour de deux projets structurants :

le prolongement du tramway depuis Genève jusqu’à la gare de Saint-Julien ;

l’aménagement de la gare de Saint-Julien en un pôle d’échange multimodal constitué du terminus du tramway, de la gare SNCF, d’un parking-relai de 500 places et d’une gare routière pour les bus.

La création du pôle multimodal s’insère dans une opération d’aménagement plus globale visant à la requalification urbaine de la ville de Saint-Julien en Genevois, dénommée « quartier gare », composée de trois îlots : le pôle multimodal, en face de la gare, et la voirie attenante ; un ensemble de bureaux, logements et commerces, construits dans la continuité du pôle multimodal, le long des voies ferrées ; le parking-relai de la douane de Perly, qui sera reconverti en logements et espaces verts.

Ces deux projets figurent à la une du projet de territoire 2015-2020 de la CCG ainsi que dans le projet d’agglomération genevoise adopté en 2012 et dans le schéma de cohérence territoriale. Leur objectif est de remédier au sous-dimensionnement du réseau de transport urbain de l’agglomération au vu de la croissance de sa population, et de réduire l’usage de la voiture.

Leur pilotage bénéficie d’une bonne synergie entre la CCG et la ville de Saint-Julien, dont le maire est vice-président de l’intercommunalité chargé des transports. Un comité de pilotage « grands projets », réunissant les élus et les services techniques des deux collectivités, se réunit une fois par mois. Au sein de la CCG, deux chefs de projet ont été désignés l’un pour le tramway l’autre pour le quartier de la gare.

De plus, le montage des projets fait l’objet de conventions cadrant leur co-gestion. La CCG et la commune ont par exemple constitué le 18 décembre 2017 un groupement d’autorités concédantes, dispositif créé par l’article 26 de l’ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession, en vue de concéder la réalisation de l’opération d’aménagement du « quartier gare » à un opérateur privé25. Cet aménageur, dont la désignation était en cours lors

25 La CCG et la commune ont engagé le 18 décembre 2017 la procédure de consultation prévue par l’article L. 300-

4 du code de l’urbanisme pour attribuer une concession d’aménagement.


de la clôture de l’instruction, devra procéder aux travaux entre 2020 et 2023 afin que le pôle multimodal puisse être mis en service en même temps que le tramway.

3.2- L’extension de la ligne de tramway Genève / Saint-Julien-en-Genevois

3.2.1- Un projet dans la continuité du développement du réseau genevois

Le réseau genevois de transport public comprend quatre lignes de tramway. Du fait du développement de l’agglomération sur le territoire français qui ceinture Genève, leur prolongation transfrontalière a été envisagée dès le premier projet d’agglomération élaboré en 2007 : au nord vers Ferney-Voltaire, à l’ouest vers Saint-Genis-Pouilly, à l’est vers Annemasse et au sud vers Saint-Julien-en-Genevois.

Carte 5: Réseau des tramways genevois et projets de prolongations

Source : TPG

Ces projets d’infrastructures ont été intégrés à la loi genevoise sur le réseau des transports publics et au schéma directeur cantonal à horizon 2030. Ils répondent à une demande des collectivités françaises qui les promeuvent mais, en l’absence de gestion transfrontalière des transports publics à l’échelle de l’agglomération, ces collectivités sont associées au projet du canton et de son opérateur (Transports Publics Genevois - TPG), davantage qu’elles ne le pilotent en partenariat avec eux. S’agissant du tramway de Saint-Julien, l’initiative prééminente du canton de Genève est renforcée par la configuration du projet. Le tronçon en territoire français représentera une longueur de 1,4 km, soit seulement 10 % de la longueur totale de la ligne n° 15, ou 25 % du projet d’extension de la ligne de tramway26, et sera situé en bout de ligne ce qui conditionne sa réalisation à celle du tronçon suisse dont elle constituera le prolongement.

26 Base sur laquelle est fixée la clé de répartition financière des études d’AVP


Carte 6 : Tracé du prolongement de la ligne de tramway n°15

Source : CCG

La CCG s’est appropriée le prolongement de la ligne de tramway n° 15 jusqu’à la gare de Saint-Julien en l’intégrant à son schéma de cohérence territoriale, à son plan global des déplacements et à son projet de territoire. La commune de Saint-Julien en a également saisi l’opportunité pour engager la requalification de son centre-ville. La CCG a ainsi adapté l’armature de son projet de territoire aux orientations retenues par le Grand Genève. La question de la faisabilité du tramway s’est dès lors déplacée sur son financement, en particulier son cofinancement par la partie suisse (confédération et canton).


La désignation d’un maître d’ouvrage délégué La CCG a choisi de déléguer sa maîtrise d’ouvrage à un mandataire, en raison de la technicité de la construction d’un tramway et de son inexpérience en matière de gestion de ce type d’opération. Le conseil communautaire a pris cette décision le 21 mai 2012 sur la base d’un budget prévisionnel de 1,82 M€. Un avis d’appel public à concurrence a été publié le 3 août 2012 avec un délai de réception des offres de huit semaines. Le règlement de consultation et le cahier des charges précisaient le périmètre et le contenu de la mission, ses conditions financières, et détaillaient les critères retenus pour juger les candidatures puis les offres. Conformes à la réglementation27, ils n’appellent pas d’observations.

La CCG a tenu compte des incertitudes qui demeurent sur la réalisation de l’opération en limitant les prestations fermes à l’analyse des offres de la maîtrise d’œuvre et à l’avant-projet. Le pilotage des études ultérieures et des travaux ont fait l’objet de tranches conditionnelles. La prééminence de la valeur technique (70 %) sur le prix (30 %) pour juger les offres, traduit la volonté de la CCG de sécuriser le pilotage du projet par son appropriation par le mandataire. Les sous-critères définis pour l’appréciation de la valeur technique sont ainsi l’analyse critique de l’opération (25 %), les moyens mis en œuvre (30 %) et la méthodologie proposée (45 %). La commission d’appel d’offres a constaté le 1er octobre 2012 la réception de deux candidatures : le groupement des SEM d’aménagement de Haute-Savoie (TERACTEM) et d’Isère (Territoires 38) ; la société Arcadis ESG. Elle les a classées le 15 octobre 2012 conformément à la proposition du service des transports. Celui-ci a appliqué les critères et la méthode de calcul prévue au règlement de consultation. Le rapport d’analyse des offres justifie la notation de façon suffisamment précise. Le groupement TERACTEM / Territoires 38 a été retenu avec une note sur 100 supérieure de 16 points à celle de son concurrent. Bien que plus onéreuse de 43 %, l’offre du groupement a obtenu une note technique plus élevée de 23 points sur 70. La CCG a donc attribué le marché au groupement TERACTEM / Territoires 38, le 13 décembre 2012, au prix de 1,68 M€ HT dont 0,25 M€ de tranche ferme. Ce prix demeure inférieur de 8 % à l’estimation de mai 2012. Ce même groupement avait obtenu en 2011 un mandat similaire de la communauté d’agglomération d’Annemasse pour le pilotage du prolongement de la ligne n°17 du tramway depuis la frontière suisse. L’étirement du calendrier de l’opération (cf. 3.2.3.3) a conduit la CCG à prolonger la mission de base du mandataire à deux reprises, par avenants du 11 juillet 2014 et du 30 janvier 2015. La tranche ferme du marché a ainsi été renchérie de 0,15 M€ soit 60 % de son montant total28. Aucune tranche conditionnelle n’a pour le moment été affermie.

27 Notamment aux articles 38 et 52 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, et

62 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics. 28 Mais seulement 8,8 % du montant total du marché, ce qui ne pose pas de problème de régularité.


3.2.2- Un pilotage transfrontalier en pratique dépendant du canton de Genève

3.2.2.1- Un pilotage informel

La CCG et le canton de Genève n’ont pas convenu d’une gestion partenariale de l’extension de la ligne de tramway, sous la forme d’un organisme (groupement local de coopération transfrontalière) ou d’un contrat (convention de coopération transfrontalière). Ce dernier mode de gestion leur avait pourtant été recommandé par deux cabinets d’avocats en mai 2011. Chaque maître d’ouvrage demeure responsable de la réalisation de son tronçon, de part et d’autre de la frontière. Seule la phase de conception d’aménagement transfrontalier a donné lieu à une telle convention, évoquée au paragraphe suivant. Dans un premier temps, les deux collectivités ont créé en novembre 2011 un comité de pilotage informel et paritaire, au sein duquel siègent les autorités politiques et les services techniques. Deux élus de la CCG en étaient membres outre le président, mais le conseil communautaire n’a pas été préalablement consulté sur ce mode de gouvernance. Par ailleurs, la composition du comité a varié. Réunissant à l’origine le canton de Genève et la CCG, certaines de ses séances ont été ouvertes aux représentants des autres autorités organisatrices françaises concernées par les trois projets de tramways transfrontaliers (Annemasse Agglo, le département de l’Ain et la communauté de communes du pays de Gex), formant ainsi un comité de pilotage « 3 trams » 29. Le comité s’est réuni cinq fois entre novembre 2011 et juin 2014 puis n’a plus tenu séance jusqu’au 5 décembre 2016, du fait du décalage des travaux annoncé par le canton de Genève fin 2014. Depuis lors, il s’est réuni trois fois en configuration quadripartite « 3 trams », pour déterminer les modalités d’exploitation de la ligne. Comme le souligne le président de la CCG, « ces comités de pilotage informels ont permis de réaliser un travail transfrontalier partenarial pour valider les futures conditions d’exploitation et les modalités de gouvernance à instaurer ». Néanmoins, en l’absence de direction de projet commune ou à tout le moins organisée et synchronisée pour l’ensemble de l’opération, la gouvernance du projet de tramway s’apparente jusqu’à présent à une instance de négociation davantage qu’à un pilotage transfrontalier.

3.2.2.2- Le recours à un groupement de maîtrise d’œuvre unique

La CCG et le canton de Genève ont organisé et formalisé leur partenariat dans un domaine : la désignation d’un maître d’œuvre unique de part et d’autre de la frontière. Ils ont conclu le 13 novembre 2012 un groupement de commandes sous la forme d’une convention de coopération transfrontalière, soumise à l’accord international de Karlsruhe du 23 janvier 1996 et régie par le droit suisse. Le conseil communautaire l’a approuvée le 21 mai 2012. Cette convention prévoit que le canton de Genève et la CCG s’appuient sur un groupement de maîtrise d’œuvre unique pour concevoir et suivre l’ensemble de l’extension de la ligne n°15. Elle soumet sa désignation à la procédure de passation des marchés publics en vigueur dans le canton de Genève, qui offre des garanties similaires à celles du droit français de la commande publique. La CCG et le canton ont en revanche chacun signé un contrat avec le groupement désigné, soumis au droit de leur État. La convention crée en outre trois instances pour assurer son suivi et gérer la désignation du maître d’œuvre :

un comité de pilotage transfrontalier. La convention semble ainsi formaliser a posteriori

29 Les trois autorités organisatrices françaises et le canton de Genève.


la création du comité de pilotage réuni pour la première fois en novembre 2011, mais limite sa composition à la CCG et au canton de Genève et borne son objet au suivi stratégique de la phase d’étude, alors que le comité de pilotage informel se réunit désormais en configuration « 3 trams » et traite de l’ensemble de l’opération, notamment des modalités d’exploitation de la ligne ;

une direction de projet transfrontalière, composée des services opérationnels et chargée de rédiger le cahier des charges et conduire la procédure d’appel d’offres ;

une commission consultative composée de cinq représentants du canton de Genève et de trois représentants de la CCG, faisant office de commission d’appel d’offres pour l’attribution du marché.

Elle règle enfin les modalités de prise en charge des coûts de maîtrise d’œuvre par les deux parties. Les études d’avant-projet sont financées à 75 % par le canton de Genève et à 25 % par la CCG ; les prestations complémentaires sont financées par la partie qui les commande. A l’instar du mandat de maîtrise d’ouvrage, la CCG a tenu compte des incertitudes qui demeurent sur la réalisation de l’opération en limitant aux études d’avant-projet les prestations fermes figurant au cahier des charges. L’appel d’offres a été lancé le 20 novembre 2012 et assorti d’un délai de réponse de deux mois et dix jours. La direction de projet a procédé à l’examen des cinq candidatures reçues et les a classées conformément aux critères indiqués dans le règlement de consultation30. Son analyse des offres est très précisément motivée. À cette occasion, la CCG ne s’est pas appuyée sur son mandataire de maîtrise d’ouvrage alors que sa contribution à la désignation du maître d’œuvre fait partie de son cahier des charges. La commission consultative a retenu le 11 mars 2013 le candidat proposé par la direction de projet et le conseil communautaire a approuvé le marché de maîtrise d’œuvre le 25 mars 2013. La passation du marché n’appelle donc pas d’observations. Le prix total du marché pour la CCG s’élève à 2,85 M€ HT, dont 0,97 M€ HT de prestations fermes. La CCG a demandé une prestation supplémentaire au groupement pour étendre le périmètre des études au pôle multimodal et aux travaux de voirie, prévus autour du terminus du tramway en gare de Saint-Julien. D’un montant de 0,12 M€ HT, cet avenant a été approuvé le 24 février 2014 et accroît le montant global du marché de 4,3 %, ce qui ne bouleverse pas son économie aux termes de l’article 139 du décret du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics. Le dispositif de pilotage transfrontalier prévu par la convention de coopération transfrontalière du 13 novembre 2012 gagnerait à être généralisé à l’ensemble du projet d’extension de la ligne de tramway n°15, afin d’en assurer la cohérence d’ensemble.

3.2.2.3- Un calendrier décalé par le canton de Genève

En 2012, au moment de la validation du projet dans le cadre du deuxième projet d’agglomération, la CCG et le canton de Genève envisageaient une mise en service du tramway en décembre 2018. La CCG admet que ce calendrier apparaît rétrospectivement comme exagérément optimiste. Lors de la conception de l’opération, la date prévisionnelle des travaux côté français a été fixée en 2019 pour une mise en service en 2021. Cette échéance est celle qui figure dans l’avant-projet adopté en octobre 2014.

30 Organisation pour l’exécution du marché 55 % (7 sous-critères), prix 30 %, valeur technique 15 %

(2 sous-critères).


La CCG s’est mise en mesure de respecter ce calendrier en engageant l’enquête publique dans la foulée et en obtenant en septembre 2015 la déclaration d’utilité publique (DUP) du projet appuyée sur un avis favorable sans réserve du commissaire-enquêteur. Son président a indiqué au conseil communautaire que cette déclaration exprimait l’engagement de la CCG à réaliser l’opération. Or, dans le même temps, le canton de Genève a reporté de deux ans la date prévisionnelle de mise en service de son tronçon, en raison des difficultés rencontrées pour le financer. L’identification de travaux supplémentaires indispensables (pont routier, contournement, etc.) a en effet accru le coût des travaux de 100 MCHF, le faisant passer de 180 à 280 MCHF. Pour assurer leur soutenabilité, le canton de Genève a divisé la réalisation de son tronçon en deux phases, l’une prévue entre 2019 et 2021, l’autre entre 2021 et 2023. La CCG a donc dû adapter son calendrier. Les travaux côté français devraient désormais débuter en même temps que ceux du second tronçon suisse soit en 2021, pour une mise en service de l’ensemble de la ligne prévue en décembre 2023. Elle devra toutefois veiller à acquérir l’ensemble de l’emprise foncière avant le 2 novembre 2025, date d’expiration de la déclaration d’utilité publique31.

3.2.3- Un plan de financement fortement subventionné mais encore incertain

Le premier plan de financement élaboré par la CCG date de 2010 et estimait le coût total du projet à 35 M€. Il a été réévalué à 37 M€ en 2014 au vu de l’avant-projet approuvé par le conseil communautaire. Jusqu’en 2015, le plan de financement prévoyait une participation majoritaire des financeurs suisses (62 %), une contribution de la CCG et de la ville de Saint-Julien de 22 % et un bouclage par le département de la Haute-Savoie, l’Etat et l’Union européenne (16 %).

Tableau 11 : Évolution du plan de financement prévisionnel (en M€)

Financeur

2010 2015 2018

Montant Part du

total Montant

Part du total

Montant Part du

total

Confédération helvétique 13 37 % 13 35 % 13 35 %

Canton de Genève 8,3 24 % 10 27 % 0 0 %

CCG et ville de St-Julien 7 20 % 8,1 22 % 9,3 25 %

État français 4,2 12 % 4,2 11 % 4,2 11 %

Département de la Haute-Savoie 1,3 4 % 0,6 2 % 9,3 25 %

Union Européenne 1,2 3 % 1,1 3 % 1,1 3 %

TOTAL 35 100 % 37 100 % 37 100 %


Le plan de financement actualisé en 2018 se fonde sur les coûts estimés en 2014, considérant la stabilité de l’indice des prix du bâtiment entre 2014 et 2017. Cet indice est toutefois reparti à la hausse depuis fin 2016 et pourrait donc conduire la CCG à réévaluer le coût de l’opération ainsi que le montant de sa contribution car les subventions obtenues ne sont pas actualisables. De plus, dans l’intervalle, le canton de Genève a renoncé à créer un fonds de contribution au financement des projets transfrontaliers. La CCG a indiqué avoir convenu avec le département de la Haute-Savoie de compenser le retrait du Canton de Genève en partageant le reste à

31 Article L. 121-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. La durée de validité de la DUP,

initialement de cinq ans, a été prolongée à dix ans par l’intégration de l’opération dans le PLU de la commune de Saint-Julien, adopté le 14 juin 2017.


financer. Cette application induirait une augmentation de 1,2 M€ pour la CCG et de 8,7 M€ pour le Département, qui supporterait l’essentiel de l’effort. Cet accord demeure toutefois incertain dès lors qu’il n’a pas donné lieu à un avenant à la convention de financement initiale du 31 mars 2014, contrairement au cofinancement du tramway d’Annemasse. Par ailleurs, la subvention de l’Etat, obtenue en février 2011, était conditionnée à l’engagement des travaux avant fin 2013. En août 2013, le ministre des transports a repoussé sa date de validité à décembre 2015. En octobre 2015, le préfet de la Haute-Savoie a appuyé la demande de la CCG d’un nouveau report, au vu de la déclaration d’utilité publique de septembre 2015. Si la CCG a indiqué avoir reçu une réponse orale favorable de la direction départementale des territoires, l’obtention de ce financement demeure incertaine. En revanche, les trois autres cofinancements du projet sont assurés :

la subvention de la Confédération helvétique, validée en février 2014 ;

les fonds européens, pour l’essentiel déjà perçus car fléchés sur la mission de maîtrise d’œuvre ;

une subvention du département de la Haute-Savoie de 0,6 M€ validée en février 2014. Au total, 12,9 M€ soit 35 % des financements demeurent incertains et devront être confirmés pour garantir la soutenabilité du projet pour les finances de la communauté de communes. Si le projet obtient l’ensemble des contributions escomptées, il présentera un taux de cofinancement de 75 %. La CCG partagera le bouclage du plan de financement avec la commune de Saint-Julien, selon des modalités et une clé de répartition qui restent à définir. Seul maître d’ouvrage, elle devra toutefois veiller à ce que sa participation représente au moins 20 % du financement total, en application de l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, soit à ce stade un montant minimal de 7,4 M€. Fin 2017, la CCG avait dépensé 1,67 M€ pour les études préalables, intégralement subventionnables, et donc subventionnées conformément aux conventions, par les fonds européens (INTERREG), la Ville de Saint-Julien-en-Genevois et le Département de la Haute-Savoie.

La subvention Interreg est de 60 %, soit 1 025 K€ qui ont été perçus en 2018, dont 160 K€ ont été reversés à la Ville de Saint-Julien.

La participation de la Ville de Saint-Julien-en-Genevois est de 10 % de l’assistance à maîtrise d’ouvrage et 20 % de la maîtrise d’œuvre soit 270 K€ qui ont été perçus en 2018.

La convention passée avec le Département prévoit un montant de subvention plafonné à 589 331 €

En 2015, la CCG a perçu, du département, un montant de 120 000 € de subvention et 69 000 € au titre de la compensation franco genevoise. Aujourd’hui, demeure selon la CCG un besoin de financement de 400 000 € sur le budget tram qui est à couvrir par le budget général. L’essentiel des dépenses, qui concernent les travaux, interviendront entre 2021 et 2023 si le calendrier est respecté.

3.2.4- Des perspectives d’exploitation dans la continuité du réseau des transports publics

genevois : une maîtrise technique et financière mais un contrôle atténué

La première estimation des coûts d’exploitation du tramway a été réalisée en 2010 pour nourrir la demande de subvention formulée auprès de l’Etat. Elle tablait sur un déficit annuel d’exploitation à la charge de la CCG de 0,33 M€.


La CCG a engagé les négociations avec le canton de Genève sur la prise en charge des coûts d’exploitation en juin 2012, dans le cadre du comité de pilotage « 3 trams ». Du fait du report du calendrier, les négociations ont abouti en février 2017. Un même schéma de répartition du déficit d’exploitation entre les parties suisse et françaises a été retenu pour les trois lignes transfrontalières, et approuvé par le comité de pilotage du 7 février 2017. Il a été formellement approuvée par le Conseil d’Etat du canton de Genève mais pas encore par le conseil communautaire de la CCG. Il repose sur la même méthode de calcul que celle déjà appliquée aux lignes de bus transfrontalières, dans le cadre du GLCT :

un calcul du déficit à partir du coût marginal d’exploitation (hors charges de structure) et du total des recettes de la ligne ;

une clé de répartition pour un tiers en fonction du nombre de kilomètres parcourus de chaque côté de la frontière, pour deux tiers en fonction du nombre d’heures de conduite effectuées de chaque côté de la frontière.

Les simulations effectuées tablent sur un taux de couverture des dépenses par les recettes de 58 %, nettement supérieur à la moyenne nationale française qui est de 32 % (32). En application de la méthode de calcul retenue, le déficit annuel à la charge de la CCG s’élèverait 0,78 M€. Ce montant est supérieur aux estimations initiales du fait de la hausse du salaire minimum à Genève et de la baisse des tarifs fin 2014 à la suite d’une votation, mais demeure soutenable pour la CCG en l’état actuel de sa situation financière. D’autant que la contribution de 0,54 M€ que la communauté de communes apporte au financement de la ligne de bus D, qui suit le parcours du futur tramway, sera réduite proportionnellement à l’allègement de l’offre de bus, prévu lors de la mise en exploitation du tramway. Ces modalités financières reposent sur l’hypothèse, techniquement incontournable, qu’un même opérateur exploitera l’ensemble de la ligne. Elles présupposent que les Transports Publics Genevois (TPG), qui bénéficient d’un monopole constitutionnel à Genève, exploiteront également le tronçon français. La CCG et le canton de Genève ont écarté un dispositif intégré permettant une gestion cohérente et unifiée de l’ensemble des transports publics transfrontaliers, par l’extension de l’objet et des missions du GLCT gérant les lignes de bus transfrontalières ou la création d’un GLCT de droit suisse. Le canton de Genève s’y serait opposé au motif qu’il perdrait ainsi le contrôle exclusif sur ses lignes de tramway. Le comité de pilotage transfrontalier s’est donc efforcé de trouver un dispositif juridique permettant à la CCG de confier la gestion de son tronçon aux TPG, sans les mettre en concurrence avec d’autres opérateurs comme l’exige en principe le droit européen. Il a décidé en mars 2018 de la conclusion d’une convention de coopération transfrontalière dédiée entre les autorités organisatrices pour cadrer les modalités d’exploitation, déclinée par la signature de gré à gré d’une concession entre chaque autorité et les TPG. L’article 6 de l’accord de Karlsruhe dispose que « les concessions ou délégations de service public auxquelles une collectivité territoriale ou un organisme public local relevant d'une Partie pourrait procéder au profit d'une collectivité territoriale ou d'un organisme public local d'une autre Partie ou d'un organisme de coopération transfrontalière visé aux articles 10 et 11 du présent Accord sont soumises aux dispositions et procédures définies par la législation interne de chacune des Parties ». La CCG doit donc se conformer au droit français pour déléguer l’exploitation de son tronçon du tramway.

32 Source : Chiffres clés du transport public 2016, Union des transports publics et ferroviaires (UTP).


Or, l’article 11 du décret n° 2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession dispose que les contrats de concession peuvent être conclus sans publicité ni mise en concurrence préalables lorsque le contrat « ne peut être confié qu'à un opérateur économique déterminé pour des raisons techniques, artistiques ou tenant à la protection de droits d'exclusivité ». La nécessaire continuité d’exploitation de la ligne de tramway constitue en l’espèce un motif technique pouvant être invoqué. À ce stade, le montage juridique accepté par la CCG n’appelle donc pas d’observations sur le plan juridique. S’il apparaît comme le moins contraignant et a été privilégié à ce titre, il présente cependant deux risques pour la CCG :

le morcèlement des autorités organisant les différents modes de transport transfrontaliers compliquera l’articulation entre l’offre de bus, gérée par le GLCT, et l’offre de tramway, pilotée selon une convention de coopération ad hoc ;

la CCG devra veiller à disposer de toute l’information nécessaire sur les conditions d’exécution du service et à conserver un contrôle effectif du concessionnaire, dès lors qu’elle demeure responsable du service public du tramway.

Dans cette architecture, les TPG, également titulaires jusqu’en décembre 2023 des lignes urbaines de bus concédées par le GLCT « Transports publics », disposent d’une vision globale du réseau de transport public de l’agglomération genevoise. En toute hypothèse, l’ensemble des lignes transfrontalières est soumis à la tarification Uniréso, communauté tarifaire couvrant l’agglomération et pilotée par les TPG.

3.2.5- Conclusion

La CCG a fait du prolongement du tramway depuis Genève jusqu’à la gare de Saint-Julien une priorité de son projet de territoire. Elle s’est mise en mesure de réaliser ce projet obtenant sa déclaration d’utilité publique et en se coordonnant avec le canton de Genève pour la réalisation des études, le financement de l’investissement et les prévisions d’exploitation. Toutefois, le décalage du calendrier causé par le retard pris par l’opération côté suisse, l’expose à plusieurs risques :

l’expiration de la déclaration d’utilité publique arrêtée en novembre 2015 ;

l’augmentation du coût des travaux, du fait de la progression des prix des travaux publics depuis fin 2016 ;

l’incertitude des cofinancements de l’Etat et du département de la Haute-Savoie qui représentent 35 % du plan de financement.

Par ailleurs, la CCG pâtit du décalage entre le morcèlement des autorités organisatrices, qui dilue leur capacité d’orientation de la politique de transport public, et l’intégration de fait de l’agglomération genevoise dont le réseau de transports est unifié. L’opération ne bénéficie pas d’un réel pilotage transfrontalier hormis pour la maîtrise d’œuvre. Le canton de Genève, qui gère 90 % de la ligne de tramway, la pilote et informe la CCG qui doit, dès lors, adapter sa gestion du projet.

4- LA COOPERATION TRANSFRONTALIERE EN MATIERE D’EAU POTABLE ET

D’ASSAINISSEMENT

Le service public de l’eau potable et de l’assainissement géré par la CCG présente deux caractéristiques. D’une part, la principale source d’eau potable souterraine du Genevois


français, la nappe phréatique du Genevois, est située en majeure partie sous le territoire du canton de Genève. D’autre part, la topographie du bassin Genevois, qui verse des montagnes vers le lac, conditionne le traitement des eaux usées qui convergent vers le Rhône en territoire suisse.

Carte 7 : La gestion transfrontalière des eaux de la CCG

Source : Service de Géologie, République et Canton de Genève

Dans les deux cas, les ressources et les réseaux sont exploités par l’opérateur du canton de Genève, la société Services industriels du Genevois (SIG), dont la CCG est partiellement dépendante.

4.1- La régie d’eau potable

La régie intercommunale d’eau potable a été créée en 2013, suite au transfert de la compétence, décidé en vue de sécuriser l’approvisionnement en eau du territoire33. L’augmentation de la population de 2 % par an d’une part, la dépendance à la nappe du Genevois surexploitée et gérée par le canton de Genève d’autre part, nécessitaient la réalisation d’investissements structurants. Jusqu’en 2017, la nappe du Genevois représentait en effet 40 % de la production d’eau potable de la CCG, le reste était issu du captage de sources naturelles. L’exploitation de cette nappe fait figure de projet pionnier de la coopération transfrontalière franco-genevoise, ayant donné lieu dès 1978 à un arrangement administratif entre le canton de Genève et l’État français pour partager la ressource34. Pour tenir compte de la nouvelle répartition des compétences côté

33 La régie assure la production sur l’ensemble du territoire et la distribution sur dix communes. Sur les sept autres

dont la ville-centre, la distribution est assurée par un concessionnaire (Veolia et Aqualiter à Collonges). 34 Voir l’ouvrage de Gabriel de los Cobos, « L’eau sans frontière, Quarante ans de gestion partagée de la nappe

d’eau souterraine du Genevois », 2012, Editions Slatkine.


français, la CCG, la communauté d’agglomération d’Annemasse et le canton de Genève ont signé en décembre 2007 une convention relative à l’exploitation de la nappe. Celle-ci constitue une convention de coopération transfrontalière au sens de l’article L. 1115-1 du CGCT et de l’article 3 de l’accord international de Karlsruhe du 23 janvier 1996. Soumise au droit suisse, elle confère la responsabilité de la gestion de la nappe au canton de Genève et aux SIG. Son objet principal est d’encadrer les prélèvements des collectivités françaises et suisses, de prévoir les modalités de réalimentation de la nappe et d’en régir le financement. Elle prévoit que les litiges sont réglés dans un cadre politique, par le Comité régional franco-genevois ou par la Commission franco-suisse pour les problèmes de voisinage35. Les collectivités françaises se sont ainsi engagées à ne pas prélever plus de 5 Mm3 par an dont 2 Mm3 à titre gratuit36. Les pompages au-delà de ce dernier quota sont facturés, conformément à la convention, à un prix égal à une fraction des dépenses annuelles d’investissement et d’exploitation des équipements de réalimentation de la nappe. Le quota de 2 Mm3 a été réparti à hauteur de trois quarts pour la communauté d’agglomération d’Annemasse (1,5 Mm3) et d’un quart pour la CCG (500 000 m3). Si la CCG justifie ces quotas par la répartition des prélèvements au moment de la conclusion de la convention, l’historique des prélèvements infirme son assertion. Entre 2005 et 2007, les deux intercommunalités ont prélevé en moyenne 2,8 Mm3 par an dont 58 % pour Annemasse Agglo et 42 % pour la CCG. Cette tendance s’est confirmée depuis. La répartition des quotas issue de la convention de 2007 apparaît donc défavorable à la CCG. Elle revient à faire supporter à la CCG l’intégralité de la contribution des collectivités françaises à la préservation de la nappe du Genevois. La CCG dépasse son quota de près de 300 % alors qu’Annemasse Agglo respecte le sien. Les montants payées par la CCG depuis 2013, en augmentation, restent toutefois modérés bien qu’exposés au risque de change37, et n’altèrent pas la situation financière de la régie des eaux.

Tableau 12 : Les prélèvements dans la nappe du Genevois

2013 2014 2015 2016 2017

Volume prélevé (en m3) 906 199 1 095 468 1 455 481 1 438 425 1 386 866

Dépassement du quota (en m3) 406 199 595 468 955 481 938 425 886 866

Taux de dépassement 81 % 119 % 191 % 188 % 177 %

Coût du dépassement (en €) 0 (38) 74 000 141 500 175 332 168 631

Source : rapports sur le prix et la qualité de l’eau

Ce dispositif de prélèvement encadré conditionne depuis dix ans la gestion de l’eau potable sur le territoire de la communauté de communes du Genevois. Dès 2007, le schéma directeur d’alimentation en eau potable – qui relevait déjà de la compétence de la CCG – identifiait la nécessité de diversifier les sources d’approvisionnement. Le principal investissement de la régie depuis sa création a ainsi consisté à mettre en exploitation la nappe phréatique de Matailly-Moissey, située sous le territoire de la CCG. Les travaux ont présenté un coût de 13 M€ soit les deux tiers du total des dépenses d’équipement de la régie entre 2013 et 2017. Bien que le soulagement de l’exploitation de la nappe du Genevois présente un intérêt pour l’ensemble de l’agglomération, il n’a pas été porté par la CCG dans le cadre du projet d’agglomération du Grand Genève en vue d’obtenir des cofinancements, notamment de la

35 Commission créée en 1973 et regroupant le canton de Genève et les départements de l’Ain et de la

Haute-Savoie. 36 Le quota pour le canton de Genève est de 10 Mm3, considérant que 20 % de l’eau potable du canton provient

de la nappe et 80 % du Lac Léman. 37 La redevance de surprélèvement est libellée en Francs suisses. 38 Annemasse Agglo a sous-utilisé son quota en 2013 en ne prélevant moins de 900 000 m3.


Confédération helvétique. La CCG a donc supporté, avec le soutien de l’Agence de l’eau et du département de la Haute-Savoie, le financement de l’intégralité des travaux. Or, celui-ci a fortement mobilisé les marges de manœuvre de la régie. La stagnation de l’excédent d’exploitation, sous l’effet de la convergence tarifaire, et le poids du remboursement de l’important stock de dette, ont pesé sur la capacité d’autofinancement, laquelle n’a couvert que 28 % des dépenses d’équipement réalisées sur la période. Celles-ci ont été financées à hauteur du quart par des subventions notamment de l’Agence de l’eau (5,2 M€), par l’emprunt (1,9 M€) et surtout par une forte mobilisation du fonds de roulement (6,9 M€) et des empunts à hauteur de 6 M€.

Tableau 13 : Performances financières de la régie d’eau

en M€ 2013 2014 2015 2016 2017 Cumul

Excédent brut d'exploitation

1,5 2,1 2,6 2,5 2,3 11

en % du produit total 55,1 % 64,1 % 66,9 % 63,8 % 59,7 % s. o.

+/- Résultat financier - 0,67 - 0,44 - 0,45 - 0,32 - 0,28 - 2,2

+/- Résultat exceptionnel - 0,01 0,13 - 0,01 - 0,01 0,19 0,30

= CAF brute 0,81 1,78 2,1 2,1 2,2 9,1

- Annuité en capital de la dette

0,70 0,68 0,62 0,77 0,76 3,4

= CAF nette ou disponible

0,11 1,1 1,5 1,4 1,6 5,7

+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)

0,02 0,01 0 0 0 0,03

+ Subventions d'investissement

0,10 2,6 2,3 0,10 0,10 5,2

= Financement propre disponible

0,23 3,8 3,8 1,5 1,7 11

Financement propre disponible / Dépenses d'équipement

12,8 % 60,4 % 47,3 % 61,7 % 90,5 % 54,5 %

- Dépenses d'équipement 1,8 6,2 7,9 2,4 1,8 20

+/- Autres opérations d'investissement

- 0,10 - 0,01 0,01 - 0,05 - 0,36 - 0,50

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement

- 1,5 - 2,5 - 4,2 - 0,88 0,18 - 7,7

Nouveaux emprunts de l'année

- - 1,9 - - 1,9

Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement

- 1,5 - 2,5 - 2,3 - 0,88 0,18 - 6,9


L’exploitation de la nappe de Matailly-Moissey a débuté en juillet 2017. Au second semestre 2017, elle a produit 44 % de l’eau potable ce qui a permis de réduire de près de moitié le prélèvement mensuel moyen dans la nappe du Genevois. En 2018, la régie a davantage mobilisé la nappe de Matailly-Moissey et y prélève depuis 6 000 m3 par jour soit l’équivalent de 60 % de sa production quotidienne en volume 2017. Cette mise en exploitation présentait une certaine urgence car l’Agence Régionale de Santé a demandé en 2017 à la CCG de fermer un puits de prélèvement dans la nappe du Genevois pour des raisons sanitaires. La communauté de communes a donc atteint son objectif de diversification de la ressource et de sécurisation de l’approvisionnement. La régie estime que les prélèvements n’entameront pas le renouvellement de la nappe jusqu’à 20 000 m3 par jour. Compte tenu de son dynamisme démographique, elle estime que ce seuil pourrait être atteint d’ici 2034 (39).

39 Les volumes d’eau potables produits par la CCG ont augmenté de 14 % entre 2012 et 2017.


Toutefois, le coût de l’opération a retardé les investissements nécessaires au renouvellement du réseau pour limiter les pertes, et a limité la capacité de la CCG à atteindre ses objectifs initiaux en termes d’efficience du réseau de distribution. En effet, le taux de rendement a stagné jusqu’en 2017 même s’il est supérieur à l’objectif (au demeurant peu ambitieux), l’indice de perte n’a pas été réduit et demeure supérieur à l’objectif, et le taux de renouvellement des réseaux a atteint en 2017 l’objectif déjà revu à la baisse en 2015.

Tableau 14 : Indicateurs de performance du réseau d’eau potable

2013 2014 2015 2016 2017 Objectif Moyenne nationale

Taux de rendement 82,9 % 80,0 % 79,5 % 80,8 % 86,2 % 75 % 79,4 %

Indice linéaire de perte (en m3/km/jour)

4,42 4,35 5,23 4,81 4,31 3 n. c.

Connaissance du patrimoine (en points sur 120)

30 81 83 88 88 s.o. 90

Taux de renouvellement des réseaux

0,95 % 0,88 % 0,94 % 0,86 % 1,03 % 1,5 % puis 1 % depuis

2015 0,58 %

Source : rapports sur le prix et la qualité de l’eau

Le programme pluriannuel d’investissement pour la période 2018-2020 prévoit une enveloppe annuelle d’un million d’euros dédiée au renouvellement des réseaux, soit un niveau similaire à celui des années précédentes. La régie maintiendrait ainsi un effort modéré en la matière. En l’absence d’augmentation tarifaire, le financement de cette enveloppe pénaliserait pourtant déjà sa situation financière. L’endettement, qui se stabiliserait, continuerait d’être alimenté alors que la régie devrait entamer une séquence d’amortissement de l’investissement de Matailly-Moissey. Sous l’effet d’une division par deux de l’autofinancement, il deviendrait moins soutenable et l’annuité de la dette représenterait, selon les prévisions de la CCG, 37 % des recettes d’exploitation en 2020. La CCG a identifié ces difficultés dans son schéma directeur 2018-2034 et augmenté le tarif de l’eau de 10 centimes en mai 2018. Le nouveau tarif se situe dans la moyenne départementale (1,53 € HT / m3 contre 1,55). Le surplus de recettes attendu devrait permettre à la régie d’engager un lent désendettement et de stabiliser sa capacité de désendettement autour de sept années, mais ne renforcerait pas suffisamment son autofinancement pour couvrir sans emprunt les investissements courants à venir. En conclusion, la régie d’eau a réalisé les investissements structurants qui ont justifié le transfert de la compétence à l’intercommunalité en 2013 mais présente désormais une situation financière tendue, alors que l’état du réseau requiert la poursuite d’un effort d’investissement. La CCG a conscience de cette situation, qu’elle doit veiller à ne pas laisser dégrader.

4.2- La régie d’assainissement

La CCG est compétente pour le traitement des eaux usées depuis 2003 mais la structure des réseaux demeure éclatée entre les communes. Elle gère ainsi neuf stations d’épurations. Toutefois, les réseaux de cinq communes dont la ville-centre40, où résident 58 % de la population du territoire, sont raccordés au réseau genevois d’assainissement et les eaux sont traitées à Genève par deux stations situées en bordure du Rhône.

40 Saint-Julien, Archamps, Collonges, Bossey et Viry.


Pour ce faire, la CCG a conclu le 6 avril 2009 une convention de coopération transfrontalière avec le canton de Genève, en application de l’article L. 1115-1 du CGCT41. La convention, qui ne détermine pas le droit qui lui est applicable, définit les modalités administratives, juridiques, techniques et financières du traitement des eaux de la CCG par les SIG. Elle fixe un double quota d’utilisation du réseau genevois : le débit d’eaux usées acheminées et la charge quotidienne traitée par les stations d’épurations. Ce quota, fixé au vu des besoins anticipés du fait de l’augmentation de la population de la CCG, a été relevé en 2016. La CCG exporte ainsi 70 % de ses eaux usées vers Genève, dont elle profite de la centralité des installations d’assainissement. Elle contribue d’ailleurs, sans en être le facteur principal, à la saturation de la station d’épuration d’Aire, qui recueille les eaux usées de 78 % des usagers raccordés au réseau genevois42.

Tableau 15 : L’externalisation à Genève du traitement des eaux usées43

2015 2016 2017 Évolution

Charges d'exploitation (en M€) 3,9 4,2 4,8 23 %

Redevance payée aux SIG (en M€) 1,6 1,9 2,1 31 %

Part des charges 40 % 46 % 43 % 7 %

Volume total des eaux usées produites (en m3)

3 923 954 4 424 076 3 931 291 n.s.

Volume des eaux usées traitées à Genève (en m3)

2 718 149 2 977 932 2 760 167 n.s.

Part des eaux CCG traitées à Genève 69 % 67 % 70 % n.s.

Source : grands livres des comptes ; CCG

La CCG a écarté en 2015 la création de nouvelles stations d’épuration sur son territoire au vu d’une étude établissant que le coût de l’investissement et les dépenses d’exploitation associées seraient supérieurs au coût des prestations annuelles facturées par les SIG. La topographie du bassin implique en effet un déversement des eaux traitées dans le Rhône. Or, les stations d’épuration suisses exploitées sur les rives du tronçon suisse du fleuve constituent, depuis les principales communes de la CCG, la solution la plus directe et donc la plus économique. La construction d’une station d’épuration en territoire français, à l’ouest de la CCG, nécessiterait en effet une coûteuse dérivation du réseau primaire. La régie a néanmoins dû augmenter son tarif d’environ 5% sur 2015 et 2016, pour tenir compte notamment de l’évolution du taux de change et du relèvement de la redevance genevoise, mais le prix du m3 d’eaux usées demeure de ce fait, pour l’usager de la CCG, inférieur à la moyenne départementale (1,75 € HT contre 1,79). Du fait de cette externalisation, la régie d’assainissement présente un moindre besoin d’investissement. Moins endettée que la régie d’eau, elle a pu employer 75 % de l’excédent d’exploitation dégagé pour autofinancer ses investissements, lesquels ont été presque intégralement couverts par des ressources propres. La régie n’a donc pas levé d’emprunts ces six dernières années ce qui lui a permis de réduire sa dette de 27 %. Les investissements, d’un montant moyen de 2,2 M€ par an, ont principalement porté sur le renouvellement et l’extension du réseau d’évacuation des eaux (2,4 M€) et sur l’entretien des installations (8 M€). Les derniers travaux de rénovation d’une station d’épuration, celle de La Vuache, datent de 2011.

41 Actualisée par deux avenants du 5 novembre 2013 et du 15 décembre 2015. 42 Les habitants de la CCG raccordés au réseaux genevois représentent le tiers des usagers français raccordés et

5 % du total des usagers du réseau. 43 La régie d’assainissement n’a pas été en mesure de produire des données plus anciennes.


Tableau 16 : Performances financières de la régie d’assainissement

en M€ 2013 2014 2015 2016 2017 Cumul

Excédent brut d'exploitation 1,8 2,7 2,2 3,3 1,6 12

en % du produit total 40,8 % 50,2 % 43,8 % 51,6 % 32,7 % s.o.

+/- Résultat financier -0,27 - 0,25 - 0,24 - 0,23 - 0,21 1,2

+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions)

- 0,04 - 0,01 - 0,04 - 0,01 - 0,05 - 0,2

= CAF brute 1,5 2,5 1,9 3,1 1,3 10

- Annuité en capital de la dette 0,32 0,32 0,32 0,35 0,28 1,6

= CAF nette 1,1 2,1 1,6 2,8 1,0 8,6

+ Subventions d'investissement 1,2 0,07 0,02 0,73 0,20 2,2

= Financement propre disponible

2,3 2,2 1,6 3,5 1,2 11


91,2 % 81,9 % 85,3 % 307,0 % 44,1 % 96 %

- Dépenses d'équipement 2,5 2,7 1,9 1,1 3,0 11

+/- Variation autres dettes et cautionnements

0,06 0,06 0,06 0 0,07 0,25

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement

- 0,28 - 0,55 - 0,34 2,3 - 1,9 - 0,76


- 0,28 - 0,55 - 0,34 2,3 - 1,9 - 0,76


D’ici à 2020, le programme pluriannuel d’investissement ne prévoit pas d’opérations lourdes et table sur une enveloppe annuelle de travaux de 2,4 M€, de l’ordre de grandeur de celle exécutée en moyenne depuis 2013. L’externalisation à Genève du traitement des eaux usées a en revanche exposé la régie d’assainissement à des difficultés de trésorerie ponctuelles. Celle-ci perçoit en effet les redevances des usagers à échéance semestrielle alors que les SIG lui facturent le traitement des eaux à Genève en une fois en juillet, assortie d’un délai de paiement de 45 jours. La CCG a ainsi dû procéder en juin 2014 à une avance de trésorerie de 1,5 M€ en provenance de la régie des eaux pour payer l’échéance 2014. Pour y remédier, la CCG a obtenu fin 2017 des SIG une mensualisation du paiement. De plus, la régie s’expose à un risque de change, la prestation des SIG étant facturée en Francs suisses. Elle a toutefois provisionné44 puis maîtrisé ce risque en concluant un avenant à la convention de 2009 lissant l’impact du taux de change EUR/CHF, ce qui a nettement atténué l’effet de la forte appréciation du Franc suisse intervenue en janvier 2015. La provision a été réduite depuis (20 k€) pour tenir compte du rééquilibrage progressif du cours des deux monnaies. De manière générale, l’impact du risque de change sur les dépenses de la régie d’assainissement s’est avéré marginal. Enfin, elle pourrait améliorer le recouvrement de la redevance auprès des usagers, pour lequel elle enregistre des retards d’encaissement. Au 31 décembre 2017, elle comptabilisait 0,56 M€ d’impayés depuis plus d’un an, accumulés depuis 2010, dont 0,3 M€ en souffrance depuis plus de trois ans45. Elle explique ces difficultés par la forte rotation de la population qui réduit la traçabilité des usagers impécunieux et par l’impossibilité d’engager des poursuites auprès des employeurs et des banques suisses alors que plus de la moitié des habitants travaillent à Genève.

44 La provision est montée jusqu’à 150 k€ en 2013 puis a été réduite à 20 k€ en 2016. 45 Par comparaison, les impayés de plus d’un an enregistrés par la régie d’eau représentaient un montant total de

123 k€ au 31 décembre 2017, et ceux de plus de trois ans 60 k€.


La CCG souligne également que les impayés sont principalement constatés sur les communes ayant délégué leur service, ce qui impose de nombreux contrôles et délais, augmentant le risque d’impayés. Depuis le 1er juillet 2018, le recouvrement est assuré par le délégataire du nouveau contrat du service d’eau potable de la CCG. En conclusion, la régie d’assainissement présente une situation financière saine, caractérisée par des tarifs en augmentation mais qui demeurent mesurés et ajustés au besoin de financement et d’investissement, lequel est modéré par l’externalisation à Genève du traitement de 70 % des eaux usées. Elle devra poursuivre ses investissements dans l’amélioration de la performance du réseau. 5- LA SITUATION FINANCIERE

Les finances de la CCG sont retracées dans un budget principal, cinq budgets annexes (transports, ZAC de Cervonnex, SPANC, locaux Europa et tramway) et deux budgets de régies autonomes (eau et assainissement). Le budget principal représente 67 % des dépenses de fonctionnement totales de la communauté de communes. Seules les régies d’eau (11 %) et d’assainissement (16 %), qui disposent de l’autonomie financière, gèrent des flux significatifs. Les autres budgets présentent une surface financière moindre.

Tableau 17 : Poids relatifs des différents budgets

en M€ Recettes de fonctionnement 2017 Part du total

Budget principal 26 67 %

Budget transports 0,065 0,2 %

Budget ZAC Cervonnex 2,0 5 %

Budget SPANC 0,0056 0 %

Budget locaux Europa 0,067 0,2 %

Budget tramway 0 0 %

Budget eau 4,2 11 %

Budget assainissement 6,4 16 %

TOTAL 39 100 %

Source : comptes administratifs

L’analyse des performances financières sera donc centrée sur le budget principal et les régies d’eau et d’assainissement. L’analyse bilancielle sera en revanche consolidée. Les deux analyses concerneront les exercices 2013 à 2017 pour demeurer raisonnablement récente et raisonner à périmètre constant en ce qui concerne la régie d’eau (créée en 2013).

5.1- Les performances financières

5.1.1- Le budget principal

5.1.1.1- Le cycle de fonctionnement

La surface financière de la CCG a augmenté à mesure qu’elle acquérait de nouvelles compétences. Les charges et ses produits de gestion ont progressé de 12 % et 14 % par an en moyenne, ce qui représente un doublement du budget de fonctionnement entre 2011 et 2017. Les charges de gestion ont progressé de 58 % entre 2013 et 2017. Trois facteurs expliquent cette dynamique liée à la montée en compétences de la communauté de communes :


la progression des charges de personnel pour 55 % (4,6 M€). Celle-ci est due aux trois quarts (3,3 M€) à l’intégration en 2015 des 106 agents communaux en charge de la petite enfance ;

l’augmentation de la contribution au GLCT Transports publics pour 14,7 % (960 k€). Celle-ci reflète le développement de l’offre de transport urbain par bus sur le territoire de la CCG et vers Genève ;

la croissance des charges générales pour 20 % (1,7 M€), principalement du fait de l’augmentation des coûts de collecte des ordures ménagères, de l’intégration de la petite enfance et de la prise en charge du transport scolaire.

Le ratio de rigidité des charges structurelles, qui exprime la part relative des charges peu élastiques, est passé de 35 % en 2013 à 40 % en 2017, principalement sous l’effet de l’augmentation des charges de personnel. L’excédent de fonctionnement avait ainsi atteint en 2013 et 2014 un niveau fragile, représentant 12 % des produits de gestion.

Tableau 18 : Le cycle d’exploitation

en M€ 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Var.

annuelle moyenne

Ressources fiscales propres 7,4 7,9 8,4 8,2 11 11 12 9,8 %

+ Ressources d'exploitation 0,57 0,71 0,70 0,86 2,0 2,0 2,3 34,6 %

= Produits "flexibles" (a) 8,0 8,6 9,1 9,1 13 13 14,3 12,4 %

Ressources institutionnelles (dotations et participations)

3,7 4,9 4,0 5,6 9,0 7,4 7,8 18,1 %

+ Fiscalité reversée - 0,48 - 0,53 - 0,63 - 0,77 - 0,87 - 1,1 - 1,2 17,7 %

= Produits "rigides" (b) 3,3 4,4 3,4 4,8 8,1 6,4 6,6 18,1 %

Travaux en régie (c) 0,01 0 0,01 0 0,01 0,02 0,01 - 12,4 %

= Produits de gestion (a+b+c = A)

11,3 12,9 12,5 13,9 21,3 19,8 21,1 14,0 %

Charges à caractère général 5,2 5,5 5,9 6,6 6,8 6,6 6,9 3,7 %

+ Charges de personnel 1,8 1,9 2,0 2,2 5,6 5,7 6,3 33,4 %

+ Subventions de fonctionnement

0,55 0,70 0,41 0,33 0,27 0,29 0,26 - 10,7 %

+ Autres charges de gestion 1,7 1,8 2,7 3,0 3,3 3,6 4,0 10,4 %

= Charges de gestion (B) 9,1 9,8 11 12,1 16 16,2 17,5 12,2 %

Excédent brut de fonctionnement (A-B)

2,1 3,1 1,5 1,8 5,3 3,6 3,7 25,4 %

en % des produits de gestion 18,9 24,1 11,8 % 12,7 % 25,1 % 18,0 % 17,3 % 18,3%


La CCG a rétabli cet excédent depuis 2015 :

en bénéficiant de la nouvelle politique de répartition de la contribution franco-genevoise, décidée en 2015 par le département de la Haute-Savoie. Celui-ci a substitué une dotation intercommunale récurrente à des subventions sur projets. La CCG a ainsi perçu 1,8 M€ en 2017 contre 0,5 M€ par an en moyenne entre 2011 et 2014. La perception en 2015 à la fois de la nouvelle dotation et du solde des subventions, a participé à l’amélioration ponctuelle de l’excédent de fonctionnement cette année-là ;

en mettant en œuvre son pacte financier et fiscal en 2014 (fiscalité professionnelle unique avec attribution de compensation minorée de 2 % des fonds frontaliers perçus par les communes) ;

en augmentant de 6 % en 2015 le taux des impôts sur les ménages.


Les deux dernières mesures ont permis à la CCG de dégager 3,9 M€ supplémentaires en 2015 et 4,7 M€ en 2017, issus à 75 % de la fiscalité professionnelle unique et à 25 % de l’augmentation des impôts ménages. En 2017, l’effet de ces mesures avait toutefois été atténué de 31 % par la baisse des dotations de l’Etat et la progression de la contribution au fonds de péréquation intercommunale et communales (FPIC), ce qui explique la stagnation des produits de gestion depuis 2015.

Tableau 19 : Effet du pacte financier et fiscal de 2013 sur les produits de fonctionnement

en M€ 2013 2014 2015 2016 2017 Évolution 2015/201

3

Évolution 2017/2013

Impôts ménages (TH + TF) 3,5 3,8 4,3 4,5 4,7 0,8 1,2

CFE 0,59 3,1 3,2 3,2 3,2 2,6 2,6

CVAE 0,32 1,8 1,9 1,9 1,9 1,6 1,6

TASCOM - 0,51 0,39 0,43 0,51 0,39 0,51

IFER - 0,14 0,15 0,16 0,17 0,15 0,17

Attribution de compensation - - 4,7 - 2,9 - 2,9 - 2,6 - 2,9 - 2,7

Bonification DGF - 0,37 0,49 0,41 0,48 0,40 0,48

Dotation de compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle

0,22 1,1 1,1 1,1 1,1 0,89 0,84

TOTAL 4,6 6,1 8,6 8,8 9,3 3,9 4,7

Effet FPU 3,1 3,5

Part du total 80 % 74 %

Effet levier fiscal 0,80 1,2

Part du total 20 % 26 %

Évolution de la DGF base - 0,35 - 0,81

FPIC - 0,29 - 0,64

Gain net 3,4 3,3

Impact des mesures nationales - 14 % - 31 %

Source : comptes de gestion ; ministère de l’Intérieur ; calculs CRC

La CCG a donc significativement activé le levier fiscal depuis 2011. Elle a augmenté le taux des impôts ménages de 2 % chaque année et de 6 % en 2015 (46). Elle a en revanche stabilisé le taux de la cotisation foncière des entreprises depuis 2014.

Compte tenu notamment de la croissance de la population, passée de 34 475 en 2011 à 42 490 en 2017, les bases par habitant sont inférieures à la moyenne départementale à l’exception de la taxe foncière. Elles demeurent néanmoins nettement supérieures à la moyenne nationale (Cf. tableau 26 en annexe).

Ceci explique que la CCG ait dû augmenter les taux des impôts pour dynamiser ses recettes et qu’en dépit de ces hausses, ses produits de gestion aient stagné entre 2011 et 2014 et depuis 2015. Les taux restent néanmoins inférieurs aux moyennes nationales, à l’exception de la taxe foncière.

Au total, la contribution moyenne par habitant au financement de la CCG est passée de 94 € en 2013 à 109 € en 2017 (47). L’effort fiscal des habitants en matière d’impôts locaux s’est donc accru depuis 2013 mais reste mesuré par rapport à la moyenne des ménages sur le territoire national, dont il représente 95 %(48).

46 L’augmentation de 13,11 % entre 2012 et 2013 comporte une augmentation de 2 % et une mesure de

compensation du relèvement de l’abattement général à la base de 5 à 15 %. Cette opération s’avère neutre pour le contribuable qui dispose sur le territoire de la CCG de sa résidence principale et vise à imposer davantage les résidences secondaires.

47 Source : ministère de l’Intérieur ; calculs CRC. 48 L’effort fiscal est le produit des impôts prélevés sur les ménages par les communes et la communauté de

communes (taxe d’habitation, taxes foncières et taxes additionnelles), rapporté au potentiel fiscal de celles-ci, c’est-à-dire au produit des impôts qu’elles pourraient lever si elles appliquaient les taux moyens nationaux.


5.1.1.2- Le financement des investissements

La CCG demeurant raisonnablement endettée, le remboursement de ses emprunts a peu mobilisé son excédent d’exploitation, qu’elle a pu consacrer à 75 % au financement des investissements.

Tableau 20 : L’autofinancement

en M€ 2013 2014 2015 2016 2017 Cumul

Excédent brut de fonctionnement 1,5 1,8 5,3 3,6 3,7 15,8

+/- Résultat financier - 0,17 - 0,16 - 0,30 - 0,26 - 0,23 - 1,1

+/- Résultat exceptionnel - 0,88 0,04 - 0,02 - 0,03 0,05 - 0,84

= CAF brute 0,43 1,6 5,0 3,3 3,5 13,8

- Annuité en capital de la dette 0,22 0,26 0,53 0,56 0,57 2,1

Annuité corrigée du remboursement par les régies 0,16 0,19 0,46 0,49 0,49 1,8

= CAF nette ou disponible 0,21 1,4 4,5 2,7 2,9 11,7


La CCG a investi 17 M€ entre 2013 et 2017. Elle a principalement investi dans la collecte des ordures ménagères pour remplacer des camions-bennes et réhabiliter la déchetterie de Neydens (3,9 M€), dans le développement économique pour réhabiliter l’usine d’aluminium de Beaumont en atelier relais (2,3 M€), dans les transports notamment pour acquérir le foncier nécessaire à la réalisation du Pôle multimodal de Saint-Julien (1,5 M€, auxquels s’ajouteront en 2019 0,65 M€ pour l’acquisitions du parking de Perly), et dans les gymnases (0,96 M€). Elle a par ailleurs accordé 4 M€ de subventions d’équipement, principalement aux communes membres pour la réalisation de travaux de voirie et aux bailleurs sociaux pour la construction de logements. L’autofinancement a couvert 68 % de ces investissements, le solde ayant été financé par des subventions reçues (14 %), le FCTVA (6 %) et le recours à l’emprunt en 2014 (12 %).

Tableau 21 : Le financement des investissements

en M€ 2013 2014 2015 2016 2017 Cumul

CAF nette ou disponible 0,21 1,4 4,5 2,7 2,9 11,7

+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 0,20 0,19 0,11 0,16 0,39 1,0

+ Subventions d'investissement reçues 0,53 0,76 0,25 0,38 0,48 2,4

+ Produits de cession 0 0 0,07 0,07 0,05 0,19

= Financement propre disponible 0,94 2,3 4,9 3,3 3,8 15,4


23,7 % 160,0 % 419,5 % 81,6 % 147,6 % 90 %

- Dépenses d'équipement 4,0 1,5 1,2 4,1 2,6 13,3

- Subventions d'équipement 0,61 0,91 0,75 0,19 1,6 4,0

- Investissements financiers nets - 0,06 - 0,07 - 0,07 - 0,02 - 0,08 - 0,30

+/- Autres 0 0 0 0 - 0,06 - 0,06

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement - 3,6 0,03 3,1 - 0,91 - 0,03 - 1,8

Nouveaux emprunts de l'année 0 2,0 0 0 0 2,0


- 3,6 2,0 3,1 - 0,91 - 0,03 0,25


La CCG a donc financé la majeure partie de ses investissements à l’aide de ressources propres et a correctement ajusté le recours à l’emprunt à son besoin de financement.


5.2- La situation bilancielle

5.2.1- L’endettement

La CCG a légèrement augmenté son endettement entre 2013 et 2017 (+6 %). L’accroissement de l’encours du budget principal en 2014-2015 a été compensé par le désendettement de la régie d’assainissement, tandis que la régie d’eau a stabilisé son encours. La régie d’eau reste fortement endettée. La dette totale représente 62 % des recettes de fonctionnement consolidées ce qui demeure raisonnable.

Tableau 22 : La soutenabilité de la dette (montants consolidés)

en M€ 2013 2014 2015 2016 2017 Évolutio

n

Encours de dette total (A) 20,32 21,02 24,65 23,0 21,82 7,3%

CAF brute consolidée (B) 2,7 5,8 9,0 8,6 7,0 161 %

Capacité de désendettement en années (A/B)

8,5 4,0 2,8 2,7 3,4 - 60 %

Charges financières consolidées (C) 1,07 0,86 0,98 0,80 0,73 - 32 %

Taux d'intérêt moyen (C/A) 5,4 % 4,2 % 4,4 % 3,9 % 3,5 % - 36 %


En l’état, la dette de la communauté de communes apparaît soutenable, pour quatre raisons :

Le cycle d’exploitation de la CCG lui permet de couvrir ses engagements. Sa capacité de désendettement, c’est-à-dire le temps qu’il lui faudrait pour rembourser l’intégralité de sa dette si elle y consacrait l’intégralité de son autofinancement, est inférieure à quatre ans depuis 2014 et reste donc nettement inférieure au premier seuil d’alerte de neuf ans.

Le taux d’intérêt moyen des emprunts a été réduit d’un tiers depuis 2013, à la faveur d’une revue des emprunts effectuée en 2015 qui a abouti deux renégociations.

La structure des taux d’intérêt présente de faibles risques. La CCG n’a contracté que des emprunts à taux fixe ou variable sans risque, et aucun emprunt structuré.

L’amortissement prévisionnel de la dette présente un profil linéaire, donc prévisible et ne générant pas de risque de trésorerie.

5.2.2- Le fonds de roulement et la trésorerie

La CCG a stabilisé son niveau global de trésorerie depuis 2013. Fin 2017, celle-ci représentait environ cinq mois de charges courantes d’avance, ce qui constitue une marge de sécurité suffisante.

Tableau 23 : La trésorerie

au 31 décembre en M€ 2013 2014 2015 2016 2017 Évolution

Fonds de roulement global 13,3 12,4 13,0 13,5 11,5 - 13 %

Besoin en fonds de roulement global 4,3 0,78 4,5 4,1 2,3 - 46 %

Trésorerie totale 9,0 11,6 8,5 9,5 9,2 2 %

en mois de charges courantes 6,7 8,2 4,8 5,2 4,8 - 29 %

dont BP 1,8 5,2 6,8 6,5 8,2 347 %

dont BA eau 6,4 5,6 0,71 0,05 - 0,16 - 103 %

dont BA assainissement 0,77 0,73 0,97 2,9 1,2 52 %



Dans le détail, la CCG a employé l’intégralité des réserves de la régie d’eau pour financer la mise en exploitation de la nappe phréatique de Matailly-Moissey. Le paiement des travaux a d’ailleurs nécessité une avance de trésorerie du budget principal de 2 M€ en 2015, dans l’attente de la perception du solde des subventions. A l’inverse, la trésorerie du budget principal a été multipliée par 4,5, notamment alimentée par la reconstitution du fonds de roulement entre 2013 et 2015 (+ 5,2 M€). Ce niveau confortable appelle toutefois deux nuances qui ressortent du suivi mensuel de trésorerie mis en place en 2018. D’une part, la CCG perçoit la contribution franco-genevoise au mois de décembre ce qui gonfle mécaniquement sa trésorerie de fin d’exercice, alors même qu’elle a pu être amenée à mobiliser des lignes de trésorerie en cours d’année. D’autre part, la progression des dépenses d’équipement en 2018, notamment financées par la mobilisation de la trésorerie, devrait ramener celle-ci à 3,3 M€ en fin d’année.

5.3- Un programme pluriannuel d’investissement dont le financement reste à sécuriser

Pour déployer ses nouvelles compétences et répondre au besoin de sa population croissante, la CCG devrait accroître son effort d’investissement au cours des prochaines années, principalement pour déployer sa politique en faveur du transport. Entre 2018 et 2022, elle prévoit d’y consacrer 29,1 M€ soit les deux tiers de son programme d’investissement. Ces dépenses concernent principalement le développement des modes doux notamment par l’aménagement de la Via Rhona (12,8 M€), l’aménagement du Pôle multimodal de Saint-Julien (4,6 M€), les acquisitions foncières pour le tramway (1,8 M€), la construction d’un dépôt de bus (2,9 M€), des aménagements de voirie structurants (3,5 M€). Ce programme ne comprend pas les travaux de construction du tramway, qui s’échelonneront de 2021 à 2023 pour un coût prévisionnel d’environ 37 M€ dont au moins 7,4 M€ pris en charge par la CCG.

Tableau 24 : Programmation pluriannuelle des investissements (budget principal)

en M€ 2018 2019 2020 2021 2022 TOTAL Part du total

Investissements courants 0,60 0,18 0,15 0,16 0,16 1,25 3 %

Transport et quartier gare 2,8 6,3 6,4 6,8 6,8 29,1 65 %

Économie 3,1 2,7 0,64 0,92 0,92 8,3 19 %

Logement 0,35 0,54 0,54 0,54 0,54 2,5 6 %

Environnement 0,28 0,95 0,66 0,15 0,15 2,2 5 %

Autres 0,14 0,35 0,35 0,20 0,20 1,2 3 %

TOTAL 7,3 11,0 8,7 8,8 8,8 44,6 100 %

Source : CCG

Or, la prospective budgétaire réalisée par la CCG montre que ce programme d’investissement pourrait s’avérer difficilement soutenable en l’état49. Elle se fonde sur les hypothèses principales suivantes :

périmètre de compétences inchangé ;

croissance des charges générales et des dépenses de personnel de 1,2 % par an ;

progression des autres charges de gestion courante de 4,8 % par an pour financer le renforcement prévisible des lignes de bus du GLCT ;

progression des bases d’imposition de 3,5% pour la TH et la TF, de 2,5% pour la TFNB et la CFE

baisse de la dotation globale de fonctionnement de 5 % par an ;

augmentation de 0,56 M€ de la part intercommunale de la compensation franco-genevoise, passée de 5 à 6 % de l’enveloppe du département de la Haute-Savoie en 2018, et attendue à 8 % en 2020.

49 La chambre a réintégré dans la prospective les dettes de 1,95 M€ transférées en 2017, qui n’y figuraient pas.


Dans ces conditions, l’autofinancement se réduirait fortement à compter de 2019 et demeurerait inférieur à 2 M€, tandis que la CCG multiplierait par trois son effort d’investissement à partir de la même année. Pour le financer, elle devrait mobiliser 15 M€ de nouveaux emprunts, ce qui dégraderait sa capacité désendettement au-delà du premier seuil d’alerte de neuf ans en 2019 et au-delà du second seuil de douze ans en 2020. Le rythme soutenu d’investissement devrait se poursuivre en 2023, année prévue pour l’achèvement des travaux du tramway.

Tableau 25 : Situation prospective du budget principal

en M€ 2017

(réalisé hors OM)

2018 2019 2020 2021 2022 Cumul

2018/2022

CAF brute 2,6 5,4 1,2 1,3 1,4 1,7 11

CAF nette 2,1 4,9 0,7 0,5 0,2 0,5 6,8

Dépenses d’équipement 2,7 7,2 10,9 9 9,3 9,3 45

Besoin de financement à couvrir par l'emprunt

0,3 0 7,2 5,1 1,5 1,3 15

Encours de dette 7.8 7,4 14,2 18,5 18,9 19,0 n.s.

Capacité de désendettement (en années)

3 1 11 14 14 11 n.s.

Source : comptes de gestion ; CCG ; calculs CRC

Le fait que la CCG dépasse ponctuellement les seuils d’alerte pour financer un cycle d’investissement structurant n’est pas en soi critiquable, d’autant que ce cycle porte principalement sur les transports et l’aménagement urbain, politiques prioritaires pour le territoire et qui répondent à une forte attente des citoyens. Elle gagnerait cependant à consolider son autofinancement dès 2019, pour réduire son besoin de financement immédiat puis pour assurer à long terme la soutenabilité de la dette qu’elle contractera. Dans cette perspective, la CCG a commandé en septembre 2017 des études fiscales pour optimiser le produit de ses impôts : révision des exonérations de taxe sur les ordures ménagères, instauration d’une cotisation foncière des entreprises minimale, contrôle des bases de la contribution économique territoriale. Selon les scénarii retenus, ces mesures pourraient rapporter 0,25 M€ par an. Par ailleurs, la CCG envisage d’adapter le pacte financier qui la lie à ses communes membres, afin de tenir compte du dynamisme des compétences intercommunales et des investissements que celui-ci implique. La CCG devra y intégrer son programme pluriannuel d’investissement et tirer les conséquences de la contrainte budgétaire à laquelle il la soumettra. Dès lors, la chambre invite la CCG à sécuriser son programme d’investissement pour les années 2018 à 2023.


6- ANNEXE

Tableau 26 : Les taux d’imposition

Taux 2013 2014 2015 2016 2017 Évolution

Moyenne départementale

Moyenne nationale

Évolution 2011-

2017

Taux moyen 2017

Évolution 2011-

2017

Taux moyen 2017

Taxe d'habitation

3,45 % 3,52 % 3,73 % 3,80 % 3,88 % 29,77 % 30 % 4,50 % 84 % 8,60 %

Augmentation 13,11 % 2,03 % 5,97 % 1,88 % 2,11 %

Taxe sur le foncier bâti

2,31 % 2,36 % 2,50 % 2,55 % 2,60 % 17,12 % 22 %

2,99 %

-35 % 2,72 %

Augmentation 2,21 % 2,16 % 5,93 % 2,00 % 1,96 %

Taxe sur le foncier non

bâti 9,35 % 9,54 % 10,11 % 10,30 % 10,51 %

16,78 % 4 % 14,07 %

-40 % 7,07 %

Augmentation 1,96 % 2,03 % 5,97 % 1,88 % 2,04 %

Cotisation foncière des entreprises

22,12 % 22,44

% 22,44 % 22,44 % 22,44 %

2,42 % 31 % 25,01 % 16 % 24,79 %

Augmentation 0,00 % 1,45 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %

Taxe d'enlèvement des ordures ménagères

8,50 % 8,50 % 8,70 % 8,70 % 8,70 % 1,75 % 5 % 8,70 % 1 % 11,36 %

Source : ministère de l’Intérieur ; calculs CRC

Tableau 27 : Les bases fiscales

Bases nettes en € par habitant

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Évolution

Moyenne départementale

Moyenne nationale

Évolution 2011-2017

Niveau moyen 2017

Évolution 2011-2017

Niveau moyen 2017

Taxe d'habitation

1 813 1 870 1 780 1 856 1 896 1 874 1 874 3 % 52 % 1963 16 % 1162

Taxe sur le foncier bâti

1 343 1 363 1 372 1 385 1 394 1 405 1 399 4 % -2 % 1 216 -9 % 796

Taxe sur le foncier non

bâti 14 14 13 15 30 14 16 14 % -5 % 18 -11 % 59

Cotisation foncière des entreprises

358 361 372 363 361 353 336 -6 % 55 % 600 18 % 349

Taxe d'enlèvement des ordures ménagères

1 202 1 232 1 267 1 270 1 277 1 276 1 288 7 % 41 % 1 137 28 % 620

Source : ministère de l’Intérieur ; calculs CRC

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