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MODULE DE FORMATION M5

SUR LA CHAÎNE DE LA DEPENSEAU SEIN DE L’UEMOA

MANUEL FORMATEUR

INTRODUCTION

A LA CHAÎNE DE LA DEPENSE AU SEIN DE L’UEMOA

Il convient tout d’abord d’expliciter l’expression « chaîne de la dépense ». Il s’agit des différentes étapes caractérisant la vie d’une dépense publique, depuis sa naissance jusqu’à son extinction. On évoque une chaîne pour signifier que tous les maillons sont dépendants les uns des autres et qu’aucune étape ne peut être sautée.

La chaîne de la dépense dans les pays membres de l’UEMOA doit respecter les règles et principes édictés par la Directive n° 01/2009/CM/UEMOA portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA.

Ce Code précise en son point V que chaque étape du processus de la dépense est clairement définie, sans confusion, ni duplication. Les responsabilités de chacun des acteurs concernés, et leurs modalités de contrôle et de sanctions sont formellement explicitées. Le code de transparence instaure ainsi, pour tous les acteurs de la gestion publique – qu’ils appartiennent à l’Etat, aux établissements publics ou aux collectivités locales – des obligations en matière de transparence, d’information, d’intégrité et de rectitude.

La chaîne de la dépense dans les pays membres de l’UEMOA est abordée et décrite dans deux Directives :

La Directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA (Directive LOLF), qui détermine notamment le contenu des lois de finances, les règles fondamentales de mise en œuvre des budgets publics ainsi que les responsabilités en matière d’exécution de ces budgets.

La Directive n° 07/2009/CM/UEMOA portant règlement général de comptabilité publique au sein de l’UEMOA (Directive RGCP), qui fixe notamment les règles fondamentales régissant l’exécution et le contrôle des dépenses publiques. Elle vient ainsi préciser certains des éléments énoncés dans la Directive LOLF.

Alors que la Directive LOLF pose en son article 64 le principe de séparation entre ordonnateur et comptable dans les opérations d’exécution de dépense, la Directive RGCP détaille les fonctions et responsabilités des ordonnateurs et des comptables.

La Directive LOLF consacre un article fondateur au contrôle financier (article 69) et la Directive RGCP précise le rôle et les responsabilités du contrôleur financier (articles 87 à 92).

Cette Directive RGCP énonce clairement, dans son article 1er, qu’elle fixe les règles fondamentales régissant l’exécution des budgets publics. Elle ne s’applique donc pas uniquement au budget de l’Etat, mais aussi à ceux des établissements publics de l’Etat à caractère administratif.

Par ailleurs, même si les collectivités locales et leurs établissements - ainsi que les organismes de sécurité sociale - sont régis par des textes particuliers, ces textes doivent s’inspirer des principes définis dans la Directive.

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Les dépenses budgétaires de l’Etat comprennent, selon l’article 11 de la Directive LOLF, les dépenses ordinaires et les dépenses en capital.

Les dépenses ordinaires sont constituées des : Dépenses de personnel ; Charges financières de la dette ; Dépenses d’acquisition de biens et services ; Dépenses de transfert courant ; Dépenses en atténuation de recettes.

Les dépenses en capital comprennent : Les dépenses d’investissements exécutés par l’Etat ; Les dépenses de transferts en capital.

Aux termes de l’article 43 de la Directive RGCP, les dépenses de l’Etat sont autorisées par la loi de finances. Celles de ses établissements publics à caractère administratif sont autorisées par leur conseil d’administration ou organe délibérant en tenant lieu.

La chaîne de la dépense a donc pour socle la mise à disposition des crédits budgétaires, qui intervient respectivement par décret de répartition, arrêtés de sous – répartition et délégations de crédits. Une mise à disposition rapide et maîtrisée des crédits implique que le responsable de programme doit avoir anticipé et préparé, dès novembre N-1, le montant probable des ressources à répartir, en tenant compte de la réserve de précaution et des aléas de gestion. C’est seulement lorsque les crédits budgétaires sont en place que la chaîne de la dépense peut démarrer.

Ce module présentera successivement les acteurs de la chaîne de la dépense, la réglementation de la dépense, les 4 étapes de la chaîne, puis les procédures dérogatoires.

Chaque volet comportera une présentation du dispositif normatif, des commentaires et illustrations, et un espace réservé aux exercices d’applications et/ou études de cas.

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LES ACTEURS DE LA CHAÎNE DE LA DEPENSE

Avant la réforme du cadre harmonisé des finances publiques, les opérations de dépenses du budget de l’Etat incombaient aux administrateurs de crédits, aux ordonnateurs ainsi qu’aux comptables publics, sous la surveillance des contrôleurs financiers.

Le nouveau cadre modifie sensiblement le périmètre des acteurs ainsi que l’approche de leurs rôles dans la chaîne de la dépense :

La notion d’administrateurs de crédits est supprimée compte tenu de la déconcentration du pouvoir d’ordonnateur principal. Les ministres ne sont plus administrateurs de crédits mais deviennent ordonnateurs principaux. Un échelon disparaît donc dans la chaîne de la dépense, dans un souci à la fois de rationaliser la gestion publique et de responsabiliser davantage chacun de ses acteurs.

Par ailleurs, le contrôleur financier est reconnu comme l’un des trois acteurs majeurs du circuit de la dépense, au niveau des deux autres acteurs que sont l’ordonnateur et le comptable public. Cet acteur n’intervient que pour les dépenses de l’Etat et n’existe pas dans les établissements publics. Il voit son rôle évoluer considérablement puisqu’il a désormais la possibilité de pratiquer un contrôle modulable de la dépense, en fonction des risques et des enjeux déterminés par lui-même.

La séparation ordonnateur – comptable n’est cependant pas remise en cause par les nouvelles Directives. Elle est au contraire confortée par l’émergence de nouveaux et nombreux ordonnateurs principaux.

Ce principe de séparation ordonnateur – comptable se traduit par un cloisonnement des tâches : l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement sont des opérations qui appartiennent à l’ordonnateur, tandis que la prise en charge et le paiement des dépenses sont de la compétence du comptable. Il existe ainsi une délimitation très précise des compétences de ces deux catégories d’agents, afin de garantir le respect des autorisations budgétaires et de sécuriser le maniement des deniers publics.

Au-delà de l’incompatibilité des fonctions et de la répartition des tâches entre ordonnateur et comptable, le système repose aussi sur l’indépendance du comptable public (nommé par le ministre chargé des finances), confortée par un régime statutaire de responsabilité personnelle et pécuniaire unique dans la sphère publique.

Enfin, les comptables publics appliquent les mêmes référentiels et sont organisés en réseau, ce qui permet la production d’une information budgétaire, comptable et financière homogène, rendant possible des agrégations nationales.

La réforme du cadre harmonisé des finances publiques devrait donc déboucher sur une plus grande interaction entre les différents acteurs de la chaîne de la dépense, dans un souci de bonne gestion publique.

Les développements à suivre vont successivement concerner :___________________________________________________________________________________________________

Les ordonnateurs ;

Les comptables ;

Les contrôleurs financiers.

Pour chaque volet, la rubrique “dispositif normatif” présentera les articles des directives relatifs à l’acteur concerné. La rubrique “commentaires et illustrations” apportera une vision plus pratique et des exemples et/ou quiz permettant de mieux appréhender les différents acteurs de la chaîne de la dépense. En fin de thème, un quiz interactif sera proposé en vue de s’assurer de la bonne assimilation des développements précédents.

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LES ORDONNATEURS

LE DISPOSITIF NORMATIF

L’article 64 de la Directive LOLF stipule que les opérations d’exécution du budget de l’Etat incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics. Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles. Ces dispositions sont confirmées par les articles 4 et 5 de la Directive RGCP.

L’article 68 de la Directive LOLF énonce que les ministres et présidents des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leur ministère ou de leur institution.Il énonce également que, pendant une période maximum de 5 ans à compter du 1 er janvier 2012, les Etats membres peuvent continuer à conférer au ministre chargé des finances la qualité d’ordonnateur principal unique du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.

Ces dispositions sont reprises et complétées par les articles 8 à 10 de la Directive RGCP.

L’article 8 définit l’ordonnateur comme toute personne ayant qualité, au nom de l’Etat, de prescrire l’exécution des recettes et/ou des dépenses inscrites au budget.

Il précise que le pouvoir des ordonnateurs principaux s’exerce sous réserve du pouvoir de régulation des crédits budgétaires et de gestion de la trésorerie de l’Etat du ministre chargé des finances, et du pouvoir du contrôleur financier.

Il prévoit également que les ministres et présidents d’institutions constitutionnelles exercent leurs attributions d’ordonnateur par le moyen d’ordonnateurs délégués au niveau des administrations centrales et d’ordonnateurs secondaires au niveau des services déconcentrés de l’Etat.

Il énonce que les directeurs des établissements publics nationaux sont ordonnateurs principaux et qu’ils peuvent déléguer leurs pouvoirs.

Enfin, il stipule que les ordonnateurs peuvent être suppléés en cas d’absence ou d’empêchement.

Aux termes de l’article 76 de la Directive LOLF (confirmé par l’article 14 de la Directive RGCP), les ordonnateurs de l’Etat encourent une responsabilité qui peut être disciplinaire, pénale et civile sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la Cour des Comptes à raison de fautes de gestion.

Enfin, l’article 12 de la Directive RGCP précise que les ordonnateurs prescrivent l’exécution des dépenses. Ils procèdent aux engagements, liquidations et ordonnancements.

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COMMENTAIRES ET ILLUSTRATIONS

L’une des innovations majeures de la réforme est de mettre fin au pouvoir d’ordonnateur principal unique du ministre chargé des finances sur l’intégralité des dépenses budgétaires. En effet, la concentration entre les mains du seul ministre chargé des finances de tous les pouvoirs d’ordonnancement n’était pas compatible avec la responsabilisation accrue des gestionnaires liée à la mise en œuvre de la gestion axée sur les résultats.

Toutefois, cette règle de déconcentration du pouvoir d’ordonnateur principal bénéficie d’un délai d’application avec date butoir au 1er janvier 2017. Entre le 1er janvier 2012 (date d’application du nouveau cadre harmonisé des finances publiques) et le 1er janvier 2017, le ministre chargé des finances peut conserver la qualité d’ordonnateur principal unique des dépenses pour tout ou partie des ministères et/ou institutions constitutionnelles.

Le dispositif normatif définit plusieurs catégories d’ordonnateurs de dépenses :

Les ordonnateurs principaux , qui sont les autorités placées au sommet de la hiérarchie administrative (ministres et présidents des institutions constitutionnelles pour les dépenses de l’Etat, directeurs pour les établissements publics nationaux à caractère administratif).

Les ordonnateurs principaux délégués , qui sont les collaborateurs des ordonnateurs principaux, dans les administrations centrales, qui ont reçu délégation de tout ou partie des pouvoirs. Il est probable - et très souhaitable - que bon nombre de responsables de programmes soient désignés ordonnateurs principaux délégués.

La délégation de pouvoir est prévue et organisée par la réglementation, mais reste une possibilité et ne constitue pas une obligation. Elle peut être totale ou partielle.

Les ordonnateurs secondaires , qui sont les autorités représentant l’Etat dans les services déconcentrés (régions, départements).

Il est indispensable que le pouvoir d’ordonnateur soit déconcentré car la dépense publique opérée au plus près du lieu où elle s’exécute est mieux réalisée et contrôlée.

Les ordonnateurs secondaires délégués , qui sont les collaborateurs des ordonnateurs secondaires, dans les services déconcentrés, qui ont reçu délégation de tout ou partie des pouvoirs.

Résumé – conclusion :

Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des dépenses de l’Etat. Ils procèdent aux engagements, liquidations et ordonnancements.

Les ministres et présidents des institutions constitutionnelles sont désormais ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leur ministère ou institution.

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LES COMPTABLES


L’article 4 de la Directive RGCP stipule que les opérations relatives à l’exécution de la loi de finances et à la gestion des biens de l’Etat font intervenir deux catégories d’agents : les ordonnateurs et les comptables.

L’article 5 de cette même Directive précise que les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles. Les conjoints, les ascendants et les descendants des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes auprès desquels ces ordonnateurs exercent leurs fonctions. Ces incompatibilités peuvent être étendues par les règlementations nationales.

Aux termes de l’article 18 de la Directive RGCP, le comptable public deniers et valeurs est seul habilité à effectuer les opérations suivantes en matière de dépenses :

la prise en charge des créances constatées par un contrat ou un marché public, un titre de propriété ou tout autre titre ou acte dont il assure la conservation ;

le visa, la prise en charge et le règlement des dépenses, soit sur ordre émanant d’un ordonnateur accrédité, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de sa propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions et autres significations ;

la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de comptabilité ;

la tenue de la comptabilité du poste qu’il dirige.

L’article 19 de la Directive RGCP énonce que les comptables directs du Trésor exécutent leurs opérations sous l’autorité du ministre chargé des finances.

L’article 21 de cette même Directive précise que l’agent comptable d’un établissement public a la qualité de comptable principal.

L’article 25 prévoit quant à lui que les comptables publics peuvent déléguer leurs pouvoirs à un ou plusieurs mandataires ayant qualité pour agir en leur nom et sous leur responsabilité. Sauf dérogation autorisée par le ministre chargé des finances, le mandataire doit être choisi parmi les agents du poste.

Enfin, l’article 82 de la Directive LOLF énonce que les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils ont la charge et des contrôles qu’ils sont tenus d’effectuer.

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La désignation séparée d’ordonnateur d’une part et de comptable d’autre part est une particularité forte de l’organisation francophone de la gestion des finances publiques. Cette séparation affirmée entraîne l’incompatibilité des fonctions.

Il convient de noter que cette règle d’incompatibilité s’applique uniquement lorsqu’il existe un lien de parenté au sein du même organisme ou de la même structure. Par contre, lorsqu’il s’agit d’entités différentes, un ordonnateur et un comptable peuvent avoir des liens de parenté.

--------------------------------------------------- QUIZ -------------------------------------------------

Un agent est ordonnateur dans un ministère dont les dépenses sont payées par la paierie générale du Trésor. Son conjoint peut-il être nommé responsable de ce poste comptable ? NON.

Un chef de poste comptable est chargé du paiement des dépenses du ministère de la défense. Son fils peut-il assurer les fonctions d’ordonnateur des dépenses du ministère de l’environnement ?

OUI.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

La délégation de pouvoirs du comptable public à un ou plusieurs mandataires permet de donner plus de souplesse à la gestion des finances publiques. Exemples :

Un chef de poste comptable peut ainsi déléguer ses pouvoirs à l’un de ses adjoints, voire à ses deux adjoints si cela est nécessaire.

Une trésorerie locale dispose de 2 agents : le comptable public et un agent temporaire sans qualification. Le comptable est alors en droit de demander au ministre des finances de l’autoriser, par dérogation, à désigner le trésorier voisin pour lui déléguer ses pouvoirs en cas de nécessité.

La responsabilité du mandataire mérite d’être précisée. En effet, le mandataire joue le rôle du comptable public et sa responsabilité personnelle et pécuniaire peut être engagée pour les opérations effectuées.

En matière de dépenses, le rôle du comptable consiste essentiellement à viser les mandats ou ordonnances qui lui sont transmis, à les prendre en charge comptablement, et enfin à procéder à leur règlement.

Les modalités pratiques des contrôles devant être effectués par le comptable aux différentes étapes de la chaîne de la dépense seront examinées ultérieurement.


Les comptables assurent le visa, la prise en charge et le règlement des dépenses.

Ils interviennent donc après la naissance de la dépense.

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LES CONTROLEURS FINANCIERS


L’article 69 de la Directive LOLF stipule que les contrôleurs financiers relèvent du ministre chargé des finances et sont nommés par celui-ci ou à son initiative auprès des ordonnateurs. Ils sont chargés des contrôles a priori des opérations budgétaires.

Il est complété par les articles 87 à 89 de la Directive RGCP.

L’article 87 précise que les contrôleurs financiers exercent des contrôles a priori et a posteriori des opérations budgétaires de l’Etat.

L’article 88 prévoit que tous les actes des ordonnateurs portant engagement de dépenses, notamment les marchés publics ou contrats, arrêtés, mesures ou décisions émanant d’un ordonnateur, sont soumis au visa préalable du contrôleur financier. Toute ordonnance de paiement, tout mandat de paiement ou toute délégation de crédits ne peut être présenté à la signature de l’ordonnateur qu’après avoir été soumis au visa du contrôleur financier ou de son délégué.

Enfin, l’article 89 énonce que le contrôleur financier ou son délégué tient la comptabilité des dépenses engagées afin se suivre la consommation des crédits et de déterminer la disponibilité ou non de crédits suffisants pour de nouveaux engagements de dépenses.

Aux termes de l’article 79 de la Directive LOLF, les contrôleurs financiers sont responsables aux plans disciplinaire, pénal et civil, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la Cour des Comptes, du visa qu’ils apposent sur les actes portant engagement de dépenses ou les ordonnances, mandats de paiement ou délégations de crédits. Ces dispositions sont complétées par celles de l’article 92 de la directive RGCP.

Une latitude nouvelle est offerte au contrôleur financier par l’article 91 de la Directive RGCP, qui prévoit que ce dernier peut adapter, dans les conditions définies par la réglementation nationale, les modalités de mise en œuvre de ses contrôles au regard de la qualité et de l’efficacité du contrôle interne et du contrôle de gestion mis en œuvre par l’ordonnateur.

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Le contrôleur financier exerce ses contrôles sur les opérations budgétaires exécutées par les ordonnateurs auprès desquels il est placé. Il relève hiérarchiquement du ministre chargé des finances et n’a donc pas de lien avec les ordonnateurs dont il contrôle les opérations. Il s’agit là d’un contrôle administratif spécifiquement organisé à deux étapes de la chaîne de la dépense qui seront examinées ultérieurement.

Le contrôleur financier tient la comptabilité des dépenses engagées qu’il vise. Les objectifs de cette comptabilité sont le suivi de la consommation des crédits et la détermination de leur disponibilité. Il vise également les mandats et ordonnances de paiement, ainsi que les délégations de crédits. Ce type de contrôle porte sur les aspects relatifs à la régularité, et non pas à l’opportunité de la dépense.

Avec l’avènement du nouveau cadre harmonisé des finances publiques, le contrôleur financier dispose d’une liberté nouvelle d’agir pour que son activité de contrôle soit la plus efficace possible. Le contrôleur financier doit donc adapter son contrôle en le modulant et l’allégeant en fonction de son évaluation des enjeux et des risques.

Le contrôleur financier a désormais la possibilité d’adapter les contrôles a priori qu’il opère, afin d’améliorer la qualité et l’efficacité de son contrôle, en fonction de l’évaluation des risques qu’il aura lui-même déterminés. Les contrôles peuvent ainsi être adaptés aux spécificités de la gestion de chaque ministère, dont les enjeux patrimoniaux ou budgétaires ne sont pas identiques.

Le contrôle devra être adapté aux risques. L’existence du contrôle et sa nature seront donc fonction des caractéristiques de l’ordonnateur, du montant et de la nature de la dépense. Le contrôleur financier peut accepter de ne plus contrôler certains actes de façon à alléger les procédures et concentrer ses activités sur certaines dépenses.

La responsabilité liée à l’exercice de la fonction de contrôleur financier est elle aussi novatrice. Désormais, comme l’ordonnateur et le comptable public, le contrôleur financier est personnellement responsable de son activité de contrôle.


Les contrôleurs financiers visent tous les actes des ordonnateurs portant engagement de dépenses. A ce stade, ils interviennent donc avant la naissance de la dépense.

Ils visent également les mandats, ordonnances de paiement et délégations de crédits.

Ils peuvent moduler leur contrôle en fonction des risques et enjeux.

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-------------------------------------------- QUIZ GENERAL ------------------------------------------

En mars 2016, est-il possible d’avoir, dans un Etat membre de l’UEMOA doté d’un gouvernement de 26 ministres, seulement 4 ministres ordonnateurs principaux ?

Oui, car la date butoir pour l’application intégrale de la réforme est le 1er janvier 2017 et car le ministre chargé des finances peut procéder à la déconcentration du pouvoir d’ordonnateur de façon progressive.

De quelle catégorie d’ordonnateur relève le secrétaire général du ministère des finances ayant reçu délégation de pouvoirs de son ministre ?

Il est ordonnateur principal délégué.

Au 1er janvier 2017, les présidents des institutions constitutionnelles seront-ils tous des ordonnateurs principaux ?

Oui.

Un comptable public dépend-il hiérarchiquement de l’ordonnateur dont il exécute les dépenses ?

Non, il relève hiérarchiquement du ministre chargé des finances.

Le comptable public intervient-il dans la chaîne de la dépense avant ou après la naissance de la créance ?

Il intervient après la naissance de la créance, pour viser, prendre en charge et régler cette dépense.

Le contrôleur financier intervient-il dans la chaîne de la dépense avant ou après la naissance de la créance ?

Il intervient avant la naissance de la créance, pour viser l’engagement. Il intervient également après la naissance de la créance, pour viser le mandat.

La responsabilité des contrôleurs financiers est-elle plus forte que celle des comptables et des ordonnateurs ?

Non. La responsabilité des contrôleurs financiers, tout comme celle des ordonnateurs, est une responsabilité personnelle. La responsabilité des comptables est à la fois personnelle et pécuniaire.

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LA REGLEMENTATION DE LA DEPENSE

La dépense publique dans son ensemble représente une part non négligeable du PIB d’un pays. En France, avec les organismes de sécurité sociale, le total des dépenses des administrations publiques a ainsi dépassé 50% du PIB en 2004. Dans les Etats membres de l’UEMOA, la situation est encore difficile à établir car la consolidation des opérations du secteur public dans son ensemble n’est qu’embryonnaire. Cependant, le TOFE de la Côte d’Ivoire – qui est, au moment où ce module est rédigé, le pays le plus avancé en matière de consolidation – montre que les dépenses publiques représentent en 2011 environ 27% du PIB.

L’impact global de la dépense publique est donc très important et il est essentiel qu’elle soit strictement encadrée et règlementée.

Les dépenses réalisées par l’Etat doivent ainsi respecter les règles générales relatives au contenu des lois de finances en matière de dépenses, telles qu’énoncées dans le titre III de la Directive LOLF. Ces dispositions sont notamment relatives aux plafonds de crédits, aux plafonds d’emplois, et à la nature des crédits ouverts (autorisations d’engagements et crédits de paiements).

Les dépenses publiques (réalisées par l’Etat mais aussi par ces démembrements) doivent aussi obéir à des règles spécifiques à leur exécution, qui sont des règles fondamentales de mise en œuvre des budgets publics. Ce volet abordera successivement le délai de prescription, le titre légal et l’accréditation des ordonnateurs et des comptables, et enfin les pièces justificatives des dépenses.

Les contrôles précis et détaillés devant être effectués par les différents acteurs seront évoqués lors de la présentation des étapes concernées de la chaîne de la dépense.

Les développements à suivre vont successivement concerner :

Les règles générales relatives au contenu des lois de finances ;

Les règles spécifiques à l’exécution de la dépense publique.

Pour chaque volet, la rubrique “dispositif normatif” présentera les articles des directives relatifs aux sous-thèmes abordés. La rubrique “commentaires et illustrations” apportera une vision plus pratique et des exemples permettant de mieux appréhender les différentes notions et règles présentées. Enfin, la rubrique “exercices pratiques” permettra de mettre en application les différentes règles énoncées précédemment.

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LES REGLES GENERALES RELATIVES AU CONTENU DES LOIS DE FINANCES


Concernant les plafonds de crédits :

Aux termes de l’article 15 de la Directive LOLF, les crédits répartis en programmes ou en dotation et décomposés par nature constituent des plafonds de dépense qui s’imposent dans l’exécution de la loi de finances aux ordonnateurs de crédits ainsi qu’aux comptables.

Cependant, à l’intérieur d’un même programme, les ordonnateurs peuvent, en cours d’exécution, modifier la nature des crédits pour les utiliser, s’ils sont libres d’emploi dans les cas ci-après :

des crédits de personnel pour majorer les crédits de biens et services, de transfert ou d’investissement ;

des crédits de biens et services et de transfert, pour majorer les crédits d’investissement.

Ces modifications sont décidées par arrêté du ministre concerné, qui en informe le ministre chargé des finances.

L’article 20 de la Directive LOLF énonce que toutes les autorisations d’engagement et tous les crédits de paiement ainsi que les plafonds d’emplois rémunérés par l’Etat sont limitatifs.

Toutefois, l’article 21 prévoit que des transferts et virements de crédits peuvent, en cours d’exercice, modifier la répartition des crédits budgétaires entre programmes.

Concernant les plafonds d’emplois :

L’article 12 de la Directive LOLF précise que les crédits de personnel sont assortis, par ministère, de plafonds d’autorisation d’emplois rémunérés par l’Etat.

L’article 45 prévoit que la 2nde partie de la loi de finances de l’année détermine, par ministère et budget annexe, le plafond d’autorisation d’emplois rémunérés par l’Etat.

Enfin, l’article 46 énonce que le projet annuel de performance de chaque programme - annexé à la loi de finances de l’année – précise par catégorie d’emplois la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’Etat.

Concernant la nature des crédits ouverts :

L’article 17 de la Directive LOLF stipule que les crédits ouverts par les lois de finances sont constitués :

De crédits de paiement, pour les dépenses de personnel, les acquisitions de biens et services et les dépenses de transfert ;

D’autorisations d’engagement et de crédits de paiement, pour les dépenses d’investissement et les contrats de partenariats public – privé.

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L’article 18 précise que les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être juridiquement engagées au cours de l’exercice pour la réalisation des investissements prévus par la loi de finances.

Pour une opération d’investissement directement exécutée par l’Etat, l’autorisation d’engagement couvre une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans adjonction.

Pour les contrats de partenariats public – privé, les autorisations d’engagement couvrent, dès l’année où les contrats sont conclus, la totalité de l’engagement juridique.

Enfin, l’article 19 énonce que les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées au cours de l’exercice.

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Concernant les plafonds de crédits :

Le programme est l’unité de spécialisation et de vote des crédits budgétaires. Les crédits des programmes et des dotations, répartis par nature de dépenses, constituent ainsi la limite supérieure au-delà de laquelle aucune dépense ne peut plus être engagée.

Tous les crédits de la loi de finances sont donc limitatifs. Une seule exception est posée : les crédits relatifs aux charges financières (intérêts de la dette), qui sont évaluatifs et peuvent être exécutés en dépassement du montant ouvert en loi de finances et inscrit dans la dotation correspondante.

Toutefois, au sein des programmes, les crédits sont redéployables sur simple arrêté du ministre sectoriel concerné, par le biais de la fongibité. La liberté laissée à l’ordonnateur, au sein de l’enveloppe globale constituée par le programme, est cependant limitée par les contraintes suivantes :

Les crédits de personnel peuvent abonder tous les autres crédits (biens et services, transfert et investissements) mais l’inverse n’est pas possible.

Par ailleurs, les crédits d’investissement ne peuvent pas abonder les autres catégories de crédits. Le montant autorisé des dépenses d’investissement se trouve ainsi sanctuarisé et les crédits autorisés pour les dépenses d’investissement sur un programme constituent le plancher de ces dépenses.

Enfin, les transferts et virements de crédits peuvent modifier, en cours d’année, la ventilation de l’autorisation budgétaire :

La procédure du transfert de crédits - strictement encadrée - permet de modifier le ministère chargé de l’exécution de la dépense. Le transfert modifie donc les plafonds de crédits entre ministères.

La procédure du virement de crédits permet de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère. S’il ne change pas la nature de la dépense, il est pris par arrêté interministériel du ministre intéressé et du ministre chargé des finances. S’il change la nature de la dépense, il est autorisé par décret, sur rapport conjoint du ministre chargé des finances et du ministre concerné.

Concernant les plafonds d’emplois :

La LOLF a introduit un nouveau concept : le plafond d’emplois rémunérés par l’Etat. Auparavant, la loi de finances autorisait les recrutements et les transformations d’emplois. La nouvelle Directive assouplit le dispositif et permet aux gestionnaires de procéder à des recrutements et des transformations d’emplois en fonction des besoins identifiés, dès lors qu’ils respectent deux limites :

Le montant annuel des crédits alloués au ministère dépenses de personnel ;

Le plafond d’emplois ministériel.

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Cette notion est une modalité de décompte des personnels employés par l’Etat, quel que soit leur statut (titulaire, contractuel ou vacataire) ou leur grade. Le plafond est fixé au niveau du ministère et décliné à titre indicatif par programme et par catégorie d’emplois dans le projet de loi de finances. La modification du plafond d’emplois ne peut donc intervenir qu’à travers le vote d’une loi de finances rectificative.

Le respect du plafond d’emplois s’apprécie sur l’ensemble de l’année. Cela a pour conséquence que les emplois deviennent fongibles entre eux au sein d’un ministère. Les redéploiements d’autorisations d’emplois en cours de gestion entre programmes d’un même ministère sont ainsi possibles sans acte législatif ni même règlementaire.

Le plafond d’emplois d’un ministère est une notion complexe. Il ne correspond ni au nombre d’agents participant à l’activité du ministère, ni à celui des agents gérés par le ministère, ni au nombre d’agents rémunérés sur l’article 66 « charges de personnel » du ministère :

Les agents participant à l’activité du ministère comprennent en effet des agents hors plafond d’emplois : agents mis à disposition par un autre ministère ou une personne morale autre que l’Etat à titre gratuit ou contre remboursement, prestataires rémunérés sous forme d’honoraires (sur l’article 62 « autres services »). Par ailleurs, figurent dans le plafond d’emplois des agents qui ne participent pas à l’activité du ministère : congé de formation, congé de maladie, mise à disposition sortante.

Parmi les agents gérés par le ministère peuvent figurer des agents qui ne perçoivent aucune rémunération (détachement sortant, disponibilité, etc) ou qui ne perçoivent que des prestations sociales (congé de longue durée). Ces agents se trouvent de fait hors plafond d’emplois.

Enfin, tous les agents rémunérés sur l’article 66 « charges de personnel » ne figurent pas dans le plafond d’emplois : cas des agents mis à disposition par un autre ministère contre remboursement.

Pour déterminer et suivre le plafond d’emploi, l’unité de décompte retenue est l’équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT), qui permet d’agréger des agents dont la durée de travail est différente (écart entre permanents et saisonniers, entrées et sorties en cours d’année).

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Un agent employé sur 12 mois consomme 1 ETPT.

Combien d’agents un plafond annuel de 1300 ETPT autorise-t-il à rémunérer ?

1300 agents sur l’année ;

mais aussi 2600 agents pendant 6 mois ;

ou encore 1200 agents pendant 12 mois ainsi que 600 agents sur 2 mois.

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Compte tenu des emplois non permanents, le plafond d’emploi s’apprécie donc en cumulé sur l’année. Un dispositif de suivi et de pilotage des consommations d’emplois en cours d’année est donc indispensable.

Cela implique qu’un dossier d’agent soit rattaché à un et un seul programme. Ainsi, lorsqu’un agent participe à plusieurs programmes, un choix d’imputation doit être fait en fonction de son activité majoritaire ou sur un programme de soutien.

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Concernant la nature des crédits ouverts :

Une distinction est opérée entre : les dépenses ordinaires, dont le cadre d’exécution est annuel et pour lesquelles seuls

des crédits de paiement sont inscrits au budget ; et les dépenses d’investissement (qu’il s’agisse des investissements directement

exécutés par l’Etat ou des transferts en capital) qui s’exécutent dans un cadre pluriannuel et pour lesquelles des AE et des CP sont inscrits au budget.

La notion d’AE :

Les AE ont un caractère annuel et sont annulées à la fin de l’exercice budgétaire si elles n’ont pas été consommées. Elles permettent de couvrir des engagements juridiques qui s’exécutent et donnent lieu à paiements sur un ou plusieurs exercices.

L’engagement juridique constitue le fait générateur de la consommation des AE. La consommation des AE intervient lorsque l’ordonnateur procède à l’engagement comptable.

Pour les dépenses d’investissements directement exécutés par l’Etat, l’AE doit couvrir une tranche fonctionnelle, c’est-à-dire une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mis en service sans adjonction.

Les marchés publics consomment des AE lors de leur engagement comptable. Le tableau suivant résume les différents cas pouvant être envisagés :

Type de marché Montant d’AE consommé

Marché forfaitaire à durée ferme Montant global du marché

Marché forfaitaire reconductible Montant hors reconduction prévu au marché

Marché à bon de commande avec mini-maxi à durée ferme ou reconductible

Evaluation annuelle des bons de commandes, qui ne pourra être inférieure au mini

Marché à bon de commande sans mini-maxi à durée ferme ou reconductible

Evaluation annuelle des bons de commandes

Marché à tranche conditionnelle Montant de la tranche ferme

Pour les contrats de PPP, l’AE doit couvrir la totalité de l’engagement juridique dès l’année de signature du contrat, dans un souci de sincérité budgétaire.

La notion de CP :

Le fait générateur de la consommation des CP est l’ordonnancement et leur consommation intervient lors de l’émission de l’ordonnance ou du mandat de paiement.

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EXERCICES PRATIQUES

Quatre exercices sont proposés aux participants auxquels doit être distribué le document du fichier Word « exercices pratiques réglementation générale ».

Ces quatre exercices portent respectivement sur :

La notion de plafond d’emplois ;

Les consommations d’AE – CP ;

Les crédits disponibles en AE – CP ;

La fongibilité.

La correction de chaque exercice fait l’objet d’une diapositive.

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LES REGLES SPECIFIQUES A L’EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE


Concernant la prescription des dépenses publiques :

L’article 70 de la Directive LOLF stipule que sont prescrites au profit de l’Etat toutes créances dont le paiement n’a pas été réclamé dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. La prescription peut être interrompue dans les conditions définies par la législation nationale.Ces dispositions sont reprises à l’article 54 de la Directive RGCP.

Concernant le titre légal et l’accréditation :

L’article 6 de la Directive RGCP précise qu’il est interdit à toute personne non pourvue d’un titre légal d’exercer des fonctions d’ordonnateur, de contrôleur financier ou de comptable public. Le titre légal résulte de la nomination et de l’accréditation d’un ordonnateur, d’un contrôleur financier ou d’un comptable public.

Aux termes de l’article 7 de cette Directive, l’accréditation est l’obligation qui est faite à un agent intervenant dans les opérations financières de l’Etat de notifier à d’autres agents désignés par les lois et règlements, son acte de nomination et son spécimen de signature. L’accréditation s’effectue par diligence de l’agent lui-même dès son installation et sous sa responsabilité.

L’article 13 dispose que les ordonnateurs sont accrédités auprès des comptables publics assignataires des opérations dont ils prescrivent l’exécution.

Tandis que l’article 24 énonce que les comptables publics sont accrédités auprès des ordonnateurs.

Concernant la compensation légale :

L’article 41 stipule que le comptable doit, préalablement à tout paiement, opérer la compensation légale entre les dettes et les créances assignées sur sa caisse. Les comptables assignataires sont chargés de vérifier les droits et qualités des parties prenantes et la régularité de leurs acquits et, à cet effet, d’exiger les pièces justificatives prévues par les règlementations nationales.

Concernant les pièces justificatives :

L’Article 65 de la Directive RGCP énonce que les opérations de dépenses doivent être appuyées de pièces justificatives prévues dans une nomenclature établie par arrêté pris par le ministre chargé des finances après avis de la Cour des comptes.

L’article 67 prévoit qu’en cas de perte, de vol, de destruction ou de détérioration de pièces justificatives remises aux comptables, ceux-ci établissent un certificat de perte transmis au comptable supérieur qui peut autoriser le comptable subordonné à pourvoir au remplacement des pièces sous forme de duplicata.

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Concernant la prescription des dépenses publiques :

La prescription désigne le délai à l’échéance duquel une créance n’est plus exigible et ne peut plus donner lieu à paiement. La créance sur une personne publique, quelle qu’en soit la nature, s’éteint au bout de 4 ans.

L’ordonnateur ne doit pas ordonnancer une créance prescrite et le comptable ne doit pas la payer, sous peine de mettre en jeu leurs responsabilités respectives.

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Un bon de commande en date du 20/04/2011 donne lieu à une livraison le 27/04/2011.

Le fournisseur dispose de 4 ans à compter du 01/01/2012 pour envoyer sa facture.

A défaut de transmission de la facture, sa créance sera prescrite au 31/12/2015.

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Concernant le titre légal et l’accréditation :

La nomination aux fonctions d’ordonnateur, de comptable et de contrôleur financier doit être formelle et faire l’objet d’un acte de nomination. Le titre légal doit obligatoirement comporter deux mentions :

Le nom de l’agent ; Son accréditation, c’est-à-dire le domaine et la zone de compétence où l’agent exercera

ses fonctions.

Le comptable public doit ainsi exercer un contrôle pour s’assurer que l’agent qui lui donne l’ordre de payer une dépense est bien habilité à le faire.

L’accréditation consiste à donner autorité à l’agent pour agir en sa qualité dans le cadre des fonctions qui lui ont été assignées. Toute accréditation est particulière et nominative.

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Un ordonnateur ne peut engager des dépenses sur une ligne de crédits s’il n’a pas été désigné et accrédité pour le faire.

Le contrôleur financier du ministère de la santé ne peut exercer sa fonction de contrôle que sur les dépenses de ce ministère et en aucun cas sur les dépenses d’un autre ministère.

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L’ordonnateur exécute ses dépenses qui sont mises en paiement auprès d’un comptable public spécifiquement désigné : le comptable assignataire. Ainsi, dans la plupart des Etats de l’UEMOA, le Payeur Général du Trésor est le comptable assignataire des dépenses des administrations centrales, sauf s’il existe des comptables particuliers assignataires des dépenses de tel ou tel ministère.

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Le comptable public est accrédité auprès d’un ou plusieurs ordonnateurs dont il enregistre les opérations en comptabilité. Un comptable public secondaire est également accrédité auprès du comptable public principal qui centralise sa comptabilité.

Concernant la compensation légale :

Le comptable public est seul habilité à opérer la compensation légale que le créancier / débiteur ne peut mettre en œuvre de sa propre initiative. L’ordonnateur pourra cependant informer le comptable de l’existence de dettes croisées s’il en a connaissance. La compensation légale ne peut intervenir que si créances et dettes sont assignées sur la caisse du même comptable assignataire.

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L’Etat doit 25 millions à la société Batitou pour des travaux de construction payables chez le comptable Alpha. Or, la société Batitou doit 2 millions au titre de l’impôt sur les sociétés auprès du comptable Beta.

La compensation est-elle possible ?

Non, car le comptable Alpha n’est pas assignataire de l’impôt sur les sociétés et n’a pas reçu de contrainte extérieure de son collègue Beta.

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Concernant les pièces justificatives :

Les dépenses publiques doivent être appuyées de pièces justificatives. Ces pièces sont fixées dans une nomenclature prise par arrêté du ministre chargé des finances. Ce formalisme vise à éviter les demandes de pièces intempestives et les dérives de contrôles superfétatoires et pointillistes.

La nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat est un document de référence, commun aux ordonnateurs et aux comptables. Elle permet de réduire les délais de traitement des dossiers ainsi que le nombre de rejets de mandats.

L’existence de cette nomenclature des pièces justificatives introduit plus de transparence dans la gestion financière de l’Etat et simplifie – puisqu’elle en codifie certains aspects – les relations entre les différents acteurs de la chaîne de la dépense.

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EXERCICES PRATIQUES

Trois exercices sont proposés aux participants auxquels doit être distribué le document du fichier Word « exercices pratiques règles spécifiques ».

Ces trois exercices portent respectivement sur :

La conception d’une nomenclature simplifiée des pièces justificatives des dépenses; (voir diapositive pour le cadre à respecter)

L’application des règles de prescription;

L’application des règles d’accréditation.

La correction de l’exercice n°1 donnera lieu à distribution du fichier Word « nomenclature simplifiée ». Ce document servira ensuite de référence dans les cas pratiques de certaines étapes de la chaîne de la dépense.

La correction des exercices n° 2 et n° 3 interviendra sous forme d’une diapositive.

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LES QUATRE ETAPES DE LA CHAINE DE LA DEPENSE

Les quatre étapes de la chaîne de la dépense sont respectivement l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement. Ces quatre étapes font intervenir trois acteurs pour les dépenses de l’Etat (l’ordonnateur, le contrôleur financier et le comptable public) et seulement deux acteurs pour les autres dépenses du secteur public (l’ordonnateur et le comptable).

L’article 44 de la Directive RGCP énonce que les dépenses sont engagées, liquidées et ordonnancées avant d’être payées. Toutefois, certaines catégories de dépenses limitativement énumérées peuvent, dans les conditions prévues par les textes en vigueur dans les Etats membres, être payées avant ordonnancement, mais doivent faire l’objet d’un ordonnancement de régularisation.

Cet article pose donc l’exception à la règle de l’utilisation du circuit normal des dépenses. La chaîne de la dépense peut ainsi, dans des cas strictement limités et encadrés juridiquement, ne pas suivre les quatre étapes présentées ci-après. Ces dérogations à la chaîne de la dépense seront examinées dans la dernière partie de ce module.

Les trois premières étapes de la chaîne de la dépense (engagement, liquidation et ordonnancement) correspondent à la phase administrative du processus d’exécution de la dépense et relèvent de l’ordonnateur et du contrôleur financier. La quatrième et dernière étape (paiement) correspond à la phase comptable et relève du comptable public.

L’article 48 de la Directive RGCP précise que les modalités pratiques d’exécution de la dépense, lors de la phase administrative, sont fixées par les règlementations nationales. Cependant, un certain nombre de standarts se retrouvent dans tous les textes et seront exposés dans les développements qui vont suivre afin de les rendre concrets et de pouvoir y associer des exercices pédagogiques.

Les volets suivants seront successivement abordés :

L’engagement;

La liquidation ;

L’ordonnancement ;

Le paiement.

Pour chaque volet, la rubrique “dispositif normatif” énoncera les articles des directives concernés. La rubrique “commentaires et illustrations” apportera un éclairage concret sur chaque étape et sur le rôle des acteurs impliqués, en mettant l’accent - le cas échéant - sur les orientations nouvelles introduites par la réforme. Enfin, la rubrique “exercices pratiques” proposera des mises en situation concrètes ou des “cas pratiques”.

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L’ENGAGEMENT


C’est l’article 45 de la Directive RGCP qui définit la notion d’engagement - distinguant l’engagement juridique de l’engagement comptable - ainsi que ses limites :

L’engagement juridique de la dépense publique est l’acte par lequel l’Etat crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge.

L’engagement comptable consiste à affecter des crédits au paiement de la dépense.

Le montant total des engagements ne doit pas dépasser le montant des autorisations budgétaires et doit demeurer subordonné aux lois et règlements nationaux.

L’article 88 de la Directive RGCP énonce que tous les actes des ordonnateurs portant engagement de dépenses, notamment les marchés publics ou contrats, arrêtés, mesures ou décisions, sont soumis au visa préalable du contrôleur financier.

Ces actes sont examinés au regard de l’imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l’application des dispositions d’ordre financier, des lois et règlements, de leur conformité avec les autorisations parlementaires, des conséquences que les mesures proposées peuvent avoir sur les finances publiques.

L’article 91 de cette même Directive prévoit toutefois la possibilité pour le contrôleur financier d’adapter les modalités de mise en œuvre de ses contrôles au regard de la qualité et de l’efficacité du contrôle interne ainsi que du contrôle de gestion mis en œuvre par l’ordonnateur.

Enfin, l’article 92 précise que le contrôleur financier est personnellement responsable des contrôles portant sur la disponibilité des crédits, sur la vérification des prix par rapport à la mercuriale en vigueur et, au titre de la validité de la créance, sur l’exactitude des calculs de liquidation de la dépense.

Si les mesures proposées lui paraissent entachées d’irrégularités au regard des dispositions qui précèdent, le contrôleur financier refuse son visa. En cas de désaccord persistant, il en réfère au ministre chargé des finances. Il ne peut être passé outre au refus de visa que sur autorisation écrite du ministre chargé des finances. Dans ce cas, la responsabilité du ministre chargé des finances se substitue à celle du contrôleur financier.

De même, lorsque le contrôleur financier délivre une autorisation écrite permettant de passer outre le refus de visa de son délégué, la responsabilité du contrôleur financier se substitue à celle de son délégué.

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La notion d’engagement :

L’engagement est la 1ère étape de la chaîne de la dépense. C’est le premier des maillons de la phase administrative d’exécution de la dépense. Il est initié par l’ordonnateur mais fait également intervenir un autre acteur, pour les dépenses de l’Etat uniquement : le contrôleur financier.

L’engagement d’une dépense est tout d’abord un acte juridique : bon de commande, marché public, bail de location, convention de subvention, etc. Par cet acte, la personne publique se trouve engagée à payer la livraison ou prestation correspondant à ce qu’elle a demandé à un tiers de réaliser pour elle. On parle d’engagement juridique de la dépense, qui intervient au moment où l’ordonnateur appose sa signature sur le document qui lie l’Etat au tiers concerné. L’engagement juridique est en quelque sorte l’acte fondateur de la dépense.

L’engagement d’une dépense est également un acte comptable : il opère une réservation des crédits budgétaires en vue de permettre le paiement de la dépense considérée. Les crédits ainsi engagés ne peuvent plus être utilisés à d’autres fins, pour financer d’autres dépenses. L’engagement comptable permet donc de s’assurer de la capacité de la puissance publique à payer la dépense le moment venu. C’est la raison pour laquelle l’engagement comptable doit toujours précéder l’engagement juridique ou lui être concomitant.

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L’engagement comptable est matérialisé par un document qui peut être qualifié de fiche d’engagement, de fiche de comptabilisation des dépenses engagées ou autre.

Ce document doit comporter les informations suivantes : L’ordonnateur émetteur de l’engagement, Le numéro d’ordre de l’engagement ; La nature de la dépense à engager, La ligne d’imputation budgétaire concernée, Le montant des crédits notifiés sur cette ligne d’imputation, Le montant des engagements déjà effectués, Le disponible à engager, Le montant de l’engagement proposé.

Voir modèle vierge en diapositive.

La diapositive suivante présente un exemple concret de fiche d’engagement pour l’achat, par le ministère de l’éducation nationale (code 06), de papiers rames (code 601) pour un montant de 25 millions. Sur les 1200 millions inscrits, 475 ont déjà été engagés.

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L’articulation entre engagements et crédits :

L’ordonnateur ne peut engager l’Etat au-delà du montant autorisé par le Parlement sur la ligne de crédit d’imputation de la dépense.

Pour les dépenses d’investissement et les contrats de partenariats public - privé, l’engagement juridique consomme les autorisations d’engagement (AE) tandis que l’engagement comptable réserve les crédits de paiement (CP).

Pour les autres dépenses, qui ne sont adossées qu’à des crédits de paiements (CP), l’engagement comptable affecte ces crédits et les rend indisponibles.

Des retraits d’engagement peuvent être réalisés pour ajuster l’engagement comptable à la dépense (si celle-ci s’est finalement avérée inférieure) ou pour clôturer l’engagement comptable (en cas par exemple de renonciation à l’exécution d’une commande par un fournisseur). Les engagements comptables ayant épuisé leur effet doivent impérativement être soldés puis clôturés. C’est la condition pour que l’évaluation des restes à payer soit pertinente.

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Un ordonnateur dispose de 300 millions sur une ligne de crédits. Il a déjà engagé 150 millions au titre de divers marchés et commandes. Pour le prochain marché qu’il souhaite passer, l’appel d’offres fait apparaître que le meilleur prix proposé est de 155 millions.

L’ordonnateur pourra-t-il conclure ce marché ?

Non, car il ne peut engager l’Etat au-delà des 150 millions disponibles sur la ligne de crédits.

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L’intervention du contrôleur financier au stade de l’engagement :

L’ordonnateur doit transmettre au contrôleur financier toute proposition d’engagement juridique et/ou comptable. Concrètement, cela signifie que tout projet de marché public, contrat, décision ou mesure à incidence financière initié par l’ordonnateur doit être soumis au visa préalable du contrôleur financier, accompagné de la proposition d’engagement comptable correspondante.

Ces actes sont examinés au regard de l’imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l’application des dispositions d’ordre financier, des lois et règlements, de leur conformité avec les autorisations parlementaires, des conséquences que les mesures proposées peuvent avoir sur les finances publiques.

A cette étape de l’engagement, le contrôleur financier est personnellement responsable des contrôles portant sur la disponibilité des crédits et sur la vérification des prix par rapport à la mercuriale en vigueur.

S’il relève des irrégularités, le contrôleur financier doit refuser son visa.

La fiche d’engagement comptable, signée par l’ordonnateur, est donc transmise au contrôleur financier accompagnée des pièces justificatives nécessaires (projet de contrat de marché,

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projet de convention de subvention, facture pro forma ou devis). C’est seulement après l’apposition du visa du contrôleur financier sur la fiche d’engagement comptable que l’engagement devient définitif et que l’ordonnateur est habilité à signer l’engagement juridique correspondant (marché, convention de subvention, bon de commande, etc).

Le contrôle financier qui s’exerce à l’étape de l’engagement est donc un contrôle a priori (qui intervient avant même la naissance de la dépense). Tous les actes ayant pour conséquence d’engager financièrement l’Etat sont soumis au visa préalable du contrôleur financier.

Selon les dispositions de la Directive RGCP, ces actes sont examinés au regard de :

L’imputation de la dépenseIl s’agit du rattachement de la dépense à une ligne de crédits déterminée. Le contrôleur financier examine d’abord l’existence de cette ligne de crédits puis il évalue si le rattachement de la dépense à cette ligne se justifie.

Exemple : si un ordonnateur impute une dépense d’entretien d’un bâtiment loué par l’administration sur la ligne correspondant aux loyers, le contrôleur financier devra rejeter la dépense au motif de sa mauvaise imputation budgétaire.

La disponibilité des crédits

Il convient de contrôler si le montant des crédits disponibles sur la ligne de crédits identifiée est suffisant pour couvrir la dépense que l’ordonnateur se propose d’engager. Le contrôleur financier se réfère à la comptabilité des engagements qu’il est expressément chargé de tenir.

L’application des dispositions d’ordre financier, des lois et règlements

Le contrôleur financier doit examiner si la dépense est conforme à la législation et à la réglementation en vigueur dans le pays. Tout manquement doit entraîner un rejet motivé de la proposition d’engagement. Les contrôleurs financiers doivent donc posséder de solides connaissances juridiques.

Exemple : un ordonnateur engage des dépenses de fournitures pour un service administratif qui n’a pas encore été créé. Le contrôleur financier devra rejeter l’engagement au motif que ce service n’a pas d’existence juridique.

La conformité avec les autorisations parlementaires

Il s’agit de vérifier que la dépense proposée à l’engagement est en ligne avec les intentions du législateur.

La conséquence que les mesures proposées peuvent avoir sur les finances publiques.

Ce contrôle consiste à déterminer l’incidence à terme de la proposition de dépense présentée par l’ordonnateur, sur les finances publiques. Ce volet du contrôle est le plus délicat et le plus incertain, car il ne doit pas déboucher sur un contrôle d’opportunité de la dépense.

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Il convient également de rajouter à cette liste de contrôles à effectuer, la vérification des prix par rapport à la mercuriale en vigueur. Les prix des biens et services figurant sur les devis ou factures pro forma doivent ainsi être comparés à ceux de la mercuriale en vigueur. S’ils restent inférieurs aux prix plafonds, le visa peut être accordé. Par contre, s’ils sont manifestement trop élevés, le visa doit être refusé car le contrôleur financier engage sa responsabilité sur ce contrôle.

Les contrôles sur les actes devant être effectués par le contrôleur financier sont donc spécifiquement énumérés. Le contrôleur financier est tenu de réaliser ces contrôles, mais il ne peut en rajouter d’autres non énumérés. Le dispositif ainsi mis en place permet d’assurer une gestion financière saine et transparente au niveau de l’engagement de la dépense, tout en rationalisant le processus d’engagement. Aucun contrôle non énuméré ne peut intervenir et l’ordonnateur se trouve ainsi à l’abri de demandes de pièces complémentaires susceptibles de ralentir, voire de bloquer, le processus d’engagement.

La nouvelle orientation du contrôle de l’engagement par le contrôleur financier :

Le contrôleur financier dispose désormais d’une liberté nouvelle d’agir pour que son activité de contrôle soit la plus efficace possible. Le contrôle doit se fonder davantage sur les enjeux, c’est-à-dire sur la soutenabilité budgétaire, sur l’examen des conditions dans lesquelles s’effectuent les programmes, et sur la prévention des risques.

Le contrôleur financier peut et doit donc adapter son contrôle en le modulant et l’allégeant en fonction de son évaluation des enjeux et des risques. L’existence du contrôle et sa nature seront donc fonction des caractéristiques de l’ordonnateur, du montant et de la nature de la dépense.

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Le rapport d’activité du contrôleur financier du ministère de l’Intérieur pour l’année N-1 indique que 120 refus de visa d’engagements sont intervenus, parmi lesquels :

- 70 concernaient des conventions de subvention mal libellées ;

- 15 étaient relatifs à des marchés ;

- 30 s’appliquaient à des contrats d’embauches de personnel temporaire ;

Pour l’année N, le contrôleur financier décide donc de tirer les enseignements de ce constat et de réorganiser les modalités d’exercice de son contrôle a priori sur les engagements de dépenses :

Il continuera à viser toutes les conventions de subvention et tous les marchés, quelque soit leur montant ;

Il continuera aussi à viser systématiquement les contrats d’embauche de personnel temporaire ;

Il va par contre alléger son contrôle sur les achats de biens et services sur factures. Compte tenu de sa responsabilité dans le contrôle du respect de la mercuriale des prix, il ne va pas supprimer tout contrôle a priori sur ce type d’actes, mais il décide de mettre en œuvre la stratégie suivante :

- Tous les engagements inférieurs à 1 million seront exemptés de visa a priori ;___________________________________________________________________________________________________

- Les engagements supérieurs ou égaux à 1 million seront soumis au visa a priori.

- Par ailleurs, un contrôle a posteriori sera effectué par sondage chaque mois sur 10 engagements non visés. En cas de détection d’erreur sur un dossier, les modalités de contrôle pourront être révisées.

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L’engagement est l’acte par lequel l’Etat crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge.

Cette étape de la chaîne de la dépense est initiée par l’ordonnateur, puis fait intervenir le contrôleur financier pour visa, afin que l’ordonnateur puisse définitivement signer l’engagement juridique.

C’est une étape extrêmement importante car elle permet de valider le statut de dépense publique et évite - a contrario - tout agissement incontrôlé susceptible d’être sanctionné à une étape ultérieure de la dépense.

Un fournisseur de l’Etat en possession d’un bon de commande émis informatiquement, et comportant un numéro d’engagement comptable, se trouve ainsi assuré d’être réglé après service fait.

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EXERCICES PRATIQUES

Quatre exercices sont proposés aux participants auxquels doit être distribué le document du fichier Word « exercices pratiques engagement ».

Un responsable de programme, ordonnateur délégué, dispose d’AE et de CP et doit réaliser certaines opérations de dépenses :

passer un contrat de PPP ;

passer un marché forfaitaire ;

procéder au paiement d’acomptes sur divers marchés passés en N-1 ;

passer un marché à tranche conditionnelle.

La correction de chaque exercice fait l’objet d’une diapositive.

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LA LIQUIDATION


Aux termes de l’article 46 de la Directive RGCP, la liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant exact de la dépense. Elle est faite au vu des titres et pièces justifiant la preuve des droits acquis par les créanciers.Sauf dans les cas d’avance ou de paiement préalable autorisés par les lois et règlements, les services liquidateurs de l’Etat ne peuvent arrêter les droits des créanciers, y compris pour ce qui concerne les acomptes sur marchés de travaux, biens ou services, qu’après constatation du service fait.


La liquidation est la 2ème étape de la chaîne de la dépense. Ce n’est pas un acte juridique mais une vérification relative à deux aspects :

L’exactitude du montant de la dépense ;

La preuve que le service a été fourni ou le bien livré.

Cette double vérification permet d’établir le droit du créancier au paiement de sa créance par l’Etat.

La liquidation relève d’un acteur unique : l’ordonnateur. Le contrôle financier n’intervient pas dans la phase de liquidation. Cette situation s’explique par le fait que la liquidation ne constitue pas un acte juridique mais un acte matériel (vérification de la facture), alors que l’engagement et l’ordonnancement sont des actes juridiques.

Cette étape est néanmoins capitale car elle conditionne la réalisation de l’étape suivante, à savoir l’ordonnancement de la dépense.

L’ordonnateur doit tout d’abord vérifier la forme et le contenu de la facture :

La légalité de la facture impose qu’elle soit produite en original et qu’elle comporte un certain nombre de mentions :

La facture doit être établie au nom du service administratif concerné (par exemple : ministère de l’enseignement, direction générale de l’enseignement primaire).

Elle doit désigner le fournisseur de façon complète et lisible (par exemple : Etablissements Sanogo et frères – électricité générale).

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Elle doit indiquer l’adresse du fournisseur et son immatriculation au registre du commerce.

Si la facture est manuscrite, elle doit être arrêtée en toutes lettres et signée par le fournisseur.

Elle doit être détaillée et claire. Cela signifie qu’elle doit faire apparaître les prix unitaires et les quantités correspondantes. En cas de forfait, le détail correspondant doit être donné dans un devis qui sera joint à l’appui du mandat. La facture doit également indiquer explicitement la nature des biens ou prestations fournis.

Elle doit comporter le montant hors taxe, la TVA, et le montant TTC ;

Concomitamment, l’ordonnateur doit vérifier la conformité de la facture par rapport au bon de commande et au bon de livraison. Les rectifications d’erreurs matérielles détectées le cas échéant sur la facture ne peuvent être effectuées d’office par l’ordonnateur.

L’ordonnateur doit certifier le service fait :

La mention du service fait doit être portée, avec la signature de l’ordonnateur ou de son représentant habilité à cet effet, sur la facture ou le mémoire. En l’absence de facture ou mémoire, un certificat de service fait est établi par l’ordonnateur ou son représentant habilité à cet effet.

Le service fait est le plus souvent constaté par un bon de livraison signé par le représentant habilité du service administratif concerné et par le fournisseur lui-même.

Il existe cependant quelques exceptions au principe de paiement après constatation du service fait, qui doivent être prévues dans les lois et règlements nationaux. Il s’agit le plus souvent des avances sur marchés et des avances sur frais de mission, mais cela peut aussi concerner certaines dépenses spécifiques telles que les abonnements internet, eau, électricité pour lesquelles sont réclamées des avances sur consommation.


La liquidation, qui est effectuée par l’ordonnateur, a pour objet de vérifier la réalité de la dette de l’Etat et d’arrêter le montant de la dépense.

Elle prépare l’étape suivante de l’ordonnancement.

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CAS PRATIQUE

Trois factures issues du fichier « cas pratique liquidation » doivent être distribuées aux participants afin qu’ils effectuent eux-mêmes les travaux de liquidation incombant à l’ordonnateur et se prononcent sur les documents reçus.

1/ Facture des Etablissements SANOGO :

Le bénéficiaire des prestations n’est pas correctement identifié. La facture ne doit pas être établie au nom d’une personne physique mais au nom de la personne morale concernée. Par exemple : Ministère du Travail – Service des approvisionnements.

2/ Facture de la Société nouvelle CLIM :

Les prix hors taxe n’apparaissent pas et le montant de la TVA n’est pas indiqué.

3/ Facture de la Société PAPIGRAPH :

Aucune observation. La facture peut être certifiée et liquidée en indiquant au bas de celle-ci : « Facture certifiée et liquidée » sous forme manuscrite ou sous forme de tampon encreur avec signature de l’ordonnateur.

Il conviendra ensuite de vérifier la présence et le contenu du bon de livraison attestant du service fait ou, en l’absence de bon de livraison, d’établir une attestation de service fait, signée par l’ordonnateur.

A noter que cette facture devra être soigneusement conservée par les participants car elle sera utilisée dans le cas pratique relatif à l’ordonnancement.

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L’ORDONNANCEMENT


L’article 47 de la Directive RGCP définit l’ordonnancement comme l’acte administratif par lequel, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre est donné par l’ordonnateur au comptable assignataire de payer la dette de l’Etat.

L’article 88 de cette même Directive énonce que toute ordonnance de paiement, tout mandat de paiement ou toute délégation de crédits ne peut être présenté à la signature de l’ordonnateur qu’après avoir été soumis au visa du contrôleur financier ou de son délégué. Les ordonnances ou mandats de paiement et les délégations de crédits non revêtus du visa du contrôleur financier ou de son délégué sont nuls et de nul effet.

Le contrôleur financier ou son délégué s’assure notamment que les ordonnances et les mandats se rapportent à un engagement de dépenses déjà visé par lui. Si les titres de paiement lui paraissent entachés d’irrégularités, il doit en refuser le visa.

L’article 91 prévoit toutefois la possibilité pour le contrôleur financier d’adapter les modalités de mise en œuvre de ses contrôles au regard de la qualité et de l’efficacité du contrôle interne ainsi que du contrôle de gestion mis en œuvre par l’ordonnateur.

Enfin, aux termes de l’article 92, le contrôleur financier est personnellement responsable des contrôles portant, au titre de la validité de la créance, sur l’exactitude des calculs de liquidation de la dépense.

En cas d’irrégularité, le contrôleur financier refuse son visa. Les conditions du passé outre sont identiques à celles exposées concernant l’engagement.

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L’ordonnancement est l’ordre de payer émis par l’ordonnateur à l’attention du comptable public assignataire de la dépense. Il fait naturellement suite à la liquidation et constitue la 3ème

étape de la chaîne de la dépense.

Cette étape fait intervenir deux acteurs : l’ordonnateur et le contrôleur financier.

L’ordonnateur constitue le dossier d’ordonnancement, qui se compose d’un projet de mandat de paiement (non signé) et des pièces justificatives de la dépense, telles que prévues dans la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat. Ce dossier d’ordonnancement est transmis au contrôleur financier pour visa préalable à la signature du mandat par l’ordonnateur.

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Le mandat de paiement doit obligatoirement comporter certaines mentions : L’exercice budgétaire ; La désignation de l’ordonnateur ; La désignation du comptable assignataire ; Un numéro d’ordre ; La date d’émission ; L’objet de la dépense ; L’imputation budgétaire ; Le numéro de l’engagement auquel la dépense se réfère ; Le montant de la dépense ; La désignation du créancier ; Le mode de règlement de la dépense et les éléments nécessaires à ce règlement.

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Le contrôleur financier va s’assurer que :

l’engagement correspondant à la dépense a bien été visé par ses soins ;

la liquidation de la créance a été bien effectuée ;

le mandat de paiement est correctement établi et appuyé des pièces justificatives requises pour production ultérieure au comptable.

Là encore, la nouvelle orientation du contrôle a priori des ordonnancements vers une modularité adaptée aux enjeux et aux risques va pouvoir et devoir s’appliquer. Le contrôleur financier déterminera ainsi si tous les mandats sont soumis à son visa préalable ou si certains mandats en sont exemptés. A titre de précaution, il peut aussi décider de ne maintenir qu’un contrôle minimum sur certains mandats de faible montant (par exemple le contrôle de l’engagement de référence de la dépense). Là encore, il dispose de toute la latitude pour moduler son contrôle.

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L’ordonnancement est la 3ème et dernière étape de la phase administrative de la chaîne de la dépense.

La constitution du dossier d’ordonnancement doit respecter les prescriptions de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat.

C’est après le visa du contrôleur financier que le mandat de paiement est signé par l’ordonnateur et que le dossier d’ordonnancement est transmis au comptable public pour la dernière étape de la chaîne de la dépense.

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CAS PRATIQUE

La nomenclature simplifiée a déjà été distribuée aux participants. Ce support devra être utilisé pour le traitement des cas pratiques du volet « ordonnancement » et du volet « paiement » à venir.

1/ Demander aux participants de reprendre la facture Papigraph utilisée dans le cas pratique sur la liquidation.

Distribuer aux participants le modèle vierge de mandat de paiement du fichier Excel « cas pratique ordonnancement n°1 », en précisant que le n° d’engagement visé par le contrôleur financier est le 2011-125 et que le comptable assignataire de la dépense est le PGT.

Les participants doivent établir le mandat en date du 07/10/2011.

Distribuer le corrigé en fin d’exercice.

2/ Distribuer aux participants le mandat de paiement, la facture, le bon de livraison et le RIB du fichier Excel « cas pratique ordonnancement n°2 ».

Les participants doivent jouer le rôle du contrôleur financier au visa duquel est soumis ce mandat.

Le contrôleur financier doit refuser le visa du mandat au motif que la liquidation de la facture est erronée.

3/ Distribuer aux participants le mandat de paiement, la décision d’attribution de subvention et le RIB du fichier Excel « cas pratique ordonnancement n°3 ».

Les participants doivent jouer le rôle du contrôleur financier au visa duquel est soumis ce mandat.

Le contrôleur financier doit refuser le visa du mandat au motif que la domiciliation bancaire figurant sur le mandat ne correspond pas au RIB fourni.

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LE PAIEMENT


L’article 49 de la Directive RGCP énonce que le paiement est l’acte par lequel l’Etat se libère de sa dette. Sous réserve des exceptions prévues par les lois et règlements, les paiements ne peuvent intervenir qu’à l’échéance de la dette, après l’exécution du service, au vu de décisions individuelles d’attribution de subvention ou d’avance.

L’article 26 de la Directive RGCP précise que les seuls contrôles que les comptables sont tenus d’exercer sont les suivants en matière de dépenses :

La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, et de l’assignation de la dépense ;

La validité de la créance :- La justification du service fait, résultant de la certification délivrée par

l’ordonnateur ainsi que des pièces justificatives produites ;- L’intervention préalable des contrôles, autorisations, approbations, avis ou visas

réglementaires ;- La production des justifications et, le cas échéant, du certificat de prise en charge à

l’inventaire ;- L’application des règles de prescription et de déchéance.

Le caractère libératoire du règlement, incluant le contrôle de l’existence éventuelle d’oppositions, notamment de saisies-arrêts ou de cessions.

L’article 29 prévoit que la responsabilité des comptables publics se trouve engagée lorsqu’une dépense a été irrégulièrement payée, en manquement aux opérations de contrôle énumérées à l’article 26.

L’article 30 stipule que les comptables publics ne sont pas tenus de déférer aux ordres irréguliers qui engagent leur responsabilité personnelle et pécuniaire, sauf réquisition émanant de l’ordonnateur principal dans les conditions définies à l’article 50. Dans ce cas, la responsabilité de ce dernier se substitue à la responsabilité du comptable.

L’article 50 dispose que, lorsqu’à l’occasion des contrôles prévus à l’article 26 des irrégularités sont constatées par les comptables, ceux-ci sont tenus de refuser le visa de la dépense.Les comptables sont tenus d’adresser aux ordonnateurs et au ministre chargé des finances une déclaration écrite et motivée de leurs refus de visa, accompagnée des pièces rejetées.

En cas de désaccord persistant, l’ordonnateur principal peut réquisitionner le comptable selon les dispositions prévues par les règlementations nationales.

Dans ce cas, le comptable procède au paiement de la dépense, et annexe au mandat une copie de sa déclaration de rejet et l’original de l’acte de réquisition qu’il a reçu. Il cesse d’être personnellement et pécuniairement responsable de la dépense en cause.

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Toutefois, sous réserve des dispositions particulières propres aux règlementations nationales, les comptables ne peuvent déférer à la réquisition de l’ordonnateur dès lors que le refus de paiement est motivé par :

l’indisponibilité de crédits ; l’absence de justification du service fait, sauf pour les avances et les subventions ; le caractère non libératoire du règlement.

Enfin, l’article 52 de la Directive RGCP énonce que les règlements de dépenses sont faits par remise d’espèces, de chèques, virement ou autres instruments de paiement dans les conditions fixées par les règlementations nationales.

Ces règlements ne doivent intervenir que sous réserve de l’application par le comptable assignataire des dispositions de l’article 41 relatives à la compensation légale.

Les comptables assignataires sont chargés de vérifier les droits et qualités des parties prenantes et la régularité de leurs acquits et, à cet effet, d’exiger les pièces justificatives prévues par les règlementations nationales.

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Le paiement constitue la 4ème et dernière étape de la chaîne de la dépense. C’est l’acte qui éteint la créance de l’Etat et un seul agent est habilité à le réaliser : le comptable public.

A réception du dossier d’ordonnancement (mandat de paiement accompagné des pièces justificatives requises par la nomenclature) transmis par l’ordonnateur, le comptable a l’obligation de réaliser deux types de contrôle : un contrôle de payeur sur la dépense et un contrôle de caissier sur le règlement de cette dépense. Il est en effet primordial de s’assurer que le règlement apure réellement la dette de l’Etat vis-à-vis du fournisseur ou prestataire.

Le contrôle de payeur :

Le comptable public doit réaliser un certain nombre de contrôles avant d’accepter une dépense, c’est-à-dire concrètement avant de prendre en charge comptablement un mandat de paiement. Il doit ainsi vérifier :

La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué : le signataire du mandat a-t-il reçu délégation pour ordonnancer la dépense concernée ? En effet, certains ordonnateurs délégués peuvent avoir des délégations restreintes en termes d’imputation budgétaire (délégation pour les dépenses d’achats de biens et services uniquement) ou de montant des dépenses (délégation pour les dépenses inférieures à 1 million seulement).

L’assignation de la dépense : le comptable est-il bien compétent pour traiter cette dépense ? Ainsi, le Payeur Général du Trésor ne pourra prendre en charge une dépense relevant du ministère de la défense si un Payeur Général aux Armées a été mis en place.

La justification du service fait, résultant de la certification délivrée par l’ordonnateur ainsi que des pièces justificatives produites.

L’intervention préalable des contrôles, autorisations, approbations, avis ou visas réglementaires. Le mandat doit ainsi obligatoirement être revêtu du visa du contrôleur financier. En matière de marchés publics également, les circuits nationaux d’approbation des marchés doivent avoir été respectés et le comptable est chargé de cette vérification.

La production des justifications et, le cas échéant, du certificat de prise en charge à l’inventaire. Les mobiliers, matériels et équipements divers doivent être inscrits à l’inventaire tenu par l’ordonnateur, et le numéro d’enregistrement à l’inventaire doit figurer dans le dossier d’ordonnancement.

L’application des règles de prescription. Cela signifie que le comptable doit vérifier que la créance n’est pas prescrite au profit de l’Etat, c’est-à-dire qu’elle n’a pas été émise avant le 1er janvier de l’année N-4.

Le contrôle de caissier :

Dans la phase ultime de l’opération de dépense, le comptable public doit s’assurer du caractère libératoire du règlement. Il s’agit d’éviter les faux paiements, qui n’apureraient pas en réalité la dette de l’Etat.

Cela signifie notamment la vérification de l’identité du créancier et de sa domiciliation bancaire.

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Ce contrôle doit aussi porter sur la recherche d’éventuelles oppositions, notamment de saisies-arrêts ou de cessions.

Le comptable doit aussi – le cas échéant – appliquer la compensation légale s’il est assignataire de recettes dues par le créancier.

A l’issue de ses contrôles, le comptable est tenu de refuser son visa si une irrégularité a été constatée. Il doit alors adresser à l’ordonnateur et au ministre chargé des finances une déclaration écrite et motivée du refus de visa, accompagnée des pièces rejetées.

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Cette déclaration peut être rédigée ainsi qu’il suit : « Le présent mandat ne peut être visé par mes soins car la domiciliation bancaire du

créancier ne correspond pas à celle portée sur la facture et aucun RIB n’est joint au dossier » ;

« La prise en charge de ce mandat est suspendue dans l’attente de la production des statuts de l’association bénéficiaire de la subvention » ;

« Le présent rejet de mandat résulte d’une erreur d’imputation de la dépense, qui relève de l’investissement et non du fonctionnement » ;

« Le visa ne peut être porté sur ce mandat compte tenu de l’erreur figurant dans le décompte des frais de missions, établi sur 7 jours au lieu de 6 ».

A réception de ces rejets de mandats, l’ordonnateur devra procéder aux régularisations qui s’imposent et émettre de nouveaux mandats lorsque cela est nécessaire. Les exemples ci-dessus donneront lieu aux régularisations suivantes :

Pour le 1er rejet, le mandat devra être refait avec la bonne domiciliation bancaire ; Pour le 2nd cas, le dossier d’ordonnancement devra être complété avec les statuts

manquants ; Pour le 3ème rejet, le mandat sera refait sur l’imputation correcte. Le contrôleur financier

aurait dû constater cette erreur et refuser de viser le mandat en amont ; Pour le 4ème rejet, le décompte devra être corrigé et un nouveau mandat émis pour le

montant correct.

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En cas de désaccord persistant, l’ordonnateur principal peut réquisitionner le comptable. Cependant, la logique du droit de réquisition n’est pas de gérer des conflits entre ordonnateur et comptable mais plutôt de résoudre des cas – en principe marginaux – où la réglementation est inexistante ou contradictoire. C’est un outil de facilitation et non un outil d’opposition.

En cas de réquisition, le comptable procède au paiement de la dépense, et annexe au mandat une copie de sa déclaration de rejet et l’original de l’acte de réquisition qu’il a reçu. Il cesse d’être personnellement et pécuniairement responsable de la dépense en cause.

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Toutefois, compte tenu du caractère grave de l’ordre de réquisition, son usage est interdit à l’ordonnateur dès lors que le refus de paiement est motivé par :

l’indisponibilité de crédits ; l’absence de justification du service fait, sauf pour les avances et les subventions ; le caractère non libératoire du règlement (c’est-à-dire concrètement en cas d’erreur sur le

créancier ou sur le montant de la créance).


Le paiement est la dernière étape de la chaîne de la dépense et relève du seul et unique comptable public.

Le paiement est l’acte par lequel l’Etat se libère de sa dette et c’est donc la phase comptable qui éteint la créance publique.

En cas de refus de visa du comptable, l’ordonnateur dispose d’un droit de réquisition mais celui-ci ne doit être utilisé qu’à titre exceptionnel.

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CAS PRATIQUE

1/ Distribuer aux participants le mandat de paiement, la facture, la délégation de pouvoir et le RIB du fichier Excel « cas pratique paiement n°1 ».

Les participants doivent jouer le rôle du comptable au visa duquel est soumis ce mandat.

Le visa ne pourra être accordé pour les motifs suivants : La délégation de pouvoir ne couvre pas les dépenses d’investissement ; Il n’y a pas de certificat de prise en inventaire établi par l’ordonnateur pour ces

mobiliers.

Le droit de réquisition pourrait-il être mis en œuvre par l’ordonnateur sur ce dossier ?

Oui sur le plan règlementaire mais non sur le plan pratique car la régularisation est aisée et l’ordonnateur n’a aucun intérêt à utiliser cette pratique lourde dans un cas comme celui-ci.

2/ Distribuer aux participants le mandat de paiement et la décision d’attribution du fichier Excel « cas pratique paiement n°2 ».


Le comptable doit refuser le visa du mandat au motif que le mandat n’a pas été visé précédemment par le contrôleur financier.


Oui sur le plan règlementaire mais non sur le plan pratique car la régularisation est aisée et l’ordonnateur n’a aucun intérêt à utiliser cette pratique lourde dans un cas comme celui-ci.

3/ Distribuer aux participants le mandat de paiement, la facture, le bon de livraison et le RIB du fichier Excel « cas pratique paiement n°3 ».


Le comptable doit refuser le visa du mandat au motif que la créance sur l’Etat est prescrite.


Non. Cependant, la réglementation nationale peut prévoir qu’un ordonnateur principal soit habilité à prendre une décision de relèvement de la prescription quadriennale. Dans ce cas, il suffirait à l’ordonnateur de joindre cette décision au mandat pour que le comptable accepte de viser.

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LES DEROGATIONS A LA CHAINE DE LA DEPENSE

La chaîne de la dépense a été largement détaillée au cours des développements précédents. Mais l’article 44 de la Directive RGCP prévoit que certaines catégories de dépenses limitativement énumérées peuvent, dans les conditions prévues par les textes en vigueur dans les Etats membres, être payées avant ordonnancement. Elles doivent ensuite faire l’objet d’un ordonnancement de régularisation. Il existe donc des dérogations, strictement limitées et juridiquement encadrées, à la chaîne classique de la dépense.

Ces dérogations consistent à accélérer le paiement des dépenses, en supprimant l’étape de l’ordonnancement avant le paiement. Bien que motivées par l’urgence, ces dérogations ne doivent pas aboutir - par leur nombre - à réduire la crédibilité du budget et à atténuer l’image de bonne gouvernance de la gestion des finances publiques.

Elles sont effectivement indispensables sur un plan pratique mais doivent impérativement rester limitées et ne doivent pas être utilisées pour contourner les contrôles. D’où l’importance de disposer d’une chaîne de la dépense fluide, n’encourageant pas au recours abusif aux procédures dérogatoires.

Il convient de préciser également que, même si l’étape de l’ordonnancement n’intervient pas avant le paiement, elle doit intervenir ultérieurement sous forme d’un ordonnancement de régularisation.

Le comptable public doit être attentif au respect de cette régularisation, dans les meilleurs délais possibles, car les dépenses réglées sur procédures dérogatoires figurent dans des comptes d’imputation provisoire. Or, les soldes de ces comptes doivent être particulièrement surveillés à la fois quant aux montants qui y figurent et quant au rythme des régularisations qui interviennent dessus.

Compte tenu du caractère sensible des dérogations à la chaîne de la dépense, la Directive RGCP confère aux Etats membres le soin d’énumérer les catégories de dépenses pouvant être payées sans ordonnancement préalable, ainsi que les conditions d’exercice de ces dérogations.

La réforme du cadre harmonisé des finances publiques va permettre de mettre un terme à une catégorie particulière de dérogations : celle des fonds spéciaux mis à la disposition de certaines institutions (Présidence de la république, Parlement).

En effet, le dernier article de la Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA énonce que les budgets et comptes des institutions et organes constitutionnels sont établis et gérés dans les mêmes conditions de transparence, de sincérité et de contrôle que celles qui sont définies par le présent Code pour l’ensemble des administrations.

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La Directive LOLF, en son article 14, institue ainsi le concept de dotation. Une dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques publiques ou des critères de performance.

Les crédits destinés aux pouvoirs publics pour chacune des institutions constitutionnelles font donc l’objet de dotations. Ils sont décomposés par nature (personnel, biens et services, investissement, transferts) et les crédits affectés à chaque dotation sont limitatifs. De plus, l’utilisation des dotations fait l’objet d’un compte-rendu annuel annexé à la loi de règlement.

Les fonds spéciaux sont donc intégrés aux dotations aux pouvoirs publics, qui ont vocation à être gérées dans les mêmes conditions de transparence que les programmes ministériels.

Afin d’appréhender les différents types de dépenses susceptibles d’être l’objet de dérogation, les développements à suivre distingueront dans deux volets distincts :

Les dérogations avec identification préalable de la nature de la dépense ;

Les dérogations sans identification préalable de la nature de la dépense.

Ces volets ne comporteront pas de « dispositif normatif » (puisque celui-ci relève de chaque Etat) mais uniquement des “commentaires et illustrations” portant sur les pratiques en vigueur et, pour les régies d’avance uniquement, des « exercices et cas pratiques ».

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LES DEROGATIONS AVEC IDENTIFICATION PREALABLEDE LA NATURE DE LA DEPENSE


Ces dérogations à la chaîne de la dépense relèvent de deux motivations différentes. Dans le premier cas, qui est de loin le plus important en volume, la motivation est l’urgence qui s’attache à la réalisation à bonne date de ces dépenses. Dans le second cas, plus marginal, la motivation est l’impossibilité de connaître précisément le montant de la dépense avant son règlement.

Les dérogations motivées par l’urgence :

Il existe donc tout d’abord des catégories de dépenses dont le caractère d’urgence provient spécifiquement de leur nature. Il s’agit notamment, et dans la plupart des règlementations nationales :

de la rémunération des agents publics et des frais de mission.

Les salaires sont la plus importante catégorie des dépenses sans ordonnancement préalable (DSOP). Le comptable public procède au règlement des salaires des agents publics sur la base des éléments de liquidation fournis par les ordonnateurs. Cette procédure simplifiée résulte avant tout de contraintes de temps car le délai est très court entre la prise en compte des derniers éléments de décomptes et le règlement des salaires. Afin d’éviter tout retard dans le règlement des salaires, la procédure de DSOP est ainsi utilisée. La régularisation doit intervenir par émission de mandats de régularisation dès les tous premiers jours du mois suivant celui du règlement puisque les imputations budgétaires concernées sont parfaitement identifiées.

Les frais de mission constituent une autre catégorie de DSOP. Lorsque l’agent reçoit son ordre de mission, le délai qui le sépare du départ est souvent réduit et ne permettrait pas l’émission d’un mandat. Par ailleurs, les frais de mission sont réglables par avance et donc avant service fait. Il est donc de bonne gestion d’attendre le retour de l’agent pour procéder à l’émission du mandat de régularisation, à réalisation du service fait.

Les dérogations motivées par l’imprécision du montant :

Il existe également des dépenses dont la nature est parfaitement identifiée mais dont le montant exact n’est pas connu avant que le règlement intervienne. Il s’agit essentiellement :

des intérêts du service de la dette extérieure et des débits d’office de la BCEAO.

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Dans le cas des intérêts sur service de la dette extérieure, le remboursement doit correspondre à un montant prédéfini en devises et il est matériellement impossible d’ordonnancer avant paiement une telle dépense compte tenu de la variation quotidienne des taux de changes. C’est seulement à réception de la lettre de débit pour le montant définitif que la régularisation pourra intervenir et que le mandat pourra être établi.

Dans le cas de la pratique des débits d’office par la BCEAO pour intérêts débiteurs ou commissions, le règlement est fait directement à partir du compte de l’Etat à la Banque Centrale. Il est donc important de pouvoir ensuite émettre les mandats de régularisation correspondants afin de procéder à la budgétisation de ces dépenses.


Certaines dérogations à la chaîne de la dépense portent sur des dépenses dont la nature est parfaitement identifiée.

Il s’agit essentiellement des dépenses urgentes que sont les salaires et les frais de mission.

Il s’agit aussi des dépenses spécifiques que sont les intérêts de la dette extérieure et les débits d’office de la BCEAO.

Leur régularisation doit intervenir sans tarder afin de pouvoir fournir une image exacte et exhaustive de l’exécution budgétaire.

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LES DEROGATIONS SANS IDENTIFICATION PREALABLEDE LA NATURE DE LA DEPENSE


Ces dérogations à la chaine de la dépense se distinguent de celles évoquées dans le volet précédent car elles concernent des dépenses dont l’imputation budgétaire n’est pas connue au moment où intervient le règlement.

Leur mise en œuvre est motivée là encore par des considérations d’urgence à réaliser les dépenses, mais aussi et surtout par des considérations pratiques. Il s’agit de mettre en place, de façon règlementée, des dispositifs souples et adaptés à des situations particulières liées à la localisation géographique de l’ordonnateur ou encore au caractère minime du montant des dépenses à effectuer.

Les dérogations liées à la localisation géographique de l’ordonnateur :

Ces dérogations sont posées afin de permettre la continuité de l’exécution des dépenses de l’Etat, même lorsque les conditions d’éloignement et / ou d’isolement de l’ordonnateur sont extrêmes. Elles concernent essentiellement :

les avances aux postes diplomatiques et consulaires et les avances de trésorerie dans le cadre d’opérations militaires.

Les avances aux postes diplomatiques et consulaires interviennent pour permettre à ces postes de fonctionner, en l’absence de systèmes informatiques de gestion directement reliés au pays d’origine. Le circuit normal de la dépense ne peut pas être suivi pour des raisons d’ordre géographique évidentes. Il est donc procédé au versement d’une avance de trésorerie pour couvrir les dépenses à effectuer.

Au moment du règlement de l’avance, l’imputation budgétaire des dépenses n’est pas connue et aucun mandat de paiement ne peut donc être émis. C’est lorsque les dépenses auront été réalisées et restituées que la régularisation interviendra selon une périodicité à déterminer. Il sera alors possible de régulariser par imputation budgétaire, de façon globalisée si plusieurs dépenses relèvent de la même imputation, toutes les dépenses intervenues sur la période.

Les avances de trésorerie dans le cadre d’opérations militaires relèvent de la même logique. Pour pouvoir agir et fonctionner, les troupes ont besoin d’effectuer des dépenses là où elles se trouvent, de façon rapide et directe. La chaîne de la dépense n’est pas compatible avec ce genre de situation très particulière, et une avance de trésorerie permet de pouvoir couvrir les dépenses.

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Là encore, l’imputation des dépenses qui seront réalisées avec l’avance n’est pas connue au moment du versement des fonds et aucun mandat ne peut être émis. La régularisation interviendra ultérieurement et donnera lieu à l’émission d’autant de mandats que de lignes budgétaires concernées par les dépenses effectuées avec l’avance. Il est hautement souhaitable que les régularisations interviennent de façon régulière, si possible chaque mois.

Les dérogations liées aux menues dépenses :

Il s’agit ici des régies d’avances (également appelées caisses d’avances) pour menues dépenses, instituées pour permettre à l’ordonnateur de réaliser directement des dépenses urgentes et de montant très faible sans avoir à émettre de mandat de paiement. Le régisseur d’avance est ainsi autorisé à exécuter lui-même des opérations de décaissement au lieu et place du comptable, à partir de son avance.

Cette procédure est particulièrement dérogatoire à la chaîne de la dépense, puisqu’elle modifie à la fois l’ordre d’intervention des étapes (DSOP), mais également les rôles des acteurs de la chaîne (le régisseur endossant partiellement le rôle de l’ordonnateur pour la liquidation de la dépense et celui du comptable pour son règlement).

Cette procédure dérogatoire est évoquée par l’article 22 de la Directive RGCP, qui prévoit que les régisseurs d’avances sont habilités à exécuter des opérations de décaissement dont ils sont personnellement et pécuniairement responsables. Cet article précise aussi que le comptable public de rattachement a l’obligation de contrôler sur pièces et sur place les opérations et la comptabilité des régisseurs. Enfin, cet article dispose que les modalités de création, de fonctionnement des régies, ainsi que les conditions de nomination des régisseurs sont fixées par les réglementations nationales.

Il est de bonne gestion que le texte juridique de création de la régie soit un arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre auprès duquel est placée la régie (puisque ce ministre sectoriel est désormais ordonnateur principal). Cet acte constitutif doit comporter un certain nombre d’indications :

le montant maximum de l’avance.

la nature des dépenses pouvant être payées sur la régie, le cas échéant assorties de plafonds. Il s’agit le plus souvent : des dépenses de matériels, des dépenses de personnels payés sur une base horaire ou à la vacation, des secours urgents, des frais de mission ou avances sur frais de mission.

la fréquence de reversement de la comptabilité du régisseur dans celle du comptable public de rattachement.

Le régisseur est nommé par arrêté de l’ordonnateur auprès duquel est instituée la régie. Il est soumis au contrôle du comptable assignataire mais aussi à celui de l’ordonnateur dont il relève. Le comptable public de rattachement de la régie étant personnellement et pécuniairement responsable des opérations des régisseurs dans la limite des contrôles qui lui incombent, il doit porter à celle-ci la plus grande attention et procéder à des contrôles fréquents et réguliers.

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Le régisseur bénéficie d’une avance de fonds. Cette avance est versée par le comptable assignataire, sur demande du régisseur visée par l’ordonnateur. Le régisseur exécute les opérations de la régie, c’est-à-dire qu’il liquide les dépenses et procède à leur règlement au lieu et place respectivement de l’ordonnateur et du comptable.

Le régisseur remet périodiquement (au minimum une fois par mois) - au comptable ou à l’ordonnateur - les pièces justificatives des dépenses payées par ses soins. L’ordonnancement intervient pour le montant des dépenses reconnues régulières. Cet ordonnancement va permettre de reconstituer l’avance du régisseur (on parle aussi de recomplètement) dans la limite du montant de la régie déterminé par arrêté.


Les dérogations à la chaîne de la dépense sans identification préalable de la nature de la dépense sont motivées par des considérations d’ordre pratique.

Soit la localisation géographique de l’ordonnateur justifie la dérogation (avances aux postes diplomatiques et consulaires et aux opérations militaires).

Soit il s’agit de menues dépenses urgentes qui peuvent relever de la procédure des régies d’avances.

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La chaîne de la dépense a été évoquée ici sous l’angle des règles et principes en régissant chaque étape et chaque procédure. La comptabilisation des opérations de dépenses n’a été qu’effleurée et ne constituait pas le sujet du présent module. En effet, la comptabilité budgétaire tenue par l’ordonnateur est présentée dans le module relatif à l’exécution budgétaire, er la comptabilité générale de l’Etat tenue par le comptable public fait l’objet d’un module spécifique.

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CAS PRATIQUE

1/ L’énoncé de ce 1er exercice, relatif à la rédaction d’un arrêté constitutif de régie et d’un arrêté de nomination de régisseur, fait l’objet d’une diapositive.

Le fichier Word « arrêté de création d’une régie d’avances » constitue un corrigé de deux pages qui sera distribué aux participants en fin d’exercice. Ces documents seront utilisés dans le cas pratique général et le jeu de rôles de la journée suivante.

2/ Le 2nd volet du cas pratique consiste en un dossier de régularisation d’opérations effectuées sur une régie, transmis par le régisseur à l’ordonnateur. Il convient de vérifier les pièces produites et de procéder à la mise en forme du dossier qui sera transmis au comptable pour recomplètement de l’avance. Distribuer aux participants le fichier Excel « cas pratique régie ».

Eléments de correction :

Certaines pièces sont irrecevables :

La facture IMPER de 33 000 car elle est datée du 05/09/2011 et la régie n’a été créée que le 10/09/2011.

La facture Grand de 20 000 pour deux motifs : le prix de la cartouche d’encre ne respecte pas la mercuriale en vigueur (17 500 pour un maximum de 16 500) et la liquidation par une personne non habilitée (M. DIALLO et non M. DIOP). Préciser que si le régisseur nomme un suppléant, un acte écrit doit être établi, portant les deux spécimens de signature et que cet acte doit être transmis à l’ordonnateur et au comptable.

La facture Petit de 55 000 car ce montant est supérieur au plafond par opération autorisé pour la régie (50 000).

L’ordonnateur va convoquer le régisseur, lui redonner tout son dossier pour qu’il y mette de l’ordre, et lui proposer de suivre une formation adaptée (tel le présent module) compte tenu des problèmes relevés.

Comment rendre maintenant le dossier acceptable ?

Pour masquer (et non pas réparer ses erreurs), le régisseur n’a d’autres choix que d’aller voir les fournisseurs et de leur demander d’établir de nouvelles factures sur la base des observations formulées à juste titre par l’ordonnateur. Cela est dangereux pour lui car si le comptable décide de faire une vérification de la régie sur place à ce moment précis, certaines dépenses ne seront pas justifiables et le régisseur en sera tenu personnellement et pécuniairement responsable.

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CAS PRATIQUE GENERAL – JEU DE RÔLES

Mise en place des acteurs :

Commencer par créer 9 groupes de travail, les numéroter de 1 à 9 et les répartir selon les indications du fichier Excel « planification des groupes ». Cette organisation permettra à chaque groupe de jouer tour à tour l’un des trois rôles suivants : ordonnateur - contrôleur financier – comptable, sans travailler deux fois en relation avec le même groupe. Les trois séries de groupes travaillent sur des documents identiques.

Distribution des documents :

Les documents de cette 4ème journée sont issus des dossiers Excel suivants : « J4 ordonnateurs » « J4 contrôleurs financiers » « J4 comptables ».

Chaque groupe reçoit le dossier qui lui correspond. Dans la mesure où les participants vont sans doute écrire sur les documents, il conviendra d’imprimer 3 jeux de chaque et de distribuer de nouveaux dossiers à chaque changement de rôles.

Pour les ordonnateurs, distribuer : la feuille « travail demandé » la feuille « fiche d’engagement » en 2 exemplaires pour chacun des 3 groupes la feuille « mandat » en 3 exemplaires la feuille « facture matériel informatique » la feuille « dossier fongibilité »

Pour les contrôleurs financiers, distribuer : la feuille « dossier contrôle modulable » la feuille « éléments d’information »

Pour les comptables, distribuer : la feuille « dossier régie » la feuille « éléments d’information ».

Informations à diffuser :

Les ordonnateurs devront élaborer les documents demandés et les transmettre sans délai à l’acteur suivant de la chaîne de la dépense. Ils devront ensuite adapter leurs travaux au retour de ces documents de chez les autres acteurs. Lorsque tous les documents demandés auront été élaborés et transmis, les ordonnateurs devront répondre à un courrier du Secrétaire Général du Ministère relatif à des réaffectations de crédits.

Les contrôleurs financiers ont un dossier d’organisation d’un contrôle modulable à traiter. Ils se consacreront à cela dans l’attente de la réception d’éléments de l’ordonnateur puis après avoir épuiser leurs dossiers à traiter.

Les comptables doivent régulariser une régie, dans l’attente de la réception de nouveaux dossiers envoyés par l’ordonnateur.

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CAS PRATIQUE GENERAL – JEU DE RÔLESELEMENTS DE CORRECTION

Durant toute cette journée, le formateur devra circuler parmi les groupes pour orienter si nécessaire, apporter des précisions ou éclaircissements et analyser le déroulement du jeu de rôle. Il sera particulièrement important de voir quelles relations s’établissent entre les acteurs.

Concernant les ordonnateurs :

Travail demandé :

1/ Rédaction d’un projet de décision d’attribution d’un transfert et de la fiche d’engagement correspondante.

2/ Etablissement d’un mandat qui devra être impérativement signé par le DRH, seul habilité pour les dépenses de personnel.

3/ Liquidation d’une facture de matériel informatique et établissement du mandat correspondant. Ne pas omettre la prise en charge à l’inventaire et imputer sur de l’investissement et non pas sur du fonctionnement.

4/ Avant de signer le marché, l’ordonnateur doit le transmettre au CF et il doit établir une fiche d’engagement pour le montant correspondant.

5/ La décision d’attribution ne peut être préparée car les CP disponibles sont insuffisants.

Dossier fongibilité :

Une proposition de note au secrétaire général sera distribuée aux participants en fin de 4ème

journée, lors du bilan du jeu de rôles. Cette proposition figure dans le document Word « J4 note fongibilité ».

Concernant les contrôleurs financiers :

Dossier contrôle modulable

Une proposition de plan de contrôle modulable sera distribuée aux participants en fin de 4ème

journée, lors du bilan du jeu de rôles. Cette proposition figure dans le document Word « J4 plan de contrôle modulable ».

Nouveaux dossiers

Le groupe devra traiter les dossiers reçu du groupe des ordonnateurs. Les remarques à effectuer dépendront de la qualité du travail accompli dans ce groupe.

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Concernant les comptables :

Dossier régie

La facture Lechat n’est pas signée par le régisseur. Deux attitudes s’offrent au comptable : rejet du mandat concerné, ou demande par téléphone de l’acte de désignation du suppléant.

La facture Duchien ne respecte pas la mercuriale des prix en vigueur. Ce contrôle ne relève pas du comptable mais du contrôleur financier. Cependant, le comptable peut attirer l’attention du CF sur son constat afin que le CF soit plus vigilant.

La facture TROPIC concerne une nature de dépenses non autorisée par l’acte constitutif de la régie ; elle doit donc être rejetée.

Le groupe doit donc rédiger une note de rejet à l’ordonnateur et lui adresser, accompagnée des pièces correspondantes. Si le problème de la facture Lechat a été réglé, le rejet doit concerner uniquement le mandat n° 1026.

Nouveaux dossiers

Le groupe devra traiter les dossiers reçu du groupe des ordonnateurs. Les remarques à effectuer dépendront de la qualité du travail accompli dans ce groupe.

A noter cependant la nécessité de pratiquer la compensation légale sur la facture Papigraph.

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SOMMAIRE

Introduction générale……………………………………….…………….…….…….…….2

Les acteurs de la chaîne de la dépense….………..………..…………….……….…...……4

Les ordonnateurs…………………………………………….……………….……….………6Le dispositif normatif………………………………………………….……….…………6Commentaires et illustrations….……………………….……….……….………………..7

Les comptables……………………………….………….…………….……….………..........8Le dispositif normatif………………………………………………….……….…………8Commentaires et illustrations….……………………….……….……….………………..9

Les contrôleurs financiers…………………………………………………….……….….....10Le dispositif normatif………………………………………………….……….………..10Commentaires et illustrations….……………………….……….……….……………....11

Quiz général.…………………………………………………………………………………12

La règlementation de la dépense…..………………………………………………………13

Les règles générales relatives au contenu de la loi de finances…………….……….…..…..14Le dispositif normatif………………………………………………….……….………..14Commentaires et illustrations….……………………….……….……….………………16Exercices pratiques………………………………………………………………………19

Les règles spécifiques à l’exécution de la dépense………………………….……….…..….20Le dispositif normatif………………………………………………….……….……......20Commentaires et illustrations….……………………….……….……….………….…...21Exercices pratiques………………………………………………………………………23

Les quatre étapes de la chaîne de la dépense…..………………….…………......………24

L’engagement……………………………………………….……………….……….……..25Le dispositif normatif……………………………………………….……….…………..25Commentaires et illustrations….……………………….……….……….………………26Exercices pratiques………………………………………………………………………31

La liquidation……………………………….………….……………..……….……….........32Le dispositif normatif………………………………………………….……….………..32Commentaires et illustrations….……………………….……….……….………………32Cas pratique……………………………………………………………………………...34

L’ordonnancement……...…………………………………………………….……….….....35Le dispositif normatif………………………………………………….……….………..35Commentaires et illustrations….……………………….……….……….……………....36Cas pratique……………………………………………………………………………...38

Le paiement……...…………………………………………………….……….…................39___________________________________________________________________________________________________

Le dispositif normatif………………………………………………….……….………..39Commentaires et illustrations….……………………….……….……….……………....41Cas pratique……………………………………………………………………………...44

Les dérogations à la chaîne de la dépense………………………………………………...45

Les dérogations avec identification préalable de la nature de la dépense….……….…..…...47Commentaires et illustrations….……………………….……….……….………………47

Les dérogations sans indentification préalable de la nature de la dépense……….…..……..49Commentaires et illustrations….……………………….……….……….………….…...49Exercices pratiques………………………………………………………………………51

Cas pratique général et jeu de rôles ………………………………………………...53

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