La loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire

Fiche de synthèse

Introduction : L’ESS entre considérations actuelles et pratique durable

Lors de la campagne électorale présidentielle de 2012, le candidat François Hollande avait pris dix engagements pour développer l’ESS auprès des différents acteurs du secteur, lors du Forum organisé par le CEGES i. Véritable enjeu de campagne, l’ESS s’est imposée sur la scène politique de ces dernières années : Michel Barnier, alors commissaire européen aux “marché intérieur et services“ avait même appelé l’ensemble des candidats à la présidentielle française à se préoccuper de l’ESSii. Ce regain d’intérêt du politique a même été concrétisé par la création d’un ministère dédié en 2012.

L’ESS n’est pas une nouveauté, c’est un secteur qui existe depuis la fin du XIXème siècle et qui a continué de se développer au fil des années. Pourtant depuis la crise économique de 2008, il a réussi à prendre une influence grandissante au sein de l’économie française. En 2015, ce secteur emploie plus de deux millions de personnes, ce qui représente 10,5% de l’emploi en France et depuis onze ans, on compte en moyenne 3600 créations d’entreprise par an relevant de l’ESSiii. Ce bilan positif montre donc à quel point l’économie sociale et solidaire est nécessaire à nos économies actuelles, en mal de croissance mais aussi de lien social.

Après l’élection de François Hollande à la Présidence de la République, Benoît Hamon, alors Ministre délégué à l’économie sociale et solidaire prépare un projet de loi pour fournir un cadre légal à l’ESS. Pourtant, au vu de la pérennité de ce secteur, la pertinence d’une telle loi reste encore éclaircir. Ainsi on peut se demander en quoi la Loi ESS de 2014 est-elle une mesure nécessaire au bon développement de l’économie sociale et solidaire en France.

Tout d’abord nous aborderons la loi de 2014 comme une mesure qui harmonise l’économie sociale et solidaire, et un cadre qui permet un meilleur développement du secteur.

1. Une mesure qui harmonise l’Economie Sociale et Solidaire L’économie sociale et solidaire est un vaste secteur, qui met en jeu une

multiplicité d’acteurs : associations, mutuelles, banques, petites et moyennes entreprises, fondations ou coopératives. Autant d’acteurs et d’interactions à cerner, délimiter pour mieux les protéger et leur permettre d’évoluer. La Loi “Hamon“ n’est pas la première des politiques publiques qui se préoccupe de l’ESS, pourtant elle est la première qui rationalise et harmonise son cadre législatif.

La loi du 31 Juillet 2014 répond à la nécessité d’une nouvelle politique publique pour l’ESS en définissant de grandes orientations pour structurer ce secteur.

1.1. La nécessité d’un nouveau cadre législatifLes premières considérations politiques de l’ESS datent de 1981. Dans

son programme François Mitterrand, fait la proposition suivante : “un secteur d’économie sociale fondé sur la coopération et la mutualité expérimentera des formes nouvelles d’organisation des travailleurs iv“. Pourtant les pouvoirs publics ont eu du mal à donner une orientation cohérente à l’économie sociale.

L’économie sociale passe tout d’abord par une phase de recherche empirique et pratique. Comme le démontre alors la proposition de François

Mitterrand, l’ES en phase d’expérimentation, s’oriente d’abord en direction de la démocratie économique, c’est-à-dire de la récupération des moyens de production par les ouvriers/employés. Le gouvernement Mauroy promulgue la loi du 20 Juillet 1983 sur la modernisation des SCOP en ce sensv, elle devient le premier texte en matière d'économie socialevi. En 1984, le premier secrétariat d’état à l’économie sociale est créé. Dans le même temps, s’opère une première réorientation, due aux difficultés économiques du pays. L’action se focalise sur l’économie de la solidarité et notamment sur le secteur associatif et les mutuelles. Enfin, le dernier tournant en matière de politique publique de l’ESS s’opère en 2006 sous l’égide Martin Hirsch. La lutte contre l’exclusion devient une des priorités mais les pouvoirs publics tâtonnent : ils envisagent l’ESS uniquement sous le prisme social et donc économiquement non-rentable comme le démontrent les conclusions du rapport Vercamer en 2010. Le secteur de l’économie sociale et solidaire est donc marqué par les réorientations successives des politiques qui ne conçoivent pas le secteur dans sa globalité et son potentiel économique.

Cette hésitation politique est aussi la conséquence de changements structurels et idéologiques au niveau de l’Etat et de ses partenaires. Les années cinquante sont marqué par une logique de cogestion entre les pouvoirs publiques et le secteur naissant de l’économie sociale : le développement des mutuelles dans l’après-guerre reflète cette volonté d’entretenir à deux les services et le bien public. Avec sa première reconnaissance politique dans les années 80, le secteur de l’ES s’autonomise et passe du statut de gestionnaire à partenaire. Ce changement lui permet de bénéficier d’un premier cadre législatif rudimentaire, comme cela a été démontré plus haut, mais aussi de financements publics qui lui permettront de développer la diversité de ces activités. Enfin les années 2000, avec la modernisation de l’état et le développement d’une logique libérale terminent l’autonomisation de l’ESS mais lui octroie le statut de sous-traitant de l’action étatique, ce qui bloque son autonomisation complète.

Depuis trente ans, l’ESS s’est développée dans un cadre législatif hésitant. Les pouvoirs publics ont attribué des fonctions, statuts et objectifs variables. C’est pourquoi la création d’une nouvelle législation plus claire, qui définit son périmètre, son action et ses objectifs était nécessaire à son développement. La loi “Hamon“ fournit ce cadre législatif et précise de fait les orientations de ce secteur.

1.2. Les grandes orientation de l’ESSLa loi du 31 Juillet 2014 ou loi “Hamon“ a permis de structurer le cadre

d’action de l’économie sociale et solidaire. Elle définit les orientations générales, les acteurs principaux du secteur de manière à favoriser son développement.

Dans ce nouveau cadre législatif, le fondement idéologique de l’ESS est au sein de l’organisation des acteurs du secteur. Les principes qui régissent l’économie sociale conditionnent aussi bien les moyens d’atteindre l’objectif que la finalité : il s’agit de reconnaître l’entreprenariat social comme mode d’entreprenariat spécifique. Les principes sont les suivants : 1) l’activité commerciale doit aussi avoir un objectif social, 2) en interne, la structure doit avoir une gouvernance démocratique (sur le modèle des SCOP par exemple) et 3) les bénéfices sont réinvestis dans l’activité commerciale et les capitaux fixes.

Aux conditions d’organisation s’ajoute l’utilité sociale, la finalité de l’ESS. Elle est définie selon trois critères non-exclusifs : une action humaine qui “apporte un soutiens à des personnes en situation de fragilité (économique ou sociale) ; lutter contre l’exclusion et les inégalités ; concourir au développement durablevii“. Au niveau du rayonnement de l’ESS, la focale est placée sur le

développement de la solidarité internationale mais l’ancrage local reste primordial. Volontairement larges, ces objectifs ont vocation à orienter les différents acteurs de l’ESS en grande catégorie et leur permettre de bénéficier de structures et d’aides spécifiques à leurs actions. Enfin, pour faciliter l’application de ces orientations, la mise en réseau des différents acteurs de l’ESS a été repensée grâce à une refonte des chambres régionales de l’Économie Sociale et Solidaire (CRESS) sous l’égide du Conseil National des Chambres Régionales de l’ESS (CNCRESS).

Au-delà des acteurs institutionnels que sont les CRESS et le CNCRESS, la loi Hamon établit une typologie exhaustive des différents acteurs de l’ESS. Bien qu’il s'agisse là encore de grandes catégories, cela permet d’améliorer la gouvernance du secteur. Selon cette nouvelle loi, les acteurs de l’ESS sont le secteur associatif (qui représente près de 80% de l’ESS), les coopératives, les fondations, les entreprises sociales ainsi que les mutuelles. Envisagés comme des partenaires plutôt que concurrents, ces différents acteurs disposent de part leur nouvelle reconnaissance légale d’un ensemble d’outils, leur permettant de mieux se prendre en main et par conséquent de développer l’économie sociale et solidaire.

La loi du 31 Juillet 2014 structure un secteur qui changeait d’objectifs en fonction des alternances politiques, des idéologies dominantes et des priorités qu’on lui assignait. De ce fait, la loi ESS permet une organisation plus efficace et une plus grande visibilité de ce secteur en constante croissance. Pourtant cette loi ne fait pas qu’harmoniser : c’est une loi-cadre qui lui permet de franchir une nouvelle étape de développement.

2. Un cadre pour développer l’Économie Sociale et Solidaire Organiser les différentes structures de l’économie sociale et solidaire est

déjà une réussite importante de la loi “Hamon“. Mais la volonté du gouvernement était d’aller plus loin. Le nouveau cadre législatif donne aux acteurs de l’ESS des outils pour se développer et contribuer au secteur tout entier, pour qu’il prenne plus de poids au sein de l’économie française. Cette loi fonctionne comme une boîte à outils pour ses acteurs afin que conjointement avec l’action du gouvernement, le secteur continue à se développer.

2.1. La “boite à outils“ de l’ESSLa loi de 2014 fournit un panel d’outils aussi multiples et divers que les

acteurs composant le secteur de l’économie sociale et solidaire. Les différentes mesures exposées ci-dessous sont celles dont l'impact est le plus fort. Il s’agit donc d’un panorama non-exhaustif.

Voulant créer un véritable “choc coopératifviii“, la loi “Hamon“ a tout d’abord facilité la création de groupes de SCOP, permettant ainsi à ce modèle d’entreprise de “changer d’échelle“, c’est-à-dire de produire sur un plus grand territoire et étendre leur rayonnement et leur impact. Avec le même objectif, la loi modernise les statuts des SCIC (Société Coopérative d’Intérêt Commun), permettant la participation des collectivités territoriales mais aussi des autres acteurs non salariés des SCIC. Cette disposition donne les moyens de développer des projets locaux comme par exemple la gestion collaborative de structures peu rentables mais socialement nécessaires par l’ensemble des acteurs concernés et plus uniquement des salariés comme dans le cas des SCOP (par exemple des équipements culturels ou sportifs). Pour parachever le tout, ce nouveau cadre législatif créé les CAE (Coopératives d’Activité et d’Emploi) ayant vocation comme les SCIC à aider la mutualisation de services principalement destinés aux auto-entrepreneurs et PME. Ainsi, cette loi fournit un panel d’outils pour les salariés et les entrepreneurs garantissant leurs activités et mettant en place des réseaux solidaires d’entraide. Ces dispositions

marquent un véritable changement car elles promeuvent un modèle de production plus réfléchi et implanté localement.

Bien que les activités commerciales de l’ESS aient eu besoin en premier lieu de nouveaux outils, les acteurs majoritaires de l’ESS, les associations et les fondations, ont eu aussi accès à des outils novateurs. Le gouvernement parle même d’un “choc de simplificationix“. En effet, les procédures de création d’association ont été dématérialisées, la scission et les fusions disposent désormais d’un véritable cadre législatif simplifié. De plus, les associations disposent désormais de divers outils de financement de manière à développer leurs activités, former leurs dirigeants et sécuriser leurs fonds propres. À cela s’ajoute le renforcement du Haut Conseil à la Vie Associative (HCVA), organisme placé auprès du Premier Ministre chargé de mener une réflexion constante sur les dispositions légales qui peuvent contribuer au bon développement du secteur associatif. Enfin, la présente loi favorise l’engagement associatif grâce à trois nouvelles dispositions : le congé d’engagement, la validation des acquis de l’expérience bénévole et le volontariat associatif pour les plus de 25 ans.

L’action publique est aussi concernée. Afin, d'entretenir la dynamique des acteurs privés, la loi instaure des dispositifs pour les administrations territoriales afin de soutenir et d'accompagner les acteurs engagés dans le choix de l’ESS. C’est notamment, le cas pour l’ajout obligatoire d’une “clause sociale“ dans les appels à projet publiques, la refonte de l’agrément “entreprise solidaire d’utilité sociale“, ou la création de Pôles Territoriaux de Coopération Économique.

La loi ESS déploie donc un large éventail de mesures et dispositions pour encourager le secteur de l’économie sociale et solidaire. Agissant aussi bien au niveau des acteurs que de la dynamique générale, cette loi donne tous les leviers nécessaires à un plus grand développement de l’ESS en France. Mais cette perspective optimiste reste à relativiser.

2.2. Vers plus d’Économie Sociale et Solidaire ? Il faut noter que ces dispositions légales sont rares en Europe. On

dénombre aujourd’hui seulement cinq lois-cadres dans les pays de l’Union Européenne. Pourtant, plusieurs problèmes persistent. En effet, après une analyse plus fine, ce cadre législatif contient des défauts majeurs.

En premier lieu, on peut remarquer qu'un cadre légal concernant la notion de subvention est établi : cette définition implique que la subvention soit intégrée à court ou moyen terme dans un projet particulier et non plus dans une action à long terme (comme un projet associatif par exemple). Les dispositions de la loi créent une moins-value pour le secteur de l’ESS en institutionnalisant une logique libérale d’appel à projet, plutôt qu’une réflexion durable sur un projet valorisant des acteurs et des initiatives autonomes.

De plus, on peut reprocher à la loi de considérer l’Économie Sociale et Solidaire sous l’angle d’une activité commerciale annexe, sensée prendre le relais lorsque l’économie classique n’arrive plus à remplir son rôle traditionnel. Ainsi, l’ESS n’a que le statut de secteur économique de secours. Elle n’est pas considérée comme une véritable pratique commerciale, capable de concurrencer sur certains points, les entreprises de l’économie dite “classique“. Même si, les pouvoirs publics lui octroient les moyens de se développer, l’empreinte étatique reste encore très forte. L’institutionnalisation de l’ESS se fait donc aux dépens de son indépendance véritable.

Si aujourd’hui, grâce aux nouveaux outils élaborés par le gouvernement, les acteurs de l’ESS décident de “changer d’échelle“ et prouvent par conséquent que des projets d’envergure nationale alliant une bonne gestion commerciale et des valeurs sociales, peuvent fonctionner. C’est aux acteurs de

l’ESS de se saisir des moyens qui leurs sont offerts pour affirmer l’ESS en tant que modèle économique inclusif, respectueux de tous, durable pour notre planète et surtout crédible.

Conclusion : La loi ESS, une plate-forme pour l’économie de demain

La loi ESS du 31 Juillet 2014 répond à une double nécessité. D’une part, elle a permis d’harmoniser le secteur en comblant un vide législatif et en définissant clairement de grandes orientations. D’autre part, elle met à disposition de tous les acteurs de l’ESS, y compris de la puissance publique, un ensemble d’outils pour développer cette pratique. Grâce à cela, l’Économie Sociale et Solidaire bénéficie d’une meilleure image auprès du grand public et peut augmenter sa capacité productive au sein de l’économie française. Mais, on peut reprocher à la loi d’être marquée par des considérations volontairement réductrices. En effet, l’ESS aujourd’hui ne paraît pas être une véritable alternative économique, mais seulement un filet de sécurité pour l’économie classique en situation de crise comme elle l'est actuellement.

L’ESS a donc franchi une première étape, l’institutionnalisation, mais elle doit désormais s’autonomiser du pouvoir et trouver en elle-même, les ressources pour devenir une pratique économique crédible, capable de fournir une alternative durable sur le long terme. Les perspectives de cette autonomisation ne sont pourtant pas à l’ordre du jour : encore très disparate et ne disposant que de structures de coordination et de financement public, le secteur de l’économie sociale et solidaire reste sous perfusion de l'Etat. La loi “Hamon“ est la pierre angulaire de son développement, prometteur mais encore incertain.

Noé Robin – École d’Affaires Publiques – Sciences Po.

i « Le CEGES invite 5 candidats aux Présidentielles », publié le 20/02/12, consulté le 29/10/15 sur http://www.lelabo-ess.org/?Le-CEGES-invite-5-candidats-auxii Michel Barnier « Candidats à la présidentielle 2012 : misez sur les entrepreneurs sociaux ! » publié le 02/03/12 sur L’OBS.fr, consulté le 29/10/15 http://leplus.nouvelobs.com/contribution/347205-candidats-a-la-presidentielle-2012-misez-sur-les-entrepreneurs-sociaux.htmliii CNCRES, « Panorama de l’Economie Social et Solidaire – Edition 2015», consulté le 29/10/2015 disponible sur http://www.cncres.org iv 62ème proposition des 110 propositions pour la France de François Mitterrand (issue du programme commun de 1977), consulté le 29/10/15, disponible sur http://discours.vie-publique.fr/notices/083001601.htmlv Loi n° 83-657 du 20 juillet 1983 relative au développement de certaines activités d'économie sociale, consulté le 29/10/15, disponible sur https://www.legifrance.gouv.fr vi F. Soulage et M. Hipszman, «La loi du 20 juillet 1983, première loi d’économie sociale », consulté le 29/10/15, disponible sur http://www.recam.org vii Loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire (1), consulté le 29/10/15, disponible sur https://www.legifrance.gouv.frviii Ministère de l’Économie, « Principales mesures de la loi relative à l’Économie Sociale et Solidaire » consulté le 29/10/15, disponible sur https://www.cooperer.coopix Ministère de la Vie Associative, « la loi ESS : l’essentiel de ce qui change pour les associations » consulté le 29/10/15, disponible sur https://www.associations.gouv.fr