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INFRASTRUCTURE CANADARECHERCHE ET ANALYSE

L’état des infrastructuresau Canada : Répercussions sur la planification et la politique en matière d’infrastructures Présenté par M. Saeed Mirza, Ph.D., ingMurtaza Haider, Ph.D.

Mars, 2003

Table des matières1. Sommaire / 12. Historique / 2

2.1 Questions techniques / 52.2 Déficit au titre des infrastructures / 52.3 Mesures à prendre / 62.4 Objectifs du rapport / 6

3. État des infrastructures – Sondage de 1995-1996 / 7

3.1 Contexte du sondage / 73.2 Méthode du sondage / 83.3 Résultats du sondage / 8

3.3.1 Obstacles à la remise en état et au remplacement des infrastructures / 8

3.3.2 Provenance des recettes affectées au fonctionnement, à la remise en état et au remplacement des infrastructures / 8

3.3.3 Transport / 103.3.3.1 Routes / 103.3.3.2 Trottoirs et bordures / 113.3.3.3 Ponts et passages

supérieurs / 113.3.3.4 Transport en commun / 12

3.3.4 Distribution d’eau et approvisionnement en eau / 12

3.3.5 Traitement des eaux usées, égouts pluviaux et égouts sanitaires et unitaires / 13

3.3.6 Déchets dangereux et déchets solides / 143.3.7 Services communautaires et sociaux / 143.3.8 Bâtiments publics / 153.3.9 Parcs et installations récréatives / 15

3.4 Conclusions du sondage / 164.0 Nouveaux défis en matière de construction

et de gestion des infrastructures / 174.1 Vieillissement de

la population et infrastructures / 174.2 Construction d’infrastructures et pressions

causées par la productivité économique / 17

4.3 La banlieusardisation et le coût d’établissement des infrastructures / 18

4.4 Les défis du financement des infrastructures / 204.5 Nouvelles tendances en matière

de financement des infrastructures / 234.5.1 L’expérience canadienne des PPP / 244.5.2 L’expérience américaine du financement

des infrastructures de transport / 254.5.2.1 Fonds de crédit renouvelable

des États / 254.5.2.2 Obligations exonérées

d’impôt / 254.5.2.3 Formule clés en main / 25

5. Questions relatives à la durabilité / 266. Vulnérabilité des infrastructures au Canada / 287. Mesures à prendre / 30

7.1 Leçons retenues / 307.2 Suggestions pour les futurs sondages / 33

7.2.1 Base de données sur les répondants au sondage / 33

7.2.2 Consultations au sujet du plan du questionnaire / 34

7.2.3 Conception du sondage fondé sur le Web / 34

7.2.4 Essai préliminaire du sondage / 357.2.5 Administration du sondage / 357.2.6 Conception / épuration /

géocodage de la base de données / 368. Sommaire et conclusions / 37Références / 39

Le rapport, qui commence par un examen desconclusions des sondages de 1985 et de 1995-1996, est axé sur le déficit actuel en matièred’infrastructures (125 milliards de dollars) pourl’ensemble des infrastructures qui relèvent desadministrations fédérale, provinciales, régionaleset municipales et du secteur privé au Canada.Les résultats du sondage de 1995-1996 sontprésentés brièvement et les leçons tirées deceux-ci et des sondages précédents en vue desparticularités et d’autres difficultés des infra-structures du Canada font l’objet d’un brefexamen. Nous faisons ressortir la nécessitéd’élaborer une politique nationale en matièred’infrastructures, de trouver des sources definancement novatrices, de créer une banquecanadienne d’infrastructures et de remédier à ladétérioration actuelle des infrastructures.

La création d’un Réseau de centres d’excellencepour faire face aux problèmes de durabilité detoutes les infrastructures et à la vulnérabilité desinfrastructures essentielles du Canada fait l’objetd’une brève analyse. En outre, nous recomman-dons de concevoir et d’offrir aux techniciensainsi qu’aux étudiants de premier cycle et dedeuxième cycle des cours théoriques sur lesinfrastructures dans les collèges, les universitéset d’autres établissements. Nous recommandonsque les sociétés savantes professionnelles et degénie, les organismes spécialisés comme leCERIU et le Guide des infrastructures conçoiventet offrent des cours d’éducation permanente con-nexe aux ingénieurs en exercice et auxgestionnaires.

Nous formulons des recommandations détailléesconcernant des sondages futurs portant surl’ensemble des infrastructures du Canada. Cessondages en ligne pourraient permettre d’établirune base de données sur les diverses infrastruc-tures, leur historique, l’état actuel et les activitésconnexes futures de l’organisme pertinent, basequi pourrait être mise à jour à intervallesréguliers. Le rapport passe brièvement en revuebon nombre des modalités relatives à un telsondage.

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1. Sommaire

Depuis les premiers jours de la Confédération, legouvernement du Canada joue un rôleprépondérant dans la mise en place d’infrastruc-tures nationales comme la construction dechemins de fer d’un océan à l’autre et la Routetranscanadienne. La prévoyance et lesinvestissements de tous les ordres de gouverne-ment et du secteur privé ont résulté dans desinfrastructures valant des billions de dollars. Lasanté, le bien-être et la qualité de vie de tous lesCanadiens dépendent dans une grande mesurede services de base comme les routes, lesponts, les égouts, l’approvisionnement en eau,les écoles, les aéroports, les réseaux de télé-communication et de transport en commun, quiconstituent, avec certains autres services nosinfrastructures (FCM [1985]). De plus, laprospérité nationale, la compétitivité interna-tionale, la croissance économique, et parconséquent, la qualité de vie en général desCanadiens sont tributaires de l’efficience de leurproductivité et du transport et de la commerciali-sation de leurs biens et services. L’État et lesecteur privé assument l’immense responsabilitéde maintenir ces infrastructures dans un état defonctionnement fiable pour que les Canadiensbénéficient d’une croissance économiquesoutenue, qu’ils soutiennent la concurrenceinternationale, et par voie de conséquence, qu’ilsjouissent d’une qualité de vie élevée.

Après la Deuxième Guerre mondiale, le Canadaavait un besoin urgent de nouvelles infrastructuresen raison de l’accroissement important de sapopulation. Le développement de ces nouvellesinfrastructures s’est poursuivi pendant lesannées 60 par suite du « baby-boom », des niveauxd’immigration élevés et de l’urbanisation crois-sante (SCHL [1992]). La population du Canada aaugmenté de 27 p. cent pendant la décennie1970-1979 et cette croissance a commencé à

ralentir à la fin des années 70. Par conséquent,le besoin de nouvelles infrastructures a diminué(FCM [1993]), ce qui a entraîné une baisse con-sidérable des dépenses consacrées à laconstruction d’infrastructures ainsi qu’à l’entre-tien et à la remise en état des infrastructures enplace. La tendance au déménagement dans denouvelles maisons plus spacieuses situées dansles zones moins denses et l’étalement urbain ontcommencé à absorber la capacité excédentairedes infrastructures existantes et ont entraîné unedemande de nouvelles infrastructures en crois-sance constante. Cette situation a aggravé leproblème des infrastructures en raison de l’arriéréde l’entretien qui a connu une croissance pro-gressive et des travaux de remplacementnécessaires (FCM [1993]).

Jusqu’au début des années 70, tous les ordresde gouvernement ont maintenu l’entretien desinfrastructures du Canada à un niveau acceptable,d’autant plus que plusieurs des infrastructuresétaient relativement nouvelles et nécessitaientpeu d’entretien. Cette période a été suivie d’unepériode pendant laquelle les dépenses consacréesà la construction de nouvelles infrastructuresainsi qu’à l’entretien et à la remise en état desinfrastructures en place ont régressé considé-rablement. Plusieurs facteurs ont contribué auxproblèmes croissants des infrastructures, dont lapression exercée sur les budgets à cause de larécession économique, certaines infrastructuresqui dataient de la période suivant la DeuxièmeGuerre mondiale ayant atteint la fin de leur duréede vie utile, l’inflation galopante de la fin desannées 70 et les exigences des diverses infra-structures. Ces problèmes ont été exacerbésdavantage par la réticence des autorités à con-tracter des emprunts aux taux d’intérêt élevésdes années 80, la participation accrue du publicà la prise de décisions et la réduction des fonds

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2. Historique

privés, municipaux, provinciaux et fédérauxaffectés à la construction, à l’entretien et à laremise en état des infrastructures. Bon nombredes infrastructures du Canada ont déjà dépasséleur durée de vie utile prévue normalement.Plusieurs des canalisations d’alimentation eneau de Montréal ont plus de cent ans et il n’estpas rare d’observer des conduites d’égout dansles villes canadiennes plus anciennes qui ontentre cinquante et soixante-quinze ans. Cettedétérioration croissante des infrastructures esten grande partie attribuable au report de l’entretienet elle a déjà entraîné la défaillance et la fermeturede certaines installations, comme des routes,des ponts et des conduites d’alimentation en eauet des canalisations d’évacuation d’eaux usées.Ces interruptions de services sont de plus enplus fréquentes. Ces difficultés ont étéaggravées par le milieu physique agressif, lemanque de données scientifiques dans lescodes de conception et d’outils pratiques pour laconception de nouvelles infrastructures durablesainsi que l’entretien et la remise en état desinfrastructures en place. Les dépenses totalesconsacrées aux infrastructures du Canada sesont toutefois élevées à environ 11 milliards dedollars à la fin des années 80, somme qui a étéaffectée en grande partie à de nouvelles con-structions, seulement 20 p. cent de la sommeayant été consacrée à la remise en état desinfrastructures détériorées. Cette négligence dela part de tous les ordres de gouvernement adébouché sur l’état de détérioration inacceptableactuel des infrastructures du Canada.

À l’heure actuelle, toutes les administrationspubliques, en particulier les administrationslocales, sont confrontées dans le domaine desinfrastructures à une crise qui a pris des propor-tions effrayantes après plusieurs années denégligence et de report de l’entretien et qui exigedes travaux de réparation, de remise en état etde remplacement coûteux. L’état des infrastruc-tures dans le monde s’est détérioré de façonconstante au moins au cours des trois dernièresdécennies et plusieurs de ces infrastructuresexistantes ne permettent pas de répondre auxbesoins de la population actuelle et de faire faceà la croissance et au développement futursprévus. Partout, les infrastructures ont grande-ment besoin de réparations et d’améliorations.

De plus, après que la détérioration a commencé,elle enregistre une croissance exponentielle.Outre l’escalade des coûts de réparation, ildevient plus difficile et plus coûteux de réparer etde remettre en état ces installations. En 1989, unComité mixte du Congrès des États-Unis aestimé que le coût de réparation des infrastruc-tures des États-Unis au cours des 15 annéessuivantes s’établissait à environ 1 billion de dollarsaméricains (Matzer [1989]). En outre, le départe-ment des Transports des États-Unis avait indiquéqu’avant le milieu des années 90, la détériorationdes infrastructures coûterait à la société américaineprès de 6 p. cent du revenu disponible, 2 p. centau titre de la croissance de l’emploi et près de 3 p. cent au titre de la productivité de la fabrication(Portland Cement Association [1992]).

En 1983, la Fédération canadienne des munici-palités (FCM) a créé un groupe de travail et uncomité technique sur les infrastructures munici-pales. À partir des réponses données à unquestionnaire par les membres et certains non-membres, la FCM a publié un rapport en janvier1985 intitulé « État et financement des infra-structures municipales au Canada ». Les auteursde l’étude ont conclu que certains servicesessentiels comme les routes, les ponts, les trottoirset les réseaux d’égout étaient en piètre état ou sedétérioraient tandis que les services communau-taires et sociaux comme les parcs, les centrescommunautaires et les bibliothèques étaient rela-tivement en bon état. Comme on s’y attendait,les installations relativement jeunes de traitementde l’eau et des eaux usées étaient en bon état.Selon les estimations, le coût de remise en état desinfrastructures municipales s’élevait à 12 milliardsde dollars (FCM [1985]) et ce coût a monté enflèche pour atteindre 20 milliards en 1992 (FCM[1992]). La réponse des participants à la conférenceannuelle de la FCM de 1992 au questionnaire « carte verte » a montré que les priorités enmatière de renouvellement étaient passées desroutes, des ponts et des trottoirs aux réseauxd’égout (FCM [1992]), ce qui montre que les prio-rités en matière d’infrastructures peuventchanger au cours d’une période.

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La comparaison des résultats ci-dessus et desrésultats d’une étude semblable réalisée par laNational League of Cities et la United StatesConference of Mayors au début de 1985 a montréque les infrastructures du Canada étaientgénéralement en meilleur état que celles desÉtats-Unis (FCM [1985]). De plus, l’état desmêmes infrastructures comme les routes, lesponts, les trottoirs, les égouts pluviaux et leségouts sanitaires était considéré comme étant lepire dans les deux pays. Un National Council onPublic Works Improvement a examiné les caté-gories d’infrastructures aux États-Unis,représentant environ 10 p. cent du parc total et ila fait valoir que les travaux publics constituaientune source importante d’emplois dans la con-struction, le fonctionnement et l’entretien desinfrastructures et que pour permettre aux États-Unis de soutenir la concurrence, il fallait accroîtreles dépenses d’immobilisations au titre des infra-structures de 100 p. cent (Matzer [1989]). Lesdépenses publiques annuelles consacrées à cesinstallations dépassaient 100 milliards de dollarsaméricains, soit environ 7 p. cent des dépensesde l’État. Le Council a fait remarquer que la qualitédes infrastructures aux États-Unis était à peinesuffisante pour répondre aux besoins dumoment et insuffisante pour satisfaire aux exi-gences de toute croissance et de toutdéveloppement économiques futurs. La plupartdes principales catégories d’infrastructures auxÉtats-Unis n’étaient que passables ; quelquesinfrastructures, comme les canalisations d’ali-mentation et les ressources en eau étaientrelativement en bon état tandis que d’autrescomme les installations d’élimination desdéchets solides et des déchets dangereuxavaient de graves problèmes de croissance(National Council on Public Works Improvement[1988]). Les résultats des huit catégories d’infra-structures ont été présentés de façon sommaire.

Au fil des ans, les autorités européennes ont trèsbien géré leurs infrastructures, et en général,elles sont en meilleur état que les infrastructuresdu Canada. Dans la plupart des pays européens,le gouvernement fédéral ou central affecte desfonds pour l’entretien des infrastructures locales.Comme certains de ces pays exploitent desentreprises bancaires et minières rentables, ilstouchent des recettes importantes leur permettantde financer le coût de certains services locaux.Selon une étude réalisée récemment enAustralie, les coûts des infrastructures corre-spondent à environ 15 p. cent des coûtsd’exploitation des sociétés multinationales etd’autres organisations industrielles de ce pays. Ilest donc indiqué que ces grandes sociétés dusecteur privé contribuent à l’entretien des infra-structures qui leur ont permis de réaliser desprofits annuels importants. Bien que des infra-structures de qualité et qui fonctionnent biensoient essentielles pour attirer ces sociétés etindustries, ces organisations ont au moins laresponsabilité morale de permettre à tous lesordres de gouvernement de maintenir ces infra-structures essentielles. Au milieu des années 90,il n’y avait pas d’études nationales organiséessur les infrastructures en Europe et les systèmesde recherche d’informations utilisés n’étaient pasaussi avancés. Cependant, les Européens étaienten train d’établir des normes de service pour lessystèmes de gestion des infrastructures, ce quin’avait pas été entrepris en Amérique du Nordavant le milieu des années 90.

Le Forum économique mondial / Institute forManagement and Development (FEM/IMD) acomparé les infrastructures du Canada à cellesde 22 pays développés au moyen de la définitiongénérale d’une infrastructure : « mesure danslaquelle les ressources et les systèmes suffisentà répondre aux besoins de base de l’entreprise(NRC [1993]). Le Canada s’est classé au 5e rang,derrière la Norvège, la Suisse, la Suède et leDanemark. Il s’est classé au 5e rang pour letransport aérien, au 7e rang pour les chemins de fer,au 8e rang pour le transport routier, au 11e rangpour le traitement de l’eau et au 15e rang pourles déchets municipaux par habitant.

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Les besoins en investissements dans les infra-structures étaient évalués à 4 billions de dollarsaméricains dans l’ancienne Union soviétique, à2,5 billions en Asie sans le Japon, à 5,3 billionsau Japon, à 1,9 billion dans l’ancienne Allemagnede l’Est et à 1 billion aux États-Unis. En résumé,les infrastructures sont en meilleur état auCanada qu’aux États-Unis ; cependant, elles sonten moins bon état qu’en Europe. Le manque àgagner est plus grave en Europe qu’aux États-Unis.Selon les données, les municipalités canadiennesreçoivent beaucoup moins d’aide par habitantque les municipalités américaines et énormémentmoins que les municipalités européennes. Deplus, les autorités chargées des infrastructuresaux États-Unis et les membres de la classe politiquede tous les ordres de gouvernement, y compris leprésident des États-Unis, ont reconnu la crisedes infrastructures plus tôt qu’au Canada et ilsont commencé à résoudre leurs problèmes et àaméliorer leurs infrastructures immédiatement(FCM [1985]).

Les rues, les canalisations d’alimentation en eauet les réseaux d’évacuation d’eaux usées de nosvilles font ressortir clairement les lacunes desinfrastructures. De grandes quantités d’eaupotable, dans certains cas près de la moitié, sontperdues dans certaines collectivités en raison dela grave détérioration des canalisations principales.De plus, toute infiltration d’agents d’agression(comme dans le cas de Walkerton et d’autrescollectivités) peut entraîner des risques gravespour la santé à un coût considérable pour lescontribuables. Comme des infrastructures quifonctionnent bien ont une incidence sur la pro-ductivité, l’économie nationale, la compétitivitéinternationale et la qualité de vie en général desCanadiens, il importe au plus haut point que tousles ordres de gouvernement et le secteur privéconsidèrent les infrastructures comme uneresponsabilité financière très importante aumême titre que la santé, l’éducation et d’autressecteurs. Toutes les données susmentionnéesfont ressortir clairement le besoin urgent d’élaborerune politique nationale en matière d’infrastructures.Afin de servir de cadre à l’établissement de nou-velles infrastructures stratégiquement ciblées etde permettre l’entretien et la remise en état desinfrastructures en place, cette politique doit

encourager l’affectation novatrice de fonds. Lesauteurs ont déjà proposé de créer une banquecanadienne d’infrastructures en se fondant sur lesuccès des diverses banques d’infrastructuresdes États américains. De plus amples renseigne-ments figurent dans le document de Mirza etAmleh [2002].

2.1 Questions techniquesBon nombre des problèmes susmentionnés sesont posés en raison de la pratique actuelle con-sistant à concevoir et à créer des systèmes sanstenir compte explicitement de leur rendementpendant leur durée de vie utile, et généralement,sans prévoir l’entretien des systèmes d’infra-structures comparativement aux programmessemblables dans les industries aéronautique,automobile, nucléaire et autres. La gestionappropriée des infrastructures doit porter sur tousles aspects de la vie de celles-ci, y compris la con-ception, les études de faisabilité, la construction,le fonctionnement, l’entretien, la réparation et laremise en état, et enfin, la désaffectation etl’élimination du système après qu’il a servi et quesa durée de vie utile est terminée. Toutes cesétapes du cycle de vie doivent être tempéréespar les facteurs socio-économiques et environ-nementaux au Canada, et par conséquent, cesactivités doivent s’appuyer sur les principes dudéveloppement durable.

2.2 Déficit au titre desinfrastructures

Selon une estimation tirée de l’étude réalisée en1995 par l’Université McGill et la FCM (Fédérationcanadienne des municipalités) sur les infrastruc-tures municipales du Canada, il faudrait y investir44 milliards de dollars pour qu’elles soient à unniveau acceptable. Après l’addition du coût deremise en état des infrastructures qui relèvent desprovinces, de l’administration fédérale et dusecteur privé, le déficit total au titre des infrastruc-tures du Canada dépasse de loin les 100 milliardsde dollars. Cette estimation est légèrementinférieure à un dixième de l’estimation du coût derenouvellement des infrastructures des États-Unis établie en 1998 par l’American Society ofCivil Engineers (ASCE), soit 1,3 billion de dollars

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américains, et à l’estimation de 1 billion de dollarsaméricains de l’examen des infrastructures de1992. Par conséquent, le coût estimatif des infra-structures du Canada est assez réalistecomparativement. De plus, les infrastructures desÉtats-Unis se sont vu attribuer la cote D (échec),par rapport à la cote C obtenue en 1988, dans lerapport de l’ASCE de 1998 en raison de la poursuitede la détérioration et du manque d’entretien, deréparation et de remise en état. Les routes, lesrues des villes, les canalisations d’alimentationen eau et les réseaux d’évacuation des eauxusées et autres réseaux sont dans un état aussimauvais. À cause du report de l’entretien aucours de près de trois décennies, les infrastructuresont continué à se détériorer. Si l’on ne met pasfin à cette détérioration, elle connaîtra une pro-gression exponentielle. En outre, l’incertitude dutaux de change, des taux d’intérêt et des niveauxd’inflation futures et l’accroissement des coûtsde main-d’œuvre et des matériaux pourraientporter ce déficit à environ 200 à 300 milliards dedollars au cours des 20 à 25 prochaines années.

2.3 Mesures à prendreComme il est mentionné plus haut, les diversordres de gouvernement doivent résoudre lesnombreux problèmes d’infrastructures auxquelsest confrontée notre société, notamment la gestionscientifique des infrastructures et le fait de trouverdes sources novatrices de financement pour l’entre-tien, la réparation et la remise en état desinfrastructures détériorées actuelles. Le secteurprivé doit être invité à participer à la restaurationdes infrastructures parce qu’il tire des avantagesimportants des infrastructures qui fonctionnentbien, l’une des raisons des bénéfices importantsque touchent les grandes sociétés et les organi-sations multinationales. En fait, comme il estmentionné plus haut, un étude récente réalisée enAustralie a révélé que les coûts des infrastruc-tures constituent environ 15 p. cent des dépensesd’exploitation de ces organisations. Avec des inci-tatifs appropriés, comme le paiement d’intérêtsaux taux courants, ces sociétés peuvent être per-suadées de participer à la création d’une banquecanadienne d’infrastructures, qui pourrait consen-tir des prêts à faible taux d’intérêt ou sans intérêtaux projets d’infrastructures dignes d’attention.

2.4 Objectifs du rapportPour atteindre les objectifs susmentionnés, il estessentiel d’élaborer un rapport détaillé sur l’étatactuel des connaissances établissant un parallèleentre les progrès technologiques récents et tousles genres d’infrastructures pour permettre auxingénieurs en exercice, aux autorités municipaleset à d’autres de connaître toutes les technologiesdisponibles et de pouvoir prendre des décisionséclairées au sujet des diverses technologiesdans leurs projets. Ce rapport avant-gardiste doitégalement passer en revue les tendancesrécentes en matière de gestion et de financementdes infrastructures. Cet objectif peut être atteintau moyen d’un examen détaillé de toute la littératurenationale et internationale disponible. Ces rapportsdevraient répondre aux questions importantesposées dans votre document « Thèmes et ques-tions préliminaires pour la recherche ». L’étendueet la portée de ces rapports peuvent être élargiespour qu’ils deviennent des rapports utiles pourles ingénieurs, les représentants des municipalitéset d’autres ordres de gouvernement et du secteurprivé pour la gestion de leurs infrastructures aumoyen des outils disponibles les plus récents.L’objectif du présent exercice est de préparer unrapport sur les leçons tirées du sondage réaliséen 1995 sur les infrastructures municipales réaliséen 1995 par l’Université McGill en collaborationavec la Fédération canadienne des municipalités.Le rapport fera également ressortir tous lesbesoins de base des infrastructures du Canadarelevant de l’administration fédérale, desprovinces et des municipalités et présentera dessuggestions sommaires pour des sondagesfuturs sur les infrastructures.

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3.1 Contexte du sondageLe sondage réalisé en 1995-1996 parl’Université McGill et la FCM a été entrepris audépart dans le cadre d’un projet d’étudiants dedernière année du premier cycle auDépartement de génie civil et de mécaniqueappliquée à l’Université McGill. Ce sondagevisait les objectifs suivants :

• mettre à jour les renseignements disponiblessur l’état des infrastructures municipales duCanada en 1995 ;

• comparer l’état des infrastructures municipalesà celui établi dans le rapport de 1985 de la FCM,également fondé sur un sondage1 ;

• étudier le succès du programme fédéral de 6 milliards de dollars.

Le questionnaire a été conçu et mis au point encollaboration avec le comité technique de laFédération canadienne des municipalités. Lesdifférents genres d’infrastructure examinésétaient les suivants :

• ponts

• routes

• trottoirs et bordures

• transport en commun

• distribution d’eau et approvisionnement en eau

• traitement des eaux usées

• réseau d’égout sanitaire et unitaire

• égouts pluviaux

• installations d’élimination des déchets solideset de récupération des ressources

• installations d’élimination des déchets dan-gereux et de récupération des ressources

• bâtiments publics

• services sociaux et communautaires (bibliothèques et garderies)

• parcs et installations récréatives

Les réponses au sondage ont servi à comparerl’état des infrastructures municipales établid’après le sondage réalisé en 1995-1996 parl’Université McGill et la FCM et l’état observé en1985. Le sondage a permis d’obtenir des résultatssurtout qualitatifs même si certaines donnéesquantitatives étaient disponibles. Certains desrenseignements ont servi en partie à certainesmunicipalités pour l’établissement de leurs prioritésen matière de renouvellement des infrastructures.Les obstacles les plus importants à la remise enétat et à l’entretien des infrastructures ont étédéfinis. L’âge moyen des divers systèmes d’infra-structures, les sources de recettes pour lefonctionnement, le remplacement et la remise enétat et l’investissement estimatif nécessaire pouraméliorer les infrastructures en place pour qu’ellessoient à un niveau acceptable ont été déterminés.Une évaluation du succès du programme fédéralde travaux d’infrastructure de 6 milliards de dollarsa été effectuée. Les besoins à court terme et à longterme des municipalités et d’autres organisationsdans le domaine des infrastructures ont été définis.Un autre objectif de ce sondage était d’informerles différents ordres de gouvernement de l’ampleurde la crise des infrastructures et de recommanderles mesures à prendre pour maintenir uneéconomie saine et la qualité de vie générale auCanada (McGill-FCM [1995]).

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3. État des infrastructures –Sondage de 1995-1996

1 En 1983, la Fédération canadienne des municipalités (FCM) a créé un groupe de travail et un comité technique sur les infrastructures municipales. Un questionnaire a été envoyé à tous les membres de la FCM et à certains non-membres pour examiner l’état des infrastructures. En janvier 1985, la FCM a publié les résultats dans un rapport intitulé « État et financement des infrastructures municipales au Canada ».

3.2 Méthode du sondagePour l’obtention des données et la présentationd’un rapport, les municipalités ont été répartiesselon les quatre groupes de population suivants :

Groupe 1 : Moins de 10 000 habitants

Groupe 2 : Entre 10 000 et 100 000 habitants

Groupe 3 : Entre 100 000 et 400 000 habitants

Groupe 4 : Plus de 400 000 habitants

La méthode d’enquête est décrite en détail auchapitre 5 du rapport sur le projet « Sondage surles infrastructures municipales au Canada » parSiddiqui et Al-Haroun [1995].

3.3 Résultats du sondage3.3.1 Obstacles à la remise en état et au

remplacement des infrastructuresLes infrastructures canadiennes ont énormémentsouffert de la réduction des ressources financièresfédérales et provinciales. Le « manque definancement » a été considéré par 92 p. cent desrépondants comme le principal obstacle à laremise en état et à l’entretien des infrastructures.Le tableau 3.1 résume les réponses des munici-palités au classement des six obstacles :manque de financement, inaction politique, partici-pation publique prolongée, paperasserie, évaluationenvironnementale et manque de personnel. Lesobstacles sont classés de 1 à 6, par ordredécroissant d’importance.

La ventilation des réponses des divers groupesde populations a révélé que le manque definancement était le principal obstacle pour tousles groupes. En général, le manque de personnelarrivait au deuxième rang, notamment pour lesgroupes 2 et 3. Dans le cas des groupes 1 et 4,l’inaction politique et la paperasserie se classaientau deuxième rang, respectivement.

3.3.2 Provenance des recettes affectéesau fonctionnement, à la remise enétat et au remplacement desinfrastructures

La provenance des recettes affectées au fonc-tionnement des différentes infrastructures figureau tableau 3.2. Une grande partie des recettesprovient de l’impôt foncier général municipal.L’impôt foncier général procure plus de 50 p. centdu coût de fonctionnement au titre des routes,des déchets dangereux et des égouts pluviaux,et plus de 60 p. cent du coût au titre des bâtimentspublics, des ponts, des bordures et des trottoirs.Plus de 60 p. cent des recettes de fonctionnementau titre de l’approvisionnement en eau et de ladistribution d’eau proviennent des frais d’utilisationet plus de 39 p. cent dans le cas des égouts sani-taires et des égouts unitaires, du traitement deseaux usées et du traitement des déchets solides.La provenance des recettes pour la remise enétat et l’entretien des différentes infrastructuresfigure au tableau 3.3. L’impôt foncier généralarrive au deuxième rang des sources de recettespour la remise en état et l’entretien en général.Les réserves sont des fonds mis de côté par lesmunicipalités pour leurs activités futures au titrede l’exploitation des activités municipales. Ellesconstituent plus de 10 p. cent des fonds affectésau traitement et à l’élimination des déchetssolides et aux bâtiments publics. Aux fins de laremise en état et de l’entretien, elles représententplus de 19 p. cent des fonds affectés à la distributiond’eau et à l’approvisionnement en eau. Les parte-nariats public-privé constituent plus de 14 p. centdes fonds consacrés aux parcs et aux activitésrécréatives et plus de 12 p. cent des fonds affectésà la remise en état et au remplacement. Engénéral, il s’agit de l’une des sources de recettesles moins élevées au titre du fonctionnement, de laremise en état et de l’entretien des infrastructures.Le financement par emprunt est également l’unedes sources de recettes les moins importantespour le fonctionnement, mais l’une des plusimportantes pour l’entretien et le remplacementdes infrastructures.

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Tableau 3.1 Obstacles selon les municipalités répondantes(McGill-FCM [1995])Obstacle 1 2 3 4 5 6

Manque de 92 % 7 % 0 % 1 % 0 % 0 %financement

Inaction 5 % 25 % 21 % 14 % 15 % 20 %politique

Participation 1 % 7 % 21 % 18 % 22 % 30 %publique prolongée

Paperasserie 3 % 13 % 21 % 26 % 20 % 17 %

Évaluation 1 % 4 % 31 % 9 % 34 % 21 %environnementale

Manque de 8 % 24 % 17 % 10 % 13 % 28 %personnel

Tableau 3.2 Provenance des recettes affectées au fonctionnement des infrastructures (%) (McGill-FCM [1995])Infrastructure Impôt Frais Réserves PPP Finance- Subv. Subv.

foncier d’utili- ment par provinciale fédéralegénéral sation emprunt

Ponts 66,2 0,5 0,1 0,0 2,9 30,1 0,3

Services communautaires 39,2 25,0 5,6 4,3 1,4 23,6 0,8et sociaux

Bordures 67,8 0,9 0,9 0,1 2,2 27,9 0,2

Déchets dangereux 55,7 34,1 6,0 0,4 0,5 3,3 0,0

Parcs et installations récréatives 35,6 31,1 7,7 14,0 2,8 6,5 2,2

Bâtiments publics 69,2 13,4 11,2 0,4 5,0 0,5 0,3

Routes 58,1 1,1 3,3 0,1 4,2 32,8 0,4

Égouts sanitaires et unitaires 27,2 39,6 9,2 0,1 11,0 9,7 3,2

Traitement des eaux usées 25,8 43,5 9,2 2,8 14,2 4,5 0,0

Trottoirs 81,8 1,9 1,4 0,2 4,6 9,7 0,4

Déchets solides 32,8 40,3 16,4 6,3 1,8 2,2 0,0

Égouts pluviaux 52,6 12,6 7,8 0,4 8,8 17,4 0,4

Transport en commun 36,1 32,0 0,0 3,2 3,0 25,6 0,1

Distribution d’eau 9,7 63,0 9,5 0,1 10,8 3,7 3,2

Approvisionnement en eau 12,0 63,6 9,1 3,2 10,8 1,2 0,1

3.3.3 Transport

3.3.3.1 Routes

Selon le rapport annuel de 1996 de TransportsCanada, en 1993, le stock de capital routier étaitévalué à environ 79,8 milliards de dollars. À lasuite du sondage McGill-FCM de 1995-1996, ona conclu que 88 p. cent des routes avaientbesoin de réparation ou que leur état était jugéinacceptable. Le tableau 3.4 montre que ce pour-centage variait peu d’un groupe à l’autre de lapopulation.

Selon les estimations, l’âge moyen des routess’élevait à 29 ans. On a déterminé que le réseauroutier se détériorait considérablement et que lesinvestissements nécessaires pour améliorer lesroutes à un niveau acceptable au moment dusondage s’élevaient à 8,6 milliards de dollars.

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Tableau 3.3 Provenance des recettes affectées à la remise en état et à l’entretien des infrastructures (%) (McGill-FCM [1995])Infrastructure Impôt Frais Réserves PPP Finance- Subv. Subv.

foncier d’utili- ment par prov. féd.général sation emprunt

Ponts 27,4 0,0 7,6 2,3 27,6 28,9 6,1

Services communautaires 25,0 5,1 15,6 7,8 25,0 17,7 3,7et sociaux

Bordures 33,7 1,4 6,5 6,1 24,3 22,9 5,1

Déchets dangereux 31,3 28,1 5,4 1,1 23,5 7,4 3,3

Parcs et installations récréatives 24,1 4,6 15,5 12,7 18,9 13,9 10,3

Bâtiments publics 29,9 2,8 16,6 6,8 35,1 5,7 3,0

Routes 26,8 1,0 7,3 4,0 24,2 28,6 8,1

Égouts sanitaires et unitaires 14,4 21,1 18,7 1,7 26,7 13,4 4,0

Traitement des eaux usées 9,1 18,8 18,8 0,0 29,3 14,5 9,5

Trottoirs 36,0 1,1 7,8 8,4 26,1 14,2 6,4

Déchets solides 20,2 25,4 17,1 2,0 30,7 4,4 0,1

Égouts pluviaux 26,7 14,9 7,2 3,9 26,7 17,5 3,1

Transport en commun 24,2 20,2 4,9 3,5 25,2 21,8 0,3

Distribution d’eau 4,3 33,1 19,0 1,8 27,3 9,1 5,5

Approvisionnement en eau 3,2 31,2 21,7 1,7 31,9 7,4 2,9

Tableau 3.4 État des routes en 1995Bon / Ont besoin de certaines

acceptable réparations / non acceptable

Tous les 12 % 88 %groupes

Groupe 1 20 % 80 %

Groupe 2 13 % 87 %

Groupe 3 0 % 100 %

Groupe 4 17 % 83 %

3.3.3.2 Trottoirs et bordures

Selon le Conseil national de recherches du Canada(CNRC), la longueur des trottoirs au Canada estd’environ 100 000 km. Plus de 70 p. cent des trot-toirs et des bordures évalués ont été considéréscomme étant dans un état inacceptable etnécessitant certaines réparations. On a égalementconstaté que dans plus de 35 p. cent des munici-palités, ces trottoirs et bordures se détérioraientconsidérablement. Les tableaux 3.5 et 3.6 résu-ment l’état des trottoirs des différents groupes depopulations sondés.

Selon les estimations, l’âge moyen des trottoirsétait de 27 ans. Dans les zones rurales (groupe 1),l’âge moyen était le plus bas (19 ans), et dans lescentres urbains (groupe 3 et groupe 4), le plus élevé(32 ans et 28 ans, respectivement). L’âge moyendes bordures était estimé à 25 ans. Encore unefois, cette valeur était plus faible dans les zonesrurales que dans les centres urbains (groupe 1 :20 ans ; groupe 2 : 22 ans ; groupe 3 : 28 ans ;groupe 4 : 39 ans).

D’après les estimations, le coût d’améliorationdes trottoirs et des bordures pour qu’ils soient àun niveau satisfaisant s’élevait à 1,4 milliard et0,6 milliard de dollars, respectivement. Le rem-placement des trottoirs aurait nécessité uninvestissement de 12 milliards de dollars.

3.3.3.3 Ponts et passages supérieurs

Selon le sondage McGill-FCM, le coût desbesoins au titre de la remise en état des ponts auCanada se chiffre à environ 0,7 milliard de dollarspar année. Le rapport a également conclu quel’état de 19,7 p. cent des ponts s’était améliorétandis que l’état de 39,5 p. cent des ponts s’étaitdétérioré considérablement entre les sondagesde 1985 et de 1995. On peut observer au tableau3.7 qu’à l’échelle nationale, 83 p. cent des pontsavaient besoin de certaines réparations. L’âgemoyen d’un pont est estimé à 32 ans. Cettevaleur ne varie pas beaucoup entre les quatregroupes de population interrogés. De plus, ellese compare très défavorablement à la durée devie utile de 75 ans spécifiée dans le code canadiende conception des ponts en vigueur.

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Tableau 3.5 État des trottoirs en 1995Bon / Ont besoin de certaines



Groupe 1 25 % 75 %

Groupe 2 19 % 81 %

Groupe 3 16 % 84 %

Groupe 4 35 % 65 %

Tableau 3.6 État des bordures en1995

Bon / Ont besoin de certaines acceptable réparations /

non acceptable


Groupe 1 33 % 67 %

Groupe 2 20 % 80 %

Groupe 3 28 % 72 %

Groupe 4 32 % 68 %

Tableau 3.7 État des ponts en 1995Bon / Ont besoin de certaines



Groupe 1 64 % 36 %

Groupe 2 33 % 67 %

Groupe 3 11 % 89 %

Groupe 4 16 % 84 %

3.3.3.4 Transport en commun

On a mentionné que le réseau de transport encommun se détériorait à l’échelle nationale. Lesréseaux des grandes zones métropolitaines vieil-lissent, se détériorent et sont sous-financéstandis que ceux des petites zones métropolitainessont sous-utilisés et surfinancés. Cela se reflètedans le fait que 40 p. cent des répondants dansles zones moins densément peuplées (groupes 1et 2) ont déclaré que leur réseau de transport sedétériorait comparativement à plus de 60 p. centdans le cas des zones plus densément peuplées(groupes 3 et 4). À l’échelle nationale, 67 p. centdes réseaux de transport en commun avaientbesoin de certaines réparations d’après les estima-tions, et en fait, pour les améliorer afin qu’ilssoient à un niveau acceptable, il aurait fallu uninvestissement de 3 milliards de dollars. Lesbesoins de remise en état des réseaux de trans-port en commun dans les municipalités pluspeuplées (groupes 3 et 4) sont plus importants,comme l’illustre le tableau 3.8.

3.3.4 Distribution d’eau et approvisionnement en eau

Si le transport est l’élément le plus visible de nosouvrages publics, les réseaux d’alimentation eneau et de distribution d’eau constituent l’élément lemoins visible. Selon le sondage, l’état de 59 p. centdes réseaux de distribution d’eau et de 43 p. centdes réseaux d’approvisionnement en eau étaitinsatisfaisant en 1995. L’âge moyen des réseauxde distribution d’eau et d’approvisionnement eneau était de 37 ans et de 36 ans, respectivement.Les ruptures et les fuites des canalisations princi-pales sont un fléau dans les vieilles villes, ce quine devrait pas nous surprendre, surtout lorsquenous constatons que plus de 50 p. cent desréseaux de distribution d’eau n’ont pas un rende-ment satisfaisant (tableaux 3.9 et 3.10).

12

Tableau 3.8 État des réseaux detransport en commun en 1995


non acceptable


Groupe 1 84 % 16 %

Groupe 2 72 % 28 %

Groupe 3 45 % 55 %

Groupe 4 24 % 76 %

Tableau 3.9 État des réseaux dedistribution d’eau en 1995


non acceptable


Groupe 1 46 % 54 %

Groupe 2 29 % 71 %

Groupe 3 37 % 63 %

Groupe 4 44 % 56 %

Tableau 3.10 État des réseauxd’approvisionnement en eau en 1995


non acceptable


Groupe 1 59 % 41 %

Groupe 2 63 % 37 %

Groupe 3 72 % 28 %

Groupe 4 52 % 48 %

Pour que les réseaux de distribution d’eau etd’approvisionnement en eau aient un rendementacceptable à l’échelle nationale, il faudra y con-sacrer 6,1 milliards et 3,1 milliards de dollars,respectivement.

3.3.5 Traitement des eaux usées,égouts pluviaux et égouts sanitaires et unitaires

Même si les usines de traitement des eauxusées et les réseaux d’égouts ou d’adduction nesuscitent pas de préoccupations chez le public,ils jouent un rôle dans les services d’utilitépublique et la santé publique. Il est alarmant deconstater que 68 p. cent des égouts sanitaires etunitaires, 58 p. cent des réseaux de traitementdes eaux usées et 53 p. cent des égouts pluviauxne fonctionnaient pas à un niveau acceptable ; ilsavaient besoin de certaines réparations. La ven-tilation des réponses aux tableaux 3.11, 3.12 et3.13 des divers groupes de populations a révéléque des situations de crise dans le domaine dutraitement des eaux usées et des réseaux d’ad-duction existaient dans des collectivités detoutes les tailles au Canada.

Les égouts sanitaires et unitaires, dont l’âge moyenestimatif s’élevait à 42 ans en 1995, sont le genred’infrastructure le plus vieux examiné dans le cadredu sondage. Selon les estimations, les réseauxd’égouts pluviaux et les usines de traitement deseaux usées avaient en moyenne 32 ans et 24 ans,respectivement. Avec une longueur estimative

des canalisations de 109 296 km, le coût de rem-placement de ces réseaux vieillissants, sanstenir compte des stations de pompage et desusines de traitement, était estimé à 86 milliardsde dollars. Selon le sondage McGill-FCM de1995-1996, le coût de modernisation des égoutssanitaires et unitaires, des usines de traitementdes eaux usées et des égouts pluviaux étaitestimé à 4,3 milliards, à 4,5 milliards et à 3 milliardsde dollars, respectivement.

13

Tableau 3.11 État des égouts sanitaires et unitaires en 1995


non acceptable


Groupe 1 40 % 60 %

Groupe 2 25 % 75 %

Groupe 3 25 % 75 %

Groupe 4 35% 65%

Tableau 3.12 État des installationsde traitement des eaux usées en1995


non acceptable


Groupe 1 51 % 49 %

Groupe 2 44 % 56 %

Groupe 3 72 % 28 %

Groupe 4 36 % 64 %

Tableau 3.13 État des égouts pluviaux en 1995


non acceptable


Groupe 1 49 % 51 %

Groupe 2 35 % 65 %

Groupe 3 5 % 95 %

Groupe 4 62 % 38 %

3.3.6 Déchets dangereux et déchetssolides

La collecte, le transport et le traitement ou l’élim-ination des déchets dangereux et des déchetssolides suscitent de vives préoccupations sur leplan environnemental. Même si le sondageMcGill-FCM semble indiquer que l’état de cessystèmes s’était stabilisé pendant la période decomparaison entre 1985 et 1995, selon les esti-mations, 55 p. cent des usines de traitement desdéchets solides ont été jugées inacceptables. Àl’échelle nationale, seulement 3 p. cent desusines de traitement des déchets dangereuxavaient besoin de certaines réparations. Cenombre est trompeur, car les résultats, une foisventilés selon les divers groupes de populations,ont révélé que 68 p. cent des répondants dans lesmunicipalités comptant moins de 10 000 habitants(groupe 1) estimaient que leur usine de traitementdes déchets dangereux était en piètre état oudans un état inacceptable (tableaux 3.14 et 3.15).

Avec une durée de vie estimative moyenne d’envi-ron quatre ans en 1995, les usines de traitementdes déchets dangereux constituaient l’infrastruc-ture la plus jeune. La vie moyenne des usines detraitement des déchets solides était estimée àenviron 15 ans. Pour moderniser les usines detraitement des déchets solides et des déchetsdangereux, on estimait qu’il fallait investir 0,8 milliardet 0,2 milliard de dollars, respectivement. Lestaux de réponse concernant ces estimations descoûts n’étaient que de 24 p. cent et 14 p. cent,respectivement. Il faut donc interpréter ces résultatsavec prudence.

3.3.7 Services communautaires etsociaux

Même si les services communautaires et sociauxsont généralement demeurés au même niveau,une proportion renversante de ceux-ci n’était pasacceptable (67 p. cent). En général, le rende-ment de ces services semblait meilleur dans lespetites municipalités que dans les grandes(tableau 3.16).

14

Tableau 3.14 État des usines detraitement des déchets solides en1995


non acceptable


Groupe 1 46 % 54 %

Groupe 2 53 % 47 %

Groupe 3 76 % 24 %

Groupe 4 38 % 62 %

Tableau 3.16 État des servicescommunautaires et sociaux en1995


non acceptable


Groupe 1 72 % 28 %

Groupe 2 75 % 25 %

Groupe 3 40 % 60 %

Groupe 4 16 % 84 %

Tableau 3.15 État des usines detraitement des déchets dangereuxen 1995


non acceptable


Groupe 1 32 % 68 %

Groupe 2 77 % 23 %

Groupe 3 100 % 0 %

Groupe 4 100 % 0 %

3.3.8 Bâtiments publicsEn général, 60 p. cent des bâtiments publicsn’avaient pas un rendement satisfaisant. Cettevaleur traduit assez fidèlement la situation de laplupart des groupes de populations, comme entémoigne le tableau 3.17. On estimait qu’il fallait4 milliards de dollars pour moderniser ces bâti-ments afin qu’ils soient à un niveau acceptable.

3.3.9 Parcs et installations récréativesÀ l’échelle nationale, seuls les parcs et les instal-lations récréatives se sont améliorés pendant lapériode allant de 1985 à 1995. Quarante-quatrepour cent de ces installations avaient besoin decertaines réparations et on estimait qu’il fallait1,7 milliard de dollars pour les améliorer afinqu’elles soient à un niveau acceptable. Il convientde noter que dans le groupe 3 au tableau 3.18,82 p. cent de ces installations n’ont pas affichéun rendement satisfaisant.

15

Tableau 3.17 État des bâtimentspublics en 1995


non acceptable


Groupe 1 47 % 63 %

Groupe 2 42 % 58 %

Groupe 3 34 % 66 %

Groupe 4 42 % 58 %

Tableau 3.18 État des parcs et desinstallations récréatives en 1995


non acceptable


Groupe 1 57 % 43 %

Groupe 2 48 % 52 %

Groupe 3 18 % 82 %

Groupe 4 66 % 34 %

3.4 Conclusions dusondage

L’analyse des résultats du sondage est résuméecomme suit :

a. Le sondage a été considéré comme un succèsen raison du taux de réponse élevé (28 p. cent)des municipalités, qui comptaient environ 55 p. cent de la population totale du Canada.

b. Le manque de fonds constitue le principalobstacle à l’entretien et à la remise en étatdes infrastructures.

c. Les recettes au titre de l’impôt foncier généralet les frais d’utilisation sont la source definancement utilisée le plus souvent pour lefonctionnement des infrastructures tandis quele financement par emprunt sert à payer laremise en état et le remplacement de celles-ci.

d. À l’échelle nationale, les réseaux de transporten commun, les routes et les bordures se sontdétériorés le plus au cours de la décennieallant de 1985 à 1995.

e. Dans l’ensemble du pays, ce sont les routes,les ponts et les trottoirs qui avaient le plusbesoin de réparations.

f. Les réseaux d’égouts sanitaires et unitaires etles réseaux de distribution d’eau et d’approvi-sionnement en eau comptaient parmi lesinfrastructures les plus anciennes du Canada.

g. Le coût total par habitant à engager pourmoderniser les infrastructures qui ont fait l’objetdu sondage, établi d’après les populationsrépondantes, s’élevait à 1 484 $ par habitant,soit un coût total de 24 milliards de dollarspour ces populations et un coût estimatif totalde 44 milliards de dollars pour toutes lesinfrastructures municipales du Canada.

h. Lorsque les frais d’utilisation permettent demettre en place et d’entretenir les infrastruc-tures, ces systèmes semblent avoir unrendement plus satisfaisant que ceuxfinancés au moyen des recettes générales.

i. Le programme fédéral de 6 milliards de dollarsétait considéré comme efficace pour l’amélio-ration de l’état des infrastructures municipales,et selon la majorité des répondants, il a permisde financer les programmes les plus importantsdans leur collectivité (McGill-FCM [1995]).

16

Dans la présente section, nous présentons certainsdes défis à relever dans le domaine de la con-struction et de la gestion des infrastructures duCanada en raison de caractéristiques économiqueset démographiques particulières.

4.1 Vieillissement de la population etinfrastructures

La population du Canada vieillit rapidement. Lerecensement de 2001 a révélé le plus importantaccroissement de l’âge médian des Canadiensd’un recensement à l’autre depuis un siècle.L’âge médian des Canadiens déclaré dans lerecensement de 2001 a atteint le chiffre sansprécédent de 37,6 ans.

Le segment de la population canadienne quiconnaît la croissance la plus rapide est celui despersonnes âgées de 80 ans ou plus. Pendant lapériode 1991-2001, leur nombre a augmenté de41,2 p. cent pour atteindre 932 000. Leur nombres’accroîtra encore de 43 p. cent au cours des 10 prochaines années pour dépasser le nombreestimatif de 1,3 million.

Par ailleurs, le recensement a révélé une baissedu pourcentage des jeunes cohortes. Le nombred’enfants âgés de quatre ans ou moins a diminuéconsidérablement pendant les dernières décen-nies. De 1966 à 2000, la population du Canadas’est accrue de 50 p. cent, passant de 20 millionsà 30 millions d’habitants. Au cours de la mêmepériode, on a assisté à une baisse de 8 p. centde la population âgée de 19 ans ou moins.

Ces tendances démographiques auront d’impor-tants effets sur l’établissement d’infrastructuresdu Canada. Le vieillissement et le départ à laretraite des baby-boomers s’accompagnent dumême phénomène chez les infrastructures qu’ilsont construites. Les infrastructures vieillissantesont besoin de réparations, et dans bien des cas,elles doivent être remplacées. D’autre part, levieillissement de la population dicte le genred’infrastructure remplacé. Les besoins spéciauxd’une population vieillissante auront une inci-dence considérable sur la conception desnouvelles infrastructures au Canada : par exemple,la distance entre les arrêts d’autobus, les genresde transport en commun, les établissements desoins de santé, etc. Par conséquent, le Canadane doit pas seulement remplacer les infrastruc-tures et en ajouter de nouvelles, mais laconception et la nature des nouvelles infrastruc-tures doivent aussi correspondre aux réalités del’évolution démographique du Canada.

4.2 Construction d’infra-structures et pressionscausées par la produc-tivité économique

Il est essentiel d’accorder plus d’attention auxgrands centres urbains en raison du rôle qu’ilsjouent dans le bien-être économique du Canada.Les deux tiers de la population, des emplois etde la production réelle du Canada se trouvent dansles 27 régions métropolitaines de recensement(RMR). La région du Grand Toronto (RGT), parexemple, fait fonction de pivot au Canada. Entant que principal marché du logement au

17

4. Nouveaux défis en matièrede construction et de ges-tion des infrastructures

Canada, cette région représente 55 p. cent desventes de nouvelles habitations en Ontario et 25 p. cent des ventes de nouvelles habitations auCanada. À titre de comparaison, seulement 10 p. cent des ventes de nouvelles habitationsaux États-Unis sont effectuées dans l’État de laCalifornie. La RGT est l’une des régionsd’Amérique du Nord qui connaissent la crois-sance la plus rapide. La Société canadienned’hypothèques et de logement (SCHL) a enregistréplus de 41 000 mises en chantier de logementsdans la RGT en 2001. Selon les enquêtes deStatistique Canada sur la population active, prèsde 6 p. cent des 6 millions de travailleurs del’Ontario sont employés dans l’industrie de laconstruction. En outre, l’Ontario compte 40 p. centdes 850 000 travailleurs canadiens employésdans l’industrie de la construction. Il fautapporter des améliorations considérables auxinfrastructures dans la RGT pour assurer unecroissance économique durable.

Les grandes régions métropolitaines du Canadaproduisent souvent la moitié du PIB provincial, enraison de la forte concentration des processus deproduction et des industries de service dans lesgrands centres urbains. Le tableau 4.1 présente lepourcentage du PIB provincial attribuable aux grandscentres urbains. Par conséquent, l’établissementdes nouvelles infrastructures et la remise en étatdes infrastructures en place a un effet direct sur laproductivité et la compétitivité du Canada.

4.3 La banlieusardisation etle coût d’établissementdes infrastructures

L’urbanisation et la banlieusardisation ultérieuredu Canada détermineront la nature et l’étenduedes besoins actuels et futurs du Canada enmatière d’infrastructures. Selon les chiffresrécents, l’urbanisation au Canada s’est poursuivieà un rythme constant, d’où la nécessité de mettrel’accent sur l’établissement d’infrastructures enmilieu urbain. Les trois plus grandes villes cana-diennes – Toronto, Montréal et Vancouver –comptent le tiers de la population du pays.L’urbanisation joue un rôle important dans l’éta-blissement des infrastructures ; une croissancedurable et bien gérée entraîne une baisse de lademande d’infrastructures tandis que l’étalementurbain encourage la dépendance à l’égard del’automobile et accroît le nombre de trajets surde longues distances, ce qui oblige à étendreconsidérablement l’infrastructure de transport etles autres infrastructures.

L’étalement urbain ou les lotissements enpériphérie accroissent le coût d’établissementdes infrastructures. Par exemple, des études ontmontré que les lotissements en périphérie exigentplus de kilomètres de voies et plus de dépensesd’équipement (Burchell [1992] et Frank [1989]).Burcher et coll. [1998] ont découvert que lescoûts de construction des routes locales sur dessuperficies réduites étaient inférieurs de 30 p. centà ceux du réseau routier nécessaire pour leslotissements périphériques. De même les coûtsd’entretien des superficies réduites étaientinférieurs à ceux des lotissements périphériques(Burcher [1992], Esseks et coll. [1999]).

L’urbanisation a également un effet sur les autrescoûts d’établissement des infrastructurescomme les services d’alimentation en eau et lesréseaux d’égout. Des études antérieures ontmontré que les coûts des réseaux centralisésd’alimentation en eau et d’égout dépendent del’emplacement géographique des lotissements(Burcher et coll [1998], Frank [1989], Downing etGusteley [1977] et Wheaton et Schussheim[1995]). Pour offrir ces services dans les lotisse-ments domiciliaires à faible densité, il faut

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Tableau 4.1: Pourcentage du PIBprovincial attribuable aux villesVille Province % du PIB

Montréal Québec 50

Toronto Ontario 44

Vancouver Colombie-Britannique 53

Calgary et Alberta 64Edmonton

Winnipeg Manitoba 64

Halifax Nouvelle-Écosse 48

Source : Conference Board du Canada cité dans TDEconomics (2002)

souvent installer plus de tuyaux. Selon une étudecanadienne, les lotissements domiciliaires àfaible densité dans la région du Grand Torontocoûteraient des milliards de dollars de plus quela réurbanisation ou les lotissements sur les terrainsvagues (Blais et coll. [1995]).

Les initiatives en matière de croissance intelli-gente sont considérées comme une méthode deplanification intégrée des transports et de l’utili-sation du sol. La croissance intelligente est unconcept de planification qui maximise l’utilisationdes infrastructures en place et des ressourcesen créant des modèles urbains compacts carac-térisés par l’utilisation mixte du sol, des densitésrelativement élevées et des carrefours d’emplois.Les initiatives en matière de croissance intelligenten’offrent pas, toutefois, de solutions à l’étalementurbain actuel. Une approche consiste à aménagerdes quartiers résidentiels sur les terrains vaguespour réorienter la croissance vers l’intérieur. Cesmodes de lotissement exercent moins de pressionsur la demande de nouvelles infrastructures. Sila croissance a lieu à l’intérieur, les infrastructuresen place peuvent être utilisées. Il faut toutefoisconcevoir des modèles officiels d’évolutionurbaine pour vérifier la validité des hypothèses àla base de solutions possibles comme la crois-sance intelligente.

Les données du recensement de 2001 révèlentl’accroissement rapide de la banlieusardisationdes habitations et des emplois. De plus en plusd’entreprises s’installent dans les banlieues pourbénéficier des impôts fonciers plus bas, du faiblecoût des terrains, etc. Ces tendances se main-tiendront pendant un certain temps, ce quiexercera de fortes pressions sur les infrastruc-tures, qui doivent s’étendre de plus en plus loinpour répondre à l’étalement urbain.

À titre de signataire du Protocole de Kyoto, leCanada a contracté des engagements interna-tionaux en matière d’environnement et dechangement climatique. Le secteur des transportsconstitue une source importante d’émissions degaz à effet de serre. Si les tendances actuelles semaintiennent dans le domaine des déplacementsquotidiens (qui résultent en partie de l’étalementurbain) et de la construction ultérieure de nouvellesinfrastructures, le Canada pourrait être incapable

de respecter les engagements qu’il a pris en signantle Protocole de Kyoto.

Quant à l’infrastructure des transports, le genremême d’infrastructure favorisé déterminera lesdimensions de la mobilité relatives à l’équité. Lesquestions d’accessibilité restent au cœur desréseaux de transport. Il se peut que les ménagesà faible revenu ne bénéficient pas du mêmeaccès aux activités et aux possibilités en raisonde contraintes comme l’emplacement, l’invaliditéet la pauvreté. Le transport en commun peutcontribuer à combler l’écart entre ceux qui peuventse permettre d’avoir accès au travail et auxloisirs et ceux qui ne disposent pas desressources nécessaires pour donner suite àleurs choix. L’infrastructure de transport en communau Canada est toujours axée sur le centre-ville,qui offre des possibilités de déplacement concur-rentielles dans le centre des affaires et le longdes voies rapides de transport en commun.Cependant, le réseau de transport en communne peut pas livrer une concurrence efficace àl’automobile dans le cas des trajets dont l’origineou le point de destination se trouvent dans laproche banlieue et la banlieue excentrique.

Il est essentiel de comprendre que la constructionde nouvelles infrastructures n’est peut-être pastoujours la meilleure solution à long terme.Souvent une approche conservationniste, quimet l’accent sur la réduction de la demande ou lameilleure utilisation possible des infrastructuresen place, peut offrir une solution durable. À titred’exemple concret, on ne peut pas simplementaccroître la capacité de l’infrastructure de transportdans l’espoir de parvenir à une solution durable.Lorsque la capacité du réseau routier est aug-mentée, plus de véhicules circuleront sur lesroutes pour en tirer parti. On pourrait améliorerdavantage l’infrastructure de transport enrecourant à une stratégie à trois volets. Le premiervolet consisterait à introduire une infrastructureaxée sur les TI pour réduire la congestion, p. ex. desréseaux de transport intelligents et/ou le remode-lage des goulots d’étranglement. La planificationà court terme et à moyen terme exigerait unegestion de la croissance. Dans le cas de la plan-ification à long terme, le comportement et lesattentes des consommateurs devraient changerpour que le modèle urbain compact devienne

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une possibilité de logement populaire. L’avenirdes réseaux de transport efficaces est donc lié àun modèle urbain (compact) socialementsouhaitable, qu’on peut obtenir en faisant mieuxcomprendre la construction de nouveaux logements.

4.4 Les défis du financementdes infrastructures

Dans le milieu urbain au Canada, les principauxinvestissements dans les infrastructures detransport ont été effectués dans les années 50 et60. Au cours des deux dernières décennies, lesgrandes villes canadiennes se sont taillées uneréputation enviable parmi les villes d’Amériquedu Nord en raison de leur qualité de vie résultant enpartie des investissements effectués auparavant.Toutefois, les infrastructures urbaines sedésagrègent actuellement et elles ont grandbesoin d’être remises en état et remplacées. Lescoûts de restauration des infrastructures dansles villes canadiennes se chiffrent en milliards dedollars. On ne s’entend pas toutefois sur la façonde financer ces coûts inévitables.

Les administrations municipales du Canada nesont pas autorisées à générer des recettes (enprélevant des impôts) ou à financer des projets aumoyen d’emprunts (en émettant des obligations etdes débentures). Cette situation s’accompagnede la croissance relativement lente des recettesdes municipalités comparativement à la croissancedes recettes des provinces et de l’administrationfédérale. Par exemple, entre 1995 et 2001, lesrecettes des administrations locales n’ont aug-menté que de 14 p. cent comparativement à 38 p. cent dans le cas des recettes fédérales età 30 p. cent pour les recettes provinciales (TDEconomics [2002]). Il en a résulté une fortedépendance des administrations locales à l’égarddes impôts fonciers, qui ne constituent pas unesource de recettes permettant de répondre auxbesoins de financement à long terme.

Les municipalités des États-Unis jouissent d’uneplus grande liberté de production de recettes aumoyen de l’impôt direct. En outre, elles génèrentdes recettes à partir de sources sensibles auxcycles - comme la taxe sur les ventes et les fraisd’utilisation. Certaines administrations localescomme New York lèvent également des impôtssur le revenu.

L’étalement urbain ou les lotissements à faibledensité dans les banlieues ou les zones excen-triques présentent des défis importants entermes de vitalité des villes canadiennes. L’exodedes ménages et des entreprises des centres desvilles amenuise l’assiette fiscale, ce qui obligeles municipalités centrales à lever des impôtsfonciers plus élevés, qui finissent par accroîtrel’exode des habitants. Le tableau 4.2 présenteune ventilation des recettes municipales auCanada et aux États-Unis. Il est évident d’aprèsle tableau 4.2 que les impôts fonciers constituentde loin la principale source de recettes des villescanadiennes. Aux États-Unis, les frais d’utilisationsont la principale source de recettes. Le rôle desfrais d’utilisation dans les infrastructuresurbaines est multiple. Ceux-ci peuvent servir àfinancer de nouvelles infrastructures comme descentrales électriques. Ils peuvent égalementservir à réglementer l’utilisation des infrastructuresen place. L’établissement d’un prix à partir ducoût complet dans le domaine des transportspeut obliger l’automobiliste à payer le coût completde fonctionnement de son véhicule et réduireainsi l’utilisation de l’automobile.

Il est intéressant de noter que le taux de transfertde fonds du gouvernement fédéral aux villes estplus faible au Canada (1,3 p. cent) qu’aux États-Unis (3,3 p. cent). Le plus intrigant est le fait quel’administration fédérale et les provincesreçoivent plus d’argent de ces grandes villescanadiennes qu’elles ne leur en transfèrent.Prenons le cas de Toronto, où le gouvernementfédéral a recueilli en 2000 des impôts de 20 milliardsde dollars et où il n’en a retourné que 12,6 milliards.De même, en 2000, le gouvernement provinciala levé des impôts de 15,1 milliards de dollars àToronto et il n’en a retourné que 13,7 milliards(Rusk [2002]).

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En outre, ces dernières années, les provinces sesont déchargées de nombreuses responsabilitéssur les administrations municipales et régionales.Ce manque de financement empêche deprocéder aux investissements nécessaires dansles infrastructures des zones urbaines. On a assistérécemment à un partage des recettes entre lesmunicipalités et les gouvernements provinciaux.Par exemple, l’Alberta prélève 5 cents par litresur la taxe sur l’essence pour les investir dansles infrastructures de transport. De même,l’Agence métropolitaine de transport de Montréalreçoit 1,5 cent par litre provenant de la taxe surl’essence ainsi que 30 $ par voiture sur les fraisd’immatriculation pour offrir des services detransport en commun. De plus, la GreaterVancouver Transportation Authority reçoit 11 centspar litre provenant de la taxe sur l’essence. Cesmesures aident à prolonger la vie et à améliorerla qualité des services nécessaires offerts parl’administration locale.

Différents horizons temporels de planification com-pliquent les choses encore davantage dans letransfert intergouvernemental des paiements, quisont nécessaires pour la remise en état des infra-structures du Canada. Les plans municipauxportent sur les aménagements sur 20 ans tandis

que les gouvernements fédéral et provinciauxversent les fonds aux municipalités régionales etlocales en fonction d’un calendrier de deux ans.Par conséquent, les subventions fédérales etprovinciales financent souvent des initiatives etdes projets régionaux et municipaux à courtterme ; les ordres de gouvernement supérieursne répondent pas aux besoins à long terme desrégions en matière de planification. Étant donnéque le programme de remise en état des infra-structures urbaines au Canada est établiactuellement, on peut soutenir que les plans deconstruction des nouvelles infrastructuresdevraient faire l’objet d’un débat public. En outre,étant donné que l’austérité budgétaire fait partiede la réalité d’aujourd’hui, il faut élaborer desstratégies d’établissement des infrastructures derechange. Il faut donc promouvoir un modèleurbain qui nécessite un minimum d’infrastructuressupplémentaires.

Les tribunaux ont rejeté les tentatives des munici-palités d’imposer de nouveaux frais, car cettemesure n’a pas résisté à l’examen judiciaire.Prenons l’exemple de Toronto où, en août 2000,le conseil municipal a approuvé une proposition dupersonnel visant à imposer une taxe de 30 p. centsur la « valeur accrue des terrains des lotissementsrésidentiels de plus de 100 unités »2. Cette taxeavait pour but de générer des fonds pour construiredes logements à prix abordable. La politique n’apas été incorporée dans un règlement ; le conseila plutôt désigné la taxe sous le nom de « cadrede mise en œuvre ». L’industrie de la constructiona protesté énergiquement contre la taxe et elle aindiqué que la nouvelle taxe pourrait l’obliger àimplanter les lotissements à l’extérieur des limitesde la ville dans les banlieues excentriques. LaCommission des affaires municipales del’Ontario (CAMO) a reçu deux plaintes de pro-moteurs importants de l’Ontario qui ont protestécontre la taxe qui leur coûtait des millions de dol-lars. En novembre 2001, la CAMO s’est rangéedu côté de Minto Byg Inc., promoteur de Toronto,et elle a accepté les arguments selon lesquelsles fonds générés par la taxe ne servaient pas àdes activités liées aux projets.

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2 Abbate, Gay. The Globe and Mail. Deal brings peace with developers as 30-per-cent levy quashed, 22 janvier 2001, A15.

Tableau 4.2 - Ventilation desrecettes municipales au Canada et aux États-UnisSource Canada (%) États-Unis(%)

Impôts fonciers 49,5 21,0

Frais d’utilisation 20,2 32,6

Autre source 1,3 13,5municipale

Transfert du 1,3 3,3gouvernement fédéral

Transfert de l’État 21,0 23,4ou de la province

Autres sources 6,6 6,0

Source : Fédération canadienne des municipalités (FCM),2001.

Des droits d’aménagement plus élevés dans lesbanlieues encouragent les promoteurs à y con-struire des lotissements à faible densité, ce quifavorise l’utilisation de l’automobile en raison del’augmentation des trajets attribuable aux faiblesdensités de population. Toutefois, comme nousl’avons mentionné ci-dessus, la construction àfaible densité dans les banlieues est liée à uncoût très élevé de construction d’infrastructures,qui souvent n’est pas récupéré complètementpar les droits d’aménagement.

Certaines taxes municipales sont régressives etpeuvent ne pas produire les résultats escomptés.Prenons, par exemple, le cas de la variation géo-graphique des droits d’aménagement, quipeuvent favoriser l’étalement urbain et accroîtrele coût de construction des infrastructures. Lesadministrations municipales utilisent le zonageafin de contrôler la configuration des zonesurbaines et de déterminer la nature et le type desconstructions résidentielles et commerciales. Lesnouveaux lotissements urbains sont égalementune source de recettes, car les municipalités exi-gent des promoteurs le paiement de permis deconstruire pour établir les infrastructures.

Du point de vue du promoteur, les coûts de lamain-d’œuvre et du matériel ne varient pasnécessairement en fonction de l’emplacementdans un marché immobilier urbain. Cependant,les droits d’aménagement ainsi que l’impôt foncieret la taxe d’affaires pourraient différer d’un secteurà l’autre de la municipalité. Comme ils veulentmaximiser l’utilité, les promoteurs considèrentles droits d’aménagement comme des coûts et ilscherchent à implanter les nouveaux lotissementslà où les droits d’aménagement sont minimes.Les constructeurs immobiliers ont longtempssoutenu que les droits d’aménagement ont jouéun rôle important dans la détermination de leurschoix d’emplacements3. Les promoteurs de laRGT ont effectué des choix d’emplacements dis-tincts. Dans le cas des tours d’habitation, lespromoteurs ont préféré la ville de Toronto, où lesdensités de la population actuelles dépassent 10 000 habitants par mille carré. Pour les habita-tions individuelles et les maisons jumelées, lespromoteurs ont opté en grande partie pour lesbanlieues excentriques dans la RGT.

Le choix de l’emplacement par un promoteurdépend du coût du terrain. Les loyers foncierssont beaucoup plus élevés dans le GrandToronto que dans les banlieues excentriques.Les tours d’habitation nécessitent moins de terrainpar unité. Encore une fois, les promoteurs maxi-misent l’utilité et ils optent pour le genred’habitation qui maximise leurs bénéfices. End’autres termes, les promoteurs choisissent legenre de construction dont le coût par unité estle plus bas. Cela explique leur décision de con-struire des appartements en copropriété à hautedensité dans la ville de Toronto.

Le raisonnement ci-dessus n’explique paspourquoi les promoteurs n’ont pas construit delogements à haute densité dans les banlieues.Les loyers fonciers sont relativement moinsélevés dans les banlieues excentriques. Enoutre, ces banlieues excentriques ont uneréserve toute prête de terrains bâtis ou à bâtir.Les deux facteurs ci-dessus aident à expliquerles influences sur les choix d’emplacements despromoteurs. Le genre de construction, c. à d. tourd’habitation ou constructions basses, dépend enfait des droits d’aménagement. Dans les banlieuesexcentriques, les promoteurs se voient imposerdes droits d’aménagement beaucoup plusélevés pour les appartements comparativementau centre-ville. Le tableau 4.3 présente les droitsd’aménagement de certaines municipalités de laRGT en 1999. Les promoteurs ont longtempssoutenu que les droits d’aménagement élevésapplicables aux unités d’appartement, par rapportà d’autres genres, dans les banlieues les ontempêchés de construire des quartiers à hautedensité.

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3 Entrevues personnelles avec des représentants de la GTHBA.

4.5 Nouvelles tendances enmatière de financementdes infrastructures

Le financement des projets d’infrastructure àgrande échelle est un des principaux défis aux-quels le Canada est confronté aujourd’hui.L’écart entre la demande de nouvelles infrastruc-tures et l’offre s’est élargi à un rythme rapide aucours des dernières décennies. Les contraintessociopolitiques, qui empêchent l’introduction denouveaux impôts et l’évolution en dents de sciedes marchés financiers, qui réduisent l’intérêt àl’égard des titres de créance, rendent difficilesles investissements dans les infrastructures. Enraison de la période actuelle d’austérité budgétaire,il faut faire appel à des méthodes novatrices definancement des infrastructures.

Le recours au financement de projets est devenupopulaire en vue des contraintes susmentionnées.La structure de financement des projets réduitsouvent le risque général du projet en répartissantles risques acceptables à chacune des partiesen cause. On détermine les risques en tenantcompte de la capacité de supporter les risqueset de la force de chaque partie. Il y a créationd’une structure de projet spéciale (SPS), qui permetaux commanditaires de recueillir les avantagesfiscaux d’une nouvelle entreprise. Le plan finalbénéficie d’un effet de levier financier important,le taux de financement par emprunt oscillantentre 70 et 85 p. cent et le financement paractions, entre 15 et 30 p. cent.

La principale raison de la popularité du financementde projets à forte concentration de capital estque le financement ne dépend pas de la capacitéfinancière des commanditaires ou de la valeurdes biens matériels du projet. Le financementrepose plutôt sur le rendement du projet.

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Tableau 4.3 - Droits d’aménagementpar unité dans certaines municipalités de la RGT en 19994

Municipalité Immeubles Autres Maisonsen copropriété indivi-

duelles / jumelées

Aurora 10 455 15 623 18 149

Brampton 8 243 14 923 14 923

Burlington 6 544 9 076 12 034

Caledon 9 205 14 274 16 658

Clarington 9 614 14 413 16 087

E Gwill 9 196 13 194 15 441

Etobicoke 1 900 2 681 3 160

Georgina 10 624 14 446 16 883

Halton 7 176 10 478 13 456

King 9 105 12 401 14 909

Markham 14 646 16 045 18 980

Milton 7 522 11 825 12 974

Mississauga 9 002 14 773 14 773

Newmarket 6 614 11 187 12 620

Oakville 8 227 11 476 14 768

Oshawa 9 326 14 231 16 002

Richmond Hill 12 016 15 605 18 320

Scugog 9 093 13 801 15 663

Toronto (avant 1 131 1 617 1 304la fusion)

Uxbridge 8 580 12 160 14 707

Vaughan 12 661 16 927 19 303

Whit/Stouf 10 301 14 586 17 339

Whitby 9 039 14 049 15 917

York (avant 723 1 057 1 304la fusion)

4 Source : base de données Eland Land Inventory, PMA Brethour

Il y a quatre types de structures de financement deprojets :

• paiement sur la production ;

• paiement à terme ;

• cofinancement avec des organismes multilatéraux ;

• bâtir-exploiter-transférer (BET).

La formule bâtir-exploiter-transférer et ses diversesvariantes comme bâtir, exploiter, posséder ettransférer ou bâtir, exploiter, posséder, subven-tionner et transférer, etc. sont les mécanismes lesplus populaires et les plus efficaces utilisés parles commanditaires pour financer des projets. Onles désigne souvent sous le nom de partenariatspublic-privé (PPP). Le modèle bâtir-exploiter-transférer comporte la création d’une société deprojet (SPS). Le gouvernement attribue ensuiteune concession à la société de projet, qui l’aideà acquérir le terrain et définit la période de con-struction et de fonctionnement du projet. La SPSconstruit ensuite et exploite le projet pendant lapériode de concession, qui varie généralementde 10 à 20 ans. La SPS transfère ensuite l’actifdu projet moins le passif au gouvernement hôte.Le transfert du projet a lieu avec ou sans indem-nisation de la société de projet.

Le processus susmentionné est renforcé pardivers accords et contrats conclus entre la SPS,le commanditaire, le fournisseur, l’exploitant et legouvernement hôte. Le but de tous ces accordsconsiste essentiellement à répartir les risquesentre les intervenants et à réduire éventuelle-ment le risque global du projet. Un accordpermet de faire en sorte que les parties respon-sables du retard ou du défaut paient pour leurserreurs et que, par ailleurs, une prime soit verséepour l’achèvement rapide ou l’exploitationréussie du projet.

Dans le contexte canadien, il est possible definancer les améliorations importantes des infra-structures en recourant au financement deprojets. À cette fin, il faut obtenir la coopérationdes divers ordres de gouvernement lorsque lesinfrastructures locales sont financées grâce àl’appui ou à la garantie des gouvernementsfédéral ou provinciaux.

Comme nous le mentionnons ci-dessus, lefinancement privé des infrastructures publiquesa été préconisé fortement parce que lesditsaccords sont plus efficaces, qu’ils permettent dereconnaître explicitement les risques et de trouverde nouvelles sources de financement à faiblecoût. Toutefois, le financement privé n’est passans problèmes. Dans le cas des infrastructuresde transport, les investissements importants àrisque élevé, qu’il est souvent impossible dediviser en unités plus petites, rendent les projetspeu attrayants aux yeux des investisseurs privés.En outre, les frais de financement des projetsfinancés par le secteur public sont souvent plusélevés que pour les projets du secteur privé. Il ya souvent un risque de bénéfice de monopoleobtenu par le promoteur du secteur privé s’il n’ya pas de solutions de rechange aux nouvellesinfrastructures. De plus, l’État doit offrir desgaranties qui peuvent le placer dans une situationdifficile. Enfin et surtout, il y a les différencesdans les objectifs entre les propriétaires privés etl’État, qui peuvent causer d’autres conflits.

4.5.1 L’expérience canadienne des PPPLes partenariats public-privé (PPP) gagnentlentement en popularité au Canada. Le gou-vernement de l’Ontario a financé à l’originel’autoroute à péage 407, qui va d’Est en Ouestau nord de Toronto. Le secteur privé s’est chargéde la conception et de l’entretien de cette route.Par la suite, en 1999, le gouvernement provinciala vendu l’autoroute à un consortium privé pour lasomme de 3,1 milliards de dollars. De même, lepont de la Confédération, qui relie l’Île-du-Prince-Édouard au Nouveau-Brunswick, et laroute à péage Colequid en Nouvelle-Écossesont des exemples de PPP.

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4.5.2.3 Formule clés en main

La formule clés en main se range dans la catégoriede la formule BET. Elle comporte la construction etl’exploitation d’une nouvelle installation par un con-sortium de gestion de projet. Un gestionnaire deprojet clés en main dirige l’achat, l’ordonnancementet les autres processus de l’installation.Cette formuleréduit les retards dans l’achèvement des projets,et par conséquent, les coûts globaux des projets,car un système unifié de commandement et decontrôle supervise tout le projet.Le même consortiumpeut aussi veiller au financement du projet (FTA[2000]).

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4.5.2 L’expérience américaine dufinancement des infrastructuresde transport

Les investissements dans les infrastructures detransport en commun aux États-Unis ont offertcertaines possibilités très intéressantes dans ledomaine du financement des infrastructures.Dans les paragraphes suivants, nous décrironscertaines stratégies utilisées actuellement

4.5.2.1 Fonds de crédit renouvelabledes États

Au moyen des subventions accordées par laFederal Transit Authority, les États peuvent créeret offrir des fonds de crédit renouvelables pourfinancer les infrastructures de transport en communpubliques et privées sans but lucratif. Celles-cipermettent aux États de financer les améliorationsapportées aux infrastructures de transport. Plusrécemment, ces fonds ont servi à absorber lescoûts d’acquisition élevés de véhicules. Cesfonds sont accordés aux sociétés de transporten commun qui ne peuvent pas acquérir desvéhicules de transport en commun. Les prêtspeuvent être consentis à des taux d’intérêtréduits (FTA [2000]).

4.5.2.2 Obligations exonérées d’impôt

Les obligations exonérées d’impôt (OEI) sontsouvent émises par une entité spécialisée crééepar l’État et sont fondées sur une source derecettes particulière ou une installationmatérielle qui garantit le titre de créance. Les OEIservent à louer des installations, qui sont par lasuite réparties entre les exploitants du transporten commun. Les paiements de location qui enrésultent sont remis aux titulaires des obligationspar l’entité de l’État. L’échéance des obligationsexonérées d’impôt correspond à la durée ducontrat de location des actifs financés par cesobligations (FTA [2000]). Les OEI se prêtenttoutefois à la critique. La ville ou la société detransport en commun bénéficie en fait des OEI,qui correspondent au manque à gagner en recettesfiscales de l’administration fédérale et desprovinces, car elles équivalent au transfert depaiement du gouvernement fédéral ou desprovinces aux municipalités (TD Economics [2002]).

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Les grands projets d’infrastructure exigent d’impor-tants investissements initiaux et d’importantesmises de fonds, qui comportent des risques beau-coup plus élevés que bien d’autres secteurs.Parmi les exemples antérieurs dignes de mentionfigurent la construction d’une ligne de chemin defer d’un océan à l’autre dans les premièresannées de la Confédération et la construction dela Route transcanadienne par étapes au coursde la deuxième partie du XXe siècle. Danschaque cas et dans beaucoup d’autres situationssemblables, les importants investissementsnécessaires et leurs coûts ainsi que les niveauxélevés de risque ne pouvaient être assumés quepar le secteur public. De plus, ce genre dechemin de fer et de route et d’autres infrastruc-tures constituent un grand réseau nécessitantbeaucoup de coordination de toutes les activitésdétaillées en cause. Encore une fois, dans lespremières années, le secteur public assuraitcette coordination.

Au cours des décennies récentes, d’importantsprojets ont été planifiés et mis en œuvre dans lecadre de partenariats public-privé (PPP), le rôledu secteur public étant réduit sensiblement parrapport à celui qu’il a joué pendant plusieursdécennies auparavant. Parmi les exemplesrécents, mentionnons l’autoroute 407 dans larégion du Grand Toronto et le pont de laConfédération entre le Nouveau-Brunswick etl’Île-du-Prince-Édouard. Dans chaque cas, d’im-portantes mises de fonds ont été nécessaires etil incombait aux parties qui ont participé aux projetsde protéger ces investissements et d’obtenir unrendement suffisant de ces investissements. Cen’est possible que si ces infrastructures ont unelongue durée de vie utile technique pour assurer

une longue durée de vie utile économique pendantlaquelle les propriétaires et le public peuventbénéficier des avantages et obtenir un rendementde l’investissement satisfaisant. Autrement, leprojet serait condamné à un échec économique.

Comme nous l’expliquons ci-dessus, même sichaque infrastructure est conçue et construitesans « accord clair » sur sa durée de vie utileescomptée, il y a un consensus non expriméentre le propriétaire, l’ingénieur, le gestionnaire etles autres personnes en cause selon lequel leréseau aura une durée de vie utile technique,économique et fonctionnelle raisonnablementlongue. Cela permet au public de bénéficier desinfrastructures et aux propriétaires d’obtenir unrendement de l’investissement adéquat. Lesingénieurs essaient de résoudre cet épineuxproblème et ce n’est que depuis peu que le nouveaucode canadien de conception des ponts exigeexplicitement que les nouveaux ponts aient unedurée de vie utile de 75 ans. Après avoir obtenuun consensus ouvert ou secret ou un accord officielentre toutes les parties au sujet de la durée devie utile d’une infrastructure, le besoin suivant leplus important après la construction, y comprisun contrôle de la qualité rigoureux, consiste àassurer l’inspection et l’entretien adéquats duréseau pour lui permettre de durer au moinspendant la durée de vie utile requise avec unminimum d’entretien régulier.

5. Questions relatives à ladurabilité

Le déficit accumulé au titre des infrastructuresdu Canada (administrations fédérale, provinciales,territoriales, régionales, municipales et autres)s’établissait à environ 100 milliards de dollars en1996. Si la détérioration actuelle des infrastructuresn’est pas stoppée ou au moins considérablementralentie, ce déficit continuera de croître de façonexponentielle et la détérioration atteindra finalementun stade où il faudra remplacer certaines desinfrastructures à des coûts beaucoup plus élevéspour le contribuable. Un inventaire détaillé detoutes les infrastructures du Canada et de leurétat actuel permettra de procéder à une évaluationassez précise des besoins en matière de remise enétat dans un avenir rapproché (de 5 à 10 ans).Cet exercice ne ferait qu’améliorer ces installationspour qu’elles soient à un niveau acceptable et ilfaudra y consacrer beaucoup plus de ressourcesfinancières et autres que celles consacréesactuellement à l’entretien et à la remise en étatdes infrastructures par toutes les parties con-cernées. Malheureusement, comme nous lementionnons ci-dessus, bon nombre de munici-palités n’ont même pas de répertoire précis desinfrastructures qui relèvent de leur compétence ;par conséquent, elles n’en connaissent pas l’état –détérioration, etc. Ces municipalités doiventdonc gérer ces infrastructures au moyen de ren-seignements incomplets, ce qui ne permet pasde procéder à une évaluation scientifique etrationnelle des besoins « réels ». On ne sauraittrop insister sur la nécessité de procéder à uninventaire approprié de toutes les infrastructuresdans toutes les provinces et à un examen de leurétat de « santé ». Il s’agit d’un besoin urgent et ilfaut prendre des mesures appropriées le plus tôtpossible.

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La plupart des gouvernements des paysdéveloppés reconnaissent la nécessité destratégies globales de gestion des catastrophesafin de réduire leur vulnérabilité aux dangersnaturels ou causés par l’homme et les inci-dences potentielles de ces dangers. Lesattentats terroristes du 11 septembre 2001 ontobligé les ingénieurs civils et d’autres spécialistesà aborder la question générale de la vulnérabilitédes infrastructures aux dangers naturels oucausés par l’homme. Ces réseaux d’infrastructuresessentiels comprennent non seulement nosinstallations matérielles, comme les bâtiments,les ponts, les réseaux d’alimentation en eau, lesréseaux d’évacuation des eaux usées, l’énergie,les transports et les systèmes de communication,mais également l’information, les aliments, l’agri-culture, les industries chimiques et de défenseessentielles, le système bancaire et financier, lesservices postaux et d’expédition et les monumentsnationaux. Il faut de toute urgence élaborer destechniques d’évaluation des risques et de la vul-nérabilité et disposer des ressources nécessairespour protéger les vies, les biens, les infrastructuresessentielles, les services essentiels et l’environ-nement et préserver la stabilité économique. Ilest généralement accepté que la responsabilitéde la planification, de l’atténuation, de la prépara-tion, de l’intervention et de la récupération aprèsune catastrophe incombe aux administrationsfédérale, provinciales, régionales et municipalesdu Canada.

La présente analyse des divers dangers consistefondamentalement dans :

• la définition des risques ;

• une analyse de la vulnérabilité ;

• une analyse des risques ;

• la gestion des risques.

La définition des dangers vise à fournir des ren-seignements précis sur toute situation qui peutmettre des vies en danger ou causer des dom-mages à la propriété et à l’environnement. Dansce cas-ci, les dangers naturels comprennent lestremblements de terre, les ouragans, les tornades,les inondations, les glissements de terrain, leséruptions volcaniques, les feux irréprimés ainsique les tempêtes de verglas et de neige. Lescatastrophes causées par l’homme comprennentles guerres, les attentats terroristes avec desexplosifs, les incendies, les attentats au moyende produits chimiques nocifs, biologiques ouradiologiques, les accidents dangereux et dom-mageables délibérés qui nuisent sérieusementau fonctionnement des infrastructures, dont lesréseaux d’alimentation en eau, de traitement deseaux usées et de transport en commun.

L’analyse de la vulnérabilité vise à évaluer la sus-ceptibilité à un danger éventuel pour la vie, lesinstallations, le fonctionnement efficace des gou-vernements, les services essentiels et la sociétéen général. Cette analyse permettrait de déterminerles zones et les infrastructures connexes ainsique les autre réseaux de soutien qui pourraientêtre touchés. L’analyse des risques fait appel aujugement à partir de l’historique des incidents,de l’expérience locale et des meilleures connais-sances technologiques disponibles et elle vise àdéterminer la probabilité de pertes de vie et/oude blessures et de dommages aux installationset à l’environnement.

6. Vulnérabilité des infrastructures au Canada

La gestion des risques comprend l’utilisation effi-cace des ressources en matière d’interventiond’urgence, des renseignements détaillés concer-nant les dangers, la vulnérabilité et les risques,l’établissement d’un plan d’action et de critèresd’examen du plan et des capacités de simulationen matière de formation et l’identification dumatériel et du personnel d’intervention actuel.

D’après ce qui précède, on ne saurait trop insistersur la nécessité d’un inventaire détaillé de toutesles infrastructures du Canada et de leur état,suivi d’un entretien acceptable de celles-ci afinde réduire la vulnérabilité des infrastructuresessentielles aux catastrophes naturelles oucausées par l’homme. Ces infrastructures nepeuvent survivre aux incidents extrêmes que sielles sont entretenues et protégées le mieuxpossible.

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7.1 Leçons retenuesLe taux de réponse au sondage McGill-FCM de1995 sur les infrastructures municipales duCanada était de 28 p. cent, soit environ 55 p. centde la population du Canada. Les leçons suivantespeuvent être tirées de ce sondage :

1. Plusieurs municipalités du Canada n’ont pasprocédé à un inventaire des infrastructuresqui relèvent de leur compétence. De plus,bon nombre des municipalités qui ont uneliste partielle ou plus complète de leursinfrastructures n’ont pas de descriptiondétaillée et d’historique de l’état des diversesinfrastructures. Un inventaire complet detoutes les infrastructures ainsi qu’une évalua-tion détaillée de l’état de chaque installationpermettront l’établissement de stratégiesoptimales de réparation et de remise enétat avec les budgets limités disponiblesactuellement.

2. Le sondage de 1995 se limitait aux infra-structures municipales et il faut de touteurgence procéder à l’inventaire des infra-structures relevant des territoires, desprovinces et de l’administration fédérale etdu secteur privé et présenter des ren-seignements détaillés sur leur état actuel.Cela permettrait de gérer efficacementtoutes les infrastructures du Canada enplus de réduire la vulnérabilité des infra-structures aux dangers naturels ou causéspar l’homme.

3. En raison de l’importance que revêtent lesinfrastructures pour la productivité et lacompétitivité internationale du Canada ainsique la qualité de vie de tous les Canadiens,il importe que tous les ordres de gouverne-ment élaborent une politique nationale enmatière d’infrastructures et accordent auxinfrastructures plus d’importance par rapportà toutes les questions nationales en plaçantcelles-ci juste après la santé parmi les prioritéspolitiques. Cette politique en matière d’infra-structures peut définir les droits des citoyenscanadiens par rapport aux questions d’infra-structure comme l’eau propre, l’éliminationsécuritaire de tous les déchets, etc. La poli-tique en matière d’infrastructures doitégalement prévoir des lignes directrices surla prise en considération du rendementpendant le cycle de vie et l’établissement ducoût de tous les projets d’infrastructure, lessources novatrices de financement, l’accentmis sur l’entretien et l’amélioration des infra-structures détériorées actuelles, etc.

4. Bon nombre des problèmes d’infrastructureauxquels font face diverses organisations etdivers ordres de gouvernement résultent destendances actuelles consistant à ne tenircompte que des coûts de construction sansprendre trop en considération le rendementdu réseau pendant sa durée de vie utile.D’ailleurs, beaucoup de propriétaires d’infra-structures, de gestionnaires et d’ingénieursn’ont aucune connaissance de la durée devie utile du réseau et de son rendement aucours de cette période. Cette lacune graveainsi que les contraintes budgétaires desdivers ordres de gouvernement pendant lesannées 80 ont causé des problèmes d’infra-structures graves, y compris une détériorationimportante de nombreuses installations en

7. Mesures à prendre

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raison du report de l’entretien. Il est grandtemps de mettre fin à cette tendance et defaire en sorte que tous les projets de con-struction d’infrastructures ou de remise enétat des infrastructures détériorées en placecomprennent une évaluation détaillée durendement du réseau pendant sa vie utile etque des mesures suffisantes soient envis-agées pour l’entretien ou la remise en étatnécessaire (aux stades intermédiaire oufinal de la durée de vie utile) à l’étape de laconception. Il faut procéder régulièrement etavec diligence à une inspection et à l’entre-tien de l’installation. Les ingénieurs eninfrastructures doivent en apprendre desautres disciplines du génie comme l’aéro-nautique, l’automobile, le secteur nucléaireet les autres secteurs semblables.

5. La plupart des grands réseaux d’infrastruc-tures comme les chemins de fer, les routes,les réseaux d’alimentation en eau et d’élimi-nation des déchets ont traditionnellement étéconstruits et entretenus par les organismesgouvernementaux compétents. Le secteurprivé ne participe que depuis peu à certainsprojets importants de conception, de con-struction et d’exploitation dans le cadre departenariats public-privé (PPP) au Canadaet ailleurs. En raison des tendances actuelles,les divers ordres de gouvernement ne pour-ront pas faire face aux questions de gestiondes infrastructures à l’avenir. Il est absolumentessentiel de déterminer et de créer de nou-velles sources de financement comme lesPPP et d’autres mécanismes, y compris lacréation d’une banque canadienne d’infra-structures, déjà proposée par les auteurs.

6. Même si les divers ordres de gouvernementconsacrent environ 20 milliards de dollars parannée à la construction et aux domainesconnexes, seulement 20 p. cent environ decette somme est affectée à l’amélioration desinfrastructures détériorées pour qu’elles soientà une niveau acceptable. Cette situation aentraîné un grave déficit national au titredes infrastructures, qui s’élève à environ125 milliards de dollars actuellement. Si l’on

ne met pas fin immédiatement à cette détéri-oration, ces infrastructures continueront dese détériorer à un rythme croissant, et à unmoment donné, elles devront être remplacéesà un coût beaucoup plus élevé. Il serait doncprudent que tous les ordres de gouvernementet le secteur privé accordent une prioritéplus importante aux projets de remise en étatdont on a grandement besoin pour mettreun frein à la détérioration permanente deces installations.

7. Il faut louer les efforts qu’a déployés récem-ment le gouvernement du Canada pourfinancer la conception d’un guide sur lesinfrastructures municipales durables, élaboréactuellement dans le cadre d’un projet con-joint entre la Fédération canadienne desmunicipalités et le Conseil national derecherches du Canada. Le guide fera connaître aux propriétaires d’infrastructures,aux gestionnaires et aux ingénieurs duCanada les pratiques exemplaires actuellesà utiliser afin de concevoir, de construire etde gérer les infrastructures du Canada pourles installations nouvelles et existantes quidoivent être remises en état. Tout nouveausondage devrait orienter les municipalitésvers cet important document qui paraîtra en2006. L’utilisation de ce guide devrait offrirdes avantages aux propriétaires d’infra-structures et leur permettre d’économiserplusieurs milliards de dollars au cours de laprochaine décennie.

8. Même si les renseignements disponibles etles systèmes de gestion connexes sont continuellement améliorés, il faut absolumentincorporer des outils comme les systèmesd’information géographique (SIG) pour permettre l’amélioration continue de la gestion des infrastructures et une utilisationplus efficace des fonds disponibles.

9. Le sondage de 1995 a montré clairement lestendances à la détérioration de certaines desinfrastructures. Toutefois, les renseignementsétaient seulement qualitatifs. Des sondagesdétaillés sur les réseaux d’infrastructures duCanada permettront d’établir des donnéesquantitatives. L’analyse de ces données aideraà élaborer les stratégies et les programmesappropriés de réparation et de remise enétat avec les fonds disponibles limités.

10. Selon le sondage de 1995, lorsque des fondsprovenant de la « facturation des utilisateurs »servaient à financer la construction et l’entretien d’infrastructures, celles-ci semblaienten meilleur état que les infrastructuresfinancées au moyen des fonds provenantdes recettes générales.

11. Le gouvernement fédéral, les municipalités,les territoires et les provinces ont un rôle utileà jouer dans la construction et l’entretienfuturs des infrastructures du Canada.L’accent mis sur les questions d’infrastructurevariera d’une région à l’autre et selon qu’ils’agit de villes peu densément peuplées oude grandes villes. Il serait donc utile que lesreprésentants de ces administrations, lesorganismes responsables des infrastructureset d’autres intervenants qui s’occupent desdomaines connexes se réunissent au coursd’une conférence ou d’un atelier spécial pourdéfinir les divers besoins dans les différentesrégions et localités et qu’ils formulent desrecommandations visant à répondre auxbesoins définis par consensus ainsi que lapolitique nationale en matière d’infrastructuressusmentionnée.

12. Selon une évaluation, la valeur totale desinfrastructures du Canada oscille entre 3 et5 billions de dollars. Toutefois, la sommeconsacrée à l’entretien, à la réparation et àla remise en état est de beaucoup inférieureà 1 p. cent. L’étendue des études sur lesquestions d’infrastructures est minuscule parcomparaison, le soutien des administrationsfédérale et provinciales et d’autres organ-ismes de recherche étant dérisoire.Malheureusement, ces études dont on a unbesoin urgent sont considérées comme

étant à « faible coefficient de technologie »et les divers organismes accordent à larecherche sur les infrastructures une prioritérelativement faible par rapport à d’autresdomaines. Il faut immédiatement promouvoiret entreprendre beaucoup plus d’études surles divers domaines des infrastructures duCanada. Il serait utile de créer un réseau decentres d’excellence dans le domaine de laconservation et de la protection des infrastruc-tures afin de répondre aux divers besoins eninfrastructures dans les différentes régions duCanada afin d’améliorer et de protéger celles-ci et de réduire à l’avenir leur vulnérabilité auxdangers naturels et causés par l’homme.

13. Il faut encourager les universités et collègescanadiens à offrir des cours sur la gestion,l’entretien et la remise en état des infrastruc-tures ainsi que sur la réduction de leurvulnérabilité aux dangers naturels ou causéspar l’homme. Ces cours devraient être offertsaux niveaux des techniciens, du premiercycle et du deuxième cycle. Il faudraitégalement encourager ces établissements àentreprendre des études sur les diversesquestions ayant trait aux infrastructures duCanada. La Fédération canadienne desmunicipalités, les associations profession-nelles et les sociétés et organisations degénie savantes devraient être encouragéesà offrir des cours d’éducation permanente,des ateliers et des programmes spéciauxvisant à accroître les connaissances desingénieurs et des gestionnaires dans cedomaine. En outre, il faudrait organiser desateliers spéciaux d’une demi-journée sur lesquestions relatives aux infrastructures à l’intention des élus fédéraux et provinciauxpour leur permettre d’avoir un point de vuecritique sur l’importance des infrastructurespour le Canada et toutes ses régions. Ilimporte de noter que pendant la période allantde 1979 à 1999, les dépenses réelles del’État au Canada consacrées aux universitéspubliques ont diminué de 30 p. cent par étudiant, tandis que les dépenses réellesaux États-Unis ont augmenté de 20 p. centpar étudiant pendant la même période(Association des universités et collèges duCanada 1999]).

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7.2 Suggestions pour lesfuturs sondages

D’après les leçons tirées du sondage précédent,nous proposons les suggestions suivantes pourla conception et l’administration d’un futursondage sur les infrastructures. La principale dif-férence entre les deux sondages est le recoursaux technologies de l’information et des commu-nications, qui changent fondamentalement lanature des processus du sondage. Nous sug-gérons ici que le nouveau sondage soit fondé surInternet pour permettre aux répondants de seconnecter à un serveur sécurisé et de participerau sondage. Le principal avantage de cetteméthode est que le sondage peut rester en ligneet être utilisé plus tard comme outil de mise àjour. Les répondants pourront ainsi présenterdes mises à jour régulières sur l’état des infra-structures dans leur secteur de compétencerespectif. Les coûts ponctuels d’un sondagenumérique peuvent apporter de multiples avan-tages en transformant le sondage, qui ne seraitplus un exercice ponctuel, mais un moyen desurveillance permanente des infrastructuresdans tout le Canada.

Il faut mener un sondage exhaustif à l’échelle detout le Canada pour produire un inventaire completde l’ensemble des infrastructures du Canada –fédérales, provinciales, territoriales et municipales.La première étape de ce processus consisteraità concevoir une « ébauche de questionnaire »,qui devrait dès le début être examinée par uncomité technique constitué de représentantsd’Infrastructure Canada et d’autres groupes despécialistes. Le processus de consultationdéboucherait sur une ébauche révisée etaméliorée du questionnaire. L’étape suivante de laréalisation du sondage serait l’essai préliminairedu sondage. L’ébauche révisée du questionnairepourrait ensuite servir à l’essai préliminaire,mené auprès d’un petit échantillon. D’après lesexpériences et les constatations de l’essaipréliminaire, le questionnaire pourrait être réviséde nouveau et l’ébauche finale du questionnaire

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devrait être produite pour le sondage. Unsondage à l’échelle nationale pourrait ensuiteêtre mené. Les réponses au sondage devraientêtre réunies dans une base de données relation-nelle fondée sur un SIG (répertoire électronique)pour permettre une analyse spatiale et tem-porelle des données.

La conception du questionnaire serait fondéesurtout sur les objectifs du sondage, soit recueillirdes renseignements sur l’état des infrastructuresdans tout le Canada. Le sondage ne devrait passe limiter au dénombrement des infrastructures.Il devrait également recueillir des renseignementssur l’état physique des infrastructures, les préoccu-pations des gestionnaires des infrastructures, lesméthodes et les techniques adoptées pour lagestion et le financement des infrastructures, etc.Le sondage devrait aussi porter sur les lacunesdes infrastructures dans les administrationsrespectives, et la façon dont celles-ci ont étédiagnostiquées.

7.2.1 Base de données sur les répondants au sondage

Contrairement au sondage de 1995, qui a étémené seulement auprès des organismes munici-paux, le nouveau sondage devrait être envoyé auxservices d’infrastructures de toutes les adminis-trations municipales, provinciales, territoriales etde l’administration fédérale pour permettre deprocéder à un inventaire de leurs infrastructureset de leur état actuel ainsi que de leurs pro-grammes d’infrastructures proposés. La populationdu sondage comprendrait les services d’infra-structures des administrations municipales,provinciales et fédérale et des trois territoires.

Avec l’aide de la FCM et d’InfrastructureCanada, une base de données sur les adressespostales et électroniques de tous les répondantsau sondage devrait être établie.

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7.2.2 Consultations au sujet du plandu questionnaire

Tout comme pour le questionnaire du sondagede 1995, le questionnaire proposé devrait êtreconçu en collaboration avec le comité technique,constitué de représentants du milieu universitaire,de la FCM et d’Infrastructure Canada. Le comitétechnique pourrait contribuer à la révision duquestionnaire. Le questionnaire révisé seraitensuite utilisé au stade de l’essai préliminaire dusondage auprès d’un petit échantillon.

7.2.3 Conception du sondage fondésur le Web

Un questionnaire par courrier-réponse a été utilisépour le sondage de 1995. Même si le taux deréponse au sondage a été élevé, un sondage parcourrier-réponse exige beaucoup de temps et depersonnel. Le texte de la méthode du sondagedonne également à penser que les taux deréponse aux sondages par courrier-réponse sontfaibles. En outre, la numérisation ultérieure desréponses au sondage aux fins de l’analyse desdonnées exige plus de temps et de ressourcesfinancières.

Nous recommandons que les futurs sondagesadoptent les technologies de l’information lesplus récentes. Le nouveau sondage pourrait êtremené au moyen d’Internet. Par conséquent, lequestionnaire pourrait être géré à partir d’unserveur sécurisé sur Internet. Les répondantspourraient se connecter avec leur mot de passeet répondre au questionnaire en ligne. Il faudraitprendre des précautions minutieuses pour protégerles données contre le vol par Internet et s’assurerque les données sont protégées pendant la collecteet les stades ultérieurs. Les répondants pourraientrépondre au questionnaire au cours de séancesmultiples et envoyer leurs réponses seulementlorsqu’ils seraient satisfaits des renseignementsrecueillis. Comme certaines municipalités pour-raient refuser de répondre à un sondage enligne, elles devraient pouvoir le faire sur papier.

Le principal avantage d’un sondage mené enligne est que la base de données qui en résulteest établie automatiquement à mesure que lesrépondants remplissent le questionnaire enligne. Il élimine le processus fastidieux, sujet auxerreurs et coûteux de la numérisation desréponses. De plus, l’ensemble du processus deconception de la base de données, de collectedes données, d’épuration de la base de donnéeset de vérification des données est simplifié, d’oùles synergies qui seraient impossibles si leprocessus se déroulait par stades multiples etindépendants. Comme le processus généreraitautomatiquement des rapports d’étape provi-soires, les gestionnaires du sondage pourraientsurveiller le sondage de près, ce qui feraitressortir les lacunes et les erreurs cachées dansle processus de collecte des données.

Le nouveau sondage devrait également ajouterune dimension géographique aux donnéesrecueillies. Les répondants pourraient êtreinvités à indiquer l’emplacement des installa-tions, qui seraient géocodées au moyen duSystème d’information géographique (SIG). Lesrépondants devraient se voir offrir des possibilitésmultiples d’indiquer l’emplacement des infra-structures au moyen des hiérarchies dedétermination géographique établies parStatistique Canada. D’après le niveau dedésagrégation géographique des donnéesrecueillies, les données pourraient êtregéocodées selon le code postal à six chiffres, lazone de la station d’arrivée, le secteur derecensement, la subdivision de recensement oula région métropolitaine de recensement. Ladimension géographique ajoutée renforce lacapacité d’explorer en détail les écarts entre lesrégions et les sous-régions en ce qui concernel’état des infrastructures. De plus, les résultatsdu sondage pourraient être présentés sousforme de cartes choroplèthes, qui pourraientfaciliter le processus décisionnel.

La nécessité de maintenir un équilibre entre lebesoin d’information et la longueur du questionnaires’impose toujours. Les experts en conception desondage soutiennent que les taux de réponsediminuent en fonction de la longueur du ques-tionnaire. Par conséquent, ils sont toujoursconfrontés au défi d’obtenir les renseignementsnécessaires tout en réduisant au minimum lalongueur du questionnaire. Pour cette raison,Statistique Canada présente une version longueet une version abrégée des formulaires derecensement et la version longue est soumise àun pourcentage plus faible de répondants. Pourles raisons susmentionnées, nous suggéronsque le plan de sondage tienne compte de lanécessité d’établir un équilibre entre les besoinsen information et la longueur du questionnaire.

Comme le nouveau sondage sera mené aumoyen d’Internet, il faudrait accorder beaucoupd’attention au plan de sondage en mettant l’accentsur la facilité de navigation dans le questionnaireen ligne. De plus, il faudrait offrir une aide et desdirectives interactives concernant le question-naire en ligne pour permettre aux répondantsd’obtenir des renseignements à tout momentlorsqu’ils répondront au questionnaire en cliquantsur le bouton aide.Nous recommandons égalementque les questions soient formulées de manière àéviter la confusion et à faire en sorte que les termesutilisés dans le sondage soient interprétés de lamême façon partout au Canada.

7.2.4 Essai préliminaire du sondageLe sondage sur support papier et en ligne devraitd’abord faire l’objet d’un essai préliminaireauprès d’un petit échantillon d’administrationsmunicipales, régionales et provinciales de tout leCanada afin de permettre de déterminer lesproblèmes causés par le plan de sondage.D’après les réponses recueillies au cours del’essai préliminaire, le sondage serait amélioréavant d’être mené auprès de toute la population.

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7.2.5 Administration du sondageLes organismes locaux, régionaux, provinciaux,fédéraux et territoriaux constituent l’unitéd’échantillonnage de ce sondage. Par con-séquent, le sondage est mené auprès de toute lapopulation des organismes responsables desinfrastructures des administrations locales,régionales, provinciales et fédérale. On nedevrait recourir à l’échantillonnage que s’il étaitimpossible de l’éviter. Une gestion fine et unepondération des réponses pourraient être néces-saires pour tenir compte des écarts entre lestaux de réponse des régions.

Dans le cas des sondages importants, le processusde gestion du sondage est essentiel à l’exécutionréussi de celui-ci. La gestion du sondage a uneffet sur le contrôle de la qualité, le taux deréponse et le contrôle des coûts. Voici les étapesd’un sondage :

• L’administrateur du sondage envoie une lettreaux répondants avant le sondage. La lettre doitcontenir des renseignements sur le sondageà venir et demander la collaboration desrépondants. On leur demande égalementd’indiquer s’ils préfèrent participer au sondagesur support papier ou en ligne.

• Le questionnaire est envoyé par la poste auxentités qui préfèrent répondre à un question-naire papier tandis que les renseignementssur le sondage en ligne sont transmis auxentités qui préfèrent le sondage en ligne.

• Le taux de réponse est surveillé pendant lapériode du sondage.

• Deux rappels sont envoyés à ceux qui n’ontpas répondu ou à ceux dont les réponsessont incomplètes.

• S’il y a lieu, on peut contacter les répondantsde nouveau pour qu’ils précisent leursréponses.

• Dès la réception d’une réponse complète ausondage, une lettre de remerciement estenvoyée au répondant.

L’exactitude de l’analyse repose sur la qualité etla précision des données recueillies pendant lesondage. Il existe de nombreuses sources d’erreurdans la collecte des données, la préparation etl’analyse ultérieure. Il importe pour l’intégrité sta-tistique des résultats de maintenir un seuil deprécision minimum au cours de la collecte desdonnées et des processus ultérieurs. Il faut doncétablir des mécanismes de détection des erreursau préalable pour assurer le contrôle de la qualitéet la précision des données. En outre, il fautprendre les précautions appropriées lors de laconception du questionnaire, l’identification desrépondants et l’interprétation des réponses afind’en assurer la précision.

7.2.6 Conception / épuration /géocodage de la base de données

La base de données numérique est automatique-ment alimentée par les réponses électroniques.Cependant, les réponses reçues sur papierdevront être entrées dans la base de données.Après que toutes les réponses ont été entréesdans la base de données, le processus d’épurationdes données, de vérification des erreurs et degéocodage commence. La base de donnéesépurée peut servir plus tard à l’analyse des données.

La base de données relationnelle devrait êtrestockée sous une forme numérique qui peut êtrefacilement importée dans le logiciel d’analysestatistique et du SIG. Tout le processus de con-ception et d’administration du sondage, deconception de la base de données et de spécifi-cation des variables ainsi que les procéduresstatistiques doivent être documentés en détail pouraider les utilisateurs à interpréter les données.

La base de données résultant de ce sondagepourra être fusionnée à d’autres bases de donnéesde Statistique Canada et à des bases de donnéesgéographiques commerciales. La base de donnéessur les infrastructures fondée sur le SIG pourraêtre fusionnée à des ensembles de donnéescomplémentaires lorsque ces données serontrendues publiques par Statistique Canada etd’autres sources. La base de données sur lesinfrastructures pourra continuer de donner unaperçu de l’état des infrastructures du Canadatandis que des données complémentairesamélioreront et enrichiront la base de donnéesinitiale sur les infrastructures. On pourra continuerd’y avoir recours jusqu’à ce qu’un autre sondagenational sur les infrastructures ait lieu.

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Il est possible de résumer les résultats de la présente étude et de tirer les conclusions suivantes :

1. Un bref historique de la crise des infrastruc-tures qui sévit actuellement au Canada estprésenté ainsi que les résultats des deuxprincipaux sondages sur les infrastructuresmenés en 1985 et 1995-1996. L’état desinfrastructures du Canada et les besoins àcet égard sont comparés brièvement à ceuxdes États-Unis et de certains pays européens.

2. Les tendances actuelles en matière de con-struction, d’entretien et de renouvellementdes infrastructures sont examinées et lemanque de ressources financières ainsi quele report de l’entretien sont considérés commeles principales causes de la crise actuelle,comprenant la détérioration importante desinfrastructures du Canada et exigeant uninvestissement de 125 milliards de dollarspour que toutes les infrastructures municipales,territoriales, provinciales et fédérales soientà un niveau acceptable. Les raisons de cettecrise font l’objet d’un examen.

3. Le contexte, les objectifs et les modalités dusondage McGill-FCM de 1995 sont présentésbrièvement ainsi qu’un sommaire des princi-pales constatations concernant lesmunicipalités canadiennes réparties dansquatre groupes de population. L’obstacle leplus important est le manque de financement,suivi de près par le manque de personnel,l’inaction politique, la paperasserie, l’évaluationenvironnementale et la participation publiqueprolongée. Un sommaire des conclusions dusondage de 1995 est présenté.

4. Le Programme fédéral de travaux d’infrastruc-ture de 1993 de 6 milliards de dollars a permisd’améliorer partiellement sa condition de baseet il a servi à financer les programmes lesplus importants dans les diverses collectivités.Cependant, étant donné la crise actuelledans le domaine des infrastructures et ledéficit de 125 milliards de dollars à ce titre,la portée de ce programme est trop limitéeet il faut absolument trouver des ressourcesfinancières novatrices dans le cadre departenariats public-privé et de la créationd’une banque canadienne d’infrastructures.

5. Certains des défis auxquels on doit faire faceen matière de construction et de gestiondes infrastructures du Canada sont examinésbrièvement en vue des caractéristiqueséconomiques et démographiques particulièresdu Canada. Ces questions comprennent lespressions exercées par la productivitééconomique, la banlieusardisation et le coûtde construction des infrastructures ainsi queles difficultés de trouver des sources definancement autres que les impôts fonciers,les frais d’utilisation et les paiements detransfert des gouvernements. Les conceptsdes logements à haute densité et à faibledensité dans les grandes villes et les banlieuessont discutés ainsi que leur incidence surles besoins en matière d’infrastructures.

8. Sommaire et conclusions

6. Le rapport traite très brièvement de l’impor-tance de la durée de vie utile technique,économique et fonctionnelle des infrastructuresdu Canada et de la façon de préserver lesinvestissements importants dans ce domaineen tenant compte du cycle de vie de toutesles installations et du financement qui est yest associé. Il est présenté de manière à évitertoute crise future des infrastructures résultantde la focalisation actuelle sur la conception etla construction sans porter beaucoup d’atten-tion à l’entretien et à la remise en état desinfrastructures pendant la durée de vie utilede celles-ci.

7. La vulnérabilité des infrastructures du Canadaaux dangers naturels ou causés par l’hommeest examinée brièvement et un bon entretiendes installations essentielles et vulnérablesest suggéré. Cela accroîtrait leur niveau desécurité et les protégerait contre les dangersnaturels ou causés par l’homme.

8. Les leçons tirées du sondage de 1995-1996sont présentées sommairement et les recom-mandations et points saillants suivants sontnotés :

a. nécessité d’un inventaire détaillé desinfrastructures dans chaque administra-tion ainsi que de leur état ;

b. application du sondage sur les infrastruc-tures à toutes les infrastructures relevantde la compétence des administrationsrégionales, provinciales et fédérale et dusecteur privé ;

c. nécessité d’élaborer une politiquenationale en matière d’infrastructures ;

d. nécessité de tenir compte du cycle devie, du rendement et des coûts ;

e. nécessité de sources novatrices definancement comme les partenariatspublic-privé et la création d’une banquecanadienne d’infrastructures ;

f. nécessité de mettre davantage l’accentsur la remise en état des infrastructuresdétériorées actuelles ;

g. élaboration d’un rôle bien défini pour leGuide national sur les infrastructuresmunicipales durables ;

h. nécessité d’incorporer le SIG dans lessystèmes de gestion des infrastructures ;

i. détermination des besoins en infrastruc-tures des diverses régions et villes (dansle cadre d’un atelier bien organisé) ;

j. création de centres d’excellence danstout le Canada pour répondre aux besoinsen recherche et développement dans ledomaine des infrastructures ;

k. promotion de l’élaboration de coursréguliers et continus pour mettre à jourles connaissances des ingénieurs et desgestionnaires en matière d’infrastructures.

9. Le rapport présente des suggestions détailléespour des sondages futurs. Il est recommandéque ces sondages portent sur toutes lesinfrastructures du Canada. Ils devraient êtremenés au moyen d’Internet et viser nonseulement à établir une base de donnéessur toutes les infrastructures, mais aussi uninventaire détaillé de leur historique, desdépenses, de leur état actuel et des plansfuturs de l’organisation. Certaines recom-mandations sont formulées en vue de lacréation d’une base de données, qui pourraitêtre mise à jour à intervalles réguliers et dela conception d’un sondage en ligne. Laquestion de l’examen préliminaire et de l’administration du sondage fait égalementl’objet d’un bref examen.

Le tout respectueusement soumis.

M. Saeed Mirza, Ph. D., ing.Professeur

Murtaza Haider, Ph. D.Professeur adjoint

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