Les reLations entre communes et communautés - adcf.org · Des processus de décision aujourd’hui...

Cahier détaché n° 2 - 43 / 2197 - 18 novembre 2013

Ac

teu

rs

ter

rit

or

iAu

x

Les reLations entre communes et communautésentre continuités et ruptures Extraits de l’étude réalisée pour le compte de l’Assemblée des communautés de France (ADCF) et de l’Institut national des études territoriales (Inet) Mai 2013

2 • LA GAzette • 18 novembre 2013

Remerciements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

I . Gouvernance : le consensus peut-il perdurer ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 .1 . La gouvernance communautaire et les processus de décision ont trouvé un rythme de croisière, les clivages initiaux se sont estompés mais n’ont pas disparu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

1 .2 . Des processus de décision aujourd’hui intrinsèquement marqués par la recherche du consensus : frein ou levier de l’action communautaire ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

1 .3 . En matière de gouvernance externe, la refonte de la carte communale a modifié la donne que la communauté soit elle-même touchée ou qu’il s’agisse de son environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1 .4 . L’intercommunalité en devenir : entre simples péripéties et ouverture d’un nouvel acte de l’intégration communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

II . Rationalisation des compétences : une relation de confiance à renouveler ? . . . . . . . . . . . . . 212 .1 . L’intérêt communautaire a moins servi à tracer ex ante la carte rationnelle d’un partage des compétences qu’à enregistrer pragmatiquement les besoins avérés d’action communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

2 .2 . Les modalités organisationnelles et managériales au niveau communautaire se sont formalisées depuis 2005 . . . 22

2 .3 . L’exercice des compétences comme baromètre de la relation de confiance et de l’intégration communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31

Portraits de territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

Sommaire

AdCF : Assemblée des Communautés de FranceATR : Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’ad-

ministration territoriale de la RépubliqueCAPI : Communauté d’agglomération Porte de l’IsèreCET : Contribution Économique TerritorialeCGCT : Code Général des Collectivités TerritorialesDGS : Directeur Général des ServicesDSC : Dotation de Solidarité CommunautaireEPCI : Établissement Public de Coopération

Intercommunale

FPIC : Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales

INET : Institut National des Études TerritorialesMNT : Mutuelle Nationale TerritorialeSDCI : Schéma Départemental de Coopération

IntercommunalSIVOM : Syndicat Intercommunal à Vocation MultipleSIVU : Syndicat Intercommunal à Vocation UniqueRCT : Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de ré-

forme des collectivités territoriales

Abréviations

L’intégralité de l’étude, comportant notamment la partie 3 « Relations financières : la solidarité mise à l’épreuve », est disponible en téléchargement sur le site www.adcf.org

LA GAzette • 18 novembre 2013 • 3

Les relations entre communes et communautés, entre continuités et ruptures

Nous souhaitons ici associer à notre travail toutes les personnes qui ont apporté leur contribution à cette étude, rencontrées aux quatre coins de

France et qui ont accepté de nous consacrer du temps.Nous remercions en premier lieu l’Assemblée des Commu-nautés de France et tout particulièrement Daniel Delaveau, Nicolas Portier et Floriane Boulay, pour la qualité de la com-mande passée, pour les échanges toujours très enrichissants qui ont nourri notre réflexion. Nous remercions également les élus de la commission « Institutions et pouvoirs locaux » de l’ADCF, tout particulièrement son président Jo Spiegel.

Nous remercions l’Institut National des Études Territoriales, son directeur Jean-Marc Legrand, ainsi que toute l’équipe pé-dagogique et administrative chargée du suivi de la promo-tion Paul Eluard.Enfin, nos remerciements les plus chaleureux vont aux élus locaux et directeurs qui nous ont reçus et qui nous ont parlé de leurs projets, de leurs problématiques, de leurs réussites, de leurs territoires.Par leur connaissance du fait intercommunal, la maîtrise de leurs dossiers, ils nous ont fourni la matière première de cette étude.

Remerciements

Réaliser en 2012/2013 une étude portant sur les relations entre les communes et leurs commu-nautés peut paraître surprenant tant l’environ-

nement des collectivités territoriales en général, et du bloc communal en particulier, est changeant. En effet, à peine l’encre de la dernière loi réformant les collec-tivités territoriales (1) est-elle sèche, que le législateur issu des élections de 2012 s’apprête à modifier à nou-veau le paysage institutionnel local : c’est la 6e fois en une trentaine d’années (2), qu’il est apparu utile de mo-difier les équilibres locaux. Car malgré le nombre de ré-formes, c’est le même « millefeuille territorial » et son enchevêtrement complexe de compétences qui fait l’ob-jet de critiques récurrentes. La loi RCT de 2010 devait rationaliser la carte intercommunale ; début 2013, l’ob-jectif aura été quasiment atteint quant à l’achèvement de la carte intercommunale puisque seules 614 com-munes demeuraient isolées fin 2012, dont seulement 59 hors petite couronne parisienne et îles mono-commu-nales, mais il l’est moins en matière de regroupement des syndicats existants (3).Le nouveau projet de loi de décentralisation présenté au Conseil des ministres du 10 avril 2013 part du principe que la diversité des territoires doit être mieux prise en compte, ce qui nécessite une organisation de ceux-ci adaptée à cette diversité. Pour mesurer l’impact de cette nouvelle réforme, il conviendra d’attendre le résultat du processus parlemen-taire qui promet d’être long, puisque ce « paquet législatif » comportera trois textes distincts : un projet de loi de moder-nisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, un projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des ter-

ritoires, et un projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.Dans ce contexte juridique mouvant, le bloc local composé des communes et de leurs communautés tente d’inscrire son action dans la durée, malgré l’incertitude qui pèse sur les fi-nances locales. La crise des finances publiques et particuliè-rement de celles de l’État (dette publique en constante aug-mentation, ressources limitées par l’atonie de la croissance du Produit Intérieur Brut), a imposé une baisse des dotations aux collectivités locales. Cette baisse fait suite à la réforme fiscale qu’elles ont connue avec la suppression de la taxe pro-fessionnelle et son remplacement par la contribution écono-mique territoriale ; cette redistribution des cartes au plan financier a mis en lumière les enjeux de la péréquation hori-zontale entre territoires - la péréquation verticale étant elle-même contrainte à mesure que les dotations de l’État se ré-duisent -, pour mieux assurer la solidarité financière entre les territoires.On peut par ailleurs noter que les relations entre l’État et les collectivités ont toujours été marquées par une certaine am-bivalence. Les transferts de compétences « déguisés » et les coûts qu’ils induisent sont décriés par les collectivités au même titre que la compensation imparfaite des prestations sociales, l’inflation de normes coûteuses ou la restructuration des services déconcentrés de l’État et ses conséquences, no-tamment la quasi-suppression de l’ingénierie publique mise au service des communes. Pour autant, c’est l’État qui reste régulièrement appelé en renfort par les collectivités comme par exemple face à la crise du crédit local ou pour la gestion de la sortie des emprunts toxiques.Enfin, le futur mode de scrutin des conseillers communau-taires dans les communes de plus de 1 000 habitants (élection

Introduction


directe par « fléchage » lors des élections municipales) pourra modifier des équilibres et être perçu par certains comme une complexification (cf. 1.3.).Pourtant, cet environnement incertain ne doit pas masquer les changements qui sont en train de se produire dans la re-lation entre communes et communautés (urbaines, d’agglo-mération, de communes). Pour tenter d’évaluer et de mesurer une certaine « maturité » intercommunale, l’ADCF a souhaité qu’une étude soit réalisée prenant en compte les facteurs et paramètres locaux pouvant expliquer l’état de cette relation.Ce n’est pas la première fois qu’une telle étude est menée : en 2005, dans le cadre d’un partenariat avec l’INET, l’ADCF avait commandité un travail approfondi (4) sur les relations au sein du bloc communal, plus particulièrement entre commu-nautés d’agglomération et communes membres, en interro-geant 22 communautés, à la fois sur les modes de gouver-nance et les mécanismes de prise de compétences.L’objectif à l’époque (six ans seulement après le vote de la loi Chevènement (5) qualifiée parfois de « révolution silencieuse ») était de mesurer l’avancée des communautés d’aggloméra-tion dans le paysage intercommunal.230 personnes, élus et responsables administratifs relevant de communautés réparties sur l’ensemble du territoire na-tional avaient été interrogées, tant sur des questions poli-tico-juridiques (notion d’intérêt communautaire peu précise à l’époque, mode d’élection des dirigeants), que sur l’orga-nisation administrative (structuration des administrations communautaires, apparition des premières formes de ma-nagement intercommunal), enfin sur l’équilibre fragile des relations financières dans le bloc local.En un mot, il s’agissait de mieux appréhender la forte hété-rogénéité des situations territoriales.Parmi les constats dressés par cette étude on peut noter :• la grande hétérogénéité des relations des agglomérations

avec leurs communes membres ;• la recherche permanente de complémentarités au sein du

bloc local, qui se traduisait par un besoin d’innovation et de souplesse dans l’organisation ;

• la nécessité d’inventer et de faire vivre des modes de rela-tion sous le signe de l’efficacité et l’efficience ;

• la volonté d’approfondissement du dialogue entre respon-sables communaux et communautaires.

En 2008, l’ADCF a renouvelé son analyse de la gouvernance communautaire en menant une enquête auprès de 1 540 com-munautés représentant environ 60 % des communautés exis-tantes (soit 50 % des communautés urbaines, 61 % des com-munautés d’agglomération et 59 % des communautés de communes) en vue d’explorer les mécanismes de désigna-tion et de représentation au sein des conseils intercommu-naux et d’en saisir les évolutions (6).L’objectif était ici d’informer les élus communautaires sur les acquis de la gouvernance communautaire et de les éclairer sur les enjeux des réformes à venir (future loi de réforme des collectivités territoriales notamment). Le principal enseigne-ment de cette étude fut que les intercommunalités avaient

développé des formes de gouvernement originales, sous ten-dues par le principe du « consensus ».Ce mode de gouvernement a par ailleurs fait l’objet d’une étude plutôt critique de la part de chercheurs en sciences politiques et sociologie.Publiée en 2011 sous le titre « La politique confisquée. So-ciologie des réformes et des institutions intercommunales », les auteurs (7) montraient comment, selon eux, l’intercom-munalité était « confisquée » en raison de son fonctionne-ment politique singulier, marqué par des consensus inter-partisans établis à l’abri des regards des citoyens et des élus municipaux.Elle le serait également au nom ou du fait de sa technicité présumée empêchant les citoyens de s’approprier les débats qui se font jour en son sein ainsi que les décisions prises, pourtant nombreuses et ayant un impact grandissant sur leur vie quotidienne.

Périmètre de l’étudeIl ne s’agira pas dans le cadre de la présente étude de re-prendre systématiquement les résultats des études précé-dentes, mais plutôt de faire un point d’étape des relations au sein du bloc local, alors que s’ouvrent les débats sur les nou-velles lois de décentralisation.Évidemment le contexte des finances publiques, le nouveau cadre réglementaire et organisationnel posé par la loi de ré-forme des collectivités de décembre 2010, le redécoupage intercommunal dû aux schémas départementaux de coopé-ration intercommunale, ou encore le renouveau du paysage politique local (avec une possible limite du cumul des man-dats et un suffrage universel légitimant l’élu communau-taire dans le concert électoral), s’imposeront comme des sujets incontournables conditionnant désormais l’ambition intercommunale.Ces éléments pris en compte, la commande qui nous est faite par l’ADCF relève à la fois d’un état des lieux qualita-tif et d’une approche prospective, nécessitant d’engager la réflexion à l’aune d’un cadre institutionnel et réglementaire en mutation.À défaut de procéder à un exhaustif et délicat inventaire des singularités locales, les enquêtes de terrain (cf. infra les élé-ments de méthodologie) devront plus révéler la volonté ou non d’affermir le fait intercommunal au travers de choix as-sumés, tant en termes de gouvernance, de solidarité finan-cière que de mise en œuvre concrète des compétences.La présente étude reposera donc sur l’analyse des interac-tions de ces trois dimensions (politique, financière et exer-cice des compétences), avec in fine la volonté de dégager des « bonnes pratiques » en matière d’intégration communautaire.Enfin, l’analyse des relations entre communes et communau-tés impliquera de considérer des situations très différentes d’échelle, selon qu’il s’agit de communautés de communes, d’agglomération ou urbaines, voire de métropoles, ou encore selon le contexte historique et géographique.



Le panel choisi (une quinzaine de communautés), bien que modeste, se veut tout de même représentatif de collectivités de tailles diverses, et couvre au mieux la diversité du terri-toire national.

Panel de collectivités retenues pour l’étude (caractéristiques détaillées en annexe) :Communauté de communes Sarlat Périgord NoirCommunauté de communes de Montfort-sur-MeuCommunauté de communes du pays de Château-GontierCommunauté de communes de la région de SaverneCommunauté d’agglomération PérigourdineCommunauté d’agglomération du Sicoval (sud est toulousain)Communauté d’agglomération Saint-Malo agglomérationCommunauté d’agglomération Laval agglomérationCommunauté d’agglomération porte de l’IsèreCommunauté d’agglomération de Valenciennes métropoleCommunauté d’agglomération de Reims métropoleCommunauté d’agglomération de Nîmes métropoleCommunauté d’agglomération Versailles grand parcCommunauté urbaine Toulouse métropoleCommunauté urbaine de Bordeaux

Plan et problématiques traitéesNous avons fait le choix de croiser des approches à la fois thématique et chronologique : thématique à partir des trois champs sur lesquels a porté l’analyse – gouvernance, orga-nisation et exercice des compétences, relations financières -, chronologique en prenant pour point de repère l’étude AdCF/INET de 2005 pour constater les évolutions intervenues de-puis lors, et aussi mettre en perspective les trois champs de réflexion au regard des réformes en cours et à venir.En matière de gouvernance, tout d’abord, il est apparu que depuis 2005 les communautés semblent avoir trouvé un « rythme de croisière », avec des clivages amoindris. Au-jourd’hui, la fabrique de la décision, placée sous le signe du consensus, mobilise des instances multiples, formelles et informelles, qui illustrent une capacité d’adaptation forte du modèle intercommunal. L’analyse portée sur la gouvernance interne doit être complétée d’un regard sur la place occupée par les communautés dans leur environnement territorial, entre affirmation et expectative.L’évolution des « règles du jeu », depuis la loi RCT jusqu’au changement des modes de scrutin tout juste adopté, certains aspects envisagés dans les futurs projets de décentralisa-tion, questionnent ces différents aspects de la gouvernance.Sur l’organisation des communautés et l’exercice des com-pétences, une tendance à la formalisation a pu être consta-tée, dans le même temps qu’une grande flexibilité dans la prise de compétences, fonction des besoins des territoires, de choix politiques, d’enjeux financiers. Le tour d’horizon des communautés rencontrées met en lumière des bonnes pra-tiques, des modèles types auxquels les communautés peu-vent s’identifier sans pour autant s’y enfermer. Les évolu-tions législatives annoncées ne remettent pas en question

la possibilité d’adaptation des organisations, mais exercent une contrainte accrue sur les choix de répartition des com-pétences dans le bloc communal, entre rationalisation et responsabilisation.Enfin, en matière de relations financières, nous avons fait le choix d’une analyse prudente : de par l’hétérogénéité et l’incomplétude des données recueillies, mais aussi en rai-son d’un contexte fiscal et financier en mutation profonde depuis la réforme de la taxe professionnelle, dès aujourd’hui avec une contrainte financière accrue, des mécanismes de péréquation (FPIC) qui montent en charge mais sur les-quels le recul manque, et demain des hypothèses d’évolu-tions avec le projet de décentralisation ou encore à travers une réforme fiscale plus profonde (révision des valeurs lo-catives). Depuis 2005 l’écosystème financier du bloc local et par là même, celui des communautés a donc évolué, mais semble toujours fragile malgré l’apparente bonne santé fi-nancière des communautés visitées. L’avenir devrait rendre indispensable la remise à plat des relations financières, la formalisation de pactes financiers et fiscaux dans toutes les communautés.Au final, nous avons le sentiment que les communautés sont à un tournant décisif de leur histoire, en marche vers le sta-tut de véritable collectivité de plein exercice.

Éléments de méthodologieL’étude repose à la fois sur l’analyse d’un corpus do-cumentaire et sur une série d’entretiens avec les ac-teurs des collectivités du panel constitué. Un ques-tionnaire-type a été réalisé, à partir du cadrage du commanditaire, avec l’objectif d’identifier les facteurs clés (accélérateurs et freins) de l’intégration intercom-munale. Les questions ont ainsi porté sur la gouver-nance (impact du mode de scrutin, modalités de prise de décision, organisation politique…), les relations fi-nancières et modalités d’exercice des compétences communautaires (intérêt et solidarité communau-taires, mutualisation, budget…). Un échantillon d’une quinzaine d’EPCI de diverses tailles, degrés d’intégra-tion, orientations politiques et localisations géogra-phiques a été défini avec le commanditaire. Les entre-tiens ont été réalisés d’octobre 2012 à janvier 2013 avec 3 à 4 personnes « ressources » par EPCI : président-e, vice-président-e et/ou maire de commune membre, plus rarement directeur de cabinet, et dans tous les cas avec le directeur général des services.Il faut souligner à ce stade que le matériau recueilli est très hétérogène, et qu’il s’agit d’un travail relevant de l’analyse qualitative, sous la forme d’un regard croisé sur les territoires visités, et non d’une modélisation des dynamiques intercommunales. Malgré le panel resserré, les faits stylisés illustrent des tendances à l’œuvre dans les relations au sein du bloc commu-nal, que nous avons aussi replacées dans une logique prospective.


Au regard des constats de l’étude de 2005, la gouvernance au sein du bloc communal semble s’être apaisée, au point de faire du consensus

le mode de décision privilégié. Mais les mécanismes de décision nous ont révélé une réalité contrastée, de même que la « gouvernance externe » n’est pas encore stabilisée. Les effets à venir des deux réformes – nou-veaux modes de scrutin et projets de loi de décentrali-sation - viendront-ils remettre en cause l’existant, ou au contraire permettre son approfondissement ?

1 .1 . La gouvernance communautaire et les processus de décision ont trouvé un rythme de croisière, les clivages initiaux se sont estompés mais n’ont pas disparu

En 2005, deux constats s’imposaient : le rôle des maires était prépondérant dans les modes de gouvernance, quels qu’ils soient (instances dédiées, cumuls systématiques avec les fonctions clés des communautés…), et le clivage ville centre/périphérie servait de grille de lecture des rapports de forces.

1 .1 .1 . Les maires conservent une place déterminante dans le processus de décision mais leur positionnement se différencieL’étude réalisée en 2005 avait mis en lumière que le gou-vernement d’agglomération était composé du président de la communauté ET des maires des communes membres.Les « réunions » ou « conférences » des maires étaient de facto au cœur des processus décisionnels des EPCI et le poids de leurs décisions apparaissait dans bien des cas comme plus important que celui des décisions du bureau.Cette prédominance de la figure du maire au sein de la gou-vernance des EPCI reste vérifiable aujourd’hui et ce à pro-portion de la maturité intercommunale : plus celle-ci est pal-pable, moins la prédominance des maires se fait sentir. Les fusions en cours relancent parfois le débat du même effet, en mettant en scène le retour des maires dans des postures parfois de résistance. Si tous les maires ne sont plus forcé-ment vice-présidents, chaque commune conserve souvent une vice-présidence. On peut valablement citer l’exemple de Saint-Malo agglomération, où les vice-présidences sont construites non pas sur les compétences transférées à l’ag-glomération mais sur le nombre de communes membres.Quelques présidents reconnaissent que certains maires en-tendent encore « utiliser l’intercommunalité pour maximiser les retombées sur leur territoire » : le choix de l’implantation d’un équipement (sportif, culturel, etc.) reste ainsi âprement discuté. Si un tel choix répond à des logiques de territoires

(quels besoins à l’échelle du bassin de vie ? quels sont les dé-placements existants ? les modes de transport sont-ils adap-tés ?), les tractations sont également d’ordre politique (ne pas concentrer tous les équipements structurants sur la ville centre, équilibrer les investissements communautaires sur le territoire). Ce réflexe communal est le signe que le chemin vers la solidarité communautaire n’est toujours pas achevé. Pour autant, dépasser les logiques communales reste l’objec-tif de tous les présidents et vice-présidents rencontrés, qui se positionnent en garant de l’équilibre des projets sur le terri-toire communautaire.Ce qu’écrivait Sébastien Vignon en 2005 reste vrai : « ce sont les élus qui détiennent les positions les plus élevées au sein de la hiérarchie des postes électifs municipaux qui sont les plus à même de s’imposer sur le marché politique intercom-munal (8) », un marché politique unique car les agents y sont déjà élus.Si la figure politique du maire reste prépondérante, on voit néanmoins se mettre en place d’autres lieux de gouvernance comme par exemple le « comité transversal » de la CAPI, instance de réflexion stratégique qui ne rassemble pas l’en-semble des vice-présidents de l’agglomération. Ce n’est pas cependant une instance de décision.

Focus : communauté d’agglomération Porte de l’Isère « La mise en place d’un comité transversal »À côté du conseil communautaire et du bureau (com-prenant le président et les vice-présidents), a été créé un comité transversal. Il est composé de moins de 10 personnes, le président et les vice-présidents en charge de pôles (un pôle regroupe plusieurs vice-pré-sidents sous l’autorité de l’un d’entre eux).Cette structure particulière à la CAPI est une instance où se discutent les questions stratégiques. Il est un or-gane plus politique (au sens général du terme) que les commissions préparant le conseil communautaire. Dans ces commissions, c’est la gestion d’un équipe-ment qui est évoquée ou d’une politique particulière (culture, sport, etc.).Ainsi la commission (lieu de négociation), précède le bureau (qui « décide »), avant l’intervention du conseil (lieu formel de décision). Le comité transversal est à part et s’occupe de questions générales, à plus long terme.

En poussant plus loin l’analyse, on peut se demander si la capacité d’un maire à peser sur la décision ne serait pas dé-sormais moins assise sur le poids démographique de la com-

I . Gouvernance : le consensus peut-il perdurer ?



mune qu’il représente, que sur son implication et son sou-tien au quotidien apportés aux projets intercommunaux : de la définition de la stratégie au portage politique des dossiers, jusqu’au vote au sein de l’assemblée communautaire, c’est souvent la capacité de l’élu à s’engager au sein de l’EPCI qui fonde ensuite son leadership au sein de l’exécutif.Pour illustrer la montée d’élus incarnant le projet commu-nautaire, on peut citer le cas de la présidence de l’aggloméra-tion de Valenciennes qui n’est pas assumée par le maire de la ville-centre, mais successivement par Jean-Louis Borloo puis Valérie Létard, personnages politiques de premier plan.Cette différenciation des rôles à proportion de l’investisse-ment de l’élu dans le projet communautaire est aussi obser-vable lorsqu’elle concerne des maires de petites communes qui obtiennent plus de marges de manœuvre et peuvent por-ter des projets de plus grande envergure en tant que membre de l’exécutif de l’EPCI, qu’en tant que maire de leur commune.À titre d’exemple d’un leadership qui peut être exercé par un cercle plus restreint que celui de l’assemblée des maires, on peut citer le cas de Toulouse Métropole, où un vice-président a le statut de « Président délégué » et a délégation pour assurer la coordination des travaux des Commissions et le suivi des relations avec les communes membres. Maire d’une ville de la périphérie de Toulouse, ce président délégué agit aux yeux des autres maires comme le garant de l’intérêt de toutes les villes périphériques. Le leadership serait ainsi exercé par un trio président/maire de la ville centre, président délégué/re-présentant des communes périphériques et directeur géné-ral des services, dont l’expérience précédente de construction de Nantes Métropole a été réutilisée pour conduire la consti-tution de Toulouse Métropole.On peut aussi faire mention de l’exemple de la communauté de communes de Sarlat Périgord Noir avec Jean-Jacques De Peretti, ancien ministre et maire de Sarlat, qui porte et fé-dère le projet intercommunal depuis ses débuts malgré les oppositions locales. Pour autant, le tourisme, vitrine de la ville centre et moteur de l’économie sarladaise est resté très longtemps du ressort communal et indifférent au projet com-munautaire, jusqu’à la récente fusion.Concernant les autres élus des communes, la situation est variable : ils ne sont pas toujours étroitement associés au fonctionnement de la communauté : de nombreux présidents estiment qu’il est très difficile d’informer les conseillers mu-nicipaux qui ne sont pas élus communautaires.Les conseillers communautaires peinent eux-mêmes à mobi-liser les autres conseillers municipaux sur les sujets commu-nautaires. Inversement, trop souvent certains maires parta-gent peu leurs initiatives avec l’instance communautaire. À la communauté d’agglomération du Sicoval, une expérimen-tation d’instance de gouvernance spécifique - le « comité de bassin », vise notamment à associer les élus non commu-nautaires et les élus communautaires à la conduite de pro-jets à l’échelle de territoires infracommunautaires (cf. enca-dré concernant ce groupement) ; ce mode de fonctionnement n’est cependant pas généralisé.

Néanmoins les communautés visitées expérimentent di-verses méthodes pour susciter et partager l’esprit commu-nautaire. Ainsi la communauté de communes du pays de Château-Gontier a de 2001 à 2008 ouvert les commissions communautaires à tous les conseillers municipaux. Elle a néanmoins renoncé à cette pratique qui était lourde à gérer (impactant 300 conseillers) et qui s’est heurtée à un niveau d’exigence parfois disproportionné d’élus non communau-taires donc non associés directement à la gestion budgétaire de la communauté et n’ayant pas à assumer les responsabi-lités des décisions communautaires. Mais cette communauté n’a pas renoncé à mobiliser et associer les forces vives de son territoire, elle utilise des comités consultatifs pour cela.Certains des élus rencontrés en milieu rural nous ont aussi fait part de leur inquiétude concernant la difficulté à mobi-liser des volontaires pour s’engager dans des mandats de conseillers municipaux alors même que l’exercice d’un réel

Focus : Montfort Communauté « Avoir toujours en tête les équilibres précaires entre communes et communauté »Il n’est pas toujours aisé de bien communiquer sur les projets communautaires, notamment auprès des conseillers municipaux (manque de lisibilité de la part de la communauté quelquefois mais aussi manque de disponibilité de la part de certains élus communaux). Pour Joseph LE LEZ, président de la communauté de communes de Montfort-sur-Meu et maire de Bréteil, le président d’une communauté est le seul garant de « l’esprit communautaire ». Il doit veiller pour cela à deux aspects :– Informer constamment les élus, et notamment les conseillers municipaux non communautaires ; Mont-fort Communauté organise ponctuellement pour cela une assemblée des conseils municipaux ; elle a par exemple été réunie pour présenter les attendus de la ré-forme territoriale, pour les 20 ans de la communauté, etc. Chaque temps fort doit être partagé le plus large-ment avec les élus locaux du territoire pour construire une « identité communautaire ».– Garantir un développement équilibré et solidaire du territoire ; en effet, l’identité communautaire se construit à travers la réalisation des projets commu-nautaires. La question des investissements est tou-jours primordiale : elle fait l’objet de nombreuses discussions. Le consensus est systématiquement re-cherché. Le président veille à minimiser les éventuels « réflexes communaux » des conseillers communau-taires. Par exemple, les élus communaux demandent régulièrement un document de suivi des retombées financières (projets, crédits) de la communauté sur leur commune respective. Pour l’instant, la commu-nauté préfère mettre en avant l’équité et la solidarité entre communes, ou encore la hausse du niveau et de la qualité de service public sur l’ensemble du territoire.


pouvoir s’exprime désormais au sein de l’intercommunalité : la montée en puissance de l’intercommunalité participe à li-miter l’attractivité des mandats de conseillers municipaux.Par ailleurs, déjà relevé dans l’étude de 2005, l’apolitisme des assemblées communautaires se confirme dans le temps, se révélant moins le fait de la jeunesse des structures, que la conséquence de leur mode de fonctionnement : le clivage droite-gauche y est peu présent, voire en est totalement ab-sent. Par exemple au sein de Reims Métropole, les engage-ments politiques nationaux des différents maires ne sont pas affichés ni même toujours connus.Les oppositions ou les soutiens se définissent dossier par dos-sier selon l’adhésion au projet communautaire et l’espoir de gain stratégique qu’il peut représenter pour la commune. Le mode de fonctionnement privilégié était et reste avant tout la recherche du consensus (cf. infra 1.2.).C’est d’ailleurs afin de se donner le temps de partager cette culture du consensus, qui peut contraster avec celle des as-semblées communales, souvent objets d’importation des dé-bats politiques nationaux, que Reims Métropole a choisi de conserver jusqu’en 2014 un nombre bonifié de vice-présidents après le passage de 6 à 16 communes membres en janvier 2013.Le poids des maires dans la gouvernance, élément signifi-catif il y a encore quelques années, est donc à nuancer, tout comme l’importance de la ville centre. En revanche, on voit s’affirmer la figure du président de l’EPCI comme figure po-litique connue comme telle des citoyens, c’est notamment le constat du Sénateur-Maire de Nîmes qui relève que Nîmes Métropole et son président sont désormais clairement iden-tifiés aux services rendus par l’EPCI à la population.

1 .1 .2 . Le clivage ville centre/périphérie, qui paraissait fonder les relations communes/communauté est toujours présent mais semble néanmoins avoir perdu de son importanceLe fonctionnement au consensus semble avoir apaisé les craintes des communes périphériques de ne pas être suffisam-ment considérées. Le sacrifice d’une partie de ses voix par la ville-centre, a permis dans bien des cas d’installer la confiance.C’est notamment le cas à Périgueux (nombre de délégués pla-fonné à 40 % alors que la ville représente 42 % des habitants de l’agglomération), à Toulouse métropole et à Reims, où la ville-centre a à chaque fois accepté de disposer de moins de sièges que ceux auxquels son poids démographique lui aurait permis de prétendre. De la même manière à Laval agglomé-ration, les modalités de répartition des sièges ont été définies pour contrebalancer le poids de la ville-centre : il est statu-tairement prévu que Laval dispose de 30 délégués et que les autres communes soient représentées par 2 délégués pour les communes de moins de 2 000 habitants, les autres com-munes ayant un délégué supplémentaire par tranche supplé-mentaire de 1 000 habitants.L’ancien président de la communauté de communes de la ré-gion de Saverne a même renoncé à son mandat de président au profit de son mandat de maire (c’est cependant la règle de

limitation du cumul des mandats qui l’y a contraint). Le pré-sident de la communauté de communes de Montfort-sur-Meu est le maire de la 2e commune de la communauté (en termes de démographie) : Bréteil.Dans les communautés visitées ont été développées sur le long terme de véritables stratégies pour mettre en confiance les communes membres et équilibrer les relations avec la ville centre.

Focus : communauté d’agglomération de Laval « Veiller à la bonne représentativité des membres au sein des instances de travail et de réflexion »Un soin particulier a été apporté à la composition des 9 commissions thématiques afin que les communes y soient représentées équitablement. Chacune est ainsi présidée par un triumvirat composé d’un vice-prési-dent, accompagné d’un deuxième élu de la première couronne et d’un second élu de Laval. Ces commis-sions sont par ailleurs ouvertes à tous les élus des com-munes, même non délégués communautaires.

Pour mieux réguler la relation de pouvoir entre les com-munes et la ville centre et donner des gages de confiance aux communes périphériques, certaines communautés ont déve-loppé des mécanismes de contre-pouvoir.

Focus : communauté de communes du pays de Château-Gontier « Instaurer des contre-pouvoirs »La communauté s’est dotée d’une commission interne singulière : le « conseil de surveillance », présidée par un maire rural. Cette instance est chargée de garantir la bonne gestion de la convention de moyens établie entre la ville-centre et la communauté.

Cet apaisement des relations entre la ville-centre et les com-munes périphériques, la montée en puissance de l’élu com-munautaire aux côtés du maire et des élus communaux et non en opposition, nous amènent aujourd’hui à une culture du consensus et des mécanismes de décision que nous avons analysés dans les collectivités rencontrées.

1 .2 . Des processus de décision aujourd’hui intrinsèquement marqués par la recherche du consensus : frein ou levier de l’action communautaire ?

Dans les communautés, les décisions se prennent sans forte polarité politique. De nombreux arguments ont été avancés



pour expliquer cet état de fait : mode de scrutin (« 3e tour des municipales »), technicité des débats, tradition locale parti-culière, pragmatisme, réponse salutaire à la concurrence des territoires, etc. Le consensus est souvent présenté comme participant à la réalisation – pragmatique – des projets. Il est également quelquefois vu comme la recherche d’un plus pe-tit dénominateur commun au détriment de l’intégration et de la solidarité communautaires.

1 .2 .1 . La fabrique de la décision : recherche d’un consensus pacificateur ou plus petit dénominateur commun ?Les présidents rencontrés ont invariablement indiqué que les décisions étaient prises à l’unanimité, à quelques rares exceptions près. Aussi, les commissions et, a fortiori, les as-semblées communautaires, sont-elles fréquemment des en-ceintes politiques mais non politisées (au sens d’un conseil municipal par exemple).La présentation des dossiers par un vice-président-rappor-teur est souvent succincte, les questions éventuelles sont plu-tôt d’ordre technique. L’opposition y est souvent peu active, quelquefois inexistante (Saint-Malo agglomération, commu-nauté d’agglomération Périgourdine).Les exceptions à ce large consensus peuvent concerner des projets particulièrement polémiques, présentant par exemple des externalités négatives (implantation d’une station d’épu-ration, d’un centre technique d’enfouissement des déchets, etc.). Dans ce cas, les cristallisations politiques dépassent le traditionnel clivage gauche/droite : les oppositions peuvent être de natures très différentes : petites communes/ville-centre ; communes périurbaines/première couronne, com-munes « riches »/communes « pauvres », etc.Mais ces cas sont rares. Les conseils communautaires sont des cénacles pacifiés, et ce depuis la création même de l’in-tercommunalité. Ce mode de décision, consubstantiel à la communauté, a largement été commenté (9) et a peu évolué.Dans les communautés étudiées, la gouvernance, du point de vue de la prise de décision, est très classique : préparation des décisions en amont des assemblées au sein de diverses commissions, et vote à l’unanimité des rapports (Saint-Malo agglomération, communauté urbaine de Bordeaux). Trois po-sitionnements néanmoins peuvent être relevés :• Le consensus comme force du projet politique : à Valen-

ciennes métropole, le consensus est mis en avant comme un objectif en soi de la gouvernance ; à Versailles Grand Parc où l’agglomération est avant tout l’incarnation du tra-vail en commun des communes et non un projet de terri-toire, le plus petit dénominateur est ainsi recherché et fé-dère les communes de cette communauté ;

• Le consensus comme mode de gouvernance efficace pour la conduite des projets : la communauté de communes de la Région de Saverne met en avant une culture locale du consensus (qui serait proprement alsacienne) permettant de dépasser les clivages politiques ; à Reims métropole et Saint-Malo agglomération, la faible polarisation droite/

gauche des débats permet de se concentrer sur les stricts enjeux territoriaux ;

• Le consensus découlant d’un leadership fort et suivi de la ville-centre : Toulouse métropole, communauté de com-munes de Sarlat Périgord Noir.

1 .2 .2 . La décision exprimée en conseil est prise bien en amont, dans des instances multiformes, qui peuvent être informelles et ouvertesLes décisions sont traditionnellement travaillées en commis-sions. De manière générale, ces instances sont caractérisées par les mêmes traits qu’au sein des communes :• Elles sont animées par un petit nombre d’élus très mobi-

lisés, accompagnés d’un responsable de service (certains EPCI ont formalisé un binôme vice-président/responsable de service, comme à Montfort communauté) ;

• Les commissions sont présidées par un vice-président qui donne un cap (dans la majorité des cas, chaque commune ayant un vice-président au conseil communautaire, chaque commune « préside » une commission : il y a une répartition égale mais non équitable des pouvoirs) ;

• Elles sont souvent présentées comme des instances de discussion, de travail (lieu de production où l’on examine les modalités techniques, concrètes, des projets), il peut d’ailleurs être regretté leur caractère non public ;

• Elles sont le plus souvent réunies mensuellement ; leur pé-rimètre est en lien étroit avec la nature des compétences transférées, elles sont donc relativement cloisonnées, un ef-fort de transversalité est d’ailleurs recherché (à la commu-nauté d’agglomération Périgourdine par exemple) ;

• Elles viennent en amont de l’assemblée et/ou du bureau pour « préparer le consensus » ; le bureau et l’assemblée communautaires sont d’ailleurs souvent peu différen-ciables, tant du point de vue de la composition que des su-jets évoqués.

La prise de décision est caractérisée par deux phénomènes :• D’une part, il apparaît que les sujets discutés en commis-

sion ont souvent été traités, voire validés, au préalable. La décision se prend toujours plus en amont du processus dé-libératif prévu par les textes. En amont de l’assemblée, la décision est discutée par une commission. En amont de la commission, la décision est travaillée au sein d’un groupe de travail, comité technique ou groupe d’experts. En amont de ce groupe de travail, la décision fait l’objet d’une discus-sion entre le vice-président et les services techniques. La validation du président est souvent déjà requise à ce mo-ment-là. Finalement, les instances qui viennent ensuite ne modifieront que très peu les arbitrages pris ; au mieux, elles ne feront qu’ajuster la décision à la marge. Le bureau de-meure in fine un lieu pivot de la décision, mais celle-ci est élaborée en amont.

• D’autre part, la diffusion du mode « conduite de projet » a également participé à la multiplication des instances de travail : comité technique, groupe de pilotage, groupe d’ex-perts, commission ad hoc.


Il existe ainsi une myriade d’instances hétérogènes dans leur fonctionnement et dans leur composition. Le mode « conduite de projet » implique également d’ouvrir les instances de tra-vail aux partenaires (autres collectivités, services déconcen-trés de l’État, associations, etc.). La composition des com-missions a ainsi évolué en association avec les acteurs des territoires.À Valenciennes métropole, la commission habitat et loge-ment, à l’initiative de son président (par ailleurs vice-pré-sident sur la thématique), est à certains moments ouverte aux partenaires (associations, techniciens, autres élus…), à d’autres moments irriguée par la réflexion et la production de multiples groupes de travail (par exemple sur les projets de rénovation urbaine, qui concernent un secteur déterminé : ce fonctionnement repose en outre sur la complémentarité entre l’élu communal - qui « assume » le projet face aux habi-tants - et l’élu communautaire qui veille à la cohérence d’en-semble des projets).

À Saint-Malo agglomération, la démarche Scot a facilité l’as-sociation des élus locaux et des représentants de la société civile, de même à la communauté de communes du pays de Château-Gontier avec l’élaboration de la stratégie de déve-loppement du territoire 2005-2015.

Focus : communauté d’agglomération du Sicoval « Expérimenter une nouvelle échelle de gouvernance : le bassin de vie »Le Sicoval a adopté en 2012 une « charte de gouver-nance de proximité », issue du cadre plus général de l’Agenda 21 de la communauté. Cette charte propose le déploiement d’un échelon de gouvernance – le bas-sin de vie -, et d’outils – comité de bassin, comité de pi-lotage, lettre de mission du comité de bassin -, afin de rapprocher l’agglomération des acteurs locaux, autour d’une logique de projets.Les acteurs locaux sont à la fois des élus communau-taires et non communautaires du territoire concerné, mais aussi les associations, les partenaires, les acteurs économiques, les habitants, selon les besoins des pro-jets envisagés. La logique de projet peut être descen-dante (décliner à l’échelle du bassin une des politiques de la communauté) ou ascendante (besoin repéré, pro-jet expérimenté localement, qui peut bénéficier du sou-tien politique, technique, voire financier dans un se-cond temps de l’agglomération).Le bassin de vie est un périmètre de projet qui est en lui-même intercommunal, sans recouper nécessai-rement des frontières communales ; il s’agit d’un ter-ritoire correspondant à « une réalité de vie » et « une continuité géographique ». Indirectement c’est un moyen d’associer des élus non communautaires à une dynamique de la communauté. Pour l’heure cette ex-périmentation en est à son démarrage, et bénéficie d’une évaluation chemin faisant ; un vice-président de la communauté est dédié à son portage et son suivi.S’il y a un risque de démultiplication des instances par-ticipatives, de dilution de la décision, cette expérimen-tation mérite pourtant d’être suivie, particulièrement au moment où les conseillers communautaires sont ap-pelés à être moins nombreux, où le travail entre élus des deux niveaux nécessitera de nouvelles modalités, et où les politiques publiques peuvent gagner à être adaptées à des territoires qui ne correspondent pas au seul découpage administratif.

Aux instances « projet », s’ajoutent bien sûr les instances dites « réglementaires » : commission d’appel d’offres, comité tech-nique, comité hygiène et sécurité, etc.De plus, certains EPCI ont mis en place des instances de coor-dination (bureau exécutif à la communauté d’agglomération du Sicoval : émanation du bureau, qui est lui centré sur « le débat, la stratégie, la préparation du consensus » (10), le bureau

Focus : communauté urbaine de Bordeaux « Une gouvernance stratégique en plusieurs étapes au sein de la CUB »Pour répondre à l’objectif politique fixé en début de mandat, il convenait de « revaloriser la parole de l’élu », pour reprendre les termes d’une des vice-pré-sidentes. Concernant le processus décisionnel, le pro-jet métropolitain s’est construit au travers un pilo-tage des projets revisité. Une réorganisation sous la forme de comités stratégiques, de comités de projet et de comités partenariaux a vu le jour fin 2010, épou-sant les vœux de transparence émis par le conseil de communauté.Les élus se retrouvent ainsi, au sein d’instances inter-médiaires de réflexion et de concertation, associés aux différentes étapes du projet. La dimension stratégique est essentielle pour envisager la transversalité des po-litiques publiques communautaires.Ces instances politiques ad hoc, créées au fil des pro-jets, le sont pour les actions d’envergure et les théma-tiques prioritaires demandant une vision à long terme.Aujourd’hui, elles fonctionnent concomitamment aux commissions traditionnelles. L’ouverture régulière de celles-ci aux partenaires de la CUB, aux personna-lités qualifiées et de la société civile témoigne du be-soin d’inscrire la réflexion urbaine dans une démarche collective et non sectorielle.Leur existence et leur fonctionnement contribuent néanmoins à alourdir le processus administratif et donc décisionnel. Une quarantaine de comités de pilotage est recensée, mais tous n’ont pas la même activité et réactivité. Leur multiplication peut être source de dysfonctionnements internes dénoncés par les élus et certains services. Une priorisation s’im-pose au même titre qu’une programmation régulée de ces instances.



exécutif se consacre au suivi des décisions du conseil com-munautaire et à la gestion des affaires courantes).Ces modes de faire ont plusieurs conséquences :• Il existe un « temps caché » de la prise de décision. Avant

que le projet ne soit présenté en commission - et a for-tiori en assemblée - il a déjà fait l’objet de discussions puis de validation. Les négociations interpersonnelles (le plus souvent entre le président et le vice-président por-teur du projet) permettent de préparer la décision avant de la présenter dans les instances formalisées ; la déci-sion est ainsi « débarrassée » de ces éventuels éléments polémiques.

• Le binôme vice-président/cadre administratif revêt une im-portance particulière : il est coproducteur de la décision et co-animateur des instances de travail. Ainsi, à Montfort communauté, il existe une réunion hebdomadaire forma-lisée du binôme vice-président/chef de service pour pré-parer les commissions et suivre l’état d’avancement des projets.

• Les commissions sont très « opérationnelles » : il s’agit de discuter une action, un projet, un dispositif, un soutien à une structure, etc. Rares sont les commissions dont l’ob-jet est la prospective, l’évaluation des politiques publiques ou encore la définition d’une stratégie de développement territorial. À noter que la communauté d’agglomération porte de l’Isère a structuré un « comité transversal », ins-tance de réflexion et de stratégie, organe plus politique que les traditionnelles commissions, instance composée du président et de 10 des 30 vice-présidents ; la commu-nauté d’agglomération Périgourdine a également mis en place un « bureau stratégique » pour piloter les grands pro-jets de la mandature.

En conclusion, il existe une grande dichotomie entre les faits (hétérogénéité des instances de travail, souvent non publiques, validation des décisions en amont des instances formalisées, vote à la majorité qualifiée) et le droit (for-malisation des décisions par le vote en assemblée, vote à l’unanimité).À noter de manière subsidiaire que les commissions lo-cales d’évaluation des charges transférées et les conseils de développement ont été peu évoqués dans les entre-tiens, sauf pour souligner leur rôle marginal, respective-ment dans les processus de transfert de compétences ou de projet de territoire.Les liens avec les communes et les structures communales qui jouxtent les communautés, voire avec des territoires plus lointains dont les zones d’attraction sont étendues, le rayon-nement propre aux communautés et celui de leurs communes membres provoquent des synergies et des interactions qui impactent les relations communes-intercommunalité. Dès lors, l’observation des relations communes-communautés ne se résume pas aux seules questions de gouvernance in-terne et l’on peut entrevoir dans ce champ de « gouvernance externe » des axes d’évolution des relations nouées au sein du bloc communal.

1 .3 . En matière de gouvernance externe, la refonte de la carte communale a modifié la donne que la communauté soit elle-même touchée ou qu’il s’agisse de son environnementLes découpages territoriaux sont actuellement réinterrogés à la faveur de la mise en œuvre des dispositions de la loi du 16 décembre 2010 qui ont conduit à la production des sché-mas départementaux de coopération intercommunale à la fin de l’année 2011 (SDCI). Les rapports de force existants sont susceptibles de s’en trouver plus ou moins modifiés. Les ac-teurs locaux rencontrés ont été interrogés sur l’impact de ces nouveaux schémas qui varient selon les territoires.

1 .3 .1 . Certains territoires sont directement impactés et voient s’amorcer les premiers effets des redécoupages issus des SDCIToutes les intercommunalités touchées ne le sont pas dans les mêmes proportions. Ainsi la communauté d’aggloméra-tion Périgourdine passe de 19 à 33 communes selon le nou-veau schéma. Cette nouvelle donne institutionnelle et finan-cière trouvera son plein effet à compter du prochain mandat. La communauté d’agglomération Reims métropole passe de 6 à 16 communes au 1er janvier 2013. Il s’agit là de défis ma-jeurs à relever qui impliquent une mise à niveau aussi rapide que possible des services offerts par ces intercommunalités à tous leurs membres. La priorité est donnée à l’intégration des nouveaux membres et donc les compétences ne sont vo-lontairement pas élargies. Les nouvelles modalités de gou-vernance induites, notamment sur le nombre de VP, vont se mettre en place progressivement.Pour la communauté de communes de la région de Saverne les évolutions ont commencé par l’intégration d’une petite commune isolée (124 habitants) au 1er janvier 2012. Toute-fois le SDCI évoque aussi la fusion avec une communauté de communes voisine (ce qui implique 5 000 habitants en plus soit une augmentation de 17 % de sa population initiale et l’apport par cette nouvelle entité de gros équipements dont un golf et le centre européen de l’orgue) et l’absorp-tion d’un syndicat mixte. Les conséquences de ces modifi-cations seront donc importantes, tant en termes de gestion que de gouvernance.Pour d’autres, il ne s’agit que de petits ajustements qui n’ont pas d’effet sur les équilibres existants. La communauté d’ag-glomération des portes de l’Isère intègre deux nouvelles com-munes, l’une en 2013, l’autre en 2014. Ces évolutions sont marginales et ne remettent pas en cause l’équilibre des rela-tions communes agglomération car ce sont deux communes de taille modeste. La communauté urbaine Bordeaux inté-grera la commune de Martignas-sur-Jalle.Il ressort des échanges avec les dirigeants des intercom-munalités concernées que lorsque le SDCI impacte un redé-coupage important, l’enjeu est alors, en premier lieu, d’ab-


sorber les changements, avant de poursuivre l’intégration communautaire.Les redécoupages subis ou souhaités ne sont pas sans inci-dence sur la gouvernance des communautés : nouveaux rap-ports de force, nouvelles alliances, remise à plat des méca-nismes de prise de décision… Par exemple l’élargissement de la communauté d’agglomération Périgourdine (issue de la fusion avec la communauté de communes Isle-sur-Manoire) demandera de repenser totalement la gouvernance, quel que soit le choix ou la personnalité du futur président.

1 .3 .2 . La redéfinition de la carte intercommunale marque durablement l’évolution du fait intercommunalNous avons rencontré des dirigeants locaux, au Sicoval et à la communauté de communes du pays de Château-Gontier,

qui nous ont exposé que leurs territoires n’étaient pas im-pactés par le SDCI. Sur ces territoires, le statu quo s’impose. Ainsi, à Château-Gontier le préfet a estimé que « compte tenu de la pertinence des périmètres, du nombre de communes membres, du dynamisme démographique du territoire et de l’absence de souhait des élus, aucun ajustement de la taille de l’EPCI n’apparaît nécessaire ».

Quand bien même leurs territoires ne sont pas directement impactés, les dirigeants locaux sont vigilants quant aux évo-lutions des découpages des territoires qui les jouxtent car l’évolution des structures voisines peut impacter les rap-ports de force existants et avoir des conséquences sur les conditions de développement des territoires redécoupés et de leurs voisins.À Saint-Malo agglomération, la seule commune isolée joux-tant le territoire (Dinard) a intégré sa communauté voisine, la communauté de communes de la côte d’Émeraude. À Montfort communauté, l’environnement immédiat est bou-leversé par la fusion-modification-disparition des intercom-munalités voisines. À Valenciennes métropole, la commu-nauté voisine (Porte du Hainaut, 38 communes) absorbe la communauté de communes rurales de la vallée de la Scarpe (7 communes).Enfin, si la révision des SDCI n’a pas abouti partout elle a néanmoins été l’occasion de mener une réflexion approfon-die sur la pertinence des découpages territoriaux et l’équili-brage des pouvoirs locaux et produira sans doute des effets à moyens ou longs terme comme peut le laisser penser le cas de la communauté d’agglomération de Laval.Déjà bousculée par les rebonds de la loi RCT, assurément transformée par le changement des modes de scrutin prévus par la loi dite « Valls » du 17 mai 2013, la gouvernance du bloc communal sera questionnée par les projets de loi de décen-tralisation, quelle qu’en soit la teneur définitive.

1 .4 . L’intercommunalité en devenir : entre simples péripéties et ouverture d’un nouvel acte de l’intégration communautaire

Certains évoquaient déjà dès 2012 un « big bang (11) » pour la gouvernance des intercommunalités, du fait des dispo-sitions de la loi dite « Richard » (cf. infra) ; aujourd’hui, les réformes en cours à la fois sur les modes de scrutin et les futurs projets de décentralisation, malgré les incertitudes qui pèsent sur ces derniers, s’annoncent comme des évolu-tions majeures pour les relations au sein du bloc commu-nal, tant en termes d’exercice des pouvoirs que de réparti-tion des compétences.Les élus que nous avons rencontrés début 2013 se sont expri-més sur le sujet, des négociations avaient d’ores et déjà lieu sur les futures répartitions des sièges dans les communau-tés, les projets du prochain mandat étaient en préparation.

Focus : communauté d’agglomération de Laval « Un statu quo transitoire ? »À l’occasion du SDCI élaboré en 2011, le préfet a pu en-visager la fusion de cette communauté avec la commu-nauté de communes voisine du pays de Loiron, compte tenu notamment du périmètre du Scot, du périmètre cantonal, du bassin de vie et des unités urbaines (l’aire urbaine lavalloise rayonne sur 8 des 15 communes de la communauté du pays de Loiron). Il a pu estimer que la fusion de ces deux EPCI s’inscrirait dans une lo-gique de territoire et permettrait de créer un ensemble unique supérieur à 100 000 habitants entre les inter-communalités d’Ille-et-Vilaine et celles de la Sarthe.Cependant, il a observé qu’une telle fusion ne pouvait être mise en œuvre compte tenu de freins liés à l’ab-sence de volonté politique locale, au coût d’une telle opération et aux effets induits sur la nouvelle struc-ture à naître qui devrait absorber des compétences lourdes. Ainsi cela reviendrait à intégrer une popu-lation supplémentaire de 17,6 % en proposant des ser-vices de qualité équivalente.La communauté d’agglomération de Laval possède en effet un certain nombre de compétences dont l’exten-sion au territoire de la communauté de communes du pays de Loiron pourrait s’avérer coûteuse (élimina-tion et valorisation des déchets ménagers et assimilés, transport, établissement et exploitation d’un réseau communautaire de communications électroniques à très haut débit).Le préfet a ainsi conclu au maintien du périmètre es-timant que : « la fusion de la CAL et de la CCPL, si elle paraît largement incontournable à moyen terme, s’opé-rera de façon plus aisée après l’apurement d’un cer-tain nombre d’opérations techniquement lourdes (en complément des dossiers ci-dessus peuvent être ci-tés la réalisation du parc d’activités Laval-Mayenne, la reconversion du site du 42e RT, l’aménagement de la gare de Laval) ».



Reste à savoir si les transformations institutionnelles confir-meront le nouveau partage des rôles au sein du bloc local, en-trevu et commenté dans ce rapport.Nous avons donc décidé de confronter notre matériau re-cueilli auprès d’élus et de DGS aux réformes adoptées et en cours, dans ce qu’elles prévoient, mais aussi ce qu’elles ne prévoient pas ou de façon imprécise à ce stade, à savoir la place des citoyens dans une configuration démocratique nou-velle, ou encore le positionnement des intercommunalités dans l’écosystème territorial.

1 .4 .1 . Au niveau institutionnel, sommes-nous à l’aube d’une révolution ou d’une simple transformation des jeux d’acteurs ?La loi RCT de 2010 imposait de redéfinir la gouvernance des intercommunalités en matière de répartition des sièges et de nombre d’élus communautaires ; la loi dite « Richard » du 31 décembre 2012 (12) devait faciliter ce processus, qui donne lieu actuellement à d’âpres négociations pour préparer la composition des futures assemblées.Parmi les principales dispositions de la loi Richard, on peut citer :• L’assouplissement de la répartition des sièges au sein de

l’EPCI, en cas d’accord amiable : 25 % de sièges en plus peu-vent être ajoutés au total des sièges à répartir par rapport au tableau du nombre de sièges figurant dans la loi RCT à la communauté en fonction de la strate démographique à laquelle elle appartient ;

• Là où la loi RCT encadrait strictement le nombre de vice-présidents (20 % du nombre maximum de conseillers com-munautaires, dans la limite de 15 vice-présidents), la loi « Richard » porte à 30 % du conseil le nombre de vice-pré-sidents possibles, toujours dans la limite de 15 au total (et ce sans incidence financière dans la mesure où l’enveloppe indemnitaire globale est plafonnée).

Ces dispositions devraient avoir des conséquences pour une partie des communautés de notre panel qui se trouveront concernées par une nouvelle répartition des sièges et une diminution du nombre de vice-présidents :• Concernant le nombre total d’élus, il s’agira de prendre

en compte son inévitable diminution : c’est le cas par exemple pour la communauté d’agglomération Périgour-dine (passer de 60 conseillers à 40 en l’absence d’accord, 50 maximum en cas d’accord adopté à la majorité qua-lifiée des communes), mais bien plus encore pour Saint-Malo agglomération (passage de 80 à 42 élus en l’absence d’accord, 53 en cas d’accord), les changements les plus lourds impactant la CAPI (de 111 à moins de 50 sans ac-cord et 60 si accord) et à la communauté d’aggloméra-tion du Sicoval (de 127 à 40 sans accord, in fine 76 après accord) ;

• Concernant le nombre de vice-présidents, là encore c’est une transformation majeure qui s’amorce : le plafonne-ment à 15 vice-présidents va nécessiter de revoir les péri-mètres de délégation des élus, de fonctionnement des ins-

tances de gouvernance (commissions notamment), dans 7 des 15 communautés de notre panel.

À ces transformations déjà en cours vont s’ajouter deux réformes essentielles qui vont changer les règles du jeu : concernant les modes de scrutin, et au travers du nouvel acte de décentralisation, quel qu’en soit le format définitif.Il importe à ce stade d’évoquer certaines dispositions ou grandes tendances de ces deux textes (avec la précaution qui s’impose concernant des textes en cours de discussion), notamment parce que nos interlocuteurs se sont exprimés sur ces sujets, et de les confronter aux pratiques observées.

Analyse et perspectives au regard du futur mode de scrutinLa loi « relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral », que nous appellerons « loi Valls », était au moment de la rédaction du présent do-cument à peine adoptée (vote définitif du Sénat le 17 avril).Aujourd’hui pour ce qui concerne le bloc communal, 3 dis-positions du texte retiennent l’attention :• La dénomination des futurs élus intercommunaux rete-

nue est celle de « conseillers communautaires », qui pa-raît préférable à celle initialement en débat de « délégués », qui restreignait leur rôle à celui de seuls représentants des communes ;

• Le seuil à partir duquel s’appliquera le futur scrutin sous la forme d’un fléchage, doit correspondre au seuil d’appli-cation des scrutins de liste dans les communes : alors que les positions des parlementaires oscillaient entre 500 et 1 000 habitants (ce qui signifie tout de même une diffé-rence conséquente, puisque 16 566 communes auraient été concernées dans le premier cas, contre seulement 9 550 dans le second (13)), c’est finalement le seuil de 1 000 habi-tants qui a été retenu ;

• Le mode de désignation des élus communautaires sera dual : par fléchage au-delà de 1 000 habitants (deux listes distinctes sur un même bulletin, et paritaires pour les deux niveaux, avec des têtes de listes communes jusqu’au pre-mier quart de chacune d’elle) ou par désignation dans les autres communes (soit dans plus de 20 000 d’entre elles) selon l’ordre du tableau (maire de la commune en premier, puis 1er adjoint…).

Il est prématuré d’envisager des scénarios précis de mise en œuvre de la loi « Valls », mais plusieurs questions peuvent d’ores et déjà être soulevées :• La complexité du nouveau mode de scrutin n’est pas d’une

lecture aisée pour les citoyens notamment ;• La persistance d’un mode de scrutin différent selon la taille

des communes rend le système peu lisible, et surtout, dans les communautés comprenant des communes relevant des deux systèmes, ne permet pas d’unifier la gouvernance des communautés : dans certains cas, des maires de pe-tites communes siégeront de fait aux côtés d’autres élus de communes plus grandes désignés par scrutin de liste, au


risque de renforcer un biais dans la représentativité (les maires privilégiant « leur » commune et leurs prérogatives de maires, par rapport à d’autres élus dont la participation à la communauté peut être considérée comme une « exten-sion » de leurs prérogatives) ;

• Le futur mode de scrutin va de fait renforcer une forme de concentration des pouvoirs, à la fois du fait de l’obligation de placer les mêmes candidat-e-s en tête des 2 listes sou-mises au vote, et pour les autres communes du fait de dési-gner les élus dans l’ordre du tableau : les heureux élus aux deux niveaux risquent fort, en sus du cumul des mandats exercés, de cumuler les fonctions (adjoint et vice-président).

Si la plupart de nos interlocuteurs au moment des entretiens que nous avons conduits semblaient favorables au principe d’un mode de scrutin qui leur confère une plus grande légiti-mité, aucun ne s’était exprimé de façon précise sur les moda-lités qui permettraient de le concrétiser. On peut néanmoins relever plusieurs points :• L’attente est grande mais souvent les élus souhaitent ména-

ger un compromis, n’affichant pas une position défavorable aux prérogatives des maires ; le fléchage semble globale-ment convenir notamment parce qu’il préserve l’influence des maires dans le processus décisionnel ; à l’époque, l’idée de listes distinctes n’avait pas trouvé d’écho auprès des élus audités ;

• Plusieurs craintes se sont exprimées, notamment la diffi-culté à arbitrer entre différents mandats locaux : le président du Sicoval est parmi les rares à avoir clairement affirmé sa préférence pour le mandat communautaire ;

• Les positions sur le cumul des mandats est empreint de la situation de nos interlocuteurs : la majorité des élus ren-contrés pour cette étude sont en position de cumul multiple (parfois local et parlementaire, parfois également canto-

nal ou régional, dans tous les cas cumulant des fonctions), et plus largement celles et ceux qui exercent des fonc-tions exécutives au niveau communautaire sont aussi par ailleurs majoritairement dans les exécutifs communaux.

À titre d’illustration, le tableau suivant récapitule les man-dats cumulés par les têtes d’exécutifs dans les collectivités que nous avons rencontrées (cumul de mandats auquel peu-vent s’ajouter des cumuls de fonctions – présidence de syndi-cats, sociétés locales – que nous ne signalons pas ici).Considérant ce que nous avons dégagé de la « loi Valls » et ce qui ressort de nos entretiens, les effets potentiels de l’ap-plication du nouveau mode de scrutin à moyen terme seront donc de plusieurs ordres :• sur les équilibres politiques : un mouvement de politisation

des assemblées peut s’amorcer (cf. supra concernant la fa-brique du consensus) ;

• sur la relation aux citoyens (cf. infra), le projet commu-nautaire va devenir un objet électoral (il l’est déjà pour quelques-uns), tout en tenant compte du fait que le territoire d’élection demeurera communal (au risque d’une certaine confusion sur la responsabilité des élus communautaires). Cela nécessitera de réinterroger plus largement l’asso-ciation des citoyens à la gouvernance, les communautés ayant déjà des démarches en ce sens auront une longueur d’avance sur les autres (communauté de communes de la région de Saverne, communauté de communes du Pays de Château-Gontier, CA Sicoval…) ;

• sur la gouvernance : avec une représentativité modifiée, des formats d’exécutifs plus standardisés et resserrés, des com-missions au périmètre refondu, c’est toute l’organisation de la gouvernance des communautés qui sera à revoir ; les communautés sauront-elles utiliser et dépasser ce nouveau cadre réglementaire comme elles ont su le faire jusque-là ?

COMMUNAUTÉ NB HABITANTS

FONCTION CUMULÉE AVEC CELLE DE PRÉSIDENT-E

Député Sénateur Maire Conseiller général

Conseiller régional

cc de sarlat Périgord Noir 19 000 X

cc Montfort-sur-Meu 23 722 X

cc pays de château-Gontier 29 134 X X

cc région de saverne 30 771 X

cA Périgourdine 69 860 X

cA sicoval 70 186 X

cA saint-Malo agglomération 83 000

cA Laval agglomération 94 031 X X

cA porte de l’isère 100 000 X X

cA Valenciennes métropole 192 000 X

cA reims métropole 218 000 X

cA Nîmes métropole 240 000 X X

cA Versailles grand parc 250 000 X X

cu toulouse métropole 711 000 X

cu Bordeaux 721 744 X



Analyse et perspectives pour la gouvernance des intercommunalités au stade actuel des projets de loi de décentralisationLe futur projet de loi de décentralisation ne peut aujourd’hui faire l’objet d’une analyse détaillée, puisque son redécoupage en trois volets a été annoncé à la suite du Conseil des mi-nistres du 10 avril 2013. Les influences des différentes asso-ciations d’élus, selon les niveaux de collectivités et les modes d’élection, pèsent sur un texte pourtant qualifié de nécessaire.Sans nous intéresser à un détail des dispositions de chacun des 3 projets, nous souhaitons mettre en regard certains des principes qui sous tendent les textes, et certains points rela-tifs aux intercommunalités, au matériau que nous avons re-cueilli lors des entretiens menés dans les collectivités.L’esprit général du projet de texte est celui d’une organisa-tion territoriale « à la carte », laissant au niveau local le soin de formaliser la répartition des compétences et les moyens pour y concourir, dans un cadre se voulant régional. Il faut distinguer ce qui relève de la gouvernance territoriale en général (concerne l’ensemble des niveaux de collectivités, dont les EPCI), des éléments attachés à la gouvernance des communautés.Sur la gouvernance territoriale en général, le contrepoids de la liberté d’organisation dans le cadre régional est l’obliga-tion de formalisation à travers plusieurs outils : la désigna-tion de chefs de file, l’élaboration de schémas et la mise en place des conférences territoriales de l’action publique (dont la mission première est l’élaboration du pacte de gouver-nance territorial, agrégation des différents schémas secto-riels d’exercice des compétences).Les communautés ne seraient désignées systématiquement chefs de file qu’en matière de politiques environnementales (qualité de l’air, mobilité durable), sauf à les positionner chefs de file sur d’autres champs dans le cadre des pactes de gou-vernance territoriale.La question de la représentation des EPCI dans les confé-rences territoriales de l’action publique devient ainsi un en-jeu majeur : pour l’heure, seules les communautés de plus de 30 000 habitants sont supposées siéger, ainsi qu’un représen-tant par département des autres communautés de la région concernée. En parallèle, la loi définit trois strates démogra-phiques permettant aux maires de disposer d’un représen-tant par département. Cette double représentation du bloc lo-cal présente deux écueils :• Le premier des risques est de brouiller la parole pour un

territoire donné, en superposant les visions communales et intercommunales dans une enceinte de négociation où les rapports de force risquent d’être asymétriques (poids des régions et départements, légitimés par leur fonction de chef de file sur plusieurs schémas) ;

• Le second risque est de confiner de nombreuses commu-nautés à l’invisibilité, puisqu’elles ne seront représen-tées ni directement ni indirectement à travers les maires. Certes la multiplicité des acteurs rend impossible la parti-cipation directe de chacun d’entre eux à une enceinte ré-

gionale, mais l’esprit de la réforme consistant notamment à conforter le couple région/groupements à fiscalité propre dans certains domaines, aurait sans doute nécessité de don-ner une place plus importante à toutes les communautés dans la gouvernance. Cela donnera le sentiment d’une re-connaissance du fait intercommunal à plusieurs vitesses : favorable aux métropoles, défavorable aux communautés de communes qui sont pourtant dans les faits une étape essentielle de la rationalisation administrative en marche dans les territoires ruraux.

Sur la gouvernance des intercommunalités en particulier, le projet de texte prévoit quelques dispositions spécifiques aux communautés, et notamment la systématisation des conseils de développement dans toutes les aires urbaines, et le renfor-cement de leur rôle (consultation obligatoire sur les politiques en matière de développement durable des territoires, fonction d’évaluation des politiques publiques, possibilité d’auto-sai-sine sur toutes les politiques de l’EPCI). Ceci devrait permettre d’harmoniser des pratiques dont nous avons pu constater l’hé-térogénéité dans le panel que nous avons étudié, où certaines collectivités n’avaient pas créé cette instance, d’autres avaient mis en place des instances différentes pour associer la société civile aux politiques publiques comme évoqué ci-après.Ce rapide tour d’horizon laisse augurer d’un renforcement du niveau communautaire. Deux composantes essentielles de la gouvernance pourraient cependant apparaître a priori comme des freins à l’intégration communautaire, tout au moins sont encore en friche : la relation aux citoyens, et la place de l’intercommunalité dans l’écosystème territorial.

1 .4 .2 . Si la reconnaissance du fait intercommunal semble de façon générale en progrès, . . .... les communautés sont toujours en quête d’une plus grande légitimité démocratique et d’une relation renforcée au citoyen

Il s’agira probablement d’un point non abordé du nouvel acte de décentralisation, pourtant absolument nécessaire, et ce d’autant que la quête de légitimité est toujours de mise. L’ac-tion communautaire souffre encore d’un manque de lisibi-lité. Les retours d’enquêtes confirment ce sentiment. Plus de vingt ans après la loi ATR (14), la relation au citoyen ques-tionne encore les élus locaux et les modes de faire évoqués ont trop souvent du mal à évoluer vers un processus abouti et assumé. Derrière ce phénomène, une plus grande légiti-mité démocratique est pourtant attendue.Le nouveau mode de scrutin des élus communautaires paraît encore de portée limitée compte tenu du choix du fléchage. Des propositions émergeront certainement pour tendre vers un scrutin à l’échelle communautaire de tout ou partie des conseillers communautaires.

toujours en quête de reconnaissanceContrairement à certaines idées reçues, la reconnaissance du fait intercommunal serait en progrès. Une enquête Médiasco-


pie – La Gazette – MNT (15) dessine une image, nuancée, qu’ont les administrés du bloc local. Si la commune reste l’échelon « favori », l’intercommunalité s’est désormais installée dans le paysage. Les Français ont aujourd’hui conscience des ser-vices à la population assurés par l’intercommunalité comme l’eau, l’assainissement et pour beaucoup relevant du front of-fice. Alors que les surcoûts liés à la structure intercommu-nale sont souvent pointés dans plusieurs rapports ou études relatifs à la maîtrise de la dépense publique, l’efficacité des services intercommunaux semble peu contestée.On remarque aussi que la notion de métropole reste la plus mal ressentie après celle d’État. Ce constat pose la question du phénomène de métropolisation, et de la territorialisation de l’action locale à l’échelle urbaine, à un moment où le pro-jet de loi de décentralisation prévoit de renforcer le pouvoir et les compétences de la Métropole.Toujours dans l’enquête Médiamétrie, les agents intercommu-naux en prise directe avec la population (en front office) sont reconnus et appréciés. On pourrait en déduire que la nature et la qualité du service priment sur l’opérateur.De manière générale, il ressort que l’image et l’identifica-tion des structures intercommunales se sont affirmées au cours des vingt dernières années. Aussi, les élus rencon-trés sont conscients que « la démonstration passe par le ser-vice rendu ».La capitalisation de l’image dégagée par la communauté re-lève aussi de l’exercice de communication, avec un volet pé-dagogique à développer. (16)

L’EPCI apparaît ainsi au fil du temps et de la vulgarisation des outils et des actions comme l’interlocuteur pertinent et révélateur d’une action locale fiable et rationnelle. Trois do-maines de compétence expriment assez bien la situation constatée et le degré divers d’appropriation de l’action com-munautaire par la population :• l’exemple des transports en commun comme projet struc-

turant et porteur de cohésion sociale est largement plé-biscité. Le déploiement des réseaux de transport en mi-lieu urbain est largement reconnu comme résultant de l’action communautaire. Les agglomérations et les com-munautés urbaines rencontrées continuent de miser sur le prolongement des infrastructures existantes dans les années à venir.

• a contrario, la politique du logement reste trop diffuse et segmentée pour être reconnue partout comme moteur du projet intercommunal.

• au même titre, la politique de la ville fait toujours l’objet de débats, qui s’expriment de façon différente d’un territoire à l’autre. Elle n’est pas aisément, les élus communaux étant réticents à son intercommunalisation.

Les élus, peu l’avouent ouvertement, ressentent le besoin d’asseoir encore la légitimité de l’EPCI. Il convient pour cela de renouveler les modes de communication et d’échanges avec le citoyen. La relation au citoyen/usager/bénéficiaire est à revisiter pour donner à l’intercommunalité la place qu’elle mérite.

La co-construction citoyenne reste en pointilléPeu des communautés visitées ont mis l’accent sur une vé-ritable coproduction citoyenne, ou associent étroitement la société civile à la construction de la décision. Cepen-dant, les propos entendus, soucieux du ressenti citoyen, et quelques initiatives emblématiques montrent une avancée progressive en matière de concertation ; rares sont cepen-dant les pratiques exemplaires qui se traduiraient par une forte résonance citoyenne dans la construction de la déci-sion communautaire.Affichage, marketing ou réelle participation ? La frontière est souvent étroite dans les pratiques rencontrées. Les espaces et les temps de co-construction officialisés et répandus ap-paraissent insuffisants.Pourtant, le fait que le citoyen/usager demande à être associé au processus de construction de la décision est aujourd’hui dans la tête de nombreux élus locaux. C’est régulièrement le choix du mode de gestion du service public, au-delà de la po-litique tarifaire, qui préoccupe le citoyen-usager.La communauté urbaine de Bordeaux, par exemple, en a fait un des axes forts du mandat avec notamment l’organi-sation de conférences citoyennes. C’est d’ailleurs à travers son conseil de développement durable, instance de débat, de réflexion, de dialogue et de concertation sur les stratégies et projets territoriaux, et plus généralement sur les enjeux éco-nomiques, sociaux et environnementaux du développement de l’agglomération, que la participation citoyenne s’exprime et se renouvelle.Ces instances rattachées aux communautés urbaines, sont des relais pour innover, co-construire, et fondent leur ma-nière d’agir sur la base d’une charte de participation. Des pa-nels citoyens et issus de la société civile sont consultés sur divers sujets ou projets.Certaines communautés d’agglomération ont choisi de re-prendre ce modèle de conseil de développement comme Laval agglomération où la société civile est consultée sur l’action de l’EPCI. En milieu rural, les communautés de communes peuvent s’appuyer sur les Pays et leur conseil de développement qui regroupent ces mêmes acteurs de la société civile.Parmi les structures auditées, la communauté de com-munes de Château-Gontier a, dès 2005, associé les élus et représentants de la société civile à l’élaboration de sa stra-tégie de développement du territoire 2005-2015, en mobili-sant ainsi plus de 40 organismes issus des milieux écono-miques, sociaux, culturels et associatifs constituant le conseil de développement.Autre pratique expérimentée, Toulouse métropole avec une approche par bassin de vie pour la construction de son plan local de l’habitat sous la forme de conférences citoyennes. Le choix de l’habitat apparaît judicieux tant ce domaine de compétence et l’enchevêtrement des dispositifs qui l’accom-pagnent sont perçus comme abscons par le citoyen.À Valenciennes métropole, la participation citoyenne n’est pas le mode de gouvernance privilégié, mais les citoyens sont



associés à certains projets : par exemple dans le cadre des projets urbains, à travers la mise en œuvre de programmes de gestion urbaine de proximité.Les Agendas 21 sont parmi les outils les plus utilisés en termes de participation par les communautés. Au Sicoval, la participation est une démarche récente, qui a vérita-blement franchi un cap avec la mise en place de l’Agenda 21, entraînant une refonte plus large de la gouvernance de la communauté, en interne et en externe : le champ de la participation comprend des temps de débat sur le dévelop-pement durable, une mobilisation autour du plan climat, et l’Agenda 21 est issu d’une démarche de concertation très large. Aux dires des services, ce mode de fonction-nement s’est révélé dans un premier temps déstabilisant pour les élus, mais une « culture de la participation » est en construction.Il convient néanmoins d’anticiper les déceptions et la frus-tration que peut entraîner ce type de démarche. Parmi les exemples les plus cités au cours des entretiens, celui de la gestion de l’eau est revenu souvent dans les propos des élus. On bascule vite dans la confrontation idéologique ou l’ins-trumentalisation, à défaut d’une réflexion basée sur les cri-tères de gestion. Il faut néanmoins reconnaître que la techni-cité nécessaire à la compréhension des enjeux relève parfois de l’exégèse. Les élus métropolitains audités ont parfois fait référence à la technostructure et à la nécessité de reprendre politiquement la main sur les dossiers.L’articulation avec les travaux en commissions thématiques est peu lisible voir occultée. Les commissions restent avant tout des lieux de discussion et d’échanges entre élus. Trop peu souvent la confrontation citoyenne est avancée comme un gage de démocratie locale performante.Pourtant la demande de transparence et de clarification est souvent rappelée par les interlocuteurs audités. Dans le cadre des discussions autour du projet de loi sur la décentralisa-tion, il est prévu « la consultation des conseils des EPCI sur les documents de prospective et de planification, sur l’élabo-ration et l’évaluation des politiques publiques visant au dé-veloppement des territoires ».La possibilité pour cette instance de s’autosaisir avec à charge pour l’EPCI de donner les moyens nécessaires à son fonctionnement était dans la première version du texte. Quelle suite sera réservée à cet objectif ? La réponse appor-tée dans le texte définitif sera révélatrice du volontarisme politique en la matière.

1 .4 .3 . L’intercommunalité ambitionne de devenir un acteur renforcé dans l’écosystème territorialLe rôle de l’intercommunalité dans le renforcement de la so-lidarité territoriale n’est plus discuté au sein du bloc local. À la veille d’un renforcement de la décentralisation, la place de l’EPCI dans l’écosystème territorial est cependant toujours discutée. Aussi, il apparaît intéressant de mettre en perspec-tive les sentiments des acteurs rencontrés avec les grandes orientations du projet de loi.

une affirmation grandissante et non dissimuléeToutes les communautés visitées se présentent comme des acteurs qui s’affranchissent de plus en plus de leurs com-munes membres pour tisser de nouveaux liens, toutefois les nouvelles formes de solidarité présentées semblent particu-lièrement conditionnées par le concept de « métropolisation ».Ce phénomène dépasse le cadre institutionnel prévu par le premier texte de l’Acte 3 qui modifie le statut des métropoles. Il s’agit plus pour certaines intercommunalités de s’inscrire dans un processus structurant dépassant l’échelle de l’ag-glomération existante et le périmètre reconnu par la loi et d’envisager de nouvelles formes de partenariat et de coopé-ration urbaine.

Focus : Saint-Malo agglomération « Une intercommunalité et son réseau »Si le territoire de l’agglomération ne se prête pas à la création d’une métropole ou d’un pôle métropolitain, Saint-Malo agglomération s’inscrit pour autant dans un système. Pour son président, il est indispensable de travailler en réseau avec Rennes métropole (notam-ment avec la technopole Rennes Atalante), le départe-ment (contrat de territoire), la région et les services dé-concentrés de l’État. Grâce à ce réseau, Saint-Malo a développé son accessibilité depuis Rennes (2X2 voies) et Paris (TGV), conditions indispensables à son déve-loppement. Notamment dans les compétences fortes de l’EPCI (développement économique et enseigne-ment supérieur), la conduite des projets doit ainsi « dé-passer le périmètre géographique de l’agglomération ».Au-delà du réseau, pour le président, le moteur le plus fort de l’intégration communautaire reste les « suc-cès communs » : c’est-à-dire des « projets structurants avec un financement maîtrisé ». Une intercommuna-lité prospère sera d’autant plus attractive pour les communes ; leur investissement politique, financier et technique y sera plus important et elles seront plus promptes à participer aux projets communautaires. Une agglomération plus intégrée pèsera également da-vantage dans son environnement et pourra être chef de file de son réseau ou s’inscrire facilement dans les réseaux existants.

Versailles grand parc donne un premier exemple de l’émer-gence des intercommunalités comme interlocuteur identifié en lieu et place des communes. Ainsi, s’agissant du position-nement de cette communauté dans le cadre du projet Paris-Saclay, c’est la communauté d’agglomération qui se situe en première ligne et qui attire l’attention sur la nécessité de mé-nager les communes. Le Sicoval, quant à lui, participe au syn-dicat mixte de révision du Scot de la grande agglomération toulousaine ainsi qu’au plan campus de Toulouse.Le poids pris par les intercommunalités, couplé à leur légiti-mité à être reconnues comme interlocuteurs privilégiés par l’État est susceptible de générer des concurrences nouvelles


avec d’autres niveaux d’administration. Tel est le point de vue des élus toulousains qui estiment qu’une certaine forme de concurrence ou de rivalité oppose le département à la com-munauté urbaine Toulouse métropole. Toutefois, cette riva-lité existait autrefois entre la ville de Toulouse et le départe-ment, et elle s’est ainsi en quelque sorte déplacée depuis la ville centre vers la communauté avec le transfert de com-pétences enchevêtrées avec celles du département (voirie, transports, réseaux…).Le phénomène de métropolisation et les nouvelles formes de coopération qu’il génère semblent relancer des concurrences. Le cas de Lyon semble assez exemplaire de ce point de vue et il révèle l’étendue du potentiel de l’intercommunalité.En tout état de cause, l’intercommunalité tient une place clé dans ce nouveau processus de décentralisation, reste à sa-voir si les moyens déployés et les accords trouvés seront à la hauteur des espérances locales.

Le fait urbain en voie d’être consacréLes dynamiques urbaines s’imposent à la fois comme mo-teur de l’activité économique mais aussi comme interlocu-teur privilégié dans la gouvernance locale et le pilotage des politiques publiques. L’urbain et l’urbanisation sont un en-jeu prioritaire pour le législateur. Ce processus institution-nel s’inscrit dans une logique de concurrence internationale entre grandes villes.Pierre Veltz dans son dernier ouvrage (17) décrit le phénomène et affirme que les concentrations de compétences et de res-sources dans les grands pôles urbains sont à l’origine des ini-tiatives les plus fécondes. Il préconise la mise en réseau et la coopération à de grandes échelles pour favoriser l’inser-tion dans l’économie mondialisée. Il parle de coopétition pour penser l’aménagement du territoire et contourner les concur-rences de proximité néfastes économiquement.La métropolisation devrait donc trouver une nouvelle ex-pression institutionnelle avec la modification du statut juri-dique de la métropole. Des dispositions spécifiques pour Pa-ris, Lyon et Aix-Marseille s’ajouteraient à celles prévues pour les métropoles de droit commun.Un possible appel à compétences auprès de l’État, de la région ou du département donnerait à ces entités les pleins pouvoirs tant dans l’action que dans la gouvernance.Si le phénomène n’est pas contesté par les élus rencontrés, l’inquiétude est de mise, et ce à double titre.En premier lieu, l’attractivité grandissante des aires urbaines fait craindre aux élus ruraux un déséquilibre profond du maillage territorial. Le rapport à la métropole est interrogé. L’option du « Pôle métropolitain » est avancée dans plusieurs configurations locales sans pour autant être définie et arrê-tée à la date d’aujourd’hui. On peut citer Saint-Malo agglomé-ration, Valenciennes, le Sicoval, et plus encore la CAPI qui a d’ores et déjà adhéré au pôle métropolitain du G4 avec le Grand Lyon, Saint-Étienne métropole et ViennAgglo.Cette relation avec le « grand voisin » peut être vécue comme contrainte au regard des projections démographiques qui leur

semblent défavorables mais les élus locaux souhaitent poser les conditions de cette nouvelle collaboration. C’est la raison pour laquelle ces relations pourraient se formaliser par de simples conventionnements comme elles existent déjà dans certains cas (exemple des transports entre le Sicoval et Tou-louse métropole). L’émergence de cette prégnance urbaine pourrait aussi avoir pour effet de renforcer la solidarité in-fra communautaire, nécessaire pour continuer à exister se-lon nos interlocuteurs.D’autre part, vu du côté de la métropole, ce leadership of-ficialisé est pleinement assumé mais on mesure le défi à l’aune de la complexité et des attentes qui accompagnent cette transformation. La relation à la périphérie est un en-jeu majeur. La politique de la métropole est marquée par une logique de territoires. Le droit d’initiative des terri-toires est préservé.Le pôle métropolitain est souvent envisagé (cf. Toulouse mé-tropole) comme la possibilité de constituer un système souple permettant de constituer un réseau impliquant les intercom-munalités qui gravitent autour de celle où siège la ville centre leader comme Toulouse qui emporterait dans son sillage mé-tropolitain les intercommunalités constituées autour d’Albi, Montauban, Castres et Auch. À l’heure actuelle, Toulouse métropole est membre d’une « association pour le dialogue métropolitain » avec ces intercommunalités. Dont l’esprit est proche de celui du pôle métropolitain.C’est dans cet esprit que la communauté d’agglomération de Reims et les 9 autres structures avec lesquelles elle s’était associée au sein du G10 ont mis en place un pôle métropoli-tain dans un objectif de recherche d’équilibre et de complé-mentarité avec le bassin parisien.Les mouvements qui se dessinent donnent à voir des phéno-mènes d’entraînement qui vont au-delà des intercommuna-lités concernées mais ignorant les territoires éloignés des lo-comotives régionales (territoires ruraux ou éloignés des pôles métropolitains en réflexion : Château-Gontier, Laval, Sarlat).Cette ambition se traduit également par une territorialisa-tion de l’action communautaire à Bordeaux comme à Tou-louse Métropole. La CUB a créé une société publique locale, « la Fabrique Métropolitaine », pour conduire son action en matière d’habitat à l’échelle des quartiers, un moyen pour rapprocher la technostructure des problématiques de terrain.Ce projet de redéploiement des services ne peut être envi-sagé sans un projet d’administration réussi. Dans les deux cas, ces évolutions administratives sont récentes et la pé-riode actuelle est plutôt à l’expérimentation et à l’assimila-tion. Il faut aussi retenir que les maires y voient un moyen d’appropriation et de contrôle des moyens intercommunaux. Une contractualisation avec les communes encadre les objec-tifs et les moyens déployés comme à la CUB avec les contrats de co-développement.Au travers de ces illustrations, on voit bien émerger, un double mouvement infra communautaire et extracommu-nautaire qui risque d’orienter les rapports de force pour les années à venir.



L’enjeu de la gouvernance territorialeL’enjeu majeur de la place des communautés dans les futures conférences territoriales de l’action publique est abordé sans détour. L’élaboration d’un pacte de gouvernance territoriale, réintitulé convention d’exercice partagée par l’Assemblée na-tionale, est prévue dans le projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique. La création de cet espace de concertation entre les différents échelons territoriaux laisse entrevoir un dialogue renouvelé entre collectivités. Alors que ce même projet prévoit de redonner la clause générale de compétence au département et à la région, la place de l’EPCI à fiscalité propre devra continuer à s’affirmer et trouver sa place dans les schémas régionaux ou départementaux sec-toriels prescriptifs ou pas.Les élus rencontrés anticipent déjà cette configuration et es-timent devoir être entendus plus que par le passé.La conjonction des volontés politiques avec un couple région/EPCI renforcé est de plus en plus déterminante.La plupart des dirigeants locaux rencontrés ont exprimé l’idée selon laquelle leurs EPCI sont devenus des interlocu-teurs privilégiés de l’État (comme Valenciennes métropole pour ce qui est des fonds européens et de cohésion sociale et Versailles grand parc s’agissant des contrats de projet).Les intercommunalités sont ainsi impliquées dans de nom-breuses démarches de contractualisation tant avec l’État

qu’avec les autres niveaux d’administration. Ainsi les com-munautés d’Ille-et-Vilaine ou de Dordogne ont fait état de leurs relations privilégiées avec leurs départements respec-tifs qui ont mis au point des contrats de territoire conclus avec les communautés pour organiser la répartition de leurs interventions financières.Plusieurs présidents considèrent depuis des années la struc-ture intercommunale comme l’interlocuteur référent des co-financeurs publics : l’Europe, la région ou le département.La communauté de communes de la région de Saverne a pour sa part conventionné avec la région Alsace. D’autres comme le Sicoval ou la communauté de communes de Montfort ont contractualisé avec le département. En matière de fonds eu-ropéens, la CA Périgourdine se définit comme le territoire idoine pour porter les projets reconnus comme structurants par Bruxelles. À travers ces propos, les présidents des com-munautés font du territoire intercommunal l’échelon perti-nent, celui qui permet une réflexion au niveau du bassin de vie ou d’emploi. En milieu rural, comme au sein de la com-munauté de communes de Sarlat Périgord Noir, c’est la place accordée au pays et la concertation au travers de celui-ci qui doit être prise en compte.La représentativité des petites structures préoccupe aussi les élus ruraux qui redoutent que celles-ci ne soient les grandes oubliées de la redéfinition du paysage local. Pour beaucoup,

– Le dépassement des logiques communales est un ob-jectif fort de gouvernance, partagé par les acteurs ren-contrés. Néanmoins, le réflexe communal demeure vi-vace. Ainsi la prédominance des maires est toujours vérifiable quoiqu’elle décroisse à proportion de la matu-rité intercommunale ;– Cependant le leadership des maires au sein des ins-tances intercommunales est de plus en plus assis sur leur capacité à porter les projets communautaires plu-tôt que sur le surcroît de légitimité démocratique que leur concéderait le poids démographique de la population qu’ils représentent ;– La gouvernance communautaire demeure guidée par la culture du consensus qui participe à la montée en puis-sance d’élus intercommunaux, à l’apaisement des rela-tions ville centre/communes périphériques et à la faible politisation des instances communautaire ;– Toutefois, la fabrique de la décision communautaire au consensus cache derrière l’apparente simplicité de la prise de décision un important travail amont de ré-flexion, de négociation, de concertation et de régulation très mobilisateur des acteurs de l’intercommunalité (élus et agents) ;– En effet les rapports de force pèsent sur la gouver-nance communautaire. Or ces rapports de force sont en cours d’évolution à la faveur des récentes réformes lé-

gislatives impactant les périmètres territoriaux en revi-sitant les SDCI et modifiant la répartition des sièges et le nombre de vice-présidents. En outre la nouvelle réforme des modes de scrutin qui trouvera son expression lors des prochaines élections ainsi que le nouvel acte de décentra-lisation en cours d’élaboration laissent présager le renou-vellement des équilibres ;– La réforme qui se profile laisse entrevoir une tendance lourde à la concentration du pouvoir. Elle semble asseoir une reconnaissance du fait intercommunal à plusieurs vi-tesses sans garantir toutefois une visibilité et une lisibi-lité suffisante pour construire la nécessaire relation com-munauté-usager citoyen ;– La place des communautés dans l’écosystème ter-ritorial est encore discutée. Elles s’inscrivent néan-moins dans des processus structurants et développent des formes nouvelles de solidarité infra, supra, voire extracommunautaire ;– Le phénomène de métropolisation est propice à l’affer-missement du fait intercommunal mais il induit de nou-velles concurrences territoriales ;– On constate une gouvernance à géométrie variable avec des relations entre échelons plus ou moins abouties, des relations à l’État plus ou moins distendues. Ces relations sont toujours fortement conditionnées à la taille de l’EPCI et à sa puissance financière.

À retenir


la relation avec le département et le soutien apporté par ce dernier sont souvent décisifs.À Château-Gontier, par exemple, on n’hésite pas à clamer que pour ne pas disparaître, il faut se regrouper, se diriger vers « une super commune ».Ainsi les intercommunalités organisent couramment des coopérations de voisinage, à l’instar des deux communautés littorales que sont Saint-Malo agglomération et la commu-nauté de communes de la côte d’Émeraude qui organisent entre elles des coopérations en matière de transport, d’habi-tat et de haut débit. Elles tiennent compte des habitudes de vie des habitants de leurs communes les plus excentrées qui relèvent souvent de bassins de vie ou d’emploi qui vont au-delà des limites de l’intercommunalité. La construction de solidarités locales passe ainsi parfois comme à la commu-nauté urbaine de Bordeaux par le maintien d’outils du type SIVOM et SIVU avec des groupements ou communes limi-trophes pour faire face à des besoins locaux, ou sur le por-tage de portage de repas aux habitants de Villeneuve-Tolo-sane par exemple à Toulouse Métropole.On constate donc une gouvernance territoriale à géométrie variable avec des relations entre échelons plus ou moins abouties et contractualisées. La taille du groupement et pro-

portionnellement sa puissance financière en fait ou pas un acteur incontournable pour les autres collectivités. Cette règle de proportionnalité est largement constatée et devrait perdurer.Mais c’est la représentation au sein de la commission dépar-tementale de coopération intercommunale, dont le pouvoir est renforcé depuis la loi RCT de 2010, ou dans le cadre de la future conférence territoriale de l’action publique qui préoc-cupe les élus. Ils veulent désormais peser dans le redécou-page territorial au même titre que le département.Finalement, la relation à l’État, si elle n’est pas complète-ment distendue, est devenue incertaine et compliquée. Dans un nouveau schéma de gouvernance, l’État continue à se po-ser comme arbitre et prescripteur sans pour autant avoir toujours les moyens de le faire. L’ingénierie communau-taire marque en creux l’affaiblissement d’un savoir faire éta-tique. L’intercommunalité est désormais parfois plus encline à construire un partenariat durable et stable avec la région ou le département qu’avec l’État, notamment quand elles/ils ont mis en place des dispositifs ad hoc (par exemple, en Ille-et-Vilaine, la politique de soutien aux territoires formalisée dans des « contrats de territoires », a été un moteur reconnu de l’intercommunalité (18)).

Plongez dans l’actualité de la FPTavec La Gazette

La Gazette c’est :

+ de 56%de réduction

Pour vous abonner, reportez-vous aux bulletins d’abonnement présents dans la revue ou rendez-vous sur www.lagazette.fr/abonnement.

Abonnez-vous !

En permanencel’accès libre à tous les services du Pack Internet sur www.lagazette.fr

Chaque semainel’hebdo avec sonsupplément.

Chaque jourle Quotidienen ligne.

Pour vous abonner, reportez-vous aux bulletins d’abonnement présents dans la revue ou rendez-vous sur www.lagazette.fr/abonnement.

Cré

atio

n Ze

drim

tim

AP200x135_grenouille.indd 1 16/10/12 08:52



Les responsables politiques et administratifs rencon-trés ont unanimement exposé que la construction intercommunale résultait du constat des limites de

l’action communale et de la volonté politique d’apporter une réponse à des besoins locaux qui, sans elle, ne pour-raient être satisfaits. Ainsi l’intercommunalité participe à corriger des effets de seuils de population et l’impar-faite répartition des moyens pour améliorer localement les services publics. Les questions de la répartition des compétences et de l’organisation de leur exercice ont, dès l’origine des communautés, animé la réflexion au sein du bloc communal. Aussi, la notion d’intérêt communautaire a pu cristalliser le débat, néanmoins cette question ap-paraît de moins en moins cruciale car, à la faveur de la montée en puissance de l’intercommunalité, les acteurs locaux ont éprouvé des solutions pragmatiques pour dé-terminer qui fait quoi et comment.

2 .1 . L’intérêt communautaire a moins servi à tracer ex ante la carte rationnelle d’un partage des compétences qu’à enregistrer pragmatiquement les besoins avérés d’action communautaireL’évolution de perception de la notion d’intérêt communau-taire accompagne la reconnaissance de la légitimité à agir des intercommunalités.

2 .1 .1 . En 2005, l’intérêt communautaire était perçu comme un objet technique, “rationnel” de partage des compétences et le débat sur sa définition semblait encore prégnant .Comme le soulignait la précédente étude de 2005, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale manifestait la volonté de faire de l’intérêt communautaire l’élément fondateur de la répartition des compétences, sur la base des principes de spécialité et d’exclusivité. On observait alors deux modes de définition rationnels de cet intérêt communautaire par les EPCI : par l’établissement de listes des compétences ou par l’adoption de critères quantitatifs ou qualitatifs. Pour autant, l’étude relevait déjà la grande diversité des situations sur le terrain tant en termes de nombre de compétences transfé-rées que de champs couverts par ces transferts.Elle notait aussi le poids, aux côtés des critères objectifs de définition de l’intérêt communautaire précités, de critères plus circonstanciels comme l’illustre, par exemple, le cas de

Valenciennes métropole, et de son rôle pionnier dévolu en matière de renouvellement urbain, sous la houlette de son président, à l’époque ministre de la cohésion sociale.Elle soulignait enfin que l’intérêt communautaire n’était pas en lui-même garant de l’absence de chevauchements ou d’opacités de fonctionnement.

2 .1 .2 . Aujourd’hui, l’approche en matière de définition de l’intérêt communautaire se veut avant tout pragmatiqueÀ cet égard, l’intérêt communautaire n’est résolument plus appréhendé comme un « contenant » permettant de définir un projet de territoire, mais comme la justification des actions mises en œuvre par la communauté, et la liste des compé-tences précédemment évoquée ressemble de plus en plus à un inventaire à la Prévert s’allongeant au fil des projets.C’est notamment le cas à Saint-Malo agglomération, mais aussi de la communauté de communes de la région de Sa-verne, bien qu’un effort de rationalisation des compétences vienne d’y être entrepris. De son côté, la communauté de communes du Pays de Château-Gontier ne s’est pas dotée d’une définition précise de l’intérêt communautaire.Enfin, la communauté d’agglomération Laval aggloméra-tion a souhaité conserver une définition la plus souple pos-sible lui permettant de s’adapter facilement aux besoins nou-veaux exprimés.L’intérêt communautaire se révèle donc aujourd’hui un concept de faible portée politique, mais possédant pour au-tant la vertu de permettre de manière souple l’adaptation in itinere du projet communautaire. On peut citer à titre d’illus-tration le cas de Valenciennes où l’intérêt communautaire, d’abord très vague, a été défini plus précisément au fur et à mesure que les besoins de rationalisation se sont fait sentir.Par cette souplesse qu’elles ont su préserver, les intercom-munalités apparaissent comme un creuset d’expérimentation du partage des compétences. Leurs expériences en la matière fournissent aujourd’hui autant d’exemples qui ne manque-ront pas d’intéresser les collectivités locales qui viendraient à ouvrir le dialogue sur la rationalisation de l’exercice de leurs compétences sur un même territoire.

2 .1 .3 . La communauté est perçue à la fois comme l’échelon de la stratégie mais aussi comme le financeur de services trop lourds à porter par les seules communesEn premier lieu, la communauté, est souvent perçue comme l’échelon porteur de la stratégie du territoire. C’est le cas à Valenciennes où la communauté est avant tout une « technos-

II . Rationalisation des compétences : une relation de confiance à renouveler ?


tructure » de projet et d’ingénierie composée quasi exclusive-ment de cadres A. Mais aussi parce que c’est dans le cadre intercommunal que s’élabore une vision partagée et struc-turante du territoire dans sa globalité : c’est suite à un sémi-naire en 2010 que de grandes orientations stratégiques pour le Valenciennois ont été définies, qui donnent le cap à un pro-gramme pluriannuel pour l’agglomération, sur ses domaines de compétences et en complémentarité avec les communes.En second lieu, la communauté est fréquemment reconnue légitime à assumer les services structurants de type réseaux dont l’intérêt communautaire peut facilement être établi : c’est le cas notamment à la communauté de communes de la région de Saverne s’agissant des transports.Ces positionnements des administrations communautaires ne sont d’ailleurs pas toujours bien vécus par les communes qui se plaignent de faire les frais de cette distinction entre « diseux » et « faiseux », ou encore les « stratèges » et « les pe-tites mains ». Certaines communes vivent difficilement cette hiérarchisation des rôles dans laquelle elles perçoivent une forme de tutelle technique.Cependant, le principe qui s’affirme aujourd’hui avant tout, est bien moins celui d’une quelconque tentation hégémonique de l’administration communautaire que celui de la subsidia-rité, fruit du constat réaliste et partagé que la seule capacité financière des communes ne peut plus aujourd’hui couvrir les besoins en équipements structurants du territoire.On peut citer à cet égard le cas de Château-Gontier et du ré-seau de garderies accompagné par la communauté, celui de Montfort communauté avec la petite enfance, ou encore ce-lui de Nîmes et de la construction par l’agglomération d’une salle de musiques actuelles unique sur le territoire, appor-tant une offre culturelle continue tout au long de l’année qui n’existait pas auparavant. C’est aussi souvent le cas avec la compétence voirie en milieu rural (exemple de la commu-nauté de communes de Sarlat Périgord Noir).De ces choix stratégiques découlent des modes organisation-nels et managériaux aujourd’hui confirmés par la pratique mais qui demeurent néanmoins questionnés quant à leur per-tinence à l’échelle du bloc local et à sa réorganisation à venir.

2 .2 . Les modalités organisationnelles et managériales au niveau communautaire se sont formalisées depuis 2005Les pistes de facilitation des collaborations qui émergeaient en 2005 telles que les mutualisations, la territorialisation de l’exercice des compétences ou encore la répartition des sa-voir-faire entre les différents niveaux se sont aujourd’hui concrètement mises en place.Ce faisant, ces modalités organisationnelles et managériales sont multiples, au point qu’il n’est pas possible d’affirmer que la construction d’une communauté intégrée se fasse selon un processus linéaire transposable à d’autres territoires. Si on ne peut observer de modèle type d’administration communau-taire intégrée, on constate cependant que les structures ad-

ministratives ont été adaptées aux exigences de chaque com-munauté, pour tenir compte de leurs équilibres politiques et mettre en œuvre les différentes compétences transférées, et sont d’ailleurs encore en évolution. Mais ces évolutions se font toujours en cohérence avec l’axe de développement qui correspond à chaque intercommunalité, comme le montrent les exemples à suivre. En somme, les pratiques organisation-nelles et managériales sont l’illustration de l’adaptabilité des collectivités communales lorsqu’elles doivent trouver des so-lutions locales sur-mesure.Un trait commun subsiste néanmoins : les intercommunalités sont partout un lieu de partage des expériences et des savoir-faire, non seulement par les élus comme cela a déjà été dit, mais également par les administrations. On retrouve ainsi, par effet de transfert, le même bénéfice du rapprochement entre communes au niveau des élus et entre fonctionnaires.Parée initialement de vertus qui apparaissent aujourd’hui excessives, la mutualisation se révèle un instrument de ra-tionalisation de l’organisation plus délicat d’usage qu’il n’y paraissait. De plus, elle reste souvent l’apanage des services de l’EPCI et de la ville centre. Dès lors, la territorialisation, parce qu’elle raisonne inversement en partant des besoins de l’ensemble du territoire apparaît comme un élément d’équi-libre particulièrement pertinent.

2 .2 .1 . La poursuite des logiques de mutualisation et de territorialisation rend les administrations communautaires d’aujourd’hui très différentes de celles de 2005Dans la logique du rapport Lambert pour qui la mutualisation était à l’administration ce que la dame est aux échecs (« sans être formellement obligé de s’en servir, on ne peut valable-ment espérer atteindre ses objectifs sans elle »), la mutuali-sation a fait l’objet de nombreuses incitations jusqu’à celles contenues dans la loi RCT que sont les « rapports sur l’état de la mutualisation ».Mutualisation et territorialisation apparaissent aujourd’hui comme les maîtres mots de l’intégration communautaire, bien que recouvrant des réalités dissemblables et répondant à des objectifs divers.Le premier constat en matière de mutualisation est d’abord celui d’un changement sémantique : lorsque les acteurs de l’intercommunalité parlent de mutualisation, ils parlent doré-navant plus spécifiquement de la mutualisation des services, le plus souvent entre la ville centre et l’intercommunalité. Il semble donc que la logique de mutualisation - au sens de mise en commun des moyens en vue de l’exercice des com-pétences - ait été pleinement intégrée à la réflexion sur le partage de ces compétences entre les communes et l’EPCI.Lorsqu’on parle de mutualisation, on évoquerait donc à pré-sent un degré supplémentaire d’intégration communautaire, celui qui consiste en des mises en commun (ou bien souvent des mises à disposition) de services agissant tour à tour pour la communauté ou pour la ville centre (aucun exemple de mu-



tualisation de ce type n’a encore été constaté avec une ville autre que la ville centre). (19)

Les communautés du panel étudié ont recouru à des degrés de mutualisation très divers, mais toujours avant tout entre les services de la ville centre et de l’EPCI.Dans tous les cas, cette mutualisation correspond à un mou-vement de mise en cohérence des projets et des orientations entre la collectivité principale et l’intercommunalité. Elle renforce l’assimilation ville-centre/EPCI, la première deve-nant peu à peu un objet communautaire tandis que, en consé-quence, son emprise sur la conduite des affaires de la com-munauté s’affermit. Il est d’ailleurs intéressant de constater que les deux EPCI du panel qui ont atteint le degré le plus avancé de mutualisation (Reims métropole et Toulouse mé-tropole) ont amorcé ce changement à la suite de l’alternance politique de la ville-centre, comme pour affirmer la plus grande cohérence de vue et de direction des deux entités.C’est une même volonté de cohérence qui a conduit à la mu-tualisation du directeur général des services entre la ville de Saverne et la communauté de communes, afin que ces administrations fonctionnent en meilleure articulation. Cette mutualisation était d’autant plus importante que le maire de Saverne n’est pas le président de la communauté de communes.La proximité entre la ville-centre et l’agglomération est éga-lement très importante à Versailles grand parc, où toutes les fonctions support (ressources humaines, finances, moyens généraux…) sont mutualisées, et ce depuis les services de la ville de Versailles. La précision est d’importance, puisque la constitution des services ressources de l’agglomération a été faite à partir de ceux de la ville-centre : contrairement à d’autres EPCI, les deux administrations n’ont pas cohabité un temps avant de fusionner. L’exemple témoigne du lien logique entre la proximité ville-centre/EPCI et le degré de mutualisation.Celle-ci doit donc impérativement répondre à des conditions de taille critique de la ville-centre au sein de l’EPCI afin de garantir la pérennité de ces fusions de services qui ne sau-rait survivre à un dédoublement des exécutifs.À défaut, on assiste à un mouvement de balancier entre mu-tualisation et séparation des services, à l’instar de Brest (qui ne figurait pas dans le panel interrogé), où la question du rapport à la ville-centre des services de l’EPCI est l’objet d’arbitrages, qui passent nécessairement par des gages don-nés aux communes périphériques et donc par une mutuali-sation contenue.On peut relever à cet égard l’importance pour la mutualisa-tion et au-delà du choix d’organisation formulé par les élus, de la figure du dirigeant territorial. Investi de la confiance de l’exécutif, il peut souhaiter diriger seul deux administrations qu’il maintient distinctes, ce qui le place en position d’inter-face unique et incontournable, ou qu’il fusionne (comme cela a été le cas à Nîmes métropole) en constituant une équipe stratégique unique.

À la communauté de communes de Sarlat Périgord Noir, le directeur général des services, la directrice des ressources humaines et le directeur des finances de la ville centre ont un emploi du temps partagé avec la communauté. Il s’agit plus d’une mise à disposition de compétences qu’une mutua-lisation de services, le maire de la ville centre et le président de l’EPCI ne faisant qu’un. Dans cette configuration, le lea-dership politique et la maîtrise des dossiers transparaissent à la lecture de l’organisation managériale. Les autres élus y voient pour leur part une économie d’échelle avérée et un réel appui technique.Quel que soit son choix, il n’est jamais la simple traduc-tion d’une commande politique mais le reflet d’un mode de management et d’une légitimité qui peut évoluer dans le temps et reste tributaire de la confiance de l’exécutif. Après avoir connu une direction générale mutualisée au-tour d’un DGS unique, Nîmes métropole a souhaité dédou-bler cette fonction.Ainsi, la question de la mutualisation qui se posait en 2005 pour certaines agglomérations semble aujourd’hui être deve-nue plus restreinte, pour concerner plus spécifiquement les EPCI en situation de présenter une unité de vue entre leur ville-centre et l’échelon communautaire.Par ailleurs, la mutualisation a pu s’avérer problématique dans certains cas. Ainsi, elle a pu avoir un coût social par-fois élevé (comme l’illustrent les tensions encore percep-tibles laissées par la mutualisation à Reims, qui exigent encore aujourd’hui une attention toute particulière de la di-rection générale). Par ailleurs, ses bénéfices financiers ne sembleraient pas immédiats et automatiques. À long terme, il est pour l’heure difficile d’identifier ce bénéfice, qui sou-vent consiste plus en une hausse de la qualité du service qu’en une baisse effective des coûts. Cette hausse de la qua-lité se situe d’une part incontestablement au niveau straté-gique, où la logique de concentration et d’acquisition d’ex-pertise a été bénéfique ; elle est plus volontiers discutée au niveau de la mise en œuvre des compétences transférées à l’EPCI (mais on se trouve ici dans une logique de transfert de compétences plus que de mutualisation si l’on se réfère à la distinction opérée précédemment).Enfin, la mutualisation est susceptible dans une certaine mesure de raviver le spectre de la domination de la ville centre. Des stratégies sont donc élaborées pour éviter cet écueil : ainsi à Versailles grand parc le management insiste pour que les services mutualisés se présentent toujours comme tels lorsqu’ils traitent de questions communau-taires en lien avec les communes, afin d’éviter de donner l’impression que la ville centre est pleinement le support de l’intercommunalité.La territorialisation peut dans ce contexte apparaître comme un complément pertinent à la mutualisation : à Toulouse mé-tropole, la territorialisation de certaines compétences a été faite selon un découpage qui morcelle la ville-centre en as-sociant dans un même secteur des quartiers de celle-ci avec des communes périphériques.


À ce titre, il est intéressant de constater que la territoriali-sation des compétences est de la même manière utilisée à la communauté urbaine de Bordeaux pour rapprocher les ser-vices communautaires et ceux des communes en l’absence de toute mutualisation ; afin de faciliter la collaboration entre les services communautaires et ceux des villes de la CUB. Il s’agit aussi, en l’occurrence, d’une réponse politique rappro-chant certains services communautaires de proximité de la décision de l’élu municipal.Ce besoin de dissocier la ville-centre et la communauté n’est apparu à Toulouse métropole que consécutivement à la mutualisation, et - les mêmes causes produisant les mêmes effets - la territorialisation répond à ce besoin en subdivisant la ville centre pour l’action des services communautaires.

2 .2 .2 . Pour autant, on constate l’absence de modèle type d’administration communautaireEn 2005, les complémentarités entre les niveaux commu-nal et intercommunal sur les compétences semblaient com-plexifier les interventions, et la question de la définition de l’intérêt communautaire apparaissait décisive. Aujourd’hui, il semble que la lisibilité des compétences se soit accrue, signe de la maturation des collaborations, et parmi les in-terlocuteurs rencontrés peu ont déploré des doublons ou des zones vides dans la répartition des missions entre les deux niveaux.Pour autant, et cela a déjà commencé à transparaître sur la question de la mutualisation des services, il n’y a pas de mo-dèle type d’administration communautaire, mais plusieurs modes de fonctionnement (des plateformes de services, de l’assistance aux communes, jusqu’à divers degrés de mutua-lisation des services). On constate d’ailleurs que, contraire-ment à l’idée selon laquelle l’intégration intercommunale se-rait un gradient à une seule dimension, du moins collaboratif vers le plus intégré, les EPCI ont développé les modes d’or-ganisation qui correspondent le mieux à leur histoire et aux équilibres politiques du territoire.Ainsi, Laval agglomération fait état d’un niveau très ré-duit de mutualisation de ses services avec la ville centre, mais les deux administrations opèrent néanmoins des col-laborations poussées par le biais de conventions de pres-tations de services : la ville facture certaines prestations à l’agglomération comme l’entretien du stade par exemple, et vice-versa.À la communauté de communes du pays de Château-Gontier, la mutualisation des services avec la ville centre est plus développée puisque non seulement la direction générale, la communication, le cabinet, et les services supports classiques (finances, ressources humaines et systèmes d’information) sont mutualisés mais certains services en charge de politiques publiques sont égale-ment mutualisés dans des proportions plus ou moins im-portantes (développement, action culturelle, animation et loisirs, patrimoine et cadre de vie, solidarités sont les sec-

teurs concernés). Les dirigeants de cette communauté af-fichent le souhait de développer la coopération avec les services d’autres communes membres et ne s’interdisent pas d’imaginer à terme la mutualisation des services des autres communes membres avec celui de la communauté, ce qui n’empêche pas cette communauté d’appuyer d’ores et déjà les initiatives locales de coopération à une échelle infra-communautaire et de favoriser le travail en réseau informel entre les services municipaux des diverses com-munes membres et les services partagés de la ville centre et de l’intercommunalité.

Focus : communauté de communes du pays de Château-Gontier « Favoriser les coopérations et solidarités locales »La communauté pilote une démarche tendant à inciter les communes à coopérer pour se doter de gros maté-riels d’entretien communs, œuvrer ensemble pour l’en-tretien des sentiers de randonnée et maintenir des ser-vices de proximité en milieu rural.Ainsi l’intercommunalité favorise l’émergence de « pôles relais » qui sont des communes identifiées comme des territoires pertinents pour l’implantation de services de proximité compte tenu de leur démo-graphie, de leur rayonnement et de leur accessibilité. La communauté apporte dans ce cadre son appui tech-nique et financier aux initiatives prises par plusieurs communes, dont la commune identifiée comme pôle re-lais, car les services structurés sur son territoire ont vocation à bénéficier aux habitants des communes voi-sines également mobilisées.

À une autre échelle, le Grand Lyon (qui ne situe pas dans notre panel) porte actuellement un projet ambitieux de plate-forme de services aux communes, confirmant le rôle d’ex-pertise souvent reconnu aux intercommunalités et sur le-quel on reviendra.Dès lors, force est de constater que les deux outils juri-diques que sont la clause de compétence générale et la li-berté contractuelle des communes ont permis de pallier la rigidité statutaire des EPCI, et de définir selon les territoires des modes de collaboration et de mutualisation innovants. À ce titre, le fonctionnement intercommunal a de fait perdu en lisibilité générale, puisqu’il n’est pas possible d’appliquer une seule grille de lecture pour le décrypter.Les expériences menées ces quatorze dernières années prou-vent que les modèles de collaboration n’attendent pas la taille et le statut de l’EPCI : de la communauté urbaine de Bordeaux et son rapport complexe à la ville centre aux méthodes de collaboration renforcées de la communauté de communes de Château-Gontier, les modes d’organisation se forgent au re-gard des nécessités et des contextes.



2 .2 .3 . Mais l’intercommunalité est devenue un lieu de partage d’expérience et de savoir faireIl demeure néanmoins des traits communs à toutes les inter-communalités, et le sujet de l’expertise communautaire en est un. Celle-ci semble avoir remplacé la crainte de « techno-cratie » communautaire qui a pu exister au commencement des collaborations intercommunales, et ce d’autant plus que l’État s’est brutalement désinvesti de son rôle en matière d’ingénierie publique, laissant les petites communes avec l’EPCI pour premier recours. Ce dernier constat est particu-lièrement vrai pour les communautés de communes en mi-lieu rural, et on a vu que les collaborations et mises à dis-position y étaient souvent renforcées pour pallier ce déficit d’ingénierie. On a cité précédemment l’exemple des pôles-re-lais de services dans la communauté de communes de Châ-teau-Gontier. Mais l’appui technique de l’EPCI se retrouve également dans les structures de taille plus importante et en contexte de tissu urbain plus dense. Comme cela sera déve-loppé plus loin, il semble que les EPCI aient développé deux types d’expertises : la conduite de grands projets pour la com-munauté d’une part, l’appui technique sur la mise en œuvre concrète de compétences d’autre part.Qu’elle soit « en amont » ou en « en aval », cette expertise a pu se développer grâce aux spécificités de l’administration com-munautaire : celle-ci comprend plus de cadres, un personnel ayant moins d’ancienneté que celui des communes, et le po-litique y est souvent moins impliqué (il n’y a pas toujours de cabinet au niveau de l’EPCI). Il convient d’expliciter le lien possible de ce dernier élément avec le propos de l’expertise : le fonctionnement consensuel qui est au cœur de la collabora-tion intercommunale favorise nécessairement le rôle de l’ex-pert, auquel on concède le savoir tout en faisant confiance à sa neutralité. Si les communes sont plus confiantes dans une mise en œuvre directe par leurs services des politiques publiques, elles sont pour autant immédiatement preneuses d’un appui stratégique et technique. Ainsi, l’histoire des constructions communautaires depuis 2005 a nécessaire-ment favorisé cette dimension d’expertise (bien qu’elle n’ait pas laissé de côté le transfert de la mise en œuvre directe de certaines compétences pour autant).À Versailles grand parc, l’intercommunalité a ainsi été consi-dérée avant tout comme un lieu de mutualisation et le véhi-cule d’une plus grande harmonisation des services publics rendus à la population sur les différentes communes. C’est donc naturellement que les services support de l’aggloméra-tion ont été mutualisés depuis la ville-centre, et ces services rendent par suite des prestations aux communes de l’inter-communalité. Le risque inhérent à cette fourniture de ser-vices est d’en venir à considérer la communauté uniquement comme une boîte à outils ou un prestataire où la commune espère légitimement « en retirer pour son argent », en laissant de côté la dimension de projet commun. Mais ce risque est, à Versailles grand parc, contrebalancé par un véritable dé-sir des élus d’orienter la collaboration communautaire vers de grands projets dans le cadre du Grand Paris.

À Valenciennes métropole, c’est à l’inverse l’expertise projet qui a été retenue, avec une agglomération qui s’est construite autour du pilotage des grandes ambitions communautaires. Sa structure administrative reflète cette orientation. Le risque serait ici, comme évoqué précédemment, de donner l’impres-sion que l’expertise confisque le sens. Mais cette expertise est le plus souvent jugée cruciale, particulièrement lorsque l’in-tercommunalité comprend des petites communes en son sein.Dans tous les cas étudiés, la question du partage des expé-riences et des savoir-faire se retrouve particulièrement au niveau des élus, dont les collaborations au sein des instances délibérantes et des commissions sont sources d’une exper-tise renouvelée sur certains sujets, mais également d’une autre vision du territoire. Il s’opère ici une distinction entre ce qui relève du projet politique communautaire et ce qui tient de la logique souvent qualifiée un peu rapidement de « club d’élus ». S’il semble bien que les exécutifs des com-munes voient souvent dans l’intercommunalité un lieu de partage avec leurs pairs, force est de constater que ces der-niers ne sont pas n’importe quels pairs, puisqu’il s’agit des responsables de collectivités avec lesquelles ils partagent un territoire. Ainsi, même dans le cas où les projets communs sont peu nombreux, l’expertise trouvée au niveau commu-nautaire ne relève pas de la seule formation technique sur un sujet : il s’agit d’un approfondissement et d’une matura-tion de la vision du territoire partagés par les élus. C’est cet ancrage territorial qui opère la distinction entre le seul club d’élus et le partage d’expérience et de savoir-faire dans le cadre de l’intercommunalité.Cependant, la logique de la conduite de grands projets et la nécessité d’avancer peuvent parfois mettre en suspens la di-mension du partage d’expériences et d’enrichissement mu-tuel des élus pour mieux les orienter vers l’action commune.Par exemple, l’expertise partagée par les élus de Toulouse métropole est nécessairement amoindrie par l’investisse-ment qui est le leur dans la mise en œuvre et le relais des projets communautaires, au risque parfois de donner l’im-pression à certains élus que leur choix est de suivre ou de rester à l’écart.Pour autant, on constate à l’inverse un net regret des élus lorsque trop de temps commun est consacré au partage et à l’expertise sans que soit mené de projet commun d’envergure, comme à Versailles Grand Parc. Peu à peu, l’harmonisation devrait s’opérer également à ce niveau entre les différentes intercommunalités, qui définiront leur équilibre entre par-tage des expertises et passage à l’action commune.

2 .3 . L’exercice des compétences comme baromètre de la relation de confiance et de l’intégration communautaireL’intercommunalité quelle qu’en soit la forme est avant toute chose une relation nouée entre des communes pour exer-cer des compétences ensemble. Il en ressort que le choix des compétences exercées, les conditions d’exercice de ces


compétences et partant, le niveau d’intégration communau-taire sont l’exact reflet de la relation de confiance entre com-munes membres entre elles et entre communes membres et intercommunalité.Les collectivités rencontrées révèlent des situations dispa-rates qui laissent entrevoir comment est abordée la néces-sité de coordonner les compétences. Elles donnent égale-ment à penser que plusieurs modèles d’intercommunalité se dessinent.

2 .3 .1 . Coordination des compétences, enjeu du service public : du doublon à la création de services nouveaux ou de meilleure qualitéComme tous les établissements publics, les EPCI sont régis par le principe de spécialité. Ils ne peuvent donc intervenir que dans le champ des compétences qui leur ont été trans-férées ou déléguées conformément aux règles posées par le code général des collectivités territoriales (principe de spé-cialité fonctionnelle) et à l’intérieur de leur périmètre (prin-cipe de spécialité territoriale). Ils ne peuvent donc intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ de compétences que les communes ont conservé.Par ailleurs, en vertu du principe d’exclusivité qui leur est applicable, les EPCI sont en principe les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. Il ressort de la jurisprudence du Conseil d’État (20) que la création de l’EPCI emporte dessaisissement immédiat et total des communes pour les compétences trans-férées. Ce n’est que dans les cas où le transfert de compé-tences est subordonné à la définition d’un intérêt communau-taire, et si celui-ci n’intervient pas au moment de la création de l’EPCI, que le dessaisissement de compétences est différé.Dès lors, et à l’instar par exemple de Reims/Reims Métro-pole, nous ne devrions pas rencontrer de doublons puisque les interventions des communes et des intercommunalités ont vocation à être complémentaires. Néanmoins les acteurs locaux ont pu exposer qu’il en demeurait quelques-uns, no-tamment des cas de superpositions de compétences qui sur le terrain donnent lieu à un partage de gestion, encadré par voie de conventions. Ces situations sont favorisées par l’ab-sence de définition de l’intérêt communautaire ou son insuf-fisante clarté - quelquefois à dessein - ou quand les compé-tences sont en voie d’être transférées (période transitoire), voire quand elles ont été transférées récemment (Toulouse métropole en matière de voirie).Les communautés visitées offrent une première approche de leur complémentarité avec les communes. Ainsi certaines communautés ont un niveau de structuration du territoire qui permet la réalisation de projets trop exigeants pour le ni-veau communal, tant en coût qu’en technicité. Par exemple, les projets de renouvellements urbains sur le territoire va-lenciennois ont permis de mobiliser des moyens techniques dont toutes les communes ne disposaient pas. Valérie Létard, présidente de Valenciennes métropole, expose d’ailleurs à ce

propos que « l’agglomération est le stratège qui a les capaci-tés financières ».En tout cas, la complémentarité des interventions sur le ter-ritoire concerné appelle une forme de coordination adaptée aux objectifs poursuivis.Plusieurs illustrations ont retenu notre attention mettant l’ac-cent sur de bonnes pratiques mais aussi sur des superposi-tions inopérantes :a) La voirie et son entretien :Au Sicoval (comme à la communauté de communes de Sar-lat Périgord Noir) : la voirie relève de la compétence com-munautaire depuis plusieurs années, après une période de “doublon” délibérément organisée comme telle ; néanmoins l’exercice de cette compétence appelle une approche en bonne intelligence avec les communes, qui conservent leur mot à dire (choix des priorités, programmation des travaux, concertation…) sur les interventions de l’intercommunalité sur leur territoire.À la CAPI : l’entretien courant et/ou d’urgence de la voirie communautaire est géré à nouveau par les communes. Cette compétence particulière a donné lieu à une remunicipali-sation suite à la constitution de la CAPI qui a fédéré deux structures intercommunales au niveau d’intégration dispa-rate. La CAPI est ainsi née de la reprise du SAN (structure très intégrée qui portait presque tous les investissements de ses communes) et du SIVOM du pays beriallien (struc-ture plus souple, à la carte). Il a été estimé que le niveau de réactivité souhaité ne pouvait être assumé que par les com-munes, la communauté conservant néanmoins les gros tra-vaux structurants.À la communauté urbaine de Toulouse : la territorialisation au travers de pôles qui ont en charge notamment les ques-tions touchant à la voirie facilite la coordination des interven-tions en la matière, car elle repose sur les échanges avec les maires auxquels la communauté urbaine accorde une écoute attentive en ce domaine.b) Les permis de construire :Au Sicoval : la communauté assure l’instruction et l’ingénie-rie, les communes ont la charge de la relation à l’usager et de la délivrance des permis.À la CAPI : la communauté assure l’instruction des demandes (sauf pour Bourgoin-Jallieu qui dispose encore de son propre service instructeur) mais ici aussi la délivrance demeure à la commune.À la CUB, l’instruction des permis de construire relève pour partie des services communautaires à l’exception des villes de Bordeaux, Pessac et Mérignac qui ont souhaité garder leur service. Cette double instruction questionne l’approche et la cohérence de l’urbanisme opérationnel à l’échelle de la Métropole.c) L’action sociale et la politique de la ville :Au Sicoval ou à la communauté de communes de Sarlat Pé-rigord Noir : la communauté assure l’ingénierie, un centre intercommunal d’action sociale assure la mutualisation des fonctions support.



À la communauté d’agglomération de Valenciennes : les in-terventions conjointes dans le domaine cohésion sociale/po-litique de la ville sont exemplaires de la nécessité de faire le lien en permanence entre la gestion urbaine - du ressort des communes -, et le renouvellement urbain, du ressort de l’agglomération. Le programme de requalification des quar-tiers dégradés est piloté par l’agglomération mais les maires conservent la relation aux habitants et sont donc conduits à répondre des choix d’agglomération face aux habitants. Par ailleurs, sur le volet social un projet territorial a été élaboré entre l’agglomération, les communes et les partenaires lo-caux (services de l’État, département, région, CAF), forma-lisant une gouvernance multi-niveau sur les politiques so-ciales et la politique de la ville, la communauté étant alors positionnée en chef de file sur certaines thématiques (ha-bitat et cadre de vie par exemple), au même titre que les autres acteurs.Autre illustration de double intervention, les dirigeants ver-saillais pointent le fait que tant la communauté d’aggloméra-tion que les communes membres financent par voie de sub-vention les bailleurs sociaux, ce qui pourrait traduire une forme de doublon.d) Les ordures ménagères :À Versailles grand parc : la communauté est en contact per-manent avec les communes car les services techniques com-munaux compétents sur la propreté doivent coordonner leurs interventions avec le service communautaire d’enlèvement des ordures ménagères.e) La culture :Le secteur culturel est souvent cité comme propice à une po-rosité entre l’action communale et communautaire car c’est un domaine politique auquel les communes restent très at-tachées, il leur est souvent difficile de renoncer à la déter-mination de la politique culturelle. Néanmoins ce secteur mobilise des équipements coûteux, nécessite des moyens importants qui incombent souvent aux villes centres dési-reuses d’en mutualiser au moins l’entretien. Les systèmes conventionnels mis en place à Laval ou à la CAPI semblent satisfaire les élus rencontrés.Ainsi, la nécessaire coordination des actions conjointes ou connexes soulève la question de la lisibilité des actions conduites pour la population. La relation de proximité conser-vée au niveau communal place les communes et donc les maires en première ligne de la relation aux citoyens sur des opérations pourtant pilotées par l’intercommunalité. Cet état de fait place communes et intercommunalité en situation de solidarité. Toutefois, l’exemple des permis de construire est à ce titre très révélateur. Il montre la réticence des communes à aller au bout de la logique intercommunale et à accepter de nouveaux transferts de compétences synonymes de perte de pouvoir. On y voit toute l’ambiguïté de la relation communes-intercommunalité : au croisement d’enjeux de pouvoirs (les communes ne souhaitant pas totalement s’en départir), d’en-jeux financiers (les communes souhaitant minimiser leurs charges) et d’enjeux de service public.

En effet, il suffit de compulser les statuts des intercommu-nalités pour constater qu’elles ne se cantonnent pas toutes à un rôle d’appui aux communes, mais sont pour la plupart in-vesties par les communes de l’exercice de services dispen-sés à la population (transports, assainissement, collecte des déchets sont de ce point de vue assez signifiants). Il est bien question dans les communautés visitées de mise à niveau des services publics grâce à l’intercommunalité.De nombreux exemples nous ont été signalés de compétences que les communes seules ne parviennent pas à mettre en œuvre et qui se trouvent confiées à la communauté :a) L’accueil des gens du voyage :Nombreux sont les acteurs interrogés qui ont exposé com-ment grâce à l’intercommunalité ce champ de compé-tence complexe à mettre en œuvre pour les communes a pu se trouver investi par l’intercommunalité (communauté d’agglomération Périgourdine, communauté d’aggloméra-tion de Valenciennes notamment). À l’inverse, sur le terri-toire de la Montfort communauté, ce champ de compétence n’a trouvé preneur ni au niveau communal, ni au niveau intercommunal.b) La petite enfance :En transférant les services à la personne au niveau inter-communal (petite enfance/accueil extrascolaire/aide au maintien à domicile), le Sicoval entend offrir grâce au ni-veau intercommunal un niveau de service que les petites communes n’auraient pas pu atteindre et qui soit en adé-quation avec les besoins des bassins de vie identifiés. Le Sicoval adopte une manière fort pragmatique d’étalonner le service : le directeur général des services interrogé parle même de “mutualisation hétérogène”, c’est-à-dire d’une orga-nisation des services différenciée, adaptable en fonction de l’évolution des besoins des usagers (prenant en compte non seulement le territoire de vie mais aussi les flux de dépla-cements professionnels) en même temps qu’elle intègre les capacités des populations (financière, mais aussi en terme de mobilité). Il ne s’agit pas de mettre en place le même ser-vice petite enfance partout mais de le développer là où il y en a besoin de manière adaptée. L’un des maires interro-gés nous expliquait d’ailleurs que les communes seules n’y pourvoyaient pas faute de moyens.L’expérience de Montfort communauté où la prise de com-pétence petite enfance a été un temps fort de l’histoire de la communauté donne pleine satisfaction aux habitants alors que les communes seules ne parvenaient pas à répondre au besoin. Au même titre le transfert a été opéré à la commu-nauté d’agglomération Périgourdine.L’expérience de la communauté de communes de Château-Gontier : sans l’appui de la communauté, les communes ru-rales ne parvenaient pas à mettre en œuvre ce type de ser-vice. Néanmoins, la communauté se contente d’apporter son appui aux projets portés par les communes les mieux à même de les mener ; elles sont appelées « communes relais » et ne bénéficient du soutien financier de la communauté que dès lors que le projet est suffisamment avancé.


Dans tous les cas, on observe une recherche d’équilibre des pouvoirs en présence et des moyens mis en œuvre pour satis-faire les besoins de la population sur le territoire. La montée en gamme des services dispensés sur le territoire des inter-communalités à la faveur de la progression du fait intercom-munal conduit à un effet inflationniste auquel doivent faire face les intercommunalités.Ainsi les territoires visités donnent à voir que les popula-tions gagnent avec l’intercommunalité en quantité et qua-lité de service rendu.

2 .3 .2 . Quels modèles de communautés : communauté d’accompagnement, de projet ou de services ?L’exercice des compétences par la communauté est l’occa-sion d’éprouver la relation de confiance entre communes et des communes à l’égard de la communauté. L’exemple de Saint-Malo agglomération en témoigne : la communauté s’est ainsi d’abord concentrée sur l’exercice de ses compétences obligatoires pour établir sa réelle plus value par rapport aux

communes. Cette communauté d’abord très axée sur le pro-jet (développement économique, aménagement, habitat, poli-tique de la ville) est en passe de développer des services dits de proximité. Cette évolution est aussi ressentie à la commu-nauté d’agglomération Périgourdine.Certaines intercommunalités entendent se concentrer sur les grands projets, les investissements lourds et de long terme, la construction d’équipements mais sans assumer leurs charges de fonctionnement. Tel est le cas de Valenciennes métropole, qui n’entend pas investir le champ des services de proximité qu’elle laisse aux communes, privilégiant son rôle d’appui et de stratège. Les arbitrages conduisant au partage des compétences sont le fruit de compromis locaux dans les-quels les communes conservent une maîtrise plus ou moins grande des attributs du pouvoir du bloc communal.Les communautés visitées semblent pouvoir être présen-tées selon trois grands axes qui répondent à des logiques distinctes : communautés d’accompagnement, de projet ou de services.Sur les éléments distinctifs des divers modèles :

Communauté d’accompagnement Communauté de projet Communauté de service

1. Les communes considèrent la communauté comme une source de financement complémentaire pour les projets communaux.2. Transferts de compétences limités.3. Forte technicité de l’ePCI.4. Logique de dotations.5. Faible solidarité.

6. L’ePCI conduit des projets structurants.7. Les investissements sont primordiaux et décidés dans le consensus.8. Les effectifs communautaires sont réduits.9. Très forte technicité.

10. L’ePCI est orienté vers les services à la population, le cadre de vie.11. Les effectifs sont développés.

Le schéma ci-dessous vient représenter le positionnement des communautés de notre panel :

Services

Accompagnement

CUB

SM

Per

Sar

CapiSav

VM

Projets

VGP

TM

RM

M

SCV

NM

L

CG

Lecture : les communautés sont positionnées en fonction de trois pôles qui correspondent à la typologie proposée. Chaque pôle se situe au bout d’un axe qui lui correspond, et reflète une plus ou moins grande prévalence de cette typologie par rapport aux deux autres pour caractériser la communauté. Plus un EPCI est proche du pôle, plus il se rapproche de cet idéal-type plutôt que des deux autres. L’axe n’évalue pas le nombre ou la quantité des projets, services rendus ou re-

distributions effectuées de façon objective : il doit être lu en confrontation avec les deux autres. Les EPCI ne sont donc pas rangés par type mais correspondent plus ou moins à cha-cun des idéaux-types.• Exemple : Toulouse Métropole correspond moins à une com-munauté d’accompagnement (axe rouge) qu’à une commu-nauté de services et de projets (axes noir et rose).Légende :Sar = Communauté de communes Sarlat Périgord NoirM = Communauté de communes de Montfort-sur-MeuCG = Communauté de communes du pays de Château-GontierSav = Communauté de communes de la région de SavernePer = Communauté d’agglomération PérigourdineSCV = Communauté d’agglomération du Sicoval (sud est toulousain)SM = Communauté d’agglomération Saint-Malo agglomérationL = Communauté d’agglomération Laval agglomérationCapi = Communauté d’agglomération porte de l’IsèreVM = Communauté d’agglomération de Valenciennes métropoleRM = Communauté d’agglomération de Reims métropoleNM = Communauté d’agglomération de Nîmes métropoleVGP = Communauté d’agglomération Versailles grand parcTM = Communauté urbaine Toulouse métropoleCUB = Communauté urbaine de Bordeaux



Bon nombre des communautés visitées sont passées d’un modèle à l’autre, voire en combinent des éléments distinctifs.Pour certaines d’entre elles, on a assisté progressivement, au gré de la maturité communautaire constatée, au passage d’une logique où prévalait le « guichet » (l’accompagnement) à une approche favorisant le projet. Les services proposés à la population sont généralement plus récents mais ils font désormais partie intégrante de l’expression communautaire.Ce faisant, à la faveur des compétences exercées et dévelop-pées, les intercommunalités voient leurs effectifs augmen-ter comme le Sicoval, passé de 474 agents en 2011 à plus de

800 en 2012, ce qui n’est pas sans conséquences sur les fi-nances de l’intercommunalité (21).

Projets de loi de décentralisation et exercices des compétencesEn matière organisationnelle, les projets de texte ne remet-tent pas a priori en question le mouvement de mutualisa-tion de services amorcé depuis quelques années et consa-cré par la loi RCT.Il est prévu cependant de réviser les modalités de mutuali-sations, et de clarifier le fonctionnement des services com-muns (transfert des agents communaux, précision des mis-sions confiées aux services communs), dans une logique de rationalisation et d’économies de dépenses de fonctionne-ment. La souplesse qui prévalait en matière de mutualisa-tion se verrait limitée.Concernant le panel de notre étude, l’effet de ces dispositions ne semblerait pas a priori trop lourd, puisque les mutuali-sations assez peu importantes que nous avons constatées (à l’exception de Toulouse métropole), étaient dans la plu-part des cas concentrées sur des services supports. À l’ave-nir cela nécessiterait donc de passer du fonctionnement sur un mode mutualisé, à celui sur le mode du service commun, avec transfert des agents vers l’EPCI. Cette modalité est plus conforme juridiquement au principe d’exclusivité, mais au plan pratique n’est pas toujours adaptée aux configurations lo-cales : par exemple dans le cas de forte concentration de l’ex-pertise et du volume d’agents sur une compétence dans une seule commune, le transfert vers un service commun peut s’avérer complexe. Enfin, la question de l’harmonisation des conditions de travail et des avantages sociaux accordés ne doit pas être occultée, car elle représente un possible point d’achoppement au moment des négociations accompagnant un processus de mutualisation.En matière de répartition des compétences, les projets de texte prévoient des dispositions générales (création de nou-velles compétences obligatoires et optionnelles pour chaque type de communautés, suppression de l’intérêt communau-taire pour certaines compétences), mais aussi des disposi-tions spécifiques par « bloc » de compétences.Nous ne procéderons pas à l’analyse du détail pour chaque compétence prévue à ce stade, tant le texte qui le prévoit (a priori le dernier des trois textes qui sera examiné) est sus-ceptible de modifications dans son cheminement parlemen-taire, mais proposons un focus sur des compétences sur les-quelles nos interlocuteurs se sont exprimés :

Urbanisme et foncier :L’avant-projet de loi prévoyait le transfert aux EPCI de la compétence « urbanisme », plus particulièrement des plans locaux d’urbanisme, appelés à devenir intercommu-naux quel que soit le type de communauté. Cette disposi-tion a finalement été intégrée dans le projet de loi relatif à l’accès au logement et à un urbanisme rénové présenté le 26 juin 2013 en conseil des ministres. Cela va dans le

Focus : Valenciennes métropole, communauté de projet et projet de communauté« Notre agglo est en elle-même un projet, plutôt qu’un ensemble de compétences à gérer », nous disait la pré-sidente de Valenciennes métropole, Valérie Létard.Cette identité de communauté de projet a été érigée en philosophie, partagée par toutes les parties prenantes : du côté des élus, majorité et opposition ont une vision convergente, et quels que soient les mandats exercés en sus du mandat communautaire (les maires ont bien intégré la plus value de l’agglomération pour le déve-loppement global du territoire, et c’est au niveau de la communauté que l’on « parle investissements », au niveau des communes que l’on « parle services »). Du côté de l’administration, il n’y a ni doublon, ni substi-tution, mais bien complémentarité, avec d’un côté une ingénierie forte (qui ne se réduit pas à l’urbanisme et l’aménagement, mais aussi à la coordination des poli-tiques publiques : les agents de la communauté pilo-tent directement certains volets du plan territorial de cohésion sociale mais surtout ont joué un rôle majeur de coordination globale de ce programme qui mobilise aussi les communes, les services de l’État, la CAF, et regroupent une multiplicité de dispositifs, notamment ceux de la politique de la ville).Lorsque des tensions sur les finances locales mettent les communes en difficulté, la communauté a résisté à la prise en charge de compétence qui aurait signifié un changement de nature (investir sur la construction d’un équipement dont les usagers peuvent être issus de toute l’agglomération plutôt que de financer du fonc-tionnement d’équipement). C’est aussi ce qui explique les choix qui ont été faits sur la solidarité financière : une DSC et un fonds de concours orientés vers l’inves-tissement, tout en laissant la main aux communes pour décider du fléchage de ces crédits.Cette vision de l’organisation communautaire recoupe celle qui sous-tend le projet politique pour le territoire : le social et la proximité sont du ressort des communes, le développement relève de la communauté, mais les deux sont liés, car c’est le développement qui génère de la cohésion sociale (« accueillir des entreprises pour pouvoir ensuite redistribuer des richesses », selon les mots de la présidente).


sens des souhaits exprimés par plusieurs de nos interlo-cuteurs, afin de disposer réellement des leviers structu-rant pour aménager le territoire (par exemple à la CA de Valenciennes et à la CAPI, où le projet communautaire du prochain mandat consistera concrètement à « faire la ville » dans cet espace de 100 000 habitants où nulle part, on a le sentiment d’être « en ville »). Cependant, les réti-cences sont grandes du côté des communes de transfé-rer ces compétences-clés en matière de développement. Il semblerait que l’urbanisme soit l’un des derniers « bas-tions » communaux ; le transfert de la compétence urba-nisme étant souvent la marque d’une intégration commu-nautaire poussée.

Transports :Le texte prévoit que les communautés ou syndicats mixtes deviennent, dans le cadre du schéma régional de l’intermo-dalité, une « autorité organisatrice de la mobilité urbaine » (en sus du service régulier de transport public urbain de per-sonnes, montée en charge des modes de transports doux et de l’auto-partage) ; cela apparaîtrait comme une reconnais-sance des politiques de transport initiées par les intercom-munalités depuis une dizaine d’années.

Sur les pouvoirs de police :Le renforcement de certains pouvoirs de police spéciale des présidents d’EPCI est envisagé : il s’agit d’un verrou symbo-lique déjà entamé par la loi RCT de décembre 2010, d’une pré-rogative « régalienne » des maires, qui basculerait partielle-ment vers l’exécutif communautaire. Nos interlocuteurs ne sont pas exprimés sur ce sujet précis, mais les débats à ve-nir devraient montrer des positions tranchées.Globalement, il n’y a pas véritablement de renforcement des compétences du niveau communautaire, mais plutôt un ensemble de dispositions visant à renforcer l’intégra-tion existante (glissement entre compétences obligatoires/optionnelles/facultatives).En considérant l’ensemble des mesures, qu’il s’agisse du mode d’élection ou du nouveau « paquet législatif », il est plus question d’une transformation que d’une véritable révolution ;

certaines mesures donnent l’impression d’une complexité croissante (démultiplication des statuts types des commu-nautés avec la métropole, introduction de nouveaux types de coopération avec les pôles ruraux d’équilibre), d’une gou-vernance alourdie (avec des échelons de décision démulti-pliés et superposés pour le bloc local), et d’un statu quo sur les compétences (la clause de compétence générale est réin-troduite) malgré la création de la CTAP.Il est aisé à la lecture des entretiens réalisés de voir combien la relation financière va peser dans la poursuite de l’affermis-sement du fait intercommunal. En la matière, la contrainte est souvent dissimulée derrière la solidarité. L’agrégation des compétences et des actions au sein du bloc local souffre d’un déficit en termes d’évaluation du coût du service public. Au-jourd’hui, nul ne conteste la réponse apportée par les ser-vices communautaires présentés ci-dessus mais la notion d’efficience est par trop souvent absente de l’analyse de leur fonctionnement.

À retenir :– L’intérêt communautaire est un concept de faible por-tée juridique mais permet, de façon très pragmatique, de lister les compétences exercées au fil des transferts ;– La communauté est complètement légitime dans trois fonctions : concevoir la stratégie territoriale, porter les projets structurants et partager les savoir-faire ;– Mutualisation et territorialisation se poursuivent même si elles peuvent raviver les craintes d’hégémo-nie de la ville centre et si elles sont régulièrement réin-terrogées (question du coût) ;– Les communautés peuvent exercer leurs compé-tences selon une logique de guichet (forte technicité, transferts de compétences limités), de projet (prépon-dérance des investissements structurants) ou de ser-vice (effort porté à l’amélioration du cadre de vie) ;– Les projets de loi de décentralisation ont un impact peu significatif sur l’exercice des compétences (à noter néanmoins les pouvoirs plus importants conférés aux EPCI en matière d’urbanisme et de pouvoir de police).



Des communautés garantes de l’égalité et de la solidarité territoriales ?Les communes restent le socle du vivre ensemble. À leur tête, le maire « élu préféré des Français » selon de nombreux son-dages, n’en demeure pas moins un acteur dépendant du ni-veau supra communal pour l’exercice de compétences dans de nombreux domaines. La quasi-totalité des élus rencontrés, sans renoncer, pour nombre d’entre eux, à leur ruban répu-blicain, reconnaissent l’instance intercommunale comme un véritable levier pour agir, pour promouvoir une cohérence territoriale, économique et sociale.Pour ce faire, les intercommunalités devront trouver leur rai-son d’être dans une expression politique volontariste et pé-renne même si elle n’est plus exprimée que par une majo-rité. De ce point de vue, le fonctionnement « au consensus » vit peut-être ses derniers instants.Pour de nombreux élus intercommunaux, conjuguer attrac-tivité, solidarité et coopération doit être l’ambition commune des intercommunalités. Cela passe par un renforcement de celles-ci. Pierre Veltz dans l’ouvrage précité déclare : « sans concentration, pas de survie ». Cette réalité est acceptée même par les plus sceptiques des « intercommunalistes ».La santé financière relativement préservée des commu-nautés et leur autonomie fiscale en font la structure idoine pour garantir avec équité une péréquation et une solidarité à l’échelle d’un territoire pertinent. Bien entendu, les fusions qui permettent un élargissement du périmètre d’action des communautés, vont également « redistribuer les cartes », même s’il sera de plus en plus difficile d’occulter une réalité socio-économique préoccupante et détériorée.Plus que jamais, les élus doivent penser le développement lo-cal à l’aune d’enjeux nationaux. La configuration locale sou-vent jusque-là maîtrisée ne suffit plus. Le territoire est en effet exposé aux effets de la conjoncture nationale voire in-

ternationale. Il reviendra ainsi aux communautés de faire face à ces « externalités négatives ».Le révélateur sera peut-être leur capacité à structurer au ni-veau local une réponse en termes de développement écono-mique et d’emploi. Les présidents d’agglomérations et des communautés urbaines l’affichent comme une priorité. Le rôle de chef de file confirmé à l’entité régionale dans ce do-maine suscite des inquiétudes et fait craindre une interven-tion communautaire restreinte et insuffisante au regard de l’enjeu.L’articulation des politiques économiques (régionales et in-tercommunales) est probablement le plus important défi qui attend les collectivités locales et les élus en ont pleinement conscience.À défaut de promouvoir une égalité territoriale au niveau national (tant la puissance financière et les modes coopé-ratifs divergent d’un territoire à l’autre), l’intercommuna-lité pourrait être un réducteur d’inégalités à l’échelle d’un département, voire d’une région. Les succès et le dyna-misme d’une communauté peuvent en effet rejaillir sur un territoire plus vaste. Quoi qu’il en soit, leurs initiatives sont de plus en plus perçues comme une promotion de l’auto-nomie territoriale.Au niveau infra-communautaire, si la coopération n’est pas toujours synonyme de solidarité entre les communes membres, l’objectif de solidarité précédemment évoqué doit passer par la mobilisation des moyens de l’intercommuna-lité au service du territoire dans une logique de péréquation garantissant l’adhésion de tous autour d’un pacte financier et fiscal. Ces pactes sont aujourd’hui encore peu nombreux, en cours d’élaboration.Sans aucun doute, après 2014, égalité et solidarité seront les antiennes des intercommunalités qui auront compris l’inté-rêt de garantir une véritable cohésion territoriale.

Conclusion


Communauté de communes Sarlat Périgord NoirCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 17 576 hab.Poids démographique de la ville centre : 57 %nb communes : 13nb d’élus : 28 (1 pour 678 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville la plus peuplée ? ouibudget : 12,7 m€nb d’agents : 43 (1 pour 442 habitants)

La communauté de communes Sarlat - Périgord noir, née le 1er janvier 2011, est issue de la fusion de deux communautés de communes, celle du Périgord noir et celle du Sarladais.La ville de Sarlat pesant pour plus de la moitié de la population de la communauté reste le moteur intercommunal.

À RETENIR

GouVerNANce L’attractivité de Sarlat et le leadership assuré par son maire, Jean-Jacques De Peretti ne semblent pas nuire à l’ambition collective guidant désormais le nouveau projet communautaire.

orGANisAtioN et coMPÉteNces

Une mutualisation des directions ressources entre la ville et la communauté permet à cette dernière de bénéficier d’une administration structurée pour accompagner les maires des communes rurales qui forment pour l’essentiel la communauté.

elle mise pour son développement sur son atout premier le tourisme mais a aussi su structurer son projet autour d’un volet solidarité avec le transfert de l’action sociale et d’un service partagé de voirie.

soLiDAritÉ FiNANciÈre La problématique de la solidarité financière se pose principalement à travers celle des relations ville centre/communes rurales, et les réponses sont multiples : transferts de compétences, mutualisation, DSC…

Communauté de communes de Montfort communauté : une communauté orientée vers la qualité du service rendu et le cadre de vieCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 24 540 habitantsPoids démographique de la ville centre : 27 %nombre de communes : 8nb d’élus : 33 (1 pour 729 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville la plus peuplée ? nonbudget : 14 462 K€ en fonctionnement et 8 399 K€ en investissement (bP 2012).nb agents : 30 (1 pour 802 habitants)

Il n’y a pas de ville centre qui pourrait se dégager naturellement et être hégémonique ; le territoire est équilibré. Il s’agit d’un micro-bassin d’emploi de l’aire urbaine rennaise.La communauté s’est fortement structurée ces cinq dernières années.Les décisions y sont prises au consensus.

À RETENIR

GouVerNANce

L’organisation institutionnelle est classique : un conseil communautaire (33 membres et autant de suppléants) et un bureau communautaire (Président, 7 vice-présidents, 2 secrétaires) qui a délégation pour les affaires courantes. Les délibérations se préparent avec les services dans les commissions et sont validées en conseil communautaire à l’unanimité la plupart du temps.Une « assemblée des conseils municipaux » peut être organisée ponctuellement (par exemple pour présenter les attendus de la réforme territoriale, pour les 20 ans de la communauté, etc.).La relation communauté/ville centre est aujourd’hui bien vécue par les communes « périphériques » (même s’il est difficile de parler de ville/centre et de communes périphériques dans ce territoire assez équilibré). Cette relation n’a jamais été exclusive, les communes ont toujours eu une place dans le processus de décision, une place égale (concertation préalable aux décisions, pratique de l’unanimité, agenda commun des réunions avec les communes, etc.).Les débats sont peu politisés (pas d’opposition au conseil communautaire).


Approche pragmatique de l’exercice des compétences ; mutualisation informelle, coopération ponctuelle avec les services communaux en fonction des projets.L’effort se porte sur le cadre de vie et les services (les investissements en faveur de la petite enfance par exemple).Les politiques sont travaillées dans les commissions thématiques qui se réunissent très régulièrement (finances et affaires générales/développement économique et emploi/tourisme et promotion culturelle/aménagement du territoire et environnement/logement, services aux habitants et petite enfance/sport/communication, relations publiques, concertation). Chaque commission est animée par un binôme primordial : un élu et un administratif qui se voit très régulièrement et rendent compte au président et au DGS.Transfert envisagé de la compétence action sociale.

soLiDAritÉ FiNANciÈre

Un pacte financier a été adopté pour préciser le calcul de la DSC et définir les cas d’utilisation des fonds de concours.Plus que la répartition des crédits, le président est sensible à l’implantation équilibrée des équipements communautaires structurants sur le territoire (piscine, crèche, etc.).

Portraits de territoire



Communauté de communes du pays de Château-Gontier : une communauté de projets au service d’une population ruraleCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 30 761 hab.Poids démographique de la ville centre : 39 %nb communes : 24nb d’élus : 53 (1 pour 550 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville la plus peuplée ? ouibudget : 15 m€nb d’agents : 395 (1 pour 74 habitants)

Issue d’un district fondé en 1973 puis fusionné au syndicat mixte de la mayenne Angevine, la communauté existe dans sa forme actuelle depuis 13 ans.elle couvre un territoire rural cohérent et stable non impacté par le SDCI.elle est entraînée par le leadership de sa ville centre et des élus qui s’y succèdent.Depuis 2005, la communauté met en œuvre son projet commun de développement à 10 ans via sa charte de territoire qui fixe cinq axes de développement dans une logique de développement durable.

À RETENIR

GouVerNANce

La communauté fonctionne au consensus. Un bureau restreint prépare les décisions du conseil travaillées en commissions thématiques.Des gages de gouvernance ont été donnés aux élus des communes rurales comme l’accès aux travaux des commissions ou encore la présidence du conseil de surveillance de la convention de moyens conclue avec la ville centre.La communauté développe la concertation avec la population via ses comités consultatifs permanents et son groupe de travail développement économique qui constituent le conseil de développement.


Il s’agit d’un ePCI très intégré et mutualisé. Le siège, le DGS et les services ressources sont partagés avec la ville centre.Ses nombreuses compétences outrepassent le développement économique et l’aménagement de l’espace pour offrir des services à la population que les communes rurales ne pourraient assumer.elle favorise les partenariats entre communes voisines et se projette vers des fonctions d’ingénierie technique. Ses perspectives d’évolution semblent tournées vers l’approfondissement de la coopération, voire de la mutualisation avec les services de toutes les communes.


La communauté combine solidarité et péréquation, son fonds communautaire d’aménagement du territoire rural (FACTr) lui permet d’aider des communes « pôles relais » sièges de services de proximité en vue de tisser un réseau d’activités économiques en milieu rural.La communauté pâtit de la perte de dynamisme de ses recettes fiscales, elle est bénéficiaire du FPIC. Un nouveau pacte fiscal et financier est en construction dont l’enjeu porte sur la péréquation horizontale et la répartition de sa dynamique.

Communauté de communes de la région de SaverneCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 30 896 hab.Poids démographique de la ville centre : 40 %nb communes : 28nb d’élus : 41 (1 pour 732 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville la plus peuplée ? nonbudget : 17 m€nb d’agents : 153 (1 pour 196 habitants)

Création sous forme de district en 1991, puis transformée en communauté d’agglomération en 1997.en 2011, la communauté et sa ville-centre décident de mutualiser le poste de directeur général des services : l’objectif est de faire converger les administrations municipale et communautaire qui se sont développées de manière parallèle.Au 1er janvier 2012, une 28e commune rejoint la communauté.

À RETENIR

GouVerNANce

La communauté entrevoit une possibilité d’extension de son périmètre en fusionnant avec une communauté de communes voisine. Celle-ci porte de gros investissements (notamment un golf et le centre européen de l’orgue). Ce devrait être un des objets du prochain mandat.en revanche, en ce qui concerne la gouvernance de la communauté, l’incertitude demeure du fait des évolutions législatives en cours.


Un effort de rationalisation des compétences est en cours : les transferts antérieurs sont plus le résultat d’un effet d’aubaine (subventions, augmentation des dotations du fait d’un CIF élevé) que de la mise en œuvre d’un projet défini au préalable. Désormais, la communauté a l’ambition de définir un véritable projet politique. Les transferts de compétences en seront le résultat.Par ailleurs, un plan de mutualisation des services est en cours de définition. Il doit permettre la mise en place de services ressources mutualisés, au-delà du seul directeur général des services.


La communauté a choisi de ne pas mettre en place de DSC mais de favoriser une redistribution via le versement d’un fonds de concours.


Communauté d’agglomération périgourdineCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 76 281 hab.Poids démographique de la ville centre : 40 %nb communes : 16nb d’élus : 60 (1 pour 1 164 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville la plus peuplée ? nonbudget : 54 m€nb d’agents : 312 (1 pour 224 habitants)

Fruit d’une longue expérience de coopération syndicale dans le cadre d’un syndicat mixte puis d’un district, la communauté d’agglomération a été créée en 1999 dans le cadre de la loi dite « Chevènement ».

À RETENIR

GouVerNANce

L’équilibre communauté/ville-centre est demeuré jusqu’à présent la clé de la bonne gouvernance dans un modèle de communauté qualifié d’unipolaire. L’élargissement du périmètre à 33 communes avec la fusion avec la communauté de communes Isle manoire en 2014 risque d’imposer de nouveaux rapports infracommunautaires. Le potentiel financier et fiscal de l’agglomération va s’en trouver renforcé. Le mode de gouvernance et l’organisation des services devront être revus en connaissance de cause.


La CAP a axé dans un premier temps son action dans les domaines de l’assainissement, de la voirie, du transport urbain et de la collecte des ordures ménagères. Depuis 2008, le développement durable et la prise de compétence « petite enfance » ont constitué deux objectifs majeurs de la politique communautaire.


1,65 m € versés au titre de la DSC, 8,5 m € au titre de l’AC et 270 000 € au titre de dotations et fonds de concours aux communes (bP 2012).

Communauté d’agglomération du Sicoval (sud est toulousain) : la recherche d’une gouvernance élargieCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 70 186 hab.Poids démographique de la ville centre : 17 %nb communes : 36nb d’élus : 127 dont 25 vP (1 élu pour 552 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville la plus peuplée ? nonbudget : 87,8 m€ (2011)nb d’agents : 474 en 2011 mais près de 800 en 2012 (1 agent pour 88 habitants)

Une communauté ancienne (création sous la forme d’un syndicat en 1975, puis transformation en communauté de communes, devenue communauté d’agglomération de 36 communes en 2001), le Sicoval est aussi une communauté multipolaire, à la fois urbaine et rurale : sans ville centre, avec 2 communes seulement de plus de 10 000 habitants. elle se situe dans l’aire urbaine de Toulouse.

À RETENIR

GouVerNANce

Avec un nombre important d’élus communautaires, qui comprend presque tous les maires, le Sicoval s’est surtout attaché à avoir la représentativité la plus large possible de ses membres (au moins 2 délégués par commune).Le système de décision participe de ce mouvement, avec un nombre important de commissions, parfois mêmes ouvertes à la société civile, et des mécanismes de décision très formalisés qui en garantissent la transparence et l’appropriation par tous les élus.L’expérimentation d’instances de décision à l’échelle de bassins de vie vise à approfondir encore l’assise territoriale de la communauté.Une dynamique toutefois rendue complexe avec le changement des règles de désignation des élus, qui oblige à la diminution de leur nombre.


Communauté très intégrée, le Sicoval intervient de façon exclusive ou en complément des communes sur ses compétences facultatives.Depuis le transfert des compétences « voirie » et « services à la personne » en 2011 et 2012, s’organise un glissement d’une communauté de projet et de développement à une communauté mixte, de projet et de services.Concernant les services à la personne, le transfert a aussi été motivé par la part plus importante prise par la fiscalité ménage dans les ressources de la communauté.Un schéma de mutualisation des services est à l’étude, dont la mise en œuvre devrait intervenir au prochain mandat.


La solidarité financière est au cœur du pacte initial de la communauté, mais ses modalités (DSC de 4 m€) sont en cours de révision, pour aller vers un véritable pacte financier et fiscal, objet de discussions préparatoires pour le prochain mandat.



Communauté d’agglomération Saint-Malo agglomération : une agglomération technique orientée vers le développement économiqueCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 83 361 hab.Poids démographique de la ville centre : 58 %nb de communes : 18nb d’élus : 80 (1 pour 1 037), dont 18 vice-présidentsLe président de la communauté est également maire de la ville centre ? nonbudget : 55 m€ (bP 2012)Agents : 156 (1 pour 532 habitants)

Cette communauté créée en 2001, présidée par Henri-Jean Lebeau, est un territoire en fort développement (démographique et économique).L’équilibre territorial est à préserver entre les communes littorales et rétrolittorales (ces dernières connaissent les plus fortes croissances).Le périmètre cohérent n’a pas été remis en cause par le SDCI (l’intégration de Dinard, commune isolée, et la fusion avec la communauté de communes de la côte d’Émeraude ont été un temps envisagées mais elles sont écartées aujourd’hui).

À RETENIR

GouVerNANce

Conseil communautaire : 80 délégués, réunion mensuelle (validation de la politique générale, décision de lancement des projets, vœux sur les sujets d’intérêt communautaire, vote du budget). Toutes les décisions sont prises à la majorité absolue. Dans les faits, quasiment toutes les décisions sont prises à l’unanimité.bureau communautaire (président + 18 vP) prépare les délibérations vues en conseil communautaire ; se réunit une fois par mois.Commissions et instances de travail (15) préparent avec les services toutes les décisions ; se réunissent très régulièrement. Des instances de conduite de projet et de concertation, informelles, existent aussi.rôle primordial du binôme président/DGS (pas de directeur de cabinet).


organisation centrée sur les compétences obligatoires et les grands projets.exercice pragmatique des compétences (mutualisation informelle avec les communes au besoin).efforts particuliers en matière de développement économique, innovation, enseignement supérieur et recherche (politique très structurée et volontariste ; la communauté travaille en réseau - notamment avec rennes - sur ces sujets).


Pas de pacte financier formalisé mais projet en discussion.montant DSC : 1 678 520 € pour 2012.Taux de reversement de fiscalité vers les communes supérieur à la moyenne des ePCI.Dépenses réelles d’équipement brut/recettes réelles de fonctionnement : 13 %.Projets d’investissement : parc technopolitain, maison de la technopole, usine de traitement des ordures ménagères.Dépenses réelles de fonctionnement/population : 472 euros.

Communauté d’agglomération Laval agglomération : Une communauté au service du développement de son territoireCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 94 031 hab.Poids démographique de la ville centre : 54 %nb communes : 20nb d’élus : 91 (1 pour 1 033 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville centre ? ouibudget : 72,4 m€nb d’agents : 178 (1 pour 528 habitants)

riche d’une histoire intercommunale de 40 ans, d’abord district puis communauté de communes qui a fédéré autour de sa ville centre, la communauté créée en 2005 a aussi absorbé 2 SIvU l’un, de transport l’autre, de collecte sélective.La communauté connaît des dissensions entre communes « communautaristes » et plus autocentrées et doit composer avec des rivalités locales entre Laval et les villes de la première couronne qui sont les communes riches de l’agglomération.Depuis les municipales de 2008 l’intercommunalité et l’idée d’un projet communautaire prend plus de place dans le débat politique local. Le projet de territoire est en cours de constitution.

À RETENIR

GouVerNANceLaval agglomération ménage l’équilibre entre ses communes : les règles de répartition des sièges contrebalancent le poids de la ville centre. De même, tous les maires sont vice-présidents et donc membres du bureau.Laval agglomération fonctionne au consensus.


La mutualisation des services est embryonnaire. Les élus redoutent l’hégémonie de la ville centre et les agents sont dans une compétition relative.La communauté œuvre à l’affermissement de ses nombreuses compétences et s’oriente vers l’encouragement de coopérations intercommunales sans nouveaux transferts. Des réflexions sont en cours pour développer cette logique de coopération entre les communes membres et la coordination de leurs actions. Le président porte l’objectif d’améliorer les services à la population.


L’agglomération est un des perdants de la réforme fiscale, à hauteur de 3 millions d’euros de perte par an. L’agglomération est bénéficiaire non-contributrice au FPIC.L’intercommunalité est en train d’achever la modification de son pacte fiscal et financier afin d’aider les communes à financer des équipements plutôt que des services. L’intercommunalité est soudée autour du fonds de concours aux communes permettant d’assurer la solidarité et la péréquation sur le territoire communautaire.


Communauté d’agglomération porte de l’IsèreCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 101 131 hab.Poids démographique de la ville centre : 26 %nb communes : 22nb d’élus : 111 (1 pour 901 habitants)Le président de la communauté est maire de bourgoin-Jallieubudget : 138 m€nb d’agents : 815 (1 pour 123 habitants)

La CAPI est née de la fusion d’un SAn très intégré et du SIvom du pays berjallien, structure souple, à la carte. Cette double origine conduit à la coexistence de deux cultures différentes.La CAPI est une structure multipolaire, elle ne comprend pas une ville-centre mais plusieurs pôles autour de trois villes d’importance équivalente : bourgoin-Jallieu (26 000), villefontaine (18 000) et L’Île d’Abeau (15 500).La CAPI fait partie du pôle métropolitain qui associe le grand Lyon, Saint-Étienne métropole, et la communauté d’agglomération du pays viennois.

À RETENIR

GouVerNANce

Avec le débat s’ouvrant sur les lois de décentralisation, et en raison des échéances électorales à venir, la CAPI se trouve dans une situation d’attente concernant son devenir : la désignation des futurs élus communautaires selon le nouveau mode de scrutin ne semble pas entraîner un bouleversement du rapport des citoyens à l’institution intercommunale. Les élus ne prévoient pas que les thèmes intercommunaux seront obligatoirement plus présents lors de la prochaine campagne électorale, mais sont conscients des enjeux.


Au début de l’histoire de la communauté, la définition de l’intérêt communautaire a consisté à faire « redescendre » des équipements ou des compétences aux communes (particulièrement celles de l’ancien SAn), mais aussi à transférer de nouvelles compétences. Il y a donc eu un double mouvement de transfert.La CAPI souhaite orienter à l’avenir son action sur l’aménagement urbain afin de résoudre les problèmes issus de son urbanisation singulière : création d’une ville nouvelle et urbanisme de zones poussé à son paroxysme rendent nécessaire de reconstruire la ville. Ici, on n’est nulle part « en ville ».


La communauté a adopté à l’unanimité en juin 2013 un pacte financier et fiscal qui :redistribue le FPIC selon des critères propres en faveur de l’agglomération et des critères de solidarité ;Partage la fiscalité foncière des zones d’activités communautaires.

Communauté d’agglomération Valenciennes métropole : Une communauté de projet typiqueCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 194 408Poids démographique de la ville centre : 22 %nb communes : 35nb d’élus : 96 élus, dont 26 vP (1 élu pour 2000 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville centre ? nonbudget : 188 m€ (2012)nb d’agents : 149 (1 agent pour 1 288 habitants)

Créée en 2001, dès le départ autour d’un projet de territoire, incarné par la personnalité politique de Jean-Louis borloo, valenciennes métropole repose sur les deux piliers que sont le développement économique et la cohésion sociale.Communauté de projet, positionnée comme une plus value par rapport à l’intervention du niveau communal et jamais en substitution.

À RETENIR

GouVerNANceLa représentativité de toutes les tendances politiques du territoire est au fondement du pacte de gouvernance de la communauté, la répartition des postes clés en est le reflet.Le consensus est le mode de décision prédominant, mais il est issu de la construction d’une vision partagée du territoire.


La communauté exerce peu de compétences facultatives ou optionnelles. elle ne les a prises que lorsqu’il y avait cohérence avec le projet politique (renouvellement urbain par exemple).La communauté résiste lorsque les communes souhaitent des transferts qui seraient contraires à l’esprit du projet politique initial, notamment en coordonnant les actions sur le territoire plutôt qu’en intervenant sur tous les champs (cohésion sociale), ou en révisant les relations financières communes – communauté.


La DSC a été doublée en 2012 en raison de besoins accrus des communes, et un fonds dédié aux investissements communaux complète la solidarité financière, en laissant la décision des investissements réalisés aux communes, mais en ne prenant pas en charge de dépenses de fonctionnement par la communauté.



Communauté d’agglomération Reims métropole : Une communauté en expansionCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 225 000 hab.Poids démographique de la ville centre : 84 %nb communes : 16nb d’élus : 43 (1 élu pour 5 233 habitants) dont 22 vice-présidentsLe président de la communauté est également maire de la ville centre ? ouibudget : 350 m€nb d’agents : 1 000 dont 600 mutualisés (1 agent pour 225 habitants)

Une métropole d’équilibre au rôle charnière entre nord, est et bassin parisien.Une ville centre, principale aire urbaine de la région mais qui n’est pour autant pas préfecture régionale.

À RETENIR

GouVerNANce Une tradition du consensus à l’épreuve d’un changement d’échelle portant de 6 à 16 les communes membres.


Des services mutualisés en profondeur, une direction générale unique.


Une solidarité financière, traduite dans un pacte financier et fiscal communautaire, prenant en compte la place de chaque commune sur la base de critères socio-économiques, de centralité et de solidarité.

Communauté d’agglomération de Nîmes métropole : Fédérer le territoire et porter les projets d’avenirCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 240 000 hab.Poids démographique de la ville centre : 60 %nb communes : 27nb d’élus : 101 (1 pour 2 376 habitants) dont 30 vice-présidentsLe président de la communauté est également maire de la ville centre ? ouibudget : 303 m€nb d’agents : 250 mutualisation comprise (1 pour 960 habitants)

Une métropole bâtie pour porter les grands projets d’avenir, d’un territoire qu’elle fédère et structure, notamment grâce à la compétence transports.

À RETENIR

GouVerNANce Une gouvernance au consensus, avec un rôle clef des commissions comme lieu de débat.


Des services mutualisés et une culture affirmée du fonctionnement en mode projet.


Une solidarité financière affirmée traduite dans la dotation de solidarité communautaire mais aussi dans des fonds de concours dans les domaines de la culture, du sport et du commerce, ainsi que dans des mutualisations de services au bénéfice des communes membres dans certains domaines à forte expertise technique comme la numérisation.

Communauté d’agglomération Versailles grand parc : Une collaboration harmonieuse au service des ambitions municipalesCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 250 000 hab.Poids démographique de la ville centre : 43 %nb communes : 15nb d’élus : 64 (1 pour 3 906 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville centre ? ouibudget : 107 m€nb d’agents : 260 (1 pour 961 habitants)

La communauté de communes a été créée en 2002 autour de 9 communes de la plaine de versailles. Forte de 11 communes en 2007, elle devient une communauté d’agglomération au 1er janvier 2010. elle intègre 4 communes supplémentaires l’année suivante et sera rejointe par une 15e en 2014.Constituée dans une double logique de collaboration et de dotation financière, versailles grand parc se caractérise par une forte culture du consensus, et la recherche d’une coopération au service de la fonction de maire, qui reste prédominante.

À RETENIR

GouVerNANce

versailles grand parc a connu en 2008 une alternance au sein de la majorité par le changement de maire de versailles, également président de la communauté. Seules deux communes seront dépourvues de vice-présidence en 2014, mais le bureau des maires est l’instance décisionnelle réelle de la communauté.Les élus caractérisent cette instance par le plaisir qu’ils ont à y travailler ensemble, dans une logique de collaboration non contraignante et de préservation des prérogatives municipales.


La ville de versailles et versailles grand parc ont un seul et même directeur général des services qui est mutualisé. De même, l’ensemble des fonctions support sont mutualisées depuis la ville centre.Du fait de cette mutualisation et du recours important aux formes de délégation de service public, les effectifs de la communauté sont réduits, et concernent principalement l’enseignement musical, compétence transférée à l’agglomération en sus des compétences obligatoires et exercée en régie.La compétence transport est également transférée.


Afin d’encourager au développement économique dans un contexte de villes très résidentielles et malgré le transfert de la fiscalité économique à la communauté, la dotation de solidarité communautaire tient principalement compte (70 % de la dotation) de l’évolution du produit de l’imposition économique par commune, dont elle redistribue 60 % à la commune concernée.


Communauté urbaine Toulouse métropole : Une géante sortie du berceauCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 716 638 hab.Poids démographique de la ville centre : 62 %nb communes : 37nb d’élus : 123 (1 pour 5 693 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville centre ? ouibudget : 1,101 mds€nb d’agents : 2 989 (1 pour 240 habitants)

Le district du grand Toulouse a été formé en 1992 à partir de quinze communes. Six communes ont rejoint le grand Toulouse transformé en communauté d’agglomération en 2000, puis cinq autres en 2003. À l’occasion de l’alternance politique à Toulouse, la coopération a été approfondie par la création de la communauté urbaine en 2008, rejointe par douze communes supplémentaires en 2011.5e communauté urbaine française en termes de population, elle a pris le nom de Toulouse métropole en 2012.Toulouse métropole se caractérise par le poids très important de sa ville centre et par la fragmentation administrative de son aire urbaine, qui compte de nombreuses communes de petites tailles, et cinq autres ePCI en sus de Toulouse métropole, dont la communauté d’agglomération du Sud-est Toulousain qui fait partie du panel de cette étude. Territoire en forte expansion démographique, il fait face à des enjeux très importants notamment en termes de transports et d’infrastructures.

À RETENIR

GouVerNANce

Toulouse métropole compte 30 vice-présidents sur 37 communes, tous ne sont pas maires. Le premier vice-président porte le titre de « président délégué » et a la charge, comme le président, de l’ensemble des sujets. maire d’une ville de taille moyenne, il est le représentant des villes périphériques au sein d’une communauté où l’équilibre ville centre/villes périphériques est central.


Du fait de la taille de la ville centre, l’alternance de 2008 a permis le passage à la communauté urbaine et le transfert de compétences afférent ; l’intégration communautaire a été fortement approfondie en l’espace de seulement cinq ans par la mutualisation d’une partie des administrations de la ville centre et de l’ePCI et par la territorialisation de l’exercice de certaines compétences. Toulouse métropole cherche aujourd’hui à absorber ce changement rapide et se concentre sur l’exercice de ses compétences obligatoires et sur de grands projets structurants.


La solidarité financière s’est récemment approfondie, consécutivement au transfert d’une part supplémentaire de fiscalité à la communauté, qui lui permet d’adopter une dotation de solidarité communautaire considérablement augmentée en 2013. Cette dotation intègre une dotation « particulière » calculée sur les ressources disponibles par habitant de chaque commune comparées à la moyenne de la communauté.

Communauté urbaine de BordeauxCHIFFRES CLÉS CARACTÉRISTIQUES

Population : 727 466 hab.Poids démographique de la ville centre : 33 %nb communes : 27nb d’élus : 120 (1 pour 6 014 habitants)Le président de la communauté est également maire de la ville centre ? nonbudget : 1,6 mds €nb d’agents : 2 780 (1 pour 260 habitants)

Créée en 1968 dans le cadre de la loi du 31 décembre 1966, la CUb s’est développée essentiellement autour de ses compétences historiques et au travers d’interventions sectorielles dans les domaines de l’eau et l’assainissement, de la voirie, des transports, de l’aménagement foncier, des ordures ménagères, du développement économique et plus récemment du logement.

À RETENIR

GouVerNANceLa gouvernance sous le mode de la cogestion avec des instances de pré-validation stratégiques et techniques pourrait être remise en question dans la perspective des prochaines élections municipales et l’opposition naissante entre le président de la CUb et le maire de la ville centre.


Un projet d’administration mené en 2010 s’est accompagné de la création de quatre directions territoriales opérationnelles dans les domaines économiques, de l’urbanisme, du foncier, des transports ou encore des aménagements des espaces publics. Le projet communautaire est désormais tourné vers le renforcement des projets structurants.


34 m € versés au titre de la DSC, 14 m€ au titre de l’AC et 9,5 m€ au titre de subventions d’équipement aux communes. (bP 2012)L’existence de contrats de co-développement avec chaque commune a introduit une part de solidarité financière en mode projet.



Ce cahier ne peut être vendu séparément. Principal actionnaire : Groupe Moniteur Holding • société éditrice : Groupe Moniteur SAS au capital de 333 900 euros • rcs : Paris 403 080 823 • siège social : 17 rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02 • Numéro de commission paritaire : 1008 T 83807 ISSN : 0769-3508 • Président/Directeur de la publication : Guillaume Prot • impression : Roto Champagne, rue des Frères Garnier, 52000 Chaumont • Dépôt légal : novembre 2013

Notes

1) Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.2) Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.Loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territo-riale de la République.Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le dévelop-pement du territoire.Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.Loi n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale.3) Selon la DGCL, « le nombre de syndicats a diminué d’environ 3 % en 2012 ce qui porterait leur nombre à 14 350 au 1er janvier 2013 contre 14 800 au 1er jan-vier 2012. La réduction du nombre de syndicats amorcée depuis plusieurs an-nées se confirme. Sur la base des arrêtés de projet portant sur les syndicats, signés en 2012, mais non suivis d’un arrêté définitif, il semble que les opéra-tions de fusion et de dissolution de syndicats devraient être nettement plus nombreuses en 2013 ».4) - Les relations communes - communautés dans la gouvernance des agglo-mérations. Étude INET/AdCF, 05/12/2005.- Agglomérations 2015. L’intercommunalité à la recherche de son second souffle. Étude AdCF 30/09/2007.- Nouveaux élus, premiers repères pour l’Intercommunalité, Étude AdCF 28/04/2008.- Élus communautaires et gouvernance. État des lieux, enjeux et perspectives. Étude AdCF 13/08/2009.- Portrait des intercommunalités rurales : périmètres, compétences et actions. Étude AdCF 12/02/2010.- État de l’intercommunalité 2010 - Données et commentaires par départe-ment. Étude AdCF 01/12/2010.- Ressources humaines. La mutualisation des services : un enjeu d’intégration intercommunale. Études de cas. Étude AdCF- L’évolution des effectifs intercommunaux, note technique ADCF, juillet 2012.5) Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplifica-tion de la coopération intercommunale.6) Élus communautaires et gouvernance : État des lieux, enjeux et perspective, Étude AdCF parue dans Intercommunalités AdCF n° 136 - été 2009, disponible sur le site www.adcf.org/études.7) F. Desage – D. Guéranger, « La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales », Éditions du Croquant, 2011.8) Sébastien Vignon, Les effets de l’intercommunalité, ouvrage dirigé par Rémy Le Saout et François Madoré, Presse Universitaire de Rennes, 2004.

9) Voir par exemple :1. Les cadres renouvelés de l’intercommunalité, du territoire de projet à l’identité politique, Ronan Doare, Danielle-Charles Le Bihan, 2009, Presses Universitaires de Rennes.2. Les effets de l’intercommunalité, Rémy Le Saout et François Madoré, 2004, Presses Universitaires de Rennes.3. Démocratie locale et coopération intercommunale, F. Bachelet, 2001, CNRS Éditions.4. La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions inter-communales, Fabien Desage, David Guéranger, Éditions du Croquant, coll. « Savoir/Agir », 2011.

10) Extrait du « Guide des élu-es en Sicoval – 2010 ».11) « Interco, l’heure du big bang » - la lettre du cadre territorial du 15 février 2013 – Éric Landot.12) Loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 relative à la représentation commu-nale dans les communautés de communes et d’agglomération13) Source : INSEE, données locales 201114) Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.15) Cette enquête a eu lieu entre le 19 et le 27 septembre 2012. Elle est pu-bliée notamment sur le site Internet de la Gazette des communes : (www.lagazette.fr/138874). Opinion des Français sur l’échelon local : entre confiance et exigence. « Alors que se profile un nouvel acte de la décentrali-sation, l’enquête (…) dessine l’image, nuancée, qu’ont les administrés du bloc local. Si la commune reste l’échelon « favori », l’intercommunalité s’est ins-tallée dans le paysage. Surtout, les Français ont aujourd’hui bien conscience des limites d’action de ces collectivités locales ».16) voir en complément étude AdCF « Représenter l’intercommunalité, enjeux et pratiques de la communication des communautés » - 201317) L’économie de la connaissance et ses territoires, Thomas Paris et Pierre Veltz, Hermann, 2010.18) Cf. Contrats de territoires et dotations globales de développement inter-communal en Ille-et-Vilaine, in La coopération intercommunale, Bernard Perrin, Berger-Levrault, 2005, p. 412.19) Voir en complément étude AdCF-INET « La mutualisation des services : un enjeu d’intégration intercommunale » mai 2011 – disponible en ligne : www.adcf.org.20) CE 27 février 1970 Commune de Saint-Vallier ; CE 13 octobre 1978 n° 02907 Commune de Vénissieux ; CE 1er avril 1994 n° 146946 Commune de Réau ; CE 14 janvier 1998 n° 161661 communauté Urbaine de Strasbourg ; CAA Bordeaux 24 juin 2003 n°99BX00156 Société SVE Onyx.21) Pour des précisions, voir la note technique de l’ADCF, L’évolution des ef-fectifs intercommunaux, juillet 2012 et l’étude ADCF-CNFPT « Ressources hu-maines. Repères et tendances statistiques » juin 2013 disponible sur www.adcf.org.

Rendez-vous sur : www.territorial.fr rubrique presse en ligne

juridiquesde La Gazette

C h a q u e m o i s , l ’ e s s e n t i e l d u d r o i t d e s c o l l e c t i v i t é s

Les Cahiers

chaque mois,Les Cahiers juridiques de La Gazette

Votre système d’information complet,

pratique et réactif pour 145 €/an

r ru

Inclus dans votre abonnement : les archives en ligne

L’actualité juridique décryptée

chaque semaine,la newsletter juridique

Pub CJ-1301-230x300.indd 1 27/05/13 10:41

Les reLations entre communes et communautés - adcf.org · Des processus de décision aujourd’hui...

Documents

Transcript of Les reLations entre communes et communautés - adcf.org · Des processus de décision aujourd’hui...