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Les perspectives de réforme du système de gouvernement local en Italie (*)

A partir de l'été 2012, les autorités locales en Italie ont été impliquées

dans la réforme du système de gouvernement local qui, à cause de la

résiliation anticipée du gouvernement et de la perspective d'élections

anticipées, a été suspendue jusqu'au 31 décembre 2013, même si les effets

des lois étaient déjà en vigueur, pour pouvoir connaître l'orientation du

nouveau Parlement.

Ce qui suit est donc l'histoire d’une réforme qui n’est pas réussie que

partiellement, mais il a ses racines dans un processus qui a commencé il y

a dix ans.

Le décret-loi 6 juillet 2012, n. 95 (Loi 135/2012), a lancé une «analyse des

dépenses» de l'ensemble du système de l'administration locale. La loi

prévoie la réduction des Provinces de 86 à 51, la création des “Centres

Régionaux” dans les 10 grandes Villes Métropolitaines et règle la gestion

associée des municipalités qui ont une population au-dessous de 5000

habitants.

Comme mentionné précédemment, la réforme est le résultat d’un

processus législatif commencé il y a dix ans avec la réforme de la

Constitution en 2001.

A partir de cette date on constate la première tentative d’identifier les «

fonctions essentielles » des municipalités et des provinces italiennes

comme un ensemble de fonctions traditionnellement exercées et des

fonctions de proximité, grâce à la construction de la « pyramide inversée »

du principe de subsidiarité européen.

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Mais après plusieurs tentatives pour donner un ordre complet, le cadre a

été complété seulement par la loi 42/2009 sur le fédéralisme fiscal, qui a

identifié six fonctions de base des municipalités et des provinces dans une

liste provisoire qui renvoie à une future révision des lois générales sur les

autorités locales.

Malgré cette intention, le Parlement n’a jamais terminé la discussion sur le

nouveau Code des Collectivités locales et la liste contenue dans la loi sur le

fédéralisme fiscal est devenue le fondement de toutes les mesures

législatives qui portent à la Loi d’Août 2012.

Parmi les mesures approuvées au cours des trois années 2009-2012, le

décret loi 201/2011 (loi 214/2011) mérite d’être rappelé.

Pendent la crise spéculative contre l’Italie, le Gouvernement Monti, avec

l’un de ses premiers décrets (décret « Salva Italia »), a décidé de supprimer

toutes les fonctions administratives des provinces à l’exception de la

direction et de la coordination en matière de communes et dans les limites

fixés par les lois de l’Etat ou des régions. On peut dire que le processus

d’abolition des provinces commence avec ce décret.

La loi prévoit l'obligation pour les régions de transférer aux municipalités

les fonctions administratives des provinces ou de les garder au niveau

régional selon le principe de subsidiarité.

L’objectif de la loi « Salva Italia » est de laisser aux régions les fonctions

administratives qui concernent un domaine sovra-municipal et vaste.

Cette loi a été remise en cause par certaines Rrégions italiennes auprès de

la Cour Constitutionnelle et, aujourd’hui, la position de la Cour est

suspendue.

En outre, avec la même loi, le Gouvernement a confirmé la préférence pour

les « Syndicats des Communes », qui ont été considérés un outil efficace

pour gérer non seulement les fonctions inter-municipales, mais aussi

d’une zone vaste.

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L’opposition forte à une réforme tellement radicale a porté le

Gouvernement à chercher un nouveau point de médiation qui a porté à la

réforme d’Août 2012, qui a établi une atténuation du principe de

subsidiarité verticale.

Selon cette réforme les services locaux publics adressés aux citoyens

doivent être gérés par les Syndicats qui regroupent les municipalités qui

ont d'au moins 5 à 10.000 habitants tandis que les services sovra-

municipaux doivent être gérés par les Provinces ou par les Grandes Villes

Métropolitaines.

Abandonné l’objectif de la suppression des provinces, le Gouvernement a

décidé de les regrouper selon les critères suivants :

• Territoire au moins de 2500 km2

• Population au moins de 350.000 habitants

• Contiguïté territoriale

• Rôle de capitale provinciale pour la municipalité déjà capitale de la province avec le nombre majeur d’habitants

• Interdiction de l’union d’une ou plusieurs provinces destinées à devenir les futures villes métropolitaines (Rome, Turin, Venise, Gêne, Bologne, Florence, Bari, Naples et Reggio Calabria).

Le processus de réorganisation a été accompli avec un nouveau décret-loi

(n. 188 du 5 Novembre 2012). A cause des démissions du Gouvernement,

après l’approbation de la loi de stabilité financière, ce décret n’a pas été

promulgué par le Parlement.

En conséquence la réforme qui concerne la réorganisation des provinces

et la création des villes métropolitaines a été bloquée jusqu’à la fin de

l’année 2013. Par contre l’association des petites municipalités a été mise

en place. Pour ce qui concerne la Région Piedmont il y a plus de 1000

petites municipalités.

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Dans le cas où le dernier décret-loi aurait été approuvé la nouvelle

réorganisation des Provinces aurait prévu beaucoup moins de fonctions

par rapport aux fonctions actuelles des Provinces et notamment :

• Orientation et coordination des activités des Municipalités

• Coordination de l’aménagement du territoire, protection et amélioration de l’environnement

• Planification des services de transports en commun et gestion des autorisations de transports privés

• Construction, classification et gestion des routes et contrôle de la circulation routière

• Planification du réseau scolaire et des écoles de niveau secondaire

En ce qui concerne la forme du gouvernement, la reforme actuellement «

gelée » prévoit encore la suppression des organes exécutifs des provinces

et une forte réduction des administrateurs qui ne seraient plus élus mais

choisis par un jury composé d’un représentant des Maires et des

Conseillers des Municipalités.

Mais la plus grande nouveauté de la réforme reste l’introduction de dix

villes métropolitaines. La loi d’Août 2012 propose un modèle de ville

métropolitaine qui correspond au territoire des provinces plutôt qu’à une

agglomération autour du chef-lieu. Une grande surface qui, pour la

Province de Turin, arrive à 120 km.

Selon la Loi les deux organes de la ville métropolitaine sont les suivants :

un conseil élu, comme pour les provinces, par les municipalités et un

maire métropolitain. Pour ce qui concerne toute autre question, on

renvoie aux statuts internes des villes métropolitaines.

Comme vous pouvez le voir, il s’agit d’un modèle polycentrique de

pouvoirs repartis sur une zone vaste avec un fort rôle donnée à

l’autonomie, ce modèle est donc loin de la vision « classique » de

conurbation.

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Ce modèle semble plus adapté à gérer les services de réseau et les

infrastructures, qui ont déjà une dimension spatiale majeure à celle de

l’agglomération, et qui autrement devraient se déconstruire et

reconstruire sur une échelle plus petite produisant des déséconomies.

D’autre part, il est un modèle qui nécessite de beaucoup de travail de

coordination et un changement de la manière de penser des

administrateurs. Il s’agit d’une transition vers une nouvelle vision de la

relation entre les collectivités locales : un rapport de coordination

permanente et non plus une simple relation hiérarchique.

Suite aux élections de février 2013 il sera possible de connaître si le

nouveau Parlement confirmera la ligne tracée par le Gouvernement Monti

ou si le système des autorités locales devra faire face à un nouveau projet

de réformes.

En tous cas il semble peu probable que le système puisse revenir au passé

puisque la réforme est née suite au pacte signé entre l’Italie et l’Union

européenne en raison de la crise économique et financière. Par

conséquent, l’Italie devra en tous cas réorganiser les pouvoirs entre les

niveaux territoriales publics.

Malgré plusieurs réformes (ou tentatives réussies) en fait on peut dire que

l’Italie a maintenu son caractère originale de système « unitaire » et «

régionaliste ». La rencontre entre ces tensions, qui sont complémentaires

et parfois contradictoires, c’est une représentation plus simple de ce qui a

été, et continue de l'être aujourd'hui, le système italien des pouvoirs.

La situation italienne est forcément dynamique et non statique, parce que

la tension entre les différents organismes produisent des résultats

différents en fonction de la relation de «force» qui, au fil du temps, se

produit entre le centre et les régions.

Au cours des 15 dernières années les relations entre les pouvoirs ont

produit un résultat favorable pour les autorités locales et les autorités

décentralisées, qui ont fait prendre des caractéristiques typiquement

fédéralistes au système administratif italien.

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Mais le fédéralisme administratif italien est toujours susceptible de rester

anormal s’il se base sur des éléments de dualité et de thématiques /

secteurs « partagés » entre l’Etat et les régions.

Au niveau local, cependant, les provinces et les municipalités doivent

construire des nouveaux modèles de coopération qui puissent permettre

de simplifier les taches et de créer cohésion.

Avec moins de ressources disponibles et les contraintes croissantes de la

stabilité financière, « unir et non diviser » est le véritable objectif pour les

prochaines années.

Merci.

Gap - Janvier 31, 2013

(*) Par Marco Orlando Bureau des études - Province de Turin

marco.orlando @ provincia.torino.it