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LES OUTILS DE L’ÉCHANGE

GUIDE D’ÉLABORATION ET D’EXPLOITATION D’UN PROGRAMME DE PLAFOND ET D’ÉCHANGE POUR

LIMITER LA POLLUTION

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Les procédés d’impression utilisés dans la production du présent document sont conformes aux normes deperformance environnementale établies par le gouvernement du Canada dans le document intitulé La directivenationale concernant les services de lithographie. Ces normes servent à garantir l’intégrité environnementale desprocédés d’impression grâce à la réduction des rejets toxiques dans l’environnement, à la réduction des apportsd’eaux usées, à la réduction de la quantité de matières envoyées dans les décharges et à la mise en œuvre deprocédures de préservation des ressources.

Le papier utilisé à l’intérieur de ce document est conforme à La ligne directrice nationale du Canada sur lepapier d’impression et le papier à écrire ou à La ligne directrice sur le papier d’impression mécanique non couché(ou aux deux). Ces lignes directrices servent à établir des normes de performance environnementale pourl’efficience dans l’utilisation des fibres, la demande chimique en oxygène, la consommation d’énergie, lepotentiel de réchauffement de la planète, le potentiel d’acidification et les déchets solides.

Les procédés d’impression et le papier utilisé à l’intérieur de ce document sont dûment certifiés conformémentau seul programme d’éco-étiquetage du Canada — le programme Choix environnementalM (PCE). Lesymbole officiel de certification du programme — l’Éco-LogoM — évoque trois colombes stylisées entrelacéespour former une feuille d’érable représentant les consommateurs, l’industrie et le gouvernement œuvrantensemble pour améliorer l’environnement du Canada.

Pour plus d’informations sur le programme Choix environnementalM, veuillez visiter son site Web à l’adressewww.environmentalchoice.com ou téléphonez le programme au (613) 247-1900.

La Section de la mise en valeur de la technologie d’Environnement Canada est fière d’appuyer la norme deperformance touchant l’environnement et la qualité et l’emploi de papier certifié dans le cadre du programmeChoix environnementalM et de produits et de procédés respectueux de l’environnement, depuis l’élaborationjusqu’à la distribution de produits d’information. Pour obtenir un exemplaire du catalogue EnvironnementCanada : Publications et sites Internet choisis, veuillez communiquer avec nous, sans frais, en composant le 1 800 734-3232 ou (819) 953-5750; par télécopieur au (819) 994-5629 ou par courriel à l’[email protected]. Pour plus de renseignements sur Environnement Canada, veuillez visiter le site Web duMinistère à www.ec.gc.ca.

© Sa Majesté la Reine du chef du Canada (Environnement Canada) 2005.

CATALOGAGE AVANT PUBLICATION DE BIBLIOTHÈQUE ET ARCHIVES CANADAVedette principale au titre :

Les outils de l’échange : Guide d’élaboration et d’exploitation d’un programmede plafond et d’échange pour limiter la pollution.

Publ. aussi en anglais sous le titre : Tools of the Trade, a Guide to Designing and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control.Publ. en collab. avec United States Environmental Protection Agency, Office of Air and Radiation.Comprend des références bibliographiques.ISBN 0-662-78932-6No de cat. En84-14/2005F

1. Air – Pollution – Échanges des droits d’émission – Guides, manuels, etc.2. Air – Qualité – Gestion – Guides, manuels, etc.3. Environnement – Politique gouvernementale.I. Canada. Environnement Canada.II. United States. Environmental Protection Agency. Office of Air and Radiation.

HC79.P55T66 2005 363.738’74 C2005-980046-1

Internet (PDF) :ISBN 0-662-78933-4No de cat. En84-14/2005F-PDF

Internet (HTML) :ISBN 0-662-78934-2No de cat. En84-14/2005F-HTML

De plus amples renseignements peuvent être obtenus du site Web d’Environnement Canada à www.ec.gc.caou de l’Informathèque au 1 800 668-6767.

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JUIN 2003

LES OUTILS DE L’ÉCHANGEGUIDE D’ÉLABORATION ET D’EXPLOITATION D’UN PROGRAMME

DE PLAFOND ET D’ÉCHANGE POUR LIMITER LA POLLUTION

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REMERCIEMENTSL’Environmental Protection Agency (EPA) des États-Unis remercie les nombreuses personnes qui ont collaboré àla rédaction de ce guide et dont la contribution s’est avérée indispensable. Même si les experts qui ont fourni leuraide technique et rédactionnelle sont trop nombreux pour en dresser la liste complète, nous souhaitons remerciercertains auteurs et réviseurs clés qui ont joué un rôle important dans l’élaboration du guide.

En particulier, nous désirons remercier de ses efforts le personnel de la Clean Air Markets Division (CAMD) del’EPA – la division responsable du SO2 Allowance Trading Program et du NOx Budget Trading Program del’Ozone Transport Commission (OTC) des États-Unis. De nombreux membres du personnel ont collaboré àl’élaboration de ce guide, dont Rona Birnbaum, Kevin Culligan, Katia Karousakis, Stephanie Grumet, RichardHaeuber, Melanie LaCount, Sasha Mackler, Brian McLean, Beth Murray, Sam Napolitano et Sharon Saile. Il fautmentionner tout particulièrement Jennifer Macedonia et Mary Shellabarger, à qui on doit une grande partie de laplanification et de l’élaboration du guide. Joe Kruger et Jeremy Schreifels ont compilé et révisé l’ensemble dudocument.

Ce guide a grandement bénéficié des commentaires et suggestions d’un groupe de réviseurs externes, dont DallasBurtraw, Resources for the Future; Andrzej Blachowicz, Center for Clean Air Policy; Tomas Chmelik, ministre del’Environnement de la République tchèque; A. Denny Ellerman, Massachusetts Institute of Technology; ErikHaites, Margaree Consultants; Blas Perez Henriquez, Université de la Californie à Berkeley; Stan Kolar, Center forClean Air Policy; Nancy Seidman, Massachusetts Department of Environmental Protection; Jintian Yang,Académie chinoise de recherche en sciences de l’environnement; et Peter Zapfel, Commission européenne. Nousdésirons remercier chacun d’eux pour leurs commentaires et suggestions éclairés.

RENONCIATIONSLa version originale du rapport a été produite et publiée en anglais dans le domaine public par l’EPA sous laréférence EPA430-B-03-002. On peut consulter le rapport de l’EPA sur le site Web Clean Air Markets, à l’adressewww.epa.gov/airmarkets.

Environnement Canada a également publié une version française du rapport, intitulée Les Outils de l’échange.Les versions anglaise et française du rapport ont été versées sur le site Web d’Environnement Canada — la Voieverte — à www.ec.gc.ca.

La publication de ce rapport ne signifie pas nécessairement que son contenu est conforme aux vues ou auxpolitiques d’Environnement Canada.

Ni Environnement Canada, ni toute personne agissant au nom d’Environnement Canada, ne fournit degarantie expresse ou implicite ni n’assume de responsabilité juridique quant à l’exactitude de l’information ou àl’intégralité ou l’utilité de toute donnée, de tout matériel, de tout produit ou de tout procédé qui y est divulgué,ni n’accepte la responsabilité de l’utilisation des éléments susmentionnés ou des dommages résultant de leurutilisation. En outre, il n’est nullement garanti que leur utilisation ne porterait pas atteinte aux droits depropriété privée.

Dans le présent rapport, toute mention d’une appellation commerciale, d’une marque de commerce, d’unfabricant ou autre relativement à un produit, procédé ou service commercial particulier ne constitue nullementune recommandation de la part d’Environnement Canada.

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TABLE DES MATIÈRES

CHAPITRE 1 : Introduction ................................................................................................................................1-1Introduction .......................................................................................................................................................1-1Objet ..................................................................................................................................................................1-1Structure.............................................................................................................................................................1-1Plafond et échange..............................................................................................................................................1-2

CHAPITRE 2 : Est-ce qu’un programme de plafond et d’échange est l’outil approprié?........................................2-1Introduction .......................................................................................................................................................2-1Questions générales à évaluer..............................................................................................................................2-1Comparaison des programmes de plafond et d’échange et des autres politiques..................................................2-5

CHAPITRE 3 : Élaboration d’un programme de plafond et d’échange ..................................................................3-1Introduction .......................................................................................................................................................3-1Principes directeurs.............................................................................................................................................3-1Établissement du fondement juridique ...............................................................................................................3-2Création d’un inventaire des émissions ...............................................................................................................3-3Éléments structurels du programme ...................................................................................................................3-5Autres considérations........................................................................................................................................3-27

CHAPITRE 4 : Mise en place et exploitation d’un programme de plafond et d’échange........................................4-1Introduction .......................................................................................................................................................4-1Systèmes d’information intégrés .........................................................................................................................4-1Audit et vérification............................................................................................................................................4-4Appui technique aux sources réglementées..........................................................................................................4-5Coûts administratifs associés aux programmes de plafond et d’échange ..............................................................4-6

CHAPITRE 5 : Évaluation et communications .....................................................................................................5-1Introduction .......................................................................................................................................................5-1Communication des états et des résultats............................................................................................................5-1Questions de communication particulières aux programmes d’échange de droits d’émission ..............................5-2Modes de communication ..................................................................................................................................5-5Évaluation continue............................................................................................................................................5-5

GLOSSAIRE ...............................................................................................................................................Glossaire-1

ACRONYMES ..........................................................................................................................................Acronymes-1

RÉFÉRENCES .........................................................................................................................................Références-1

ANNEXE A : Le niveau optimal de pollution..........................................................................................................A-1Les aspects économiques d’un échange d’émissions ............................................................................................A-2

ANNEXE B : Exemple d’évaluation du potentiel d’un programme de plafond et d’échange ....................................B-1

Table des matières iii

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Introduction

Soucieux d’assurer un environnement plus propre etplus salubre, les gouvernements utilisent de plus enplus, pour réduire les émissions nocives, des méthodes

de lutte contre la pollution reposant sur les mécanismesdu marché, comme l’échange de droits d’émission. Lathéorie de l’échange des droits d’émission et les avantagespotentiels des incitatifs fondés sur les mécanismes dumarché comparativement aux politiques environnementalestraditionnelles sont bien établis dans la littératureéconomique et politique. Jusqu’à tout récemment, lesapplications pratiques des programmes d’échange de droitsd’émission étaient relativement peu nombreuses. En 1990,les États-Unis ont adopté une loi pour mettre en œuvre unprogramme national exhaustif visant le dioxyde de soufre(SO2) en instaurant un type d’échange de droits d’émissionappelé « plafond et échange ». Le programme américainde plafond et d’échange pour le SO2 s’est révélé très efficacedu point de vue tant environnemental qu’économique. Lesuccès de ce programme et d’autres qui ont suivi a suscitél’intérêt des décideurs, des organismes de réglementation,des entreprises et des organisations environnementales.Aujourd’hui, les mécanismes d’échange de droits d’émissionsont de plus en plus répandus et utilisés dans le mondeentier pour la gestion efficiente des problèmesenvironnementaux d’échelle nationale, régionale et

planétaire, comme les pluies acides, l’ozone troposphériqueet le changement climatique.

ObjetCe guide est conçu comme un document de référencepour les décideurs et les organismes de réglementation quienvisagent d’utiliser un système de plafond et d’échange àtitre d’outil politique pour limiter la pollution. Il est conçude façon suffisamment générale pour être applicable àdivers polluants et problèmes environnementaux; toutefois,il met en évidence un système de plafond et d’échangepour limiter les émissions dues à la combustion de sourcesfixes. Aux États-Unis, les émissions de SO2 et de NOX sontrégies par des programmes de plafond et d’échange, quifournissent nombre des exemples exposés dans le texte.

Structure Le guide est organisé comme suit :• L’introduction décrit l’outil politique de plafond

et d’échange.• Le chapitre 2 montre comment déterminer si un

programme de plafond et d’échange est la bonnesolution pour un problème particulier et décrit

Introduction 1-1

Introduction

1CHAPITRE

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comment il diffère des autres politiques, y comprisd’autres types d’échange de droits d’émission.

• Le chapitre 3 explique comment élaborer unprogramme de plafond et d’échange.

• Le chapitre 4 explique comment mettre en œuvre etexploiter un programme de plafond et d’échange.

• Le chapitre 5 aborde la façon d’évaluer les résultatsd’un programme de plafond et d’échange et de lescommuniquer au public.

• Un glossaire de termes et d’acronymes donne lesdéfinitions des termes et abréviations utilisés dansle guide.

• La bibliographie contient une liste des articles etcommunications cités dans le guide.

• Les annexes renferment des informations techniqueset bibliographiques supplémentaires.

On trouvera des exemples explicites dans tout le texte.Ces exemples sont basés sur l’expérience acquise dansdes programmes de plafond et d’échange, dont le SO2

Allowance Trading Program des États-Unis (égalementappelé Acid Rain Program), le Regional Clean AirIncentives Market (RECLAIM) du sud de la Californie,le Regional NOX Trading Program de l’Ozone TransportCommission (OTC) dans le nord-est des États-Unis etle programme d’échange de droits d’émission pour ledioxyde de carbone (CO2) du Royaume-Uni. Ils ont étésélectionnés pour illustrer divers aspects de cette approcheet non pour préconiser des mesures concernant unpolluant particulier.

Plafond et échangeUn programme de plafond et d’échange est un outilpolitique reposant sur les mécanismes du marché destiné àprotéger l’environnement. Il établit un plafond d’émissionglobal qui détermine la quantité maximale d’émissionsautorisées pour les sources visées. L’organisme deréglementation d’un programme de plafond et d’échangecrée des permis unitaires (« permis ») pour émettre unequantité précise (p. ex., une tonne) d’un polluant. Lenombre total de permis est le niveau du plafond. Pour seconformer au programme, chaque source émettrice doitremettre des permis correspondant à ses émissions réelles.Elle peut les acheter ou les vendre (échange) à d’autressources d’émissions ou participants au marché. Chaquesource d’émissions peut établir sa propre stratégie deconformité — réduction des émissions et achat ou ventede permis — de façon à minimiser ses coûts de conformité.

Elle peut également adapter sa stratégie en fonction deschangements de la technologie ou des conditions dumarché sans examen ni approbation par le gouvernement.

Certitude en matièred’environnementLes programmes de plafond et d’échange offrent uncertain nombre d’avantages par rapport aux méthodestraditionnelles de réglementation de l’environnement.D’abord et avant tout, ils peuvent s’avérer plus efficacessur le plan environnemental que les autres politiquesenvironnementales. Le plafond, qui est déterminé pardes décideurs, l’organisme de réglementation, ou unautre organe directeur, représente la quantité maximaled’émissions admissibles que peuvent rejeter les sources.Des sanctions supérieures aux coûts de conformité et uneapplication constante et efficace de la loi dissuadent lessources de dépasser le plafond. En revanche, les politiquestraditionnelles, comme les réglementations contraignantes,ne fixent pas de limite absolue aux quantités d’émissionsadmissibles, mais se fondent plutôt sur des tauxd’émission qui autorisent la hausse des émissions encas de hausse de l’utilisation.

1-2 Introduction

Comment fonctionne un programme de plafond et d’échange

1. L’organisme de réglementation fixe un plafond au volume total des émissions d’un groupe de sources pour une période de conformité donnée (p. ex., un an).2. L’organisme de réglementation segmente le plafond en permis représentant chacun l’autorisation de rejeter une quantité précise de polluants (p. ex., une tonne de SO2).3. L’organisme de réglementation distribue les permis.4. Durant la période de conformité, chaque source mesure et déclare toutes ses émissions.5. À la fin de la période de conformité, chaque source doit remettre des permis couvrant la quantité de polluants qu’elle a rejetée.

Si une source n’a pas les permis suffisants pour couvrir ses émissions, l’organisme de réglementation lui impose une amende.

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Dans les programmes de plafond et d’échange, leslimites d’émission ne peuvent être augmentées, même pourles nouvelles sources. Ainsi, l’organisme de réglementationpeut obliger les nouveaux venus à acheter ou à recevoirdes permis attribués du total des émissions admissibles fixépar le plafond (on trouvera au chapitre 3 une descriptiondes différentes façons de traiter les nouveaux venus). Decette façon, l’objectif établi pour les émissions est maintenu,et le prix des permis peut s’ajuster pour refléter leurdemande accrue.

Les programmes de plafond et d’échange peuventégalement encourager les sources à réduire leurs émissionsplus tôt qu’elles ne l’auraient fait autrement et, par le faitmême, procurer des avantages pour l’environnement etla santé humaine. Deux forces motrices interviennent :d’abord, le plafond des permis et le marché quil’accompagne donnent une valeur monétaire aux permis,ce qui fournit aux sources un incitatif tangible à réduireleurs émissions. Ensuite, les programmes de plafond etd’échange peuvent autoriser la mise en réserve des permis(voir le chapitre 4) afin d’offrir aux sources un incitatifsupplémentaire pour réduire leurs émissions plus tôt queprévu. La mise en réserve permet aux sources de conserverles permis non utilisés pour s’en servir éventuellement

dans une période de conformité ultérieure où les exigencespourraient être plus strictes ou les coûts de réduction desémissions plus élevés. Essentiellement, la mise en réserveoffre aux sources une certaine souplesse dans leur calendrierde réduction des émissions (une souplesse temporelle).Celle-ci s’ajoute à la souplesse accordée aux sources quantau lieu où elles peuvent réduire leurs émissions (souplessespatiale).

Une plus grande responsabilité vis-à-vis l’environnementest un autre avantage des programmes de plafond etd’échange. Les sources participantes doivent rendre comptede chaque tonne d’émissions selon des protocoles établis envue de garantir l’exhaustivité, l’exactitude et la cohérencedans la mesure des émissions. Ce système fait contrasteavec la plupart des programmes environnementauxqui déterminent la conformité à partir d’inspectionspériodiques et supposent que l’équipement fonctionneet que la source reste conforme entre les inspections.

La mesure exacte des émissions et leur déclarationen temps opportun sont des éléments primordiaux pourassurer le succès d’un programme de plafond et d’échangeet l’intégrité du plafond. Lorsque les données sur lesémissions et sur les transactions concernant les permis ontété déclarées, l’organisme de réglementation peut fournir

Introduction 1-3

Figure 1. Minimisation des coûts grâce à l’échange

Émissions initiales

Limite admissible (plafond)

Coût de réduction : 100 $/tonne

Réduction : 5 tonnes





Transfert possible de 2 permis à raison de 80-120 $ chacun

3 tonnes5 tonnes7 tonnes

10 tonnes10 tonnes 10 tonnes

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B-4 Exemple d’évaluation du potentiel d’un programme de plafond et d’échange

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Introduction

Un programme de plafond et d’échange peutêtre un outil efficace pour combattre la pollutionatmosphérique, mais ne convient pas nécessairement

à toutes les situations ni à tous les problèmesenvironnementaux. Les décideurs doivent donc examinerun certain nombre de questions importantes avant d’opterpour ce type de programme. Avant d’en élaborer un, lesdécideurs et d’autres experts doivent déterminer si lanature du problème environnemental ainsi que la capacitéinstitutionnelle et la situation politique se prêtent à uneutilisation fructueuse de ce genre de programme(Benkovic et Kruger, 2001).

La présente section s’amorce donc par une brèvediscussion de certaines des questions générales qui doiventêtre évaluées, quel que soit le type de programme deréduction des émissions. Vient ensuite la question de savoirsi un programme de plafond et d’échange est indiqué faceà un problème environnemental particulier. Finalement,les programmes de plafond et d’échange sont comparés àd’autres types de politiques, dont différents mécanismesd’échange de droits d’émission.

Questions générales à évaluerAvant d’adopter un programme de réduction desémissions, les décideurs doivent évaluer un certainnombre de questions scientifiques, technologiques etautres. Par exemple, quel que soit le type de programmechoisi, ils doivent comprendre la nature du problèmed’environnement ou de santé, les voies d’exposition,l’emplacement et l’ampleur des sources qui contribuentau problème ainsi que les réductions d’émissionsnécessaires pour résoudre celui-ci. De même, les décideursdoivent avoir des réponses aux questions techniqueset économiques comme le coût, la disponibilité et laperformance des technologies antipollution. Bien qu’unediscussion approfondie de ces questions dépasse le cadrede ce guide, l’annexe B expose brièvement commentcertains de ces problèmes ont été résolus par le SO2

Allowance Trading Program des États-Unis.Une fois que les décideurs maîtrisent bien les

problèmes et les questions, ils peuvent déterminer si unprogramme de plafond et d’échange est l’outil approprié àla situation. Les sections qui suivent exposent certainesdes principales considérations retenues pour déterminer siun programme de plafond et d’échange sera efficace dansune situation donnée.

Est-ce qu’un programme de plafond et d’échange est l’outil approprié? 2-1

Est-ce qu’un programmede plafond et d’échange

est l’outil approprié?

2CHAPITRE

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La souplesse est-elle de mise?Les programmes de plafond et d’échange sont basés surle principe voulant que les organismes de réglementationn’ont pas à déterminer le type ou l’emplacement desdiverses réductions d’émissions dans une région. Ilsétablissent plutôt une cible globale et laissent « le marché »déterminer où l’on pourra faire les réductions les moinscoûteuses. Toutefois, le lieu où est effectuée la réductiondes émissions est parfois important. Par exemple, certainesémissions toxiques peuvent avoir des impacts sur la santé,surtout dans le voisinage immédiat d’une installation.L’autorisation pour cette installation d’acheter des permisà d’autres installations semblables dans la région pourraitne pas contrer complètement les risques causés par cesémissions. Elle pourrait même faire empirer la situationen créant un point chaud si le plafond n’impose pas desréductions suffisantes pour minimiser ou empêcher lesimpacts locaux. Dans ce cas, il peut être nécessaire, pourdes raisons de santé publique, d’imposer des limitationspropres à la source et réduire la souplesse inhérente à unprogramme d’échange de droits d’émission.

En général, plus un polluant se disperse uniformémentdans une grande zone géographique, plus un programmede plafond et d’échange convient.

Même dans les cas où l’emplacement des sourcesd’émissions n’a aucune importance, les programmes deplafond et d’échange peuvent être efficaces si l’objectifenvironnemental peut être atteint en réduisant les émissionsdans une région assez grande. Par exemple, la charge totaled’un polluant donné dans l’atmosphère peut être réduite,particulièrement si celui-ci est émis par plusieurs sources ettransporté dans une vaste région géographique. Ce fut lecas aux États-Unis avec le SO2 Allowance Trading Program,qui vise à réduire les dépôts acides dans l’est des États-Uniset du Canada. De même, les programmes de plafond etd’échange peuvent résoudre des problèmes de qualité del’air ambiant en réduisant les concentrations de fond despolluants qui dégradent la qualité de l’air. Ainsi, s’il y a desvents dominants, il peut être nécessaire d’inclure les sourcesd’émissions situées en amont de la zone polluée, parcequ’elles pourraient empêcher les zones en aval d’atteindreleurs objectifs de qualité de l’air ambiant. Les programmesde plafond et d’échange pour les NOX dans le nord-est desÉtats-Unis ont été conçus pour réduire le transport àgrande distance des émissions de NOX génératrices d’ozonetroposphérique.

Avant d’élaborer des programmes de plafond etd’échange visant des émissions qui ne sont pas mélangéesuniformément, il faut évaluer la possibilité de création depoints chauds. On trouvera au chapitre 3 une discussion

sur les façons d’évaluer cette possibilité et de mettre aupoint au besoin des stratégies pour les éviter. Dans cessituations, les organismes de réglementation peuvent êtredans l’obligation de limiter les émissions à des sourcesparticulières ou de limiter l’échange de droits d’émissionafin que le programme ne crée pas de points chauds et qu’ilatteigne les objectifs environnementaux. À noter toutefoisque, si un programme exige de trop nombreuses restrictionsaux échanges pour éviter la création de points chauds, laréglementation plus classique pourrait être plus indiquéepour résoudre le problème.

Les coûts de dépollution varient-ilsselon les sources?Les programmes de plafond et d’échange sont le plusavantageux quand les coûts de réduction des émissionsvarient selon les sources (Newell et Stavins, 1997).Ces différences de coûts peuvent résulter de l’âge desinstallations, de la disponibilité de la technologie, del’emplacement, du combustible utilisé et d’autres facteurs.Dans le SO2 Allowance Trading Program des États-Unis,il y avait une grande diversité des coûts de réduction desémissions, imputable aux différences d’âge des centraleset de la proximité de sources d’approvisionnement encharbon à faible teneur en soufre (Stavins, 1998).Quand les coûts sont différents, il y a « un espace pourmarchander » parce que les sources qui ont des coûtsde réduction marginaux élevés ont un incitatif pouracheter les permis de sources qui en ont des plus bas.Inversement, quand les sources en cause sont relativementhomogènes, leurs coûts de réduction marginaux peuventêtre sensiblement égaux et il y a peu d’incitation àéchanger des droits d’émission. Il est alors peu probablequ’un programme de plafond et d’échange soit beaucoupplus rentable que les réglementations plus classiques. Letableau 1 est une compilation des coûts marginaux deréduction du SO2 pour les sources de Taiyuan, en Chine.Les données ont servi à évaluer la faisabilité de réaliser unprogramme de plafond et d’échange en vue de réduire lesémissions de SO2. Ce type d’analyse est crucial pourdéterminer le pour et le contre de recourir à un telprogramme comme instrument politique.

Y a-t-il suffisamment de sources?En général, les programmes de plafond et d’échangedevraient viser suffisamment de sources pour que le marchéd’échange de permis soit dynamique. Si les sources sonttrop peu nombreuses, les possibilités d’échange risquentd’être trop rares. De plus, même s’il y a des possibilités

2-2 Est-ce qu’un programme de plafond et d’échange est l’outil approprié?

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d’échange rentables dans un programme visant des sourcespeu nombreuses, un marché où les transactions sont rarespourrait rendre les vendeurs potentiels réticents à sedépartir de leurs permis excédentaires, parce que, si lesconditions commerciales changeaient et qu’ils avaientbesoin d’un plus grand nombre de permis plus tard, ilspourraient avoir de la difficulté à en acheter. Ils pourraientpar conséquent conserver leurs permis excédentaires, mêmesi cela ne semble pas être dans leur intérêt économique.De même, quand les sources sont peu nombreuses, lesvendeurs potentiels pourraient craindre que des sourcesplus importantes exercent des pressions sur le marché etretiennent leurs permis pour en faire hausser le prix.

Il y a toutefois une contrepartie : plus les sources sontnombreuses, plus le programme de plafond et d’échangepeut être complexe et onéreux à établir et à exploiter.Par exemple, un programme de plafond et d’échangepour les véhicules pourrait être onéreux du point de vueadministratif s’il fallait mesurer et déclarer les émissionset faire respecter la conformité au niveau des véhicules 1.Les progrès technologiques permettent cependant d’élargirde façon rentable la participation aux programmes deplafond et d’échange (p. ex., systèmes informatisés desuivi des données, technologie améliorée de mesure desémissions [Kruger et al., 2000]).

Les pouvoirsjuridiques sont-ilssuffisants?Il y a une autre importantequestion que les représentantsdes gouvernements doiventexaminer, celle de savoir si l’entitégouvernementale pertinente a despouvoirs juridiques suffisants dansla zone géographique où elle devramettre en œuvre le programmede plafond et d’échange. Dansde nombreux pays, ce sont lesautorités régionales ou localesqui sont responsables de la miseen œuvre des programmesenvironnementaux. Souvent,elles doivent suivre des politiquesnationales, mais elles jouissent

d’une grande autonomie dans la mise en œuvre 2. Si larégion visée par un programme de plafond et d’échangerelève de plusieurs compétences, les autorités devraientconserver une certaine cohérence dans les élémentsstructuraux clés du programme. Pour faire en sorte que lespermis soient harmonisés et fongibles entre les instances, lesprogrammes de plafond et d’échange ont besoin d’élémentsstructuraux communs, y compris des normes pourdéterminer l’applicabilité, la mesure et la déclaration desémissions, la tenue des dossiers, l’application de la loi et desamendes en cas de non-conformité (Kinner, 2002). Lesconcepteurs de programmes doivent donc pouvoir répondreaux questions suivantes :• Les provinces et les municipalités suivront-elles les

directives, comme les exigences de surveillance, qui sontimposées par le gouvernement national ou vont-ellescollaborer à un effort collectif pour élaborer de tellesexigences?

• Est-ce que le gouvernement central, ou une coalition degouvernements locaux, a le pouvoir de faire appliquerles dispositions de conformité et d’imposer des amendesdans toute la région visée par le programme d’échange?

D’autres éléments structuraux, comme les méthodesd’attribution initiale des permis, pourraient être


Tableau 1 : Efficience des mesures de réduction du SO2 à Taiyuan, en Chine

Mesure de réduction Source Coût/tonne ($ US)

Traitement des gaz de post-combustionDésulfuration des gaz de combustion (DGC)Charbon à faible teneur en soufre (~ 1,3 %)DGC (simplifiée)

Centrale de chauffage du district de TaiyuanCentrale de la montagne de l’EstCentrales 1 et 2 de Taiyuan, aciérie de TaiyuanCentrale 1 de Taiyuan

Additif calcaire pour combustible

Usine de gazéification du charbon

60 $

80 $

100 $

*240 $

130 $

* En plus des coûts non précisés couverts par une subvention du gouvernement japonais.

Source : RFF, 2001

1 D’autres outils politiques environnementaux, ou encore l’obligation de se conformer à la loi et l’attribution des permis au niveau duconstructeur de véhicules, ou du raffineur ou du distributeur des carburants, pourraient être plus appropriés dans ces cas.

2 Par exemple, ce sont les commissions provinciales de protection de l’environnement de la Chine qui ont la principale responsabilité d’exécuterles programmes de qualité de l’air et autres programmes environnementaux. De même, il y a en Slovaquie 79 districts locaux qui exécutent lesprogrammes environnementaux et autres.

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abandonnés aux provinces ou aux municipalités parcequ’ils ont peu d’impact sur l’environnement. 3

Les institutions politiques etcommerciales sont-elles adéquates?Pour la bonne marche des échanges dans un programmede plafond et d’échange, le pays doit avoir mis en placecertains des mêmes institutions et incitatifs que ceux requispour tout autre type de marché. Ce sont :• Un système évolué de droits de propriété privés et

de contrats (voir le chapitre 3 pour une discussiondes questions de droits de propriété liées à l’échangede droits d’émission).

• Un secteur privé qui prend des décisionscommerciales visant à réduire les coûts et àaugmenter les bénéfices.

• Une culture gouvernementale qui permet auxentreprises privées de prendre des décisions sur lafaçon d’atteindre les objectifs avec un minimumd’intervention.

Comme tous les programmes environnementaux, lesprogrammes de plafond et d’échange exigent une miseen application adéquate pour garantir que les objectifs deréduction des émissions seront atteints. De plus, pourqu’un marché d’échange de permis puisse se développer, lesparticipants au marché doivent être certains que les sourcesmesureront et déclareront correctement les émissions, quel’organisme de réglementation vérifiera la conformité et,en cas de non-conformité, qu’il imposera des sanctionsfinancières suffisantes. Ainsi, c’est dans les pays où laprimauté du droit est respectée et l’application de la loi estuniforme, impartiale, transparente et libre de considérationspolitiques que les programmes de plafond et d’échangeauront le plus de succès (EDF et RSHE, 2000). En outre,après la mise en œuvre des règlements, ceux-ci ne doiventêtre modifiés que par des procédures transparentes etéquitables. Les participants doivent bien comprendre audépart comment le programme fonctionne et comment lesorganismes de réglementation mesureront la conformité etla feront respecter. L’intérêt porté au programme d’échangediminuera considérablement si les entreprises croient queles règles sont inéquitables, arbitraires ou imprévisibles.

Cependant, même dans un pays qui n’a pas tous lesattributs susmentionnés, il peut être avantageux d’élaborerl’infrastructure nécessaire à un programme de plafond et

d’échange en prévision de changements économiquesplus étendus (Ellerman, 2002). À mesure que leséconomies planifiées s’axent davantage sur le marché,elles peuvent également transformer leurs programmesenvironnementaux pour devenir plus efficaces. Même si lesconditions ne sont pas encore idéales pour les échanges, lastructure d’un programme de plafond et d’échange peutaméliorer la performance environnementale. En particulier,l’accent qu’il met sur la mesure et la comptabilisationsoignées des émissions fondées sur la masse pourraitaméliorer la responsabilité environnementale dessources. Par exemple, des expériences récentes menées enSlovaquie (CCAP, 2001) et au Chili (Montero et al., 2000)ont montré que le processus d’attribution associé à unprogramme de plafond et d’échange a constitué un incitatifpour dresser des inventaires d’émissions plus complets etplus exacts.

Est-ce que les capacités de mesuresont suffisamment exactes etuniformes?Pour savoir si un programme de plafond et d’échangeest l’outil approprié pour résoudre un problèmeenvironnemental, les décideurs doivent déterminer siles sources visées par le programme peuvent mesurer lesémissions avec suffisamment d’exactitude et d’uniformitépour répondre aux besoins d’un outil politique deplafond et d’échange. (Pour une discussion des prioritéset des questions liées à la mesure des émissions dans unprogramme de plafond et d’échange, voir le chapitre 3.)

Contrairement à d’autres réglementationsenvironnementales où les organismes de réglementationévaluent la conformité d’après le respect de spécificationstechnologiques ou procédurales détaillées, les programmesde plafond et d’échange n’utilisent qu’un test fondé sur laperformance. À terme, ce sont les émissions mesurées quidéterminent le nombre de permis qu’une source doitremettre à la fin de la période de conformité, et donc lenombre de permis que la source peut vendre ou le nombrede permis supplémentaires qu’elle devra acheter. Si unesource utilise une méthode de mesure des émissions moinsprécise qu’une autre et, par conséquent, sous-estime sesémissions réelles, elle pourrait remettre moins de permisque nécessaire pour compenser ses émissions. Si cela seproduisait, l’objectif de réduction des émissions (le plafond)ne serait pas atteint. De plus, les installations qui ont la


3 Le fait de permettre à diverses provinces ou municipalités d’avoir des méthodes d’attribution différentes pourrait avoir des impactséconomiques sur l’attribution, notamment favoriser, dans un secteur industriel et un pays donnés, les entreprises d’une région par rapport àcelles d’une autre. Il pourrait en résulter des répercussions économiques sur l’efficacité si les marchés ne sont pas parfaitement concurrentiels.

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possibilité de réduire leurs émissions au-delà des niveauxrequis perdraient une partie de l’incitatif économique parceque les sources qui déclarent des émissions inférieures à laréalité ont besoin de moins de permis pour respecter laconformité et font donc augmenter l’offre ou baisser lademande des permis.

Comparaison des programmesde plafond et d’échange auxautres politiquesUn certain nombre d’outils politiques différents peuventêtre utilisés face aux problèmes environnementaux :• des incitations économiques, comme des écotaxes

et l’échange de droits d’émission;• des approches contraignantes, comme des mandats

technologiques ou des normes sur les taux d’émission;• des approches non régies par des règlements, comme

des accords volontaires et l’éco-étiquetage.

En définitive, l’objectif du décideur doit être de limiterle plus possible la pollution pour protéger adéquatement lasanté et l’environnement au moindre coût pour la société.

Approches reposant sur lesmécanismes du marchécomparativement à uneréglementation contraignantePour de nombreux problèmes de pollutionatmosphérique, c’est une réglementation de typecontraignant (ou réglementation directe) qui peut êtrela meilleure solution. Par exemple, quand les organismesde réglementation peuvent identifier une installationparticulière comme la source d’un problème de santépublique, en limiter les émissions peut être la solution laplus simple et la plus efficace. De même, dans le secteurdes transports, où les caractéristiques des carburantspeuvent avoir un impact direct sur l’efficacité de latechnologie des moteurs, il peut être préférable de précisersans détour les paramètres des carburants, comme lateneur en soufre, pour permettre aux constructeurs deconcevoir les moteurs de la façon la plus économique afinde réduire les émissions nocives de particules ou d’autrespolluants, comme les NOX, les hydrocarbures et lemonoxyde de carbone. Les réglementations contraignantessont souvent le plus efficaces quand :

• l’expérience en matière de réduction des émissionsest limitée, et l’expertise concentrée chez les organismesde réglementation;

• les solutions sont claires ou les options de réductiondes émissions peu nombreuses;

• il n’est pas possible de surveiller le volume totaldes émissions;

• les émissions ont de graves impacts locaux sur lasanté et que l’échange de droits d’émission pourraitaggraver la situation;

• les émissions sont toxiques et qu’il faudrait leséliminer totalement.

Lorsqu’il recourt à un régime contraignant, l’organismede réglementation impose généralement l’installationd’une technologie bien précise de réduction des émissions.Bien que les sources puissent atteindre un certain niveaud’émission par unité d’intrant thermique ou de productionen utilisant la technologie, l’utilisation accrue et lesnouvelles sources d’émissions peuvent compromettre lacapacité d’atteindre et de maintenir l’objectif de réductiondes émissions. La présence de sources anciennes quiont été exemptées de contrôles stricts des émissionsou qui bénéficient de droits acquis pourrait égalementcompromettre la capacité d’atteindre et de maintenirl’objectif de réduction des émissions. Cet état de chosespeut nuire à la capacité d’atteindre le but visé concernantl’environnement et/ou la santé.

Toutefois, pour certains problèmes environnementaux,des exigences particulières peuvent être plus onéreuses quedes approches politiques souples et entraver l’innovation.L’application de mesures ou d’instruments économiquestransitoires basés sur des incitatifs, comme des taxes ou unprogramme de plafond et d’échange, peut être bien adaptéeà ce type de problèmes environnementaux et se révélerpréférable pour encourager l’adoption de solutions pluséconomiquement efficaces. S’ils sont bien conçus, lesincitatifs économiques peuvent mobiliser les forces dumarché pour améliorer l’environnement. En internalisantles coûts de dépollution, ils peuvent rendre la réductionde la pollution économiquement attrayante pourl’entreprise et promouvoir l’innovation.

Il est également possible et, dans certains cas,avantageux d’adopter une approche hybride où des mesurescontraignantes sont couplées à un programme de plafond etd’échange. Ces mesures, si elles ne sont pas exagérémentrestrictives, peuvent créer un butoir ou un filet de sécuritépour protéger adéquatement la santé et l’environnement(voir le chapitre 3). 4


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Les programmes de plafond etd’échange vs les taxesenvironnementalesLes taxes environnementales sont un autre instrumentimportant reposant sur les mécanismes du marché pourréduire la pollution. La principale différence entre unprogramme de plafond et d’échange et les taxesenvironnementales est que le programme fixe une limiteabsolue à la quantité d’émissions autorisées (c.-à-d. leplafond) et permet au prix des émissions de s’ajuster aucoût de réduction marginal (c.-à-d. le coût de réductiond’une unité d’émission). Les taxes environnementales fixentun prix pour une tonne d’émissions et permettent à laquantité d’émissions de s’ajuster au niveau où le coût deréduction marginal est égal au niveau de taxation (voir lafigure 2).

Certitude en matière d’environnementLes mérites relatifs des programmes de plafond et d’échangeet des taxes environnementales ont été largement discutésdans la littérature en économique 5. Dans les situations oùune plus grande certitude environnementale est nécessaire,les programmes de plafond et d’échange sont préférablesparce que le plafond détermine un objectif d’émission queles sources peuvent atteindre. Pour ce qui est des taxes,l’organisme de réglementation doit établir une taxe parunité d’émission. Toutefois, en raison de lacunes dansles données (p. ex., sur les coûts de réduction marginauxet les sensibilités aux prix) ainsi que des changementstechnologiques, l’établissement de la taxe au niveaunécessaire pour atteindre l’objectif d’émission est unexercice difficile et incertain 6. De plus, dans un régimede taxes environnementales, les nouveaux venus dans lesactivités de pollution font augmenter les émissions. Aumoyen d’un programme de plafond et d’échange, lesorganismes de réglementation peuvent obliger les nouveauxvenus à acheter des permis directement sur le marché, ou


4 Pour une discussion des possibilités d’intégration d’un programme de plafond et d’échange avec d’autres instruments, voir Schreifels, 2000 etEllerman, 2002.

5 Pour une discussion des considérations économiques dans le choix entre les taxes et l’échange de droits d’émission, voir Baumol et Oates, 1988.6 Une étude récente des taxes environnementales en Europe a montré que ces programmes n’ont pas permis d’atteindre le niveau prévu de

réduction des émissions (OCDE, 2001).

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en fournir à même un fonds de réserve établi dans le cadredu plafond. On peut donc ainsi maintenir l’objectif deréduction des émissions.

Certitude à l’égard du prixDans les situations où une certitude est nécessaire à l’égarddu prix, une taxe est préférable parce que la taxe par unitéd’émission limite le coût pour les entreprises. Par exemple,quand le coût pour atteindre un niveau de réduction desémissions est incertain, les décideurs peuvent choisir detaxer les émissions plutôt que de courir le risque que leprix des permis atteigne un niveau économiquement oupolitiquement non soutenable 7.

Frais d’administrationLes frais d’administration sont comparables pour lestaxes environnementales et les programmes de plafond etd’échange. Dans les deux cas, les sources doivent tenirdes registres de consommation de combustibles ou desregistres d’émissions et faire rapport de cette informationà l’organisme de réglementation. Les frais d’administrationde l’organisme de réglementation couvrent le traitement decette information, son examen pour en vérifier l’intégralitéet l’exactitude, et son enregistrement. L’organisme deréglementation peut également effectuer des vérificationsdétaillées de certains rapports.

Pour les deux types d’instruments, l’organisme deréglementation doit déterminer la rigueur des exigencesde mesure et de déclaration des émissions. Par exemple, lataxe sur les NOX en Suède et le SO2 Allowance TradingProgram des États-Unis exigent l’utilisation de dispositifsde surveillance en continu des émissions (Blackman etHarrington, 1999). De même, l’examen des données parl’organisme de réglementation peut être plus ou moinsrigoureux selon le niveau d’examen nécessaire. L’examendes données sur les émissions est rigoureux dans le SO2

Allowance Trading Program des États-Unis. Bien que leprogramme soit hautement automatisé, plus de 75 % desressources en personnel au niveau fédéral et au niveau desÉtats sont consacrées à la mesure, au traitement et au suivides données sur les émissions (voir le chapitre 4 pour unediscussion plus détaillée des frais d’administration).

Dans un programme de plafond et d’échange, ilfaudra quelques ressources supplémentaires pour traiterles transferts de permis et faire la reddition des comptes

entre les émissions et les permis à la fin d’une périodede conformité. Un programme de taxation exigera desressources pour recevoir et gérer les reçus aux fins del’impôt. Il se peut toutefois que certaines institutionsfinancières aient déjà en place les ressources nécessairespour recevoir et gérer les reçus émis pour d’autres finsd’imposition.

Considérations politiquesCertaines régions imposent déjà des taxesenvironnementales. Les taxes environnementales peuventdonc y être plus faciles à appliquer parce qu’elles sontdéjà comprises et acceptées et qu’une grande partie del’infrastructure peut déjà être en place. Dans d’autresrégions, il peut y avoir des raisons politiques d’opter pourun programme de plafond et d’échange. Les sourcesd’émissions peuvent préférer un système où les permissont attribués sans frais plutôt qu’un système de taxesenvironnementales où une source doit payer pour sesémissions. L’attribution initiale des permis est un transfertaux sources d’un bien rare et qui a, par conséquent, unevaleur économique. C’est pourquoi les sources sont souventplus en faveur de ce programme d’encouragement basé surles mécanismes du marché que des taxes environnementales.Parfois, les décideurs peuvent utiliser les deux politiques,une taxe environnementale et un programme de plafond etd’échange 8. Une taxe peu élevée peut générer des recettespour l’organisme de réglementation tout en offrant auxsources d’émissions les avantages d’un programme deplafond et d’échange. L’organisme de réglementation peutégalement générer des recettes avec un programme deplafond et d’échange en attribuant une partie ou la totalitédes permis par enchères.

Autres types d’échanges de droitsd’émissionLa présente section examine deux autres types d’échangesde droits d’émission — l’échange fondé sur les projets etl’échange fondé sur le taux d’émission — et les compareaux programmes de plafond et d’échange quant aupotentiel de limitation des émissions totales, à la capacité deminimiser les coûts, aux frais généraux d’administration etau coût des transactions.


7 Il existe un troisième type d’instrument économique qui est essentiellement un hybride de taxe et de programme de plafond et d’échange.Ce mécanisme, parfois appelé « soupape de sûreté » ou « plafonnement des prix », est un programme de plafond et d’échange comportant unprix maximum par tonne. Si la valeur marchande par tonne dépasse le prix maximum, les sources réglementées peuvent acheter des tonnessupplémentaires au prix maximum. Dans une telle situation, il y a dépassement du plafond des émissions, mais le prix par tonne ne dépassepas le prix maximum (Pizer, 1997).

8 Pour une discussion de l’intégration possible d’un programme de plafond et d’échange et d’une taxe environnementale, voir Ellerman, 2002.

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Plafond et échange vs l’échange fondésur les projetsPotentiel de limitation des émissions totalesL’échange fondé sur les projets, également appelé échange decrédits ou échange de compensations, n’est généralement pasutilisé comme programme autonome. Il peut être utilisé envue d’offrir aux sources d’émissions la souplesse nécessairepour chercher des compensations d’émission moins chèresauprès de secteurs non soumis à un programme deréglementation. Aux États-Unis, ces types de crédits ou decompensations ont traditionnellement été utilisés pourrespecter des limites d’émission fondées sur les tauxd’émission de polluants courants. Plus récemment, il s’estmanifesté un grand intérêt à l’échelle internationale pourl’utilisation d’échanges fondés sur des projets commecomplément à un programme de plafond et d’échange pouratteindre les objectifs, obligatoires ou non, de réduction desémissions de gaz à effet de serre.

Les compensations d’émission, ou crédits, sontgénéralement calculées en comparant les émissions réellesà un niveau de référence. Le niveau de référence est uneestimation de ce que les émissions seraient dans unesituation hypothétique (p. ex., si le projet n’avait pas étécréé). L’établissement du niveau de référence est souvent leproblème le plus difficile à résoudre pour l’échange fondésur les projets. Il est difficile d’élaborer des protocolesefficaces pour vérifier les compensations, parce qu’il fautdéterminer si les réductions des émissions d’un projet decompensation auraient quand même eu lieu. Ce type de testest appelé « additionnalité ». Si les réductions d’émissionsd’un projet ne sont pas « additionnelles », il y a un risqueque ces réductions fassent baisser l’objectif de réduction etentraînent une hausse des émissions comparativement à unesituation où il n’y aurait pas de compensations.

Le même problème se produit dans certains cas avecles « crédits sur papier ». Ceux-ci sont créés quand unesource utilise son niveau admissible d’émission (c.-à-d. sonpotentiel d’émission maximum) comme niveau de référenceplutôt que le niveau d’émission en l’absence du projet. Cescrédits sur papier sont la différence entre ce qu’une sourceest autorisée à émettre et ce qu’elle émet en réalité. Ils fontaugmenter les émissions autorisées sans entraîner aucuneréduction réelle des émissions 9.

Deux questions doivent être examinées dans l’échangefondé sur les projets — l’effet sur les émissions totales descompensations « non additionnelles », et les « fuites », quisont des hausses d’émission ou des baisses de séquestration

causées par le projet, mais non comptabilisées dans le niveaude référence des émissions pour cette activité du projet 10.Le concept sous-jacent est qu’un projet donné peut avoirdes effets de contrepartie qui annulent totalement oupartiellement ses avantages. Par exemple, un projet quiprotège une surface de forêt vouée à la déforestationpourrait simplement accélérer l’exploitation forestièrede l’emplacement voisin qui s’y prête le mieux.

Les projets qui séquestrent temporairement les émissions(p. ex., les projets de foresterie qui séquestrent le dioxydede carbone) soulèvent également des questions de« permanence ». Si les réductions d’émissions résultant duprojet sont utilisées pour compenser d’autres émissions, etque le projet rejette par la suite les émissions séquestrées,non seulement l’avantage environnemental est-il perdu, maisles crédits peuvent permettre une hausse des émissions.

Minimisation des coûtsTout comme un programme de plafond et d’échange,l’échange fondé sur les projets peut réduire les coûtséconomiques d’atteindre un objectif de réduction desémissions en donnant aux sources la souplesse nécessairepour élaborer des stratégies de conformité appropriées.Par exemple, une installation polluante peut investirdans un projet de réduction des émissions hors site pours’approprier des crédits de réduction des émissions. S’ilssont approuvés, ces crédits pourraient être utilisés pourcompenser les émissions de l’installation.

Participation administrative et frais de transactionL’une des principales différences entre un programme deplafond et d’échange et l’échange fondé sur les projets estla façon dont les réductions des émissions sont vérifiées etles implications en matière de participation administrative.Les programmes de plafond et d’échange exigent uneanalyse préliminaire en vue d’établir un plafond d’émissionpour les sources réglementées. Selon la méthode dedistribution des permis (voir le chapitre 3), un travailsupplémentaire peut être nécessaire pour attribuer lespermis d’émission aux sources réglementées. En raison desexigences concernant le plafond et la mesure des émissions,il n’est pas nécessaire pour l’organisme de réglementationd’examiner chaque activité de réduction des émissionsni de calculer un niveau d’émission de référence pourchaque activité. Au lieu de cela, chaque source réglementéemesure et déclare ses émissions totales, et l’organisme deréglementation veille à ce que les émissions soient mesurées


9 Les crédits sur papier peuvent également influer sur les programmes d’échange fondés sur les taux d’émission.10 Des fuites peuvent également se produire dans les programmes de plafond et d’échange qui ne couvrent pas toutes les sources à l’origine d’un

problème environnemental. Les sources visées par le programme peuvent déplacer leur production vers d’autres qui ne participent pas auprogramme, ce qui annulerait une partie des réductions d’émissions.

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exactement et à ce qu’un permis soit remis pour chaqueunité d’émission.

En revanche, l’échange fondé sur les projets exigesouvent que les participants au projet déterminent unniveau d’émission de référence propre au projet pour lefaire examiner par l’organisme de réglementation ou pard’autres experts autorisés 11. L’examen de ces niveaux deréférence peut être litigieux et nécessiter beaucoup deressources parce qu’il est extrêmement difficile de définiravec certitude ce qui serait arrivé en l’absence du projet.

Pour réduire les frais d’administration et de transactionet régler les questions d’additionnalité, l’organisme deréglementation peut établir des niveaux de référencemultiprojets. Les niveaux de référence multiprojets utilisentdes normes ou des repères de performance pour un typede projet donné. Si les taux d’émission du projet sont au-dessous de la norme, le projet reçoit automatiquement uncrédit égal à la différence entre le niveau de référence et lesémissions réelles (Sathaye et al., 2001). La normalisationpréalable des méthodologies concernant les niveauxde référence peut réduire considérablement les fraisd’administration ainsi que la subjectivité inhérente àl’examen du niveau de référence d’un projet. Cependant,elle pourrait ne pas être toujours le moyen optimal dedéterminer si les émissions sont inférieures aux niveaux quiauraient été mesurés autrement. De plus, il peut s’avérerdifficile d’établir un niveau de référence multiprojets pourcertains types de projets.

L’échange fondé sur les projets peut réduire les coûtsnécessaires pour atteindre un objectif d’émission, maisles frais d’administration et de transaction par unité deréduction d’émission sont souvent plus élevés que ceuxd’un programme de plafond et d’échange; il y a une plusgrande incertitude et de plus grands risques associés à unecompensation qu’à un permis (p. ex., à cause de problèmesliés au niveau de référence, à la permanence et auxfuites), et une participation très active et une surveillanceaccrue sont exigées de l’organisme de réglementation pourassurer l’intégrité environnementale. Ces complexités detransaction varient selon le type de projet. L’échange fondésur les projets peut être une façon efficace de faire connaîtreà certains secteurs les programmes incitatifs reposant sur lesmécanismes du marché. De plus, il peut être efficace dansles secteurs où il est plus facile de mesurer la réduction desémissions (p. ex., la quantité de gaz piégée par un projet derécupération du méthane d’une décharge) que le volumetotal des émissions.

Plafond et échange vs échange fondésur le taux d’émissionDans l’échange fondé sur le taux d’émission, l’organismede réglementation détermine une norme de performance(p. ex., une quantité d’émissions autorisée par unité deproduction) pour un secteur (p. ex., le nombre de tonnesd’un polluant par kWh d’électricité produite). Les sourcesdont les taux d’émission sont inférieurs à la norme deperformance peuvent s’approprier des crédits 12, tandis quecelles dont les taux d’émission dépassent la norme doiventobtenir des crédits pour leurs émissions excédentaires afinde respecter la conformité.

Les sources qui peuvent réduire leur taux d’émission àpeu de frais ont un incitatif pour fonctionner à un tauxd’émission inférieur à la norme de performance. Ellespeuvent vendre les crédits résultants à des sources à qui il encoûte plus pour atteindre la norme de performance. Desprogrammes d’échange fondés sur le taux d’émission ontété utilisés aux États-Unis pour éliminer graduellement leplomb dans l’essence et de réduire les émissions des sourcesmobiles.

Dans l’évaluation de l’échange fondé sur le tauxd’émission, il faut tenir compte du fait que, si le niveaud’activité croît plus rapidement que le taux d’émission nedécroît, les sources peuvent obtenir des crédits même si lesémissions totales augmentent.

Potentiel de limitation des émissions totalesLa meilleure façon d’évaluer une méthode deréglementation consiste peut-être à déterminer si elle peutproduire l’amélioration environnementale voulue. Lesplafonds d’émission fixent le niveau des émissions totales,élaborant en fait le programme à partir de l’objectifenvironnemental pour remonter aux sources. En revanche,l’échange fondé sur le taux d’émission tente d’établir pourchaque source un taux d’émission standard qui, pourl’ensemble, produira l’amélioration environnementalesouhaitée. Toutefois, dans un programme fondé sur letaux d’émission, les émissions et la charge de pollutiondans l’environnement peuvent augmenter si les sourcesaccroissent leur utilisation ou si de nouvelles sourcessont crées.

Cette situation fait la distinction entre les programmesde plafond et d’échange et les programmes fondés surle taux d’émission, en ce qui concerne la croissanceindustrielle. Les deux types de programme peuvent favoriser


11 Parmi les mesures de protection adéquates lorsqu’il faut faire appel à un expert externe pour la vérification, on peut citer une orientation etune surveillance suffisantes par l’organisme de réglementation, l’accréditation de compétence et la protection contre les conflits d’intérêts.

12 Pour les sources d’énergie électrique, les crédits obtenus seraient égaux à la différence entre la norme de performance et le taux d’émission dela source multiplié par la production ou la génération de chaleur réelle de la source.

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cette croissance mais, dans un programme de plafondet d’échange, la responsabilité de contrer la croissanceincombe aux sources, alors qu’elle relève de l’organismede réglementation dans un programme fondé sur le tauxd’émission. Plus précisément, dans un programme deplafond, les sources doivent déterminer comment exploiterles nouvelles installations ou pousser les installationsexistantes à en faire davantage tout en continuant dese conformer au plafond d’émission. Cette approcheencourage l’industrie à innover et à trouver des méthodesplus économiques pour réduire les émissions. Dans le SO2

Allowance Trading Program des États-Unis, la productiond’électricité et la croissance économique ont augmentétandis que les émissions de SO2 ont baissé de façonimportante (voir la figure 3). Dans un programme fondésur le taux d’émission, comme dans un programmed’écotaxation, l’organisme de réglementation doitrégulièrement imposer de nouvelles normes d’émissionpour atteindre et conserver un objectif d’émission etempêcher (ou compenser) les émissions additionnellesqui pourraient résulter d’une hausse de la production.En ce qui concerne les sources, ce cycle de révisiondes programmes de réglementation peut créer unenvironnement de réglementation plus flou pour voir àla conformité et à la planification d’entreprise.

Minimisation des coûtsTout comme dans un programme de plafond et d’échange,le fait que les sources peuvent échanger leurs crédits dansun programme fondé sur le taux d’émission impliqueque la norme de performance peut être atteinte à un coûtmoindre. Cela découle du fait que les sources dont les coûtsde réduction marginaux sont élevés opteront d’acheterdes crédits chez des entreprises dont les coûts de réductionmarginaux sont plus bas.

Participation administrative et frais de transactionDans un système fondé sur le taux d’émission, l’organismede réglementation convertit en crédits le taux d’émissionet le niveau d’activité de chaque source. Étant donné quel’organisme de réglementation doit recueillir les donnéessur le niveau d’activité, les exigences concernant lesdonnées peuvent être plus grandes dans ce type desystème. Ces données peuvent également comprendre desrenseignements sensibles du point de vue commercial qu’ilpourrait être difficile d’obtenir. Toutefois, cette informationpourrait être utile pour d’autres types de programmed’échange. L’organisme de réglementation peut utiliserl’information pour vérifier les émissions mesurées.

Comme les programmes de plafond et d’échange, lesprogrammes fondés sur le taux d’émission n’exigent pasnécessairement que l’organisme responsable approuvechaque échange (contrairement aux échanges fondés surles projets décrits précédemment). Étant donné que


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certaines étapes additionnelles pourraient être nécessairesafin d’obtenir une approbation gouvernementale, le niveaude participation administrative et les coûts connexespourraient être comparables ou légèrement supérieursà ceux d’un programme de plafond et d’échange.

Résumé des autres types d’échangede droits d’émissionChacun des trois types d’échange de droits d’émission estapproprié à certaines situations. Quand il est importantd’atteindre et de maintenir un objectif d’émission absolu,un programme de plafond et d’échange peut apporterplus de certitude quant aux émissions totales. Les fraisd’administration et de transaction sont souvent plus basdans les programmes de plafond et d’échange que dansles programmes d’échange fondés sur les projets, lesquelsdoivent supporter le fardeau d’une incertitude et de risques

plus élevés et le besoin d’une participation à grande échellede l’organisme de réglementation.

Historiquement, les programmes d’échange fondés surles projets ont été créés en raison de la souplesse restreinteque l’on retrouvait dans les programmes traditionnelsfondés sur des mesures contraignantes. Étant donné que,généralement, les programmes fondés sur les projetsn’exigent pas de réduction nette des émissions, ils ne sontpas efficaces comme programmes autonomes. Toutefois,un programme d’échange fondé sur les projets qui estbien conçu peut compléter un programme fondé sur desmesures contraignantes qui fixe des limites d’émissionou de concentration. Il peut également compléter unprogramme de plafond et d’échange dans des secteursoù la mesure exacte des émissions liées à des installationsou à des activités pourrait être moins bien établie.


Tableau 2 : Comparaison de trois types d’échange de droits d’émission

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Introduction

Avant de mettre en œuvre un programme de plafondet d’échange, les décideurs doivent examiner diversesoptions de conception, choisir quelles caractéristiques

utiliser et s’assurer qu’il y a un fondement juridiqueadéquat. Parmi les décisions importantes, il faut déterminerquelles sources doivent être visées par le programme (c.-à-d.l’applicabilité), le niveau de réduction ou de la limitationdes émissions (c.-à-d. le plafond) et le moment où lesréductions seront requises. De plus, les décideurs doiventdéterminer les exigences pour la mesure et la déclarationdes émissions, les méthodes de distribution des permis, lesrègles d’utilisation des permis, les dispositions concernant laconformité et l’application de la réglementation, ainsi queles dispositions d’intégration du programme de plafond etd’échange aux politiques existantes. Avant d’entreprendreles travaux de conception, il est impératif de disposerd’informations sur les sources qui pourraient être visées,et sur leurs émissions, leurs utilisations et les options desurveillance. Toutes ces questions sont examinées dans leprésent chapitre.

Principes directeursPlusieurs principes primordiaux peuvent guiderl’élaboration d’un programme de plafond et d’échange.Le respect de ces principes — simplicité, responsabilité,transparence, prévisibilité et uniformité — peut favoriser laconformité environnementale et l’efficacité des marchés.

SimplicitéLa simplicité est un objectif important dans la conceptiond’un programme efficace de plafond et d’échange. La miseà exécution du programme peut être moins onéreuse etse faire plus rapidement tant pour les sources d’émissionsque pour les organismes de réglementation si les règles nesont pas exagérément complexes ou contraignantes. Lesmarchés fonctionnent mieux quand les règles sont simpleset facilement comprises de tous les participants. De plus,l’environnement sera probablement mieux protégé si lesrègles sont claires et faciles à faire respecter. En revanche,la complexité exige souvent plus de décisions et dediscussions et la collecte d’informations plus nombreuses.Cette situation peut donc créer un climat d’incertitudeet un fardeau inutile susceptible d’entraîner des retards,des occasions ratées et, ultimement, des coûts plus élevés.Dans certains pays, la complexité peut également ouvrirla voie à des questions litigieuses, voire donner lieu à descontestations.

Élaboration d’un programme de plafond et d’échange 3-1

Élaboration d’unprogramme de plafond

et d’échange

3CHAPITRE

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La fongibilité des permis (un permis étant une unitécommerciale normalisée qui peut être échangée pourd’autres) est une autre caractéristique de la simplicitéqui peut accroître l’efficacité économique des programmesde plafond et d’échange. La fongibilité est hautementsouhaitable pour minimiser les frais de transaction duprogramme et faire en sorte qu’il soit rentable. On peutsimplifier davantage le programme en évitant de créer descatégories différentes de permis avec des attributs différents,à moins que ces catégories ne soient absolument nécessairespour maintenir l’intégrité environnementale du système.Par exemple, le fait de ne pas prendre en compte certainstypes de permis selon leur lieu d’origine ou la facilité de lesmettre en réserve complique les transactions et réduit larentabilité de l’échange des permis, ce qui pourrait n’avoiraucun avantage important pour l’environnement.

Plus généralement, le principe de simplicité peut êtreappliqué à tous les éléments du programme, dont :• les seuils d’applicabilité (c.-à-d. quelles installations

sont visées)• les formules d’attribution• les règles et/ou les restrictions concernant l’échange• les options et les règles de mesure• les exigences de déclaration• l’évaluation des sanctions.

ResponsabilitéLes programmes de plafond et d’échange doivent créerun cadre de surveillance et d’exécution qui tiendra lesparticipants responsables de leurs émissions et assurerala conformité aux exigences. Le fondement de laresponsabilité est constitué par la mesure et la vérificationexactes des émissions ainsi que par l’application rigoureuseet uniforme de sanctions pour fraude ou non-conformité.L’organisme de réglementation peut donc faciliter laresponsabilité en adoptant des règles claires et simples.

TransparenceLa transparence est la divulgation intégrale et ouvertedes décisions publiques et privées, comme l’établissementdes règles et règlements concernant un programmed’échange et la détermination de la conformité ou non-conformité d’une source d’émissions. Elle est essentielleau bon fonctionnement d’un programme de plafond etd’échange, tant dans sa conception que dans sa mise àexécution. Lorsque tout est mis en œuvre pour que leprocessus de conception soit transparent, le public peutmieux accepter le programme et lui accorder plus deconfiance.

La transparence de l’information est égalementessentielle au bon fonctionnement des programmesd’échange de droits d’émission. Pour le public, l’accèsaux données sur les émissions et les permis au niveau dessources lui donne confiance dans le programme et fournitun niveau supplémentaire d’examen qui lui permet devérifier l’exécution de la réglementation et encourage laconformité. Dans certaines instances, ces données sontconfidentielles et des modifications à la loi pourraient êtrenécessaires pour les rendre accessibles au public.

Les progrès accomplis en technologie de l’informationet l’avènement d’Internet ont permis de fournir aux partiesintéressées des informations à jour et utiles sur lesémissions, les permis et les résultats de programme.

Prévisibilité et uniformitéLa prévisibilité et l’uniformité dans la conception etl’application des règles d’un programme sont des principesimportants pour l’efficacité des programmes de plafondet d’échange. Elles contribuent à créer des conditionsfavorables à l’innovation et à la réduction des coûts. Dansl’exécution d’un programme de plafond et d’échange, lessources d’émissions sont encouragées à opter pour demeilleures méthodes, plus économiques, de réduire leursémissions. Cet encouragement repose sur des règles à longterme prévisibles et uniformes qui influent sur la valeuréconomique des réductions d’émissions. Cela ne signifiecependant pas que les règles ne peuvent être changéesconséquemment à de nouvelles informations, mais que lecadre doit inclure la possibilité de changement et un exposéclair du processus de modification des règles.

Établissement du fondementjuridiqueComme on l’a mentionné ci-dessus, un fondementjuridique est indispensable à l’établissement d’unprogramme de plafond et d’échange. Les décideurspeuvent inclure dans la législation habilitante denombreuses composantes, dont les composantes de basequi sont énumérées ci-dessous. Plusieurs d’entre ellesseront discutées plus en détail dans le présent chapitreet au chapitre 4.• Établissement d’un plafond d’émission fondé sur la

masse : Si le plafond n’est pas fixé directement par lesdécideurs, l’organisme de réglementation doit avoir lepouvoir de limiter, en plafonnant les émissions, laquantité totale de pollution émise par les secteurs visés.

3-2 Élaboration d’un programme de plafond et d’échange

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• Date de mise en œuvre : Les sources doivent respecterles plafonds d’émission à partir d’une date donnée.

• Sources visées : Un programme complet de mesuresantipollution doit définir quels secteurs seront viséspar le programme et, pour chaque secteur, préciserquelles sources d’émissions le seront. Par exemple, unprogramme de plafond et d’échange pour le secteur dela production d’électricité pourrait inclure toutes lescentrales électriques ou seulement celles d’une puissancesupérieure à une valeur donnée.

• Distribution des permis échangeables : Les permistraditionnels de protection de la qualité de l’airautorisent une certaine quantité d’émissions et nesont pas transférables. Les décideurs qui établissent unprogramme de plafond et d’échange doivent autoriserl’échange de permis, en particulier l’échange d’unitésappropriées (donc de permis) entre les participantsau programme. L’organisme de réglementation peutattribuer de diverses façons ces autorisations de rejeterdes émissions (permis), ou les vendre aux enchères auplus offrant. Les décideurs doivent également identifierexplicitement quel organisme de réglementationsera responsable de la délivrance et de la distributiondes permis.

• Mise en réserve : Les décideurs peuvent autoriserles sources à utiliser plus tard les permis attribuéspour une période de conformité donnée, ce qu’onappelle la mise en réserve.

• Procédures d’échange : Les programmes de plafondet d’échange doivent être assortis de règles uniformespour les transferts de permis, ainsi que d’un systèmede suivi des permis. Les décideurs doivent identifierexplicitement quel organisme de réglementation estresponsable d’élaborer et d’appliquer les procéduresd’échange.

• Surveillance et déclaration des émissions : Desdonnées exactes et exhaustives sur les émissions sontla pierre angulaire des programmes de plafond etd’échange crédibles et efficaces. L’organisme deréglementation doit être habilité à exiger des méthodesnormalisées pour mesurer les émissions, recueillirdes données sur les émissions en vue de déterminerla conformité et divulguer les données sur les émissionset les permis en vue de garantir la transparence etde promouvoir la confiance dans le programme.

• Conformité : Chaque source d’émissions viséedoit détenir dans son compte au moins un permispour chaque unité d’émission durant la période deconformité. Les programmes de plafond et d’échangedoivent inclure des dispositions autorisant l’organisme

de réglementation à concilier les émissions de chaquesource et le nombre de permis qu’elles détiennent, et ce,pour vérifier leur conformité.

• Établissement et imposition de sanctions pour non-conformité : L’organisme de réglementationdoit être investi du pouvoir d’imposer des sanctionssuffisamment sévères aux sources d’émissions quine se conforment pas aux règles du programme.

La législation qui sous-tend le fondement juridique peutvarier de quelques phrases générales à un long texte détaillé.Elle peut autoriser l’échange de droits d’émission de façongénérale seulement, ou énoncer explicitement les règles etdirectives du programme de plafond et d’échange.

En plus de créer ce nouveau pouvoir, les programmesde plafond et d’échange peuvent exiger des modificationsaux lois nationales. Par exemple, des questions juridiquesfondamentales (des normes technologiques ou des taxesexistantes) peuvent entraver l’élaboration d’un programmede plafond et d’échange si elles ne sont pas traitées defaçon appropriée. La plupart des pays disposent déjà derèglements concernant la performance environnementale.Si les règlements (ou les incitatifs économiques) existantsn’ont pour seule fonction que de procurer des revenusau gouvernement (p. ex., des taxes environnementalestrès inférieures au coût de réduction marginal), alors leprogramme de plafond et d’échange peut probablementleur être ajouté. S’il existe des normes technologiques, ilpeut être nécessaire d’apporter certaines modifications auxlois existantes (p. ex., remplacer les normes technologiquespar des plafonds aussi stricts ou même plus, ou permettreaux entreprises de s’y soustraire contre une participationau programme de plafond et d’échange). On trouvera auchapitre 4 une discussion plus détaillée des programmesde plafond et d’échange et des conflits potentiels avec lastructure juridique existante.

Création d’un inventaire desémissionsL’une des étapes importantes dans l’élaboration d’unprogramme de plafond et d’échange est la compilation d’uninventaire des émissions adéquat au niveau des sources. Lestypes de données et le niveau de détail approprié pour cetinventaire varieront selon l’usage projeté pour les données.L’inventaire des émissions devrait être utile pour analyser etprendre les décisions suivantes :• Applicabilité du programme : L’organisme de

réglementation peut utiliser les données de l’inventaire


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pour prendre des décisions quant aux secteurs à inclure,où appliquer l’obligation de détenir des permis (p. ex., au distributeur de combustibles ou à la sourced’émissions) et quels seuils établir pour déterminersi une source est visée par le programme ou en estexemptée (p. ex., capacité de production).

• Attribution des permis : L’organisme deréglementation peut utiliser les données de l’inventairepour analyser les effets de différentes optionsd’attribution sur les sources d'émissions et choisirune méthode de distribution des permis.

• Plafond global : L’organisme de réglementation aurabesoin des données de l’inventaire sur les sourcesd’émissions visées pour analyser les coûts et avantagespotentiels de différents plafonds d’émission, ainsi quepour évaluer la performance du programme après samise en œuvre. Dans certains cas, l’inventaire desémissions sert à prévoir les émissions futures, au moyend’un modèle informatique perfectionné ou d’hypothèsessimples sur la croissance prévue des émissions.

Les exigences minimales pour l’inventaire des émissionssont 1) les caractéristiques des sources d’émissionsindividuelles (p. ex., taille, emplacement, capaciténominale, type de procédé, type de chaudière, type decombustible) et 2) les niveaux d’émission des sourcesindividuelles basés sur la production, la quantité decombustible utilisée et/ou les données sur les émissions.Ces exigences varient selon a) les types de sourcesréglementées visées par le programme de plafond etd’échange, b) le polluant, c) la méthode choisie pourdistribuer les permis et d) la méthode d’établissement duplafond global.

Niveau de détail de l’inventaireDans les programmes de plafond et d’échange qui obligentles sources d’émissions à détenir des permis, les sourcespeuvent être inventoriées à cinq niveaux de détail : 1) leniveau de l’entreprise 13, 2) le niveau de l’usine, celle-cipouvant être une centrale ou une installation regroupantplusieurs activités émettrices, 3) le niveau du pointd’émission ou de la cheminée, où les émissions sont rejetéesdans l’atmosphère par des cheminées, des évents ou d’autrespoints d’émission, 4) le niveau du procédé ou du segment,représentant les opérations unitaires de catégories de source

précises (p. ex., une même chaudière qui brûle du charbonet du gaz compterait pour deux segments) et 5) le niveau del’unité (p. ex., les chaudières individuelles) 14.

Bien qu’une comparaison complète des différentesoptions sorte du cadre de ce guide, les facteurs les plusimportants pour prendre cette décision sont les suivants :• Considérations de structure du programme :

Le niveau de détail nécessaire pour l’inventaire desémissions est souvent déterminé par des considérationsde structure du programme. Par exemple, si le seuild’applicabilité du programme est basé sur la tailled’une unité de combustion, un inventaire créé auniveau de l’usine ne sera pas suffisamment détaillé; desinformations additionnelles seront nécessaires au niveaude l’unité. De même, les formules d’attribution despermis pourraient nécessiter un certain niveau dedonnées d’inventaire.

• Coût de la collecte des données et disponibilitéde celles-ci : La collecte des données nécessaires peutse faire plus facilement selon certaines options. Parexemple, le registre des achats de combustibles peut êtreétabli au niveau de l’usine seulement plutôt que pourchaque unité individuelle. Bien que les données puissentau besoin être ventilées, il peut être plus économique derecueillir les données à un niveau de détail plus global,comme celui de l’usine.

• Intégralité : L’inventoriage des émissions au niveau del’unité évite nombre des complications pouvant survenirà d’autres niveaux d’inventaire (p. ex., configurationscomplexes d’unités de production et de cheminées) etfournit l’information la plus détaillée sur les sourcesd’émissions. Toutefois, cette option exige plus dedonnées, qui pourraient être plus difficiles à compiler.

• Méthode de mesure : Il est important d’examiner si lesdonnées recueillies pour élaborer le programme aurontle même niveau de détail que pour évaluer la conformitéquand le programme sera en place. Dans ce cas,l’organisme de réglementation devrait examiner lesquestions liées à la mesure des émissions pour lesdivers niveaux de détail. Par exemple, si on utilise desdispositifs de surveillance en continu des émissionsinstallés dans les cheminées pour vérifier la conformitéau programme, un inventaire au niveau des cheminéesserait avantageux parce qu’il inclurait toutes lesémissions de chaque cheminée. Toutefois, pour


13 La mesure des émissions au niveau de l’entreprise est très compliquée et n’est pas recommandée pour les programmes de plafond etd’échange. Des problèmes liés à la propriété partielle, aux fusions et aux ventes font qu’il est difficile d’attribuer avec précision les émissionsà une entreprise particulière.

14 Souvent, le niveau de l’unité peut correspondre au niveau du point d’émission ou de la cheminée, mais une même unité peut rejeter desémissions dans plusieurs cheminées ou plusieurs unités peuvent utiliser la même cheminée.

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d’autres méthodes de mesure (p. ex., la mesure dubilan massique fondée sur le combustible), l’utilisationde données au niveau des cheminées pour vérifierla conformité pourrait compliquer la mesure desémissions, particulièrement si plusieurs unités ont unealimentation en combustible commune, mais utilisentdes cheminées distinctes.

Éléments structurels duprogrammeEn élaborant un programme de plafond et d’échange,l’organisme de réglementation doit examiner un certainnombre d’éléments structurels. Chaque décision influesur d’autres aspects du programme. Bien que ces élémentssoient abordés dans un ordre particulier, les relationsentre tous les éléments structurels doivent être examinéesensemble dans la prise de décisions concernant leprogramme.

Sources viséesAprès avoir conclu qu’un programme de plafond etd’échange est préférable pour réduire les émissions d’unpolluant particulier, les décideurs doivent déterminerquelles sources d’émissions il faut inclure dans leprogramme. Idéalement, toutes les sources, tous les secteurset toutes les émissions devraient y être incorporés pourobtenir une couverture totale et maximiser l’efficacitéenvironnementale et l’efficacité économique. Toutefois, lescapacités et les frais de mesure, les options de réductiondisponibles, les fardeaux administratifs, les considérationspolitiques et d’autres contraintes peuvent limiter laparticipation à un sous-ensemble de sources d’émissions.

Il y a plusieurs considérations importantes pourdéterminer quelles sources seront visées par un programmede plafond et d’échange :• Contribution aux émissions : Les sources incluses

devraient représenter une partie importante desémissions pour que le problème environnementalpuisse être réglé. Pour déterminer si des sources oudes secteurs doivent être inclus dans le programme,l’organisme de réglementation devrait effectuer uneanalyse en utilisant l’inventaire des émissions existant(tel que discuté dans la section précédente), ainsiqu’une analyse de la façon dont la croissance futuremodifiera les régimes d’émission actuels. Danscette analyse, il est important pour l’organisme deréglementation de reconnaître les sources d’émissions

qui ne peuvent être incluses dans le programme, maisqui pourraient recevoir des transferts de productionprovenant de sources d’émissions visées par le plafond,et de prendre des mesures en conséquence. Cestransferts de production de sources réglementéesvers des sources non réglementées (« fuites »)pourraient miner les avantages environnementauxdu plafond (voir la figure 5). La maximisation de lacouverture des émissions dans un programme deplafond et d’échange peut optimiser l’efficacitéenvironnementale et l’efficacité économique duprogramme. De même, l’efficacité environnementaled’un programme de plafond et d’échange est affaibliesi un grand pourcentage des émissions n’est pas visépar le plafond. Bien que l’organisme de réglementationpuisse adopter d’autres politiques pour les émissionsnon visées par le plafond, le niveau de celles-ci n’estpas garanti. De plus, étant donné que les sources nonvisées par le plafond ne profitent pas de l’efficacitééconomique offerte par le programme d’échange, lesstratégies de limitation de leurs émissions pourraientêtre relativement plus onéreuses.

• Disponibilité d’options de réductions économiques :Certaines sources incluses dans le programmedevraient disposer d’une plage d’options de réductionéconomiques pour pouvoir atteindre l’objectif deréduction. L’existence d’une plage de coûts de réductionencourage la concurrence entre les options de réduction,stimule les technologies innovatrices et aide à réduireles coûts de conformité.

• Capacité de mesurer les émissions : Comme onl’expose plus loin dans ce chapitre, les sources quiparticipent à un programme de plafond et d’échangedoivent pouvoir déclarer leurs émissions avec exactitudeet uniformité. L’organisme de réglementation peutégalement faire appel à des parties indépendantespour la mesure et la déclaration des émissions. Il doitalors avoir en place des procédures de surveillance,de certification et d’examen afin de promouvoir laresponsabilité. Chaque allocation ayant une valeuréconomique, il est important de veiller à ce que lesémissions (et par conséquent les permis utilisés)soient quantifiées avec exactitude et uniformité.

• Nombre et taille des sources : Le nombre et lataille des sources qui participent à un programme deplafond et d’échange peuvent influer sur la capacité del’organisme de réglementation à gérer le programme.Celui-ci doit équilibrer la volonté de maximiser lacouverture du programme afin d’accroître l’efficacitéenvironnementale, d’une part, et la capacité d’exécuter


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le programme et de faire observer la conformité, d’autrepart. Si des sources responsables d’une partie importantedes émissions totales ne sont pas incluses dans leprogramme, celui-ci pourrait être moins efficace dupoint de vue tant environnemental qu’économique.De plus, l’exclusion de certaines sources importantesdans un secteur industriel peut entraîner le transfertde certaines activités à des sources non visées par leplafond, ce qui réduirait l’efficacité environnementaledu programme. Par contre, il pourrait ne pas êtrenécessaire d’inclure toutes les petites sources. L’exclusionde certaines petites sources pourrait aider à maintenirle nombre total des sources à un niveau gérable pourl’application du programme.

• Simplicité : Il est important d’éviter les critèresd’applicabilité exagérément complexes. Des critèrescomplexes rendent plus difficile et plus coûteux pour lessources et l’organisme de réglementation le processusqui consiste à déterminer quelles sources sont visées parle programme. Ils augmentent également les possibilitésd’échappatoires permettant à des sources importantesdu même secteur industriel d’éviter d’être visées parle programme. À cette fin, les seuils utilisés pourdéterminer si une source est visée devraient êtrebasés sur les caractéristiques de la source qui restent

constantes, comme sa capacité ou son potentield’émission, plutôt que sur des caractéristiques quipourraient varier d’une année à l’autre, comme levolume des émissions ou la quantité de combustibleutilisée. Cela facilitera l’application du programme,apportera une plus grande certitude aux sources etévitera des changements trop fréquents dans lessituations d’applicabilité des sources individuelles.

• Équité : L’organisme de réglementation doit examineravec soin la compétitivité économique des entreprises,en plus des répercussions possibles sur les marchés, del’inclusion ou de l’exclusion de certaines industriesdans un système d’échange. L’impartialité relativementau potentiel de réduction des émissions est une autrequestion que doit prendre en compte l’organisme deréglementation.

Point d’obligationLa question du point où il y a obligation de détenir despermis est étroitement liée à celle de savoir quels sourceset secteurs sont visés par le programme de plafond etd’échange (voir la figure 6). On discute de plus en plusdans la documentation comment cela serait applicable auxémissions qui peuvent être plafonnées à plusieurs pointsdifférents dans une économie :


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• Points d’émission (émetteurs directs) 15 : Unprogramme fondé sur les points d’émission se concentresur les sources d’émissions directes (p. ex., les centralesélectriques et les grandes sources industrielles) où lespolluants sont rejetés dans l’atmosphère. Cette approchefonctionne bien si le procédé de production ou decombustion influe sur les émissions (p. ex., les NOX

des chaudières industrielles) ou s’il y a des contrôles aupoint de rejet (p. ex., le SO2 rejeté par les centralesélectriques). Les programmes de plafond et d’échangedes États-Unis obligent les sources d’émissions à détenirdes permis équivalant à leur volume d’émission total.

• Programme d’amont (émetteurs potentiels) : Unprogramme d’amont se concentre sur les points situésd’amont de la source d’émissions (p. ex., les installationsde production et de transformation de combustibles,comme les mines de charbon ou les raffineries depétrole). Il n’impose pas de plafond direct des émissions.C’est le potentiel d’émission inhérent aux combustiblesqui est plafonné. La restriction au niveau des

combustibles limite l’offre et peut en faire monterle prix par rapport à celui des combustibles deremplacement. Ce « signal de prix » encourageles consommateurs à réduire leur demande encombustibles, soit en trouvant des combustibles deremplacement moins chers, soit en créant de nouvellestechnologies qui utilisent plus efficacement lescombustibles offerts sur le marché. De cette façon,le programme fonctionne comme une taxe sur lapollution, mais a pour avantage de plafonner lepotentiel d’émission total (PACC, 1998; Kopp et al.,1999).

• Programme hybride : On pourrait utiliser unprogramme hybride pour plafonner certaines entitésd’amont et d’autres au point d’émission. Par exemple,les gros émetteurs, comme les centrales électriques,pourraient être plafonnés au point d’émission, tandisque les émissions du secteur des transports pourraientêtre plafonnées d’amont (PACC, 2000; ELI, 1997).


15 Dans les publications américaines, ce type de programme est fréquemment dit « programme d’aval », les obligations à un point situé au-delàde la source d’émissions (p. ex., les consommateurs d’électricité commerciaux) étant qualifiées d’« indirectes ».

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Les analystes comparent souvent, dans les programmesd’amont et les programmes fondés sur les pointsd’émission, plusieurs paramètres clés : • Dans la plupart des pays, un système d’amont

pourrait s’appliquer au pourcentage le plus élevé desémissions potentielles. Ce type de système peut êtreparticulièrement efficace quand les émissions sontétroitement liées aux caractéristiques du combustibleou qu’il n’est pas possible de limiter les émissions auxpoints de rejet. De plus, un système d’amont pourraitêtre préférable pour réglementer les secteurs où il y a ungrand nombre de petits utilisateurs d’énergie produisantdes émissions directes. Les promoteurs des systèmesd’amont soutiennent également qu’ils sontéconomiquement efficaces parce qu’ils étendentl’efficacité du programme de plafond et d’échangesur un plus grand secteur de l’économie.

• La plupart des économistes sont d’avis que lesprogrammes d’amont et les programmes fondés sur lespoints d’émission créent des incitatifs comparables pourréduire les émissions résultant de l’utilisation d’énergiepar les sources réglementées parce que, dans les deuxcas, les consommateurs d’énergie font face à des coûtsplus élevés quand ils utilisent des combustibles ayantun potentiel d’émission plus élevé (Kopp et al., 1999).Par exemple, dans un système d’amont, un producteurd’électricité devra payer son combustible plus cher siles producteurs de combustibles sont obligés de détenirdes permis. Ces prix plus élevés encourageraient leproducteur d’électricité à améliorer son efficacité ouà utiliser des combustibles à émissions moindres, demême qu’il serait motivé à réduire ses émissions s’ilétait obligé de détenir des permis. Toutefois, certainsanalystes ont avancé qu’un programme fondé sur lespoints d’émission déclencherait un signal plus directpour réduire les émissions, parce que la cible est lasource d’émissions. Selon eux, un système d’amont, quiest fondé exclusivement sur les signaux de prix, pourraitne pas fournir d’incitatifs suffisants pour trouver denouvelles technologies réduisant les émissions parunité de combustible, ou séquestrant les émissions.En particulier, un système d’amont fournit aux sourcesd’émissions peu d’incitatifs pour élaborer et utiliserdes technologies antipollution postcombustion parceque cette solution n’est pas récompensée directement(PACC, 1998). Par contre, malgré une plus grandecomplexité, les décideurs peuvent créer des incitatifspour les technologies antipollution postcombustionen accordant des crédits aux sources d’émissions d’avalqui réduisent ou séquestrent les émissions.

• Un système d’amont peut comporter un moins grandnombre de sources, ce qui réduit généralement lefardeau administratif d’un programme. Bien quecet aspect soit important, les progrès récents dansl’utilisation des technologies de l’information pourgérer les programmes de plafond et d’échange ontpermis aux organismes de réglementation de prendreen charge des sources d’émissions plus nombreuses sansfardeau excessif (Kruger et al., 2000).

Certains analystes sont d’avis qu’un système hybridepourrait être un compromis acceptable. Ils soutiennentqu’un tel système serait souhaitable parce qu’il offrirait unecouverture des émissions comparable à celle d’un systèmeen amont, tout en permettant au programme de seconcentrer sur les types de sources d’émissions qui ont étéincorporées avec succès dans les programmes de plafond etd’échange antérieurs (Mazurek, 2002). Les aspects négatifspotentiels de cette approche sont, entre autres, la priseen compte d’un plus grand nombre de sources que dansun programme d’amont et une plus grande complexitérésultant de la nécessité d’éviter le comptage en doubledes émissions aux sources d’amont et aux points d’émission.Par exemple, les décideurs peuvent intégrer des centralesélectriques alimentées au gaz naturel (points d’émission) etdes distributeurs de gaz naturel (sources d’amont) dans unprogramme de plafond et d’échange hybride. L’organismede réglementation aurait à soustraire le combustible utilisépar les centrales électriques de la quantité de gaz natureldistribuée par les sources d’amont pour que les émissionsne soient pas comptabilisées par les deux secteurs.

Sources à participation volontaireCertains secteurs ne répondent peut-être pas tout à fait auxcritères susmentionnés pour faire partie du programme deplafond et d’échange, mais ils ont des sources individuellesqui y répondent. Dans ce cas, il pourrait être souhaitablede permettre à ces sources de participer volontairement auprogramme. Ces sources recevraient des permis et devraientsatisfaire aux mêmes exigences que les sources visées par leplafond. En théorie, elles doivent présenter des possibilitésrentables de réduction des émissions qui justifient lesdépenses pour la surveillance et les autres exigencesassociées au programme de plafond et d’échange. Si lesdécideurs autorisent ces participations volontaires, lessources qui choisissent d’adhérer au programme devronten respecter toutes les clauses. Il est impératif que, pourdes raisons d’uniformité et d’exactitude, les sources àparticipation volontaire utilisent un protocole de mesurecomparable aux méthodes utilisées par les sources visées


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afin que les réductions atteintes soient réelles, vérifiableset évaluées de façon comparable.

Bien que les dispositions acceptant les sources àparticipation volontaire puissent réduire les coûts dessources visées, elles soulèvent quelques-unes des questionsassociées aux crédits fondés sur un projet qui ont étédiscutées au chapitre 2. Certaines sources peuvent déciderde participer volontairement au programme et de bénéficierde permis supérieurs à ce qu’auraient été leurs émissionssi elles n’avaient pas participé au programme de plafondet d’échange. Dans certains cas, elles peuvent choisir departiciper au programme et prendre ensuite des mesuresde réduction des émissions qui auraient été mises en placede toute façon, même si elles n’avaient pas participé auprogramme. À moins que l’organisme de réglementationne puisse faire une attribution de permis à un niveaucorrespondant au statu quo, des permis supplémentairesseront incorporés au système et mineront l’efficacitéenvironnementale du programme de plafond et d’échange.Des recherches sur le SO2 Allowance Trading Programdes États-Unis ont montré que plusieurs des sources quise sont jointes volontairement au programme en vertu desdispositions de participation volontaire 16 y ont été incitéespar des formules d’attribution de permis extrêmementgénéreuses. Les sources à participation volontaire n’ontréalisé que très peu de réductions additionnelles desémissions (Ellerman et al., 2000).

Établissement du niveaude plafondL’établissement du niveau de plafond des émissions estl’une des décisions les plus importantes pour les décideurset l’organisme de réglementation. En théorie, le niveaude plafond des émissions le plus économiquement efficaceest celui où les coûts de réduction marginaux sont égauxaux avantages marginaux découlant de la réduction desémissions (voir l’annexe A pour une discussion plusdétaillée). Toutefois, il est souvent difficile à détermineren raison de l’incertitude entourant les informations.Plus généralement, le plafond doit être fixé à un niveauqui devrait résoudre à un coût acceptable les problèmespréoccupants concernant l’environnement et la santé.

Comme pour d’autres types de politiques de réductiondes émissions, il est souhaitable d’utiliser des modèles deseffets sur l’atmosphère, l’environnement ou la santé pour

évaluer les impacts des différents niveaux de réduction desémissions. Il y a divers types de modèles, certains décrivantles liens entre une zone réceptrice et une source, d’autresdes liens complexes à l’échelle régionale. Les modèlespeuvent également couvrir une grande diversité d’impactssur l’ensemble de la région. Certains se concentrent sur desépisodes (changements sur des périodes de courte durée),d’autres sur des périodes plus longues, et certains tentent defaire les deux. Généralement, les modèles mettent l’accentsur une partie de l’évaluation globale et doivent être associéspour donner une évaluation vraiment intégrée. Les modèlesd’émission élaborent des données sur les émissions, quisont incorporées dans des modèles de qualité de l’air. Lesrésultats de ces derniers sont ensuite transformés en impactsau moyen de divers modèles caractérisant la santé humaineet la salubrité de l’environnement et d’autres effets. Aubout du compte, le choix du meilleur modèle ou dumeilleur ensemble de modèles dépend de la questionposée (EPA, 2001).

Dans la pratique, les décideurs déterminent le plafonden examinant les données scientifiques et économiques et lafaisabilité politique. Une approche parfois utilisée par lesdécideurs pour déterminer le plafond des émissions globalesconsiste à localiser le coude de la courbe des coûts (c.-à-d.le point où les coûts par unité de réduction des émissionscommencent à augmenter rapidement [voir la figure 7]).Les décideurs peuvent également vouloir faire en sorte queles coûts restent dans une plage acceptable. Pour évaluerles coûts et les avantages, ils peuvent utiliser des modèleséconomiques décrivant les décisions de surveillanceoptimales.

Le choix du moment où il faut mettre le plafond envigueur fait partie du choix du niveau de plafond. Lesdécideurs pourraient être dans l’obligation d’examinerles avantages et les inconvénients d’un plafond bas entranten vigueur tard, et d’un plafond plus haut entrant envigueur plus tôt. Par exemple, il pourrait être impossiblede fixer le plafond à son niveau optimal au stade de lamise en œuvre initiale. Toutefois, plutôt que de reporterla mise en œuvre à une date ultérieure où le niveauoptimal serait plus facile à atteindre, il pourrait êtreavantageux de mettre le programme en vigueur le plustôt possible afin d’encourager le développement destechnologies antipollution et d’influer sur les décisionsd’investissement. Dans ce scénario, les décideurspourraient établir un plafond qui baisse avec le temps,


16 Il y avait dans le programme d’échange pour le SO2 trois dispositions qui ont encouragé la participation volontaire au programme. Lesdispositions de substitution et de génération de compensations ont été utilisées pour intégrer les unités de la phase II dans le programme aucours de la phase I. La disposition de participation volontaire industrielle a été utilisée pour incorporer dans le programme les chaudièresindustrielles et les petites centrales.

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pour atteindre ultimement l’objectif environnemental.C’est l’un des avantages d’autoriser les sourcesd’émissions à mettre en réserve leurs permis excédentaires.Cette approche encourage les réductions précoces,favorise le développement des technologies antipollutionet réduit l’effet économique de la baisse du plafond.Il est important que les décideurs ou l’organismede réglementation établissent d’avance la baisse desallocations pour donner aux sources le temps de s’adapteraux nouveaux niveaux du plafond.

Le niveau du plafond dépendra également des décisionsconcernant les sources et les secteurs à inclure dans leprogramme. Quand les décideurs établissent un objectifd’émission national et élaborent un programme de plafondet d’échange accompagné d’autres outils de réglementation,ils doivent déterminer quelle partie de l’objectif doit êtreattribuée aux sources visées par le programme (le plafond)et quelle partie aux autres secteurs et autres sources.Idéalement, un programme de plafond et d’échange doitinclure le plus de secteurs possible pour maximiser leséconomies découlant des échanges entre des sources ayantdes coûts de réduction marginaux différents. S’il n’est paspossible d’inclure certains secteurs dans le programme,d’autres instruments politiques peuvent être utilisés pourramener les émissions dans les secteurs non visés parle plafond. Toutefois, dans la mesure du possible, cesinstruments doivent être utilisés pour ramener les émissionsà des niveaux où les coûts de réduction marginaux dansles secteurs non visés sont sensiblement égaux à ceux dessecteurs participant au programme.

Durée de la périodede conformitéLa durée de la période de conformitédoit être liée au problème environ-nemental et refléter la situationopérationnelle. Si le problèmeenvironnemental est permanent et àlong terme, comme les pluies acidesou le changement climatique, lespériodes de conformité doivent êtreininterrompues et couvrir tous lesmois de l’année. Si le problèmeest saisonnier, comme l’ozonetroposphérique dans l’est des États-Unis, la période de conformité peutêtre saisonnière, par exemple la périodede conformité de cinq mois par an

utilisée dans la région de transport de l’ozone (le Districtde Columbia et 12 États du nord-est des États-Unis).

Pour ce qui est de la fréquence d’évaluation de laconformité (une fois par trimestre, une fois par an,ou moins), il faut également tenir compte du fardeauadministratif imposé. Une période de conformité courteimpose un lourd fardeau administratif à l’organisme deréglementation et aux sources d’émissions, mais permetd’intervenir plus rapidement pour corriger un problèmede non-conformité. Par contre, une période de conformitéplus longue offre plus de souplesse aux sources pouratteindre la conformité et réduit le fardeau administratifde l’organisme de réglementation. Toutefois, si on allongel’intervalle entre les évaluations de la conformité, lesproblèmes de non-conformité peuvent durer pluslongtemps, ce qui peut les rendre plus difficiles à régler.La plupart des programmes de plafond et d’échangeévaluent la conformité sur une base annuelle.

Quantification des émissions dessources visées par le programmeL’une des plus importantes caractéristiques d’un programmede plafond et d’échange est que les sources mesurent levolume d’émission total (plutôt que le taux d’émission oula concentration) aussi exactement et uniformément quepossible. Étant donné que la mesure des émissions estl’étalon sur lequel sont fondées les permis échangés, il estimportant qu’une tonne d’émissions à une source donnéesoit égale à une tonne d’émissions à une autre source, quellequ’elle soit, ce qui établit des règles équitables pour les


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participants au programme et un fondement solidesur lequel un marché peut être exploité.

Les priorités de surveillance des émissions d’unprogramme de plafond et d’échange diffèrent de cellesd’autres réglementations environnementales (voir letableau 3 pour les priorités de surveillance des émissionsde différents types de programmes). Quand on étudieles régimes potentiels de mesure des émissions pour unprogramme de plafond et d’échange, les objectifs desurveillance suivants peuvent être utiles :• Uniformité : L’organisme de réglementation doit établir

des protocoles clairs et uniformes à partir desquels lessources pourront déterminer leurs émissions. Celasignifie qu’on utilisera des procédures normalisées ainsique des méthodes techniques fiables. Ce processus peutêtre particulièrement délicat si le programme de plafondet d’échange inclut des sources appartenant à différentssecteurs industriels.

• Exactitude : L’exactitude des mesures est plusimportante que l’uniformité dans le temps pour unprogramme de plafond et d’échange. Les décideursdevraient songer à améliorer les méthodes de mesure,ou recourir à des méthodes différentes si de meilleuresapproches sont disponibles et utilisables. Le programmede surveillance peut également établir des normes deperformance qui récompensent les sources atteignantun niveau d’exactitude supérieur au niveau requis.Par exemple, pour les approches moins exactes, lessources devraient utiliser des méthodes d’estimationplus prudentes qui ne tendent pas à sous-estimer lesémissions. Tout compte fait, il est de la plus hauteimportance d’éviter une sous-estimation systématiquedes émissions.

Considérations dans le choix d’uneméthode de mesurePolluantLe type de polluant à mesurer, les conditions danslesquelles il est créé et le mode de rejet des émissions dansl’atmosphère auront des répercussions sur les techniquesdisponibles pour mesurer les émissions. Par exemple, lesproblèmes de mesure associés aux émissions de SO2, deNOX et de CO2 dues à la combustion de sources fixesvarient parce que les émissions de SO2 et de CO2 sont liéesdirectement aux combustibles consommés, tandis que lesémissions de NOX dépendent également des conditionsde combustion. Par conséquent, une méthode de mesureappropriée pour le CO2, comme le bilan massique basé surla teneur en carbone dans le combustible, ne le sera paspour les NOX. Les émissions de NOX dues à la combustion

de sources fixes ne peuvent être mesurées avec exactitudeque dans les gaz d’échappement.

Comment les émissions sont rejetées dansl’atmosphère La façon dont les émissions sont rejetées dans l’atmosphèrepeut limiter le choix de la méthode. Par exemple, la mesureen continu des émissions réelles n’est une option que si lesémissions sont rejetées par une cheminée ou une zone deconfinement où l’équipement de mesure peut être installé.En revanche, la mesure des émissions fugitives (c.-à-d. desémissions rejetées directement dans l’atmosphère de façondiffuse) peut dépendre de techniques d’estimation baséessur les intrants et des valeurs normatives.

Options de réduction des émissionsLes options de réduction qui s’offrent aux sourcespour réduire leurs émissions sont également un facteurà prendre en compte dans le choix d’une méthodede mesure. Il est important que celle-ci puisse saisirexactement les réductions obtenues. Par exemple,des méthodes de mesure fondées sur les intrants decombustible (p. ex., le bilan massique) peuvent êtreappropriées pour les sources qui réduisent leurs émissions


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en changeant de combustible ou en économisant celui-ci,mais pourraient être beaucoup moins appropriées pourdes sources utilisant des technologies de réduction tellesqu’une modification de la combustion ou une limitationpostcombustion. Si on choisit une méthode de mesurestandard, il est important de donner aux sources unesouplesse totale quant aux options de conformité oud’atténuation. Il est important aussi de prendre en compteles innovations technologiques potentielles dans lesoptions d’atténuation. Ainsi, il est bon de choisir uneméthode qui puisse mesurer les réductions réalisées grâceà diverses stratégies de réduction, ou de définir plusieursoptions de mesure, dont certaines pourraient n’êtreautorisées que pour certaines options d’atténuation.

Point d’obligationLe point d’obligation déterminera en partie où etcomment seront mesurés les émissions ou leurs produitsde substitution. De même, les contraintes de mesuredétermineront en partie où et comment les émissionsseront réglementées. Si la réglementation vise les sourcesd’amont, comme les fournisseurs de combustible, il n’estpas approprié de mesurer les émissions de combustionau moyen d’un dispositif de surveillance installé dansla cheminée de l’usine où le combustible est brûlé. Laconformité du fournisseur de combustible au programmede plafond et d’échange doit plutôt être évaluée d’aprèsla quantité et les caractéristiques de chaque type decombustible vendu, et la méthode de surveillance devraitchercher à déterminer la quantité totale de chaque typede combustible vendu.

Fréquence des mesuresBien que les programmes de plafond et d’échange exigentune comptabilisation complète pour chaque unitéd’émission, il faudra déterminer la fréquence minimalede mesure des émissions ou des paramètres utilisés dans lecalcul de la quantité émise (p. ex., surveillance en continudes émissions, surveillance périodique, ou utilisation defacteurs d’émission). La nature du problème à résoudre, lavariabilité éventuelle des paramètres mesurés et la durée dela période de conformité influeront sur cette fréquence.Pour un programme de plafond et d’échange visant à réglerun problème causé par une accumulation totale d’émissionsdans l’atmosphère, comme les pluies acides, la fréquencesera déterminée par la capacité de saisir les variations desémissions et d’aider à estimer les émissions totales avecexactitude. Dans le cas d’un problème épisodique, commel’ozone troposphérique, la fréquence des mesures desémissions est plus importante, parce que les mesuresdoivent être suffisamment rapprochées pour permettre

d’examiner les épisodes individuels. De plus, une fréquenceplus élevée est souhaitable quand les émissions, ou lesparamètres utilisés pour calculer les émissions, peuventêtre très variables (p. ex., pour des unités utilisant descombustibles à caractéristiques variables, ou pour des unitésdont les émissions peuvent dépendre de la façon dont ellesou leurs dispositifs antipollution sont exploités). Le SO2

Allowance Trading Program des États-Unis et le RegionalNOX Trading Program de l’OTC dans le nord-est des États-Unis (qui vise les épisodes d’ozone troposphérique) exigentla déclaration des émissions mesurées pour chaque heure,qui sont elles-mêmes la moyenne d’au moins quatremesures prises à l’intérieur de cette heure.

Fréquence des déclarationsEn plus de déterminer la fréquence des mesures,l’organisme de réglementation doit déterminer la fréquencede réception des données. Le programme d’échange dedroits d’émission RECLAIM de la Californie utilise desordinateurs pour transmettre en temps réel les données demesure des émissions à l’organisme de réglementation.Le SO2 Allowance Trading Program des États-Unis, quioblige les sources à consigner des données horaires, exigequ’elles compilent des rapports sur les émissions et lestransmettent à l’EPA sur une base trimestrielle, mêmesi la conformité est évaluée sur une base annuelle. Dansl’établissement de la fréquence des déclarations, il fauttenir compte entre autres des facteurs suivants : donnerau personnel suffisamment de temps pour examiner lesdonnées (p. ex., ne pas attendre à la fin de l’année pourexaminer toutes les données en même temps), donner letemps aux sources de corriger les erreurs décelées durantl’examen et fournir rapidement au public des résumés desdonnées révisés.

Coût et faisabilitéDans un programme de plafond et d’échange, il peutse trouver des sources dont les émissions sont faiblesparce qu’elles sont petites, propres ou exploitées peufréquemment, et pour lesquelles des méthodes deremplacement moins onéreuses peuvent être appropriées,en raison du coût élevé des méthodes standard. Il estimportant pour l’intégrité du système d’échange de veillerà ce que les méthodes dont l’exactitude est plus douteusesoient prudentes (c.-à-d. qu’elles surestiment les émissionsau lieu de les sous-estimer), et également à ce que lenombre de sources ainsi traitées reste relativement peuélevé. De plus, il est important de garder à l’esprit que lecoût d’une mesure exacte des émissions doit être considéréà la lumière des économies réalisables avec un programmede plafond et d’échange comparativement aux approches


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traditionnelles de protection de l’environnement. Le coûtsupplémentaire d’une mesure exacte peut être un faiblepourcentage des économies réalisées par la mise en œuvred’un programme de plafond et d’échange comparativementà un autre type de réglementation, et l’exactitude et lafiabilité résultantes des données sur les émissions pourraientfort bien justifier ce coût supplémentaire (Ellerman, et al.,2000).

Assurance de la qualité et contrôle dela qualité (AQ/CQ)Exiger d’utiliser la méthode la plus exacte de mesuredes émissions ne garantit pas nécessairement que l’onobtiendra un système d’échange efficace. La mise enœuvre compte pour beaucoup. Il est essentiel que lestechniques de mesure soient normalisées, appliquéescouramment aux participants au programme, mises aupoint correctement et validées selon les applicationsindividuelles. De plus, quel que soit le système de mesureadopté pour quantifier les émissions, il est impératifqu’il soit soumis à un programme permanent bien définid’assurance et de contrôle de la qualité (AQ/CQ).Ces programmes AQ/CQ devraient être fondés sur desnormes nationales ou internationales (p. ex., celles del’Organisation internationale de normalisation) et étayéspar des registres vérifiables.

Remplacement des donnéesmanquantesIl est essentiel de rendre compte de chaque unité d’émissiond’une source parce que les programmes de plafond etd’échange évaluent la conformité en comparant lesémissions totales et le nombre total de permis détenus.Toutefois, dans le concret, les données de surveillancepourraient être non disponibles parce que l’équipementde surveillance fonctionne parfois incorrectement, ou subitdes tests ou des opérations d’entretien. Par conséquent, ilest nécessaire d’établir des règles prévoyant une méthodestandard pour remplacer les données manquantes.

Cette méthode standard devrait offrir aux sourcesréglementées des incitatifs pour conserver les registresen bon ordre, bien entretenir l’équipement de mesureet utiliser des procédures garantissant que l’équipementdéfectueux sera remplacé ou réparé rapidement. Pouratteindre cet objectif le plus facilement possible, les

règles pourraient exiger une valeur de remplacementtrès prudente (p. ex., une valeur qui donnerait lemaximum des émissions potentielles) à utiliser pour toutesles heures auxquelles il manque des données. Une autreoption, plus complexe celle-là, consisterait à tenir comptede la fréquence et de la longueur des périodes de donnéesmanquantes pour déterminer la valeur de remplacement.Dans ce cas, une valeur moyenne ou légèrement prudenteserait utilisée si les périodes de données manquantes sontbrèves ou peu fréquentes et une valeur très prudente sielles sont longues ou fréquentes.

Distribution des permisLa distribution des permis peut être l’un des problèmesles plus délicats à résoudre pour les décideurs élaborantun programme de plafond et d’échange. Les décisionsconcernant la distribution ont des ramificationséconomiques et politiques ainsi que des ramifications liéesà l’équité 17. Les programmes de plafond et d’échange créentun bien monnayable pour ceux qui possèdent ou contrôlentles autorisations d’émission. Si les sources d’émissionsreçoivent des permis dans le cadre d’une attribution sansfrais, elles encaissent les gains provenant de ces biens.Dans une vente aux enchères, le gouvernement encaissela valeur de ces biens sous la forme de recettes plus élevées.Certains analystes ont soutenu que les recettes de la venteaux enchères des permis peuvent avoir des avantages àl’échelle de l’économie tout entière en ce qui concernel’efficacité ou l’équité si elles sont distribuées de certainesfaçons (p. ex., si elles sont utilisées pour réduire les impôtsà effet de distorsion ou distribuées en montants forfaitairesà des foyers ou à d’autres groupes) 18.

Des formules d’attribution différentes peuvent créerdes « gagnants » et des « perdants » parmi les sources quiparticipent au programme de plafond et d’échange. Parcontre, la méthode de distribution des permis n’aura aucuneffet sur l’intégrité environnementale du programme sicelui-ci est exécuté correctement.

La première étape importante dans la distributiondes permis est de décider si les permis seront attribués sansfrais aux sources d’émissions (généralement sur la base decertaines données d’exploitation), vendus aux enchères ouvendus directement par l’organisme de réglementation, oudistribués par une combinaison de ces systèmes. Jusqu’ici,les programmes de plafond et d’échange ont attribué sansfrais les permis aux sources.


17 Pour une discussion plus détaillée des ramifications liées à l’équité ainsi que des ramifications économiques et politiques de diversesméthodes de distribution, voir Burtraw et al., 2001, et Ellerman et al., 2000.

18 Pour une discussion plus détaillée des ramifications liées à l’équité ainsi que des ramifications économiques et politiques de diversesméthodes de distribution des permis, voir Burtraw et al., 2001, Ellerman et al., 2000; et Dinan et Rogers, 2002.

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Quelle que soit la méthode choisie pour distribuerles permis, les décideurs peuvent créer un fonds communde permis dans le programme. Les programmes existantsde plafond et d’échange utilisent des fonds communspour attribuer des permis aux nouvelles sources ou fournirun incitatif ou une compensation pour certains typesde comportement (p. ex., réductions précoces, mesuresd’efficacité énergétique ou production d’énergierenouvelable). La présente section explique les incitatifs

et les décisions associés aux attributions, aux ventes auxenchères et aux ventes directes.

Attribution des permisSi les permis sont attribués sans frais, il existe denombreuses méthodes de distribution possibles.L’organisme de réglementation devra examiner lesquestions suivantes :• Fondement des données : De façon générale, il y a

trois aspects différents de l’exploitation d’une unité


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qui peuvent être mesurés et utilisés (individuellementou en combinaison avec des normes de rendement)comme base d’attribution des permis : le volume desémissions, les intrants de combustible (ou d’énergiethermique) et la production d’énergie (p. ex., la quantitéd’électricité produite). La mesure des intrants et desextrants varie selon le secteur, mais l’une ou l’autrede ces procédures pourrait être utilisée comme based’attribution des permis. Les décideurs devraientexaminer la nature et la qualité des données existantes(p. ex., il peut être difficile de baser les attributions surla production historique si plusieurs secteurs ayant desproduits différents sont inclus dans le programme deplafond et d’échange) et le comportement qu’ilssouhaitent récompenser (p. ex., les attributions baséessur les émissions historiques sont avantageuses pourles émetteurs les plus gros et les moins efficaces, tandisque les attributions basées sur les intrants ou les extrantspassés sont avantageuses pour ceux qui ont consomméla plus grande quantité de combustible ou qui onteu la production la plus importante). Par ailleurs, lesattributions pourraient être basées sur l’information ci-dessus en conjonction avec une norme de rendement,des mesures de réduction, ou les exigences en vigueurconcernant la technologie antipollution, là encore selonles ressources disponibles et l’effet voulu.

• Période de référence : La période de référence pourles attributions de permis pourrait être une périodepassée, la période courante, ou même une périodeprojetée. Bien que ce choix soit important quelle quesoit la méthode d’attribution, l’importance relative duchoix d’une période de référence augmente avec ladurée de l’attribution, comme on l’explique ci-dessous.Les attributions qui utilisent des périodes de référencepassées sont attrayantes pour les entreprises qui ontgénéralement été de gros émetteurs, ou dans le casd’une approche basée sur les intrants ou les extrants,pour les entreprises qui ont presque atteint lemaximum de leur capacité par le passé (qu’elles aientou non réduit leurs activités par la suite) parce quele programme de plafond et d’échange leur garantitune attribution relativement importante. L’utilisationde la moyenne des données sur plusieurs annéespeut atténuer les irrégularités possibles (p. ex., desconditions météorologiques extrêmes, ou la fermeturetemporaire des usines pour des activités d’entretien). L’une des grandes questions à examiner pour établirla période de référence est la façon dont ce choix

touchera les sources qui ont mis en œuvre des mesuresde réduction des émissions avant le lancement duprogramme de plafond et d’échange. Par exemple,si les permis sont attribués sur la base des niveauxhistoriques d’émission, le choix d’une année récentecomme période de référence pénalisera les sourcesqui ont effectué une réduction volontaire précoce deleurs émissions. Si les sources d’émissions prévoientque ce choix peut être incorporé à l’étape de laconception du programme, cela pourrait les inciterà ne pas prendre des mesures précoces bénéfiquespour l’environnement et la santé. Une façon d’éviterce problème est de choisir une année antérieure pluséloignée comme période de référence. Cependant,cela pourrait avoir un impact négatif sur ladisponibilité ou la qualité des données utilisées. Onpeut également choisir une méthode d’attributionqui ne soit pas basée sur les émissions historiques,mais qui pourrait quand même être basée sur certainesinformations historiques. Dans le SO2 AllowanceTrading Program des États-Unis, la méthoded’attribution utilise une norme de rendementappliquée à l’utilisation historique (c.-à-d. laproduction d’énergie thermique). Ces donnéesétaient facilement disponibles, mais n’avantageaientpas les usines dont les taux d’émission étaient élevés.

• Période d’attribution : Les décideurs doiventdéterminer si les attributions seront permanentes oumises à jour périodiquement. Étant donné que lessystèmes de mise à jour changent les attributions depermis à intervalles périodiques, les sources pourraientavoir intérêt à intensifier une activité qui leur rapporteraplus de permis. La mise à jour des attributions peutdonc influer sur le comportement futur. La durée dela période influera sur l’effet produit par la mise à joursur le comportement futur. Par exemple, si la mise àjour est faite annuellement sur la base de la production,elle pourrait constituer un fort incitatif à accroître laproduction afin de recevoir plus de permis. Par contre,si la durée de la période est plus longue (p. ex., 10 ans),l’effet sera considérablement moindre. De même,les attributions permanentes ne produisent aucunincitatif de ce genre parce que les changements decomportement n’auront aucun effet sur les attributionsfutures 19.

• Durée de l’attribution : L’organisme de réglementationpeut décider d’attribuer les permis aux sourcesd’émissions avant la première période où les permis


19 Pour de plus amples renseignements sur d’autres méthodes d’attribution, voir ICF, 1999, et Harrison et Radov, 2002.

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seront utilisés pour atteindre le niveau de conformité.L’attribution des permis à l’avance peut ajouter de laliquidité au marché parce que les sources et les autresparticipants au marché peuvent échanger des permisfuturs. Cela aide également les sources d’émissionsà élaborer et à mettre en vigueur des stratégies deconformité avant la période de conformité (p. ex.,une source qui installe un dispositif antipollutionpeut vendre des permis excédentaires futurs en vuede générer des recettes qui l’aideront à compenser lecoût du dispositif ).

• Préservation du plafond : Quand les décideurs ontchoisi une méthode pour distribuer les permis etcalculer les attributions des sources, ils doivent comparerles attributions totales résultantes et le niveau deplafond. Si les permis créés dans le calcul desattributions des sources sont trop nombreux ouinsuffisants, les décideurs peuvent utiliser un processusd’enclenchement (c.-à-d. une formule qui rajusteproportionnellement l’attribution de chaque source).L’attribution totale résultante sera alors égale au nombrede permis dans le programme de plafond, de sorteque le plafond ne sera pas gonflé par le processusd’attribution 20.

• Ajout de nouvelles sources : Le décideur doitdéterminer comment les nouveaux venus au programmeobtiendront les permis dont ils auront besoin. Danscertains systèmes à mise à jour des attributions, lesnouvelles sources d’émissions peuvent recevoir certainspermis. Dans le cas des attributions permanentes, les

nouvelles unités peuvent obtenir les permis nécessairessur le marché. Dans un système d’attributionspermanentes, les installations qui sont ferméescontinuent de recevoir des permis indéfiniment.Ces permis peuvent alors être utilisés par lespropriétaires de l’installation fermée pour couvrirles émissions à de nouvelles installations ou à d’autresinstallations existantes qui leur appartiennent, ouelles peuvent être vendus sur le marché. Ce systèmefonctionne bien quand les installations et lespropriétaires de permis sont nombreux et qu’il n’y apas de monopole sur le fonds de permis existant. Unfonds commun de permis peut également être créépour les nouveaux venus. Ce fonds commun peutcontenir un pourcentage précis du plafond globalpour couvrir la croissance dans les nouvelles sources.

Finalement, certains analystes ont noté que la théorieéconomique et l’expérience empirique portent toutes deuxà croire qu’il n’y a pas de barrière concurrentielle pour lesnouveaux venus qui ne reçoivent pas de permis sans fraisdans les programmes de plafond et d’échange. Ces analystessoutiennent que les sources d’émissions qui reçoivent despermis sans frais ont le même « coût d’option » marginalpour chaque tonne émise que le coût marginal pour lenouveau venu. À l’appui de cet argument, il n’y a aucunproblème pour les nouvelles centrales électriques dans leSO2 Allowance Trading Program des États-Unis, qui obligeune nouvelle centrale à acheter des permis sur le marché.Il y a eu une arrivée importante de nouvelles unités, même


20 Dans l’élaboration du SO2 Allowance Trading Program des États-Unis, le Congrès américain a attribué initialement environ 10 % plus de permisqu’il en a créé avec le plafond. Cependant, il a également demandé à l’EPA de ramener proportionnellement les permis au niveau du plafond.

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des unités alimentées au charbon qui ne reçoivent pas depermis sans frais (Ellerman, 2003).

Ventes aux enchèresLes ventes aux enchères sont une autre façon de distribuerles permis. Selon cette approche, les sources doiventsoumissionner pour le nombre de permis qu’elles veulentacheter (au lieu de recevoir initialement un certain nombrede permis gratuits par le truchement d’attributions).De nombreux travaux de recherche dans les publicationséconomiques concluent que les ventes aux enchèressont économiquement plus efficaces que les attributionsgratuites. Les promoteurs des ventes aux enchèressoutiennent que celles-ci :• créent des recettes qui peuvent être utilisées pour

réduire les dépenses administratives ou être distribuéesaux groupes réglementés. Si ces recettes sont utiliséespour remplacer des impôts à effet de distorsion existants(p. ex., des impôts sur la main-d’œuvre), elles peuventavoir des avantages économiques additionnels(Crampton et Kerr, 1998). Toutefois, la distributiondes recettes des ventes aux enchères pourrait êtrepolitiquement litigieuse, et il n’y a pas de garantie queles recettes seront utilisées à des fins économiquementbénéfiques;

• apportent des bénéfices exceptionnels qui autrementpourraient être dévolus aux sources d’émissions siles permis étaient attribués sans frais;

• évitent les problèmes potentiellement litigieuxconcernant la méthode d’attribution et distribuentles permis de façon efficace;

• donnent un signal de prix immédiat sur le marchédes permis;

• créent une égalité des chances pour les nouveauxvenus sur le marché des permis.

Dans l’élaboration d’une méthode de vente auxenchères, l’organisme de réglementation devra examinerles questions suivantes :• Fréquence des enchères : Pour déterminer la

fréquence des enchères (p. ex., annuelle, semi-annuelle,trimestrielle, biennale), il faut examiner les facteurssuivants : a) la durée de vie d’un permis et la durée dela période de conformité; b) le fardeau administratifdes ventes aux enchères; et c) d’autres méthodes dedistribution des permis. Si la vente aux enchères estutilisée conjointement avec d’autres méthodes dedistribution des permis et a pour but de fournir unsignal de prix précoce au marché des permis, il peutêtre possible d’en réduire la fréquence.

• Ventes aux enchères ponctuelles et à terme : Dans lesventes aux enchères ponctuelles, les permis sont venduspour être utilisés immédiatement. Dans les ventes auxenchères à terme, les permis sont vendus une annéedonnée pour une période de conformité future, mêmesi ils ne peuvent être utilisés aux fins de conformitéavant cette période de conformité future. Les ventes auxenchères précoces peuvent faciliter l’élaboration d’unmarché à terme et à options actif, ce qui améliore larépartition des risques.

• Procédures de soumission : Il y a plusieurs façonsde mener une vente aux enchères. Elles peuvent êtreconçues de façon que les enchérisseurs les plus offrantspaient tous le même prix ou le prix de leur soumission.Les options de soumission pour une vente aux enchèrespeuvent être catégorisées comme suit : soumissionscellée, soumission ascendante ou soumissiondescendante. Les ventes à soumission ascendantepeuvent prendre la forme d’une vente « ascendantedextrorsum », ou vente à l’anglaise 21. Généralement,en ce qui a trait aux soumissions scellées, les acheteurspotentiels présentent des soumissions pour une quantitéprécise de permis. Le commissaire-priseur classe lessoumissions selon leur montant et, en commençantpar les soumissions les plus élevées, compte les permisdemandés jusqu’à ce que leur nombre soit égal ousupérieur au nombre de permis disponibles. Le prix dela dernière soumission retenue est le prix d’équilibre.Ceux dont les soumissions sont égales ou supérieuresau prix d’équilibre reçoivent des permis à ce prix(méthode du prix uniforme) ou au prix de leursoumission (méthode du prix de la soumission). Dansles ventes à soumission ascendante, les acheteurspotentiels ont la possibilité de hausser leur soumission,pour transformer des soumissions perdantes ensoumissions gagnantes. Quand il n’y a plus desoumissions, les permis sont distribués aux plus hautsenchérisseurs. Les enchères à soumission descendante,également appelées enchères à la hollandaise, sontl’inverse des soumissions ascendantes. Généralement, lecommissaire-priseur commence les enchères à un prixélevé pour chaque permis. Les acheteurs potentielspeuvent accepter ce prix pour un nombre précis depermis. Le commissaire-priseur abaisse le prix jusqu’àce que tous les permis soient vendus.

Les différents types d’enchères ont divers effets sur lecomportement des soumissionnaires, ce qui peut influer surl’efficacité de la distribution des permis 22. Dans la méthodedu prix de la soumission, les acheteurs potentiels tentent


21 Pour de plus amples renseignements sur les divers types de ventes aux enchères, voir Crampton et Kerr, 1998.

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de soumissionner légèrement au-dessus du prix d’équilibreestimé. Les enchères à soumission ascendante en disent pluslong sur le prix qu’un acheteur potentiel est prêt à payerpour les permis. Cela améliore les estimations financièresd’un soumissionnaire et, par conséquent, l’efficacité de ladistribution finale des permis (Fischer et al., 1998).

Les enchères peuvent également être utilisées pour nedistribuer qu’une partie des permis, le reste étant distribuépar une méthode d’attribution. Certains analystes ontproposé de commencer par un système d’attribution etde passer plus tard à un système de distribution fondé surla vente aux enchères (Kopp et al., 1999). Cette approcheaugmenterait l’efficacité économique avec le temps etréduirait l’opposition politique de la part des sourcesd’émissions inquiétées par le coût des permis.

Fonds communsLa distribution des permis peut également se faire enutilisant un fonds commun de permis. Dans ce cas,l’organisme de réglementation retient un certain nombrede permis dans le programme de plafond à des finsd’affectation précises. Le fonds commun peut contenirun nombre fixe de permis ou représenter un pourcentagedu nombre total de permis.

L’organisme de réglementation peut distribuer lespermis du fonds commun pour inciter les sources à adoptercertaines technologies, ou comme moyen de résoudre lesproblèmes d’équité, ou utiliser le fonds commun commeréserve pour les nouvelles unités, tel qu’on l’a expliquéplus haut. Les décideurs peuvent créer des fonds communspour une période fixe après laquelle le fonds arrive à terme,par exemple cinq ans, ou des fonds d’une durée illimitée.


22 Pour de plus amples renseignements sur les effets des différents types d’enchères sur le comportement des soumissionnaires, voir Cramptonet Kerr, 1998.

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Les décideurs ou l’organisme de réglementationdevraient également examiner comment les permisexcédentaires du fonds commun seront gérés si ils nesont pas distribués. Les options de gestion de ces permispeuvent consister à annuler ces derniers, à les conserveren vue d’une utilisation future, ou à les distribuer auxsources par un système d’attribution ou une vente auxenchères. L’annulation réduit la quantité d’émissionsautorisées (c.-à-d. le plafond) et peut donc faire monter lescoûts de conformité pour les sources. La conservation despermis excédentaires pour l’avenir peut offrir une certaineprotection en cas de circonstances imprévues (p. ex., uneprolifération de nouvelles sources d’émissions dans leprogramme de plafond et d’échange), mais réduit lenombre de permis disponibles pour la période en courset peut faire grimper les coûts de conformité pour lessources d’émissions existantes. La distribution des permisexcédentaires par un système d’attribution ou une venteaux enchères est peut-être l’approche la plus courantepour les programmes actuels de plafond et d’échange,mais les décideurs doivent examiner les problèmesdiscutés antérieurement dans les sections sur l’attributionet la vente aux enchères des permis.

L’aspect le plus important des fonds communs depermis est que ceux-ci sont pris à même le plafond, desorte que les nouveaux permis ne font pas monter leplafond et ne réduisent pas la capacité d’atteindre l’objectifenvironnemental. Si l’on décide d’utiliser un fondscommun de permis, les décideurs devront en déterminerla taille et le mode d’attribution.

Utilisation des permisLes décideurs ou l’organisme de réglementation doiventétablir des règles régissant l’utilisation et l’échange despermis. Ces règles doivent être équitables (c.-à-d. qu’ellesne doivent favoriser aucun participant en particulier, nigroupe de participants au marché) et permettre l’échangeà coût modique des permis entre les participants.

La comptabilisation des permis ressemble à un systèmebancaire. Chaque source d’émissions visée devra avoir uncompte pour détenir ses permis. Les transferts de permisentre ces comptes devront être aussi simples que possible etcomporter peu de limites ou de restrictions pouvant gênerles opérations d’échange. Il y a toutefois deux catégoriespossibles de restrictions sur les échanges de permis quipeuvent être considérées : des restrictions temporelles etdes restrictions spatiales.

Considérations temporellesEn général, les permis sont attribués pour être utilisésau cours d’une période de conformité donnée. Cependant,

les décideurs pourraient examiner si les permis de lapériode en cours peuvent également être utilisés à des finsde conformité dans des périodes futures, ce qui constitue la« mise en réserve » (voir la figure 9). Dans un programmede plafond et d’échange, la mise en réserve crée unesouplesse additionnelle pour les sources, encourage laréduction précoce des émissions, peut réduire les coûts deconformité et, en partie pour ces raisons, peut accroître lesappuis économiques et politiques apportés au programme.

Bien que la capacité de mettre des permis en réservedans un programme de plafond et d’échange puisseentraîner des réductions importantes au début duprogramme, les décideurs doivent être conscients que cettemise en réserve peut également faire en sorte que l’objectifde réduction des émissions soit retardé quand des permismises en réserve sont utilisés.

Étant donné que la mise en réserve ne retarde pas laréalisation de réductions cumulatives, ce compromis nereprésente aucun risque environnemental dans le cas deproblèmes comme les dépôts acides et le changementclimatique, situations où le problème environnemental estcausé par l’accumulation d’un polluant dans l’atmosphère.Toutefois, dans le cas de l’ozone troposphérique, où leproblème environnemental est causé par des épisodes brefsde fortes émissions, il faudrait évaluer les effets potentielsde la mise en réserve. Néanmoins, l’expérience américainerelativement à la limitation des mises en réserve a montréque cette limitation compliquait ou gênait l’exploitationdes programmes de plafond et d’échange et n’avait pasd’avantages apparents.

L’emprunt est une autre forme de souplesse temporelle.Dans ce cas, des permis pour une période de conformitéfuture sont transférés afin de satisfaire à une obligation deconformité pendant une période antérieure. Tout comme lamise en réserve, l’emprunt offre une souplesse en matière deconformité et peut être utile pour réduire les crêtes dans leprix des permis (Ellerman, 2002). Par exemple, si le prixatteint un certain niveau, les sources peuvent être autoriséesà acheter du gouvernement des permis qui seraient déduitsdes permis disponibles dans des périodes de conformitéfutures. Les inconvénients potentiels de l’emprunt sont queles réductions des émissions sont retardées et qu’il y a unrisque plus élevé de non-conformité future si une sourced’émissions ne peut « rembourser » les permis empruntés.De plus, l’emprunt peut inciter les sources d’émissions àperturber la performance et la longévité du programme deplafond et d’échange en vue d’éviter le « remboursement »des permis. En outre, les avantages pour la santé etl’environnement de réductions réalisées immédiatementsont retardés. Toutes choses étant égales par ailleurs, les


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avantages à court terme sont préférables aux avantages dansun futur plus éloigné.

Nous n’avons que peu d’expérience relativement auxemprunts, de sorte que les décideurs devraient évaluersoigneusement les effets potentiels, sur l’environnementet sur le programme, de retarder certaines réductions desémissions et de peser ces effets en regard de la souplessepotentielle et des économies réalisées à partir des emprunts.De plus, les décideurs devraient imposer aux permisempruntées un taux d’intérêt au moins aussi élevé que letaux d’actualisation appliqué au capital que la source n’a pas

à engager en n’effectuant pas la réductionou en n’achetant pas de permis. Au lieu depayer ces intérêts, les sources trouverontmoins onéreux de retarder la réduction,d’investir le capital économisé etd’emprunter des permis.

Considérations spatiales Étant donné qu’un programme de plafondet d’échange permet une utilisation soupledes permis dans la zone géographique visée,l’apparition de points chauds est unepréoccupation courante pour unprogramme de plafond et d’échange visantà réduire les émissions qui ont des impactslocalisés (p. ex., le SO2 et les NOX

23).Si l’on suppose que l’objectif d’une

entreprise est de maximiser ses bénéfices,celles dont les coûts de réduction

marginaux sont bas offriront leurs permis en vente auxentreprises qui ont des coûts de réduction marginaux plusélevés. Si les sources dont les coûts de réduction marginauxsont élevés (c.-à-d. les acheteurs nets de permis) sontgroupées dans des régions bien délimitées, il est probableque l’on y verra moins d’améliorations environnementalesque dans les autres (compte tenu des conditionsmétéorologiques et du régime des vents). De plus, cesrégions pourraient subir une augmentation des émissionset des effets locaux nocifs sur l’environnement ou la santé,


23 Cette question n’a aucune importance pour les émissions de gaz à effet de serre, car celles-ci n’ont pas d’impacts locaux sur la qualité de l’airet les modalités d’échange n’auront aucun effet environnemental localisé. Toutefois, des réductions connexes de polluants préoccupantspourraient avoir des avantages locaux.

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même si l’objectif plus général de réduire les émissionsglobales est atteint.

Dans le cas des polluants à impacts localisés, uneévaluation de la structure des échanges potentielle pourraitêtre utile. Cette structure pourrait être évaluée aumoyen de modèles économiques ou de méthodes exigeantmoins de ressources, comme des analyses effectuées àl’aide de tableurs. Si les résultats indiquent qu’il se créerades structures d’échange géographiques, il pourrait êtrenécessaire d’évaluer où auront probablement lieu les plusgrandes réductions d’émissions par rapport aux régionsles plus sensibles sur le plan environnemental et dedéterminer si le programme résoudra le problèmeenvironnemental de façon adéquate (voir la figure 10)ou s’il sera moins efficace que l’application de mesuresde réduction directes aux sources. Cela implique uneanalyse de la relation sources-récepteurs et la prévisiondes changements des concentrations ou des dépôts

résultant deschangementsdes émissions deprécurseurs, del’influence dessources d’émissionsd’une région surles concentrationsou les dépôts dansd’autres régionset des niveaux deconcentration ou dedépôt dans certainesrégions réceptricessensibles.

Si des problèmesspatiaux sontsusceptibles de semanifester, leprogramme deplafond et d’échangedevra être conçu enconséquence.

Généralement, il y a trois façons d’aborder ce problème. Lapremière consiste à imposer des restrictions spatiales auxéchanges. Par exemple, si on s’attend à des concentrationsou à des dépôts inacceptables dans une région particulière,on peut imposer des restrictions aux échanges en définissantdes « zones » où les entrées nettes de permis dans larégion sensible sont interdites ou réduites d’une quantitéappropriée (voir la figure 11). L’un des inconvénients desrestrictions aux échanges est l’effet sur la fongibilité despermis et l’efficacité du marché. Des restrictions spatialesà l’utilisation des permis sont le signe qu’un permis n’estpas une marchandise ordinaire qui peut être échangéeinconditionnellement contre d’autres permis. Ce manquede fongibilité intégrale peut réduire l’efficacité économiquedu programme de plafond et d’échange et complexifierle marché des permis (p. ex., causer une stratification desprix entre les permis de zones différentes).


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Il existe une façon plus simple d’obtenir le même effetqu’une réduction des entrées de permis sans nuire àla fongibilité, c’est d’utiliser un taux de remboursementplus élevé (p. ex., 1,5 allocation par tonne d’émissions) dansla zone en cause. Cela n’interdit pas l’échange et n’établitpas de distinction entre les types de permis, mais rend lesémissions plus onéreuses dans ces zones.

La deuxième façon consiste à restreindre les échangesentre différentes catégories de sources d’émissions. Cetteapproche peut être efficace si le programme de plafond etd’échange comprend des sources ayant des caractéristiquesdifférentes qui influent sur l’effet local de leurs émissions(p. ex., la hauteur des cheminées). Par exemple,l’organisme de réglementation peut interdire à une sourceà grandes cheminées de transférer des permis à une sourceà petites cheminées parce que celle-ci aura probablementun impact plus grand sur la qualité de l’air local.

La troisième façon est d’adopter une structure étagéepour les politiques environnementales, en obligeant lessources à se conformer aux dispositions régionalesconcernant la qualité de l’environnement, ainsi qu’àcelles imposées par le programme de plafond et d’échange.Sous sa forme la plus simple, cette approche permet àl’organisme de réglementation compétent de limiter lesémissions des sources responsables du problème local dequalité de l’air, sans altérer le programme d’échange depermis. C’est cette troisième approche qui est utilisée parle SO2 Allowance Trading Program des États-Unis.

Comptabilisationdes permis Chaque source qui a desobligations de conformitédevrait posséder uncompte de permis.Il s’agit d’un registreofficiel qui contient del’information sur lespermis délivrés, détenuset transférés et qui peutégalement servir à assurerun suivi de la conformité.Les permis initialementattribués (ou acquis dansle cadre d’une enchère)constituent le solded’ouverture de ce compte.

Les décideurspourraient égalementenvisager la possibilitéque le programmepermette à d’autres parties

intéressées d’avoir des comptes de permis et de détenir despermis. Les comptes appartenant à des entités qui ne sontpas des sources fournissent un mécanisme qui permet àdes organisations, telles que des courtiers ou des groupesenvironnementaux, de détenir des permis et d’en fairel’échange. Les courtiers, investisseurs et autres bâtisseurs demarché peuvent jouer un rôle crucial dans la facilitation deséchanges de permis. De plus, il conviendrait d’intégrer lescomptes des entités qui ne sont pas des sources à ceux dessources d’émissions, puisque les fonctions de courtage et demise en commun des permis visent à faciliter aux sourcesles tentatives de maximiser la rentabilité de leurs stratégiesde conformité.

Sérialisation des permisIl est possible de sérialiser les permis afin d’en faciliterle suivi, depuis l’attribution jusqu’à l’utilisation à des finsde conformité. L’identification des permis à l’aide d’unnuméro de série comporte un certain nombre d’avantages.En effet, même si le suivi des numéros de série peutalourdir le fardeau administratif des organismes deréglementation et de l’industrie, ce système est plustransparent et assure une protection contre les erreursde comptabilisation. L’utilisation de numéros de sériepourrait également faciliter la tenue de registres et faireen sorte que les détenteurs de permis puissent suivre à latrace les différents frais encourus pour l’acquisition de


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permis, ce qui pourrait être nécessaire à des fins detaxation. Enfin, dans le système de suivi des permis, ceprocédé permet d’analyser les modalités d’échange et lemouvement des permis dans le temps. La sérialisationpeut également être utile dans l’examen des impacts duprogramme d’échange 24. Les permis devraient tout aumoins être identifiés selon leur millésime (c’est-à-dire lapériode de conformité pour laquelle ils sont attribués)pour déterminer le moment où ils sont utilisables aux finsde la conformité.

Droits de propriétéIl est important que les règles du programme définissentclairement les responsabilités et les droits légaux des sourcesd’émissions et la nature des permis. De plus, puisque les

permis peuvent être échangés, on doit établir les droits etles responsabilités des propriétaires afin qu’ils puissent êtretransférés d’un participant à l’autre (AGO, 1999).

Lorsque l’organisme de réglementation examinel’utilisation des permis, il pourrait choisir de considérercertains aspects en particulier des droits de propriété, parexemple les droits implicites et l’appropriation. Ces deuxaspects peuvent être régis par la loi ou par les règles d’unprogramme. Le type de système réglementaire en placeinfluera également sur la question de savoir si les permissont perçus comme des droits de propriété. • Droits implicites : Les sources qui ont toujours été

des pollueurs avec ou sans restrictions pourraient fairevaloir qu’elles sont implicitement admissibles à des


24 Par exemple, l’EPA a mené des analyses qui révèlent que les échanges effectués dans le cadre du SO2 Allowance Trading Program des États-Unis n’ont aucun impact nuisible sur l’environnement (Kramer, 1999).

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permis d’émission, sur la base de leurs niveauxd’émission historiques (AGO, 1999).

• Appropriation : Si l’institution chargée de la mise enœuvre réduit le nombre de permis à une date ultérieure,les participants pourraient alléguer qu’ils ont le droitd’obtenir, de l’organisme de réglementation, unecompensation qui serait fondée sur la valeur despermis non obtenus.

Détermination de la conformité Le processus visant à déterminer la conformité dans lecadre d’un programme de plafond et d’échange devraitêtre simple et direct. Toutefois, avant de l’instituer, ilconviendrait de s’assurer que les règles du programmeprécisent clairement les échéances de présentation derapports et la période pendant laquelle les participantsdoivent disposer d’un nombre suffisant de permispour couvrir leurs émissions. À la fin de la période deconformité, un délai raisonnable devrait être accordé auxsources d’émissions pour qu’elles vérifient leurs données surles émissions pour la période visée avant de les présenteraux fins de l’établissement de la conformité. La période devérification ne devrait pas être trop courte parce que lessources d’émissions n’auraient pas assez de temps pourassurer la qualité de leurs données, ni trop longue pour nepas retarder indûment l’évaluation de la conformité. Unefois les données en main, l’organisme de réglementationdevrait également disposer d’un délai suffisant pour menerà terme son évaluation bien avant la fin de la période deconformité subséquente, où il faudra recommencer leprocessus. À la fin de chaque période de conformité etpendant le délai accordé aux sources pour assurer la qualitéde leurs données, les règles devraient prévoir une brèvepériode de grâce (de 60 jours par exemple) pour donnerl’occasion aux sources d’effectuer un dernier échange de

permis, ce qui leur permet de disposer dans leur compted’un nombre de permis égal ou supérieur à leurs émissions.L’organisme de réglementation devrait fixer, à l’avance, unedate limite pour le transfert de permis, soit la date finale àlaquelle les sources peuvent échanger des permis pour s’enservir au cours de l’année de conformité.

Il pourrait être bon de geler les entrées et sorties depermis des comptes après la date limite des transferts,jusqu’à ce que l’organisme de réglementation ait terminéla détermination de la conformité et le calcul des permisà cette fin.

Application Sanctions en cas de non-conformitéUn programme de plafond et d’échange efficace doitégalement prévoir des sanctions rigoureuses en cas de non-respect. Ces sanctions devraient être imposéesautomatiquement lorsqu’une source ne possède pas lespermis suffisants pour couvrir ses émissions totales pendantla période de conformité. De plus, en cas de non-respectdes exigences (p. ex., calcul des émissions, présentation derapports et autres exigences) du programme de plafond etd’échange, les sanctions devraient être fixées selon la natureet la gravité de l’infraction. Elles devraient aussi êtresuffisamment sévères pour inciter à respecter la conformitéet peuvent prendre la forme d’une pénalité touchant lespermis, d’une amende ou d’une peine criminelle.

Compensations des émissions excédentaires Lorsqu’une source ne dispose pas de permis suffisantspour couvrir ses émissions, il faut exiger une restitutiondes permis de l’ordre de « un-pour-un » afin de préserverl’intégrité environnementale du programme. En d’autresmots, le nombre de permis attribués pour la période deconformité subséquente sera réduit de celui des unitésd’émissions excédentaires pour la période de conformitécourante. Une autre solution serait d’acheter la quantitéde permis manquants sur le marché.

Outre l’imposition du taux de remise « un-pour-un »visant à préserver l’intégrité environnementale, l’organismede réglementation devrait infliger des sanctions financièresen cas de non-conformité, si l’objectif visé est de découragerune telle pratique. L’application du « un-pour-un » sansaucune mesure punitive laisse entendre que les sourcespeuvent effectivement utiliser les permis des périodes deconformité subséquentes pour atteindre leur cible deréduction des émissions. Cette situation risquant dedéboucher sur un scénario où le plafond d’émissionn’est jamais atteint, il est très important d’adopter desmesures visant à décourager la non-conformité.


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Sanctions financières Des sanctions financières ou des pénalités applicablesaux permis sont des moyens dissuasifs efficaces. En outre,les pénalités qui s’appliquent aux permis (par exemple,l’obligation pour une source de remettre un multiple de sespermis manquants, à un taux supérieur au « un-pour-un »)entraînent une baisse du plafond des émissions totales pourla période de conformité subséquente. La réduction despermis au moyen de sanctions va certainement contribuerà multiplier les avantages du programme sur le planenvironnemental, mais pourrait néanmoins donner lieuà un accroissement de la non-conformité, parce que lesréductions devront être plus importantes au cours de lapériode de conformité subséquente.

Par ailleurs, la volatilité du marché peut inciter certainessources à spéculer et à se placer intentionnellement ensituation de non-conformité, si elles croient que le prix despermis va baisser. De plus, le retrait de permis du marchéfait diminuer l’offre et augmenter le prix des permis pourtous les participants, et pas uniquement pour ceux quicontreviennent aux exigences. Cependant, cela ne devraitpas être un facteur significatif, dans la mesure où lessituations de non-conformité ne prennent pas une ampleurconsidérable. C’est pourquoi il peut être préférabled’imposer une sanction financière (conjointement avec lerapport de remise « un-pour-un » en compensation) pourdécourager les cas de non-conformité. Les décideurs oul’organisme de réglementation devraient appliquer dessanctions financières qui sont nettement supérieures aucoût marginal prévu de réduction — prix projeté despermis sur le marché — afin de disposer d’un moyen dedissuasion efficace. Les décideurs pourraient égalementétablir une échelle de sanctions financières selon la gravitéde l’infraction ou le délai de paiement. Par exemple, siune source enregistre un dépassement de son plafondd’émissions, et que la cause est attribuable à une erreurde calcul, elle pourrait se voir imposer une amende dontle montant correspondrait à deux fois le prix des permis,payable dans un délai de 30 jours. Si l’infraction est plusgrave, ou que l’amende n’est pas payée dans le délai requis,le montant pourrait être de plusieurs fois le prix d’unpermis. En cas de litige au sujet de la sanction financière,la source pourrait déposer la somme exigée dans un compteen fidéicommis jusqu’à ce qu’une décision soit rendue.

Le prix d’un permis servant au calcul de l’amende peutêtre fondé sur une projection (établie lors de la création duprogramme) et indexé au coût de la vie. Une autre façon deprocéder consiste à déterminer le prix à partir d’un multiplesoit du prix moyen actuel d’un permis, soit du prix mensuelle plus élevé d’un permis pendant l’année d’applicationprécédente du programme. Cependant, il peut être difficiled’établir le montant de l’amende sur la base d’un multipledu prix projeté d’un permis sur le marché, parce queles divers modèles économiques arrivent souvent à desestimations différentes. De même, il peut être tout aussicomplexe d’indexer le montant de l’amende en fonctiondes prix actuels dans un marché/échange qui n’est pasliquide. Dans certaines situations, une enchère périodiquetenue par le gouvernement peut fournir de l’informationsur les prix qui serait utile à l’organisme de réglementationpour fixer l’amende.

Des sanctions financières devraient également êtreimposées lorsqu’une source ne respecte pas les exigencesliées à la surveillance, aux rapports et/ou à d’autresexigences précisées par l’organisme de réglementation.Le montant de ces amendes peut varier selon la nature del’infraction (ou la « gravité de la faute »), et des peines plussévères devraient être prévues en cas de récidive. Pour desraisons d’uniformité, les niveaux des pénalités devraient êtredéterminés à l’avance, dans la mesure du possible. Enfin,pour faire en sorte que les sources s’acquittent rapidementde leurs amendes, il conviendrait d’en accroître le montantchaque fois que le délai imparti n’est pas respecté.

Les revenus tirés de ces sanctions financières peuventêtre redistribués de plusieurs façons. Ils peuvent, parexemple, être recueillis par le ministère national desFinances et redistribué par celui-ci de la même façon quel’impôt sur le revenu ou remis directement à l’organismede réglementation pour compenser les coûts duprogramme. Ils peuvent également être versés dans unfonds spécial aux fins de la recherche et du développementdans les domaines des technologies de réduction despolluants réglementés ou de l’environnement.

Quels que soient le type et la sévérité des sanctions,celles-ci devraient être objectives et automatiques. Toutenégociation de peines entre l’organisme de réglementationet les sources est à proscrire si l’on veut assurer l’impartialitéet l’équité du processus et réduire le recours à despratiques malhonnêtes. Ainsi, les attentes sont claires, etles sources savent qu’elles s’exposent à des sanctions sielles ne respectent pas les exigences de conformité.


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Sanctions criminelles L’organisme de réglementation pourrait égalementinfliger des sanctions criminelles aux personnes quicontreviennent sciemment aux exigences, et des sentencesmaximales en cas de première offense et de récidive. Lessanctions criminelles incitent directement les responsableslégaux (« représentants désignés » ou propriétaires etexploitants) des sources réglementées à adopter un

comportement responsable. Il faudrait demander àtout propriétaire, exploitant et représentant désigné designer chaque formulaire que la source doit remettre àl’organisme de réglementation (p. ex., pour les transfertsde permis ou les déclarations d’émission), indiquant ainsiqu’ils sont responsables des actes et omissions commisdans le cadre des responsabilités qui leur incombent auxtermes du programme de plafond et d’échange.

Autres considérations

Intégration d’un programme deplafond et d’échange à d’autresapproches politiques Les décideurs peuvent intégrer d’un certain nombre defaçons les programmes de plafond et d’échange à d’autrespolitiques environnementales. Les mesures contraignantespeuvent être compatibles avec les programmes de plafondet d’échange, mais les décideurs devraient examinerles liens entre les différentes politiques et s’assurer qu’iln’y a ni contradiction ni chevauchement. Dans lecadre des mesures contraignantes, c’est l’organisme deréglementation qui dicte à l’échelle d’un secteur donné lesnormes technologiques et/ou de rendement que chacunedes sources réglementées doit respecter, tandis que lesprogrammes de plafond et d’échange présentent plus desouplesse en laissant aux sources la possibilité de choisirles technologies qui leur permettent de réduire leurs coûts.

Selon le type de polluant visé par le programmede plafond et d’échange, l’intégration de mesurescontraignantes peut contribuer à prévenir les pointschauds créés par l’utilisation des permis. Par exemple, lesréductions additionnelles réalisées grâce à un programmede plafond et d’échange pourraient s’ajouter aux exigencesactuelles 25.

Enfin, en ce qui concerne l’intégration d’autresformes d’échange de droits d’émission, si l’organismede réglementation décide d’établir plusieurs types deprogrammes d’échange, chacun devrait concerner dessecteurs distincts. De plus, au besoin, les permis issus d’unprogramme de plafond et d’échange pourraient, en théorie,


25 Pour plus d’informations sur l’intégration de mesures contraignantes aux programmes de plafond et d’échange, voir Schreifels, 2000.

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être entièrement interchangeables avec les compensationsdécoulant de mécanismes axés sur des projets ou les créditsassortis à un programme fondé sur les taux d’émission.Toutefois, l’organisme de réglementation doit s’assurerque les mécanismes axés sur des projets ne minent pasl’intégrité environnementale du programme de plafondet d’échange. En outre, il est nécessaire d’élaborer desméthodes rigoureuses de supervision et de vérification etune méthodologie prudente d’établissement des créditsafin de tenir compte des incertitudes et d’éviter ladéclaration de « fausses réductions additionnelles(quantités en tonnes) », de crédits sur papier et de fuites,et la double comptabilisation (voir le chapitre 2).


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Introduction

La crédibilité du programme de plafond et d’échangeet la confiance accordée au marché dépendent de laprécision avec laquelle les émissions sont mesurées et

de la façon dont le programme est appliqué par l’organismede réglementation. Étant donné que les permis et, parconséquent, les émissions, ont une valeur économique, lessources peuvent être tentées de fausser les données sur lesémissions, si cela n’entraîne aucune conséquence ou s’il estpeu probable qu’elles soient prises en défaut. L’organismede réglementation doit faire en sorte que des ressourcessuffisantes soient consacrées à la vérification des rapportssur les émissions et à l’inspection des sources réglementées.

L’organisme de réglementation doit également faire ensorte que les permis soient comptabilisés de façonminutieuse et sûre afin d’éviter des erreurs et des pratiquesfrauduleuses. Le recours à des systèmes de comptabilisationinformatisés peut faciliter la gestion de ces responsabilités.

Dans le présent chapitre, nous décrirons les fonctionsnécessaires à la mise en place et à l’exploitation d’unprogramme de plafond et d’échange efficace, y compris lesuivi de l’information sur les émissions, les permis, laconformité, les audits et la vérification des rapports sur les

émissions. Nous aborderons également le soutien techniqueet l’orientation stratégique fournis aux sources réglementées,de même que les coûts afférents et les ressources nécessairesà l’exploitation d’un programme de plafond et d’échange.

Systèmes d’informationintégrés L’une des leçons sans doute les plus importantes que l’onpeut tirer des actuels programmes de plafond et d’échangeest la nécessité de disposer d’une information sur lesémissions et les permis qui soit détaillée, précise,transparente et fournie rapidement. L’organisme deréglementation qui exploite le programme doit recueillir,vérifier, actualiser et diffuser des données pour faire ensorte que le programme respecte les principes d’intégritéenvironnementale, et qu’il soit efficient sur le planéconomique et crédible aux yeux du public. Les systèmesd’information informatisés constituent la méthode la plusefficace actuellement disponible pour le traitement et ladiffusion de ces données.

Mise en place et exploitation d’un programme de plafond et d’échange 4-1

Mise en place etexploitation d’un

programme de plafondet d’échange

4CHAPITRE

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Un système d’information pour recueillir et gérer degrandes quantités de données sur les émissions et les permispeut comporter de nombreux avantages, dont les suivants : • meilleure précision des données : des outils tels que

les formulaires de rapports électroniques et lavérification automatisée de la qualité des donnéesréduisent les erreurs et éliminent les entrées de donnéesredondantes.

• diminution du temps et des coûts de traitement : lapréparation électronique des rapports et la vérificationautomatisée de la qualité des données diminuent lescoûts et le temps normalement consacré à remplir,traiter et vérifier des formulaires papier. De plus, lestockage électronique des données peut réduire defaçon significative, voire éliminer, les coûts associés à lacollecte, au transport, au stockage et à la diffusion desformulaires papier.

• amélioration de l’accès aux données : le stockageélectronique des données facilite et accélère la recherche,l’analyse et l’évaluation sur demande de donnéespertinentes. Un meilleur accès aux données peutégalement accroître la confiance dans le programmed’échange, en permettant aux sources d’émissions et auxmembres intéressés du public d’extraire des donnéespour établir la conformité, pour évaluer l’efficacité d’unprogramme ou pour prendre des décisions éclairées. Latransparence des données peut aussi faciliter l’efficiencedes marchés, favoriser l’acceptation du programme parle public et en accroître la crédibilité (Kruger et al.,2000).

• garantie d’uniformité et de comparabilité : laproduction de rapports électroniques et le stockageélectronique de données favorisent une plus grandeuniformité, parce que toutes les sources d’émissionsdoivent présenter la même information dans le mêmeformat. Cette uniformité assure la comparabilité desdonnées dans le temps et entre les participants auprogramme et contribue à l’efficacité du marché debiens échangeables entièrement fongibles.

Au cours des premières étapes d’un programme deplafond et d’échange, le système de données peut êtreconstitué, dans sa plus simple expression, d’une feuillede calcul électronique et comporter des procédures devérification manuelles. En tant que mesure provisoire,cette approche se révèle fiable lorsque le volume de donnéesest faible et pourrait fournir l’occasion de déterminer sil’automatisation est nécessaire et, si oui, dans quelle mesure.À mesure que l’on dispose de plus de ressources et que le

programme évolue, le système d’information peut êtremodifié, élargi, voire automatisé pour répondre aux besoinsdu programme.

Un système d’information complet devrait incluredes modules pour la collecte, l’examen et la gestion desdonnées sur les émissions et les permis, ainsi qu’un modulepermettant de déterminer la conformité 26.

Module de suivi des émissions(MSE) La composante du système d’information la plus axée surles données est peut-être le module de suivi des émissions,ou MSE, parce qu’il sert à recueillir, examiner et actualiserles données pertinentes liées aux émissions provenantde chaque source. Le type et la quantité de donnéesrecueillies dépendront des exigences de mesure duprogramme de plafond et d’échange. Par exemple, unprogramme qui doit tenir compte de facteurs d’émissiondans le calcul des émissions des sources de combustionpourrait exiger que les participants fournissent desdonnées sur le type et la quantité de combustiblesutilisés, sur les technologies de combustion en place etsur les facteurs d’émission appliqués. Un programmede plafond et d’échange nécessitant des systèmes desurveillance en continu pourrait recueillir des donnéessur les concentrations mesurées de polluants et le fluxvolumétrique des gaz de combustion. La fréquence desrapports dépendra certes de la méthode de calcul, dela durée de la période de conformité et des exigencesadministratives, mais elle devrait être assez courte pourfournir rapidement de l’information sur les émissionsaux sources, à l’organisme de réglementation et à d’autresparticipants au marché et parties intéressées, et ainsifaciliter la détermination de la conformité.

Quelle que soit la méthode utilisée pour calculer lesémissions, les données doivent être uniformes, précises etobjectives pour que les sources, les participants au marchéet le public aient confiance dans le programme. De plus,l’organisme de réglementation peut fournir aux partiesintéressées un meilleur accès aux données sur les émissionsdu MSE à l’aide d’une interface accessible au public (p. ex.,Internet). Les participants au marché peuvent ainsi utilisercette information conjointement avec les données sur lespermis pour jauger l’offre et la demande potentielles depermis. Le public, les groupes d’intérêts et les universitairespeuvent également évaluer l’efficacité du programme deplafond et d’échange (p. ex., les réductions d’émissions

4-2 Mise en place et exploitation d’un programme de plafond et d’échange

26 Pour plus d’informations sur les systèmes de données aux fins des programmes de plafond et d’échange, voir Schreifels, 2001.

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et les effets environnementaux) à partir des données.Toutefois, il n’est peut-être pas suffisant de simplementrendre les données disponibles, car une véritabletransparence exige que les données soient mises à ladisposition des parties intéressées dans un format utile etutilisable (Teitenberg et Wheeler, 1998). Pour déterminerle format approprié, il faudra tenir compte du type etde la quantité des données recueillies, ainsi que de leurutilisation finale.

Étant donné le grand volume potentiel de données,l’organisme de réglementation qui exploite le programmepourrait avoir avantage à exiger que toutes les sourcesfournissent leurs données sur les émissions par voieélectronique. Cette façon de faire améliore l’exactitudedes données et diminue la charge de travail des sourceset de l’organisme de réglementation, en plus d’éliminerla saisie redondante de données, de faciliter les vérificationsautomatisées de la qualité des données et de permettreune rétroaction immédiate sur la qualité des données. Sile transfert électronique des données est impossible, lessources pourraient fournir leurs données sur des disquettes,disques compacts ou formulaires papier. L’organisme deréglementation peut ensuite saisir les données dans le MSE,mais cette opération manuelle peut se révéler laborieuseet entraîner des erreurs de saisie.

Une fois que les sources ont transmis leurs donnéessur les émissions, le MSE devrait les vérifier pour s’assurerqu’il n’y a aucune omission, erreur mathématique ouirrégularité sur le plan de la méthodologie. Lorsque lesdonnées sont présentées sous forme électronique, leMSE peut envoyer un accusé de réception et transmettredirectement aux sources les résultats de la vérification dela qualité. Le MSE peut également réaliser une analyseapprofondie et des vérifications d’assurance de la qualité.Par exemple, le système peut comparer les données fourniespar une source à des données historiques pour cette mêmesource ou pour des installations similaires, afin de détecterles éventuelles anomalies. Les irrégularités détectéespar le MSE pourraient être signalées à l’organisme deréglementation afin qu’un vérificateur examine les donnéeset, si nécessaire, demande à la source de fournir desrenseignements additionnels. Toutes ces fonctions doiventêtre supervisées par l’organisme de réglementation lorsqu’iln’y a aucun système d’information informatisé en place.

Lorsque la vérification de la qualité des données estconcluante, les données peuvent être sauvegardées dans leMSE et mises à la disposition des parties intéressées. Unevérification automatisée de la qualité des données réduit dedeux façons les coûts et le temps consacrés à l’examen des

données. D’abord, le MSE relève immédiatement leserreurs mineures et les signale à la source concernée pourqu’elle les corrige. Ensuite, à la deuxième étape de lavérification, l’organisme de réglementation peut examinerles irrégularités détectées afin d’établir l’ordre de prioritédes vérifications approfondies. La vérification automatiséede la qualité des données peut aussi réduire le temps detraitement et fournir aux parties intéressées un accès plusrapide aux données sur les émissions.

Module de suivi des permis (MSP) Le module de suivi des permis, ou MSP, est le systèmede comptabilité du programme d’échange, qui assure unsuivi de l’information contenue dans les comptes, despermis détenus et des transactions. Comme pour les autrescomposantes du système, l’accès du public à ces donnéesest important. Les participants au marché, dont les sources,les courtiers et d’autres détenteurs de permis, peuventutiliser les données afin de vérifier les transactions etsurveiller le mouvement des permis. De plus, les donnéespermettent au public, à des groupes d’intérêts et à desuniversitaires d’évaluer l’efficacité du programme deplafond et d’échange, de déterminer les obstacles à unsystème d’échange rentable, d’examiner l’activité généraledu marché, de dégager les tendances des échanges etd’analyser les répercussions de ceux-ci sur les émissions.

Étant donné que le volume de transactions d’unprogramme d’échange peut être élevé, il peut être nécessairede recourir à l’électronique pour le traitement des


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transactions. Comme nous l’avons mentionné au débutde la section sur la présentation électronique des donnéessur les émissions, cette façon de faire peut comportermaints avantages, dont améliorer l’exactitude des données,diminuer le fardeau de l’organisme de réglementationet fournir aux participants une rétroaction immédiate,ainsi qu’un accusé de réception de la transaction soumise.

Le MSP peut jouer un rôle crucial dans toutes lestransactions de permis, notamment la délivrance, letransfert, le retrait et l’annulation des permis. L’organismede réglementation peut recourir au MSP pour émettre etdistribuer des permis selon une méthode établie (p. ex.,formules d’attribution, enchères, ventes). Un moduleinformatisé de suivi des permis peut également assurerla validité des échanges en vérifiant à l’aide des donnéessi les numéros de compte sont exacts, si le vendeur estbien propriétaire des permis qui sont transférés et si lespermis sont toujours valides (c’est-à-dire qu’ils n’ont pasété retirés à des fins de conformité ni annulés). Une foisque l’information a été vérifiée, le MSP peut soustraireles permis échangés du compte du vendeur et lesajouter au compte de l’acheteur. Si la transaction n’estpas valide, le MSP devrait en informer l’acheteur et levendeur et, au besoin, enregistrer que la transaction aéchoué pour montrer que la transaction avait été soumise.

Le MSP, en combinaison avec le module de redditionet de conformité, peut faciliter l’évaluation de laconformité en retirant le nombre approprié de permisde chaque compte. Outre la délivrance, les transferts etles retraits, le MSP peut aussi faciliter l’annulation depermis pour des raisons environnementales ou autres(p. ex., des sanctions administratives, des achats effectuéspar des groupes écologistes).

Module de reddition et deconformité (MRC) Le module de reddition et de conformité (MRC) est lelien vital entre le MSE et le MSP pour la déterminationde la conformité. À la fin de chaque période de conformité,le MRC compare les permis détenus par une source àses émissions totales pour la période. Si les émissions dela source sont égales ou inférieures aux permis détenuspar la source, elle est en situation de conformité (voir lafigure 12). En revanche, si les émissions sont supérieuresaux permis détenus par la source, celle-ci est en situationde non-conformité et sera passible de sanctions ou d’autresconséquences.

Le MRC, en combinaison avec le MSP, devraitsoustraire le nombre approprié de permis du compte

de chaque source. Cela pourrait être fait selon des basesétablies (p. ex., premier arrivé, premier servi) ou selon desinstructions précises quant aux permis qui doivent êtreretranchés. Cette dernière approche peut être souhaitablepour diverses raisons (répercussions sur le plan fiscal,contrats commerciaux à terme).

En cas de non-conformité d’une source, le MRC devraitprocéder comme suit : • donner instruction au MSP de soustraire tous les permis

du compte de la source et retenir les futurs permis quiseront attribués dans une proportion égale aux sanctionsimposées en raison des émissions excédentaires.

• transmettre à l’organisme de réglementation unrapport de la situation de non-conformité et desémissions excédentaires afin de prendre les mesuresqui s’imposent.

Audit et vérification L’audit et la vérification des données sur les émissionspeuvent prendre plusieurs formes. S’il est exigé que lessources fournissent leurs données dans un formatélectronique standard, l’organisme de réglementation peutrecourir à un logiciel pour effectuer l’audit des donnéeset relever des irrégularités potentielles ou des points àexaminer en particulier. L’organisme de réglementationpeut utiliser ces audits du « pupitre » électronique pourcibler les cas pour des audits plus en profondeur. Si lessources présentent leurs données sur un formulaire papier,l’audit et la vérification nécessiteront davantage deressources. C’est pourquoi il est fortement recommandéde demander aux sources de fournir électroniquementleurs données sur les émissions.

Lorsque les sources utilisent des dispositifs pour mesurerles émissions réelles ou d’autres paramètres, tels que ledébit de carburant, qui entrent en ligne de compte dans lecalcul des émissions, l’organisme de réglementation devraitvérifier si les données recueillies à l’aide de ces dispositifssont raisonnables. De plus, dans le cadre de l’audit,l’organisme de réglementation devrait examiner les résultatsdes tests de contrôle de la qualité et d’assurance de laqualité de l’équipement de mesure pour s’assurer qu’il esten bon état de fonctionnement. Enfin, dans la mesure dupossible, l’organisme de réglementation devrait comparerles données présentées à d’autres recueillies de manièreindépendante.

La vérification des données sur les émissions devraitégalement comprendre des audits sur le terrain — desvisites des sources d’émissions — en particulier lorsque les


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sources ont recours à de l’équipement de mesure.Les audits sur le terrain peuvent englober des testsd’assurance de la qualité, l’inspection sur placedes registres et du matériel de mesure, et/ou lacomparaison des données recueillies au moyen del’équipement de mesure sur place avec desrésultats obtenus à l’aide de méthodes deréférence indépendantes. Les audits sur le terrainpeuvent être effectués selon un échantillonnagealéatoire de toutes les sources et/ou viser dessources identifiées, dont les données ou lesmesures ont présenté des problèmes potentielslors des audits du pupitre électronique.

Appui technique auxsources réglementées Un appui technique continu aux sources est un

élément crucial dans l’application et le fonctionnementd’un programme de plafond et d’échange. En effet, leprogramme a plus de chances de réussir si l’organismede réglementation et les sources d’émissions entretiennentune communication ouverte pour ce qui est des règles etdes procédures du programme. Par ailleurs, avant de lancerle programme, les sources peuvent participer à des atelierspour se familiariser avec les règles de fonctionnement. Enoutre, tout au long de la durée du programme, de nouvellesquestions se posent, de nouvelles sources et de nouveauxemployés se joignent au programme, et les règles sontmises à jour, de sorte qu’il est important pour l’organismede réglementation de maintenir un dialogue avec lessources pour assurer le bon fonctionnement du programme.

Il est également pertinent pour l’organisme deréglementation de prévoir des ateliers auxquelsparticiperont les sources une fois que les règles duprogramme auront été largement diffusées, mais avantle début du programme. Les ateliers peuvent traiter detous les aspects de la mise en œuvre qui relèvent de laresponsabilité des sources et décrire le rôle de l’organismede réglementation. Ils pourraient par exemple :• expliquer les critères d’applicabilité du programme

et aborder les questions concernant les sources quisont ou non réglementées;

• expliquer le processus d’attribution des permis, ycompris comment et quand chaque source sera


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informée des permis qui lui seront attribués, ou, aubesoin, les procédures de participation à une enchère;

• décrire les responsabilités des sources, comme laprocédure servant à identifier la personne qui seraresponsable de la préparation et de la présentationdes rapports et de l’établissement de la conformitépour chaque source;

• préciser les exigences relatives à la mesure desémissions et aux rapports à présenter à l’organismede réglementation;

• exposer les procédures à suivre pour déclarer leséchanges de permis à l’organisme de réglementation;

• répondre aux questions concernant la détermination dela conformité et les mesures d’application potentielles.

Pendant la mise en place du programme, il serapeut être nécessaire de compléter les règles initiales duprogramme qui ont été publiées par des documentsd’orientation portant sur des questions particulières ouexpliquant les règles de façon plus détaillée. Il est probableque les règles initiales ne s’appliqueront pas à toutes lessituations qui surviendront effectivement pendant la duréedu programme.

Il est possible que des sources demandent àl’organisme de réglementation d’interpréter les règlesdans un contexte propre à une source donnée, en ce quia trait, par exemple, à la mesure des émissions ou à lapréparation des rapports. Plus les méthodes de mesuresont individualisées et les options disponibles nombreuses,plus il y aura de questions. Pour des raisons d’uniformitédans le cadre du programme, il est important quel’orientation donnée soit la même pour toutes les sources.Pour ce faire, l’organisme de réglementation peut élaborerun document d’orientation qui comprend les réponsesaux questions courantes ou aux questions uniques. Il peutaussi apporter des modifications au document à mesureque de nouvelles orientations émergent. Ce type dedocument constitue une référence interne utile aumaintien de l’uniformité au fil des ans, en plus defournir de l’information au public et aux sources.

Coûts administratifs associésaux programmes de plafondet d’échange Certes, les programmes de plafond et d’échange peuventêtre beaucoup moins coûteux que les options politiquesplus traditionnelles, mais des ressources sont néanmoinsnécessaires pour en assurer le fonctionnement efficient etefficace. Par conséquent, les organismes de réglementationdevraient tenir compte de ces coûts dans la conception duprogramme pour déterminer les budgets et les sources definancement appropriés.

Plus le domaine du programme de plafond etd’échange est restreint, plus il a de chances de fonctionnerde manière efficiente et efficace en utilisant simplementune feuille de calcul ou des formulaires papier. Toutefois,à mesure que le nombre de participants ou de donnéesaugmente, il devient nécessaire de recourir à un systèmeinformatique muni d’un processeur automatisé desdonnées. Les coûts de conception et de développement 27

d’un tel système peuvent être considérables, mais leséconomies réalisées en temps consacré par le personnelau traitement des données et dans le nombre d’erreurspeuvent contribuer à compenser une partie des dépenses.De plus, il est possible d’apporter des changements ausystème lorsqu’il y a une modification des règles duprogramme, une automatisation accrue ou l’intégrationde technologies de pointe.

Application Les fonctions de supervision et d’application réglementairesfont en sorte que les sources doivent rendre compte de leursémissions et se conformer aux exigences du programme.Ces fonctions englobent la vérification des émissions etl’imposition de sanctions en cas de déclaration frauduleuseou de non-conformité.


27 L’EPA a préparé des documents étoffés sur la conception d’un système d’information intégré pour les permis et les émissions.Les gouvernements intéressés peuvent en obtenir des exemplaires auprès de la division Clean Air Markets.

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Coûts additionnels Les autres coûts associés aux programmes de plafondet d’échange peuvent inclure : • les frais administratifs généraux, • l’enregistrement des échanges de permis, • l’accès du public à l’information du programme

(rapports sur les émissions, permis détenus ouéchangés),

• la surveillance des résultats du programme, • les réponses aux questions des participants au

programme et du public.


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Introduction

Dans le présent chapitre, nous décrirons commentles activités de vulgarisation et de communicationpeuvent favoriser la réussite et la crédibilité des

programmes de plafond et d’échange, et nous aborderonscertains aspects des communications qui sont uniques àces programmes. Nous insisterons sur l’importance de latransparence (ou communication ouverte et entière desdécisions publiques et privées pertinentes) des programmesde plafond et d’échange. Enfin, nous aborderons lesactivités de collecte et d’évaluation en continu des donnéesrecommandées aux fins des programmes de plafondet d’échange afin de déterminer si ceux-ci permettentd’obtenir les résultats souhaités sur les plans économique etenvironnemental et de relever les améliorations potentielles,ce qui inclut des évaluations environnementales,économiques et commerciales.

Communication des états etdes résultats La recherche a montré que l’acceptation d’une politiquegouvernementale par le public est essentielle au succès desa mise en œuvre; le fait de tenir informés les intervenantset d’encourager leur participation contribue à accroîtreleur confiance dans les politiques elles-mêmes et dans

l’organisme de réglementation (Jasanoff et Wynne, 1998).Outre le simple fait de transmettre de l’information, lesactivités de communication et de vulgarisation peuventaider à gagner l’appui du public à l’égard des programmesde plafond et d’échange. Cet appui est particulièrementimportant dans le cas des questions environnementales,qui donnent fréquemment lieu à des débats publicsconsidérables entre des groupes d’intérêts qui ontdes valeurs et des objectifs divergents. En raison desnombreuses idées fausses entourant les programmesde plafond et d’échange, il est essentiel que les organismesde réglementation chargés de l’application de cesprogrammes fournissent une information complète,précise et judicieuse sur leur mode de fonctionnement etsur la façon dont ils contribuent à atteindre les objectifsenvironnementaux. Il est également important d’organiserdes activités de communication et de vulgarisation audébut du processus d’élaboration des politiques et deprendre appui sur ces activités pendant la mise en œuvredes programmes afin de bâtir la crédibilité de la nouvelleapproche de réduction des émissions.

Activités de vulgarisation destinéesà des auditoires multiples Le public qui participe à la plupart des activités devulgarisation est très diversifié, et chaque groupe d’intérêtsa un ensemble unique de préoccupations. Par exemple, le

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Évaluation etcommunications

5CHAPITRE

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grand public et les groupes environnementaux peuventsurtout être intéressés par la façon dont le programmed’échange influera sur la santé humaine et les écosystèmes,en particulier dans leur propre collectivité et à proximité.Les sources d’émissions réglementées, pour leur part,peuvent avoir besoin d’information sur les comptes oude directives sur la façon de mesurer et de déclarer lesémissions (voir le chapitre 4). Le milieu universitairepourrait montrer une préférence pour l’informationtechnique, comme des données sur les tendances ou lecoût des émissions à long terme. Quant aux décideurs,ils pourraient être intéressés à ce que les objectifs duprogramme soient atteints (par exemple, s’il y aeffectivement une diminution des émissions, de quelpourcentage et à quel endroit). Ils pourraient égalementvouloir connaître la rentabilité globale du programme. Bref,un programme bien conçu de surveillance, d’évaluation,de communication et de vulgarisation permet de répondreaux besoins de tous les groupes d’intervenants.

Information destinée au marché Un autre rôle important d’un programme decommunication est de fournir de l’information aux sourcesd’émissions pour faciliter le fonctionnement du marché.Les sources doivent connaître les exigences de déclarationauxquelles elles doivent se conformer dans le cadredu système, savoir comment satisfaire aux règles duprogramme et à la réglementation et avoir les coordonnéesdu représentant de l’organisme de réglementation avec quielles peuvent communiquer si elles ont des questions. Deplus, dans le cas d’un programme de plafond et d’échangetributaire d’échanges enregistrés en temps quasi réel,l’organisme de réglementation doit fournir des donnéessur la disponibilité des permis et les comptes individuels.

Heureusement, grâce aux récentes avancéestechnologiques dans le domaine de l’information, ilest possible de fournir aux programmes de plafond etd’échange des données pertinentes en temps réel etprésentées dans de nombreux formats très utiles (Krugeret al., 2000). Par exemple, avant de finaliser un échangede permis, la partie qui achète les permis peut vouloirs’assurer que la transaction est enregistrée dans le MSP.La disponibilité de cette information contribue aufonctionnement harmonieux et efficace du programme,en éliminant les longs délais. À terme, cette transparencede l’information accroît l’efficacité du marché, car ceuxqui veulent vendre ou acheter des permis sont au faitdu mouvement des transactions et du volume de permiséchangés. L’information permet aux participants de prendreplus facilement et plus rapidement des décisions relativesaux échanges et à la conformité que si cette informationcritique n’était pas disponible.

Questions de communicationparticulières aux programmesd’échange de droits d’émissionCertaines questions touchant les communications sontpropres aux programmes de plafond et d’échange. Lepublic et le milieu environnemental perçoivent parfois avecscepticisme ce type de programmes. Nous avons résumé ci-dessous les préoccupations et idées fausses que suscite enparticulier l’échange d’émissions. • « L’échange d’émissions, c’est immoral. » Certains

critiques de l’échange d’émissions s’opposent en toutpremier lieu à ce qu’ils appellent « un droit de polluer ».Mais même la législation conventionnelle permetd’établir le « droit » de polluer dans une certainemesure. Ce droit prend parfois la forme d’un taux

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d’émission, ou encore il est défini par les émissionsassociées à certaines technologies autorisées permettantde limiter la pollution. Contrairement aux programmesde plafond et d’échange, la plupart des mécanismestraditionnels n’imposent aucune limite à la quantitétotale, exprimée en tonnes, de polluants rejetéspar chaque usine (en d’autres mots, elles peuventémettre une quantité accrue de polluants lorsqu’ellesaugmentent leur production). Les incitatifscommerciaux des programmes de plafond etd’échange peuvent également encourager l’innovationet l’adoption de nouvelles technologies.

• « L’échange d’émissions, c’est déloyal. » Cette autreconception erronée de l’échange d’émissions repose surl’idée que les entreprises peuvent ainsi se défaire de leursresponsabilités de réduire leurs émissions. De même,certains avancent que l’échange d’émissions favorise lesgrandes entreprises au détriment des plus petites. Ilsoublient que, dans le cadre d’un programme de plafondet d’échange, les entreprises qui achètent des permisfinancent essentiellement la réduction des émissionsdans d’autres entreprises. De plus, les petites entreprisessont souvent celles qui bénéficient le plus desprogrammes de plafond et d’échange, car, lorsqu’ellesdisposent d’un nombre limité d’options à l’interne pourréduire leurs émissions, elles peuvent tirer profit dela souplesse du programme pour acheter des permis.Du reste, pour les plus grands émetteurs, le coût desréductions par tonne d’émissions est souvent le plus bas.C’est du moins ce qui a été observé dans le cadre duSO2 Allowance Trading Program des États-Unis, qui apermis aux usines les plus polluantes du Midwestaméricain de réaliser les réductions d’émissions les plussignificatives.

• « Les entreprises vont tricher. » Certains croient que,dans le cadre des programmes de plafond et d’échange,il sera facile pour les entreprises de ne pas respecterleurs obligations, car l’application et la supervisionseront laissées à la discrétion du « marché ». Or, si lesprogrammes sont bien conçus, il y aura une plus granderesponsabilisation à l’égard des programmes de plafondet d’échange comparativement aux approchestraditionnelles. De plus, les programmes de plafond etd’échange exigent la mise en place de structures deconformité qui seront utiles, que les transactions seconcrétisent ou non. Les sources participantes doiventrendre compte pleinement au gouvernement de chaquetonne d’émissions, conformément aux dispositionsrigoureuses des protocoles de mesure des émissions, afind’assurer l’exhaustivité, l’exactitude et l’uniformité desdonnées sur les émissions. On peut aussi recourir à

l’imposition automatique de sanctions financièressubstantielles pour décourager la non-conformité.Le rôle de l’organisme de réglementation dans le cadredu programme est de faire en sorte que les émissionssoient mesurées avec précision et que toutes lessources participantes se conforment aux dispositionsréglementaires. Enfin, l’information contenue dans lesrapports sur les émissions peut être mise à la dispositiondu public via Internet ou par d’autres moyens. Latransparence des programmes contribue à accroître laconfiance essentielle dans l’efficacité de cette approche.

• « Les échanges d’émissions n’ont aucun effet surl’assainissement de l’air. » Les détracteurs desprogrammes d’échange d’émissions affirment parfoisque ces programmes ne permettent pas de réduire lesémissions et qu’ils réussissent tout juste à déplacer lapollution actuelle. Toutefois, leur argumentation netient pas compte des plafonds établis dans le cadre d’unprogramme de plafond et d’échange, où le niveau globaldes émissions est réduit et limité. De plus, l’objectifenvironnemental est pris en compte dans l’établissementd’un plafond, alors que l’objectif économique se reflètedans les dispositions relatives aux échanges. De surcroît,plus la réduction globale fixée par rapport au plafondest importante, moins les échanges ou groupes


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d’échanges susciteront de préoccupations concernant lesimpacts environnementaux. Il s’agit d’une questionparticulièrement pertinente en ce qui a trait notammentaux points chauds que peuvent créer les échanges. Lesmodèles économiques et atmosphériques utilisés enconjonction avec l’étude de l’EPA du SO2 AllowanceTrading Program montrent un écart inférieur à 5 p. 100pour les dépôts acides dans l’est des États-Unis, avec ousans programme d’échange. Toutefois, un écart inférieurà 10 p. 100 ne changerait pas de façon mesurable

l’acidification des lacs et des cours d’eau (USEPA,1995).

Des analyses indépendantes montrent égalementque l’échange d’émissions peut procurer de plus grandsavantages sur les plans de la santé humaine et del’environnement que d’autres types de politiques (Burtrawet Mansur, 1999).


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Modes de communication L’Internet est de loin le moyen de communication et devulgarisation le plus efficace. L’information électroniquepeut être accessible à un vaste auditoire à un faible coût. Parexemple, les visiteurs du site Internet de la division CleanAir Markets de l’EPA 28 consultent plus de 300 000 fichierspar mois. Un site Internet bien conçu devrait être convivial,permettre une navigation intuitive et, idéalement, fairel’objet de vérifications d’usage avant d’être accessible aupublic. De plus, il devrait être mis à jour régulièrementafin de refléter les plus récentes données de programme etles toutes dernières innovations. Du reste, l’actualisationdu site Internet peut grandement contribuer à accroître lacrédibilité du programme d’échange et servir à fournir del’information qui favorise la confiance dans le programmede plafond et d’échange (voir l’encadré sur le C-MAP).

L’information peut également être communiquéeau public par les médias écrits. Selon ses disponibilitésbudgétaires, un organisme de réglementation peut prépareret distribuer des feuillets d’information, des brochureset des rapports thématiques, qui peuvent être envoyés parla poste. La publication de bulletins périodiques est uneautre façon efficace de garder le public informé sur l’étatet les résultats du programme, y compris les réductionsd’émissions à ce jour, les résultats des enchères et le prixdes permis. De même, l’information peut être transmiselors d’ateliers et de conférences.

Quel que soit le mode de communication, il estimportant de garder à l’esprit que de tenir le public informésur l’état et les résultats du programme de plafond etd’échange peut contribuer au succès du programme enmettant en évidence les avantages environnementaux etéconomiques, en facilitant le fonctionnement du marchéet en valorisant l’appui du public et des décideurs. De plus,pour faire en sorte que des ressources adéquates soientdisponibles pour répondre aux demandes d’informationdu public pendant toute la durée de vie du programme,une fonction de communication devrait être intégrée dèsle début, et non ajoutée au besoin lorsque les résultatssont disponibles. En somme, une information actualiséeet continuellement disponible contribuera à accroîtrela confiance du public dans le programme de plafondet d’échange.

Évaluation continue

Évaluation environnementale Les programmes de plafond et d’échange se prêtentfacilement à des évaluations périodiques, lorsque desobjectifs d’émissions quantifiables sont établis et que lesémissions sont mesurées de manière précise et uniforme.L’examen des niveaux d’émission aidera également àdéterminer si le programme fonctionne de manièreefficace et si le plafond d’émission est respecté. Lesuccès du programme dépend également de la réactionde l’environnement aux réductions des émissions etde la réalisation des grands objectifs de protectionenvironnementale. Des mesures périodiques des progrèsréalisés vers ces résultats environnementaux contribuerontà fournir de l’information sur l’efficacité du plafonddans la protection de l’environnement 29.

La portée de l’évaluation est déterminée, dans unelarge mesure, par les questions de politiques particulièresqui sont visées. Les évaluations continues peuvent inclurel’évaluation des données sur les émissions, des donnéesde surveillance des concentrations dans l’air ambiant etdes données de surveillance des dépôts de polluants.Elles peuvent également comprendre une évaluation desrécepteurs ou des paramètres subissant un effet, comme deschangements dans la chimie des eaux de surface provoquéspar une baisse des dépôts acides. Parmi les paramètresenvironnementaux mesurés figurent les niveaux d’aciditéde l’eau de pluie et des dépôts de sulfates pour les pluiesacides et les concentrations d’ozone troposphérique pourles émissions de NOX.

Il est primordial de faire preuve d’un engagementapprofondi à long terme dans les programmes desurveillance pour pouvoir évaluer l’efficacité des politiqueset des programmes environnementaux. Une bonneévaluation requiert un ensemble complet de capacités desurveillance, y compris le suivi des émissions des cheminées,l’analyse des concentrations atmosphériques des polluants,la mesure des dépôts humides et secs au sol et à la surfacede l’eau et l’établissement des impacts environnementauxpar l’analyse de la chimie des eaux de surface et lasurveillance biologique. Ces programmes aident à évaluer laconformité sur le plan environnemental et à examiner lesprogrès accomplis à l’égard des objectifs du programme(p. ex., par un suivi des réductions d’émissions). Ils évaluentégalement l’efficacité des mesures visant à limiter lesémissions, notamment sur le plan des préoccupations liéesà la santé humaine et à l’environnement. À long terme,


28 L’adresse URL du site Internet est la suivante : www.epa.gov/airmarkets.29 Pour un compte rendu détaillé des évaluations écologiques et des outils d’analyse dans le contexte des dépôts acides aux États-Unis, voir

USEPA, 2001.

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l’investissement dans des mécanismes de responsabilisationde ce genre entraînera des gains appréciables et contribueraà la crédibilité de la politique.

Évaluation économique Les évaluations économiques sont utiles pour déterminersi le programme de plafond et d’échange procure bien lesgains économiques attendus. Les évaluations comprennentune comparaison entre les gains réalisés sur les plans de lasanté humaine et de l’environnement (ou des dommagesévités) grâce au programme et les coûts totaux de laconformité (NAPAP, 1998; Burtraw et al., 1998). Ce typed’analyse peut servir de base à une analyse de rentabilitéplus exhaustive qui établirait la pertinence d’exiger desréductions d’émissions additionnelles et/ou de mettre enplace d’autres programmes de contrôle.

Évaluation du marché L’évaluation du marché (c’est-à-dire le suivi des échangesde permis et des prix) est un autre aspect important duprogramme de plafond et d’échange. Le volume d’activité(soit le nombre de transactions effectuées) indique si lemarché des permis est liquide et s’il fonctionneefficacement et de manière à réduire au minimum les coûtséconomiques des mesures visant à atteindre la cible deréduction des émissions. Il est particulièrement importantd’établir le nombre de permis échangés « sans lien dedépendance » (entre des entreprises non affiliées), car cesont précisément ces transactions qui ont une importancepour le marché (Kruger et Dean, 1997) et qui reflètent lacroissance d’un marché des permis.

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Amélioration du programme Une fois le programme de plafond et d’échange misen place, on doit s’assurer de son efficacité. Il faut alorsévaluer non seulement son efficacité sur les plansenvironnemental et économique, mais aussi sa mise enœuvre. En outre, les décideurs devraient déterminer si lesprocédures peuvent être améliorées et si elles peuvent êtreplus rentables.

Forts de l’expérience acquise dans l’application duprogramme, les décideurs devraient également consulterles sources d’émissions et tirer profit des leçons qu’ellesont apprises pour décider s’il y a lieu d’apporter deschangements aux règles et aux procédures d’application.De plus, il faudrait recueillir les commentaires d’autresintervenants. Toute cette information permet dedéterminer si des changements contribuent à bonifier leprogramme; si oui, on devra établir un processus et unéchéancier. Il est important de réduire au minimum lesinterruptions au cours de l’exécution du programme etd’être conscient que certains changements, même s’ilssemblent constituer un meilleur choix à prime abord,ne valent pas la peine d’être apportés en raison desperturbations qu’ils entraîneraient. Les sources, de mêmeque l’organisme de réglementation, connaissent bien lesrègles actuelles du programme, et les changements, mêmeles améliorations, exigent qu’on y consacre du temps pourbien les comprendre et les appliquer. En revanche, lorsqueles changements signifient des gains appréciables et desperturbations mineures en comparaison, le jeu en vautla chandelle.


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Acheteur net : personne ou entreprise qui achète plus depermis qu’il n’en vend dans le cadre d’un programme deplafond et d’échange.

Acid Rain Program : programme réglementaired’application de la Clean Air Act des États-Unis et ayantpour objectif de réduire les pluies acides. Ce programmea recours à un cadre d’échange et de plafond pour fairebaisser les émissions de SO2 provenant des centralesélectriques. On l’appelle aussi le U.S. SO2 AllowanceTrading Program (programme d’échange de permisde SO2 des États-Unis), le U.S. SO2 cap and tradeprogram (programme de plafond et d’échange de SO2

des États-Unis) et le U.S. SO2 emission trading program(programme d’échange d’émissions de SO2 des États-Unis).Il vise également à réduire les émissions de NOX provenantdes centrales au charbon.

Additionnalité : établissement du fait qu’une réductiondes émissions découlant d’un projet s’ajoute aux réductionsqui auraient été réalisées normalement (c’est-à-dire enl’absence d’un programme d’allocation de crédits).

Allocation : autorisation d’émettre une quantité donnée depolluants dans le cadre d’un programme de plafond etd’échange. Par exemple, dans le cas du SO2 AllowanceTrading Program des États-Unis, un permis représentel’autorisation d’émettre 1 tonne de SO2. Les permis serventà des fins de conformité et peuvent être échangées par lessources participant au programme de plafond et d’échange.

Approche du bilan massique : méthode d’estimationdes émissions comparant les intrants et les extrants pourcalculer les émissions de polluants pertinents.

Bulle : terme réglementaire applicable à une situation oùune entreprise regroupe l’ensemble des émissions d’uncertain nombre de ses sources afin de s’acquitter en blocde ses engagements de réduction de la pollution. Ainsi,les exploitants d’installations dont les émissions sontregroupées sous une même bulle peuvent choisir quellessources seront visées par la limitation des émissions, dans lamesure où les émissions totales des sources combinées sontinférieures ou égales à la quantité que chaque source auraitémise conformément aux exigences traditionnelles.

Cible d’émission : limite d’émission permise dans unprogramme de plafond et d’échange. Voir aussi « plafond ».

Clean Air Act Amendments (CAAA) de 1990 :réautorisation de la Clean Air Act adoptée par le Congrèsaméricain en 1990. Les CAAA, qui comprennent desdispositions relatives au SO2 Allowance Trading Program,ont renforcé la capacité de l’EPA d’établir et d’appliquerdes programmes de lutte contre la pollution visant àprotéger la santé humaine et l’environnement.

Combustion par une source fixe : procédé de combustionde combustibles, tel qu’une chaudière, situé à un endroitfixe (non mobile).

Glossaire Glossaire-1

Glossaire

GLOSSAIRE

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Compensation : réduction d’une quantité donnée(p. ex., 1 tonne) des émissions d’un polluant, vérifiée aumoyen d’un programme d’échange fondé sur des projets.Une compensation peut être appliquée à des limitesd’émission réglementaires et constituer une autorisationd’émettre une quantité donnée de polluants. Voir aussi« crédit ».

Courtier : personne qui agit à titre d’intermédiaireentre un acheteur et un vendeur, généralementmoyennant une commission.

Coût de réduction marginal (CRM) : somme d’argentqu’une source devra débourser pour réduire d’une tonnede plus les émissions d’un polluant en particulier.

Coûts de transaction : coûts financiers associés à unetransaction effectuée dans le cadre d’un programmed’échange de droits d’émission. Ces coûts sontgénéralement liés à la détermination, à la vérification età la certification des réductions d’émissions. Ils peuventégalement inclure les coûts liés à la recherche departenaires, aux déplacements et aux communications,aux négociations, aux services juridiques et contractuels,aux litiges potentiels, aux questions a posteriori, auxsituations impliquant des retards et des incertitudes etd’autres coûts connexes.

Crédit sur papier : crédit généré dans le cadre deprogrammes d’échange fondés sur des projets lorsque leseuil de référence des émissions pour un projet est établi àun niveau supérieur au taux d’émission réel de la source.Lorsqu’un tel seuil de référence est utilisé pour établir laquantité de crédits ou de compensations découlant d’unprojet, ceux-ci ne reflètent pas de véritables réductionsd’émissions. De même, des crédits sur papier pourraientégalement être générés par un programme d’échange fondésur des taux d’émission lorsque la norme de performanceest établie à un niveau supérieur au taux habitueld’émission de la source.

Crédit : unité qui, dans le cadre d’un programmed’échange fondé sur les taux d’émission, peut prendre laforme d’une autorisation d’émettre une quantité donnéed’émissions (p. ex., 1 tonne) lorsque le taux d’émissiond’une source est inférieur au taux de rendement établi.Dans un programme d’échange axé sur des projets,lorsqu’un expert agréé certifie que les réductions effectuéessont réelles, additionnelles et durables, un crédit est alorsune autorisation d’émettre une quantité donnée d’émissions

(p. ex., 1 tonne) de plus qu’un taux ou une autrenorme préétablie.

Débitmètre à carburant : instrument servant à mesurerle volume ou la masse des combustibles brûlés.

Dépôt acide : processus par lequel des particules, desgaz et des précipitations acides tombent de l’atmosphèrejusqu’à la surface de la Terre. Le dépôt acide, pluscouramment désigné par l’expression pluies acides,comprend deux éléments : le dépôt sec et le dépôt humide.

Désulfuration des gaz de combustion (DGC) : ensemblede technologies de dépollution postcombustion conçuespour éliminer le SO2 présent dans les gaz de combustion.Les technologies DGC peuvent être regroupées en deuxgrandes catégories de processus, soit humides et secs. Avecle type le plus commun, un épurateur au calcaire par voiehumide, les gaz de combustion passent dans une grandecuve de réaction (tour de pulvérisation ou d’absorption),où de l’eau mélangée à du calcaire est vaporisée. Le calciumcontenu dans le mélange réagit avec le SO2 pour formerdes sulfites ou des sulfates de calcium qui sont vidangésavec l’eau du réacteur. L’épaisse bouillie de déchets peutalors être éliminée ou utilisée pour la fabrication d’un sous-produit comme le gypse.

Dioxyde de soufre (SO2) : polluant gazeux principalementrejeté dans l’atmosphère en tant que sous-produit de lacombustion de combustibles fossiles. Les plus importantessources de SO2 sont les centrales électriques qui brûlent ducharbon ou du pétrole pour produire de l’électricité.

Échange axé sur les taux d’émission : approche parlaquelle l’organisme de réglementation détermine unenorme de rendement pour le taux d’émission (c’est-à-direune quantité d’émissions permises par unité d’intrantthermique ou de production) pour un secteur donné(exprimée par exemple en tonnes/kWh) et qui permet auxsources dont le rendement est supérieur ou inférieur à lanorme d’échanger des crédits. (L’écart de taux doit êtremultiplié par la quantité utilisée par chaque source pourdéterminer les crédits ou les compensations d’émissionscommunes négociables.)

Échange : processus par lequel des permis, descompensations et des crédits sont échangés moyennantune somme d’argent ou d’autres considérations dans lecadre d’un programme d’échange d’émissions.

Glossaire-2 Glossaire

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Enchère ascendante : enchère dans laquelle le prix etla quantité des permis sont déterminés par un processusde libre concurrence. Chaque soumissionnaire disposed’une information complète sur le prix de rajustement envigueur et peut ainsi actualiser son offre pour augmenterle prix ou modifier la quantité des quotas, ce qui peut fairela différence entre obtenir une soumission ou la perdre.Les permis sont attribués au plus offrant.

Enclenchement : procédure rajustant proportionnellementles permis attribués à chaque source, de sorte que le totalreprésente le nombre de permis prévus par le plafondglobal. Un tel système favorise l’intégrité environnementaledu fait que les permis attribués sont limités par le plafond.

Épurateur : technologie de dépollution postcombustionutilisant un sorbant pour éliminer le SO2 provenant desémissions des cheminées. Voir aussi « Désulfuration desgaz de combustion ».

Fausse réduction additionnelle : réduction d’émissions depolluants qui aurait été effectuée de toute façon, même enl’absence du projet. Voir « Additionnalité ».

Fongibilité : interchangeabilité des permis, des créditset/ou des compensations, en postulant que chacund’eux représente une unité d’émission normalisée etmesurée de façon continue.

Fuite : situation qui se produit lorsqu’une activitééconomique est déplacée en raison de l’application demesures réglementaires visant à limiter les émissions; lesréductions d’émissions réalisées à un endroit assujetti àla réglementation sont alors annulées par l’accroissementdes émissions à des sites non réglementés.

Hôte d’un projet : source d’émission où est mis en œuvreun projet visant à réduire les émissions et à générer descompensations dans le cadre d’un programme d’échangefondé sur des projets.

Intégrité environnementale : capacité d’une mesurede limitation des émissions, telle qu’un programmed’échange de droits d’émission, d’atteindre son objectifenvironnemental (p. ex., réduire ou limiter les émissionsà une quantité précise).

Millésime : première année, ou période de conformité,pendant laquelle un permis donnée peut être utilisée à

des fins de conformité dans le cadre d’un programmede plafond et d’échange.

Mise en réserve : forme de souplesse temporelle quipermet aux sources de conserver des permis et/ou descrédits inutilisés pour s’en servir au cours d’une périodede conformité ultérieure.

Négociant : entité qui vend ou achète des permis.

Norme de rendement : quantité d’émissions permisespar unité d’intrant thermique ou de production.

Oxydes d’azote (NOX) : gaz produit lors de la combustionde combustibles fossiles dans les véhicules motorisés, lescentrales électriques, les cheminées industrielles et d’autressources. Les NOX sont des précurseurs des pluies acides etde l’ozone troposphérique.

Ozone Transport Commission (OTC) Regional NOX

Trading Program : programme de plafond etd’échange des NOX adopté par les pouvoirs publics(de certains États et du District de Columbia) dans leNord-Est des États-Unis pour lutter contre le transportd’ozone dans cette région.

Ozone troposphérique : gaz composé de trois atomesd’oxygène (O3) qui se forme dans la troposphère (doncau niveau du sol) par réaction chimique entre des oxydesd’azote (NOX) et des composés organiques volatils (COV),en présence de temps ensoleillé et chaud. Au niveau du sol,l’ozone est un polluant atmosphérique dommageable pourla santé humaine, la végétation et de nombreux matériauxcourants. L’ozone troposphérique est aussi l’une desprincipales composantes du smog urbain.

Période de crédit : nombre d’années pendant lesquellesun projet de réduction des émissions est admissible à descrédits pour des réductions d’émissions réelles.

Permanence : concept associé à un système d’échangefondé sur des projets qui concerne le fait que le carbonepiégé dans la biosphère (séquestration et puits de carbone)pourrait à terme être libéré dans l’atmosphère (p. ex.,par des feux de forêt par exemple). Il est important detenir compte de la permanence afin d’éviter que descompensations attribuées pour le piégeage du carbone pardes arbres, qui subséquemment seraient détruits dans unincendie, ne servent à permettre le rejet d’une quantitéadditionnelle d’émissions ailleurs.

Glossaire Glossaire-3

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Plafond : limite d’émission globale qu’un groupe desources touchées ne peut dépasser dans le cadre d’unprogramme d’échange et de plafond. Autres termes utilisés :allocation, niveau, cible ou bilan d’émissions totales.

Pluies acides : eau s’acidifiant au contact du dioxyde desoufre (SO2) et d’oxydes d’azote (NOX) dans l’atmosphèreet tombant au sol sous forme de pluie, de brouillard ou deneige. Les pluies acides peuvent englober le dépôt humideet le dépôt sec.

Point d’émission : se dit d’un type de programme deplafond et d’échange dans lequel les sources réglementéessont les installations qui rejettent effectivement lesémissions dans l’atmosphère. Le SO2 Allowance TradingProgram des États-Unis est un exemple de programme aupoint d’émission, parce que les sources réglementées sontdes centrales électriques où des polluants sont directementrejetés dans l’atmosphère lors de la combustion de fossiles.Aux États-Unis, on utilise fréquemment l’expression« régime d’aval » pour désigner ce type de programmeet « système médian » en Europe.

Points chauds : niveaux de pollution concentrés dans letemps et dans l’espace qui dépassent les niveaux d’émissionadmissibles ou les normes de qualité de l’air ambiant. Danscertaines situations, des points chauds peuvent être créésen conjonction avec un programme d’échange de droitsd’émission si des mesures de protection appropriées n’ontpas été prévues dans le programme (p. ex., un plafondrigoureux).

Programme de plafond et d’échange : instrument depolitique axé sur le marché servant à fixer un plafondd’émission total à l’ensemble des émissions d’un groupede sources et à créer un incitatif financier pour réduire cesémissions. Le plafond d’émission est exprimé par despermis attribués à des sources d’émissions individuelles,qui ont l’obligation de remettre à la fin d’une périodedéterminée les permis correspondant à leurs émissionstotales. La souplesse qui caractérise ce programme permetaux sources qui effectuent des réductions à un coût basd’accroître leurs réductions et de vendre des permis àd’autres sources dont le coût des mesures de limitationest élevé, contribuant ainsi à atteindre l’objectifenvironnemental au plus faible coût.

Régime d’amont : forme de programme de plafond etd’échange, où l’obligation de conformité incombe enamont des sources d’émissions existantes (p. ex., au

producteur de combustible). Ainsi, les sources réglementéespar le programme ne sont pas les installations qui rejettenteffectivement les émissions dans l’atmosphère.

Régime d’aval : type de régime de plafond et d’échangedans lequel les sources réglementées sont les installations oules consommateurs qui se trouvent en aval du point dans lecycle de production, où les émissions sont effectivementrejetées dans l’atmosphère. Par exemple, les consommateursd’électricité se situent en aval des émissions provenant desinstallations de production d’électricité.

Réglementation contraignante : se dit d’un instrumentde politique utilisé par l’organisme de réglementation pourfixer la réduction des émissions nécessaire ou la limite desémissions applicable pour des sources précises, en imposantgénéralement un taux d’émission normalisé particulier àune source donnée ou l’utilisation d’une technologieparticulière de réduction des émissions.

Représentant désigné : personne qui, aux fins du SO2

Allowance Trading Program des États-Unis, représenteles propriétaires et les exploitants d’une source réglementéeet qui est responsable d’assurer les transferts de permis,de préparer des rapports sur les émissions et de toutela correspondance avec l’EPA en ce qui concerne laconformité au SO2 Allowance Trading Program.

Signal de prix : indicateur du prix que des personnesou des entreprises sont prêtes à payer pour se procurerdes permis ou à recevoir en paiement de leurs permis(ou crédits) excédentaires. Les transactions, qu’il s’agissed’enchères ou de ventes, fournissent une indication duprix que les sources d’émissions et d’autres participantsau marché consentent à payer pour obtenir des permis.

Source réglementée : installation produisant desémissions et assujettie à des dispositions réglementairesvisant à limiter les émissions.

Source : entité qui rejette des polluants atmosphériquesdans l’environnement.

Transaction avec lien de dépendance : transaction depermis entre des entreprises qui sont affiliées.

Valeur de rareté : valeur économique d’un permis oud’un crédit attribuable au fait que les quantités disponiblessont limitées.

Glossaire-4 Glossaire

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AQ/CQ assurance de la qualité/contrôle dela qualité

ARAC Acid Rain Advisory Committee(comité consultatif sur les pluies acides)

ATM Allowance Tracking Module(module de suivi des permis – MSP)

CAAA Clean Air Act Amendments CEMS Continuous Emission Monitoring

System (système de surveillance encontinu des émissions – SSCE)

CH4 méthaneC-MAP Clean Air Mapping and Analysis

Program (programme réglementairede cartographie et d’analyse de laqualité de l’air)

CO2 dioxyde de carbone ou gaz carboniqueCRM Coût de réduction marginalDAHS Data Acquisition and Handling System

(système de traitement et d’acquisitionde données)

DGC désulfuration des gaz de combustion DSM Dommages sociaux marginauxELI Environmental Law InstituteEPBs Environmental Protection Boards

(conseils de protection del’environnement)

ETM Emissions Tracking Module (modulede suivi des émissions – MSE)

GES gaz à effet de serreISO Organisation internationale

de normalisation MMBTU livres par million de BTU MSE Module de suivi des émissionsMSP Module de suivi des permis NAPAP National Acid Precipitation Assessment

Program (programme nationald’évaluation des précipitations acides)

NOX oxydes d’azote OTC Ozone Transport Commission RCM Reconciliation and Compliance Module

(module de reddition et de conformité– MRC)

RECLAIM Regional Clean Air Incentives Market RFF Resources for the Future

(ressources pour l’avenir)SIP State Implementation Plan

(plan de mise en œuvre d’État)SO2 dioxyde de soufre SSCE système de surveillance en

continu des émissionsTEV Total Economic Value

(valeur économique totale)USD dollars USUSEPA Agence de protection de

l’environnement des États-Unis

Acronymes Acronymes-1

Acronymes

ACRONYMES

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Selon la théorie économique, les niveaux excessifs depollution sont dus à ce qu’on appelle les « faiblessesdu marché », comme la nature des biens collectifs de

qualité environnementale, une information inadéquate etd’autres facteurs. En ce sens, toujours selon la théorieéconomique, les gouvernements devraient intervenir etfournir des incitatifs appropriés pour limiter la pollution.De plus, il est nécessaire d’analyser le niveau d’externalitésenvironnementales créées par l’activité économique pourdéterminer le seuil optimal de pollution. On entend parexternalité le coût correspondant à une activité lorsquel’agent responsable ou le consommateur de l’activité netient pas compte de ses effets en totalité; lorsque leseffets sont positifs, on parle d’avantages externes. Prenonsl’exemple d’une entreprise située en amont qui rejettedes émissions polluantes dans un cours d’eau. Les effetspeuvent être dommageables pour les écosystèmes en aval(entraînant par exemple un déclin des populations depoissons, une restriction de la pêche sportive et de labaignade, des problèmes de santé dus à la consommationd’eau contaminée). Ces exemples constituent desexternalités (ou coûts externes) négatives. Si l’on ne tientpas compte de ces effets dans les coûts de productiond’une entreprise, et donc dans le coût commercial de

l’activité économique, le niveau de pollution de l’entreprisedépassera le niveau optimal pour la société. Règle générale,deux conditions décrivent un coût externe : 1) une activitédont une partie est responsable entraîne une perte de bien-être pour une autre partie; et 2) cette perte de bien-êtren’est pas compensée.

La figure A-1 illustre le niveau optimal de pollutionsocialement acceptable. La courbe de l’avantage socialmarginal (ASM) indique que les réductions d’émissionsinitiales procurent beaucoup plus d’avantages que lesréductions subséquentes.

Par ailleurs, le coût des mesures initiales de réductionde la pollution est bas en comparaison à celui de chaquemesure additionnelle (ou marginale) prise pour enleverune unité de pollution, et le coût est toujours plus élevéque pour l’unité précédente. Par conséquent, la courbedu coût de réduction marginal (CRM) est plus marquéelorsqu’il y a un accroissement des réductions d’émissions.

Le niveau optimal de lutte antipollution est atteintlorsque le CRM est égal à l’ASM. Pour ce faire, l’organismede réglementation doit limiter le niveau total des réductionsd’émissions à celui de Q*, qui tient compte du coûtmarginal associé au niveau d’activité économique, P*.

Le niveau optimal de pollution A-1

Le niveau optimal de pollution

AANNEXE

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Les aspects économiques d’unéchange d’émissions Les programmes de plafond et d’échange sont supérieursaux approches plus traditionnelles qui imposentdes mesures contraignantes pour la réglementationenvironnementale, parce que la cible d’émissions,qui est établie au moyen du plafond, est atteinte à uncoût économique minimum par l’échange de permis.L’organisme de réglementation détermine le niveau totald’émissions acceptables et délivre une quantité équivalentede permis (idéalement Q* dans la figure A–1 ci-dessus).Les permis sont ensuite attribuées à des sourcesréglementées qui participent à un marché d’échangecommun. Ainsi, les entreprises dont les coûts de réductionmarginaux sont faibles choisiront de réduire leursémissions d’une quantité supérieure aux permis qu’ellesdétiennent et de vendre leurs permis excédentaires à desentreprises dont les coûts de réduction marginaux sontplus élevés. De cette façon, le programme assure unepéréquation des coûts de réduction marginaux pour toutesles sources et réduit au minimum les coûts des mesuresvisant à atteindre la cible environnementale.

A-2 Exemple d’évaluation du potentiel d’un programme de plafond et d’échange

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Exemple d’évaluation du potentiel d’un programme de plafond et d’échange B-1

Exemple d’évaluation du potentiel d’un

programme de plafondet d’échange

BANNEXE

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Les procédés d’impression utilisés dans la production du présent document sont conformes aux normes deperformance environnementale établies par le gouvernement du Canada dans le document intitulé La directivenationale concernant les services de lithographie. Ces normes servent à garantir l’intégrité environnementale desprocédés d’impression grâce à la réduction des rejets toxiques dans l’environnement, à la réduction des apportsd’eaux usées, à la réduction de la quantité de matières envoyées dans les décharges et à la mise en œuvre deprocédures de préservation des ressources.

Le papier utilisé à l’intérieur de ce document est conforme à La ligne directrice nationale du Canada sur lepapier d’impression et le papier à écrire ou à La ligne directrice sur le papier d’impression mécanique non couché(ou aux deux). Ces lignes directrices servent à établir des normes de performance environnementale pourl’efficience dans l’utilisation des fibres, la demande chimique en oxygène, la consommation d’énergie, lepotentiel de réchauffement de la planète, le potentiel d’acidification et les déchets solides.

Les procédés d’impression et le papier utilisé à l’intérieur de ce document sont dûment certifiés conformémentau seul programme d’éco-étiquetage du Canada — le programme Choix environnementalM (PCE). Lesymbole officiel de certification du programme — l’Éco-LogoM — évoque trois colombes stylisées entrelacéespour former une feuille d’érable représentant les consommateurs, l’industrie et le gouvernement œuvrantensemble pour améliorer l’environnement du Canada.

Pour plus d’informations sur le programme Choix environnementalM, veuillez visiter son site Web à l’adressewww.environmentalchoice.com ou téléphonez le programme au (613) 247-1900.

La Section de la mise en valeur de la technologie d’Environnement Canada est fière d’appuyer la norme deperformance touchant l’environnement et la qualité et l’emploi de papier certifié dans le cadre du programmeChoix environnementalM et de produits et de procédés respectueux de l’environnement, depuis l’élaborationjusqu’à la distribution de produits d’information. Pour obtenir un exemplaire du catalogue EnvironnementCanada : Publications et sites Internet choisis, veuillez communiquer avec nous, sans frais, en composant le 1 800 734-3232 ou (819) 953-5750; par télécopieur au (819) 994-5629 ou par courriel à l’[email protected]. Pour plus de renseignements sur Environnement Canada, veuillez visiter le site Web duMinistère à www.ec.gc.ca.

© Sa Majesté la Reine du chef du Canada (Environnement Canada) 2005.

CATALOGAGE AVANT PUBLICATION DE BIBLIOTHÈQUE ET ARCHIVES CANADAVedette principale au titre :

Les outils de l’échange : Guide d’élaboration et d’exploitation d’un programmede plafond et d’échange pour limiter la pollution.

Publ. aussi en anglais sous le titre : Tools of the Trade, a Guide to Designing and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control.Publ. en collab. avec United States Environmental Protection Agency, Office of Air and Radiation.Comprend des références bibliographiques.ISBN 0-662-78932-6No de cat. En84-14/2005F

1. Air – Pollution – Échanges des droits d’émission – Guides, manuels, etc.2. Air – Qualité – Gestion – Guides, manuels, etc.3. Environnement – Politique gouvernementale.I. Canada. Environnement Canada.II. United States. Environmental Protection Agency. Office of Air and Radiation.

HC79.P55T66 2005 363.738’74 C2005-980046-1

Internet (PDF) :ISBN 0-662-78933-4No de cat. En84-14/2005F-PDF

Internet (HTML) :ISBN 0-662-78934-2No de cat. En84-14/2005F-HTML

De plus amples renseignements peuvent être obtenus du site Web d’Environnement Canada à www.ec.gc.caou de l’Informathèque au 1 800 668-6767.

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LES OUTILS DE L’ÉCHANGE

GUIDE D’ÉLABORATION ET D’EXPLOITATION D’UN PROGRAMME DE PLAFOND ET D’ÉCHANGE POUR

LIMITER LA POLLUTION

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