LES LOTERIES D’ETAT EN EUROPE INSTITUT D’ADMINISTRATION PUBLIQUE DU GRAND MONTRÉAL JEAN-LUC MONER-BANET, 10 NOVEMBRE 2011

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SOMMAIRE

• Les jeux de hasard et d’argent en Europe: focus sur les loteries et les paris professionnels.

• La régulation et la protection des populations contre les effets indésirables du jeu de hasard et d’argent.

• La régulation des jeux de loterie et de paris sportifs est-elle réussie?

• La régulation peut elle s’améliorer au profit des acteurs du secteur et en protégeant mieux la population? Les quatre défis.

• Comment l’Etat et les exploitants peuvent ensembles améliorer leur position en assurant financement de l’Etat et responsabilité sociale?

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LE MARCHÉ ET QUELQUES CHIFFRES EN BREF

En Europe, le marché peut se percevoir en trois dimensions complexes et changeantes:

1. Horizontale: le monde réel et matériel d’une part et le monde virtuel (Internet, téléphones portables et télé interactive) d’autre part.

2. Verticale: les jeux de casino, les paris sportifs/hippiques, les jeux de loterie (de tous types), le jeux de tournois (poker) et les skill games.

3. Profondeur: les opérateurs légaux et les illégaux.

Sans prétendre à être parfaitement régulé et contrôlé, le monde réel pose beaucoup moins de problèmes que le monde virtuel dans lequel se trouve la très grande partie de l’offre illégale.

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LE MARCHÉ ILLÉGAL SUR INTERNET

• 15’000 sites Internet existants, dont les revenus annuels ont atteint plus de € 6 milliards en 2008 et se monteront à € 12 milliards en 2013.

• 12’600 sans licence = non autorisés.• 500 opérateurs autorisés à Malte.• 5 fois plus d’opérateurs sans licence que d’opérateurs

agréés.• Les opérateurs offshore, sans licence, offrent un large

choix de produits: Loteries Casino Poker Paris sportifs

Désavantage concurrentiel pour les fournisseurs autorisés

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BWIN

6

BWIN

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OPÉRATEURS ILLÉGAUX INTERNET: RBJ ET TAXES

RBJ enmillions €

Taxes en millions €

Taxesen %

Bwin (2009) 447 19.4 4.34

Partygaming 518.3 3.6 0.69

Betfair 355.7 3.1 0.87

Unibet 171.5 1.6 0.93

888 185.8 2 1.08

Sportingbet 263.1 3.5 1.33

TOTAL 1’941.4 33.2 1.54

Taxe moyenne RBJ: 1.54%

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LES LOTERIES EUROPÉENNES

55 membres dans l’Union Européenne

dans 27 EU Etats membres

78 membresen Europe

dans 43 pays

Afin de préserver les modèles de loteries d’utilité publique et de lutter contre une privatisation des bénéfices extérieurs aux pays membres, les loteries européennes se sont organisées en association: The European Lotteries Association.

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LES VALEURS FONDAMENTALES

« Nous nous engageons envers une politique de jeu basée sur les principes de solidarité, d’intégrité, de subsidiarité et de précaution »European Lotteries

«  Les profits du jeu devraient être destinés à l’utilité publique, en incluant l’éducation, la santé, le sport professionnel et amateur ainsi que la culture »Résolution du Parlement européen, 10 mars 2009

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QUELQUES CHIFFRES CLÉS

• Chiffre d’affaires € 78.9 milliards.

• Revenu Brut des Jeux € 35.8 milliards.

• Retour à la société € 23.9 milliards, soit 67% du RBJ des loteries européennes

Pour 2010, ce montant représente € 23.9 milliards répartis comme suit: € 2.4 milliards = sport € 4.3 milliards = autres bonnes causes € 16.8 milliards = budgets publics

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1ÈRE CONCLUSION:

• Le marché des loteries et paris professionnels en Europe est indubitablement un succès commercial.

• Des sommes importantes sont jouées et des bénéfices importants générés pour les budgets d’Etat et pour les bonnes causes de toute nature.

• La rentabilité des opérateurs est excellente et s’améliore.

Les opérateurs de jeux légaux remplissent leur mission économique mais le secteur illégal prospère.

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LA RÉGULATION POLITIQUE EN EUROPE

Deux des grands principes qui régissent les activités économiques en Europe:

• Liberté d’établissement des entreprises et de circulation des biens, des capitaux et des personnes.

• Liberté de prestations de services.

Article 49 du traité sur l’Union EuropéenneDans le cadre des dispositions visées ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis.

Article 50 du traité sur l’Union EuropéenneAu sens du présent traité, sont considérées comme services les prestations fournies normalement contre rémunération, dans la mesure où elles ne sont pas régies par les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, des capitaux et des personnes.Les services comprennent notamment :a) des activités de caractère industriel;b) des activités de caractère commercial;c) des activités artisanales;d) les activités des professions libérales.

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LE CONSEIL DE L’EUROPE

Le Conseil de l’Europe regroupe 47 pays (dont les 27 de l’Union Européenne et la Suisse), il a pour objectif de favoriser en Europe un espace démocratique et juridique commun, organisé autour de la Convention européenne des droits de l’homme et d’autres textes de référence sur la protection de l’individu.

Son instance dirigeante, le Comité des Ministres, se préoccupe depuis plusieurs années de l’intégrité du sport et de la lutte contre la criminalité organisée et agit dans ce domaine notamment au travers du programme APES. Les objectifs de l’APES sont la promotion du sport et des valeurs positives qu’il représente, la mise au point de normes internationales et l’établissement d’un cadre pour une plateforme paneuropéenne de coopération intergouvernementale en matière de sport.

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LE CONSEIL DE L’EUROPE

A l’issue d’un large processus de consultation et dans le cadre de l’accord sur le sport, le Comité des Ministres a adopté, le 28 septembre dernier, un document important qui constitue une « recommandation aux Etats Membres sur la promotion de l’intégrité du sport pour lutter contre la manipulation des résultats, notamment les matchs arrangés ».

Cet accord vise à harmoniser les pratiques et à définir le benchmark en la matière.

La mise en œuvre de cet accord doit se faire au travers de mesures précises préconisées à l’intention des Etats, des organisations sportives et des opérateurs de paris.

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LA COMMISSION EUROPÉENNE

De manière générale, la Commission européenne est en faveur d’une exploitation régulée mais ouverte du secteur des loteries.

Pendant de nombreuses années et à la suite des plaintes des opérateurs privés de paris sportifs sur Internet, la Commission européenne a lancé des procédures d’infraction contre quelques Etats membres : Allemagne, Danemark, Finlande, Suède, Hongrie, Italie, Hollande, France et Autriche.

Par ces procédures, la Commission souhaitait vérifier la mise en œuvre correcte de la loi européenne et si une politique adéquate de canalisation du jeu est effectivement mise en œuvre, notamment dans le secteur Internet.

Les mesures prises par les Etats membres pour organiser ce secteur doivent être «nécessaires, proportionnées, non-discriminatoires, consistantes, systématiques et être totalement compatibles avec l’article 49 du traité sur la liberté des services ».

Cette inflation juridique connaît une trêve depuis l’arrivée du Commissaire Européen au marché intérieur et aux services, M. Michel Barnier qui a lancé en 2011 une grande procédure de consultation des Etats membres: le livre vert sur les jeux d’argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur.

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LA COMMISSION EUROPÉENNE

Le livre vert sur les jeux d’argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur

Il a pour objet de lancer une vaste consultation publique sur l’ensemble des défis à relever par les diverses politiques et sur tous les aspects du marché intérieur en rapport avec l’essor rapide de l’offre des jeux d’argent et de hasard en ligne, licites ou non, s’adressant aux habitants de l’UE.

Lancée au printemps 2011, la consultation a été close le 31 juillet 2011 et le rapport de la

Commission européenne sera disponible à l’automne 2011.

Le rapport de la commission européenne fera un état des lieux précis de la situation, mais

fera surtout une proposition de régulation du secteur qui pourra être:

• Une directive qui a force de loi et impose aux Etats membres de prendre des dispositions légales conformes et soumises à la validation de la Commission;

• Un ensemble de recommandations qui prendrait la forme d’un framework que les Etats membres devraient adopter. Ces recommandations minimales auraient pour objets essentiels la protection des consommateurs et la prévention du crime organisé.

European Lotteries et WLA ont déposé des contributions importantes.

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LE PARLEMENT EUROPÉEN

De manière générale, le Parlement européen est en faveur d’une exploitation monopolistique (ou sous licence) et contrôlée des loteries:

• La Directive Service (ou Bolkenstein) a pour but de faciliter la libre circulation des services dans l’EU.• Elle a été plus ou moins neutralisée par l’abandon du principe du

pays d’origine. Le secteur des loteries en est de plus formellement exclu.• Secteur des loteries exclu de la Directive eCommerce.• Secteur des loteries exclu de la Directive Télévision sans

Frontières.• Pas de droit primaire (Règlement) consacré au secteur des

loteries.

MAIS de nombreuses questions sont adressées par des députés libéraux au sujet des monopoles et des lois anti-cartels (Euro Millions questionné à plusieurs reprises à ce sujet).

Le parlement travaille actuellement à un rapport sur le jeu en ligne dans le marché européen (rapport Creutzmann).

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LA COUR EUROPÉENNE DE JUSTICE

Des arrêts fondamentaux n’ont cessé d’être émis par la Cour de justice de l’Union européenne depuis 10 ans: Schindler 94, Läärä Zenatti et Gambelli en 99, Placanica 2007, Liga Portuguesa 2008, Ladbrokes 2010, etc.

En résumé:

• Les Etats membres peuvent choisir librement un système de monopole ou de licences.

• Ils peuvent interdire l’accès de leur marché aux opérateurs qui n’ont pas de licences du pays, même s’il sont établis dans l’UE et y compris sur Internet.

• Pour être efficace, la régulation doit permettre l’expansion contrôlée de jeux de hasard et d’argent attractifs qui doit s’équilibrer avec la protection du consommateur. Ce principe peut nécessiter la mise en œuvre d’une offre large et d’une publicité adéquate, y compris sur Internet (théorie de l’expansion contrôlée).

• La politique mise en œuvre doit être proportionnée et consistante dans toutes les formes de jeux dans le domaine commercial et dans celui de la protection du consommateur (« problème allemand »).

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LA LUTTE CONTRE LE JEU EXCESSIF

En Suisse et en Europe, les dangers associés à la pratique des jeux d’argent font l’objet

de nombreuses mesures de protection de la population, de recherche scientifiques.

Des montants importants sont investis dans la protection de la population par des

mesures de prévention primaire, secondaires et tertiaires.

Les opérateurs de jeux intègrent totalement la protection de la population dans la conception de leurs jeux et dans leur exploitation

Les deux sociétés exploitantes de loteries en Suisse co-financent l’action publique en la

matière par une taxe de 0,5% sur leur Revenu brut des jeux et mettent en œuvre de

nombreuses mesures internes; elles sont également certifiées en la matière.

Dernière étude Suisse, commanditée et surveillée par le gouvernement fédéral en 2009:

• 14’393 personnes interrogées• 60,5% des personnes interrogées ont déjà joué à un jeu de hasard et

d’argent dans leur vie, 41,9% au cours de la dernière années• 2% des participants présentent un comportement excessif dont 0,5% peuvent

être considérés comme joueurs pathologiques• Aucune évolution depuis 2002, date de l’étude précédente n’a été relevée

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Jeu Responsable

Form

ati

on

Mesures et vérification des contenus par des experts externes

Contrôles et supervision (avec sanctions)

Info

rmati

on

Com

mu

nic

ati

on

NOS 3 PILIERS RESPONSABILITÉ

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LES CERTIFICATIONS ET CODES

1. «WLA Framework»En novembre 2006, la World Lottery Association (WLA)

établit un cadre général en matière de Jeu Responsable. Ce cadre est adopté par la Loterie Romande.

2. «EL RG Standards»En mai 2007, European Lotteries (EL) présente à son tour ses «Standards Européens de Jeu Responsable».Ils sont adoptés par la Loterie Romande qui a également participé à sa conception. La Loterie Romande obtient en 2008 la certification «Standards Européens de Jeu Responsable».

3. Code de conduite en matière de Jeu ResponsableRéalisé en septembre 2006. Disponible sur Internet.

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2ÈME CONCLUSION:

• Le marché des loteries et paris professionnels en Europe est régulé politiquement par toutes les parties prenantes gouvernementales, administratives, politiques et juridiques.

• La question de la protection de la population est largement prise en compte et financée. Elle fait l’objet d’évaluations et de recherches scientifiques.

MAIS…• Le secteur illégal prospère tout de même.• Aucun des acteurs n’est réellement satisfait.• Les politiques cherchent des solutions.• La presse et l’opinion publique expriment désarroi et

mécontentement, tout en continuant à jouer…

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1ER DÉFI DE LA RÉGULATION:

• Le cycle de la « production politique »

Source: Knoepfel, P., Larrue, C., Varone, F. 2001. Analyse et pilotage des politiques publiques. Bâle: Helbing & Lichtenhahn (série Analyse des politiques publiques / Politikanalyse n° 2): 129

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1ER DÉFI DE LA RÉGULATION:

• Le cycle de la « production politique »

Source: Knoepfel, P., Larrue, C., Varone, F. 2001. Analyse et pilotage des politiques publiques. Bâle: Helbing & Lichtenhahn (série Analyse des politiques publiques / Politikanalyse n° 2): 129

Lenteur

Lourdeur

Complexité

Inadaptation au monde virtuel et à

l’évolution technologique

Trop d’acteurs avec des intérêts différents

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1ÈRE PROPOSITION:

• But: augmenter la « production politique » en termes de volume, de simplicité et de vitesse d’exécution.

• Moyen: simplifier, raccourcir et dynamiser les cycles de politique publique.

• Concrètement: Empowerment du régulateur!Augmenter le poids de la régulation (régulateur, gaming board) dans un cadre législatif qui s’en tient aux valeurs et aux objectifs.

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2ÈME DÉFI DE LA RÉGULATION:

Le réalisme qui protège!

Arrêt de la Cour Européenne de Justice, Placanica 2007

« Dans ce contexte, une optique d’expansion contrôlée dans le secteur des jeux de hasard peut tout à fait être cohérente avec l’objectif visant à attirer des joueurs exerçant des activités de jeux et de paris clandestins interdites en tant que telles vers des activités autorisées et règlementées.Ainsi que l’ont relevé notamment les gouvernements belge et français afin d’atteindre cet objectif, les opérateurs autorisés doivent constituer une alternative fiable, mais en même temps attrayante, à une activité interdite, ce qui peut en soi impliquer l’offre d’une gamme de jeux étendue, une publicité d’une certaine envergure et le recours à de nouvelles techniques de distribution ».

Source: Cours de justice Européenne – Arrêt Placanica 2007, paragraphe 55

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BWIN

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LOTERIE ROMANDE

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2ÈME PROPOSITION:

• But: augmenter le potentiel de réalisme de la « production politique ».

• Moyen: intégrer la réalité complexe et « à priori » antinomique de la protection de la population et de l’exploitation plus extensive (mais maîtrisée) des jeux.

• Concrètement: ouverture du régulateur à la réalité du marché!Intégrer dans les ressources humaines des (ex-)professionnels de l’exploitation et d’autres de la prévention contre le jeu excessif, aptes ensemble à maîtriser la « pesée » de l’attractivité et de la responsabilité de l’offre dans une perspective claire:

efficacité, efficience et responsabilité

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3ÈME DÉFI DE LA RÉGULATION:

La projection dans l’international

Il est a priori contre nature pour le législateur et le régulateur de de se projeterdans un contexte qui sort de ses frontières politiques!

– l’Union Européenne qui est au contraire par nature extra-territoriale échoue pour l’instant à mettre en œuvre une régulation des jeux qui soit efficace!

– France et Suisse négocient depuis des années pour échanger et consolider les bases de données des personnes interdites d’accès aux casinos, sans succès!

Hors… Internet, le téléphone mobile, la télévision interactive et les opérateurseux-mêmes ont intégré et mis en œuvre des réalités internationales à

succès:Euro Millions, PMU international.

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3ÈME PROPOSITION:

• But: augmenter le potentiel de projection extérieure de la « production politique ».

• Moyen: intégrer la réalité étrangère de l’exploitation des jeux.

• Concrètement: ouverture du régulateur à l’internationalisation du marché!

Ouverture de structures formelles ou informelles qui permettent la consultation, la coordination et la régulation internationale.Introduction de normes législatives permettant cette perspective.

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4ÈME DÉFI DE LA REGULATION:

• L’évaluation intégrée des politiques publiques

Evaluation intégrée

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4ÈME PROPOSITION:

• But: augmenter le potentiel de remise en question permanente de la politique publique.

• Moyen: intégrer la fonction d’évaluation de l’intégration dans le cycle de régulation.

• Concrètement: intégrer la fonction d’évaluation dans celle de la régulation.

Veiller à l’indépendance et à la crédibilité de la dite évaluation intégrée par la participation des milieux universitaires et de ceux de la santé publique.

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EN CONCLUSION

Tout dans la situation actuelle du secteur des jeux de hasard et d’argent concours à un changement de paradigme de la régulation et dans la manière de mener les politiques publiques en la matière.

La politique et la régulation actuelle pèchent parfois par excès de dogmatisme, de formalisme, par manque d’adaptabilité, voire par « bien pensance »!

MAIS… Il y a une volonté réelle des acteurs et de la société civile pour sa mise en œuvre qui garantit une évolution favorable!

Donc oui! Les organisations étatiques peuvent continuer à remplir leur double mission de financement de l’Etat et des bonnes causes, tout en protégeant les joueurs!

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EN CONCLUSION

N’oublions cependant jamais les 98% des joueurs qui se livrent à cette activité de façon ludique et responsable et ne stigmatisons ni l’industrie, ni les joueurs!

MERCI DE VOTRE ATTENTION