Le rapport d'observations définives

Hôtel Dubois de Fosseux - 14, rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.fr

Rapport d’observations définitives

et sa réponse

COMMUNE DE GRAVELINES

(Département du Nord)

Exercices 2010 et suivants

Observations délibérées le 19 octobre 2016

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SOMMAIRE

SYNTHESE ........................................................................................................................................ 4

RAPPELS A LA REGLEMENTATION ............................................................................................ 5

RECOMMANDATIONS .................................................................................................................... 6

I. PROCÉDURE .......................................................................................................................................... 7

II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES ....................................................................................................... 7

I - PRÉSENTATION DE LA COMMUNE ................................................................................... 7

II - LES SUITES DU DERNIER RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ..................... 7

III - L’INFORMATION FINANCIÈRE ET LA FIABILITÉ DES COMPTES ............................... 8

A - L’INFORMATION FINANCIERE ........................................................................................... 8 1 - Les états de la dette au compte administratif et au compte de gestion .................... 8 2 - L’état du personnel annexé au compte administratif ............................................... 8 3 - Les états annexés au compte administratif non prévus par la maquette

budgétaire ................................................................................................................ 9

B - LA FIABILITE DES COMPTES .............................................................................................. 9 1 - La tenue de l’inventaire physique et la concordance avec l’état de l’actif .............. 9 2 - Etat des restes à réaliser ......................................................................................... 10

IV - LA SITUATION FINANCIÈRE (2011-2015) ........................................................................ 10

A - LA SECTION DE FONCTIONNEMENT ................................................................................. 10 1 - L’excédent brut de fonctionnement ....................................................................... 10 2 - Les produits de gestion .......................................................................................... 10

a - La fiscalité reversée ........................................................................................ 11 b - La fiscalité directe locale ................................................................................ 12

3 - Les charges de gestion ........................................................................................... 13 4 - L’autofinancement dégagé .................................................................................... 13

B - LE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS ...................................................................... 14 1 - Les dépenses d’investissement .............................................................................. 14 2 - Le financement de l’investissement ...................................................................... 14

C - LA STRUCTURE FINANCIERE ........................................................................................... 15 1 - Le poids de la dette ................................................................................................ 15 2 - L’équilibre du bilan ............................................................................................... 15

D - CONCLUSION SUR LA SITUATION FINANCIERE ................................................................ 15

V - LES PRÉVISIONS FINANCIÈRES ....................................................................................... 16

VI - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ................................................................. 16

A - LES CHARGES DE PERSONNEL ......................................................................................... 16 1 - L’impact des mesures réglementaires .................................................................... 17 2 - Les mesures spécifiques décidées par la collectivité ............................................. 17

B - LES EFFECTIFS ................................................................................................................. 18 1 - L’évolution des effectifs ........................................................................................ 18 2 - Les caractéristiques des effectifs ........................................................................... 19 3 - La répartition des effectifs par filière d’emplois ................................................... 20 4 - La politique de recrutement ................................................................................... 20 5 - La mutualisation .................................................................................................... 21

C - LE TEMPS DE TRAVAIL .................................................................................................... 22 1 - L’organisation du temps de travail ........................................................................ 22

a - La durée effective du travail ........................................................................... 22 b - Un régime particulièrement coûteux .............................................................. 23

2 - L’organisation et le suivi des comptes épargne-temps (CET) ............................... 23 3 - Les heures supplémentaires ................................................................................... 23

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4 - L’absence au travail ............................................................................................... 24 a - Mesure de l’absentéisme ................................................................................ 24 b - Le coût de l’absentéisme ................................................................................ 25 c - Les mesures de lutte contre l’absentéisme ..................................................... 25

D - LA GESTION DES EFFECTIFS ET DES CARRIERES .............................................................. 26 1 - La gestion des effectifs .......................................................................................... 26 2 - L’avancement d’échelon ....................................................................................... 26 3 - Le régime indemnitaire .......................................................................................... 27

a - Les indemnités versées au titre de l’article 111 de la loi n° 84-53 du

26 janvier 1984 ............................................................................................... 27 b - La diversité des primes versées ...................................................................... 27

4 - La nouvelle bonification indiciaire (NBI) ............................................................. 28

VII - L’AIDE AUX ASSOCIATIONS ............................................................................................. 28

A - MONTANT DES SUBVENTIONS ......................................................................................... 28

B - LES CONTRATS AVEC LES ASSOCIATIONS ....................................................................... 29

C - L’EVALUATION DE L’ACTIVITE DES ASSOCIATIONS ........................................................ 30

VIII - LA POLITIQUE CULTURELLE ............................................................................................ 31

A - LA DEFINITION ................................................................................................................ 31

B - LE COUT .......................................................................................................................... 31

C - PARTENARIATS CULTURELS DE LA VILLE DE GRAVELINES ............................................ 32

D - FREQUENTATION DES EQUIPEMENTS CULTURELS ........................................................... 34

E - MESURE DE LA SATISFACTION DES USAGERS ................................................................. 34

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Synthèse

Située dans la région Nord-Pas-de-Calais, à mi-distance entre Dunkerque et Calais, Gravelines

fait partie de la communauté urbaine de Dunkerque Grand Littoral et appartient au groupement de

sept communes qui forment les « Rives de l’Aa ».

La commune compte 11 868 habitants mais dispose d’un budget comparable à celui d’une

commune comptant entre 40 000 et 50 000 habitants.

L’élément qui caractérise la commune de Gravelines est la manne financière apportée par la

communauté urbaine de Dunkerque par le biais des reversements de fiscalité professionnelle, soit

581 M€ entre 2000 et 2015, qui représentent les deux-tiers de ses produits de gestion. La première

composante, à savoir l’attribution de compensation, traduit des transferts de compétence demeurés

limités de la commune vers la communauté urbaine. L’autre composante, la dotation de solidarité

communautaire, qui est normalement destinée à réduire les inégalités entre les communes de la

communauté, n’a cessé d’augmenter au profit de la commune de Gravelines. Ce constat avait déjà été

fait par la chambre en 2007 dans le cadre de l’examen de la gestion de la communauté urbaine de

Dunkerque Grand Littoral.

Depuis l’an 2000, la très importante fiscalité reversée par la communauté urbaine de

Dunkerque à la commune de Gravelines permet à celle-ci un niveau élevé de dépenses, sans

compromettre toutefois la situation financière, qui reste saine à la fin de 2015, caractérisée par une

épargne consistante et donc une bonne capacité de désendettement. Cependant, la réduction de la

dotation globale de fonctionnement, qui matérialise la participation à l’effort de redressement des

finances publiques, conduit la commune à rechercher des économies. Pour l’avenir, l’analyse

prospective montre à terme une possible dégradation de sa capacité d’autofinancement et de

désendettement, qui exigera de la commune une certaine vigilance quant à la maîtrise de ses charges

de fonctionnement.

A cet égard, la gestion du personnel offre des marges de manœuvre puisque les charges de

personnel représentaient en 2015 environ trois fois la moyenne de la strate démographique. La

titularisation des agents contractuels explique, pour l’essentiel, la forte augmentation de la masse

salariale de 3,8 % en moyenne annuelle sur la période 2011-2015. Le temps de travail des agents est

sensiblement inférieur à la durée légale de 1 607 heures par an, l’écart représentant un surcoût pour

la collectivité évalué à 1,36 M€. Le taux d’absentéisme est élevé en comparaison de la moyenne

nationale. Les outils de suivi des effectifs font défaut, comme le chiffrage des effectifs en équivalents

temps plein.

Les subventions aux associations de droit privé et à la régie gravelinoise des équipements de

sports et de loisirs représentent un montant annuel supérieur à 10 M€, soit près de sept fois la moyenne

de la strate démographique 2015. Pour autant, la commune n’évalue pas l’activité des associations au

regard des conventions qui les lient à elle. Le constat a été fait singulièrement dans le cas des deux

importantes associations Agir et Atouts Ville, prises comme exemples. Par ailleurs, les subventions

qui leur sont accordées, qui devraient être notifiées comme aides d’Etat à la Commission européenne,

ne le sont pas. En effet, les conventions de subventionnement ne définissent ni les modalités de

compensation des coûts de l’exécution de la charge de service public ni celles relatives au contrôle et

au reversement d’un éventuel excédent de subvention.

La politique culturelle ne donne pas lieu à délibération du conseil municipal. Là encore, même

si la collectivité suit la fréquentation des principaux équipements culturels et cherche à mesurer la

satisfaction des usagers, les orientations décidées ne définissent ni objectifs opérationnels ni

indicateurs de performance, empêchant toute évaluation des résultats.

- 5/35 -

Rappels à la réglementation

Mis en

œuvre

Partiellement

mis en œuvre

Non mis

en œuvre Page

1. Compléter l’état du personnel avec les effectifs

budgétaires exprimés en équivalents temps plein et

réduire le nombre d’états annexés au compte

administratif, pour se conformer aux maquettes

budgétaires fixées par l’instruction budgétaire et

comptable M14.

X 8

2. Compléter l’inventaire physique des biens et

vérifier sa concordance avec l’état de l’actif tenu

par le comptable, en conformité avec

l’instruction M14.

X 9

3. Compléter la note préalable au débat d’orientation

budgétaire avec les engagements pluriannuels et la

présentation de la structure et de l’évolution des

dépenses et des effectifs, conformément à

l’article L. 2312-1 du code général des collectivités

territoriales.

X 16

4. Respecter la durée du temps de travail,

conformément au décret n° 2001-623 du

12 juillet 2001 relatif à l’aménagement et à la

réduction du temps de travail dans la fonction

publique territoriale, pour ce qui concerne la mise

en œuvre de la journée de solidarité.

X 22

5. Mettre en œuvre un dispositif de contrôle

automatisé du temps de travail conformément au

décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 modifié

relatif au calcul des heures supplémentaires.

X 24

6. Conditionner l’avancement d’échelon des agents

aux conditions décrites par les décrets du

12 mai 2016 pris en application de

l’article 78 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.

X 26

7. Attribuer la nouvelle bonification indiciaire en

respectant les conditions prévues par le

décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006,

singulièrement pour les agents exerçant des

fonctions d’accueil à titre principal.

X 28

8. Compléter les conventions conclues avec les

associations Agir et Atouts Ville conformément

aux articles 4 et 5 de la décision du

20 décembre 2011 relative à l’application de

l’article 106-2 du traité sur le fonctionnement de

l’Union européenne aux aides d’État.

X 30

- 6/35 -

Recommandations

Mise en

œuvre

Partiellement

mise en

œuvre

Non

mise en

œuvre

Page

9. Présenter un schéma pluriannuel de recrutement à

l’assemblée délibérante.

X 21

10. Mettre en place une gestion prévisionnelle des

effectifs, des emplois et des compétences.

X 26

11. Renforcer la lutte contre l’absentéisme. X 25

12. Délibérer sur la politique culturelle de la

commune.

X 31

13. Recenser, de manière exhaustive, les spectateurs

d’un spectacle vivant afin de pouvoir comparer la

fréquentation des équipements culturels de

Gravelines avec les statistiques nationales.

X 35

- 7/35 -

I. PROCÉDURE

L’examen de la gestion de la commune de Gravelines a porté sur la période courant à partir

de l’année 2010. La lettre d’ouverture de contrôle a été adressée le 22 janvier 2016 à

M. Bertrand Ringot, maire de la commune sur toute la période.

En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières (CJF), l’entretien

préalable à la formulation d’observations provisoires par la chambre a eu lieu le 28 avril 2016 avec

l’ordonnateur.

Le rapport d’observations provisoires a été communiqué au maire le 21 juillet 2016. Des

extraits ont été notifiés à M. Patrice Vergriète, président de la communauté urbaine de Dunkerque,

à M. Didier Mégret, président de l’association AGIR et à M. Alain Potier, président de

l’association « Atouts ville ». Seul M. Bertrand Ringot a répondu.

La chambre, dans sa séance du 19 octobre 2016, a arrêté les observations définitives

reproduites ci-après.

II. OBSERVATIONS DEFINITIVES

I - PRÉSENTATION DE LA COMMUNE

Située dans la région Nord-Pas-de-Calais, Picardie, à mi-distance entre Dunkerque et

Calais, Gravelines (11 868 habitants) fait partie de la communauté urbaine de Dunkerque Grand

Littoral et appartient au groupement de sept communes qui forment les « Rives de l’Aa ».

La commune de Gravelines bénéficie d’une grande richesse économique en raison de la

présence sur son territoire de trois sites majeurs : la centrale nucléaire la plus puissante d’Europe,

l’usine « Aluminium Dunkerque » appartenant au groupe Rio Tinto Alcan et la ferme aquacole

« Aquanord », leader français de la production de bars et de dorades. Au total, ce sont plus de 300

entreprises qui sont implantées sur le territoire de la commune.

II - LES SUITES DU DERNIER RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

Dans le cadre de son précédent contrôle, la chambre avait adressé à la commune treize

recommandations. Sept ont été suivies d’effet, quatre l’ont été partiellement, deux ne l’ont pas été.

Les recommandations suivantes ont été suivies d’effet :

- améliorer les taux de réalisation budgétaire, grâce à la mise en place de simulations

budgétaires ;

- qualifier de service social d’intérêt général les activités sociales des associations Agir et

Atouts ville ;

- valoriser les aides aux associations, comme l’attestent les annexes aux comptes

administratifs ;

- cesser l’activité de prêt au personnel communal ;

- 8/35 -

- régulariser la situation administrative de l’ancien directeur général des services et du

directeur des services technique et informatique ;

- rationaliser et sécuriser les procédures internes de la commande publique, notamment

par l’établissement d’un guide applicable à l’ensemble des services. Compte tenu de la

réforme de la commande publique entrée en vigueur le 1er avril 2016, il importera pour

les services d’actualiser le guide interne ;

- régulariser le dispositif de gestion des utilisations des véhicules municipaux et des cartes

d’approvisionnement en carburant ; désormais, des carnets de bord sont complétés.

Certaines ont été partiellement suivies d’effet : c’est le cas des recommandations 1 à 3 qui

visaient à améliorer le suivi de l’exécution budgétaire afin de mieux maîtriser les charges de

fonctionnement. Elles ont permis une réduction des charges à caractère général mais sont restées

sans effet sur la maîtrise des charges de personnel. En outre, certaines mesures ont été prises pour

lutter contre l’absentéisme comme le retrait du régime indemnitaire pour la maladie ordinaire et le

plan de prévention pour les accidents de service.

Enfin, deux sont restées peu ou pas appliquées :

- instaurer un dispositif de contrôle automatisé du temps de travail ;

- introduire une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences.

Ces deux derniers points, parmi d’autres, seront examinés dans le cadre du présent examen

de gestion.

III - L’INFORMATION FINANCIÈRE ET LA FIABILITÉ DES COMPTES

L’information financière et la fiabilité des comptes ont été éprouvées sur le compte

administratif et le compte de gestion de l’exercice 2015.

A - L’information financière

1 - Les états de la dette au compte administratif et au compte de gestion

Les états de la dette tenus respectivement par l’ordonnateur et par le comptable, sont

concordants.

Les états de la dette annexés au compte administratif ne révèlent pas d’emprunts structurés

comportant des risques de taux.

2 - L’état du personnel annexé au compte administratif

La présentation de l’état du personnel au compte administratif 2015 s’écarte sensiblement

du cadre défini dans la maquette budgétaire du compte administratif réglementée par l’instruction

budgétaire et comptable M14.

Un certain nombre de rubriques ne sont pas tenues, parmi lesquelles celles des effectifs

budgétaires, exprimés en équivalent temps plein (ETP). La chambre invite la commune à y

remédier afin que l’information relative au personnel soit complète.

- 9/35 -

Selon l’ordonnateur, il y sera remédié dès le prochain vote du budget : l’état du personnel

sera présenté tel que défini dans la maquette budgétaire.

3 - Les états annexés au compte administratif non prévus par la maquette

budgétaire

Le compte administratif 2015 ajoute aux annexes réglementaires des états non prévus par

la maquette budgétaire réglementée par l’instruction M14 : l’état des prêts au personnel, l’état du

patrimoine bâti, l’état des locations et mises à disposition, la liste des véhicules, les tarifs

communaux, l’état des marchés conclus en 2015 et la liste des associations auxquelles adhère la

commune.

Le compte administratif, qui atteint plus de 500 pages au lieu de 150 dans la maquette

réglementaire, s’en trouve fortement surchargé. La chambre invite donc la commune à alléger la

présentation budgétaire du compte administratif en supprimant les états annexés non prévus par la

maquette budgétaire.

Le maire précise que ces états, qui étaient joints principalement à titre d’information, seront

supprimés autant que possible dès le prochain vote du budget.

B - La fiabilité des comptes

Une information fiable est une information exempte d’erreur et de biais significatifs, à

laquelle les utilisateurs peuvent faire confiance et permettant de présenter une image fidèle des

comptes communaux. Les critères de la fiabilité sont l’image fidèle, la prééminence de la substance

sur la forme, la neutralité, la prudence et l’exhaustivité.

1 - La tenue de l’inventaire physique et la concordance avec l’état de l’actif

Le suivi des immobilisations constitue un élément essentiel de la qualité comptable.

L’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit que la responsabilité de leur suivi incombe, de

manière conjointe, à l’ordonnateur et au comptable. L’ordonnateur est chargé plus spécifiquement

du recensement des biens et de leur identification, il tient l’inventaire, registre justifiant la réalité

physique des biens. Le comptable est, pour sa part, responsable de leur enregistrement et de leur

suivi à l’actif du bilan : à ce titre, il tient l’état de l’actif1 ainsi que le fichier des immobilisations,

documents comptables justifiant les soldes des comptes apparaissant à la balance et au bilan.

L’inventaire et l’état de l’actif doivent correspondre.

Or, l’inventaire de l’ordonnateur et l’état de l’actif tenu par le comptable présentent au

31 décembre 2015 un écart supérieur à 65 M€ sur un actif immobilisé total de 260 M€. En effet,

l’inventaire est incomplet : il ne reprend que les biens mobiliers amortissables, alors qu’il a

vocation à enregistrer toutes les immobilisations.

Il appartient à la commune de compléter l’inventaire avec les biens qui n’y figurent pas, et

de se rapprocher du comptable public pour veiller à la parfaite concordance entre les deux états.

L’ordonnateur précise qu’il se conformera à ce rappel à la règlementation dès 2017.

1 L’état de l’actif est établi par le comptable public tous les deux ans (pour les exercices budgétaires pairs) à partir

du fichier des immobilisations. Pour les exercices budgétaires impairs, un état des flux d’immobilisations est

produit au compte de gestion du receveur municipal.

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2 - Etat des restes à réaliser

Le rapprochement entre l’état des restes à réaliser arrêté au 31 décembre 2015 et les

justifications produites ne suscite aucune observation.

En conclusion sur l’information financière et la fiabilité des comptes, il appartient à la

commune de Gravelines de compléter son information financière, dans un souci de transparence,

et son inventaire physique pour qu’il reflète fidèlement la situation patrimoniale.

IV - LA SITUATION FINANCIÈRE (2011-2015)

La commune n’ayant pas de budget annexe, l’analyse de la situation financière porte sur le

budget principal.

Les comparaisons se fondent sur les données moyennes de la strate démographique des

communes de 10 000 à 20 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé. Cependant, les

données financières de la commune de Gravelines la situeraient plutôt parmi la strate des

communes de 20 000 à 50 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé, comme par

exemple la commune de Compiègne (Oise).

A - La section de fonctionnement

1 - L’excédent brut de fonctionnement

L’excédent brut de fonctionnement résulte de la comparaison entre les produits de gestion

et les charges de gestion.

Sur la période 2011 à 2015, l’excédent brut de fonctionnement se rétracte de 10,97 M€ à

9,3 M€, soit une variation annuelle de - 4,1 %. Cette évolution résulte d’une progression annuelle

des charges de gestion plus rapide, de 1,4 %, que celle des produits de gestion, de 0,3 %.

2 - Les produits de gestion

En 2015, la fiscalité représente 93 % des produits de gestion. La fiscalité reversée, de

34,37 M€, et la fiscalité directe locale, de 16,84 M€, représentent chacune respectivement 60,67 %

et 30,71 % des produits de gestion.

L’évolution des produits de gestion est restituée dans le tableau ci-après :

Tableau n° 1 – Evolution des produits de gestion (2011-2015)

Source : comptes de gestion.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 15 394 951 15 834 622 16 237 507 16 456 157 16 842 850 2,3%

+ Ressources d'exploitation 1 433 336 1 837 833 1 509 683 1 496 286 2 267 335 12,1%

= Produits "flexibles" (a) 16 828 287 17 672 455 17 747 190 17 952 443 19 110 186 3,2%

Ressources institutionnelles (dotations et

participations)1 955 630 1 990 806 1 982 761 1 830 924 1 053 401 -14,3%

+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat 35 033 291 34 922 373 34 948 392 34 818 458 34 370 319 -0,5%

= Produits "rigides" (b) 36 988 921 36 913 179 36 931 153 36 649 382 35 423 720 -1,1%

Production immobilisée, travaux en régie (c) 313 212 371 328 301 232 356 699 305 818 -0,6%

= Produits de gestion (a+b+c = A) 54 130 421 54 956 961 54 979 575 54 958 525 54 839 724 0,3%

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a - La fiscalité reversée

La fiscalité reversée permet d’absorber facilement la suppression totale de la dotation

globale de fonctionnement, qui a entraîné une perte de recettes d’environ 1 M€ chaque année

depuis 2015. En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que la contribution

de la commune au redressement des finances publiques a ainsi augmenté de 147 % passant de

414 610 € en 2014 à 1 023 691 € en 2015. En 2016, elle sera selon lui de 1 033 029 €. Ce contexte

a conduit la commune à rechercher des économies dès 2015 et pour les années 2016 et 2017.

La fiscalité reversée se compose, d’une part, de composants issus de l’intercommunalité, à

savoir l’attribution de compensation et la dotation de solidarité communautaire et, d’autre part, de

composants en provenance de l’Etat, à savoir le fonds national de garantie individuelle des

ressources et, depuis 2012, le fonds national de péréquation des ressources communales et

intercommunales. Ce dernier consiste à prélever une partie des ressources de certaines

intercommunalités et communes pour la reverser à des intercommunalités et communes moins

favorisées. Le montant du fonds national de péréquation a augmenté de 187 %. Pour 2016, la

contribution à ce fonds sera de 1,033 M€.

La commune est contributrice nette au fonds national de garantie individuelle des

ressources2 : elle reverse au fonds de la fiscalité professionnelle.

Le tableau qui suit retrace le détail de la fiscalité reversée par l’intercommunalité et l’Etat.

Tableau n° 2 – Détail de la fiscalité reversée


Depuis l’an 2000, le niveau de l’attribution de compensation et de la dotation de solidarité

communale est très élevé. Sur la période 2000 à 2015, soit en 16 ans, les deux dotations cumulées

ont généré un produit de 581 M€, comme le montre le tableau suivant.

Tableau n° 3 – Evolution de l’attribution de compensation et de la dotation

de solidarité communautaire (2000-2015) en euros

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 TOTAUX

32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 518 241 736

3 228 147 3 631 909 4 035 782 4 440 390 4 812 990 5 185 141 5 568 650 5 714 554 5 817 011 5 860 774 5 593 025 63 194 324

35 619 143 36 022 905 36 426 778 36 831 386 37 203 986 37 576 137 37 959 646 38 105 550 38 208 007 38 251 770 37 984 021 581 436 060

Source : commune de Gravelines.

Les deux dotations présentent une courbe d’évolution fortement différenciée : l’attribution

de compensation est pratiquement inchangée depuis l’origine alors que la dotation de solidarité

communautaire connaît une progression continue jusqu’en 2014 inclus.

2 Mécanisme mis en œuvre à compter de 2011 de compensation intégrale du manque à gagner pour les collectivités

territoriales résultant de la suppression de la taxe professionnelle.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Attribution de compensation brute 32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 32 390 996 0,0%

+ Dotation de solidarité communautaire brute 5 568 650 5 714 554 5 817 011 5 860 774 5 593 025 0,1%

+ Fonds de péréquation (FPIC)et de solidarité 0 -256 822 -333 260 -506 957 -687 347 N.C.

+/- Contribution nette des fonds nationaux de garantie

individuelle des ressources (FNGIR)-2 926 355 -2 926 355 -2 926 355 -2 926 355 -2 926 355 0,0%

= Fiscalité reversée par l'Etat et l'interco 35 033 291 34 922 373 34 948 392 34 818 458 34 370 319 -0,5%

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La fiscalité reversée par l’intercommunalité suscite deux remarques.

1) Sur l’attribution de compensation

Les reversements importants de fiscalité reflètent des transferts de compétence limités entre

la communauté urbaine de Dunkerque et la ville de Gravelines3, comme le constatait déjà la

chambre régionale des comptes dans son rapport d’observations définitives de 2007 sur la

communauté urbaine de Dunkerque. La situation n’a pas évolué depuis cette date.

2) Sur la dotation de solidarité communautaire

La dotation de solidarité communautaire versée à la commune de Gravelines n’a cessé

d’augmenter jusqu’en 2014, alors même qu’elle est destinée à réduire les inégalités de fiscalité

entre les communes de la communauté urbaine. Ce point également avait déjà été mis en exergue

dans le cadre du contrôle effectué en 2007 sur la communauté urbaine de Dunkerque.

Depuis ce constat, la situation n’a pas évolué. En effet, en dépit de la révision de la dotation

de solidarité communautaire envisagée en 2016 par la communauté urbaine de Dunkerque, la

commune de Gravelines devrait continuer à bénéficier d’un montant similaire.

b - La fiscalité directe locale

La fiscalité directe locale a augmenté en moyenne de 1,9 % par an (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 4 – Evolution de la fiscalité directe locale


Cette augmentation s’explique exclusivement par l’évolution des bases d’imposition de la

taxe d’habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Les bases de cette dernière

représentent plus de trois fois la moyenne de la strate, celles de la taxe d’habitation, moins de la

moitié.

Depuis 2001, les taux d’imposition de la taxe d’habitation et de la taxe foncière sur les

propriétés bâties sont restés inchangés. Cependant, ils sont nettement plus élevés que les taux

moyens de la strate. En 2014, le taux de la taxe d’habitation était de 24,15 % à Gravelines contre

un taux moyen dans la strate de 15,87 %, et la même année, le taux de la taxe foncière sur les

propriétés bâties était de 28,56 % contre 22,65 %.

3 Chambre régionale des comptes du Nord-Pas-de-Calais – rapport d’observations définitives du

12 septembre 2007. Le texte du rapport figure à l’adresse :

http://www.ccomptes.fr/content/download/32212/522270/version/1/file/NPR200726.pdf.

Et la réponse de la communauté urbaine de Dunkerque à l’adresse :

http://www.ccomptes.fr/content/download/32213/522280/version/1/file/NPO200726R.pdf.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Impôts locaux nets des restitutions 14 971 617 15 397 310 15 854 627 16 041 316 16 117 466 1,9%

+ Taxes sur activités de service et domaine 36 183 54 867 69 303 86 563 85 927 24,1%

+ Taxes sur activités industrielles 0 0 0 0 282 311 N.C.

+ Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation 149 265 167 409 171 845 177 510 181 872 5,1%

+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre onéreux,

DMTO)237 886 215 036 141 732 150 768 175 274 -7,4%

= Ressources fiscales propres (nettes des

restitutions)15 394 951 15 834 622 16 237 507 16 456 157 16 842 850 2,3%

- 13/35 -

Au demeurant, dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur relève que les

allocations destinées à compenser les pertes de recettes consécutives à certaines mesures

d’exonération, de réduction des bases ou de plafonnement des taux prises par le législateur en

matière de fiscalité directe locale sont passées de 410 769 € en 2011 à 289 925 € en 2015.

3 - Les charges de gestion

Les charges à caractère général ont diminué dans le cadre de l’effort d’économies

municipales mis en œuvre. En revanche, les charges de personnel ont continué de progresser.

En effet, elles augmentent, en moyenne annuelle, de 4,1 % hors atténuation de charges en

raison, notamment, de la titularisation des agents contractuels. En 2015, elles représentaient ainsi

2 144 € par habitant contre 664 € par habitant pour la moyenne de la strate.

Même si elles ont légèrement diminué, les subventions présentent un niveau très élevé de

plus de 8 M€ en 2015, soit 699 € par habitant contre 97 € pour la moyenne de la strate, hors prise

en comptes des subventions exceptionnelles, proches de 4 M€, versées à la régie municipale

chargée des équipements sportifs et de loisirs.

L’évolution des charges de gestion est restituée dans le tableau ci-après.

Tableau n° 5 – Evolution des charges de gestion (2011-2015)


4 - L’autofinancement dégagé

La capacité d’autofinancement (CAF) brute diminue de près de 12 % en cinq ans, en raison

de la baisse de l’excédent brut de fonctionnement et de la progression des subventions

exceptionnelles versées aux services publics à caractère industriel et commercial. En 2015, la CAF

brute atteignait, cependant, 337 € par habitant contre une moyenne de la strate à 183 € par habitant.

Tableau n° 6 – Evolution de l’autofinancement brut (2011-2015)


Toujours en 2015, la CAF nette du remboursement en capital des emprunts s’élevait à 82 €

par habitant (contre 328 € en 2011) pour une moyenne de la strate à 90 € par habitant (contre 114 €

en 2011).

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Charges à caractère général 9 627 860 9 726 772 10 150 941 9 758 467 8 728 496 -2,4%

+ Charges de personnel 21 738 205 22 711 916 22 948 381 24 343 036 25 488 517 4,1%

+ Subventions de fonctionnement 8 423 231 8 595 387 8 580 796 8 448 971 8 313 213 -0,3%

+ Autres charges de gestion 3 363 788 3 433 150 3 280 500 3 257 881 3 006 696 -2,8%

= Charges de gestion (B) 43 153 083 44 467 225 44 960 618 45 808 355 45 536 922 1,4%

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Excédent brut de fonctionnement (A-B) 10 977 337 10 489 736 10 018 957 9 150 169 9 302 802 -4,1%

en % des produits de gestion 20,3% 19,1% 18,2% 16,6% 17,0%

+/- Résultat financier (réel seulement) -808 764 -759 177 -621 849 -685 624 -652 134 -5,2%

- Subventions exceptionnelles versées aux services

publics industriels et commerciaux3 316 378 3 499 000 3 570 200 3 483 200 3 998 200 4,8%

+/- Solde des opérations d'aménagements de terrains

(ou +/- values de cession de stocks)0 0 0 0 0 N.C.

+/- Autres produits et charges excep. réels -222 864 -94 175 20 358 -19 766 -651 908 30,8%

= CAF brute 6 629 332 6 137 385 5 847 265 4 961 580 4 000 560 -11,9%

en % des produits de gestion 12,2% 11,2% 10,6% 9,0% 7,3%

- 14/35 -

B - Le financement des investissements

1 - Les dépenses d’investissement

Même s’il marque une pause en 2015, l’effort d’équipement sur les cinq dernières années

est très soutenu. En 2015, les dépenses d’équipement s’élevaient à 413 € par habitant contre 268 €

par habitant pour la moyenne de la strate. Le tableau ci-après retrace l’évolution des dépenses

d’investissement.

Tableau n° 7 – Evolution des dépenses d’investissement


Depuis l’origine, le niveau d’équipement est particulièrement élevé comme le montre l’état

de l’actif immobilisé qui dépasse 260 M€ en 2015. Ainsi, à Gravelines, le nombre d’équipements

sportifs, de 95, et culturel, de 8, sont très largement supérieurs aux moyennes nationales, de 56,44,

et régionale, de 5,25. Parmi les équipements culturels, la commune compte une médiathèque, un

musée et une salle de spectacle. Parmi les équipements sportifs figurent une base nautique et de

plein air, un centre équestre, des centres multisports.

2 - Le financement de l’investissement

Sur la période 2011-2015, les ressources propres ont financé les dépenses d’investissement

à hauteur de 72 % et les emprunts nouveaux à hauteur de 28 %. Cette structure de financement est

éloignée de la comparaison nationale6 où les recettes propres d’investissement représentent 90 %

des dépenses d’investissement.

EMPLOIS 2011 2012 2013 2014 2015 RESSOURCES 2011 2012 2013 2014 2015 Cumul Part

Annuité en capital

de la dette 2 754 2 761 3 002 3 013 3 028 CAF 6 629 6 137 5 847 4 961 4 000 27 574 58 %

Autres dépenses

d'investissement 5 701 8 312 6 820 7 852 4 848

Recettes

d'investissement

(hors emprunt)

2 043 1 184 630 1 175 1 576 6 608 14 %

Total 8 455 11 073 9 822 10 865 7 876 Financement

propre disponible 8 672 7 321 6 477 6 136 5 576 34 182 72 %

Variation du FRN

(ressource nette) 2 417 580

Nouveaux emprunts

de l'année 2 200 1 800 2 000 4 400 2 880 13 280 28 %

Total 10 872 9 121 8 477 10 536 8 456 47 462

Variation du FRN

(emploi net) 1 952 1 345 329


4 Ministère des sports, de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative - Les équipements sportifs

des communes de 2 500 à 12 000 habitants – Publication de 2011, à l’adresse :

http://www.sports.gouv.fr/IMG/archives/pdf/Plaquette_2500_12000Hab_3Volets_v2.pdf.

5 Observatoire des territoires – équipements culturels http://carto.observatoire-des-

territoires.gouv.fr/#v=map9;i=equipt_culturel.tx_equipt;l=fr;sly=f_reg_e_DR;sid=12

6 La Banque postale – Territoires et Finances – communes et intercommunalités, 2015, p.5. L’étude est disponible

à l’adresse : https://www.labanquepostale.com/content/dam/groupe/actus-pub/pdf/etudes/finances-

locales/2015/20151216_territoires-et-finances-3.pdf.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Cumul sur les

années

- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie

)5 445 604 7 905 540 6 353 178 7 677 348 4 671 525 32 053 196

- Subventions d'équipement (y compris subventions

en nature)2 982 206 168 636 680 400 833 170 833 1 417 496

+/- Dons, subventions et prises de participation en

nature, reçus ou donnés412 397 240 904 53 010 -225 247 150 481 215

- Participations et inv. financiers nets -162 158 -43 933 -87 163 -28 570 -22 069 -343 892

+/- Variation de stocks de terrains, biens et produits 0 0 0 0 0 0

- Charges à répartir 0 0 0 0 0 0

+/- Variation autres dettes et cautionnements 2 535 3 285 -136 209 27 520 27 990 -74 879

Total 5 701 361 8 311 964 6 819 495 7 851 885 4 848 430 33 533 135

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C - La structure financière

1 - Le poids de la dette

Sur la période, malgré un recours accru à l’emprunt en 2015, la commune s’est légèrement

désendettée : de 22,1 M€ en 2011, le stock de dettes a ainsi été ramené à 21,1 M€ en 2015. Dans

sa réponse à la chambre, l’ordonnateur fait valoir qu’entre 2000 et 2015, la dette de la commune a

diminué de près de 26 M€, soit de 56 %. L’évolution de la dette est restituée dans le tableau ci-

après.

Tableau n° 8 – Evolution de l’encours de la dette


En 2015, l’endettement de la commune, de 1 763 € par habitant, était près de deux fois

supérieur à la moyenne de la strate, de 944 €.

Mais en raison de son niveau élevé de CAF brute, la capacité de désendettement de la

commune est satisfaisante. En 2015, le ratio qui l’exprime, en rapportant l’encours de la dette à la

CAF brute, était de 5,2 années. En 2014, année où une comparaison avec la strate est possible, les

deux ratios étaient proches, de 3,25 années pour la commune contre 4,65 années pour la moyenne

de la strate.

2 - L’équilibre du bilan

Sur la période, l’équilibre du bilan a quelque peu évolué puisque les ressources longues

destinées à financer l’investissement ont eu tendance à se tarir. La commune conserve un niveau

de trésorerie satisfaisant, correspondant à 25 jours de charges courantes en 2015. L’équilibre du

bilan est retracé dans le tableau ci-dessous.

Tableau n° 9 – Evolution du bilan


Dans le cas présent, le besoin en fonds de roulement négatif, qui ne traduit pas de retards

de paiement aux fournisseurs, abonde la trésorerie.

D - Conclusion sur la situation financière

Depuis 15 ans, la véritable rente que constitue la fiscalité professionnelle unique reversée

par la communauté urbaine de Dunkerque à la commune de Gravelines autorise celle-ci à maintenir

un niveau de dépenses élevé, tant en fonctionnement qu’en investissement, sans compromettre

l’équilibre de sa situation financière, qui reste saine à la fin de 2015, caractérisée par une épargne

consistante et une bonne capacité de désendettement.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Encours de dettes du BP au 1er janvier 22 160 927 21 609 105 20 644 765 19 778 664 21 137 529 -1,2%

au 31 décembre en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Fonds de roulement net global 6 026 284 4 074 875 2 730 096 2 401 746 2 982 392 -16,1%

- Besoin en fonds de roulement global -881 941 -1 528 175 -639 402 -970 033 -300 033 -23,6%

=Trésorerie nette 6 908 225 5 603 050 3 369 498 3 371 779 3 282 425 -17,0%

en nombre de jours de charges courantes 57,4 45,2 26,9 26,5 25,9

Dont trésorerie active 6 908 225 5 603 050 3 369 498 3 371 779 3 282 425 -17,0%

Dont trésorerie passive 0 0 0 0 0 N.C.

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V - LES PRÉVISIONS FINANCIÈRES

Le rapport de présentation qui accompagne le débat d’orientation budgétaire ne contient

aucune précision sur les engagements pluriannuels envisagés.

Pour autant, il existe des prospectives financières qui pourraient être communiquées à

l’organe délibérant. Ainsi, en août 2015, un document interne comporte des simulations relatives

à des comptes administratifs prévisionnels pour les années 2016 et 2017.

Ces simulations montrent que l’autofinancement brut s’établirait à 2,65 M€ en 2017 en

raison notamment des conséquences financières attachées à la suppression de la dotation globale

de fonctionnement. L’encours de la dette diminuerait à 19,4 M€. Dans ces conditions, la capacité

prévisionnelle de désendettement se détériorerait à 7,32 années.

Conformément aux 2e et 3e alinéas de l’article L. 2312-1 du code général des collectivités

territoriales, la chambre invite la commune à enrichir le rapport de présentation qui accompagne

le débat d’orientations budgétaires des engagements pluriannuels envisagés, en y ajoutant la

présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs7, qui fait également

défaut.

Dès novembre 2016, le rapport transmis et présenté au conseil municipal sera complété

afin de respecter notamment les dispositions du décret du 24 juin 2016 relatif au contenu ainsi

qu’aux modalités de publication et de transmission du rapport d’orientations budgétaires.

VI - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

A - Les charges de personnel

Entre 2011 et 2015, les charges de personnel présentent une progression particulièrement

soutenue de 4,1 % par an, singulièrement au cours des périodes 2011-2012 (+ 4,5 %), 2013-2014

(+ 6,1 %) et 2014-2015 (+ 4,7 %), comme le montre le tableau suivant. En 2015, elles représentent

45 % des charges de gestion et 55 % des charges courantes.

Tableau n° 10 – Charges de personnel nettes des remboursements de mise à disposition

En M€ 2011 2012 2013 2014 2015

Var.

annuelle

moyenne

Charges totales de personnel 21,738 22,712 22,948 24,343 25,488 4,1 %

- Remboursement de personnel mis à

disposition 0 0 0 0 0,689

= Charges totales de personnel nettes

des remboursements pour MAD8 21,738 22,712 22,948 24,343 24,799 3,3 %

en % des produits de gestion 40,2 % 41,3 % 41,7 % 44,3 % 45,2 %


7 Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent article

comporte, en outre, une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport

précise notamment l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des

avantages en nature et du temps de travail.

8 MAD : mise à disposition.

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Elles sont particulièrement importantes puisqu’elles s’élèvent en 2015 à 2 144 €/hab., soit

plus de trois fois la moyenne de la strate (664 €/hab.).

En 2013, dernière année pour laquelle on dispose d’une comparaison, la rémunération

moyenne d’un agent municipal à Gravelines est de 2 259 € contre 1 836 € pour la moyenne des

communes9.

Cette progression des dépenses de personnel s’explique à la fois par l’impact de mesures

réglementaires mais également et surtout par des mesures spécifiques décidées par la collectivité,

notamment la titularisation d’agents contractuels.

1 - L’impact des mesures réglementaires

Si le point d’indice n’a subi aucune revalorisation depuis 2010, des mesures réglementaires

ponctuelles ont eu un impact direct sur l’augmentation de la masse salariale telles que le

relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique10, la modification du taux de la

contribution employeur à la CNRACL11, la création d’un 8e échelon dans les grades dotés de

l’échelle 6 de rémunération des cadres d’emplois de catégorie C (agents d’exécution) de la fonction

publique territoriale 12, les dispositions indiciaires applicables aux agents de la catégorie C et de

la catégorie B (cadres intermédiaires) de la fonction publique territoriale13, et enfin, l’affiliation

des élus locaux au régime général de la sécurité sociale14.

Les recrutements intervenus dans le cadre de la mise en œuvre des nouvelles activités

périscolaires entre 2014 et 2015 ont également contribué à la progression de la masse salariale.

2 - Les mesures spécifiques décidées par la collectivité

La collectivité n’est pas en mesure de calculer l’impact sur la masse salariale de l’évolution

de la carrière de ses agents, appelé effet glissement vieillesse technicité positif (GVT+), ni celui

du remplacement des départs d’agents à forte ancienneté par des agents plus jeunes, appelé GVT

négatif. Les seuls éléments spécifiques pris en compte dans le calcul de la masse salariale sont les

avancements d’échelon et les entrées et sorties connues du personnel.

En valeur moyenne annuelle, les rémunérations des titulaires ont augmenté de 4,9 % en

cinq ans, soit une augmentation très forte, qui correspond à une politique assumée de titularisation

des agents contractuels. A l’inverse, les rémunérations des non-titulaires ont diminué de - 6,6 %

et leur part dans la dépense de rémunération est passée de 19 à 13 %.

Le régime indemnitaire voté par l’assemblée délibérante a également contribué à

l’augmentation de la masse salariale, avec une hausse moyenne de 4,3 % par an. D’un montant de

3,9 M€ en 2015, il représente 25 % de la rémunération du personnel titulaire.

9 Source : DGCL - Les collectivités locales en chiffres 2015, page 192.

10 Décrets n° 2012-847 du 2 juillet 2012 et n° 2013-33 du 10 janvier 2013.

11 Décrets n° 2012-1525 du 28 décembre 2012, n° 2013-1290 du 27 décembre 2013 et n° 2014-1531 du

17 décembre 2014 /CNRACL : Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.

12 Décret n° 2013-587 du 4 juillet 2013.

13 Décret n° 2014-80 du 29 janvier 2014.

14 Décret suite article 18 LFSS.

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Tableau n° 11 – Evolution des rémunérations versées au personnel

En € 2011 2012 2013 2014 2015

Var.

annuelle

moyenne

Rémunération principale 8 967 510 9 391 437 9 732 934 10 489 633 11 014 069 5,3 %

+ Régime indemnitaire voté par

l’assemblée 3 281 733 3 443 745 3 567 060 3 758 431 3 878 096 4,3 %

+ Autres indemnités 416 434 410 520 437 568 438 049 448 293 1,9 %

= Rémunérations du personnel

titulaire (a) 12 665 676 13 245 702 13 737 562 14 686 113 15 340 458 4,9 %

en % des rémunérations du

personnel* 80,0 % 79,9 % 82,7 % 84,5 % 86,6 %

Rémunération principale 2 542 030 2 678 942 2 373 030 2 249 476 2 000 854 - 5,8 %

+ Régime indemnitaire voté par

l’assemblée 502 905 575 685 451 872 370 307 320 602 - 10,6 %

+ Autres indemnités 0 0 0 0 0 N.C.


non titulaire (b) 3 044 935 3 254 627 2 824 902 2 619 783 2 321 456 - 6,6 %

en % des rémunérations du

personnel* 19,2 % 19,6 % 17,0 % 15,1 % 13,1 %

Autres rémunérations (c) 123 789 71 321 56 166 81 931 57 427 - 17,5 %


hors atténuations de charges

(a+b+c)

15 834 400 16 571 650 16 618 630 17 387 827 17 719 341 2,9 %

Atténuations de charges 697 129 769 614 783 795 807 200 179 677 - 28,7 %

= Rémunérations du personnel 15 137 271 15 802 036 15 834 835 16 580 627 17 539 664 3,8 %


* Hors atténuations de charges.

Le service des ressources humaines de la ville de Gravelines a produit un état prévisionnel

pour 2016 des dépenses mensuelles de la masse salariale prenant en compte les mesures

règlementaires ainsi que les avancements d’échelon et les mouvements des personnels. Ces

prévisions conduiraient à une baisse de la masse salariale de 0,7 %.

B - Les effectifs

1 - L’évolution des effectifs

Au 31 décembre 2015, la commune de Gravelines comptait 601 agents sur emplois

permanents. Son effectif a augmenté de 20 agents entre 2011 et 2015, représentant une hausse de

3,4 %. Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur justifie cette évolution par « la

montée en compétences des services et le mode de recrutement … la collectivité recrute des agents

non titulaires possédant le niveau requis puis les forment pour qu’ils intègrent la fonction publique

dans la catégorie hiérarchique correspondant à leur poste ». Il indique que ce dispositif a

fonctionné dans les secteurs en tension comme les maîtres-nageurs sauveteurs où les

fonctionnaires se font rares, ou dans la filière d’enseignement artistique où l’absence de concours

ainsi que la création de nombreux postes à temps non complet empêchent, selon lui, le recrutement

de fonctionnaires.

Les 43 postes de non-titulaires supprimés au cours de la période 2011 à 2015 ont été

remplacés par 64 emplois de titulaires. La commune de Gravelines a procédé à une vague de

titularisation au cours des exercices 2012 et 2013 (- 16 non-titulaires et + 17 titulaires) et une

augmentation des effectifs de 25 agents entre 2013 et 2014.

- 19/35 -

Le développement de l’intercommunalité n’a pas eu d’impact en termes de transferts

d’emplois au cours de la période sous revue.

En 2015, la collectivité n’a pas remplacé certains départs (20 sorties contre 6 entrées) et les

effectifs ont baissé de 1,5 %, soit - 9 agents.

2 - Les caractéristiques des effectifs

L’effectif de la commune se distingue, sous plusieurs aspects, de ce qui est relevé

nationalement.

Ainsi, en 2014, le taux d’administration est de 51,3 agents pour 1 000 habitants à

Gravelines, pour un taux moyen national de 18,2 pour les communes entre 10 000 et

20 000 habitants15.

La ville présente même un niveau d’administration beaucoup plus élevé que celui observé

dans la strate supérieure des villes de 20 000 à 50 000 hab., où le taux est de 20 agents pour 1 000

habitants.

Par ailleurs, outre le fait que la commune de Gravelines emploie annuellement un grand

nombre de saisonniers répartis dans les services des sports et animation de la plage (215 en 2014

et 157 en 2015), l’effectif se caractérise par une proportion de titulaires et un âge moyen plus élevé

que ce qui est habituellement constaté, mais aussi par un renforcement de l’encadrement

intermédiaire, de catégorie B, et un faible taux d’agents d’encadrement supérieur représentés par

la catégorie A.

La répartition des effectifs permanents au 31 décembre 2011 et au 31 décembre 2015 figure

ci-après :

Tableau n° 12 – Répartition des effectifs permanents au 31 décembre

selon le statut et la catégorie hiérarchique

2011 2015 Evolution

Catégories A B C T A B C T A B C T

Titulaires 16 82 365 463 23 99 405 527 7 17 40 64

Non-titulaires 5 14 97 116 2 16 55 73 - 3 2 - 42 - 43

dont :

Emplois de direction 3 3 2 2 - 1 - 1

Collaborateurs cabinet 1 1 1 1 0 0

Nombre total des agents 22 96 462 580 26 115 460 601 3 19 - 2 20

Source : commune – cf. tableau : évolution des effectifs complets pour chaque année – hors emplois aidés.

Toutes catégories confondues, sur la période 2011 à 2015, le nombre de titulaires s’est

accru de 14 % alors que celui des non-titulaires diminuait de 37 %. Les agents titulaires

représentaient 80 % de l’effectif total en 2011 et 88 % en 2015, soit 527 agents. Le taux national

est inférieur à 74 % fin 201316.

15 Source : DGCL - Les collectivités locales en chiffres 2016, tableau « communes et établissements communaux

ayant des effectifs sur emplois principaux, au 31 décembre 2014, p. 80.

16 INSEE Première mars 2016 - L’emploi dans la fonction publique en 2014.

- 20/35 -

Ce sont les agents d’encadrement intermédiaire de la catégorie B qui connaissent, sur la

période, la plus importante augmentation des effectifs, passant de 96 à 115 (+ 20 %). En 2015,

toutes filières et tous statuts confondus, les effectifs se répartissent à hauteur de 4 % en

catégorie A, 19 % en catégorie B et 77 % en catégorie C.

3 - La répartition des effectifs par filière d’emplois

Le tableau qui figure ci-après retrace la répartition des effectifs par filière.

Tableau n° 13 – Répartition des effectifs permanents au 31 décembre par filière d’emplois

Filières d’emplois 2011 2012 2013 2014 2015 Évolution

Administrative 133 130 134 135 138 + 5

Animation 8 8 9 8 8 0

Culturelle 39 39 40 53 50 + 11

Médico-sociale

Police municipale 5 5 5 5 5 0

Sociale 23 26 24 23 24 + 1

Sportive 43 45 43 43 42 - 1

Technique 328 330 329 342 333 + 5

Total 579 583 584 609 600 + 21

Source : commune.

55 % des emplois permanents sont occupés par des agents de la filière technique, chiffre

stable sur la période 2011-2015. Cette proportion est sensiblement supérieure à ce qui est constaté

habituellement, en raison notamment des agents intervenant dans les nouvelles activités

périscolaires. D’après le guide des collectivités locales 2015 de la direction générale des

collectivités locales, la proportion d’agents au sein des services techniques est de 46 % des

titulaires au 31 décembre 2013.

La filière administrative concentre 23 % des agents. Leur nombre a faiblement progressé,

passant de 133 en 2011 à 138 en 2015. Les effectifs des autres filières n’ont pas enregistré de

modification significative.

Ce sont les effectifs des services de la filière culturelle qui ont progressé le plus, soit de 11

agents. Cette filière, qui compte 50 agents au 31 décembre 2015, représente 8 % de l’ensemble des

emplois permanents.

4 - La politique de recrutement

La politique municipale actuelle applique le non-remplacement des départs en retraite mais

la collectivité n’est pas en mesure de chiffrer cet objectif dans le cadre de la maîtrise des dépenses

de personnel.

Une analyse des besoins est réalisée en amont des recrutements avec le responsable du

service demandeur, la direction générale des services et la direction des ressources humaines.

Le recrutement interne est privilégié et recherché presque systématiquement avant recours

à l’extérieur : « Avant toute décision de recrutement externe, la possibilité de pourvoir le poste

par la voie de la mobilité interne ou la réorganisation du service est examinée. Le cas échéant si

les compétences requises pour le poste ne sont pas identifiées en interne, une annonce de mobilité

interne peut être publiée pour permettre aux agents intéressés par le poste de candidater, quand

bien même ils ne disposent pas de l’ensemble des compétences souhaitées. »

- 21/35 -

S’agissant de l’externalisation, seuls les services relatifs à la gestion du camping de

Petit Fort Philippe (depuis 2007) et du réseau câblé (depuis 2011) font l’objet de délégations de

service public. Le délégataire du camping consacre à ce service 5 ETP en CDI17, 4 ETP en CDD18

sur 9 mois et 5,8 ETP en CDD sur 2 mois. Celui titulaire de la gestion du réseau câblé emploie 4

collaborateurs à temps plein, 1 commercial à temps partagé et 10 techniciens à temps partagé.

Aucune étude n’a été menée à l’effet d’évaluer les conséquences financières en cas de reprise en

régie de la gestion de ces deux services.

La collectivité a mis en place un outil de prospective identifiant les perspectives de départ

en retraite. L’outil a été diffusé au comité de direction afin d’anticiper les demandes de

remplacement éventuel ou de travailler sur la réorganisation ou la formation d’agents plus jeunes

pour couvrir les besoins générés par les départs. Les propositions de création d’emploi font l’objet

d’une évaluation financière transmise uniquement à l’autorité territoriale. Selon l’ordonnateur, il

s’agit d’une extrapolation des départs dont les dates peuvent varier jusqu’à cinq années. Les

données sont donc à manier avec précaution et sujet à interprétation. Mais la commune n’a pas

mis en place de schéma pluriannuel de recrutement. Elle ne formalise pas sa politique en la matière

par une délibération du conseil municipal.

La chambre invite l’ordonnateur à présenter un schéma pluriannuel de recrutement à

l’assemblée délibérante, faisant apparaître les départs prévus, les recrutements et les

non-remplacements. Le maire admet que ces éléments pourraient être présentés aux élus.

5 - La mutualisation

L’article 67 de la loi du 16 décembre 2010, codifié à l’article L. 5211-39-1 du code général

des collectivités territoriales, rend obligatoire pour le président de l’établissement public de

coopération intercommunale, dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils

municipaux, l’établissement d’un rapport relatif aux mutualisations entre les services de l’EPCI et

ceux des communes membres. Selon l’article L. 5211-39-1 précité, « ce rapport comporte un

projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le

projet de schéma prévoit notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de

l’établissement public de coopération à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs

dépenses de fonctionnement. »

Les principes d’élaboration d’un schéma de mutualisation ont été présentés à l’ensemble

des maires des communes de la communauté urbaine de Dunkerque lors de la conférence des

maires de novembre 2014. Un schéma de mutualisation a été adopté par la communauté urbaine,

qui se décline autour de cinq thématiques : les ressources humaines, la mise en commun de

moyens, l’assistance aux communes, les systèmes d’information, les achats groupés. Chaque

thématique est répartie en actions : de la simple création d’un réseau à la mise en place de services

communs.

Par délibération du 10 novembre 2015, le conseil municipal de la commune de Gravelines

a émis un avis favorable au schéma de mutualisation présenté par la communauté urbaine de

Dunkerque « sous réserve, toutefois, pour y parvenir, de la mise en œuvre d’un partenariat avec la

commune avec des points d’étape réguliers entre les services concernés ». Aucune prévision de

l’impact de la mutualisation en termes d’effectifs et de dépenses de fonctionnement ne figure dans

le document approuvé par la commune.

17 CDI : contrat à durée indéterminée.

18 CDD : contrat à durée déterminée.

- 22/35 -

A ce jour, aucune mutualisation ou mise en commun de services n’a été effectuée entre la

commune et la communauté urbaine de Dunkerque.

C - Le temps de travail

1 - L’organisation du temps de travail

a - La durée effective du travail

Par délibération du 12 novembre 1982, la commune a engagé, dans le cadre de la signature

d’un contrat de solidarité, un processus de réduction de la durée du travail avec application des 35

heures au 1er septembre 1983. Par délibération du 20 décembre 2001, le conseil municipal de

Gravelines a confirmé ce régime, conformément à ce que prévoyait la

loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 pour les collectivités ayant procédé à la réduction du temps de

travail antérieurement au 1er janvier 2001.

Le régime des congés annuels des agents de la commune de Gravelines repose sur une

délibération du conseil municipal du 29 juin 1997 qui faisait suite à un mouvement de grève du

personnel de 12 jours et à un accord conclu avec l’intersyndicale des grévistes. Le document fixe

la durée des congés annuels des agents communaux « dans le respect du principe de parité des

fonctions publiques… » Les agents à temps complet qui effectuent 35 heures hebdomadaires

bénéficient d’un droit à congés annuels de 25 jours, ainsi que d’un ou deux jours supplémentaires

dénommés « congés hiver » lorsqu’ils posent des congés hors période.

De nombreuses dispositions favorables aux agents s’ajoutent au régime légal et viennent

accroître le temps non travaillé :

- dix jours de congés exceptionnels par an sont accordés (ducasse, carnaval…). Comme

le précise le guide des congés : « Ces congés ne sont pas un droit mais une faveur

accordée au personnel présent au service. Ils ne sont pas comptés dans le calcul des

congés annuels » ;

- des congés d’ancienneté sont accordés dès la première année de présence (1 jour) et

peuvent atteindre 10 jours (au-delà de 35 années d’ancienneté) ;

- les agents faisant valoir leurs droits à retraite bénéficient d’un mois de congés

supplémentaires le mois précédent le départ.

Sur le plan juridique, le maintien des droits acquis antérieurement à la date d’entrée en

vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 ne suscite aucune remarque. Tel n’est pas le cas de

l’absence de prise en compte de la journée de solidarité prévue par l’article 6 de la

loi n° 2004-626 du 30 juin 2004. La commune n’a pas pris de délibération pour en fixer les

conditions d’application et cette journée n’est tout simplement pas appliquée. La chambre invite

la commune à prendre les mesures nécessaires pour régulariser ce point. Selon l’ordonnateur, il

sera mis à l’ordre du jour d’un prochain conseil municipal.

Il n’empêche que le régime instauré par la collectivité au profit de ses agents est

extrêmement favorable et déroge au régime légal de la durée du travail auquel est astreinte la très

grande majorité des collectivités locales ne bénéficiant pas du maintien des droits acquis

antérieurement à 2001.

- 23/35 -

b - Un régime particulièrement coûteux

Le régime de temps de travail instauré à Gravelines est extrêmement coûteux pour la

commune, comme le soulignait déjà le rapport précédent de la chambre.

Si l’on considère les seuls dix jours de congés exceptionnels accordés chaque année, le

nombre de jours non travaillés ressort à 147 (104 + 8 + 25 +10), le nombre de jours travaillés

ressort lui-même à 218 et le nombre d’heures travaillées à 1 526, soit un nombre sensiblement

inférieur à la médiane de 1 561 observée la même année19. Le surcoût pour la collectivité peut être

estimé à 1,26 M€.

Si l’on prend en compte les congés d’ancienneté, que l’on peut évaluer par effet de lissage

à 5 jours, le montant susvisé doit être majoré de 50 %, soit un surcoût total de 1,89 M€. En prenant

en compte le 3e avantage visé plus haut (un mois de congé précédant la retraite), le surcoût réel ne

peut être inférieur à 2 M€.

Lors du précédent contrôle, la chambre avait déjà souligné le coût important supporté par

la collectivité pour une durée du travail située bien en dessous du niveau fixé par la loi du

3 janvier 2001. La chambre invite donc la collectivité à reconsidérer son régime de temps de

travail.

2 - L’organisation et le suivi des comptes épargne-temps (CET)

Par délibération du 28 mars 2007, le conseil municipal de la commune de Gravelines a

autorisé la mise en place du compte épargne-temps (CET) pour les agents titulaires et

non-titulaires, sans compensation financière des jours épargnés.

Au 31 décembre 2015, la commune dénombrait 215 comptes épargne-temps ouverts avec

un total de 2 072 jours accumulés, soit une moyenne de 9,6 jours par CET. Conformément à

l’instruction M1420, la commune pourrait constituer une provision pour risques21.

En 2015, seuls 117 CET ont été alimentés et peuvent être considérés comme actifs. Par

ailleurs, la collectivité n’a pas délibéré pour permettre la monétisation des CET. La nécessité de

provisions pour risque ne concerne donc que les agents susceptibles de quitter l’effectif sans

pouvoir bénéficier des jours de congés épargnés. La commune s’engage à prévoir des provisions

en ce sens.

3 - Les heures supplémentaires

Par délibération du 2 octobre 2002, la collectivité a fixé les modalités d’octroi d’indemnités

horaires ou forfaitaires pour travaux supplémentaires (IHTS ou IFTS) et arrêté la liste des grades

pouvant bénéficier des IFTS.

19 Cour des comptes – rapport sur les finances publiques locales 2016.

20 En dehors des trois cas visés au § 3.2.1 (dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la commune,

dès l’ouverture d’une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce, lorsque le recouvrement des

restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré les diligences faites par le comptable public), une

provision peut être constituée dès l’apparition d’un risque avéré.

21 Provisions pour la mise en œuvre du compte épargne-temps (CET).

Des provisions sont constituées pour couvrir les charges afférentes aux jours épargnés sur CET par l’ensemble des

personnels.

Elles sont reprises pour couvrir le coût que le service supporte du fait des conditions de consommation des droits

ouverts aux personnels concernés (indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle

de la fonction publique…).

- 24/35 -

L’absence de système automatisé de décompte du temps de travail, déjà relevée par la

chambre lors de son précédent contrôle, ne permet pas au service des ressources humaines de

comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires accomplies par les agents. Or, le

décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 modifié dispose dans son article 1er que le versement des

IHTS est subordonné à la mise en œuvre par l’employeur de moyens de contrôle automatisé.

La collectivité est favorable à la mise en œuvre de ce dispositif non seulement pour les

heures supplémentaires mais aussi pour des raisons de gestion et de sécurité (respect des horaires,

vérification des présences par les services déconcentrés, gestion des plannings…). Toutefois, le

logiciel ressources humaines ne permet pas cette mise en œuvre immédiate. Une première étude a

été menée et sa concrétisation est envisagée après une concertation préalable avec les représentants

du personnel.

La chambre invite de nouveau la commune à mettre en œuvre des moyens de contrôle

automatisé du temps de travail conformément au décret précité.

Selon les éléments transmis par la collectivité, le nombre d’heures supplémentaires

diminue de 39 % sur la période 2011-2015. Leur volume annuel passe de 18 731 heures en 2011

à 11 340 en 2015. Les principaux services concernés sont les sports, les fêtes et logistique, la police

municipale, la scène Vauban, la voirie et les ateliers municipaux.

En 2015, leur coût (cf. tableau ci-après) représentait un montant de 252 164,05 € pour 237

bénéficiaires, soit un montant annuel moyen de 1 063,98 € et une moyenne d’environ

48 heures supplémentaires par bénéficiaire.

Tableau n° 14 – Heures supplémentaires payées entre 2011 et 2015

Année Nombre Montant en €

2011 18 731,25 353 232,22

2012 20 872,50 404 740,29

2013 16 512,00 327 951,44

2014 14 999,50 305 163,40

2015 11 340,25 252 164,05


4 - L’absence au travail

a - Mesure de l’absentéisme

Le nombre de jours d’absence pour raisons de santé à Gravelines (cf. tableau ci-après) était

de 27,05 jours par agent en 2013, soit un nombre significativement plus élevé que la moyenne

nationale, de 22,422.

En 2015, année pour laquelle aucune comparaison n’est encore disponible, ce nombre a été

ramené à 21,39, ce qui traduit une amélioration significative.

22 Source : rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2015, p. 411.

- 25/35 -

Tableau n° 15 – Répartition des journées d’absence pour raisons de santé

2012 2013 2014 2015

Nombre de jours d’absence pour raisons de

santé (maladie ordinaire, longue maladie,

accidents du travail et de trajet, maladie

professionnelle)

14 790 15 331 13 195 12 406

Total effectif équivalents temps plein 564,8 566,65 589,02 579,8

Nombre moyen de journées d’absence par

agent (titulaires et non-titulaires permanents)

pour « raisons de santé »

26,18 27,05 22,4 21,39

Source : commune – données 2010 et 2011 incomplètes.

b - Le coût de l’absentéisme

L’absentéisme – celui pris en compte ici est celui pour raisons de santé – d’abord un coût

direct lié au paiement de rémunérations par la collectivité à des personnels absents au travail. Sur

la base d’un coût moyen d’un agent équivalent temps plein (ETP) estimé à 43 740 €, en 2015, ce

coût peut être évalué à 2,36 M€, ou 54 ETP, soit 9 % des effectifs de la commune.

Pour sa part, le maire estime que la valorisation de l’absentéisme sur lequel la collectivité

peut avoir une action (absentéisme compressible : maladie ordinaire et accident du travail) est de

1,53 M€ et non de 2,36 M€. Cela reste important et la commune poursuivra les efforts engagés,

constatés par une baisse régulière de l’absentéisme global depuis 2012.

L’absentéisme est également à l’origine de coûts indirects, principalement les dispositions

que la commune est amenée à prendre pour palier le remplacement des agents manquants, ainsi

que la perte de productivité générée par cette absence. La commune n’a pas cherché à évaluer ces

deux coûts.

c - Les mesures de lutte contre l’absentéisme

La commune sollicite des contrôles et expertises médicales sur la justification des arrêts

maladie. Mais cette pratique demeure marginale au vu des absences comptabilisées.

Tableau n° 16 – Evolution des contrôles et expertises

2011 2012 2013 2014 2015

Expertises 6 23 34 27 16

Contrôles 1 3 24 22 15


L’absentéisme compressible fait l’objet d’actions régulières, telles que le retrait du régime

indemnitaire pour la maladie ordinaire et l’élaboration d’un plan de prévention pour les accidents

de service. Cependant, l’effort engagé par la collectivité mérite d’être poursuivi ; elle gagnerait

notamment à procéder, en amont, à une analyse précise des causes d’absence au travail.

- 26/35 -

D - La gestion des effectifs et des carrières

1 - La gestion des effectifs

Le rapport sur l’état de la collectivité établi par la commune tous les deux ans,

conformément à l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires

relatives à la fonction publique territoriale, présente certaines inexactitudes. Le rapprochement des

données du dernier rapport au 31 décembre 2013 avec l’annexe « état du personnel » du compte

administratif 2013 fait apparaître un écart à la fois sur le nombre de postes pourvus sur des emplois

permanents (- 114 au rapport) et sur le nombre d’emplois non permanents (- 192 au rapport).

La commune s’est dotée d’une cellule de contrôle de gestion dont l’un des objectifs est

d’analyser les coûts des actions menées, notamment sur la partie « coût salarial », mais une gestion

prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences reste à mettre en place. La collectivité

reconnaît qu’aucune stratégie en matière de gestion prospective des ressources humaines n’a été

arrêtée à ce jour « autre que le non-remplacement des fonctionnaires partant à la retraite, les

réorganisations et mutualisations de services pour diminuer les effectifs tout en maintenant un

niveau de service équivalent ». La cartographie des métiers et le schéma pluriannuel de

recrutement couplés à une connaissance de l’évaluation des missions et activités des services

doivent permettre d’approfondir la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des

compétences.

La chambre avait déjà noté cette lacune lors du dernier contrôle. Au regard de l’effectif

important de la collectivité, elle invite, de nouveau, la commune à renforcer les actions en matière

de gestion prévisionnelle des effectifs des emplois et compétences.

2 - L’avancement d’échelon

Selon l’article 78 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : « l’avancement d’échelon a lieu

de façon continue d’un échelon à l’échelon immédiatement supérieur. Il est fonction à la fois de

l’ancienneté et de la valeur professionnelle, […]. L’avancement d’échelon à l’ancienneté

maximale est accordé de plein droit. L’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale peut être

accordé aux fonctionnaires dont la valeur professionnelle le justifie ». En 2015, 286 agents, toutes

catégories confondues, ont bénéficié d’un avancement au minimum et 23 ont progressé à

l’avancement maximal.

La pratique qui prédomine à la commune de Gravelines, soit l’avancement d’échelon à la

durée minimale, est contraire à la règlementation précitée, qui n’autorise l’avancement à

l’ancienneté minimale que lorsque la valeur professionnelle de l’agent le justifie.

Pour l’avenir, les décrets du 12 mai 2016 précisent des durées uniques d’échelon par

catégorie d’agents. La chambre invite la commune à se conformer aux règles posées par la loi

susvisée selon ces nouvelles modalités.

- 27/35 -

3 - Le régime indemnitaire

a - Les indemnités versées au titre de l’article 111 de la loi n° 84-53 du

26 janvier 1984

Par délibération du 5 décembre 1985, la commune de Gravelines a « légalisé » le versement

à l’ensemble du personnel d’une prime de vacances d’un montant de 564,06 €23 pouvant être

revalorisée, chaque année, sur la base de l’évolution de l’indice de la fonction publique, ainsi qu’un

13ème mois dont le montant est égal au traitement de base augmenté de l’indemnité de résidence.

Une délibération du 24 mars 1997 confirme le versement au titre des avantages acquis de

la prime de fin d’année correspondant à un 13ème mois, versée en novembre, des primes de cantine

(536,31 €) et d’habillement (122,57 €), versées en avril, de la prime de vacances, versée en mai.

Le 17 juin 1998, le conseil municipal régularise, avec effet au 1er janvier 1997, le versement

d’une prime de départ en retraite calculée au prorata du temps de présence dans la fonction

publique territoriale, sur la base de 167,69 € pour 10 années de présence plus 15,24 € par année

supplémentaire. Tous ces avantages étaient auparavant versés par l’amicale du personnel

communal.

L’ensemble de ces primes reste, de plus, indexé sur l’évolution des traitements de la

fonction publique.

La chambre souligne le caractère avantageux du régime indemnitaire instauré par la

commune de Gravelines au titre du maintien des droits acquis.

b - La diversité des primes versées

L’examen du régime indemnitaire en vigueur dans la commune de Gravelines nécessite la

lecture de plus d’une trentaine de délibérations sur la période de 1985 à 2015, pour 19 primes ou

indemnités dénombrées.

Trois primes versées au titre des droits acquis, et qui concernent quasiment l’ensemble des

agents, absorbent 52 % de la dépense indemnitaire, qui se chiffre à 3 885 243 €. Il s’agit des primes

dites « 13ème mois », « de vacances » et « de cantine », pour des montants respectifs de 1 M€,

678 000 € et 313 000 €.

Parmi les autres primes et indemnités versées aux agents, se détachent l’indemnité

d’administration et de technicité et l’indemnité d’exercice des missions des préfectures, pour des

montants respectifs de 841 000 € et 418 000 €, soit un total de 1 259 000 € représentant 32,4 %

des primes et indemnités versées. Leur contrôle sur l’exercice 2014 n’a pas révélé d’anomalie.

Pour clarifier le régime indemnitaire et le rendre plus lisible, la chambre recommande à la

collectivité de procéder à une refonte de son dispositif. Dans sa réponse aux observations

provisoires, l’ordonnateur indique que la commune délibèrera pour instaurer le nouveau régime

indemnitaire ; à cette occasion, elle simplifiera le système actuel en le fondant sur un référentiel

métiers/fonctions.

23 Les montants en francs ont été convertis en euros.

- 28/35 -

4 - La nouvelle bonification indiciaire (NBI)

En 2015, la NBI était servie à 188 agents titulaires ou stagiaires de la collectivité, soit 31 %

des effectifs permanents pour une valeur d’environ 221 000 €, au titre des différentes fonctions

exercées (encadrement de services, tenue de régies, emploi administratif de direction…), dont

notamment les fonctions d’accueil du public pour 113 agents.

La commune de Gravelines attribue la NBI plus largement que ne le prévoient les textes.

L’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) est régie par les dispositions du

décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à

certains personnels de la fonction publique territoriale. Elle vise à valoriser les emplois comportant

une responsabilité ou une technicité particulière. Son attribution est liée à l’exercice des fonctions

et non à l’appartenance à un corps ou cadre d’emplois. La liste des fonctions éligibles à la NBI est

reprise en annexe du décret suscité24.

Le décret précité dresse la liste des fonctions ouvrant droit à l’attribution de la NBI, parmi

lesquelles figurent « les fonctions d’accueil exercées à titre principal ». Selon la jurisprudence25,

la précision « à titre principal » implique que les fonctions d’accueil doivent représenter plus de

50 % de l’activité de l’agent.

Tel n’est pas le cas. Les 113 agents percevant la NBI au titre des fonctions d’accueil ne

consacrent pas la majorité de leur activité à cette fonction.

Dans ces conditions, la chambre invite la commune à revoir les conditions d’attribution de

la NBI conformément au décret et à la jurisprudence précitée. La collectivité a indiqué qu’elle s’y

conformerait.

VII - L’AIDE AUX ASSOCIATIONS

A - Montant des subventions

Sur la période 2010 à 2015, les subventions aux associations de droit privé ont diminué de

12,4 %, pour atteindre 6,3 M€ la dernière année. En 2015, année où l’on dispose de données

comparatives, le total des subventions courantes atteint 8 M€, ce chiffre incluant celles accordées

au centre communal d’action sociale. Comme évoqué dans l’analyse financière, le montant par

habitant des subventions de fonctionnement versées (c/657), de 714 €, est sans commune mesure

avec celui de la moyenne de la strate, de 98 €.

Au surplus, viennent s’ajouter à ces subventions régulières les subventions exceptionnelles

de près de 4 M€ versées à la régie gravelinoise des équipements de sports et de loisirs,

établissement public à caractère industriel et commercial. A cet égard, la chambre note l’effort fait

par la commune pour régulariser la situation de l’association Sportica, qui gérait jusqu’en 2012

ces équipements.

24 1. Fonctions de direction, d’encadrement, assortis de responsabilités particulières.

2. Fonctions impliquant une technicité particulière.

3. Fonctions d’accueil exercées à titre principal.

4. Fonctions impliquant une technicité et une polyvalence particulières liées à l’exercice dans certaines

collectivités ou dans leurs établissements publics assimilés.

25 Question AN 08.06.2010. Conseil d’Etat – 3è et 8è sous-sections réunies – 04.06.2007 –

Commune de Carrières-sur-Seine.

- 29/35 -

En 2015, la part des subventions totales – hors centre communal d’action sociale – dans les

charges de fonctionnement est de 18,3 %.

Le tableau ci-après retrace l’évolution des subventions entre 2010 et 2015 :

Tableau n° 17 – Evolution des subventions aux associations et à l’établissement public

à caractère industriel et commercial (2010-2015)

En milliers d’€ 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Evolution

Subventions aux

associations (c/6574) 7 253 6 492 6 657 6 554 6 554 6 357 - 12,35 %

Subventions exceptionnelles

(c/6745) 91 213 3 499 3 570 3 483 3 998 4 293 %

Total des subventions

accordées 7 344 6 705 10 156 10 124 10 037 10 355 41 %

Charges de fonctionnement 48 672 53 908 54 449 55 242 55 995 56 609 16,30 %

Ratio subventions/charges

de fonctionnement 15,08 % 12,43 % 18,65 % 18,32 % 17,92 % 18,29 %

Source : comptes administratifs.

Une des caractéristiques des subventions accordées aux associations est leur forte

concentration, comme le montre le tableau qui suit. Les deux associations Agir et Atouts Ville

reçoivent respectivement ainsi 1,3 M€ et 2 M€, soit 32 % des subventions totales. La régie

gravelinoise reçoit, quant à elle, 4 M€ de subventions, correspondant à 38,6 % du total.

Tableau n° 18 – Répartition des subventions

2015 Montant des subventions

directes (en €)

Part dans le total des

subventions aux

associations et à l’EPIC

Association Agir 1 300 000 12,55 %

Association Atouts Ville 2 036 300 19,66 %

Régie gravelinoise des équipements de sports et de loisirs 3 998 200 38,60 %

TOTAL 7 334 500

Source : comptes administratifs.

B - Les contrats avec les associations

L’association Atouts Ville contribue à proposer de meilleures conditions de vie dans les

quartiers de Gravelines. Pour cela, elle met à la disposition des familles, sans aucune distinction

sociale ou de convictions individuelles, un ensemble de services et de réalisations, à caractère

socio-culturel. C’est ainsi qu’elle gère quatre maisons de quartier et deux multi-accueils.

L’association Agir a, quant à elle, pour objet d’aider les gravelinois à s’insérer au mieux

dans la société sur un plan social et professionnel. Elle coordonne, pour ce faire, toutes les actions

communales liées à l’insertion, à l’emploi et la formation, en cherchant à faciliter la rencontre

entre les acteurs économiques, les chercheurs d’emploi et les structures existantes

(ex : prospection, salons, bourses…).

Par leur objet respectif, les associations Atouts Ville et Agir peuvent être considérées

comme remplissant des missions dévolues à des services d’intérêt économique général. Et par leur

niveau, supérieur à 500 000 €, les subventions qui leur sont accordées doivent s’inscrire dans le

dispositif européen des aides d’Etat.

- 30/35 -

Lors du dernier contrôle, la chambre avait déjà critiqué la fragilité des conventions liant la

commune et les associations Agir et Atouts Ville, notamment au regard de la qualification de

service d’intérêt économique général, qui conditionne la légalité des aides d’Etat. La commune a

pris les initiatives nécessaires pour régulariser ce point et qualifier leurs activités.

Mais cette régularisation n’a pas eu pour effet de purger le dossier de toutes ses difficultés.

Ainsi, lorsqu’en 2015, la commune a conclu avec chaque association une convention annuelle pour

l’exercice 2016 à des montants supérieurs à 500 000 €26, il lui fallait, pour se dispenser de notifier

ces aides qualifiées d’aides d’Etat à la Commission européenne, respecter toutes les conditions

prévues par l’article 106, § 2, du traité de fonctionnement de l’Union européenne, ayant donné

naissance à la jurisprudence Alumnia. Selon celle-ci, une subvention publique versée à une

association exerçant une activité de service d’intérêt économique général n’est compatible avec le

droit européen de la concurrence qu’à trois conditions :

- l’objet d’intérêt général ou la charge de service public est clairement exposé dans la

convention, l’arrêté ou la décision d’attribution (« mandat ») ;

- la modalité de détermination de la subvention (budget, barème) compensant strictement

les coûts de l’exécution de la charge de service public est, de même, clairement exposée

dans l’acte attributif ;

- la convention, l’arrêté ou la décision précise les modalités de contrôle et de reversement

d’un éventuel excédent trop-versé de subvention (« surcompensation ») au-delà d’un

bénéfice (ou « excédent de gestion ») raisonnable.

Or, l’examen des conventions de subventionnement pour l’année 2016 montre que les deux

dernières conditions n’y sont pas mentionnées. Les modalités de compensation relatives au coût

d’exécution de la charge de service public et les modalités de reversement d’un trop-versé de

subvention ont été éludées.

La chambre invite la commune à compléter les conventions conclues avec ces deux

associations conformément aux articles 4 et 5 de la décision du 20 décembre 2011 relative à

l’application de l’article 106-2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides

d’État.

Le maire précise que les conventions d’objectifs seront révisées pour l’exercice 2017.

C - L’évaluation de l’activité des associations

Les conventions de subventionnement susvisées ne présentent ni objectifs opérationnels,

ni indicateurs de performances permettant d’évaluer la portée des actions associatives qu’elles

définissent. Pour contribuer à l’évaluation des actions associatives, la rédaction future de la

convention de subventionnement pourrait s’inspirer du guide de l’évaluation dans le cadre des

conventions pluriannuelles d’objectifs passées entre l’Etat et les associations27.

26 1 950 300 € seront attribués à l’association Atouts Ville au titre de l’année 2016. Il faut ajouter 742 213,79 € au

titre des aides indirectes. 1 050 000 € seront versés à l’association Agir au titre de l’année 2016. Il convient

d’ajouter 152 705,28 € au titre des aides indirectes.

27 Le texte du guide peut être consulté, à l’adresse :

http://www.associations.gouv.fr/IMG/pdf/guide_evaluation_v2012.pdf.

- 31/35 -

VIII - LA POLITIQUE CULTURELLE

A - La définition

Les objectifs de la politique culturelle sont liés au programme de la municipalité qui a été

présenté dans des documents publics ainsi que régulièrement via des articles thématiques dans le

journal municipal à publication mensuelle. En outre, la municipalité communique les orientations

de sa politique culturelle par l’intermédiaire de ses instances participatives (commission culture

constituée de membres élus et non élus proposés par les groupes majoritaire et d’opposition) ainsi

que par une large diffusion (articles et site internet de la ville).

Mais la définition de la politique culturelle et ses orientations n’ont pas fait l’objet d’une

délibération du conseil municipal.

A titre interne, quatre axes majeurs ont été fixés :

- l’accès pour tous à la culture ;

- l’éducation artistique et culturelle ;

- la médiation artistique, culturelle, patrimoniale. Elle se construit autour des événements,

déclinée sous de multiples formes : sensibilisation avant un événement, rencontre après

une manifestation ou un spectacle, par exemple ;

- la diffusion artistique et culturelle, grâce à une programmation annuelle de qualité.

La fixation de ces axes n’est accompagnée ni d’objectifs opérationnels, ni d’indicateurs de

performance opposables, notamment en matière de fréquentation des espaces culturels. Il n’est

donc pas possible d’évaluer l’action culturelle de la commune même si des moyens humains et

financiers y sont dégagés et si des bilans ou évaluations sont établis sous forme de retours des

usagers et de comptes rendus d’activités, tableaux de bord, statistiques, échanges et réunions de

groupes de travail et de la commission extra-municipale « culture ».

La chambre recommande de formaliser dans une délibération les objectifs de la politique

culturelle municipale et de procéder à une évaluation desdits objectifs et des moyens mis en œuvre.

S’il est vrai que les objectifs opérationnels et la vocation des équipements figurent dans les

règlements intérieurs des structures culturelles qui sont votés au conseil municipal (médiathèque,

centre culturel et artistique François Mitterrand, espace culturel Decaestecker), il n’existe pas de

document transversal qui pourrait permettre de valoriser la complémentarité des structures

culturelles et de leurs activités. L’ordonnateur a proposé de formaliser ce document transversal

courant 2017. Il listera plus clairement les indicateurs de performance, notamment concernant les

objectifs de fréquentation. Le suivi et les bilans réguliers fournis par les structures pourraient suivre

ce schéma. Elles pourront décliner, par objectifs opérationnels, leurs données statistiques et retours

d’activités. L’évaluation sera ainsi informatisée et plus lisible.

B - Le coût

En 2015, la fonction « culture » représente une dépense de 5,14 M€. Les dépenses de

fonctionnement, de 4,6 M€, se répartissent entre conservation et diffusion du patrimoine (2,6 M€),

action culturelle (1,23 M€) et expression artistique (0,8 M€). Les dépenses d’investissement

représentent un total de 0,528 M€.

- 32/35 -

En 2010, dernière année où des statistiques nationales sont disponibles, le niveau des

dépenses culturelles à Gravelines était en valeur absolue deux fois et demie supérieur à la moyenne

nationale, alors qu’en valeur relative, la part des charges culturelles dans le total du budget était

comparable.

Le coût de la fonction « culture » est restitué dans le tableau ci-après.

Tableau n° 19 – Evolution de la fonction 3 « culture »

Sous - fonctions 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation

2015/2010

Dépenses de fonctionnement

31 Expression

artistique 700 890,09 696 392,83 695 169,07 799 214,21 824 954,34 824 678,13 17,66 %

32 Conservation

et diffusion des

patrimoines

2 365 937,1 2 494 728,11 2 582 146,04 2 581 126,68 2 604 789,37 2 558 061,29 8,12 %

33 Action

culturelle 1 003 599,52 1 140 160,93 1 145 906,19 1 125 241,69 1 081 062,73 1 233 000,67 22,85 %

Total fonction 3 4 069 886,81 4 331 281,87 4 423 221,3 4 505 582,58 4 510 806,44 4 615 740,09 13,41 %

Charges totales de

fonctionnement 48 672 383,51 53 908 128,01 54 449 743,73 55 242 915,98 55 995 822,73 56 609 211,49 16,30 %

% des charges

totales de

fonctionnement

8,36 % 8,03 % 8,12 % 8,15 % 8,05 % 8,15 %

Dépenses d’investissement

31 Expression

artistique 30 185,42 29 777,31 233 098,73 25 359,13 18 472,55 14 997,98 - 50,32 %

32 Conservation

et diffusion des

patrimoines

478 913,49 339 533,91 662 838,97 937 038,35 622 877,34 170 669,93 - 64,36 %

33 Action

culturelle 187 207,90 177 672,80 183 873,31 86 245,09 367 364,68 333 949,96 78,38 %

Total fonction 3 696 386,81 546 984,02 1 079 811,01 1 048 642,57 1 028 714,57 519 617,57 - 25,38 %

Dépenses totales

d’investissement 9 699 933,96 9 437 138,62 11 298 909,07 10 139 377,11 11 164 134,24 7 977 566,86 - 17,75 %

% des dépenses

d’investissement 7,17 % 5,79 % 9,55 % 10,34 % 9,21 % 6,51 %

Total général de

la fonction 3 4 766 193,62 4 878 265,89 5 503 032,31 5 554 225,15 5 539 521,01 5 135 357,66 7,74 %

Source : présentation, par fonction, des comptes administratifs.

C - Partenariats culturels de la ville de Gravelines

La ville de Gravelines adhère à des associations nationales ou régionales28 en lien direct

avec les activités artistiques ou culturelles de ses équipements. Ces adhésions permettent de

bénéficier d’informations régulières sur l’évolution des pratiques, des projets culturels et

patrimoniaux à une échelle nationale ou internationale. Elles permettent aussi de bénéficier de

partenariat sur des actions ciblées et d’avoir un relais et une visibilité au sein des réseaux

artistiques, patrimoniaux et culturels.

En outre, pour développer l’action culturelle, la commune de Gravelines coopère avec

d’autres collectivités : Etat, région, département, communauté urbaine de Dunkerque, SIVOM29

des rives de l’Aa et de la Colme, communes.

28 Association Nord-Pas-de-Calais en scène, association Fab Lab de Calais, Fédération française de handi danse,

association image en bibliothèque, association Icomos, conseil international des monuments et des sites, fondation

du patrimoine…

29 SIVOM : syndicat intercommunal à vocation multiple.

- 33/35 -

Ainsi, le musée du dessin et de l’estampe originale, qui dispose du label « Musée de

France », est fréquemment en contact avec d’autres musées pour le prêt ou l’emprunt d’œuvres.

Le musée met en place des actions communes : avec l’association des conservateurs

du Nord-Pas-de-Calais, des thématiques peuvent être partagées dans une programmation (ateliers,

expositions, publications) ; au niveau de l’agglomération, le musée est impliqué avec les musées

d’art contemporain pour des projets communs mais et une mutualisation (groupement d’achat) des

voyages de presse visant à la promotion des expositions.

De même, la scène Vauban / Service culture assure un partenariat avec la scène nationale

de Dunkerque « le Bâteau Feu » et permet à la ville d’accueillir des spectacles « hors les murs »,

qui viennent enrichir la programmation gravelinoise et permettent de proposer aux habitants du

théâtre contemporain mais aussi d’attirer à la Scène Vauban le public fidèle du Bâteau Feu.

La médiathèque municipale fait partie du réseau des bibliothèques de l’agglomération

« Les balises », projet de réseau de lecture publique initié par la communauté urbaine de

Dunkerque. Il y a mutualisation d’un logiciel de gestion de bibliothèque entre les villes

participantes afin de partager les catalogues informatisés des bibliothèques et d’avoir un site

internet commun.

L’école municipale de musique et le centre artistique et culturel François Mitterrand

développent des partenariats entre différentes écoles de musique de l’agglomération (auditions et

concerts communs) ainsi qu’avec le Jazz Club de Dunkerque (équipement soutenu par la

communauté urbaine qui propose des master-class ou concerts éducatifs ouverts au public et

délocalisés sur le territoire de Gravelines.

Le contrat local d’éducation artistique est piloté par la communauté urbaine de Dunkerque

et consiste en l’accueil en résidences de quatre à six artistes dans différentes disciplines, de janvier

à mai.

Selon l’ordonnateur, cette implication et ces résultats (visibilité, pertinence des acteurs,

partenariats à différentes échelles) permettent de constater l’efficacité de l’échelle communale

pour les équipements culturels de Gravelines. Cette efficacité est liée, entre autre, à la politique de

proximité, au travail de terrain et à la qualité des services à la population qui relèvent bien d’une

gestion à l’échelle d’une ville, ce qui n’exclut en rien les possibilités de participation active à des

actions ou à des programmes culturels qui seraient financés à l’échelle de l’agglomération.

La richesse et la variété des équipements culturels et les efforts faits pour mettre ces

équipements en synergie avec ceux des autres acteurs de l’agglomération dunkerquoise est notable.

Cependant, compte tenu du rayonnement de certains équipements bien au-delà du simple périmètre

de la commune, singulièrement dans le cas des musées, la chambre estime que la question du

transfert de la compétence de leur gestion à la communauté urbaine de Dunkerque mériterait d’être

envisagée.

- 34/35 -

D - Fréquentation des équipements culturels

La commune mesure la fréquentation des équipements et des manifestations culturelles.

Au-delà d’un simple comptage, il s’agit aussi de travailler sur la typologie des publics et de

disposer des indicateurs utiles sur la diversité des publics touchés. Aussi, différents critères sont

analysés dans les bilans, comme par exemple l’origine géographique ou les tranches d’âge. En

fonction des évolutions constatées, la commune indique retravailler les contenus de son offre, mais

aussi l’organisation (horaires, choix du jour, forme de l’action, durée, etc.) pour être en adéquation

avec les rythmes de vie et les contraintes des habitants, ainsi que la politique tarifaire (salariés,

étudiants, scolaires, retraités, bébés, famille, etc.).

La fréquentation des équipements culturels les plus importants est la suivante :

- le musée du dessin et de l’estampe originale a réuni 13 456 visiteurs en 2011, 13 386 en

2012, 14 146 en 2013, 12 094 en 2014 et 12 629 en 2015 ;

- la médiathèque a connu 58 062 passages en 2013, 43 334 en 2014 et 48 817 en 2015 ;

- le service des archives municipales a accueilli 2 328 personnes en 2014 et 1 681 en

2015 ;

- toutes salles de spectacles confondus dont la scène Vauban, y compris des spectacles

organisés en plein air, la fréquentation a été de 9 099 spectateurs en 2014 et de 9 192 en

2015.

La commune met donc en œuvre un suivi de la fréquentation de ses équipements. Ce suivi

n’est cependant pas général puisque, s’agissant des spectacles se déroulant sur la scène Vauban,

la fréquentation n’est pas toujours renseignée. En décomptant la fréquentation de ses équipements

culturels de manière précise, la commune se donnerait les moyens d’apprécier leur utilisation

réelle.

Par ailleurs, les bilans communiqués par la collectivité ne permettent pas toujours de

comparer ses données avec les données nationales30, dans la mesure où elles ne différencient pas

la fréquentation selon l’âge et le sexe. La chambre recommande, par conséquent, d’effectuer un

suivi plus précis de la fréquentation des équipements culturels.

La municipalité souhaite ne pas formaliser trop lourdement les conditions d’accès, de façon

à ne pas priver les publics les plus éloignés. La mise en place d’une billetterie en ligne d’ici fin

2016 pour les spectacles de la scène Vauban permettra de disposer de davantage de données pour

les années à venir grâce aux champs que le public renseignera dans les formulaires.

E - Mesure de la satisfaction des usagers

La commune cherche à mesurer la satisfaction des usagers selon qu’il s’agit de petites

jauges ou de grandes jauges.

Dans le premier cas, un spectacle aura parfois une jauge limitée à 20 ou 40 places, en raison

du jeune âge du public (petite enfance) ou des nécessités de la typologie du spectacle (intimiste).

De même, un stage en arts visuels ou en gravure ne pourra pas dépasser 8 à

30 Olivier Donnat - Pratiques culturelles, 1973-2008 Dynamiques générationnelles et pesanteurs sociales. Le texte de

la publication peut être téléchargé à l’adresse :

http://www.pratiquesculturelles.culture.gouv.fr/doc/evolution73-08/CE-2011-7.pdf.

- 35/35 -

15 inscrits, et une visite guidée patrimoniale en extérieur ne pourra accueillir plus de

25 personnes. Pour ce type d’action, le dialogue et le contact direct avec le public est privilégié.

Dans le second cas, les événements culturels pouvant accueillir des grandes jauges (entre

400 et 1 000 personnes par exemple) sont principalement les concerts produits par l’orchestre

national de Lille, le gala de l’école municipale de danse, et surtout le son et lumière. Un

questionnaire peut s’avérer pertinent : c’est ainsi que pour le son et lumière, plusieurs centaines de

spectateurs rendent un questionnaire recueillant leurs commentaires et qui renseigne par la même

la ville sur la typologie du public.

Si la commune procède à des enquêtes de satisfaction relatives à sa politique culturelle, les

fiches bilan communiquées, notamment pour les spectacles donnés à l’espace Vauban, ne résultent

pas du dépouillement d’enquêtes réalisées auprès des utilisateurs. Dans la pratique, les rédacteurs

de ces fiches bilan sont souvent les organisateurs des spectacles culturels eux-mêmes, ce qui peut

manquer d’objectivité.

*

* *

Hôtel Dubois de Fosseux - 14, rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.fr

Réponse au rapport

d’observations définitives

COMMUNE DE GRAVELINES

(Département du Nord)

Exercices 2010 et suivants

Ordonnateur en fonctions pour la période examinée :

- M. Bertrand Ringot : réponse de 4 pages.

« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la

chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai

précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs »

(article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).

Le rapport d'observations définives

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