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"L'ACTION DE PROXIMITE MISE EN ŒUVRE

PAR LE CONSEIL GENERAL"

LE RAPPORTEUR : M. JACQUES PANTALONI

LE PRESIDENT : M. ANDRE DESCAMPS

LES VICE-PRESIDENTS : M. BERNARD HOLASSIAN

M. GILBERT CHAUVET

LE LUNDI 27 JUIN 2011 DOCUMENT DE TRAVAIL A NE PAS DIFFUSER A L'EXTERIEUR

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L’ACTION DE PROXIMITE DU CONSEIL GENERAL

Sommaire

Chapitre I PREAMBULE. .................................................................................................................... 5

Chapitre II HISTORIQUE DE LA POLITIQUE DE DÉCENTRALISATION DE 1982 À 2010 ....... 7

II.1. ACTE I DE LA DECENTRALISATION - LES LOIS « DEFFERRE » DE 1982 .......................... 7 A - De la Constituante à la loi du 2 mars 1982 dite Loi „‟DEFERRE‟‟ .................................. 7 B - La loi de décentralisation du 2 mars 1982 dite Loi „‟DEFERRE‟‟ .................................... 7

II.2. ACTE II DE LA DECENTRALISATION - LA REFORME CONSTITUTIONNELLE DE 2003. 8 II.3. ACTE III DE LA DECENTRALISATION - LA REFORME DES COLLECTIVITES

TERRITORIALES DE 2010 ....................................................................................................................... 10 A - Les grandes lignes de la réforme ..................................................................................... 10 B - Réforme de l‟échelon communal ..................................................................................... 10 C - Réforme à l‟échelon départemental et régional ............................................................... 11

Chapitre III COMPETENCES GENERALES ET COMPETENCES EXCLUSIVES DANS LE

CADRE DE LA LOI DU 16 DECEMBRE 2010 ........................................................................................ 13

III.1. QUE PREVOIT LA LOI DE DECEMBRE 2010 EN MATIERE DE COMPETENCES? .. 13 III.2. INCIDENCE DE LA CREATION DES METROPOLES. ................................................... 14 III.3. CONCLUSION ..................................................................................................................... 15

Chapitre IV LA SITUATION ACTUELLE EN TERME DE TRANSFERT DE COMPETENCES ... 17

Chapitre V ANALYSE DE LA DECENTRALISATION PAR L‟ODAS ........................................... 20

V.1.- Décentralisation et cohésion sociale............................................................................................. 20 V.2.- Analyse du concept de „Chef de file » par l‟ODAS ..................................................................... 20 V.3.- LES PROPOSITIONS DE L‟ODAS ............................................................................................ 22

A. Les coopérations institutionnelles locales. ........................................................................ 22 B. La place du citoyen et des associations. ............................................................................ 22

V.4.LES CONCLUSIONS DE L‟ODAS. ............................................................................................. 23

Chapitre VI LES PARTENAIRES : L‟ETAT ET SA NOUVELLE ORGANISATION

TERRITORIALE ........................................................................................................................................ 25

VI.1. - La nouvelle organisation de l‟Etat dans le département ...................................................... 25 VI.2. - Rôle de la Direction Départementale de la Cohésion Sociale ............................................. 28 VI.3. - Action de l‟Etat dans le domaine médico-social. L‟Agence Régionale de Santé................ 30 VI.4. - Conclusion sur le partenariat avec l‟Etat. ............................................................................ 32

Chapitre VII - LES PARTENAIRES : LA COMMUNE ET LES GROUPEMENTS

INTERCOMMUNAUX- PARTENAIRE DE L‟ACTION DE PROXIMITE. ........................................... 34

VII.1. - Historique des CCAS et CIAS ............................................................................................ 34 VII.2. -Les compétences des CCAS/CIAS. ...................................................................................... 34 VII.3. - Les objectifs des CCAS/CIAS en terme de partenariat. ...................................................... 35 VII.4. - Les CCAS dans le département. .......................................................................................... 37

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VII.5. Les incidences de la loi du 16 décembre 2010 sur les relations entre le Département et les

communes. ............................................................................................................................................... 38

Chapitre VIII - LES PARTENAIRES : LA CAISSE PRIMAIRE CENTRALE D‟ASSURANCE

MALADIE DES BOUCHES-DU-RHONE ................................................................................................ 39

VIII.1. La problématique de l‟assurance de l‟édit royal du 14 mai 1604 aux ordonnances

d‟octobre 1945 et au préambule de la Constitution de 1946 ....................................................................... 39 VIII.2. Les évolutions de 1945 à 2004 .......................................................................................... 41 VIII.3. Relation entre l‟Assurance-maladie et l‟Agence régionale de santé (ARS) ...................... 42 VIII.4. La Caisse primaire des Bouches-du-Rhône et son action de proximité ............................ 42

Chapitre IX - LES PARTENAIRES : LA CAISSE D‟ALLOCATIONS FAMILIALES DES

BOUCHES DU RHONE. ............................................................................................................................ 45

IX.1. Bref rappel historique ............................................................................................................ 45 IX.2. Les objectifs ........................................................................................................................... 46 IX.3. L‟action sociale de la CAF des Bouches du Rhône ............................................................... 46

Chapitre X - LES PARTENAIRES -LE TISSUS ASSOCIATIF ........................................................ 50

Chapitre XI Ŕ LES RESEAUX D‟INSERTION OU LE GUICHET UNIQUE .................................... 52

XI.1. Les réseaux et les territoires .................................................................................................. 52 XI.2. La tête de réseau. ................................................................................................................... 54 XI.3. Exemple de guichet unique d‟insertion ................................................................................. 54 XI.4. Conclusion ............................................................................................................................. 55

Chapitre XII Ŕ LA SITUATION EUROPEENNE EN MATIERE D‟ACTION DE PROXIMITE ....... 56

XII.1. Préambule .............................................................................................................................. 56 XII.2. Comment est abordé la problématique au niveau européen .................................................. 56 XII.3. Le cadre territorial ................................................................................................................. 57 XII.4. Le partenariat ......................................................................................................................... 57 XII.5. Les services rendus ................................................................................................................ 58 XII.6. La contribution des maisons des services publics à la cohésion sociale, économique et

territoriale ............................................................................................................................................... 59 XII.7. Le personnel .......................................................................................................................... 60 XII.8. La qualité ............................................................................................................................... 61 XII.9. L‟évaluation et l‟écoute des usagers ...................................................................................... 63 XII.10. Conclusion ......................................................................................................................... 63

Chapitre XIII Ŕ ETAT DES LIEUX- DE LA NECESSITE DES ACTIONS DE PROXIMITE ............ 65

PREMIERE PARTIE : L‟ETAT DES LIEUX ...................................................................... 65 XIII.1. La géographie sociale des Bouches-du-Rhône .................................................................. 65 XIII.2. La pauvreté dans le département ....................................................................................... 68 XIII.3. L‟insertion dans le département : le RSA. ........................................................................ 71 XIII.4. Le constat sur cet état des lieux ......................................................................................... 71

DEUXIEME PARTIE Ŕ QUE POURRAIT-ON FAIRE EN TERME DE PROXIMITE ..... 73 XIII.5. - La Proximité ? ................................................................................................................. 73 XIII.6. - Quel sens faut-il donner à la notion de « Chef de file » ? ............................................... 74 XIII.7. Inscrire l‟action de proximité dans un cadre d‟ensemble de type « Agenda 21 » ............. 76 XIII.8. De la nécessité et de la forme des actions de proximité. ................................................... 80

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Chapitre XIV - LE DISPOSITIF MISE EN ŒUVRE PAR LE CONSEIL GENERAL DES BOUCHES-

DU-RHONE ...................................................................................................................................... 82

XIV.1. Les compétences du Conseil général dans le domaine de la Solidarité............................. 82 XIV.2. LES OBJECTIFS de l‟action de proximite dans une approche territoriale ....................... 83

A. Les objectifs ...................................................................................................................... 83 B. L‟approche territoriale ...................................................................................................... 83

XIV.3. Nécessité d‟une réorganisation des services déconcentrés de la DGAS ........................... 84 XIV.4. L‟organisation territoriale des MDS .................................................................................. 85

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Chapitre I PREAMBULE

Le Département a acquis, depuis les lois de décentralisation, une nouvelle dimension dans

la mesure où il est devenu une collectivité de plein exercice de la Solidarité dans une logique de

Proximité.

Pour certain auteur1 , la solidarité est aujourd‟hui invoquée comme une évidence, elle

donne son nom à des ministères et à des lois (RSA) et elle a même acquis, jusque dans le traité

européen, le statut d‟un principe de droit. Elle est l‟un des facteurs essentiels de la cohésion so-

ciale.

Quand à la proximité, il s‟agira essentiellement de considérer ce concept dans son sens le

plus simple, quasiment étymologique qui signifie plus proche, très proche, et de s‟en tenir à la

notion de service tel que l‟entend le législateur. Nous considèrerons qu‟il s‟agit de se placer sous

l‟angle de la facilitation par rapport au citoyen.

Il est évident aujourd‟hui, devant l‟état de précarité, de pauvreté, de chômage,… qui frap-

pent une partie importante de la population, qu‟il y a pour la société une obligation d‟intervention

en terme de proximité et de solidarité. Et, en ces domaines, le Département a montré sa réelle

capacité à comprendre les besoins des populations et des territoires et c‟est par cette connaissance

intime du tissu local qu‟il fonde une large partie de sa richesse d‟action actuelle.

En effet, depuis 1982 avec les lois Defferre jusqu‟à la réforme constitutionnelle de 2003,

les compétences conférées aux diverses collectivités se sont multipliées et précisées dans une

« République indivisible, laïque, démocratique et sociale » dont «l‟organisation est décentrali-

sée » (Article 1er

du Préambule de la Constitution).

La réforme2 des collectivités territoriales de novembre 2010 que certain

3 ont dénommé

l‟acte III de la décentralisation induit une restructuration territoriale en introduisant une nouvelle

entité « la Métropole » dans l‟architecture territoriale. En outre, concernant les compétences at-

tribuées, le Département et la Région perdent la clause de compétence générale sans précision

clairement énoncée sur les compétences de chacune des deux collectivités. En outre, avec la

Loi4des Finances de Décembre 2009 portant sur la suppression de la taxe professionnelle et

l‟instauration de la contribution économique territoriale, l‟incidence sur les finances du départe-

ment et par là même sur l‟action de proximité est à craindre.

1 Marie-Claude Blais – La solidarité. Histoire d‟une idée – Gallimard 2007

2 LOI n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales 3 Michel VERPEAUX professeur à l‟Université Panthéon-Sorbonne (Paris-1) - La réforme des collectivités territoriales : vers

l‟acte III de la décentralisation ?

4 LOI n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 portant sur la suppression de la taxe professionnelle et

l‟instauration de la contribution économique territoriale.

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Ces modifications n‟auront pas d‟incidence directe sur la situation des populations et no-

tamment sur la précarité, la pauvreté, le chômage … autant de fléaux contre lesquels il faudra

poursuivre inlassablement les actions sociales actuellement entreprises par le Conseil général

compte tenu de ses compétences actuelles et ses partenaires essentiellement les communes et les

associations. Il y a lieu de veiller à ce que ces actions se poursuivent afin que cette valeur clé

qu‟est la solidarité au sens de facteur de cohésion sociale s‟exerce dans le cadre de la proximité et

se décline au travers de l‟action sociale depuis la petite enfance jusqu‟aux personnes âgées mais

aussi par la lutte contre toutes les formes d‟exclusion : handicap, insertion, accès au logement,

aides individuelles, etc.

Comment le Conseil général peut-il au mieux assurer l‟action de proximité en ces divers

domaines de l‟action sociale ?

Les situations sociales sont complexes, le plus souvent les réponses sont multi discipli-

naires, multidimensionnelles et multi partenariales. Seules, les équipes du Conseil général ne par-

viendront pas à les régler. Aussi, c‟est en coopération avec ses partenaires que sont les autres

collectivités, l‟Etat, les organismes associés (CAF, CRAM, OPHLM, etc..) et les mouvements

associatifs, que le Département organise la Solidarité et assure la Proximité en particulier au tra-

vers des Maisons Départementales de la Solidarité (MDS) qui assurent un maillage social des

territoires. Il le fait dans une logique de développement durable par la mise en œuvre d‟une véri-

table stratégie de développement cohérent du territoire, on citera entres autres dans ce cadre

l‟habitat social, la réussite éducative, les équipements médicaux, l‟environnement, la culture, le

sport…

Le cinquième alinéa de l‟article 72 de la Constitution interdit à une collectivité territoriale

d‟exercer une tutelle sur une autre, tout en prévoyant la possibilité d‟instituer une collectivité

comme « CHEF DE FILE » pour l‟exercice d‟une compétence : « lorsque l‟exercice d‟une compé-

tence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l‟une

d‟entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune».

C‟est ainsi que, de par la loi et conformément à la Constitution, les départements se sont vus at-

tribuer un rôle de « chef de file » en matière d‟action sociale. Il y avait loin entre le vœu du légi-

slateur et la mise en œuvre effective de ce « Chef de Filât » , et aujourd‟hui, avec l‟introduction

de la notion de compétences exclusives, la nouvelle loi de décembre 2010 sur la Réforme des

Collectivités Territoriales, clôt de fait le débat sur la mise en œuvre effective du « Chef de Filât »

même si concernant la répartition des compétences, la nouvelle loi n‟est pas très explicite, ren-

voyant à l‟horizon 2017 la clarification par l‟adaptation de la loi aux réalités locales !

Aussi, compte tenu de ce flou actuel, nous pensons qu‟il y a lieu de travailler sur la base

des textes actuels d‟autant plus qu‟en ce qui concerne l‟action sociale, les acteurs s‟accordent à

dire que le Département, avec la commune devrait rester la collectivité de la proximité et le Ré-

gion celle de la Stratégie. Aussi la réflexion sur « l’action de proximité du Conseil général », au-

delà d‟un simple inventaire des compétences, consistera essentiellement à savoir comment le

Conseil général peut assurer toujours mieux et au plus près la Solidarité qui est due à chaque ci-

toyen .

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Chapitre II HISTORIQUE DE LA POLITIQUE DE DÉCENTRALISATION DE 1982 À 2010

II.1. ACTE I DE LA DECENTRALISATION - LES LOIS « DEFFERRE » DE 1982

A -De la Constituante à la loi du 2 mars 1982 dite Loi «DEFERRE»

La constituante entre autres réformes significatives a permis à la France de se doter d‟un

mode d‟organisation du territoire à la fois unitaire et centralisé avec la suppression des provinces,

la création des départements et attribution aux communes de libertés identiques.

29 septembre 1789 : Le rapport Thouret sur la division de la France propose la création de 80 départements, en plus de Paris,

14 décembre 1789 : La commune devient la cellule administrative de base. La loi unifie le statut des communes

Mais ce n‟est qu‟en 1871 et 1884, une fois assurée la puissance de l‟Etat, que l‟on accorde

aux communes et aux départements le statut de collectivités locales, librement administrées par

des conseils élus.

10 août 1871 : La loi organise l‟élection au suffrage universel du Conseil général et son renouvellement par moitié tous les trois

ans. Le préfet reste la seule autorité exécutive du département.

5 avril 1884 : La loi municipale crée un régime juridique uniforme pour toutes les communes de France. La loi prévoit l‟élection

au suffrage universel du conseil municipal …

Il convient toutefois de préciser que ces collectivités locales sont placées sous la tutelle

des préfets permettant ainsi à l‟Etat de contrôler la mise en œuvre de sa politique.

Au début du 20ème siècle, on note bien quelques velléités de décentralisation qui émanent

le plus souvent de nostalgiques des anciennes provinces tel Frédéric Mistral en Provence mais

aussi de tenants du mouvement girondin, mais il faut attendre la fin de la deuxième guerre mon-

diale pour que s‟élabore une évolution des structures administratives de gestion au niveau local.

Les premières réflexions sur la mise en place d‟une nouvelle structure régionale datent de

1948 avec la création du Corps des IGAMES mais ce n‟est qu‟en 1960 avec la création des Cir-

conscriptions d‟Actions Régionales sous la responsabilité des préfets de Région que se dessine la

nouvelle structure administrative régionale. Il faut toutefois attendre 1972 pour que soit créé le

Conseil Régional

5 juillet 1972 : Une loi érige la région en établissement public à vocation spécialisée. "Le Conseil Régional par ses délibérations,

le Conseil Economique et Social par ses avis, et le préfet de région par l‟instruction des affaires et l‟exécution des délibérations,

concourent à l‟administration de la région".

Tout au long des années 1970, le parlement a eu maintes occasions de travailler sur la dé-

centralisation mais il a fallu attendre 1982 avec la loi Defferre du 2 mars 1982 pour qu‟il y ait une

évolution réellement fondamentale dans les relations entre l‟Etat et les collectivités territoriales.

B. La loi de décentralisation du 2 mars 1982 dite Loi „‟DEFERRE‟‟

L‟impulsion décisive à la décentralisation a été donnée dès 1981 mais c‟est en aval qu‟il

faut en rechercher la source. En effet, il convient en particulier de signaler la proposition de loi n°

1557 du 10 décembre 1979 déposée par François Mitterrand, portant décentralisation de l'Etat.

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Cette proposition porte en germe toute la législation qui interviendra en 1982 : suppression de la

tutelle, interventionnisme économique des collectivités locales, renforcement de l'échelon régio-

nal transformé en collectivité locale, relance de l'intercommunalité, statut de l'élu local, statut des

agents des collectivités locales, réforme des finances locales.

Il convient également de signaler que la décentralisation faisait partie des 110 proposi-

tions du Président de la République François Mitterrand :

Des contre-pouvoirs organisés ; un état décentralisé 54 - La décentralisation de l‟État sera prioritaire. Les conseils régionaux

seront élus au suffrage universel et l‟exécutif assuré par le président et le bureau. …. La fonction d‟autorité des préfets sur

l‟administration des collectivités locales sera supprimée. L‟exécutif du département sera confié au président et au bureau du

Conseil général. La réforme des finances locales sera aussitôt entreprise. La tutelle de l‟État sur les décisions des collectivités

locales sera supprimée. … 57 - Les communes, départements, régions bénéficieront pour assumer leurs responsabilités d‟une

réelle répartition des ressources publiques entre l‟État et les collectivités locales….

Cette évolution fondamentale se concrétisera par la loi du 2 mars 1982 relative aux droits

et libertés des communes, des départements et des régions dite « loi Defferre » qui introduit

quatre points essentiels :

le transfert du pouvoir exécutif des préfets aux présidents de conseils généraux,

la transformation des établissements publics régionaux en véritables collectivités publiques,

la suppression de la tutelle «a priori» de l‟Etat et son remplacement par un contrôle juridic-

tionnel „‟a postériori‟‟,

l‟élargissement des pouvoirs économiques des autorités locales.

II.2. ACTE II DE LA DECENTRALISATION - LA REFORME CONSTITUTIONNELLE DE 2003.

Avec plus ou moins de rapidité, les divers éléments fondamentaux à la mise en place ef-

fective de la décentralisation apparaitront tout au long de la vingtaine d‟année de 1982 à 2003.

Parmi les points les plus importants, nous retiendrons les dates suivantes :

7 janvier 1983 : Loi relative à la répartition des compétences entre les communes, les dépar-

tements, les régions et l‟Etat,

26 janvier 1984 : Loi relative au statut de la fonction publique territoriale,

janvier 1988 : Loi dite "d‟amélioration de la décentralisation" précise les interventions éco-

nomiques des collectivités locales et le champ du contrôle des chambres régionales des

comptes,

février 1992 : Loi relative à l‟administration territoriale de la République afin d‟améliorer

l‟information des citoyens, de relancer la coopération intercommunale et de renforce les

droits des élus au sein des assemblées locales.

En mai 1994, le Conseil d‟Etat, dans son rapport annuel s‟inquiète notamment du risque

de remise en cause de certains principes constitutionnels tels que l‟indivisibilité de la République

ou l‟égalité devant le service public par le développement de la décentralisation alors même que

le Commissariat au Plan dans le rapport "Cohésion sociale et territoires" (octobre 1997) milite

pour une "refondation" de la politique de décentralisation, "l‟échelon local" permettant plus faci-

lement de lutter contre l‟exclusion.

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On retrouve la même volonté de poursuivre dans la voie du renforcement de l‟échelon lo-

cal dans le Rapport sénatorial « Pour une République territoriale : l‟unité dans la diversité »

(Octobre 2000) qui prône une "vigoureuse" relance de la décentralisation, fondée notamment sur

un nouveau contrat de confiance avec l‟Etat.

C‟est en octobre 2002 qu‟est présenté en Conseil des ministres, le projet de loi constitu-

tionnelle sur l‟organisation décentralisée de la République qui rénove notamment le titre XII de la

Constitution consacré aux collectivités territoriales : inscription dans l‟article 1 de la Constitution

du principe même de la décentralisation ; reconnaissance dans la Constitution de l‟existence des

régions et des collectivités à statut particulier ; reconnaissance de la vocation des collectivités

territoriales à "exercer l‟ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à

l‟échelle de leur ressort" (subsidiarité) ; reconnaissance du pouvoir réglementaire des collectivités

territoriales et de leur droit à l‟expérimentation ; etc.…

En février 2003, les partages de compétence se précisent, le Président de la République,

souligne la nécessité de rompre avec les "lourdeurs" de la "tradition centralisatrice" et esquisse le

partage des compétences dans le cadre de la réforme de la décentralisation en confirmant le rôle

de certaines collectivités locales

la commune en tant que le "lieu historique de solidarité",

le département en tant que "l‟institution chargée des services de proximité" et par là- même

responsables des domaines de l‟enfance, des personnes âgées et des handicapés, et de la ges-

tion du RMI,

la région "espace pertinent du développement économique" avec les aides aux entreprises et

la responsabilité des grandes infrastructures.

Le 28 mars 2003 est promulguée la loi constitutionnelle relative à l‟organisation décen-

tralisée de la République. Suivront ensuite jusqu'en août 2004, une série de loi de mise en œuvre

de ces nouveaux principes constitutionnels (organisation décentralisée de la République, décen-

tralisation en matière de revenu minimum d‟insertion, autonomie financière des collectivités ter-

ritoriales, ensemble des compétences transférées par l‟Etat aux collectivités locales).

Ainsi, depuis le vote de la loi fondamentale instituant la décentralisation en Mars 1982,

vingt années ont été nécessaires pour parvenir à la réforme constitutionnelle de Mars 2003 qui se

traduit ainsi dans la rédaction de l'article 1 de la constitution :

Art. 1. - La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle

assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion.

Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. (…)

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II.3. ACTE III DE LA DECENTRALISATION - LA REFORME DES COLLECTIVITES

TERRITORIALES DE 2010

A-Les grandes lignes de la réforme

Adoptée par le Sénat et par l'Assemblée Nationale et promulguée le 16 décembre 20101,

la réforme des collectivités territoriales devrait selon le législateur permettre de simplifier, de

clarifier et d'alléger les structures locales, qui se seraient compliquées à l'excès depuis les pre-

mières lois de décentralisation. Cette loi ne marque pas la fin de la réforme des collectivités terri-

toriales compte tenu qu‟il faudra attendre l‟adoption d‟au moins deux lois électorales et la publi-

cation des décrets d‟application pour que celle-ci entre complètement en vigueur avec les me-

sures d‟adaptation concernant les compétences de chacune des collectivités territoriales. Il faut

également noter que cette loi de décembre 2010 a été précédé de la loi du 30 décembre 2009 por-

tant sur la suppression de la taxe professionnelle et l‟instauration de la contribution économique

territoriale, suppression qui ne manque pas d‟avoir des répercutions sur les finances du départe-

ment et par là même sur l‟action de proximité.

Il faut noter que2 « la réforme ne propose pas une architecture fondamentalement nou-

velle ou différente du territoire. Elle ne supprime aucun échelon d‟administration ou de gouver-

nement locaux, se limitant à geler la création de nouveaux « pays » et à résorber les syndicats de

communes dans des intercommunalités à fiscalité propre. En revanche, elle crée de nouveaux

dispositifs aptes à majorer la dynamique des aires métropolitaines et s‟efforce d‟introduire plus

de cohérence dans l‟action publique par le rapprochement, sous l‟égide du conseiller territorial,

du département et de la région ».

Cette réforme conforte l'échelon communal comme cellule de base de la démocratie locale

en l'inscrivant dans un cadre intercommunal rénové. Elle introduit le conseiller territorial pour, au

dire du législateur, une meilleure articulation de l'action des départements et des régions. Elle fixe

enfin un cadre national pour l'exercice des compétences des collectivités, tout en préservant la

capacité des élus de l'adapter au vu des spécificités locales3. (Cf. Annexe : La réforme des collec-

tivités territoriales -22 novembre 2010).

Les collectivités territoriales seront ainsi regroupées autour de deux pôles :

1. Pôle communes - intercommunalité : La commune, au plus prés des besoins du terrain con-

serve sa clause de compétence générale. Toutes les communes devront dépendre d'une in-

tercommunalité; celles-ci auront davantage de pouvoirs de décision.

2. Pôle département - région : à partir de 2014, les mêmes élus siègeront au Conseil général et

au conseil régional. Les compétences attribuées par la loi à une catégorie des collectivités

territoriales doivent l’être à titre exclusif.

B -Réforme de l‟échelon communal

1 LOI n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

2 Pierre SADRAN - professeur, Sciences po Bordeaux Vers une nouvelle architecture du territoire ? La documenta-

tion Française-Mars 2011 3 « La réforme des collectivités territoriales » : http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites

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Les dispositions intercommunales occupent une large place au sein du texte de loi à tel

point que pour Michel VERPEAUX1, cette réforme des collectivités territoriales pourrait presque

s‟appeler la réforme de l‟intercommunalité.

La commune, au plus près des besoins du terrain, conserve sa clause de compétence gé-

nérale. Elle demeure la cellule de base de l‟organisation territoriale tout en inscrivant systémati-

quement son action dans un cadre intercommunal favorisant la mutualisation des moyens. Une

nouvelle carte de l'intercommunalité sera mise en place. D'ici 2014, toutes les communes fran-

çaises devront faire partie d'une communauté de communes, ces dernières devant obligatoirement

dépasser les 5000 habitants.

Au-delà de l‟intercommunalité, de nouveaux outils de regroupement des communes sont

créés, reposant sur le volontariat :

1. les métropoles visent à donner aux grandes agglomérations qui le souhaiteraient un statut

mieux adapté et plus intégré, susceptible d‟assurer leur rayonnement à l‟échelle euro-

péenne. Ces établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité

propre de plus de 500 000 habitants bénéficieront de transferts de compétences de la

part des départements et des régions (développement économique, transports, édu-

cation…) et l‟État pourra leur confier des grands équipements et infrastructures.

2. Les pôles métropolitains doivent permettre une coopération renforcée entre des EPCI à

fiscalité propre voulant mener des actions d‟intérêt commun sur un large périmètre afin

d‟améliorer la compétitivité et l‟attractivité du territoire concerné. Pour les créer, il con-

viendra de constituer un ensemble de plus de 300 000 habitants et comprenant au moins

un EPCI de plus de 150 000 habitants. Le Pôle Métropolitain est un syndicat mixte for-

mant un ensemble de plus de 450.000 habitants regroupant plusieurs EPCI à fiscalité

propre. Le Pôle Métropolitain est constitué en vue de mener des actions d'intérêt métropo-

litain en matière de développement économique, écologique et éducatif, de promotion et

d'innovation, d'aménagement de l'espace et de développement des infrastructures et des

services de transports afin d'améliorer la compétitivité et l'attractivité de son territoire.

3 les communes nouvelles constituent un nouveau dispositif de fusion de communes ; sont

potentiellement concernées des communes contiguës ou un EPCI tout entier qui voudrait

se transformer en commune nouvelle. Au sein des communes nouvelles, les anciennes

communes pourront conserver une représentation sous la forme de communes déléguées.

C -Réforme à l‟échelon départemental et régional

Pour le législateur, l‟un des objectifs de la réforme est de faire fonctionner les Conseils

Généraux et le Conseil Régional sur le mode de la complémentarité et non sur celui de la concur-

rence afin de favoriser les synergies, supprimer les doublons, simplifier et accélérer les dé-

marches.

Que prévoit la réforme ?

1 Michel VERPIAUX - La réforme des collectivités territoriales : vers l‟acte III de la décentralisation- La documentation Fran-

çaise-Mars 2011

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1. La création du conseiller territorial, qui siégera à la fois au conseil régional et au Conseil

général afin de favoriser une meilleure articulation entre l‟action des départements et celle

des régions, respectant leurs compétences, leurs spécificités et leurs atouts : la proximité

pour le département, la vision stratégique d‟avenir pour la région.

2. La réforme propose de clarifier le mode d‟exercice des compétences des collectivités. Les

compétences attribuées par la loi à une catégorie des collectivités territoriales doi-

vent l’être à titre exclusif, ce qui implique que les autres catégories ne peuvent intervenir

dans le domaine considéré. Toutefois, à titre exceptionnel, une compétence peut être par-

tagée. C‟est le cas pour le tourisme, le sport et la culture en raison de leur spécificité.

3. Les départements et les régions doivent quant à eux avoir des compétences spéciali-

sées. Ils disposeront cependant d‟une capacité d‟initiative leur permettant d‟intervenir en

dehors de leurs attributions propres lorsque la loi, qui ne peut prévoir à l‟avance toutes les

situations, n‟a donné compétence à aucune personne publique.

L‟élaboration d‟un schéma entre le conseil régional et les conseils généraux, permettra de

définir la répartition optimale des compétences entre la région et les départements et d‟en

tirer les conséquences en termes de réorganisation des interventions financières et de mu-

tualisation des services.

4. le schéma d‟organisation des compétences et des services devra prévoir des règles de répar-

tition des financements entre la région et les départements. À défaut, un même projet ne

pourra, cumuler des subventions départementales et régionales.

Conformément à la loi de décembre 2110, M. le préfet des Bouches du Rhône ŔPréfet de

région a présenté un projet de Schéma Départemental de Coopération Intercommunale (SDCI)

lors de la dernière réunion de Comité Département de Coopération Intercommunale (CDCI). Ce

projet prévoit de ramener de 9 à 7 le nombre d‟intercommunalités, d‟intégrer les communes au-

jourd‟hui hors intercommunalité et de suggérer la création d‟un Pôle métropolitain. Le SDCI dé-

finitif sera arrêté fin décembre 2011.

13/87

Chapitre III COMPETENCES GENERALES ET COMPETENCES

EXCLUSIVES DANS LE CADRE DE LA LOI DU 16 DECEMBRE 2010

III.1. QUE PREVOIT LA LOI DE DECEMBRE 2010 EN MATIERE DE COMPETENCES ?

La loi sur la Réforme des collectivités territoriales de 2010 n‟est pas explicite en ce qui

concerne les compétences transférées. Elle se contente de l‟énoncé de grands principes et ce n‟est

que le 1er janvier 2015 qu‟entrera en vigueur le dispositif de répartition des compétences qui sera

établi sur la base de propositions des élus territoriaux dans le cadre d‟une réflexion sur la mutua-

lisation des compétences.

Dans l‟extrait ci-dessous, nous faisons apparaître les modifications essentielles :

TITRE IV : CLARIFICATION DES COMPETENCES DES COLLECTIVITES

TERRITORIALES

Article I. ― L'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié:

Le Conseil général règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines de

compétence que la loi lui attribue.

Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et, géné-

ralement, sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi.

Il peut en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d'intérêt départe-

mental pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique.

Il s‟agit très clairement de la disparition de la clause de compétence générale pour une

clause de compétence exclusive, comme le montre l‟article L111-4 du Code des collectivités

territoriales ainsi transformé par l‟ajout de deux alinéas très explicite :

Article L. 111-4- La répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat s'ef-

fectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'Etat et

celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions de telle sorte que

chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en tota-

lité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions.

« Les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif. Toute-

fois, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir qu'une compétence est partagée entre plusieurs caté-

gories de collectivités territoriales. Les compétences en matière de tourisme, de culture et de

sport sont partagées entre les communes, les départements et les régions.

« Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive,

les collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des

domaines relevant de cette compétence. »

… (La suite est inchangée)

Certains ont estimé que ces dispositions étaient contraire à la Constitution et en particulier

à son article 72 qui précise que :

14/87

Art. 72. - Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les

régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74.

Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de

plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.

Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compé-

tences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.

Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils

élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.

Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions es-

sentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collec-

tivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a

prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législa-

tives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.

Le Conseil Constitutionnel a rejeté cette argumentation par une réponse que l‟on peut es-

timer pour le moins ambiguë1 dans la mesure où il estime qu‟en introduisant dans la loi la possi-

bilité suivante : « Il peut en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet

d'intérêt départemental pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne pu-

blique », cela rétablit de fait les possibilités offertes par la clause de compétence générale.

III.2. INCIDENCE DE LA CREATION DES METROPOLES.

Comme nous l‟avons vu précédemment, selon le législateur les métropoles visent à don-

ner aux grandes agglomérations qui le souhaiteraient un statut mieux adapté et plus intégré, sus-

ceptible d‟assurer leur rayonnement à l‟échelle européenne. Ces établissements publics de coopé-

ration intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 500 000 habitants d'un seul tenant et

sans enclave bénéficieront de transferts de compétences de la part des départements et des ré-

gions et l‟État pourra leur confier des grands équipements et infrastructures. Elle est créée sur la

base du volontariat sous réserve de l'accord des 2/3 des communes représentant au moins 50% de

la population ou l'inverse. Les compétences de la Métropole ne sont pas limitatives. Elle est com-

pétente en matière d'aménagement (PLU, PLH, logement social, voirie) et d'équipements (spor-

tifs, socioculturels ou culturels, ...) auxquels s'ajoutent les grands services publics urbains (trans-

ports, eau, assainissement, environnement, déchets, ...). Les communes conservent la clause de

compétence générale, mais dans ce schéma les communes ne restent compétentes que pour la

petite enfance, les écoles et l'aide sociale sauf si elles souhaitent transférer les écoles.

La Métropole se substitue de plein droit au Département pour les compétences en matière

de « Transports scolaires » et « voirie départementale ».

La Métropole peut se substituer au Département dans un cadre conventionnel pour l'exer-

cice des compétences "action sociale ","collèges" et " développement économique".

1 Michel VERPIAUX - La réforme des collectivités territoriales : vers l‟acte III de la décentralisation- La documentation Fran-

çaise-Mars 2011

15/87

Le rapport Balladur proposait de faire de la métropole une véritable ville/département bé-

néficiant de l‟ensemble des compétences reconnues aux communes ainsi que la totalité des com-

pétences départementales, l‟action sociale en particulier. La loi ne va pas aussi loin puisqu‟elle

propose que la création de la métropole soit un acte volontaire et les transferts de compé-

tence ne lui sont pas transmis de plein droit mais ils sont subordonnés à la signature d’une

convention avec le département1.

III.3. CONCLUSION

Devant ce flou concernant les compétences de chacune des collectivités territoriales et les

hypothétiques velléités de création de métropole, le Sénat a mis en place une Commission de

Réflexion dont le titre: « Les compétences des collectivités territoriales a la croisée des chemins :

quelles pistes pour demain ? » montre bien que rien n‟est définitif en ces domaines. Le rapport2

de cette commission dresse un état des lieux en matière de répartition des compétences, et donne

quelques pistes de réflexion.

Pour cette commission, la loi du 16 décembre 2010 aborde la dialectique clause géné-

rale/logique des blocs sous un nouvel angle. Elle donne vie à la logique des blocs sans rejeter la

clause générale. Elle opère une distinction, selon le niveau de collectivités territoriales concerné :

Ŕ les compétences des communes restent soumises à la clause générale ;

Ŕ les compétences des départements et régions seront, à compter de 2015, déterminées se-

lon la logique des blocs, les conseils généraux et conseils régionaux étant alors appelés à régler,

par leurs délibérations, les affaires de leur collectivité dans les domaines que la loi lui attribuera.

Cette spécialisation des départements et régions est envisagée avec pragmatisme :

d‟une part, elle ne leur interdira pas d‟intervenir dans tout objet d‟intérêt local (départemental

ou régional, selon la collectivité) pour lequel la loi n‟aura donné compétence à aucune autre

personne publique. On retrouve là, pour le rapporteur de la Commission sénatoriale, les traits

(conditions et limites) de la clause générale de compétences, on retrouve également là une re-

prise fidèle de la Charte de l‟autonomie locale, dans l‟une de ses stipulations précitées : “Les

collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative

1 Article 5217 -4-1. La métropole exerce de plein droit à l'intérieur de son périmètre, en lieu et place du département, les compé-

tences suivantes : …..

« 2. Par convention passée avec le département saisi d'une demande en ce sens de la métropole, celle-ci peut exercer à l'intérieur

de son périmètre, en lieu et place du département:

« a) Tout ou partie des compétences qui, dans le domaine de l'action sociale, sont attribuées à cette collectivité territoriale en

vertu des articles L. 113-2, L. 121-1, L. 121-2 et L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles ; …

« La convention est signée dans un délai de dix-huit mois à compter de la réception de la demande.

« La convention précise l'étendue et les conditions financières du transfert et, après avis des comités techniques compétents, les

conditions dans lesquelles tout ou partie des services départementaux correspondants sont transférés à la métropole. Elle cons-

tate la liste des services ou parties de service qui sont, pour l'exercice de leurs missions, mis à disposition de la métropole et fixe

la date de transfert définitif. Ces services ou parties de service sont placés sous l'autorité du président du conseil de la métropole.

« Toutefois, lorsque le département, dans le cadre d'une bonne organisation des services, décide de conserver une partie des

services concernés par un transfert de compétences, la ou les conventions prévues au présent II peuvent prévoir que ces parties

de service sont mises en tout ou partie à disposition de la métropole pour l'exercice de ses compétences.

2 Les compétences des collectivités territoriales a la croisée des chemins : quelles pistes pour demain ? Rapport d'information de

M. Antoine Lefèvre, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales n° 283 (2010-2011) - 2 février 2011

16/87

pour toute question qui n‟est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autori-

té” ;

d‟autre part, des délégations de compétences entre collectivités territoriales, ou d‟une collec-

tivité vers un EPCI, peuvent être prévues par convention. Cette faculté permettra d‟adapter

aux circonstances locales le schéma de distribution des compétences décidé par la loi.

Le nouvel édifice de la répartition des compétences appelait à être aménagé après son en-

trée en vigueur, en janvier 2015 pourra être revu avant la fin de l‟année 2017 ; un comité compo-

sé de représentants du Parlement, des collectivités territoriales et de l‟État procédera à

l‟évaluation du dispositif relatif à la clarification des compétences. Des évolutions se profilent-

elles ? Pour le rapporteur de la mission sénatoriale, il faut se servir des cœurs de métier des col-

lectivités. Celui du département concerne le domaine social, l‟accompagnement des services à la

population fournis par les communes, c‟est-à-dire l‟aménagement local. Celui de la région est

l‟action économique, la formation et les grandes infrastructures. C‟est autour de ces cœurs de

métiers qu‟il faut organiser la clarification des compétences, en tenant compte de deux domaines

plus compliqués à traiter, la culture et le sport.

Au vu du rapport de ce comité, et dans les six mois suivant sa transmission, un projet de

loi devra prévoir l‟adaptation de la loi. Ce qui signifie en clair que la répartition des compétences

ne sera réellement définitive qu‟après l‟adaptation de la loi de décembre 2010 ne pourra interve-

nir au mieux que courant 2018.

En conclusion, à ce jour, concernant la répartition des compétences, ce constat met en

évidence qu‟il y a lieu de travailler sur la base des textes actuels d‟autant plus qu‟en ce qui con-

cerne l‟action sociale, les acteurs s‟accordent à dire que le Département, avec la commune devrait

rester la collectivité de la proximité et le Région celle de la Stratégie. Concernant l‟hypothétique

mise en œuvre de structures nouvelles telle les métropoles, les transferts, s‟ils sont sollicités se

feront par convention et l‟exemple de la qualité de relations entre le Conseil général et les

CCAS/CIAS pourra servir d‟exemple pour ces transferts de compétences tout en veillant à ce que

si des transfert devaient avoir lieu veiller, l‟action sociale qui se mettra en place au niveau de

nouvelles structures n‟entraine pas des variabilités trop importantes au niveau de la qualité de

l‟action sociale dans le département.

17/87

Chapitre IV LA SITUATION ACTUELLE EN TERME DE TRANSFERT

DE COMPETENCES

Avec l‟acte III, comme nous l‟avons vu, le nouvel édifice de la répartition des compé-

tences appelait à être aménagé après son entrée en vigueur, en janvier 2015 pourra être revu avant

la fin de l‟année 2017. Pour la mission sénatoriale, il faudra se servir des cœurs de métier des

collectivités dont celui du département qui concerne le domaine social, l‟accompagnement des

services à la population fournis par les communes, c‟est-à-dire l‟aménagement local. C‟est autour

de ces cœurs de métiers que devraient s‟organiser les compétences exclusives. Ce qui signifie que

la répartition des compétences qui ne sera réellement définitive que courant 2018 de devrait pas

bouleverser drastiquement la situation actuelle.

Depuis 1982 et l‟amorce du processus de décentralisation, les collectivités territoriales se

sont vu confier des compétences de plus en plus nombreuses. Ces transferts ont été organisés,

entre 1982 et 1986 d‟abord, en 2004 ensuite, en deux séquences considérées comme fondatrices

et aujourd‟hui désignées par l‟appellation d‟Actes I (Lois Deferre de 1982) et II (Lois découlant

de la réforme constitutionnelle de 2003) de la décentralisation, mais aussi par une série de textes

spécifiques qui ont aménagé par touches successives les blocs de compétences transférés à

chaque niveau de collectivités territoriales.

Le rapport sénatorial1 N°264 (Mars 2009) retient un ensemble de 8 lois relatives aux

transferts de compétences :

1. Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements

et des régions,

2. Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les

départements, les régions et l‟Etat,

3. Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983,

4. Loi n° 85-97 du 25 janvier 1985 modifiant et complétant la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 et

portant dispositions diverses relatives aux rapports entre l‟État et les collectivités territoriales,

5. Loi n° 86-16 du 6 janvier 1986 relative à l‟organisation des régions et portant modification de

dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux,

6. Loi d‟orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l‟administration territoriale de la Ré-

publique,

7. Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité,

8. Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

L‟ampleur des transferts de compétences ainsi réalisés a accru le rôle des collectivités ter-

ritoriales dans de nombreux domaines tel le développement économique, les infrastructures et les

réseaux, l‟éducation, la formation professionnelle et l‟apprentissage, l‟action sociale et la santé, le

logement.

1 Rapport d‟information n°264 (Séance du 11 mars 2009) fait au nom de la mission temporaire sur l‟organisation et l‟évolution

des collectivités territoriales du Sénat.

18/87

En outre des lois intermédiaires ont amplifié le champ des compétences confiées aux col-

lectivités territoriales. Dans le domaine social en particulier, quatre mesures ont considérablement

accru les compétences des départements :

1. loi du 20 juillet 2001 qui a créé l‟allocation personnalisée d‟autonomie (APA),

2. loi du 18 décembre 2003 qui a décentralisé la gestion du revenu minimum d‟insertion (RMI)

aux départements,

3. loi du 11 février 2005 qui a réformé la prise en charge des personnes handicapées avec

l‟introduction d‟une prestation nouvelle (la prestation de compensation des personnes handi-

capées),

4. loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA).

Ces transferts ont des implications importantes pour les collectivités territoriales comme

pour nos concitoyens et interviennent fondamentalement dans la gestion de la proximité.

Le même rapport sénatorial note que « dans ce domaine de l‟action sociale, les compé-

tences nouvelles ou transférées ont pour caractéristique de porter uniquement sur la mise en

œuvre des prestations. La définition des droits et la régulation du financement demeurent de la

compétence de l‟Etat, sans véritable association des collectivités territoriales à l‟évolution des

dispositifs. (…) Malgré les compensations financières versées par l‟Etat, ces compétences nou-

velles constituent également des charges supplémentaires pour les budgets locaux. Elles se tra-

duisent par des augmentations considérables des budgets des collectivités territoriales, dont le

montant représente aujourd‟hui plus de 50 % du budget de l‟Etat ».

Le tableau suivant donne la répartition des compétences entre les collectivités territoriales

et l‟Etat dans le domaine spécifique de l‟action sociale et sanitaire.

Communes et EPCI Départements Régions État

- Centre communal d‟action

sociale (par délégation du

département).

- Possibilité de créer un

établissement social ou médi-

co-social.

- Crèches, garderies,

- Accueil des sans abri.

- Gestion de l‟APA et du

RMI/RMA puis du RSA.

- Prestation de compensation

du handicap.

- Schéma départemental des

établissements et services

sociaux et médico-sociaux.

- Maison de retraite (héber-

gement).

- Aide sociale à l‟enfance.

- Jeunesse (protection judi-

ciaire).

- Aide sociale : compétence

d‟attribution.

- Hébergement d‟urgence.

- Plan d‟alerte et d‟urgence au

profit des personnes âgées.

- Cimetières et pompes fu-

nèbres

- Présidence du conseil

d‟administration des établis-

sements publics de santé

communaux.

- Bureaux municipaux

d‟Hygiène

- Présidence du conseil

d‟administration des établis-

sements publics de santé

spécialisés.

- Centres et consultation de

PMI et planification familiale

- Objectifs particuliers de

santé.

- Commissions exécutives des

agences régionales de

l‟hospitalisation.

- Financement d‟équipements

sanitaires (expérimental)

- Schéma national

d‟organisation sociale et

médico-sociale.

- Contrôle et surveillance des

établissements de santé.

On note un certain enchevêtrement des compétences entre différentes collectivités et

l‟Etat rendant le système difficile à gérer et souvent incompréhensible pour le citoyen.

19/87

Cet état de complexité est essentiellement dû au non respect du principe des « blocs de

compétences » qui consiste, selon les termes de la loi du 7 janvier 1983, à répartir les compé-

tences «de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspon-

dantes soient affectés en totalité soit à l‟Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux

régions ». Cette répartition devait se faire en fonction des « vocations dominantes » de chaque

niveau de collectivités, selon l‟expression employée alors par Gaston Deferre.

Or, comme le rapporte le rapport sénatorial, « le législateur a procédé à des transferts

sectoriels en dehors des grandes lois de décentralisation sans toujours se soucier de la cohérence

d‟ensemble, obscurcissant progressivement le paysage institutionnel. Il s‟est agi, la plupart du

temps, de transférer des compétences de l‟Etat à des collectivités territoriales et non de les redis-

tribuer entre ces dernières ».

En conséquence, bien que le principe de la spécialisation des collectivités territoriales par

niveau ait été posé dès l‟origine, seul un assez faible nombre de blocs de compétences a pu être

clairement constitué.

20/87

Chapitre V ANALYSE DE LA DECENTRALISATION PAR L’ODAS

L‟ODAS (Observatoire National de l‟Action Sociale Décentralisée) a été créé en 1990

avec pour objectif l‟évaluation du processus de décentralisation afin d‟en apprécier les effets en

terme de performance mais aussi en terme de défiance à l‟égard d‟un processus de décentralisa-

tion dans un pays marqué par une vision centralisatrice et étatique de la cohésion sociale.

V.1. -DECENTRALISATION ET COHESION SOCIALE

Près de trente après, il ressort d‟une analyse objective conduite par cet organisme que dé-

centralisation et cohésion sociale peuvent aller de pair d‟une part, parce que fondamentalement,

la cohésion sociale appelle de plus en plus de proximité. En effet si la norme nationale peut

garantir l‟égalité de traitement, elle ne peut décréter la mobilisation des acteurs de terrain qu‟ils

soient institutionnels ou associatifs, d‟autre part, parce que le bilan de la départementalisation de

l‟action sociale depuis 1983 s‟avère plutôt positif. En effet, alors que l‟on craignait que les élus

locaux, plus familiarisés avec les questions d‟aménagement et de réalisation d‟équipements,

n‟éprouvent que peu d‟intérêt à s‟emparer des questions sociales, souvent déroutantes, moins

visibles et plus difficiles à évaluer, les budgets départementaux ont été de plus en plus façonnés

par les problématiques sociales, ce qui s‟est particulièrement vérifié pour le Conseil général des

Bouches du Rhône. Et au lieu de l‟accroissement annoncé des inégalités dans l‟offre de service,

par les tenants de la centralisation, on a constaté au contraire une réduction des écarts amenant à

la conclusion que la proximité peut réguler au moins aussi bien que la norme.

Dans ce nouveau contexte institutionnel, les services déconcentrés de l‟Etat ont du redéfi-

nir leur rôle et trouver leur place dans la gouvernance locale et le projet social local. Enfin, les

organismes de protection sociale, qu‟il s‟agisse des CAF et MSA, des CPAM ou des CRAM, se

sont trouvés également dans des périodes de questionnement. D‟une part, selon l‟ODAS, plu-

sieurs rapports ont interrogé la pertinence de leur action sociale et la qualité des liens avec

l‟action sociale départementale; d‟autre part les orientations budgétaires et stratégiques décidées

nationalement ne facilitent pas toujours la définition de relations adaptées avec leurs partenaires

locaux et leur participation au projet social du territoire.

L‟ODAS note, comme nous l‟avons fait précédemment que le paysage de la solidarité

s‟est donc considérablement modifié mais sans être pour autant simplifié, avec des superposi-

tions de responsabilités entre différentes collectivités, qui nuisent à l’efficience de l’action

conduite et à sa lisibilité pour les citoyens (d‟où la justification de la saisine).

V.2. -ANALYSE DU CONCEPT DE „CHEF DE FILE » PAR L‟ODAS1

L‟ODAS note également que concrètement, la fonction de « chef de file » dévolue aux

Conseils généraux n‟est pas suffisamment « habitée ». Dans le même temps, l‟ensemble des col-

lectivités publiques développe des actions volontaristes sur des champs qui ne leur sont pas ex-

1 Les Propositions de l‟ODAS issues des 5ème et 6ème rencontres Nationales de Marseille organisées avec le Conseil général des

Bouches du Rhône et la Ville de Marseille (Marseille Juillet 2007)

21/87

pressément conférés, cédant ainsi à ce que l‟on pourrait appeler « la tentation du pré-carré insti-

tutionnel ».

Si, comme nous l‟avons vu, l‟article 72 de la Constitution prévoit que « lorsque l‟exercice

d‟une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales », la loi puisse

« autoriser l‟une d‟entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action

commune », il parait évident que cette notion de « chef de file », « reste largement incantatoire

car elle ne peut empêcher des affrontements souvent légitimes ».

« Par exemple, il est difficile de trouver le juste équilibre entre des compétences ratta-

chées formellement au Président du Conseil général en tant que chef de file de l‟action sociale, et

la clause de compétence générale de la commune sur laquelle vont s‟exercer ces responsabilités.

En outre, la notion de « chef de file » se trouve régulièrement mise en cause par les lois

elles-mêmes. Ainsi en matière de soutien aux familles, à l‟enfance et à la jeunesse, les responsa-

bilités départementales que sont l‟accompagnement social, le contrat de responsabilité parentale,

et la prévention spécialisée sont depuis peu percutées par les nouvelles compétences légales des

communes sur les équipes de réussite éducative, les conseils pour les droits et devoirs des fa-

milles, la prévention de la délinquance… Aussi, la question de la cohérence des interventions

locales reste entière. D‟ailleurs, l‟élaboration conjointe de schémas entre collectivités territo-

riales, quand elle existe, est généralement formelle, et la délégation de compétences rarement

usitée car dans l‟un et l‟autre cas, il y a renforcement de l‟opacité du processus décisionnel par la

confusion des responsabilités.

C‟est pourquoi il peut apparaître plus réaliste de promouvoir une autre démarche recher-

chant l‟harmonisation des politiques plutôt que la fusion des projets et des actions : une harmo-

nisation qui passe par un partenariat permettant de mettre en commun une vision partagée

du territoire, tout en laissant à chaque institution toutes ses prérogatives pour construire

son projet en fonction de ses moyens et de ses contraintes.

Par ailleurs, il ne saurait y avoir de cohérence des interventions locales sans une juste ap-

préhension du rôle principal de chacun. C‟est tout particulièrement nécessaire en ce qui concerne

les communes, dont le champ d‟intervention sociale n‟est pas défini par les textes.

Mais c‟est aussi le cas pour l‟Etat avec une véritable difficulté qui tient à la fois aux

marges de manœuvre laissées aux services déconcentrés et aux choix d‟organisation territoriale

de l‟Etat qui oscillent entres les niveaux régional et départemental.

Enfin, la désignation du Département en qualité de « chef de file » de l‟action sociale

comporte un risque de désengagement des partenaires historiques à la compétence reconnue que

sont les Caisses de protection sociale ».

22/87

V.3. LES PROPOSITIONS DE L‟ODAS

A. Les coopérations institutionnelles locales.

L‟ODAS prône le partenariat d‟observation comme préalable au partenariat d‟action. Ce

partenariat d‟observation doit respecter un certain nombre de principes : s‟appuyer sur une vision

large de la question sociale (précarité économique, relationnelle, identitaire) et une approche

transversale de la réponse en associant les professionnels dans leur capacité d‟expertise tout en

renforçant le portage politique de la démarche.

En effet l‟implication des décideurs des diverses institutions est nécessaire dès l‟amont

pour aboutir en aval à l‟approbation du diagnostic par une décision de chaque assemblée délibé-

rante, ceci pour renforcer sa portée et favoriser la sensibilisation et la mobilisation de tous les

élus.

En matière d‟action sociale, l‟ODAS propose d‟affirmer le rôle des communes en matière

de prévenance. Au fil des années, en dehors de toute obligation légale, les communes ont déve-

loppé de nombreux services et équipements sociaux dans des domaines divers (petite enfance,

personnes âgées, insertion…) et compte tenu de la multiplicité des leviers dont elles disposent,

directement ou à travers l‟intercommunalité, elles sont souvent les mieux placées pour favoriser

l‟intégration de tous à la vie de la cité, quels que soient leur âge, leur handicap, leur origine, et

animer, en amont de la protection et de la prévention, une démarche plus globale, que certains

qualifient de sociétale, d‟autres de prévenance.

En s‟attachant au bien-être, relationnel et identitaire, de toutes les personnes et familles du

territoire, les communes participent à la lutte contre l‟exclusion et c‟est donc à ce titre qu‟elles

doivent être considérées comme partenaires incontournables de toutes les démarches de solidari-

té.

L‟articulation entre l‟action de la ville et du département s‟avère alors indispensable. Elle

nécessite la mise en place de nouveaux modes de gouvernance locale, basés sur une définition

claire et partagée du rôle de chacun, pouvant aboutir à une charte de coopération locale.

B. La place du citoyen et des associations.

Pour l‟ODAS, la réussite de la décentralisation passe par l‟affirmation d‟un volontarisme

politique se donnant pour ambition de provoquer un mouvement ascendant, où les initiatives de

terrain nourrissent les choix politiques, où les initiatives citoyennes nourrissent la vie locale.

Cela pose bien sûr la question de la place des usagers et habitants, et de la confiance

qu‟on leur accorde pour trouver des solutions aux problèmes qui les concernent.

Il conviendrait de recueillir autrement la parole des usagers et des habitants en dépassant

le cadre des recettes traditionnelles et normées de la participation, pour construire un nouveau

mode de dialogue introduisant la parole des habitants/usagers dans le fonctionnement quotidien

des organisations. La multiplication des enquêtes, auprès des usagers des services mais aussi plus

globalement des habitants Ŕ car il s‟agit bien là de deux notions différentes - constitue de ce point

23/87

de vue une voie indispensable pour entendre ceux qui ne s‟expriment jamais. En particulier, il est

important de s‟assurer d‟une prise en compte réelle des plus fragiles.

Cela pose aussi la question de la place accordée aux associations qui ont à l‟origine une

finalité commune et globale de transformation sociale. Sa contribution est essentielle au vivre-

ensemble et il est indispensable de leur reconnaître le rôle de partenaire qu‟elles revendiquent en

les positionnant comme force d‟analyse et de proposition sur le territoire, participant non pas à la

décision publique directement mais à son élaboration. Dès lors, il s‟agit de bâtir un « socle de

sérénité », par le biais d‟une charte précisant les valeurs partagées, le soutien apporté par la col-

lectivité aux associations et le légitime besoin d‟évaluation formulé par la collectivité pour-

voyeuse de subventions.

Cela implique sans doute une rénovation du monde associatif qui n‟obtiendra de recon-

naissance qu‟en faisant la preuve de sa capacité à se repositionner plus explicitement sur ses spé-

cificités (bénévolat, éthique de progrès et de mission…) pour reconstruire son identité.

Enfin cela pose la question du bénévolat. Le monde associatif est dès aujourd‟hui con-

fronté à un double défi : celui de recruter de nouveaux bénévoles dans des domaines particuliè-

rement exigeants en temps comme l‟est le domaine social, et celui de convaincre une partie des

bénévoles de prendre des responsabilités. Dans ce contexte, la recherche et l‟accueil de nouveaux

bénévoles, leur formation, leur fidélisation sont autant de tâches dont s‟acquittent avec succès les

grandes associations mais dont les plus petites, qui tissent le lien social au quotidien, n‟ont guère

les moyens. L‟enjeu est donc aujourd‟hui non seulement de mieux promouvoir le bénévolat mais

également de mieux l‟organiser, territoire par territoire.

V.4. LES CONCLUSIONS DE L‟ODAS.

Si l‟action sociale est aujourd‟hui confrontée à des défis de plus en plus complexes, elle

peut s‟appuyer sur la disponibilité des acteurs locaux. Ils ont montré en effet qu‟ils étaient en

capacité d‟impulser, par leurs projets et les partenariats qu‟ils savent tisser, des dynamiques por-

teuses d‟innovation sociale et territoriale, dans le plus pur esprit de la décentralisation.

Autrement dit si la « clarification des rôles » est un impératif largement admis, rien ne se-

rait plus contre-productif aujourd‟hui que de l‟appréhender en imaginant un nouveau boulever-

sement des compétences avec un « acte III de la décentralisation ».

Tout d‟abord, parce que face à une question sociale de plus en plus protéiforme, la multi-

plicité des acteurs constitue aussi une véritable richesse. Les départements par exemple ont be-

soin de s‟appuyer sur la culture et le positionnement propres aux organismes de sécurité sociale,

et inversement ceux-ci ne peuvent agir efficacement sur le terrain sans le concours des collectivi-

tés locales. La suppression de l‟échelon départemental évoquée dans le rapport Attali, ou de

l‟action sociale des caisses de protection sociale, réduirait de fait nos capacités collectives à ré-

pondre aux enjeux de plus en plus complexes de la société.

Ensuite, parce qu‟il a fallu vingt ans pour que les départements et leurs partenaires trou-

vent leurs repères réciproques et s‟engagent progressivement dans une mise en œuvre stratégique

de leurs responsabilités.

24/87

À l‟heure où notre société est au cœur d‟une crise économique majeure, on ne peut se

permettre de s‟engager dans une réforme institutionnelle aux conséquences aléatoires et c‟est

pourtant ce qui est en cours aujourd‟hui avec la loi de décembre 2010 portant réforme des collec-

tivités territoriales. L‟enjeu de performance aurait été bien davantage de donner aux acteurs lo-

caux dans leur diversité des pistes de clarification de leur rôle respectif pour organiser localement

la complémentarité des interventions en vue d‟une action publique forte de sa transparence et de

ses valeurs.

25/87

Chapitre VI LES PARTENAIRES : L’ETAT ET SA NOUVELLE ORGANISATION

TERRITORIALE

VI.1. - LA NOUVELLE ORGANISATION DE L‟ETAT DANS LE DEPARTEMENT

Dans le cadre de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), il a été proposé

une profonde réforme de l‟administration territoriale de l‟Etat. Dans un document1 intitulé « Un

nouvel Etat territorial », l‟Etat indique les raisons profondes de cette totale restructuration :

« L‟organisation territoriale de l‟État en France est caractérisée par :

- une architecture historique calée sur les départements et qui a évolué depuis l‟origine

par agrégations successives ;

- un principe d‟uniformité qui fait que « au nom du principe d'égalité, l'administration

territoriale de l'État devrait être uniforme de Lille à Mende et de Brest à Grenoble » ;

- une conception « insularisée » des services déconcentrés qui conduit chaque ministère à

se doter de structures locales disposant de l‟ensemble des moyens de fonctionnement,

d‟expertise, d‟analyse, de conception, de direction ou d‟exécution…

Cette organisation, dont l‟efficacité a longtemps été incontestable, est confrontée depuis

plusieurs années à une série d‟évolutions qui la bousculent :

- la décentralisation en premier lieu : en 2000, le rapport d‟information du Sénat sur la

décentralisation constate une « organisation (de l‟État) pas encore adaptée à la décen-

tralisation » (…) et une « déconcentration toujours en chantier » ;

- les progrès rendus possibles par les nouvelles technologies et, plus généralement, les

nouveaux moyens de l‟action administrative, les attentes des citoyens, l‟évolution de

leurs besoins et de leur mode de vie impliquent une organisation plus simple, plus li-

sible, plus réactive ;

- l‟administration déconcentrée représente plus de 95% des agents de la fonction pu-

blique de l‟État. Le pilotage de plus de 1 million de fonctionnaires (le double si on y in-

clut l‟Education) suscite, par ailleurs, une administration centrale nombreuse et engluée

dans les tâches de gestion centralisées.

La mise en œuvre d‟une réforme de la structure territoriale de l‟État était donc un impéra-

tif de la RGPP. Ce chantier est l‟un des plus complexes : il concerne pratiquement tous les minis-

tères, comporte de multiples dimensions simultanées et doit tenir rigoureusement compte des

réformes spécifiques engagées par chaque ministère. C‟est d‟ailleurs en raison de cette complexi-

1 « Un nouvel Etat territorial » : Conseil de modernisation des politiques publiques – Juin 2008

26/87

té que, malgré un diagnostic d‟ensemble largement partagé et connu de longue date,

l‟engagement de réformes d‟ampleur a été trop longtemps reporté.

Cette profonde restructuration des services de l‟Etat s‟est concrétisée par le décret n°

2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles (An-

nexe).

La Préfecture de région, dans la logique de ces modifi-

cations a publié un document1 intitulé « La REFORME DE

L‟ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L‟ETAT Ŕ

l‟Etat en mouvement » précisant la nouvelle organisation et

les nouvelles répartitions des missions interministérielles

(Annexe). Dans le préambule de ce document, concernant les

Bouches-du-Rhône, il est précisé : il est précisé :

«Depuis le 1er janvier 2010 l‟organisation de l‟Etat

dans l‟ensemble des départements (…) a changé pour gagner

en cohérence et en efficacité.

Entre le niveau régional et le niveau départemental,

plus de 35 directions, services ou délégations concouraient à

l‟exercice des missions de l‟État. Ces implantations reprenant

les périmètres d‟anciens découpages ministériels, voire de

directions d‟administration centrale dont les compétences,

l‟organisation ou le rattachement ont, entre temps, changé.

L‟articulation spécifique entre un niveau régional et un niveau départemental conduisait à un en-

chevêtrement de relations horizontales, transversales, verticales.

Il était donc indispensable de réduire le nombre de structures, de simplifier l‟organisation

et de regrouper les services en fonction des missions.

L‟échelon départemental est réorganisé en fonction des besoins des citoyens sur le terri-

toire et non, comme dans les régions, selon les lignes de découpage des périmètres ministériels. A

la dizaine de directions départementales dans le département succèdent notamment 3 directions

départementales interministérielles unifiées.

Oubliés les acronymes des directions départementales que vous avez bien connus : DDE,

DDASS, DDTEFP, DDSV, DDAF, UDCCRF, DDJS, DDSF ... Désormais, outre les services

académiques et la direction départementale des finances publiques, l’organisation départemen-

tale des Bouches-du-Rhône comptera trois directions départementales interministérielles

(les DDI) complétées par trois unités territoriales de directions régionales, une délégation

territoriale de l’Agence Régionale de la Santé sans oublier la police et la gendarmerie.

1 La REFORME DE L‟ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L‟ETAT – l‟Etat en mouvement - Novembre 2009

27/87

Dorénavant c‟est avec les acronymes de DDTM, DDCS, DDPP que le citoyen va devoir

se familiariser. Aménagement des territoires, cohésion sociale, protection de la population sont au

cœur des missions de ces nouvelles entités que sont la direction départementale des territoires, la

direction départementale de la cohésion sociale et la direction départementale de la protection des

populations.

Accès simplifié aux services de l‟Etat, regroupement de l‟expertise technique, approche

cohérente des besoins de la population tels sont les bénéfices de cette réorganisation structurelle

dont pourront profiter les usagers, les élus et l‟ensemble des partenaires socio-économiques. »

Ainsi dans les Bouches-du-Rhône, ce sont donc 3 directions interministérielles et 3 Unités

territoriales qui sont mises en place :

Directions inter-

ministérielles

Unités territoriales Délégation territoriale

DDTM, direction

départementale des terri-

toires et de la mer

UT DIRECCTE - travail

et emploi (principalement ex-

direction départementale du

travail et de l‟emploi -

DDTEFP)

l’Agence Régionale de

Santé (ARS) sera représentée

par une délégation territoriale

DDCS, direction dé-

partementale de la cohésion

sociale

UT DRAC - culture (ex-

service de l‟architecture et du

patrimoine Ŕ SDAP) ;

DDPP, direction dé-

partementale de la protection

des populations

UT DREAL - environ-

nement et sécurité industrielle

(ex-subdivision de la direction

régionale de la recherche et de

l‟environnement - DRIRE).

28/87

Le schéma ci-dessous indique comment s‟organise ce nouvel ensemble :

VI.2. - ROLE DE LA DIRECTION DEPARTEMENTALE DE LA COHESION SOCIALE

Cette nouvelle organisation place deux structures en exergue dans le cadre de la mise en

œuvre de la Solidarité Ŕ la DDCS et la Délégation Territoriale de l‟ARS.

Les schémas ci-dessous indiquent les principaux secteurs d‟intervention de la DDCS :

29/87

La DDCS reprend les prérogatives de l‟ancienne Direction Départementale de la jeunesse

et des Sports et le pôle social de la DDAS. Il s‟agit de renforcer le lien social compte tenu que

selon le Conseil de l‟Europe, la cohésion sociale est « la capacité de la société à assurer le bien

être de tous ses membres, incluant l‟accès équitable aux ressources disponibles, le respect de la

dignité dans la diversité, l‟autonomie personnelle et collective et la participation responsable ».

Cela implique le renforcement du lien social pour l‟ensemble de la population mais aussi

plus spécifiquement l‟inclusion social des personnes vulnérables.

Il est précisé dans la notice de présentation du rôle de la DDCS que par sa nature même,

elle est garante de l'intérêt général, « l'Etat reste le fédérateur légitime de projets et d'ac-

tions concourant à la cohésion sociale ... « l'État affirme son rôle d‟animateur, dans un

concert de partenaires, dans le respect des compétences des autres acteurs. Il se positionne

dans une fonction d'ingénierie sociale, d' «ensemblier» de projets et d'acteurs afin de trou-

ver des solutions collectives dans le champ sociétal ».

…...

« Regroupant les compétences de l'Etat en matière sociale, les directions de la cohésion

sociale seront un interlocuteur mieux identifié et « unique» pour les collectivités territoriales, les

CAF, ou les associations intervenant dans ce secteur d'activité. ».

« Cette nouvelle organisation autorise une meilleure efficacité dans de nombreux

domaines jusque là éclatés entre plusieurs services: hébergement et accès au logement, po-

litique de la ville, jeunes et un enrichissement des métiers en préservant leurs spécifici-

tés.

Par une organisation resserrée, la DDCS permettra de mieux organiser la complé-

mentarité de métiers dont le cœur des compétences est le maintien ou le développement du

lien social, que celles-ci concernent des thèmes spécifiques (développement de la vie asso-

ciative, des activités physiques, sportives, politiques de la jeunesse et de l'éducation popu-

laire, hébergement-accès au logement) ou des publics particuliers (femmes, populations

défavorisées ... ) ou encore des territoires (politique de la ville). Les nouvelles directions

valoriseront et développeront, par le partage, les compétences « métiers », techniques, pé-

dagogiques, administratives des personnels intervenant dans des secteurs d'activité spéci-

fiques. ».

Compte tenu de cet exposé des motifs, il y aura lieu d‟avoir soin de conjuguer les actions

de cohésion sociale et de solidarité entre l‟Etat qui revendique la légitimité de son rôle

d‟animateur et le Département qui est désigné de par la loi comme le « Chef de file » pour

l‟exercice des compétences en ces domaines.

30/87

VI.3. ACTION DE L‟ETAT DANS LE DOMAINE MEDICO-SOCIAL. L‟AGENCE

REGIONALE DE SANTE

Le secteur médico-social qui auparavant dépendait essentiellement de la DDASS, est au-

jourd‟hui du ressort de l‟Agence Régionale de Santé. Cette Agence a été créée par la loi n° 2009-

879 du 21 juillet 2009 - titre IV Ŕ Organisation Territoriale du Système de Santé (Annexe).

Concernant l‟organisation et le fonctionnement, la loi précise que l‟ARS, placée sous la

responsabilité d‟un directeur, est un établissement public de l'Etat à caractère administratif. Elle

est placée sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de l'assurance maladie, des personnes

âgées et des personnes handicapées. Auprès de l‟agence régionale de santé est constituée :

- une conférence régionale de la santé et de l'autonomie, chargée de participer par ses avis à

la définition des objectifs et des actions de l'agence dans ses domaines de compétences ;

- deux commissions de coordination des politiques publiques de santé, associant les ser-

vices de l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements et les organismes de sé-

curité sociale. Ces commissions, dont la composition et les modalités de fonctionnement

sont fixées par décret, sont compétentes pour assurer la cohérence et la complémentarité

des actions déterminées et conduites par leurs membres, respectivement :

dans les domaines de la prévention, de la santé scolaire, de la santé au travail

et de la protection maternelle et infantile;

dans le domaine des prises en charge et des accompagnements médico-

sociaux.

Parmi les points relevant de la problématique médico-sociale qui pour une part importante

est du ressort du Conseil général (exemple MDPH,…), nous retiendrons que la loi précise quels

sont les établissements et services relevant du secteur médico-social :

- Les établissements ou services prenant en charge habituellement, y compris au titre de la

prévention, des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans relevant du service

de l'aide sociale à l'enfance (soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs à

des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mi-

neurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique,

affectif, intellectuel et social, qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et

un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de com-

promettre gravement leur équilibre, etc.),

- Les établissements ou services d'enseignement qui assurent, à titre principal, une éduca-

tion adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes

adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation ;

- Les centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP),

- Les établissements ou services mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par

31/87

l'autorité judiciaire ;

- Les établissements ou services d'aide par le travail et de réadaptation, de pré-orientation

et de rééducation professionnelle,

- Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur appor-

tent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins

ou une aide à l'insertion sociale ;

- Les établissements et les services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueil-

lent des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge,

ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une

assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'in-

sertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu

ouvert ;

- Les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil,

notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adap-

tation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des fa-

milles en difficulté ou en situation de détresse ;

- Les établissements ou services qui assurent l'accueil et l'accompagnement de personnes

confrontées à des difficultés spécifiques en vue de favoriser l'adaptation à la vie active et

l'aide à l'insertion sociale et professionnelle ou d'assurer des prestations de soins et de

suivi médical, dont les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addicto-

logie, les centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers

de drogue, les structures dénommées " lits halte soins santé " et les appartements de

coordination thérapeutique ;

- Les foyers de jeunes travailleurs,

- Les établissements ou services, dénommés selon les cas centres de ressources, centres

d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité, mettant

en œuvre des actions de dépistage, d'aide, de soutien, de formation ou d'information, de

conseil, d'expertise ou de coordination au bénéfice d'usagers, ou d'autres établissements

et services ;

- définit et finance des actions visant à promouvoir la santé, à éduquer la population à la

santé et à prévenir les maladies, les handicaps et la perte d‟autonomie et elle veille à leur

évaluation,

- régule, oriente et organise, notamment en concertation avec les professionnels,

- de santé, l'offre de services de santé, de manière à répondre aux besoins en matière de

soins et de services médico-sociaux, et à garantir l'efficacité du système de santé. A ce

titre, elle autorise la création et les activités des établissements et services de santé ainsi

que des établissements et services médico-sociaux, elle contrôle leur fonctionnement et

32/87

leur alloue les ressources qui relèvent de leur compétence ;

- veille à la qualité et à la sécurité des actes médicaux, de la dispensation et de l'utilisation

des produits de santé ainsi que des prises en charge et accompagnements médico-sociaux

et elles procèdent à des contrôles à cette fin ; elles contribuent, avec les services de l'Etat

compétents et les collectivités territoriales concernées, à la lutte contre la maltraitance et

au développement de la bientraitance dans les établissements et services de santé et mé-

dico-sociaux ;

- veille à assurer l'accès aux soins de santé et aux services psycho sociaux des personnes

en situation de précarité ou d'exclusion ;

- définit et met en œuvre, avec les organismes d'assurance maladie et avec la Caisse natio-

nale de solidarité pour l'autonomie, les actions régionales prolongeant et complétant les

programmes nationaux de gestion du risque et des actions complémentaires. Ces actions

portent sur le contrôle et l'amélioration des modalités de recours aux soins et des pra-

tiques des professionnels de santé en médecine ambulatoire et dans les établissements et

services de santé et médico-sociaux.

Il est prévu pour la mise en œuvre de cet ensemble de mission, l‟élaboration d‟un « Sché-

ma régional d‟organisation médico-sociale » dont l‟objet est de prévoir et de susciter les évolu-

tions nécessaires de l'offre des établissements et services médico-sociaux afin notamment de ré-

pondre aux besoins de prises en charge et d'accompagnements médico-sociaux de la population

handicapée ou en perte d'autonomie.

Ce schéma veille à l'articulation au niveau régional de l'offre sanitaire et médico-sociale

relevant de la compétence de l'agence régionale de santé. Ce schéma régional est établi et actuali-

sé au regard du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale relatif aux per-

sonnes handicapées ou en perte d'autonomie arrêtés par le Conseil général.

Le schéma d'organisation médico-sociale est élaboré et arrêté par le directeur général de

l‟ARS après consultation de la commission de coordination compétente et avis du Président du

Conseil général.

Pour la prévention des handicaps et de la perte d'autonomie, il prévoit la concerta-

tion avec le Conseil général pour une meilleure connaissance des besoins rencontrés par les

personnes âgées dépendantes et les personnes handicapées.

VI.4. CONCLUSION SUR LE PARTENARIAT AVEC L‟ETAT.

Effectivement, la restructuration des services territoriaux de l‟Etat semble devoir simpli-

fier les partenariats avec les services de la DGAS du Conseil général dans la mesure où il n‟y

aura plus que deux interlocuteurs :

- La Direction Départementale de la Cohésion Sociale (DDCS) pour tout de qui relève du

domaine social. Dans ce cadre l’Etat s’affirme comme l’animateur et le fédérateur

33/87

des actions pluri-partenariales, ce qui risque de poser une ambigüité avec la notion

de « Chef de file » ou pour le moins de coordonnateur conférée par la loi au Conseil

général dans le domaine de l’Action Sociale.

- La Délégation Territoriale de l‟ARS pour tout ce qui relève du sanitaire et du médico-

social. Le rôle de chacun apparaît mieux défini dans la mesure où il est mis en place la

Conférence de Santé et deux commissions de coordinations des politiques de santé avec

la participation des collectivités territoriales. Les décisions prendront en compte le

schéma départemental d'organisation sociale et médico-social relatif aux personnes

handicapées ou en perte d'autonomie arrêté par le Conseil général. En outre le schéma

d'organisation médico-sociale est élaboré et arrêté par le directeur général de l‟ARS

après consultation de la commission de coordination compétente et avis du Président

du Conseil général.

34/87

Chapitre VII - LES PARTENAIRES : LA COMMUNE ET LES GROUPEMENTS

INTERCOMMUNAUX- PARTENAIRE DE L’ACTION DE PROXIMITE.

VII.1. - HISTORIQUE DES CCAS ET CIAS

Si dans l'Antiquité, l'assistance était perçue comme une obligation morale et moyen-âge,

elle était du ressort de l'initiative privée (en particulier l'église et les établissements hospitaliers),

c‟est au XVIème siècle que les communes se voient confier l‟assistance des pauvres et les men-

diants. La volonté d'intervention de l'autorité publique commence à se faire sentir avant la Révo-

lution et elle se concrétise réellement dans l'idée d'une action sociale obligatoire à la Révolution.

C'est en 1796 qu'est créé le droit des pauvres. Une taxe est alors instituée sur les spectacles afin

de permettre de trouver des ressources pour les Bureaux de Bienfaisance chargés de percevoir et

d'organiser les secours à domicile et l'ensemble des aides comme la soupe populaire, l'instruction

et le suivi des dossiers de secours, les bons de nourriture, les bons de charbon, etc. Ensuite, en

1893 les Bureaux d'Assistance furent rendus obligatoires. Ils portent sur l'assistance médicale

gratuite et viennent compléter les Bureaux de Bienfaisance. Dans les années 1953, on assiste à un

souci d'encadrement des textes et à une réforme qui aboutit à la fusion des Bureaux d'Assistance

et des Bureaux de Bienfaisance par la création d'une institution unique d'aide sociale : le Bureau

d'Aide Sociale. Ces bureaux d'aide sociale voient leur structure évoluer en 1986, date à laquelle

s'amorce le mouvement de décentralisation : répartition des rôles et fragmentation des compé-

tences. Ces établissements ont alors pris la dénomination de Centres Communaux d'action So-

ciale : C.C.A.S.

VII.2. -LES COMPETENCES DES CCAS/CIAS.

Elles sont définies par deux textes essentiels régissant les CCAS (décret du 6 mai 1995 re-

latif aux CCAS et articles L.123-4 à L.123-9 du code de l‟action sociale et des familles). Deux

champs sont essentiellement concernés :

- Les dispositifs sociaux légaux.

Dans ce cadre, le CCAS/CIAS est chargé des missions suivantes :

- Participer à l’instruction des dossiers de demande d’aide sociale. Exemples : la loi

sur le Revenu minimum d‟insertion (RMI) ; la loi sur l‟Allocation personnalisée

d‟autonomie qui ouvre la possibilité au CCAS de contribuer, sur la base d‟une conven-

tion avec le Conseil général, à la constitution des dossiers d‟APA; la loi sur le Revenu de

solidarité active (RSA) qui confie l‟instruction administrative aux CCAS-CIAS lors-

qu‟ils décident d‟exercer cette compétence.

Les CCAS assurent ainsi un rôle d‟accueil des demandeurs, d‟aide au remplissage des

dossiers, de compilation et de validation des pièces justificatives, de transmission à

l‟autorité chargée de statuer sur la demande (Conseil général, CAF, CPAM). Ils travail-

lent donc nécessairement en lien avec chacune des institutions chargées de la gestion des

prestations sociales légales.

35/87

- Domicilier les personnes sans résidence stable qui se présentent à lui dans le cadre de

l‟accès aux prestations sociales. Il en va de même pour les demandes de cartes d‟identité,

d‟inscription sur les listes électorales ou d‟obtention de l‟aide juridique.

- Les CCAS/CIAS doivent également réaliser annuellement une analyse des besoins so-

ciaux de la population sur le territoire communal et tiennent à jour un fichier des bé-

néficiaires de l‟aide sociale légale ou facultative.

- Les politiques sociales volontaristes ou extra-légales.

Les missions du CCAS sont définies en la matière de manière générale, par l‟article

L.123-5 du code de l‟action sociale et des familles : « Le CCAS anime une action générale de

prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions

publiques et privées ».

Le décret de 1995 précise encore que le CCAS peut intervenir sous la forme de presta-

tions en nature ou en espèces, remboursables ou non.

C‟est essentiellement dans le cadre de cette aide facultative que s‟exprime la politique so-

ciale du CCAS et que se dessinent ses priorités d‟action.

Il s'agira ainsi pour le CCAS/CIAS de mettre en place des dispositifs divers sous forme

d‟aides financières ou de mettre en œuvre des actions ponctuelles ou durables de soutien à la po-

pulation (notamment en termes de prévention et d‟animation) adaptées à des publics spécifiques

(enfants, personnes handicapées, personnes âgées, jeunes, familles, personnes en insertion, per-

sonnes sans domicile fixe, etc.)

Le CCAS/CIAS peut créer et gérer les établissements et services relevant de la loi du

2 janvier 2002 rénovant l‟action sociale et médico-sociale (structures pour personnes âgées, pour

personnes handicapées, hébergement d‟urgence, services à la personne, services de soins infir-

miers à domicile) ainsi que des structures d‟accueil de la petite enfance.

Le CCAS/CIAS est en capacité de supporter des structures de coordination et de con-

certation avec les autres acteurs sociaux sur un territoire donné.

VII.3. LES OBJECTIFS DES CCAS/CIAS EN TERME DE PARTENARIAT.

Acteurs historiques et interlocuteurs de proximité connus et reconnus par les usagers, les

CCAS/CIAS estiment avoir un rôle à jouer en tant que témoins privilégiés des évolutions socio-

économiques de notre pays, mais aussi en tant qu’acteurs de la mise en œuvre de la réponse

sociale au plan local.

L‟action sociale de proximité a constamment progressé à mesure que les besoins évo-

luaient et que les acteurs concernés s‟organisaient pour y répondre. C‟est dans ce prolongement

que les CCAS/CIAS entendent participer aux réformes en cours et être reconnus dans les moyens

humains et financiers qu‟ils déploient, et accompagnés dans les efforts qu‟ils fournissent pour

satisfaire voire anticiper les besoins des usagers.

36/87

Ils aspirent ainsi à :

- donner un cadre pérenne à l‟action sociale locale dans le but de renforcer le maillage

territorial des équipements et services apportés à la population ;

- moderniser les cadres de partenariats de l‟action sociale (Villes, intercommunalités, con-

seils généraux, conseils régionaux, État, associations, Caisses d‟allocations familiales,

Caisses régionales d‟assurance maladie, Caisses primaires d‟assurance maladie…) ;

- évaluer plus rapidement la pertinence des politiques sociales pour les adapter et les

rendre plus efficientes : le niveau local, privilégiant une approche qualitative, est à cet

égard primordial face aux besoins spécifiques de l‟usager ;

- proposer des pistes d‟action pour répondre aux faiblesses constatées sur le terrain, en

portant la réflexion au-delà des seuls intérêts des CCAS/CIAS.

Concernant les coopérations entre les communes et les Conseils généraux, l‟UNCCAS

(Union nationale des CCAS) estime que dans le cadre du « Chef de filât » confié au Département,

les conseils généraux et les CCAS/CIAS ont mutuellement intérêt à travailler en étroite collabora-

tion, les complémentarités portant à la fois sur l‟analyse des besoins sociaux mais aussi sur la

répartition des publics ou la délégation de compétences.

Ces relations devraient se développer dans le cadre de conventions de partenariat et

d‟objectifs directement entre CCAS/CIAS et conseils généraux mais pouvant également inclure

d‟autres partenaires tels CAF ou CRAM. Outre qu‟elle permet de coordonner les interventions de

chacun, cette démarche valorise l‟apport complémentaire des deux partenaires et évite la super-

position et la redondance des interventions et des financements. Enfin, ces conventions de parte-

nariat sont de nature à conforter la pérennité des relations entre les partenaires.

En conclusion, l’UNCCAS ne souhaite pas que soit confiée aux seuls conseils géné-

raux une compétence exclusive en matière d’action sociale, estimant que l’expérience du

terrain tend à plaider en faveur d’un renforcement de l’articulation des interventions entre

conseils généraux et les CCAS/CIAS.

Cette position est reprise par le Secrétaire d‟Etat à l‟Intérieur et aux collectivités territo-

riales dans un article intitulé « Le rôle social des communes » : « …À travers ces différentes mis-

sions, les CCAS maintiennent le lien intergénérationnel et constituent un trait d‟union entre les

services communaux et les associations qui travaillent dans le secteur social. (…). Cette organi-

sation a vocation à se développer. Il conviendra également de renforcer l‟articulation entre les

missions des CCAS et celles des conseils généraux. 71% des villes estimaient, dans un sondage

réalisé par l‟Observatoire national de l‟action sociale décentralisée (Odas), que l‟articulation

des politiques d‟insertion communale, intercommunale et départementale était insuffisante. Des

accords locaux existent mais la coordination n‟est pas encore généralisée…. ».

37/87

VII.4. LES CCAS DANS LE DEPARTEMENT.

Les CCAS exerce une réelle action de proximité en étroite coopération avec le Conseil

général qui lui confie un certain nombre de mission d‟assistance. Au niveau du département, on

en dénombre 62 distribués comme indiqué sur la carte ci-dessous :

Distribution départementale des sites de CCAS

38/87

Implantation des antennes du CCAS de la Ville de Marseille

VII.5. LES INCIDENCES DE LA LOI DU 16 DECEMBRE 2010 SUR LES RELATIONS ENTRE

LE DEPARTEMENT ET LES COMMUNES.

La loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales précise que « La

commune, au plus près des besoins du terrain conserve sa clause de compétence générale ». En

outre, elle précise très clairement que les métropoles à fiscalité propre de plus de 500 000 habi-

tants bénéficieront de transferts de compétences de la part des départements et des régions

(développement économique, transports, éducation…) et l‟État pourra leur confier des grands

équipements et infrastructures.

Il s‟agit d‟une des évolutions des plus importantes dans la mesure où l‟analyse de ces

transferts pourrait aller au delà des simples coopérations existantes entre les CCAC/CIAS et le

Département.

39/87

Chapitre VIII - LES PARTENAIRES : LA CAISSE PRIMAIRE CENTRALE

D’ASSURANCE MALADIE DES BOUCHES-DU-RHONE

VIII.1. LA PROBLEMATIQUE DE L‟ASSURANCE DE L‟EDIT ROYAL DU 14 MAI 1604 AUX

ORDONNANCES D‟OCTOBRE 1945 ET AU PREAMBULE DE LA CONSTITUTION DE

1946

L‟analyse de l‟histoire de l‟assurance en France permet de bien percevoir comment nous

sommes parvenus dès la fin de la guerre, en octobre 1945 à la création de cet organisme tout à

fait exceptionnel qu‟est l‟assurance maladie qui répond à trois principes fondamentaux : Egalité

d‟accès aux soins, qualité des soins et solidarité.

L'édit royal du 14 mai 1604, décidé par Henri IV, est sans doute le premier acte

d‟assurance concernant les travailleurs de la mine puisqu‟il stipule que le trentième de la produc-

tion sera consacré à assurer des secours spirituels (les sacrements et la sépulture) et matériels aux

mineurs. Avec le développement de l‟ère industrielle, le charbon est la matière première essen-

tielle au développement industriel et les mineurs les principales victimes d‟accidents aussi, par

décret impérial du 26 mai 1812, après plusieurs catastrophes dans les mines, l'Etat crée une vraie

caisse locale d'assurance ouvrière contre la vieillesse, la maladie, l'accident. Un décret du

3 janvier 1813 fait obligation aux exploitants de mines de fournir à leurs ouvriers blessés secours

médicaux et médicaments. Mais il appartient à l‟ouvrier d‟apporter la preuve et quel est celui qui

osera intenter un procès avec tous les risques que cela pouvait comporter.

Il faut attendre la loi du 8 avril 1898 que certains considèrent comme la première loi de

« Sécurité sociale » pour voir se généraliser la reconnaissance de l‟accident du travail. En Alle-

magne, dès 1884, il est adopté un système d'indemnisation des accidents du travail fondé sur le

risque. Il fallut attendre 1898 pour qu‟il en soit de même en France en mettant en œuvre une nou-

velle responsabilité fondée sur le risque. Cela soulèvera le milieu patronal sur le prétexte que

« On allait rendre le patron responsable de la faute de l'ouvrier, et même de l'ouvrier se mutilant

volontairement pour toucher l‟indemnité. L‟industrie française ne survivrait pas à un tel désastre

législatif ».

Cette législation basée sur le principe du risque a pourtant vu le jour, elle postule que la

société industrielle génère sur les lieux du travail ouvrier, un environnement comportant des

risques physiques, qui pouvaient concerner l'encadrement, le patronat et le voisinage, mais qui

concernait au premier chef les ouvriers. Mais alors, ceux qui subissaient en leur chair le risque

industriel devaient-ils en outre en subir le risque économique alors qu'une telle situation générait

des profits dont ils ne bénéficiaient pas. La loi du 8 avril 1898 établit une responsabilité de plein

droit de l'employeur et elle ne concerne que les ouvriers des usines et des mines. La loi stipule

que l'employeur doit payer l'intégralité des frais médicaux. En ce qui concerne les journées de

travail perdues ou l'invalidité permanente, l'employeur doit payer 50% du salaire (66% en cas

d'invalidité permanente).

Les employeurs ont pratiquement l'obligation de s'assurer contre ce nouveau risque. Si un

assureur ne le fait pas et qu'il se trouve dans l'incapacité d'indemniser l'accidenté, des centimes

additionnels sont prévus pour constituer un fonds de garantie qui se substituera à l'employeur

40/87

défaillant. On perçoit ici que la logique du système était de socialiser le risque d'accident du tra-

vail dans une perspective qui sera un jour celle de la Sécurité sociale.

Initialement prévue pour la protection des seuls ouvriers urbains ou miniers, la loi de 1898

verra son application aux employés et ouvriers du commerce (1906), aux forestiers (1914), aux

ouvriers agricoles (1922), aux domestiques (1923). Enfin, la loi du 1er juillet 1938 généralisa

l'application de la loi à tout contrat de louage d'ouvrage (désormais appelé contrat de travail). En

outre, cette loi conduisit à prendre en considération, puis à assimiler la maladie professionnelle à

l'accident du travail.

La loi du 8 avril 1898 et ses extensions jusqu‟en 1938 sont basée sur la réparation d‟un

dommage sans que soit pris en compte la Solidarité qui est due à chaque citoyen. La grande

avancée des ordonnances du 4 et 19 octobre 1945 portant organisation de la Sécurité Sociale vi-

sent à passer d'un principe de réparation du dommage à un principe de " SOLIDARITE ".

L'article premier de l'ordonnance n° 45-2250 du 4 octobre 1945 décide que :

" Il est institué une organisation de la Sécurité sociale destinée à garantir les travailleurs

et leur famille contre les risques de toute nature de réduire ou de supprimer leur capacité

de gain, à couvrir les charges de maternité et les charges de famille qu'ils supportent.

L'organisation de la Sécurité sociale assure dès à présent le service des prestations so-

ciales prévues par les législations concernant les assurances sociales, l'allocation aux

vieux travailleurs salariés, les accidents du travail et maladies professionnelles et les allo-

cations familiales et le salaire unique aux catégories de travailleurs protégés... "

Les articles 1 et 2 de l‟ordonnance n°45/2454 du 19 octobre 1945 précisent :

- Article premier : Les assurances sociales couvrent les risques de maladie, d'invalidité,

de vieillesse et de décès, ainsi que des charges de maternité, dans les conditions ci-

après.

- Article 2 : Sont affiliées obligatoirement aux assurances sociales, quel que soit leur âge

et même si elles sont titulaires d'une pension, toutes les personnes de nationalité fran-

çaise de l'un ou de l'autre sexe, salariées ou travaillant à quelque titre ou en quelque

lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs et quels que soient le montant et la na-

ture de leur rémunération, la forme, la nature ou la validité de leur contrat.

La constitution de 1946 reprend les principes fondateurs dans son préambule :

La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développe-

ment. Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection

de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son

âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de

travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. La Nation

41/87

proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des cala-

mités nationales.

VIII.2. LES EVOLUTIONS DE 1945 A 2004

Le site de l‟assurance maladie (http://www.ameli.fr/) rappelle brièvement les principales

évolutions de l‟assurance maladie depuis sa création :

- 1945 : Création de la Sécurité sociale

Fondation du régime général de la Sécurité sociale.

Affirmation du caractère obligatoire de la protection contre les risques vieillesse,

maladie, maternité, accidents du travail, charge de famille pour les salariés du

commerce et de l'industrie.

Financement par des prélèvements sur les revenus du travail.

Principe de l'extension du champ d'application de la sécurité sociale à d'autres ca-

tégories de population.

Principe de démocratie sociale : la gestion pour les intéressés eux-mêmes, c'est-à-

dire la gestion paritaire des caisses par les partenaires sociaux au sein d'un conseil

d'administration.

- 1967 : Création des trois caisses nationales de Sécurité sociale et d'une agence cen-

trale

Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

Caisse nationale de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS).

Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) assurant la gestion

commune des ressources du régime.

- 1996 : Plan de réforme de la Sécurité sociale

Objectif de création d'un « Régime universel d'Assurance Maladie » permettant

l'ouverture automatique du droit à la sécurité sociale à toute personne âgée de plus

de 18 ans résidant régulièrement sur le territoire français.

Modifications dans la gestion des caisses d'Assurance Maladie avec, notamment,

le retour du paritarisme au sein des conseils d'administration.

Maîtrise des dépenses de soins.

Réforme de l'hospitalisation publique et privée.

Création de la Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) appli-

cable aux revenus d'activité, de remplacement, du patrimoine, de placement, ainsi

qu'à d'autres revenus tels que les jeux de hasard, les paris hippiques et les casinos.

- 2000 : Création de la Couverture maladie universelle (CMU). Diffusion de la carte

Vitale personnelle pour les ayants droit âgés de 16 ans et plus.

42/87

- 2004 : Réforme de l'Assurance Maladie

La situation financière particulièrement préoccupante de l'Assurance Maladie

amène le Gouvernement à proposer une réforme structurelle de l'Assurance Mala-

die. La loi du 13 août 2004 relative à l'Assurance Maladie redéfinit l'organisation

de l'offre de soins, de la maîtrise médicalisée des dépenses de santé, et des ins-

tances dirigeantes de la CNAMTS.

VIII.3. RELATION ENTRE L‟ASSURANCE-MALADIE ET L‟AGENCE REGIONALE DE SANTE

(ARS)

Les relations entre l‟Assurance ŔMaladie et l‟ARS sont définies par la loi n° 2009-879 du

21 juillet 2009 - titre IV Ŕ Organisation Territoriale du Système de Santé (Annexe).créant les

ARS. Il y est précisé :

- L‟ARS contribue au respect de l‟objectif national de dépenses d‟assurance-maladie.

- L‟ARS définit et met en œuvre, avec les organismes d‟assurance maladie et avec la

Caisse nationale de solidarité pour l‟autonomie, les actions régionales prolongeant et

complétant les programmes nationaux de gestion du risque et des actions complémen-

taires. Ces actions portent sur le contrôle et l‟amélioration des modalités de recours aux

soins et des pratiques des professionnels de santé en médecine ambulatoire et dans les

établissements et services de santé et médico-sociaux,

Par le biais d‟une démarche contractuelle, l‟ARS peut proposer aux professionnels de san-

té conventionnés, (…), aux établissements de santé, aux établissements d'hébergement pour per-

sonnes âgées et dépendantes, aux maisons de santé, aux services médico-sociaux, ainsi qu'aux

réseaux de santé de son ressort, de participer à l‟amélioration de la qualité et la coordination des

soins. Ces contrats fixent les engagements et la contrepartie financière qui peut leur être associée.

Certains de ces contrats-types sont adoptés par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie

et par les ministres chargés de la santé, des personnes âgées, des personnes handicapées et de

l'assurance maladie.

Il est en outre précisé que des membres des conseils d‟administration des organismes lo-

caux d‟assurance-maladie de son ressort participent au Conseil de Surveillance de l‟ARS. Con-

cernant le budget, la loi indique que les ressources financières de l‟ARS sont constituées entres

autres des contributions des régimes d‟assurance maladie.

Enfin il est précisé que la Caisse nationale de l‟assurance maladie des travailleurs salariés

met à la disposition de l‟ARS les applications informatiques et les accès à son système

d‟information nécessaire à l‟exercice de ses missions.

VIII.4. LA CAISSE PRIMAIRE DES BOUCHES-DU-RHONE ET SON ACTION DE PROXIMITE

La Caisse Primaire Centrale d'Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône, organisme de

droit privé chargé d'une mission de service public, est, pour le volume des décomptes traités, la

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première Caisse d'Assurance Maladie de France. Principal assureur social en santé, la Caisse

Primaire d'Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône protège 90% de la population du départe-

ment (avec 1,8 million d'assurés sociaux).

Acteur économique important, elle verse chaque année plus de 6 milliards d'euros de pres-

tations, ce qui représente plus de 10% du PIB des Bouches-du-Rhône. 97,7 % des fonds de la

CPCAM sont consacrés à la gestion des services destinés aux assurés, professionnels de santé et

employeurs.

L'Assurance Maladie offre aux bénéficiaires du régime général une protection au regard

de 5 risques :

VENTILATION DES DEPENSES PAR RISQUE

(en % du total)

MALADIE 87,0%

ACCIDENT DU TRAVAIL 5,9%

INVALIDITE 4,0%

MATERNITE 3,0%

DECES 0,1%

La gestion du risque est le cœur de métier d'un assureur. Elle consiste dans la maîtrise

médicalisée de l'évolution des dépenses tout en améliorant l'état de santé de la population. Inter-

locuteur privilégié des professionnels de santé du département, l'Assurance Maladie agit pour

faire évoluer les comportements de prescriptions et de consommation de soins afin de préserver

un système de soins solidaire et de qualité.

Il convient en outre de noter le rôle du Centre d‟Examen de Santé de l‟Assurance Maladie

des Bouches-du-Rhône (CESAM 13) situé dans le 13ème

arrondissement de Marseille (à proximi-

té de la station de métro de la Rose) qui propose de réaliser un examen de santé sur une matinée.

Tous les assurés et leurs ayants-droits, de plus de 16 ans, désireux de faire le point sur leur état de

santé, peuvent demander un rendez-vous, cependant priorité est donnée aux populations en

situation de précarité. L'examen permet de rencontrer différents professionnels de santé (den-

tistes, ophtalmologues,...) et d'effectuer de nombreux examens. Les populations en situation de

précarité sont prioritaires (Les 16 - 25 ans, les bénéficiaires de la CMU et CMU Complémentaire,

les personnes sans suivi médical, les 40 - 60 ans).

Ainsi la CPAM joue un rôle essentiel dans l'action de proximité auprès de l’ensemble

des publics du département. La CPCAM veille en permanence à la qualité de service rendu, en

particulier les délais de traitement des 180 000 demandes de remboursement reçus chaque jour.

Outre le rôle important assuré par le CERAM, la CPCAM reçoit 4 400 visiteurs chaque jour dans

ses 45 lieux d'accueil :

- 32 Unités de Gestion,

- 11 Maisons de Sécurité Sociale,

- 2 Espaces Accueil Services,

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- 80 points de rencontre dans le département,

- 64 téléconseillers répondent à 5 000 appels par jour.

La carte ci-dessous indique la répartition départementale des Unités de Gestion et des Es-

paces Accueil Service

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Chapitre IX - LES PARTENAIRES : LA CAISSE D’ALLOCATIONS FAMILIALES DES

BOUCHES DU RHONE.

IX.1. BREF RAPPEL HISTORIQUE

Pour l‟historien, les origines de la politique familiale remontent au moins à 1860 avec

une circulaire impériale qui instaure un supplément familial de 10 centimes par jour et par enfant

de moins de 10 ans au bénéfice des marins et inscrits maritime. En 1891, l‟Eglise demande au

patronat de prendre en compte dans la rémunération les besoins des travailleurs et de leur famille,

cette initiative se traduisit par un sursalaire familial. La réponse patronale n‟est pas que philan-

thropique mais répond à un souci de rentabilité dans la gestion des ressources humaine.

A partir des dernières années du XIXème siècle, des suppléments familiaux de traitement

furent mis en place dans différentes administrations d‟Etat. Les débats à la Chambre (1908) don-

nèrent cependant l‟occasion à des débats animés, nous retiendrons deux interventions qui expri-

ment le climat des débats. Un député déclarera « Je n‟appelle pas secours, je n‟appelle pas in-

demnité, ce que je demande à la Chambre ; un secours est donné pour un besoin pressant ou pas-

sager ; une indemnité est accordée pour une perte. Avoir une famille ce n‟est éprouver ni un ac-

cident ni un dommage. (…) Une allocation c‟est une rémunération pour un service. La famille est

un service social. ». Un haut fonctionnaire répondra à cette approche « Les charges de famille

sont une considération à laquelle il n‟y a pas lieu de s‟arrêter. Les employés n‟ont qu‟à pas se

marier, s‟ils ne possèdent pas les ressources suffisantes pour élever des enfants. Rien ne les

oblige à avoir une famille à entretenir. ». En 1911, à l‟initiative d‟Auguste Landry1, député

(Union républicaine radicale et socialiste) de Corse, la Chambre vota une proposition visant à

généraliser et augmenter la compensation des charges de famille dans la fonction publique.

Ensuite, les choses vont évoluer rapidement, compte tenu de l‟importance de la croissance

démographique après la première guerre mondiale. Un décret loi du 14 juin 1938 étend les alloca-

tions familiales aux agriculteurs, alors très nombreux ; puis celui du 12 novembre 1938 majore

fortement la plupart des prestations, en obligeant les caisses à s‟aligner sur les plus généreuses

d‟entre elles. Ensuite, le décret-loi du 29 juillet 1939, dit Code de la famille, augmenta encore les

prestations et une prime de naissance fut instituée. Ces mesures résultaient clairement de la vo-

lonté d‟obtenir des résultats rapides au niveau du nombre des naissances.

Depuis les ordonnances de 1945, les Allocations Familiales forment la "branche Famille"

de la Sécurité sociale, à travers le réseau constitué par la Caisse Nationale des Allocations Fami-

liales (CNAF) et l'ensemble des Caisses d'Allocations Familiales (CAF).

1 Landry écrira en 1934 La révolution démographique, puis cosignera deux ouvrages de démographie avec Alfred

Sauvy.

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IX.2. LES OBJECTIFS

Les CAF compte tenu de diverses évolutions sont aujourd‟hui l‟un des acteurs majeurs du

champ social. Il ne s‟agit plus simplement de gérer les liquidations de droit mais d‟assurer la

prise en charge globale des situations particulières des allocataires. Ces évolutions concernent

essentiellement :

- l‟augmentation des prestations sous condition de ressources recentrant partiellement les

aides sur les familles en difficulté ;

- la généralisation des aides au logement ;

- la prise en charge des minima sociaux ;

- le fort développement des prestations de service en action sociale.

Cela a conduit les CAF a mettre en œuvre une Convention d'Objectifs et de Gestion

(COG) qui apparaît aujourd'hui comme l'un des moyens contractuels pertinents pour prendre en

compte ces évolutions et y répondre au mieux. Elle précise, dans le respect des lois de finance-

ment de la Sécurité sociale, les objectifs de gestion et les actions sur lesquelles s'engagent les

signataires.

Les objectifs de la convention sont notamment de faciliter l'accès au droit, de mieux ac-

cueillir les allocataires, de garantir la qualité du traitement et l'exactitude des droits, de traiter

rapidement les demandes et d'assurer la régularité et la continuité des paiements.

Les progrès réalisés par les Allocations familiales au cours de la dernière décennie, sont

tangibles, au regard des données chiffrées sur les engagements de service et de la satisfaction

exprimée par les allocataires.

Il s‟est d‟abord s‟agit de placer l'allocataire au cœur du développement de la branche Fa-

mille. L'ambition est de progresser dans la qualité de service rendu à ses allocataires et de contri-

buer avec ses partenaires au renforcement de la cohésion sociale. Cela a conduit la CNAF et par

la même les diverses CAF à affirmer une présence politique et à concilier qualité et performance

économique en particulier dans le nouveau cadre de la décentralisation. Il s‟agit de jouer un rôle

toujours plus actif dans la définition des politiques mises en œuvre, d‟améliorer les conditions

d‟accueil et d‟accroitre la performance économique dans un contexte contraint pour la protection

sociale, cette convention a pour ambition d'accroître la performance globale en conciliant qualité

et performance économique.

IX.3. L‟ACTION SOCIALE DE LA CAF DES BOUCHES DU RHONE

Le site (http://www.caf.fr/wps/portal/votrecaf/131) est d‟une grande convivialité et permet

à chacun, à partir d‟une borne interactive de trouver son chemin.

La CAF 13 intervient dans l‟ensemble des secteurs relevant du social dans un département

qui présente des caractéristiques géographiques, démographiques, économiques et sociales parti-

culières. Cette singularité retentit sur son fonctionnement et plus particulièrement sur l‟accueil.

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Concernant la démographie, il s‟agit du troisième département le plus peuplé de France,

les Bouches-du-Rhône avec des problématiques citadines de l‟agglomération marseillaise très

différente de celles rencontrées dans les zones rurales de la Camargue et de la Crau.

La CAF intervient dans un département connaissant une situation économique difficile -

C'est le travail peu qualifié qui prédomine dans le département. Le fort poids du travail intéri-

maire entraîne également de nombreux allers-retours sur le marché du travail et donc des modifi-

cations des droits des allocataires et le niveau moyen des revenus est aussi largement inférieur à

la moyenne nationale.

En 2008, la Caf 13 compte 377.601 allocataires dont 52% à Marseille, 952.500 personnes

sont couvertes soit près de la moitié de la population du

département. Plus de 20% des familles allocataires

n‟ont pas de revenus. Les bénéficiaires des minima

sociaux représentent à eux seuls 23% de nos alloca-

taires.

Toujours en 2008, La Caf 13 a versé

1.899.771.121 € de prestations légales en 2008 qui se

répartissent comme le montre le graphe ci-contre.

Concernant les autres interventions, on note que

la CAF intervient dans l‟ensemble des secteurs de la

Solidarité :

On notera en particulier, les établissements et

services d‟accueil des jeunes enfants qui ont pour mis-

sion d‟accompagner les parents dans leur fonction d‟éducation, de les aider à concilier leur vie

familiale, leur vie professionnelle et leur vie sociale, de favoriser le développement, l‟éveil et la

socialisation des enfants de moins de 6 ans. Concernant l‟accueil dans les structures agrées par le

Conseil général, la CAF aide au financement et contribue ainsi à améliorer la qualité de service

dans l‟ensemble des structures (Crèche Collective, Crèche Familiale, Crèche Parentale, Crèche

d'Entreprise, établissement “ multi-accueil, Halte Garderie, jardin d‟enfants, Assistante Mater-

nelle Agréée).

La Caf des Bouches-du-Rhône participe également financièrement aux frais de fonction-

nement de la centaine de centres sociaux qui sont des structures de proximité agréés par la Caf.

Ce sont des lieux de rencontre et d'échange ouverts à tous : enfants, jeunes, familles, associations.

Ils offrent de nombreuses activités de loisirs (éducatives et culturelles), des services et sont ani-

més par des salariés avec la participation active de bénévoles. On trouvera dans ces centres toutes

informations concernant les différentes actions développées, les services proposés et les activités

éducatives, sociales et médicales.

De même, la Caf des Bouches-du-Rhône participe financièrement au développement de la

vie sociale au sein des Foyers de Jeunes Travailleurs (FJT) conventionnés par la CAF 13qui assu-

rent l‟accueil (hébergement et restauration) principalement de jeunes majeurs qui travaillent ou

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sont inscrits dans un processus d‟insertion professionnelle. Ces foyers sont au nombre de 9 -

Marseille (4), Aubagne (1), Aix-les Milles (2), salon (1), Vitrolles (1).

La Caisse d‟allocations familiales des Bouches-du-Rhône apporte un soutien financier à 9

petites structures de proximité intervenant aussi bien en milieu rural qu‟urbain (périphérie des

villes). Ces associations bénéficient d‟un agrément “animation locale”. Elles visent à répondre à

la participation et l‟initiative locale des familles dans une approche collective et favoriser les so-

lidarités du voisinage, des relations intergénérationnelles, les liens sociaux et familiaux, les

échanges sociaux.

Nous ne citerons pas l‟ensemble des autres missions qu‟assure la CAF mais nous signale-

rons son rôle essentiel, au coté du Conseil général pour la mise en œuvre du RSA dans les

Bouches du Rhône. Cela concerne plus de 40 000 bénéficiaires déjà connus de la CAF 13 et plus

de 25 000 potentiels non encore répertoriés par la CAF13. La CAF assure plus de 90% des ins-

tructions du département depuis le dépôt de la demande jusqu‟au service de la prestation.

Concernant l‟accueil de proximité, on note un réseau de grande densité Afin de répondre

aux attentes du public, la Caf 13 augmente son dispositif d‟accueil avec 40 points d‟accueil ad-

ministratifs et 78 permanences sociales sur le département. Ce dispositif permet d‟accueillir près

d‟un million de personnes par an, ce qui en fait le plus vaste réseau d‟accueil de proximité de

France. L‟accessibilité à ces services passe par le déploiement d‟un accueil de proximité et reste

pour la Caf 13 une priorité permettant avant tout l‟accès aux droits et l‟amélioration du service

rendu aux allocataires. Il convient de noter la grande convivialité du site

(http://www.caf.fr/wps/portal/votrecaf/131) qui permet à chacun, à partir d‟une borne interactive

de trouver son chemin, c'est-à-dire le service Ad hoc auquel il convient de s‟adresser pour obtenir

le bon renseignement.

Comme le montre les cartes ci-dessous, le département est découpé en six districts pour

favoriser un accueil de proximité :

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Chapitre X - LES PARTENAIRES -LE TISSUS ASSOCIATIF

Le rôle et la place des associations dans la définition et la mise en œuvre des actions so-

ciales et médico-sociales a fait l‟objet d‟un travail conduit par M. Bernard Delanglade pour le

Conseil Départemental de Concertation. Cette saisine a été présentée en séance plénière du CDC

le 28 novembre 2002 et nous pouvons reprendre quasiment intégralement l‟ensemble des consi-

dérants alors proposés.

Nous retiendrons que comme en 2002, les associations exercent un rôle majeur dans le

secteur social et médico-social par le nombre de bénévoles qu'elles mobilisent, par le nombre de

salariés qu'elles emploient, de personnes qu'elles reçoivent, par la capacité d'accueil qu'elles of-

frent et le volume des budgets qu'elles gèrent.

De plus, la place relative qu'elles occupent dans la mise en œuvre des politiques publiques

d'action sociale mérite d'être soulignée. Dans 9 cas sur 10, les réponses aux besoins sociaux des

personnes handicapées ou en difficulté ont pour promoteur et gestionnaire un organisme sans but

lucratif.

Aujourd‟hui, on convient de considérer les associations comme des partenaires et que, en

raison de la richesse de la contribution des associations à la vie du pays et de l'importance de leur

rôle dans la mise en oeuvre des politiques publiques, elles constituent de véritable partenaire pour

les pouvoirs publics notamment en matière de financement. Le Conseil général des Bouches-du-

Rhône confirmant l'importance des associations dans l'action sociale départementale, respectant

le projet de chacune d‟elles, tout en finançant une très grande partie des actions qu'elles mettent

en œuvre, reconnaît qu'elles contribuent à l'intérêt collectif.

Sans doute créé à l‟issue de cette saisine de 2002, le Conseil général mettait en place en

2003, l‟Observatoire de la Vie Associative Créé, destiné par ses études et les rencontres qu'il or-

ganise, à mieux connaître le tissu associatif du département, il travaille sur l'impact économique,

social et sociétal des associations dans les Bouches du Rhône. Ses productions constituent une

aide à l'orientation des politiques publiques.

La dernière publication de l‟observatoire note que les associations sont devenues des par-

tenaires incontournables compte tenu de leur implication dans les domaines du sanitaire et social,

de l‟éducation, de la santé, de l‟insertion, du sport ou de la culture. Présentes au quotidien sur le

terrain, elles connaissent les citoyens et leurs préoccupations, peuvent se faire l‟écho des besoins

de chaque quartier, de chaque territoire. Elles créent du lien social, font évoluer les choses, don-

nent du sens à la démocratie de proximité. Elles doivent toutefois tenter en permanence de relever

le défi de leur pérennité et de l‟optimisation de leurs missions. Afin de les aider au mieux, le

Conseil général s‟attache à connaître et comprendre toujours plus le tissu qu‟elles constituent et à

régulièrement mettre à jour des données fondamentales les concernant. En 2008 il a confié au

CERPhi (Centre d‟Etude et de Recherche sur la Philanthropie) la réalisation d‟une étude sur la

situation de ce milieu associatif aujourd‟hui.

On note qu‟il y a de plus en plus d‟associations dans le département (27 600 nouvelles en

10 ans) avec toutefois une mise en garde en ayant à l‟esprit qu‟une association créée n‟est pas

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forcément active et que d‟une manière générale, dynamisme de créations ne signifie pas forcé-

ment vitalité et intensité de la vie associative locale.

Les associations sont créatrices d‟emploi, on note en particulier plus de 5800 associations

employeurs (plus de 72% compte au plus 5 salariés et 4% plus de 50 salariés et certaines em-

ploient plus de 1000 salariés principalement dans le secteur médico-social). En 2006, ce sont près

de 58 000 salariés (dont 10 000 non délocalisables) qui émargent à ce secteur associatif. Le

graphe ci-contre donne la ventilation de ces salariés par secteur d‟activité. La masse salariale

mise en jeu avoisine le milliard d‟euros ce qui correspond à plus de 7% de la masse salariale to-

tale du secteur privé et un emploi privé sur 10 travaille dans une association.

Le graphe ci-dessous montre que ce sont les associations du secteur social et du secteur

santé qui sont les employeurs les plus importants, la plupart des associations relevant de ces deux

secteurs se retrouvent au sein de l‟URIOPSS (Union Régionale des Œuvres et Organismes Privés

sanitaires et sociaux) qui est l‟un des interlocuteurs essentiels pour les collectivités territoriales

comme pour l‟Etat.

Nombre de salariés par secteur Nombre moyen de salariés par association

Ces associations fonctionnent grâce à l‟engagement bénévole, l‟étude considère que le

nombre de bénévoles intervenant régulièrement peut-être estimé à 175 000 à 200 000 personnes.

Cette étude a été pour partie reprise par certains de mêmes auteurs en Janvier 2010 ; il res-

sort que le rythme de création est resté soutenu avec 28 478 associations en 2009 mais le nombre

de salariés n‟a pratiquement pas évolué (57658 en 2006 pour 58375 en 2009).

Compte tenu de la diversité des établissements, nous ne proposerons pas de carte donnant

la répartition des établissements au niveau départemental.

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Chapitre XI – LES RESEAUX D’INSERTION OU LE GUICHET UNIQUE

Dans le cadre d‟une étude conduite en 1989 par la Délégation Régionale à La Formation

Professionnelle1, en concertation avec les services de l‟Etat, les problématiques d‟un guichet

unique et de la nécessité d‟une institution coordinatrice ont été largement abordées. Il est écrit en

préambule du rapport :

« Le terme de guichet unique d'insertion apparaît à la faveur des nouvelles formes d'inter-

vention de l'Etat dans le territoire. Au moment où celui-ci décide de faire droit de leur in-

sertion dans la communauté sociale à tous ceux qui en sont exclus, il s'interroge sur la

structuration du dispositif qui permettra l'accès le plus facile aux usagers et augmentera

l'acheminement des solutions jusqu'à eux.

Dans le paysage politique, administratif et institutionnel complexe hérité de la décentrali-

sation et de la multiplication des politiques transversales, l'Etat et certains acteurs tentent

de définir la légitimité de l'un d'entre eux à se voir déléguer la maîtrise d'œuvre générale et

cherchent les voies de la mise en cohérence des interventions publiques dans le terri-

toire. »

Ce rapport met en évidence deux logiques qui apparaissent au premier abord contradic-

toires :

- La première est matérielle et physique : le guichet unique incarne un lieu à gestion inté-

grée regroupant l'ensemble des institutions chargées d'insertion dans un bassin de vie ou

un territoire de gestion administrative (Commune, Circonscription sociale, Canton, Ar-

rondissement de ville, ...).

- La seconde est organique : parler de réseau implique l‟image d‟un quadrillage territorial

hétérogène, fluctuant dans l‟espace et dans le temps pouvant naitre, se développer et se

scléroser sous le double effet de la commande publique qui réglemente l'organisation de

ses strates politiques et administratives et de la propension des agents d'exploitation à

tisser des liens et à faire éclore des réseaux personnalisés spontanés.

Nous rappellerons brièvement ci-dessous les principales conclusions de cet important tra-

vail ;

XI.1. LES RESEAUX ET LES TERRITOIRES

Il s‟agit en premier lieu de définir ce que l‟on entend par réseau en ce qui nous concerne-

il s‟agit d‟un ensemble organisé des relations entre les systèmes publics et privés qui ont pour

tache de permettre la rencontre entre les demandeurs et les offres de réponses dans un espace

1 Cette étude sur les réseaux d‟insertion ou le guichet unique à été conduite pour la première partie (Evaluation et

formalisation » par L. DUBOUCHET, E. GALLON, F. TANIFEANI, V. BAUDOT et F.X. REVIRON et pour la deu-

xième partie (Inscrire le réseau dans son territoire) par V. BAUDOT.

53/87

donné. Cela correspond en fait à l‟agrégation de deux types de réseaux distincts Ŕ les réseaux

institutionnels et les réseaux d‟acteurs. Le réseau institutionnel est structuré par les découpages

territoriaux de gestion des moyens alors que le réseau d‟acteurs fonctionne sur des notions

d‟appartenance à un groupe (mouvement associatif par exemple).

Pour ces auteurs, le concept de guichet unique a pour ambition d'incorporer aux structures

de réseau les technologies de l'organisation et de l'évaluation. Il peut se décrire théoriquement

comme un ensemble structuré dans lequel se développent des échanges et des relations constitué

de :

- une tête de réseau composée des pilotes politiques ou techniques de chaque réseau insti-

tutionnel. Elle est dotée d'un statut juridique,

- un ensemble d'instruments et de mécanismes de coordination incarnés par les commis-

sions réglementaires assorties de leurs groupes de travail, cellules d'appui et de cahiers

des charges réglant leurs modes de coopération,

- un ensemble de guichets d'accueil et d'offre généralistes et spécialisés ajustés aux pra-

tiques de l'espace des usagers et aux degrés de complexité de leurs demandes,

- un système automatisé d'information reliant l'ensemble des guichets et des agents pour

assurer l'orientation des publics et la circulation des offres afin que chaque usager dépo-

sant sa demande en n'importe quel point du réseau puisse bénéficier de tout ce qui y cir-

cule,

- un groupe d'experts chargé de la veille stratégique et technologique et de l'évaluation

permanente.

Concernant la géographie, il y a lieu de considérer la géographie physique qui impose ses

limites naturelles et la géographie humaine avec ses espaces résidentiels, ses axes de communica-

tion, ses réseaux de transport et les pôles d‟attraction où se concentre la vie sociale. Il y a égale-

ment lieu de tenir compte de l‟histoire et de l‟évolution des sites dans le temps et dans l‟espace.

Cette analyse a conduit les auteurs de ce rapport à considérer deux types d‟espace Ŕ l‟espace vécu

et l‟espace perçu par le public. C‟est ainsi que le réseau social aurait vocation à se rapprocher

du public alors qu‟un réseau économique n‟a pour but que de drainer le public en un lieu préa-

lablement choisi pour ses activités. C‟est sans doute par le rapprochement des deux probléma-

tiques que se trouve sans doute la bonne implantation du guichet d‟accueil. Il y aura lieu toutefois

de considérer la proximité des axes principaux dans le cas de sites par trop périphériques.

Enfin, il y a également lieu de prendre en compte l‟accessibilité qui est définit au travers

de trois données :

- la proximité, ou l'étude comparée de la configuration spatiale du réseau institutionnel et

de la localisation des espaces résidentiels ou des populations défavorisées (cohérence,

incohérence ?). Le non respect de cette donnée peut entrainer une gestion de déplace-

ment contraignante pour certaines personnes.

54/87

- la mobilité, ou la localisation des différents guichets face aux réseaux des transports ur-

bains, aux axes de communication les plus empruntés et aux pôles d'attraction les plus

fréquentés.

- le repérage, ou la qualité de la signalétique urbaine et la proximité d'un centre de vie fa-

cilement repérable et identifié par la population.

Les auteurs du rapport proposent toute une série de test d‟évaluation de la performance

des réseaux.

XI.2. LA TETE DE RESEAU.

Pour les auteurs, trois conditions sont requises pour prétendre à occuper ce rôle.

- Une capacité d'animation du partenariat offrant une mise en réseau des compétences

- Un potentiel de communication permettant d'innerver le réseau d'informations qui en

augmente la productivité, renforçant ainsi la performance et la conjonction des complé-

mentarités institutionnelles.

- Une capacité d'expertise auprès des partenaires, qui met à la disposition de ceux-ci des

outils d'analyse et d'évaluation de leurs ressources communes et de leurs modes d'inter-

vention.

On voit bien en quoi la réunion de ces trois conditions ne peut qu'être perçue favorable-

ment par l'ensemble des partenaires, comme un capital d'élévation de la connaissance et de dy-

namisation du réseau.

XI.3. EXEMPLE DE GUICHET UNIQUE D‟INSERTION

Les rapporteurs à l‟issue de leur étude proposent un type de guichet unique pour un terri-

toire de moins de 100 000 habitants.

55/87

XI.4. CONCLUSION

Cette étude bien que datant de plus de 20 ans conserve toute son actualité dans la mesure

où elle met en évidence les difficultés de réunir en un lieu unique d‟une part les réseaux d‟acteurs

de terrain et les réseaux institutionnels. Elle donne des pistes d‟évaluation de réussite de

l‟opération et propose un schéma de guichet unique placé sous la responsabilité d‟un comité de

pilotage animé par un pilote de l‟opération. Nous donnons en annexe la conclusion de cette im-

portante étude.

56/87

Chapitre XII – LA SITUATION EUROPEENNE EN MATIERE D’ACTION DE

PROXIMITE

(Le contenu de ce chapitre sur la situation européenne est un résumé du rapport de

synthèse réalisé par le réseau Europa1, sur les « Guichets uniques en Europe » pour le compte

de la DATAR

XII.1. PREAMBULE

Le champ territorial de cette étude est exceptionnellement vaste puisqu‟il couvre pas

moins de 22 pays européens, à savoir les 14 Etats de l‟Union européenne (hormis la France), la

Suisse, 5 pays de l‟Europe centrale et orientale et 2 Etats baltes.

Les principales difficultés rencontrées dans la réalisation de cette étude procèdent préci-

sément de l‟étendue de son champ géographique et ont porté sur l‟analyse, le traitement et la

comparaison des données multiples provenant de contributions aux contenus hétérogènes, tant

en raison de la diversité des terminologies employées et des concepts utilisés que de la variété des

contextes politico-administratifs nationaux dans lesquels ils s‟expriment et se développent.

Empreinte à la fois de rigueur scientifique, d‟une incomparable richesse au niveau des

sources et des connaissances apportées par les différents interlocuteurs locaux, mais aussi de la

subjectivité nationale avec laquelle parfois certains auteurs se sont exprimés, cette étude, dont

l‟intérêt apparaît encore plus grand aujourd‟hui, donne une éclairage résolument européen sur

les services d’intérêt général polyvalents de proximité.

XII.2. COMMENT EST ABORDE LA PROBLEMATIQUE AU NIVEAU EUROPEEN

Au niveau européen, les MSP peuvent se définir comme des structures publiques ou

privées réparties de manière cohérente sur le territoire, le plus souvent fondées sur un parte-

nariat entre acteurs publics et acteurs privés. Elles ont pour vocation d‟offrir dans un même

lieu plusieurs types de services ou de prestations relatifs à un intérêt général plus ou moins

catégoriel. Elles s‟inscrivent dans le cadre du vaste mouvement de réforme de l’Etat et de son

administration, s‟appuyant sur la volonté de rétablir la confiance entre les citoyens et les ser-

vices publics, le souci de la qualité et de la proximité des services et prestations offerts,

l‟intégration des politiques de management et l‟utilisation de nouveaux outils liés aux technolo-

gies de l‟information et de la communication au sein de l‟administration publique.

Apparues dans la majeure partie des pays européens (seuls l‟Autriche, la Suisse et le

Luxembourg n‟ont pas engagé de processus de création de MSP) au début des années quatre-

vingt dix, les Maisons des Services Publics partagent un certain nombre de finalités communes :

1. Il s‟agit dans la plupart des Etats de rompre avec un modèle bureaucratique

1 Les « maisons des services publics » ou « guichets uniques » dans 23 pays d‟Europe. Etude commandée par la

DATAR et réalisée par l‟Association EUROPA (Entretiens Universitaires Réguliers pour l‟Administration en Eu-

rope)-Agnès SAUVIAT et Clotilde DEFFIGIER, Université de droit et sciences économiques de Limoges

57/87

d’administration, de rapprocher cette dernière des usagers et de mettre en corrélation

services rendus et attentes des citoyens. Un souci de simplification, de transparence,

d‟efficacité administrative anime ainsi le mouvement européen d‟institution des

MSP.

2. • L‟aménagement du territoire est également une préoccupation présente au cœur du

processus de création des MSP. Le territoire et la prise en considération de ses spécifi-

cités guident ainsi l‟implantation des MSP, qu‟il s‟agisse, comme en Grèce ou en

Hongrie, d‟offrir des prestations dans des zones rurales défavorisées, ou, comme au

Portugal, d‟apporter des réponses adaptées à de grandes zones urbaines.

3. L‟implication, la participation des citoyens apparaît également comme un élément

commun aux différentes MSP. Il existe ainsi une volonté commune aux différents

Etats européens ayant engagé une politique d‟institution des MSP d‟associer les usa-

gers à la prise de décision et la définition des politiques suivies.

4. Enfin, les MSP sont orientées vers la recherche de la satisfaction de l’intérêt géné-

ral quelle que soit la conception qu‟en retiennent les Etats. En Italie, les MSP sont es-

sentiellement au service des PME pour les aider dans leurs démarches et faciliter leur

installation ; l‟Espagne développe de même la dimension économique des MSP. Les

Pays-Bas proposent quant à eux une structure tournée essentiellement vers l‟emploi,

la protection et l‟aide sociales. Les MSP en Hongrie ont pour mission d‟offrir aux ha-

bitants des territoires ruraux l‟accès aux nouvelles technologies de l‟information et de

la communication. Pour les autres MSP, il s‟agit de favoriser l‟accès à plusieurs ser-

vices.

Ces quelques éléments mettent en lumière le fait que la création des Maisons des Services

Publics, en Europe, relève d‟une démarche à la fois commune et pragmatique. Ce constat im-

pose d‟identifier et de clarifier les diverses pratiques consacrées : ces dernières sont exposées

dans le rapport de synthèse remis à la DATAR au travers de huit points distincts :

XII.3. LE CADRE TERRITORIAL

Le territoire, au travers de la recherche d’une plus grande proximité entre

l’administration et les citoyens, de l‟affirmation d’une volonté d’aménagement des espaces

ruraux ou urbains, apparaît comme un élément fondamental au cœur de la réflexion portant sur

la création des MSP.

Dans les Etats unitaires ou fédéraux, ces dernières s‟inscrivent dans le cadre de structures

territoriales existantes : elles correspondent à des divisions historiques du territoire éprouvées

pour leur efficacité dans la gestion administrative, politique ou économique, mais aussi pour la

cohésion humaine, sociale, culturelle, économique qu‟elles expriment.

La localisation des MSP s‟appuie à la fois sur les structures déconcentrées, relais lo-

caux de l‟administration d‟Etat, et sur les structures décentralisées qui ont en charge la gestion

d‟affaires locales dans le cadre d‟une certaine autonomie institutionnelle et fonctionnelle. Elle

repose également sur les structures des Etats fédérés. Mais leur implantation est avant tout

commandée par un certain pragmatisme, une implantation systématisée étant en règle générale

rejetée par les Etats.

XII.4. LE PARTENARIAT

Dans un très grand nombre de pays européen, la nature et les structures juridiques des

58/87

MSP ne sont pas nécessairement précisées, ni institutionnalisées, les textes fondateurs privilé-

giant les missions à accomplir. Un très grand nombre d‟Etats choisissent alors un type de struc-

ture permettant à plusieurs partenaires de collaborer : ces partenaires peuvent être aussi bien

des personnes publiques, que des personnes privées. Dans cette dernière hypothèse, le recours

à des partenaires privés permet une gestion plus souple et répond à la volonté de pragmatisme

qui sous-tend l‟institution des MSP.

Si la question de la nature juridique des Maisons des Services Publics importe peu, et se

révèle finalement sans objet au regard du partenariat existant entre personnes publiques et pri-

vées, il importe en revanche de mettre en lumière les différentes missions mises à la charges de

ces structures nouvelles.

XII.5. LES SERVICES RENDUS

Les pratiques européennes en matière de maisons des services publics mettent en lumière

des conceptions extrêmement variées de l’intérêt général. Cette diversité se traduit au travers

du caractère plus ou moins polyvalent des MSP qui détermine la nature des missions assurées

par ces dernières et les prestations délivrées.

Il est ainsi possible d‟identifier plusieurs niveaux d‟intérêt général : partant d‟une concep-

tion classique de que l‟on peut qualifier de " publique ", la notion d‟intérêt général a en effet ac-

quis une dimension économique, sociale et parfois même une dimension relative à la qualité de

vie des citoyens.

Les prestations délivrées par les MSP prennent alors essentiellement deux formes : elles

peuvent être de :

nature matérielle (les prestations se concrétisent par la réalisation d‟un service ou par

l‟attribution à l‟usager d‟un bien au sens large. On peut dès lors distinguer les presta-

tions matérielles d‟ordre économique ou social des prestations d‟ordre juridique).

Elles peuvent être d‟ordre financier et correspondent alors à deux objectifs : soit ce

sont des aides sociales destinées à lutter contre les exclusions sociales (prestations so-

ciales de chômage, invalidité, aides aux personnes âgés démunies,…. Certaines mai-

sons des services publics compétentes en matière sociale et plus précisément en ma-

tière d‟emploi recensent les offres d‟emploi et les proposent aux demandeurs. Cer-

taines enfin assurent aussi la formation professionnelle.

immatérielle (le services rendu ne se concrétisent pas immédiatement, lors de la ren-

contre entre l‟administré et l‟administration, par la fourniture d‟un service ou la déli-

vrance d‟un bien). Ce sera par exemple les actions de prévention en matière de santé,

les actions culturelles (bibliothèques, services public de prêts de livres, etc…), la réali-

sation d‟une formalité indispensable pour le citoyen (formalités pour une procédure

administrative, la délivrance de certificats d‟assurance maladie ou l‟inscription dans

une école, la réception de documents officiels divers ou l‟enregistrement de déclara-

tions, réception des demandes d‟emploi, etc…), les services fiscaux, etc…

L‟examen des missions remplies par les MSP souligne en dernière analyse que ces struc-

tures participent d‟une volonté de résorber les déséquilibres sociaux économiques et territoriaux.

59/87

XII.6. LA CONTRIBUTION DES MAISONS DES SERVICES PUBLICS A LA COHESION

SOCIALE, ECONOMIQUE ET TERRITORIALE

Les maisons de service public sont des vecteurs susceptibles de contribuer à la réduc-

tion de déséquilibres, qu‟ils soient sociaux, économiques ou territoriaux.

Elles contribuent ainsi à établir ou à conforter :

des cohésions sociales - les maisons de service public apparaissent comme un moyen

de réduire les inégalités sociales, en offrant des services aux citoyens et en se rappro-

chant d‟eux : elles vont vers le citoyen là où il a besoin de prestations. Elles permet-

tent de toute évidence de proposer aux usagers et aux citoyens des réponses à certaines

de leurs attentes, tout en leur donnant des chances de rester en contact avec le reste de

la société civile.

Leur implantation est déterminante dans la mesure où elle permet d‟identifier un pro-

fil d‟usager correspondant à sa circonscription. Le choix d‟une implantation peut

alors se justifier par la volonté d‟assurer la présence de certains services dans des par-

ties du territoire économiquement affaiblies et dont les habitants sont socialement iso-

lés, de même au sein de certaines villes, dans certains quartiers, le maintien de l‟accès

à une maison des services publics peut être déterminant dans le cadre de la lutte

contre l‟exclusion sociale.

Au-delà de leur implantation, ce sont les compétences exercées par les maisons des

services publics et les prestations offertes qui sont révélatrices de la volonté de réta-

blir une certaine cohésion sociale. Elles offrent alors aux citoyens un ensemble de

prestations destinées à leur permettre plus simplement et plus rapidement d‟obtenir

des aides diverses, qu‟elles soient financières comme les diverses prestations sociales

ou logistiques tels le soutien et l‟encadrement personnalisé dans la recherche d‟un

emploi.

Leur proximité avec les citoyens et les usagers, leur aptitude à traiter rapidement des

demandes diverses sont un soutien indéniable pour des populations démunies, ainsi

appréhendée, les maisons des services publics contribuent à la recherche d‟une réelle

cohésion sociale.

L‟ensemble des enjeux relatifs à la recherche d‟un équilibre social par les maisons

des services publics est indissociablement lié au contexte économique, il est dès lors

nécessaire de mesurer l‟impact que peuvent avoir les maisons des services publics en

Europe sur la cohésion économique.

des cohésions économiques -les MSP répondent à une volonté de promouvoir un dé-

veloppement économique harmonieux ou tout au moins de limiter l‟isolement écono-

mique de certaines populations, de certains territoires ou de certains secteurs

d‟activité. Les maisons des services publics peuvent indirectement contribuer au main-

tien de certaines activités économiques sur leur circonscription d‟implantation. En ef-

fet, la présence d‟une maison des services publics en permettant le maintien d‟un ré-

seau efficient de services destinés à satisfaire l‟intérêt général, contribue à maintenir

une population sur certaines circonscriptions déshéritées économiquement : des zones

rurales ou des quartiers dans des grandes villes. De cette manière, en incitant ces po-

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pulations à rester, les maisons des services publics peuvent alors inciter les entreprises

à rester elles aussi. De même par la délivrance d‟aides sociales au plus près du lieu de

résidence des citoyens, elles contribuent sans doute à empêcher ces personnes de se

déplacer et à maintenir sur place un certain pouvoir d‟achat.

Des cohésions territoriales - La mise en place des bureaux du citoyen constitue une

réelle politique d‟aménagement du territoire. L‟objectif affiché est de rechercher une

équité territoriale entre les différentes parties du territoire. Ces perspectives

d‟aménagement du territoire sont étroitement liées à la volonté politique de réduire les

inégalités territoriales, c‟est une garantie d‟un développement coordonné et harmo-

nieux.

Les Maisons des Services Publics apparaissent ainsi comme des structures originales, sin-

gulières, tant par leur nature, qui rompt radicalement avec le modèle administratif classique que

par la diversité des missions mises à leur charge. Ce caractère novateur commande de s‟interroger

sur les moyens, notamment humains, alloués à ces structures pour exercer leurs attributions.

XII.7. LE PERSONNEL

En raison de leur spécificité, les maisons de service public nécessitent un personnel dont

les attributions seront spécifiques. Par leur nature même, ces structures nécessitent un personnel

dont les attributions vont forcément différer. Les schémas habituels concernant le choix du per-

sonnel comme les modalités d‟exercice des fonctions sont aménagés et parfois même boulever-

sés. Le choix d‟un personnel conduit à poser la question première de l‟origine des agents, puis en

second lieu celle de leur compétence. Deux pratiques émergent : certains pays, minoritaires, se

tournent vers des personnels nouveaux, alors que d‟autres ont recours à des agents exerçant déjà

leur fonction dans l‟administration.

La question de la compétence requise des personnels des maisons des services publics se

pose différemment pour les personnels nouveaux et pour les personnels issus de l‟administration

active. Pour les personnels nouveaux, les compétences requises s‟apprécient d‟abord au moment

de leur recrutement et elles sont nécessairement profilées afin de permettre de satisfaire des mis-

sions différentes de celles habituellement mises en œuvre par l‟administration classique. Pour les

autres personnels, il est nécessaire d‟assurer une formation liée à la spécificité des activités mise

en œuvre dans ces structures de proximité.

Il s’agit sans aucun doute de la recherche d’une nouvelle culture administrative.

Cette recherche d‟une culture administrative nouvelle au sein même des personnels se révèle tant

au travers de l‟organisation du travail que des modalités de délivrance des services.

L’organisation du travail au sein des maisons des services publics doit nécessairement

être revisitée du fait de la volonté de mieux satisfaire les usagers-citoyens. Tout d‟abord, les ho-

raires de travail devront être modifiés pour s‟adapter à ces exigences nouvelles. Le temps de tra-

vail est souvent susceptible d‟être aménagé afin de tenir compte de l‟exigence des usagers ; sou-

vent les horaires sont calés sur les heures d‟ouverture des commerce avec un service continu et

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un site internet spécifique à la structure (ou un groupe de structures) permettant une consultation

24h/24h. C‟est, pour les agents, un aspect primordial de la manière de concevoir leur fonction.

L’implication des personnels lors de la délivrance des prestations est un enjeu majeur

d‟un fonctionnement optimal de la structure. La recherche d‟une responsabilisation des agents

dans l‟objectif de renouveler leur culture administrative et en soulignant, bien entendu, les exi-

gences de polyvalence, mais aussi de recherche de l‟autonomie des guichets uniques qui a pour

corollaire la participation et la créativité de chacun des membres du personnel.

De manière générale, on peut constater que, dans les différents Etats entrant dans le

champ de l‟étude, la question des moyens humains n‟est pas neutre. Les schémas habituels con-

cernant le choix du personnel comme les modalités d‟exercice des fonctions sont aménagés et

parfois même bouleversés dans le sens d‟une gestion de type managérial.

Les MSP conduisent ainsi à mettre en œuvre une culture administrative nouvelle dans le

cadre de l‟organisation du travail ainsi que des modalités de délivrance des services.

Au-delà des seuls moyens humains, il importe de s‟attacher également aux moyens finan-

ciers mis à la disposition des MSP.

XII.8. LA QUALITE

La satisfaction des citoyens est un des objectifs majeurs de la création de ces structures de

proximité. Cela implique une Exigence de qualité - il s‟agit de répondre au mieux aux attentes,

en termes de proximité, d‟accessibilité, de simplification, de transparence, de transversalité et

d‟adaptation de la prestation.

Des « chartes de qualité » devraient se développer car la MSP aujourd‟hui répond avant

tout à des besoins pragmatiques, et il y a lieu de bien définir les droits et les obligations des usa-

gers. L‟objectif est clairement affiché ; il s‟agit de fournir une prestation à tous, dans les mêmes

conditions d‟accès aux biens et services essentiels. Il est inutile de rappeler que la qualité im-

plique aussi une meilleure formation du personnel affecté à la structure.

La qualité s‟exprime en termes de proximité et d‟accessibilité ; la prestation offerte doit

être proche des usagers, mais aussi aisément accessible. L‟implantation des MSP se désolidarise

de l‟organisation territoriale de l‟administration pour répondre encore plus directement à une de-

mande de proximité. Il s‟agit d‟offrir un accès plus rapide et plus simple aux services proposés.

La réunion dans un même lieu de différentes missions de l‟administration ou de personnes pri-

vées est ainsi retenue pour éviter aux administrés tout déplacement inutile.

Les prestations offertes doivent, de surcroît, être aisément accessibles. On peut distinguer

l‟accessibilité matérielle, l‟accessibilité temporelle et l‟égalité de tous dans l‟accessibilité.

Concernant l’accessibilité matérielle, nombreuses sont les Etats qui ont choisis d‟offrir

des prestations par le biais d‟Internet. L‟E-administration peut être un objectif mais en étant

conscient que cela peut encore plus marginaliser certaine population soit du fait de la réelle frac-

ture numérique, soit par le manque d‟équipement. L‟informatique doit permettre une utilisation

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simplifiée mais elle n‟est pas ressentie par tous les usagers de la même manière. L‟ouverture d‟un

site Web ne doit être conçue que comme un complément aux guichets physiques.

Un souci de simplification dans l‟offre de la prestation s‟impose également et doit se con-

juguer avec le souci d‟information. Les services offerts doivent être clairement identifiés, comme

leur mise à disposition.

Concernant l’Accessibilité temporelle ; les réponses sont de deux ordres : horaires

d‟ouverture et rapidité dans l‟obtention de la prestation. Souvent les prestations ne sont pas of-

fertes immédiatement, emploi, aide sociale. Une mesure du temps dans lequel on peut satisfaire la

demande est une donnée essentielle de la qualité qui n‟est pas encore directement prise en

compte.

Concernant l’adaptation de la prestation à la demande, cela peut être un des critères

d‟appréciation de la qualité. Beaucoup d‟études démontrent que la délocalisation des services et

leur concentration en un seul endroit améliore la qualité de la prestation ; les affaires sont mieux

traitées et plus vite. Un des objectifs essentiels est la recherche de l‟adéquation entre l‟offre de

services administratifs et les attentes des citoyens, la transparence, ou encore l‟établissement de

contacts plus chaleureux entre l‟administration et ses clients. C‟est la raison pour laquelle ces

structures sont conçues comme flexibles, capables de s‟adapter aux attentes des citoyens, que ce

soit pour la nature des prestations ou pour les heures d‟ouverture, qui sont de plus en plus larges

et décalées des heures d‟ouverture classiques des bureaux.

La prestation peut aussi s‟adapter à la demande en termes de transparence et de partici-

pation. On aurait pu envisager d‟instaurer une représentation des usagers par le biais des as-

sociations qui serait consultée périodiquement. L‟idéal serait d‟atteindre un nouveau modèle pri-

vilégiant la participation de l‟administré dans la fonction administrative et la transparence de

l‟activité administrative. La prestation n‟est de qualité que lorsque la participation de tous les

intervenants est assurée. Ces structures ont souvent noué des liens avec les associations du quar-

tier et facilitent leurs rencontres avec les services publics en organisant des réunions ou des

séances de travail avec les habitants. Le but est ainsi d‟aider à l‟insertion ou à la réinsertion des

groupes sociaux guettés par la marginalisation, voire la dérive.

La motivation initiale sous-jacente à l‟institution de ces structures nouvelles que sont les

Maisons des Services Publics peut être recherchée dans la volonté de " re-légitimer " l‟action

publique et l‟administration. La refondation de cette légitimité passe par une exigence accrue de

qualité à laquelle les MSP tentent de répondre.

En conclusion, la notion de qualité est au cœur des politiques de modernisation des ad-

ministrations et la création de MSP, en bouleversant la gestion administrative classique, concré-

tise cette recherche d‟une gestion dynamique qui a pour objectif commun la qualité des ser-

vices. Cela implique une meilleure formation du personnel. Les MSP constituent une réponse

pragmatique à ces différentes exigences, afin de définir les droits et les obligations des usagers et

des prestataires.

La recherche d‟un haut niveau de qualité aux fins de refondation de l‟action publique vise

en dernière analyse à satisfaire de façon optimum les usagers-citoyens : de ce point de vue,

l‟évaluation du degré de satisfaction de ces derniers reste encore perfectible.

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XII.9. L‟EVALUATION ET L‟ECOUTE DES USAGERS

Dans le cadre de la modernisation des services publics en Europe et du développement

des démarches qualité au sein des services publics, les administrations ont été obligées de

rendre compte de leur coût, de leur fonctionnement, de leurs résultats et de la satisfaction que

leurs prestations procuraient aux usagers.

S‟agissant des MSP, le dispositif de recueil et de traitement des indicateurs n‟est pas

encore mis en place, y compris dans les pays qui possèdent un système développé de MSP. Peu

de chiffres existent ; ils ne sont pas nécessairement pertinents et ne peuvent constituer qu‟une

base limitée à une comparaison des MSP européennes. Les éléments de l‟évaluation ne sont pas

définis. Pourtant des indicateurs de qualité et de satisfaction des usagers des MSP, comme la na-

ture des prestations offertes, le temps d’accès à la prestation, la fréquentation, par exemple,

pourraient permettre une évaluation et constituer un réel outil d‟amélioration. Ceci permettrait

aussi de limiter les revendications qui ne sont pas aujourd‟hui prises en charge de manière institu-

tionnalisée par les MSP, mais qui demeurent également un élément à part entière de leur évalua-

tion.

Au terme de cette étude, un certain nombre de difficultés peuvent être identifiées qu‟il

s‟agisse du problème récurrent du financement des Maisons des Services Publics ou de

l‟aménagement de la coopération entre les structures.

Dans une perspective d‟accroissement des compétences des MSP et d‟exigence accrue à

l‟égard de la qualité des prestations fournies, se pose la question de la pérennité de ces institu-

tions.

En dernière analyse se pose également la question de la place des citoyens dans le fonc-

tionnement de ces structures : leur participation apparaît comme l‟une des conditions de leur

pérennité, mais il n‟en demeure pas moins que les conditions de cette participation devront

faire l‟objet d‟une réflexion. En conclusion, l‟étude réalisée par Europa ne porte pas sur un pro-

cessus achevée, conduit à son terme : le mouvement de création des Maisons des Services Publics

connaît et connaîtra encore de nombreuses évolutions et constitue de ce point de vue un véritable

" travail en cours ".

XII.10. CONCLUSION

En Europe le bilan de ces structures de solidarité et de proximité est positif. Les Etats qui

n‟en avaient pas encore sont en train de les instaurer, ceux qui avaient adopté l‟idée et les avaient

mise en place à titre expérimental, sont en train de les développer.

Les mesures partielles de la satisfaction des usagers sont encourageantes, même si les ou-

tils d‟une réelle appréciation ne sont pas encore pleinement élaborés. Une certitude existe, leur

fréquentation ne cesse d‟augmenter, ce qui tend à prouver qu‟elles répondent à un besoin.

L‟Europe implique une adaptabilité permanente de ces structures de proximité qui devront

répondre à de nouveaux défis, à de nouvelles exigences des populations, en particulier en terme

d‟accès. En effet, la Charte des droits fondamentaux de l‟Union européenne, adoptée en 2000,

souligne que « l‟Union européenne reconnaît et respecte l‟accès aux services d‟intérêt écono-

mique général, tel qu‟il est prévu par la législation et les pratiques nationales, conformément au

traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territo-

riale de l‟Union ».

64/87

Dans un tel contexte, elles ont probablement une vocation particulière à développer

l‟accès ou l‟accessibilité à certains services considérés comme essentiels. Les MSP européennes

devront se définir par rapport aux besoins humains, sociaux, économiques ou même politiques

des usagers. Qu‟en sera-t-il de leur faculté d‟adaptation à l‟évolution de la société qui devient

plus internationale, et aussi plus exigeante en termes de prestations ?

Les MSP sont aujourd‟hui vécues en Europe comme une nécessité qu‟il faut encourager et

structurer. L‟Europe réfléchit également aujourd‟hui sur la participation citoyenne et tente de

lutter contre le déficit de participation des populations. Il est alors remarquable, s‟agissant des

MSP, d‟insister sur la participation citoyenne qu‟elles génèrent. Il est néanmoins paradoxal de

constater que fondées sur le postulat de la satisfaction de l‟usager et de la prise en compte de ses

besoins, elles n‟organisent pas encore directement leur participation active.

65/87

Chapitre XIII – ETAT DES LIEUX- DE LA NECESSITE DES ACTIONS DE PROXIMITE

Avec près de 2 millions d‟habitants, le département des Bouches du-Rhône est marqué par

une situation sociale préoccupante avec une précarité importante impliquant un important tissus

social d‟intervention, qui sera essentiellement de proximité pour les près de 15% de cette popula-

tion résidant dans des Zone Urbaine Sensible (ZUS).

PREMIERE PARTIE : L‟ETAT DES LIEUX

Il serait illusoire de pouvoir prétendre à un exposé exhaustif, nous nous limiterons à

quelques indicateurs statistiques qui tous vont dans le même sens pour montrer que le départe-

ment des Bouches-du-Rhône est l‟un de ceux où une grande partie de la population vit dans un

état de pauvreté et de grande précarité.

XIII.1. LA GEOGRAPHIE SOCIALE DES BOUCHES-DU-RHONE1

L‟analyse des données en termes de géographie sociale permet de dessiner la carte de la

précarité du département.

a) Tableau des Zone Urbaine Sensible et des Zone de Rénovation Urbaine

Le département compte 29 ZUS et 19 ZRU réparties comme indiqué par le tableau ci-

dessous

Zone Urbaine Sensible

(ZUS)

Zone de Rénovation Urbaine

(ZRU)

MARSEILLE 12 14

PORT DE BOUC 4 0

AIX-EN-PROVENCE 3 1

ARLES 3 1

LA CIOTAT 3 1

SALON 2 0

TARASCON 1 0

MIRAMAS 1 1

VITROLLES 0 1

TOTAL 29 19

b) Cartographie du chômage

Les demandeurs d‟emplois en fin de mois (DEFM) sont en augmentation régulière, 14%

de plus en une seule année de 2009 à 2010 pour atteindre le nombre de 164190 soit 8 % de la

population totale.

1 Système d‟Information Géographique du ministère de la Ville.

66/87

Les cartes suivantes donnent la répartition spatiale du chômage dans le département et

dans la zone urbaine de Marseille ;

DEPARTEMENT

MARSEILLE

Taux de chômage des 15-64 ans

Le taux de „‟Demandeurs En Fin de Mois » » (DEFM) de longue durée était de 27,2% en

2008. Ces cartes mettent en évidence la situation particulière de Marseille où dans certains quar-

tiers, essentiellement au Nord de la ville, le chômage dépasse 25% de la population des 15-64 ans

pour atteindre le taux de 30,8% dans le 3ème

arrondissement de la ville. Il y a lieu de noter que

pour l‟Observatoire Régional de la Santé1 « Si l‟activité professionnelle confronte les individus de

manière inégale aux risques pour leur santé, c‟est encore l‟absence d‟activité qui continue de

constituer le risque le plus lourd en la matière ».

c) Le revenu fiscal

Les deux cartes ci-dessous donnent la répartition spatiale du revenu fiscal qui met en évi-

dence les mêmes spécificités que ci-dessus.

1 Observatoire Régional de la santé 2010 - Etats de santé et inégalités en Provence-Alpes-Côte d‟Azur

67/87

Revenu fiscal médian

Ces cartes montrent la corrélation existant entre le revenu fiscal moyen et le chômage

puisque dans les quartiers nord de Marseille, le revenu fiscal médian est inférieur à 5000 €. Cela

signifie que 50% de la population de ces quartiers ont un revenu fiscal inférieur à 5000€.

68/87

d) Les familles monoparentales

Les deux cartes ci-dessous donnent la répartition des familles monoparentales.

Part de familles monoparentales

Ces cartes montrent que le taux de familles monoparentales est élevé dans les zones les

plus défavorisées du département avec toujours la particularité des quartiers nord de Marseille ou

plus de 1 famille sur 4 est monoparentale.

XIII.2. LA PAUVRETE DANS LE DEPARTEMENT

Le département des Bouches du Rhône se caractérise malheureusement par un taux de

pauvreté1 parmi les plus élevés de France, atteignant en 2008 16,6% de la population.

Pour l‟INSEE2, « Le département des Bouches-du-Rhône présente un profil similaire aux

régions les plus pauvres. La pauvreté y est cependant plus intense qu‟ailleurs : les niveaux de vie

des ménages pauvres sont souvent situés très en dessous du seuil de pauvreté ». Le même rapport

indique également que : « Plus les familles avec enfants sont affectées par la pauvreté, plus le

taux de pauvreté des enfants est important. Ainsi, dans les régions Nord - Pas-de-Calais et Lan-

guedoc-Roussillon, dans les départements des Bouches-du-Rhône, du Vaucluse et de la Seine-

1 Un individu (ou un ménage) est considéré comme pauvre lorsqu'il vit dans un ménage dont le niveau de vie est inférieur au seuil

de pauvreté. En France, selon les normes de mesure européenne, en 2010, pour une personne seule, le seuil de pauvreté est de

910€. Pour un couple avec deux enfants de plus de 14 ans, le seuil est de 2 200€. En France, 13,4 % de la population vivaient

sous le seuil de pauvreté en 2007

2 INSEE : Niveaux de vie et pauvreté en France : les départements du Nord et du Sud sont les plus touchés par la pauvreté et les

inégalités

69/87

Saint-Denis, environ un enfant sur quatre vit sous le seuil de pauvreté, contre 16,4 % en

moyenne ».

Philippe Langevin1 dans une étude sur la pauvreté et la précarité rappelle quelques don-

nées significatives relative au niveau de vie qui montre que le département des Bouches-du-

Rhône est le plus inégalitaire de la région, et la Région l‟une des plus inégalitaires de France

(après l‟Ile de France et la Corse)

1 Philippe Langevin Ŕ Pauvreté et Précarité en Provence-Alpes-Côte d‟Azur Ŕ Garrigues et Sentiers Ŕ Septembre 2009

70/87

Cette pauvreté, comme le montre le tableau ci-dessous ne touche pas la population de fa-

çon homogène.

Ensemble des ménages Taux de pauvreté (en %)

Ensemble 16,7

Par Age

de 0 à 19 ans 23,8

de 20 à 24 ans 20,5

de 25 à 29 ans 15,3

De 30 à 64 ans 15,1

65 ans et plus 11

Par type de ménage

Couple avec enfants 13,7

Couple sans enfant 8,3

Femme seule 21

Homme seul 20,5

Ménage complexe 25,6

Famille monoparentale 34,0

Par origine principale des ressources du ménage

Revenus d'activité : salariés 9,2

Revenus d'activité : indépendants 12,0

Retraites 9,9

Prestations sociales 84,4

Multiple 29,5

Chômage 42,0

Autre 7,5

Par type d'espace

Pôle urbain 17,7

Commune multi polarisée 12,0

Pôle rural 17,7

L‟enfance et l‟adolescence sont les plus touchées avec près de 24% de la tranche d‟âge

des moins de 19 ans mais on note aussi que plus de 40% des personnes inscrites au chômage sont

également dans cette situation.

Ainsi avec une intensité1 de la pauvreté de l‟ordre de 21% selon les données de l‟INSEE

de 2008, le département des Bouches du Rhône se situe parmi les 5 départements les plus pauvres

de France. L‟INSEE2 écrit dans son bulletin « SUD-L‟ essentiel :

« La moitié des pauvres de Provence- Alpes-Côte d‟Azur vit avec moins de 640 € par

mois, soit le plus faible niveau de vie de France. La région est celle où l‟intensité de la pauvreté

est la plus forte : l‟écart entre le niveau de vie médian des pauvres et le seuil de pauvreté est en

effet le plus élevé (19,3 %). Autrement dit, les pauvres y sont plus pauvres que dans toutes les

1 L'intensité de la pauvreté est un indicateur qui permet d'apprécier à quel point le niveau de vie de la population pauvre est éloi-

gné du seuil de pauvreté. Plus cet indicateur est élevé et plus la pauvreté est dite intense, au sens où le niveau de vie des plus

pauvres est très inférieur au seuil de pauvreté.

2 INSEE - 654 000 pauvres en Provence-Alpes-Côte d‟Azur – SUD INSEE l‟essentiel - N° 122 – Juillet 2008

71/87

autres régions. Tous les départements de la région, à l‟exception des Hautes-Alpes, figurent

parmi les quinze départements métropolitains où l‟intensité de la pauvreté est la plus forte. Les

Bouches-du-Rhône sont au premier rang de ce classement : la moitié des pauvres dispose de

moins de 630 € par mois soit, au mieux, 20 % de moins que le seuil de pauvreté ».

XIII.3. L‟INSERTION DANS LE DEPARTEMENT : LE RSA.

La grande précarité ainsi que l‟importance du taux de chômage a conduit le Conseil géné-

ral à s‟investir parmi les premiers au niveau national dans la politique de mise en œuvre du Reve-

nu de Solidarité Active (RSA). Rappelons qu‟il s‟agit d‟une allocation qui visait à remplacer à la

fois les minimas sociaux comme le RMI et l‟API, à se substituer à des dispositifs d‟intéressement

de retour à l‟emploi comme la prime de retour à l‟emploi (PRE) et la prime pour l‟emploi

(PPE). Le RSA a pour objectif de faciliter le retour à l‟emploi et de réduire le nombre de travail-

leurs pauvres. Une personne qui n‟a pas de revenu du travail continue de percevoir l‟équivalent

du RMI. Une personne qui a de faibles revenus du travail, qu‟elle soit ou non passée par le RMI,

bénéficie également du RSA, comme complément de revenu, dégressif au fur et à mesure que ses

revenus du travail augmentent.

Le DROS (Dispositif Régional d‟Observation Sociale) signale dans une étude1 publiée en

décembre 2010 que la montée en charge du RSA est progressive. Entre juin 2009 et juin 2010 : le

nombre d‟allocataires du RSA a augmenté de + 19 % en région PACA. Si l‟on observe à présent

les allocataires du « RSA activité » seulement, on enregistre une hausse de 62 % en 1 an qui cor-

respond à la réalité de la montée en charge de la nouvelle prestation.

XIII.4. LE CONSTAT SUR CET ETAT DES LIEUX

Les indicateurs montrent clairement que le département des Bouches-du Rhône est mar-

qué au plus haut niveau par l‟ensemble des fléaux d‟une société pauvre et précaire. Toutes les

formes de pauvreté y sont présentes avec les conséquences sur les difficultés à vivre, l‟exclusion

banalisée laissant libre cours à toute sorte de dérives dont sont victimes les citoyens.

Des nombreuses analyses conduites par les sociologues et économistes, il ressort que les

origines de cet état sont à rechercher dans un marché du travail extrêmement sélectif excluant les

moins qualifiés qui se retrouvent dans le meilleur des cas dans des emplois précaires. La crise du

logement et les problèmes de santé se surajoutent à ce tableau pour rendre la situation inextri-

cable dans les zones les plus défavorisées.

La presse2 récemment dans le cadre d‟un bilan de l'année 2009 dressait un état des lieux

de la lutte contre la pauvreté, et, surtout, de son ampleur.

« Chaque semaine, ce sont en effet près de 5500 contacts qui sont opérés au sein des différentes

Maison départementales de la Solidarité (MDS) du Conseil général des Bouches du Rhône. Autres

chiffres: 61 % des personnes qui s'adressent au Service social départemental vivent uniquement

1 DROS – C. Toutalian - Actes du Comité Partenarial – 7 décembre 2010 2 La Provence – 23 avril 2010 – Les associations caritatives la jouent collectif

72/87

des ressources de distributions (RSA, ASSEDIC, AAH, API); 21 % ont un revenu fixe et 4 % n'ont

absolument aucune ressource. Dixit ce rapport, encore, "ce sont principalement des familles mo-

noparentales avec enfants à charge en bas âge (moins de 6 ans)" qui s'adressent à ces services de

solidarité et la moitié de ces ménages vivent de minima sociaux dans le 13ème

arrondissement de

Marseille. Dans cette proportion, "les ménages marseillais représentent 60%"de l'ensemble.

Quand on observe les motifs de recours au service social, termine le rapport, "on note que 29,8 %

viennent pour des difficultés financières et 11,4 % pour des problèmes de logement". Rappelons encore que

la pauvreté s'est très largement aggravée depuis la crise avec près de 20 % de la population sous le seuil

de pauvreté et près de 27% des habitants de la cité phocéenne. »

Cette situation a fait l‟objet d‟une analyse détaillée par le Président du Conseil général

Jean-Noël Guérini1 lors de la réunion de la conférence permanente des associations caritatives en

avril 2010. On en trouvera ci-dessous quelques extraits qui sont comme une démarche à suivre

pour la conduite de la saisine.

« Avec cette crise, on assiste à l‟émergence de nouvelles situations de pauvreté et

d‟exclusion sociale. La précarité n‟est plus un phénomène marginal, elle est maintenant au cœur

de nos sociétés et aggrave fortement la fracture sociale ».

En faisant preuve d‟équité, en privilégiant la justice sociale, en réduisant les injustices et

les inégalités d‟un territoire nous entendons contribuer à la création de richesses et impulser ainsi

de l‟emploi.

De fait, le Département s‟attache à jouer la carte de la solidarité pour tous et partout.…

Bien entendu nous devons nous battre pour l‟insertion, d‟ailleurs nos crédits augmentent

de 16% en 2010 pour atteindre 460 millions d‟euros, car l‟emploi reste la seule alternative à une

démarche d‟assistance. Sans oublier, dans une approche globale, le logement et la santé autres

principaux facteurs d‟exclusion.

Mais, surtout nous devons accorder la priorité aux personnes qui se situent en marge des

dispositifs traditionnels de lutte contre la précarité. Avec leur nombre en progression constante,

là est l‟urgence sociale ! Comment prévenir cet isolement ? Comment y mettre un terme ?

J‟attends de vous, professionnels en la matière, des pistes de réflexion…

… dans la tempête économique et sociale actuelle une meilleure coordination des actions à

l‟échelon des territoires, un renforcement des synergies dans la transparence et le respect des

missions de chacun, me semblent souhaitables par souci d‟efficacité. Ensemble au niveau de

chaque territoire, il nous faut mettre en place des axes d‟échanges, rechercher les projets com-

muns pour lesquels mutualisation et complémentarités sont possibles…».

J‟emprunterai la conclusion de cette première partie sur l‟état des lieux à Philippe Lange-

vin2 qui terminait son étude sur la pauvreté et la précarité en région PACA par ce propos :

1 Allocution introductive de Jean-Noël Guérini lors de la Réunion de la Conférence permanente des associations caritatives (22

avril 2010) 2Philippe Langevin – Pauvreté et Précarité en Provence-Alpes-Côte d‟Azur – Garrigues et Sentiers – Septembre 2009

73/87

« …, une analyse statistique rigoureuse révèle que ce territoire est l‟un des plus affectés

par la pauvreté et celui où les inégalités de conditions de vie sont les plus importantes. La fré-

quentation de cette population, qui survit par le système D et les minimums sociaux, révèle une

tendance à se renfermer sur elle-même dans une culture de la précarité. Ce processus est parti-

culièrement visible dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville où l‟on a parlé de

relégation. Il est aussi à l‟œuvre dans des quartiers sans problème particulier, en milieu rural,

chez les sans domicile fixe, comme si la perspective de sortir de la pauvreté n‟était plus devenue

un objectif jouable. L‟accès à l‟emploi est considéré comme illusoire, l‟accès à la citoyenneté

comme impossible.

L‟étendue de la misère est quelque peu voilée par le communautarisme, l‟entraide fami-

liale, la mobilisation d‟un secteur associatif particulièrement impliqué. Elle est aussi combattue

par toutes les ressources du travail au noir et une économie de la débrouille aux marges de la

légalité.

De ce fait, les populations pauvres se referment sur elles mêmes sans perspective de s‟en

sortir. Elles fréquentent les commerces bon marché, sont clients du marché aux puces, font valoir

leurs droits sociaux, se logent de façon indigne dans des taudis au centre des villes, font les pou-

belles et consomment les rebuts des marchés.

Il serait faux de penser que ces pauvres ne font pas l‟objet de l‟attention des pouvoirs pu-

blics. Les C.C.A.S. tournent à plein régime. Les mairies mettent en place des maraudes et le

SAMU social est très actif. Les conseils généraux consacrent la plus grande part de leur budget à

l‟action sociale. Mais le constat est là : malgré des sommes importantes pour renouveler la poli-

tique de la ville, malgré des minimums sociaux que bien des pays nous envient, malgré le dé-

vouement d‟un secteur associatif particulièrement étoffé dans la région, la pauvreté ne recule

pas. Bien au contraire, elle s‟étend vers des ménages qui rien ne prédisposait à un tel destin. ».

On conçoit alors que ce soit vers ces citoyens les plus démunis que doit au premier chef

s‟adressait l‟action de proximité du Conseil général et de ses partenaires en matière d‟action so-

ciale.

DEUXIEME PARTIE Ŕ QUE POURRAIT-ON FAIRE EN TERME DE PROXIMITE

XIII.5. - LA PROXIMITE ?

Si pour le Littré, la proximité est simplement le « voisinage d‟une chose à l‟égard d‟une

autre ». Cette notion de proximité peut donner lieu à de longues exégèses faisant dire à certain

que ce mot a été tellement galvaudé qu‟il pourrait ne plus vouloir rien dire.

Et pourtant, le législateur (Cf. Loi 2002-276 du 27 février 2002) n‟hésite pas à légiférer

sur « la démocratie de proximité », en particulier le Chapitre IV du Titre IV du Livre 1er

de la

2ème

partie du Code des Collectivités Territoriales est intitulé « Service de proximité ».

74/87

Aussi, il s‟agira dans le présent rapport de considérer le concept de proximité dans son

sens le plus simple, quasiment étymologique (du latin proximus qui signifie le plus proche, très

proche), et en de s‟en tenir à la notion de service tel que l‟entend le législateur. Nous considère-

rons qu‟il s‟agit de se placer sous l‟angle de la facilitation par rapport au citoyen.

Il s‟agit tout simplement d‟aller au plus près de ce citoyen trop souvent démunis et qui a

besoin d‟une administration et de services plus proches et rassemblés. Des expériences en ce sens

ont été réalisées dans les années 2000 avec la mise en œuvre en coopération avec les centres Léo

Lagrange et certains services de l‟Etat de plates-formes de services publics. Des outils de proxi-

mité qui sont en un seul lieu, permettent à l‟usager d‟y retrouver la Poste, le Pôle Emploi, EDF,

etc., tous les services dont il peut avoir besoin.

Il pourra s‟agir de rationnalisé les actions des différents services publics afin qu‟ils tra-

vaillent en cohérence pour une meilleure efficacité des compétences mises en œuvre pour ré-

pondre aux besoins exprimés au niveau des territoires. La rationalité et l‟efficacité ne sont pas

antinomiques avec la qualité.

Malgré cette simplification, la thématique reste extrêmement complexe car cela signifie

qu‟il y aura lieu de considérer les divers types de proximité : géographique avec définition du

territoire le mieux adapté aux services considérés, organisationnelle avec la recherche de la struc-

ture la mieux adaptée pour la mise en œuvre d‟un type de service considéré et sociale avec prise

en compte de la diversité des citoyens.

XIII.6. - QUEL SENS FAUT-IL DONNER A LA NOTION DE « CHEF DE FILE »

Comme nous l‟avons vu, depuis 1982 avec les lois Defferre jusqu‟à la réforme constitu-

tionnelle de 2003, les compétences conférées aux diverses collectivités se sont multipliées et pré-

cisées. Une grande complexité est apparue, complexité essentiellement dû au non respect du prin-

cipe des « blocs de compétences » qui consiste, selon les termes de la loi du 7 janvier 1983, à

répartir les compétences «de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les res-

sources correspondantes soient affectés en totalité soit à l‟Etat, soit aux communes, soit aux dé-

partements, soit aux régions ». Cette répartition devait se faire en fonction des « vocations domi-

nantes » de chaque niveau de collectivités, selon l‟expression employée alors par Gaston Deferre.

C‟est ainsi, que « le législateur a procédé à des transferts sectoriels en dehors des grandes

lois de décentralisation sans toujours se soucier de la cohérence d‟ensemble, obscurcissant pro-

gressivement le paysage institutionnel. Il s‟est agi, la plupart du temps, de transférer des compé-

tences de l‟Etat à des collectivités territoriales et non de les redistribuer entre ces dernières1 ».

Pour palier cette complexité, le législateur a introduit la notion de « chef de filât ». C‟est

ainsi que le cinquième alinéa de l‟article 72 de la Constitution interdit à une collectivité territo-

riale d‟exercer une tutelle sur une autre, tout en prévoyant la possibilité d‟instituer une collectivi-

té comme « CHEF DE FILE » pour l‟exercice d‟une compétence : « lorsque l‟exercice d‟une com-

1 Rapport d‟information n°264 (Séance du 11 mars 2009) fait au nom de la mission temporaire sur l‟organisation et l‟évolution

des collectivités territoriales du Sénat.

75/87

pétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l‟une

d‟entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

C‟est ainsi que, de par la loi et conformément à la Constitution, les départements se voient attri-

buer un rôle de «CHEF DE FILE » en matière d‟action sociale.

Compte tenu que le Parlement a décidé de ne pas hiérarchiser les actions de collectivités,

il apparait qu‟à ce jour, si chaque collectivité a des compétences obligatoires, il n‟en reste pas

moins que d'autres peuvent assumer les mêmes si elles en assurent le financement. La loi du 16

décembre 2010 souhaite éviter ce chevauchement mais elle n‟est pas vraiment explicite sur la

méthode puisqu‟elle les autorise dans certains cas. En outre, compte tenu de la clause de compé-

tence générale accordée aux communes et des transferts de compétences du département vers les

métropoles, on peut en conclure qu‟en matière d‟action sociale et de proximité, même si le Con-

seil général est le principal acteur, même s'il finance la plupart des opérations, il n'a pas autorité à

imposer sa politique de développement en la matière à ses autres partenaires, que ce soit le sec-

teur associatif, les villes, les communautés de communes et les futures métropoles qui toutes sont

(ou pourront être) impliquées dans l'action sociale.

Comment organiser s‟il n‟y a pas d‟accord sur les actions à engager et ceci d‟autant plus

qu‟il peut exister des positions de concurrence ? Avoir la volonté de s‟affirmer « Chef de file »

n‟est pas suffisante pour le devenir de fait.

Ces difficultés ont été analysées par l'Assemblée des départements de France1 (ADF) qui

a finalisé et adopté, en décembre 2008, un corpus de propositions destiné à trouver sa place et

peser dans la réflexion sur la réforme des collectivités. Les présidents estiment que « départe-

ments et régions peuvent parfaitement "discuter ensemble" du „‟qui fait quoi‟‟ afin d'aboutir à

une "véritable complémentarité" (…). Désapprouvant le principe d'un "chef de file" inscrit

dans la loi, ils privilégient l'idée de "contractualisation, conventionnement ou partenariat" ».

Aussi, compte tenu de cette analyse, il paraitrait judicieux que nous entendions le rôle de

« chef de file » comme celui d‟un coordonnateur pris au sens de celui qui organise l‟action mais

aussi comme celui, qui peut conduire la réflexion commune pour déterminer l‟action dans le

cadre d‟une approche contractuelle entre les partenaires.

Comme pour la proximité, nous proposerons de ne pas se cantonner dans la notion juri-

dique du « Chef de file » mais de chercher de manière plus prosaïque, à savoir comment mettre

toujours plus de qualité dans ces dispositifs de proximité. Il devra s‟agir de considérer une prise

en charge globale d‟une situation particulière et pour cela il s‟agira de travailler en compétence

partagée. Il faut favoriser les approches multidimensionnelles par des mises en réseau de ces

compétences, le nœud du réseau pouvant être le Conseil général au travers de ses services décon-

centrées tels les Maisons de la Solidarité. Ces compétences autres, nous les rencontrerons dans

les autres services publics nationaux ou territoriaux mais aussi auprès des associations et à tous

les niveaux d‟intervention depuis la formation, l‟emploi et l‟insertion, l‟aide sociale, la santé, …

1 Séminaire de l‟Assemblée des Départements de France du 17 décembre 2008-Résolution des 102 Présidents de Conseils géné-

raux

76/87

XIII.7. INSCRIRE L‟ACTION DE PROXIMITE DANS UN CADRE D‟ENSEMBLE DE TYPE

« AGENDA 21 »

L‟origine de ces actions inscrites dans « L‟agenda 21 » se situe au niveau des préconisa-

tions des Nations-Unies lors du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992. A l‟époque, les

178 Etats présents ont adopté un recueil de grandes orientations en faveur du développement du-

rable intitulé “Actions 21”.

Ces actions sont au nombre de 40 réparties en 4 sections :

Section I Ŕ Dimensions sociales et économiques,

Section 2 Ŕ Conservation et gestion des ressources aux fins du développement,

Section 3 - Renforcement du rôle des principaux groupes,

Section 4 Ŕ Moyens d‟exécution.

Le chapitre 28 intitulé « Initiatives des collectivités locales à l‟appui d‟action 21 » pré-

voyait que l'ensemble des collectivités locales élabore, à l'échelle de leur territoire et en concerta-

tion avec leur population, un programme déclinant en actions concrètes les orientations d'Action

21.

Un Agenda 21 local est ainsi une démarche participative à l'échelle d'un territoire. Son ob-

jectif est de construire un projet de territoire où les politiques publiques doivent s‟articuler avec

les actions privées et associatives afin de favoriser un développement équitable, solidaire, res-

pectueux de l'environnement et économiquement efficace.

En France, cela s‟est traduit au niveau national par les lois de 1999 sur l‟Aménagement du

territoire et intercommunalité, sur la Solidarité et renouvellement urbain en 2000 et sur la Démo-

cratie de proximité en 2002.

Aujourd‟hui, on retrouve les « Agendas 21 » dans trois domaines considérés comme les

“trois piliers” du développement durable : l‟environnement, l‟économie et le social.

Il n‟est pas question de développer dans ce rapport les différents chapitres de l‟Agenda 21

mais d‟en retenir les principaux fondements dans cinq des domaines abordés :

Chapitre 3 Ŕ La lutte contre la pauvreté,

Chapitre 6 Ŕ Protection et promotion de la santé,

Chapitre 7 Ŕ Promotion d‟un modèle viable d‟établissements humains,

Chapitre 25 Ŕ Rôle des enfants et des jeunes dans la promotion d‟un développe-

ment durable,

Chapitre 36 Ŕ Promotion de l‟éducation, de la sensibilisation du public et de la

formation.

Retenons pour chacun de ces chapitres quelques objectifs avec quelques commentaires.

Chapitre 3 - La Lutte contre la pauvreté. Avec cette action, il s‟agit de permettre au

plus pauvres d‟avoir les moyens d‟existences durables. La pauvreté est un problème complexe et

multidimensionnel et, comme nous l‟avons vu, il n'existe pas de solution uniforme. L'élimination

77/87

de la pauvreté, la répartition plus équitable des revenus et la valorisation des ressources humaines

restent l‟un des enjeux d'importance majeure mais ces conditions ne sont pas que du ressort d‟une

collectivité territoriale mais d‟une politique nationale visant à réduire les inégalités.

Une stratégie visant à lutter spécifiquement contre la pauvreté est l'une des conditions es-

sentielles pour assurer un développement durable. Pour être efficace, une stratégie dont le but

serait de résoudre simultanément les problèmes de la pauvreté, du développement et de l'environ-

nement devrait englober les questions démographiques, l'amélioration des soins de santé et de

l'éducation, le rôle des jeunes, ainsi qu'un processus de participation démocratique s'alliant à une

meilleure administration. Ces actions peuvent être mises en œuvre par les acteurs locaux que sont

les pouvoirs publics territoriaux et d‟Etat avec l‟aide des très nombreuses associations œuvrant

dans les quartiers les plus défavorisés.

Une stratégie à long terme doit viser à créer les meilleures conditions possibles pour éli-

miner la pauvreté et réduire les inégalités entre les divers secteurs de la population. Il s‟agit de

venir en aide aux groupes les plus défavorisés - en particulier les femmes qui sont les plus con-

cernées par les familles monoparentales, les personnes touchées par le chômage, les enfants et les

jeunes. L'accent devrait être mis à cet égard sur des mesures spécifiques intéressant tous les sec-

teurs - en particulier l'éducation de base, les soins de santé primaires, la santé maternelle autant

d‟actions qui requièrent une vrai action de proximité impliquant le citoyen qu‟il s‟agira de sensi-

biliser pour qu‟il devienne l‟acteur de son devenir.

Chapitre 6 – Protection et promotion de la santé : La santé et le développement sont

étroitement liés. Les programmes d'activité prévus dans le cadre d'Action 21 doivent traiter des

besoins sanitaires de base de la population car la satisfaction de ces besoins fait partie intégrante

de la réalisation des objectifs. Les liens qui existent entre la santé, l'environnement et l'améliora-

tion de la situation socio-économique nécessitent des efforts intersectoriels. De tels efforts, qui

reposent sur l'éducation, le logement, les écoles, les organisations religieuses, civiques et cultu-

relles, visent à permettre à la population des différentes collectivités d'assurer un développement

durable. Il importe tout particulièrement de mettre en place des programmes préventifs plutôt que

de se contenter de mesures correctives et curatives.

La santé dépend de la capacité de gérer, de façon satisfaisante, l'interaction entre le cadre

de vie et l'environnement biologique, économique et social. Le secteur de la santé ne peut, à lui

seul, satisfaire des besoins et objectifs fondamentaux : il est tributaire du développement social,

économique auquel, par ailleurs, il contribue directement. Il dépend également d'un environne-

ment sain, de l'assainissement et de la promotion d'une alimentation saine et d'une nutrition ap-

propriée. Il faudrait accorder une attention particulière à la promotion de l'éducation sanitaire.

Une action d'éducation et la prestation de services appropriés qui s'accordent avec les impératifs

culturels et sociaux, les exigences de la liberté et de la dignité, les valeurs individuelles et des

aspects éthiques, contribueraient également à la bonne exécution de ces activités intersectorielles.

Là encore, ce n’est que par une action de proximité concertée avec de judicieux partage de com-

pétence, en faisant appel en particuliers aux compétences hospitalo-universitaire qu’il sera pos-

sible d’agir sur ces fléaux que sont l’obésité et le surpoids chez l’enfant, la drogue et l’ensemble

des conduites à risques chez l’adolescent, etc.

78/87

Chapitre 7 – Promotion d’un modèle viable d’établissements humains :

L'objectif général à poursuivre en matière d'établissements humains consiste à améliorer,

du point de vue social, économique et écologique, la qualité de ces établissements et les condi-

tions de vie et de travail de tous, en particulier des pauvres des zones urbaines et rurales. Ces

améliorations devraient reposer sur des activités de coopération technique, sur l'instauration de

liens d'association entre les secteurs public, privé et associatif et sur la participation au processus

décisionnel des citoyens (par le biais des associations partenaires), des personnes âgées et des

personnes handicapées. Ces approches devraient constituer les principes de base des stratégies

suivies en matière d'établissements humains. Lors de la mise au point de ces stratégies, les collec-

tivités devront définir des rangs de priorité en tenant pleinement compte de leurs moyens d'action

sociaux et culturels pour :

Un logement adéquat pour tous. L'accès à un logement sûr et sain est essentiel au bien-être

physique, psychologique, social et économique de chacun et devrait être un élément fonda-

mental de l'action entreprise. Le droit à un logement adéquat en tant que droit fondamental de

la personne humaine est consacré par la Déclaration universelle des droits de l'homme ainsi

que par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

Pour une meilleure gestion des établissements humains. Il s‟agit d‟atténuer la pauvreté dans

les villes grâce à des mesures visant à créer des emplois - à mettre en place des équipements

collectifs et des services Ŕ à soutenir les activités du secteur non structuré de l'économie, no-

tamment les réparations, le recyclage, les services et le petit commerce - à fournir une assis-

tance spécifique aux pauvres des zones urbaines les plus défavorisés en créant notamment des

services d'aide sociale et en offrant des services adéquats Ŕ à encourager l‟action du secteur

associatif et la création d'organisations bénévoles dont l'aide pourrait être utile dans la lutte

contre la pauvreté et pour l'amélioration de la qualité de la vie des familles à faible revenu Ŕ à

améliorer les infrastructures et les services dans les zones urbaines pauvres.

Chapitre 25 - Rôle des enfants et des jeunes dans la promotion d’un développement

durable : Il s‟agit avec cette action de renforcer le rôle de la jeunesse et participation active des

jeunes à la protection de l'environnement et à la promotion du développement économique et

social. Il faut que les jeunes prennent une part active à toutes les décisions qui touchent à leur vie

actuelle et à leur avenir. Outre sa contribution intellectuelle et sa capacité de mobilisation, la jeu-

nesse apporte sur la question un point de vue original dont il faut tenir compte.

De nombreuses propositions d'action et recommandations ont été avancées par la commu-

nauté internationale pour assurer aux jeunes sécurité et santé dans l'avenir ; elles portent notam-

ment sur la qualité de l'environnement, le relèvement du niveau de vie et l'accès à l'enseignement

et à l'emploi. Ces questions doivent entrer dans le cadre de la planification du développement.

Les collectivités territoriales et particulièrement le Conseil général, parce qu‟il a en charge

les collèges devraient, en consultation avec les jeunes, établir un cadre visant à promouvoir le

dialogue entre eux et les autorités à tous les niveaux, et créer des mécanismes leur permettant

d'accéder à l'information et d'exprimer leur point de vue sur les décisions. Nous devrions avoir

l‟ambition d‟avoir des adolescents et des jeunes responsables de leur avenir.

79/87

Il pourrait s‟agir par exemple de coopérer avec les services académiques afin de promou-

voir une politique d‟orientation visant à réduire le niveau actuel de chômage des jeunes. Pourquoi

ne pas envisager un décloisonnement des services de l‟Education Nationale sous forme de per-

manence en des lieux de proximité telles les Maisons de la Solidarité. Il faut noter que dans les

ZUS de Marseille, le taux de non diplômés de 25 à 64 ans est particulièrement élevé.

Dans ce cadre, il faut également mettre en avant le rôle essentiel joué par les associations

en matière d‟action culturelle et sportive qui sont autant d‟activités intégrantes.

En conclusion, l‟enfant, l‟adolescent et les jeunes, parce qu‟ils représentent l‟avenir doi-

vent être totalement impliqués dans la politique de proximité du Conseil général et de ses parte-

naires sociaux territoriaux ou d‟Etat.

Chapitre 36 – Promotion de l’éducation, de la Sensibilisation du public et de la for-

mation : L'éducation, y compris l'enseignement de type scolaire, la sensibilisation du public et la

formation, doit être considérée comme un processus permettant aux citoyens et aux sociétés de

réaliser leur plein potentiel. L'éducation de base constitue le fondement de toute éducation en

matière d'environnement et de développement, mais cette dernière doit être incorporée en tant

qu'élément essentiel de l'instruction. L'éducation, de type scolaire ou non, est indispensable pour

modifier les attitudes de façon que les populations aient la capacité d'évaluer les problèmes de

développement durable et de s'y attaquer. Elle est essentielle aussi pour susciter une conscience

des questions écologiques et éthiques, ainsi que des valeurs et des attitudes, des compétences et

un comportement compatibles avec le développement durable, et pour assurer une participation

effective du public aux prises de décisions.

Si le niveau scolaire stricto-sensu est du ressort de l‟Education Nationale, une coopération

étroite en termes d‟information, d‟orientation et de sensibilisation vers les parents et les enfants

est à encourager avec l‟ensemble des acteurs publics Ŕ Etat collectivités territoriales et secteur

associatif. Une réflexion en ce sens mérite d‟être conduite pour envisager par exemple que des

interventions de l‟Education Nationale dans le cadre des Maisons de la Solidarité en partenariat

avec le secteur associatif.

La fracture numérique à court terme participe à l‟exclusion des plus défavorisés. Confor-

mément au rapport1 de la Commission pour la libération de la croissance française, il y aurait lieu

de faciliter l‟accès de tous au réseau numérique. La fracture numérique ne représente qu'une toute

petite partie de l'ensemble des inégalités de développement mais elle y contribue de plus en plus

compte tenu du coût élevé de l'accès, de l'absence de formation adéquate et de la capacité inégale

de tirer parti, aux niveaux économique et social, d'activités à forte intensité d'information. Dans

ce cadre, il faut intégrer l‟opération « Ordina 13 - Un collégien, un ordinateur portable » qui

fait que chaque collègien aujourd‟hui scolarisé dans les Bouches du Rhône bénéficie d‟un

ordinateur portable et par là-même de l‟environnement numérique ad-hoc. De ce fait, on peut

estimer que dans toute les familles ayant un enfant scolarisé en collège, le problème de l‟accès est

pratiquement résolu mais cela ne signifie nullement qu‟il en soit ainsi dans les faits. Il y aurait

lieu de mettre en œuvre un véritable plan de formation des adultes à ces nouvelles technologies

1 Rapport Attali – Octobre 2010 - Commission pour la libération de la croissance française

80/87

sachant que le problème n‟est pas qu‟une question de matériel mais qu‟il est aussi d‟ordre

psychologique en particulier chez les personnes agées ou peu qualifiées.

La formation doit également être l‟un des soucis majeurs des responsables territoriaux

concernant les personnels affectés dans les services publics opérant dans les zones les plus

défavorisées. Savoir écouter et faire participer l‟autre n‟est pas chose évidente et la formation à

ces métiers d‟accueil est essentielle.

XIII.8. DE LA NECESSITE ET DE LA FORME DES ACTIONS DE PROXIMITE.

L‟action de proximité devrait se développer dans plusieurs directions complémentaires en

s‟efforçant de les inscrire dans les lignes esquissées tout au long de ce rapport

Apporter en premier lieu un service d‟aide matérielle et immatérielle et

d‟information aux citoyens,

Inscrire les actions dans un processus d‟ensemble mettant en œuvre des recom-

mandations « d‟Agenda 21 » pour une Solidarité Durable associant au mieux le

citoyen pour en faire un partenaire dans les prises de décision,

Faire de ces lieux de proximité des espaces d‟échange et de rencontre entre pro-

fessionnels mais aussi entre l‟administration et le citoyen (séminaires, confé-

rences),

Dans l‟esprit du guichet unique, rassembler si possible en un même lieu des ser-

vices publics (poste, commissariat, services télécom, services fiscaux, antenne

éducation nationale, pôle emploi, etc),

Accessibilité dans le temps et dans l‟espace (heures d‟ouverture en phase avec la

disponibilité du public, implantation en un lieu de passage tel les centre commer-

ciaux ou les stations de transport en commun : bus, métro…),

Favoriser l‟accès aux services informatisés et assurer s‟il y a lieu la formation à

l‟utilisation de ces services,

Associer largement les publics par le biais en particulier d‟une large implication

du secteur associatif,

Assurer largement la formation des personnels des services de proximité compte

tenu qu‟il s‟agit de mettre en œuvre de nouvelles méthodes de rencontre avec le

citoyen sur la base du dialogue. Comment faciliter le dialogue entre l‟accueil et le

citoyen afin d‟emmener le citoyen que l‟on reçoit à devenir l‟acteur de son deve-

nir « Il s‟agit d‟apprendre à entendre ce que les gens ont à dire sur eux-mêmes »

comme le dit le sociologue Didier Fassin,

Mettre en place un site Webb dédié aux actions de proximité qui soit réellement

informatif et formatif ; le site étant consultable depuis les services de proximité ou

depuis le domicile du demandeur. Les Maisons de la Solidarité ne sont pas toutes

identiques ; elles prennent en compte les spécificités de leur environnement ; aussi

sur ce site général, devrait exister des liens conduisant à tel ou tel quartier ou Mai-

son de la Solidarité avec ses spécificités,

Développer les partenariats avec l‟ensemble des services concernés par les actions

de proximité par la mise en réseau des informations (standardisation des logiciels

avec accès sécurisé aux données de différents services traitant d‟un même dossier

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(CAF, Impôts, Assurance maladie, etc) afin d‟assurer la prise en charge globale

d‟une action par la mise en œuvre des diverses compétences partagées sous la

responsabilité d‟un seul intervenant public qui devient de fait le chef de file de

l‟action entreprise.

82/87

Chapitre XIV - LE DISPOSITIF MISE EN ŒUVRE PAR LE CONSEIL GENERAL DES

BOUCHES-DU-RHONE

XIV.1. LES COMPETENCES DU CONSEIL GENERAL DANS LE DOMAINE DE LA

SOLIDARITE

Comme nous l‟avons vu, l‟application des lois de décentralisation a fait du Conseil général une

institution décisionnaire et exécutive, indépendante par rapport à l'Etat. Nous avons également

examiné les conséquences possibles de la nouvelle loi de décembre 2010 et nous avons conclu

que concernant la répartition des compétences il y a lieu de travailler sur la base des textes actuels

d‟autant plus qu‟en ce qui concerne l‟action sociale, les acteurs s‟accordent à dire que le Dépar-

tement, avec la commune devrait rester la collectivité de la proximité. Concernant l‟hypothétique

mise en œuvre de structures nouvelles telle les métropoles, les transferts, s‟ils sont sollicités se

feront par convention et l‟exemple de la qualité de relations entre le Conseil général et les

CCAS/CIAS pourra servir d‟exemple pour ces transferts de compétences tout en veillant à ce que

si des transfert devaient avoir lieu veiller, l‟action sociale qui se mettra en place au niveau de

nouvelles structures n‟entraine pas des variabilités trop importantes au niveau de la qualité de

l‟action sociale dans le département.

Ces compétences aujourd‟hui s'exercent dans des secteurs aussi divers que l'action sociale,

les transports, l'enseignement, l'économie, l'environnement, les routes, la culture... . De fait, il n'y

a pas de domaines concernant la vie quotidienne des habitants des Bouches-du-Rhône qui ne re-

lèvent directement ou en partie de l'action du Conseil général.

Au-delà des missions fixées par la loi (la solidarité, les routes, les collèges, l'aménagement

du territoire ...) le Conseil général agit aussi pour améliorer le quotidien des habitants des

Bouches-du-Rhône dans d'autres domaines tels que l'économie, l'emploi, la culture, le sport.

En ce concerne le vaste domaine de la Solidarité, il intervient au niveau de :

Enfance et famille : Protection maternelle et infantile. Accueil social et médical dans les

Maisons départementales de la solidarité. Aide sociale à l'enfance. agréments des assis-

tantes maternelles...

Personnes handicapées : Prestation de Compensation du Handicap (PCH). Maison Dé-

partementale des Personnes Handicapées. Soutien et aide au maintien à domicile, à l‟accès

aux sports, aux loisirs et à la culture...

Seniors : Gestion de l‟Allocation Personnalisée d‟Autonomie (APA). Actions de préven-

tion santé. Soutien au réseau culturel, sportif et de loisirs...

Insertion : Gestion et financement du RSA. Contrat Unique d‟Insertion.

Santé : Vaccinations. Dépistages anonymes et gratuits du Virus Immunodéficience Hu-

maine (VIH), des infections sexuellement transmissibles (IST) et des hépatites. Prévention

des cancers, lutte contre la tuberculose...

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Jeunesse : Allocation départementale d‟études des collèges. Fonds d‟Aide aux Jeunes et

Aide au Premier Logement. Maison départementale de l‟adolescent, chéquier latitude 13...

Politique de la ville et logement social : Aide du département aux communes pour des

acquisitions foncières et immobilières à caractère social. Aide départementale à la réhabi-

litation de logements locatifs sociaux. Aide départementale à l'accession à la propriété

dans l'ancien, (A.D.A.P.A.)...

Ce très vaste secteur d‟intervention en terme de solidarité est assuré par la Direction Gé-

nérale Adjointe de la Solidarité (DGAS).

XIV.2. LES OBJECTIFS DE L‟ACTION DE PROXIMITE DANS UNE APPROCHE

TERRITORIALE

A. Les objectifs

Comme nous l‟avons vu précédemment, le département est caractérisé par un haut niveau

de la précarité avec des situations sociales de très grandes complexité (santé, emploi, logement,

ressources, isolement, exclusion…). Compte tenu de cela, afin de répondre au mieux aux besoins

accrus de « cohésion sociale », le Conseil général des Bouches-du-Rhône s‟est proposé de faire

évoluer l‟organisation des niveaux déconcentrés de la DGAS ainsi que son administration cen-

trale afin de se placer en position de « chef de file Ŕcoordonnateur des politiques sociales » dans

le département.

En effet, si ce rôle de chef de file-coordonnateur des actions multi-partenariales a un sens,

cela doit se traduire par la volonté de fédérer l‟ensemble des acteurs y compris le citoyen concer-

né, et d‟activer les ressources locales (acteurs et dispositifs) et donc s‟inscrire dans des logiques

territoriales.

Cela implique également de placer ce citoyen au cœur de son parcours afin de lui per-

mettre d‟accéder aux droits mais aussi établir une relation de responsabilité avec lui. Pour cela, il

faut améliorer l‟articulation entre les services, partager les expériences au sein d‟équipes pluridis-

ciplinaires réactives.

Devant le flux des demandes et des évolutions signalées, devant le réel besoin de réactivi-

té dans des situations d‟urgence tout en prenant en compte l‟amélioration des conditions de tra-

vail des travailleurs sociaux, il est nécessaire de mettre en place un pilotage interne clair favori-

sant un accueil de proximité et une prise en charge globale des situations sociales, des familles,

des personnes.

B. L‟approche territoriale

Un ancrage fort des politiques sociales dans les territoires est un des principes fondateurs

de ces actions. En effet, dans ce rôle de Chef de file ŔCoordonnateur des actions de proximité - il

y a nécessité pour le Conseil général de prendre en compte les besoins spécifiques de chaque

territoire et d’optimiser le pilotage des politiques sociales et de leur cohérence. En effet, il

doit contribuer à fédérer, au travers de ces sites déconcentrés, les forces locales pour mieux servir

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les actions de prévention et de protection. Cela implique une réelle synergie des acteurs locaux

reposant sur des partenariats construits, préservant le sens du travail social, l‟approche globale et

pluridisciplinaire.

C‟est pourquoi le Conseil général doit avoir pour ambition d‟énoncer sur chaque territoire

un grand projet départemental et l‟inscrire comme un élément majeur du développement durable

du territoire tel que nous l‟avons défini au chapitre précédent (Cf. Action 21)

L‟action de proximité en terme de Solidarité s‟exprime essentiellement sur le terrain au

plus proche des préoccupations du citoyen, aussi les structures de la DGAS doivent-elles décliner

leurs actions directement sur le terrain au travers des services déconcentrés dans les Maisons Dé-

partementales de la Solidarité (MDS) qui constituent les points d‟entrée de l‟action de proximité

du Conseil général.

Dans cette vision, chaque MDS doit être à l‟image du territoire d‟intervention et les res-

ponsables des MDS doivent s‟impliquer spécifiquement sur les missions de pilotage de l‟action

sociale territoriale et les missions supports (gestion des moyens humains et organisation géné-

rale).

XIV.3. NECESSITE D‟UNE REORGANISATION DES SERVICES DECONCENTRES DE LA

DGAS

L‟action de proximité ainsi définie implique une réflexion sur la définition du territoire le

plus pertinent en terme d‟intervention afin de toujours mieux assurer l‟égalité des chances et de

pouvoir répondre aux besoins des plus fragilisés en agissant au plus près de leur lieu de vie.

Cela induit naturellement une réorganisation de la DGAS essentiellement au niveau de la

mise en œuvre de services déconcentrés efficients. Pour cela, il a d‟abord été créé dès 2005, un

Secrétariat Général avec pour mission d‟assurer la coordination des différentes actions de solida-

rité et d‟assurer le suivi des actions transversales afin de conférer à l‟ensemble la nécessaire cohé-

rence touchant aux politiques relatives à la protection de l‟enfance, à l‟insertion, à la protection

maternelle et infantile (PMI), à la santé, aux personnes âgées et personne handicapées, et à

l‟action sociale.

Puis, en 2009, une nouvelle organisation a été initiée afin de renforcer les capacités

d‟initiative des équipes des Maisons Départementales de la Solidarité (MDS), à favoriser la

transversalité des missions et à accroitre l‟ancrage des politiques sociales sur les territoires. Elles

sont organisées autour de trois missions :

“Enfance Famille”

“Cohésion Sociale”

“Promotion Santé”.

Cette réorganisation a été pilotée par une cellule de l‟action territoriale (CAT) placée sous

l‟autorité du DGA en lien avec le Secrétaire Général et les directions thématiques (Cohésion So-

ciale, Enfance-Famille, Protection Maternelle et Infantile et Santé publique, Personnes âgées et

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personnes handicapées, Insertion) dans une approche transversale et pluridisciplinaire avec pour

mission la promotion de toutes actions contribuant à mieux coordonner les actions de terrain, à

optimiser les ressources disponibles et à mieux répondre aux besoins des agents et des popula-

tions.

Les directions thématiques ont un rôle d’expertise accru avec des liens fonctionnels et

non plus hiérarchiques avec les équipes de MDS. Les directeurs des MDS, rattachés directe-

ment au DGAS, sont les responsables hiérarchiques des agents de la MDS avec une inflexion

s‟agissant des agents exerçant des missions de Protection Maternelle et Infantile (PMI).

Cette réorganisation a été pilotée par une cellule de l‟action territoriale (CAT) placée sous

l‟autorité du DGA en lien avec le Secrétaire Général et les directions thématiques dans une ap-

proche transversale et pluridisciplinaire avec pour mission la promotion de toutes actions contri-

buant à mieux coordonner les actions de terrain, à optimiser les ressources disponibles et à mieux

répondre aux besoins des agents et des populations.

Afin de terminer cette réorganisation, il a été proposé pour 2011, la création d‟une Direc-

tion Territoriale et de l‟Administration (DATA). Cette nouvelle direction aura des missions

transversales entre les directions centrales thématiques et les sites déconcentrés. Cette direction

placée sous l‟autorité directe du DGAS, en lien avec les directions thématiques, aura entre autres,

en charge :

- la coordination des différentes actions de solidarité,

- de consolider les relations avec les partenaires institutionnels et associatifs,

- le pilotage et l‟aide à la conduite de projets transversaux particulièrement ceux relatifs

aux outils bureautiques, informatiques et de communication,

- le pilotage et la mise en œuvre de la démarche qualité sur l‟ensemble des sites de la

DGAS,

- le renforcement de l‟approche territoriale et partenariale des actions.

XIV.4. L‟ORGANISATION TERRITORIALE DES MDS

Il s‟agit de placer le citoyen au cœur de son parcours afin de lui permettre d‟accéder aux

droits mais aussi établir une relation de responsabilité avec lui. Pour cela, il est important de bien

préciser que l‟objectif des MDS est assurer un rôle d‟animation et d‟écoute autant que celui de

gestion de dispositif, sachant que les deux devront coexister en fonction de la demande. Cela im-

plique une évolution de l‟articulation entre les services afin que soient partagées les expériences

au sein d‟équipes pluridisciplinaires réactives.

Dans cet esprit, comme nous l‟avons vu précédemment, les MDS s‟organisent autour de 3

missions (Enfance ŔFamille, Cohésion sociale et Santé) et de 5 programmes (Santé, PMI, Protec-

tion de l‟enfance, Prévention sociale, Protection des majeurs). Elles doivent également assurer la

coordination avec les partenaires associatifs présents sur le territoire et être associés à

l‟élaboration, la mise en œuvre, le suivi et l‟évaluation des différents schémas de la DGAS.

C‟est sur ces principes qu‟a été mis en place un maillage du département avec

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21MDS « de territoires » qui sont des unités de travail intervenant sur de larges terri-

toires.

8 MDS « de proximité », en nombre plus restreint, qui sont rattachées aux MDS de

territoires.

4 antennes qui sont des sites où les équipes effectuent ponctuellement des activités

(consultations médicales, permanence sociale).

Chaque MDS a un territoire d'intervention déterminé. Les cartes des implantations sont

données ci-dessous pour Marseille et pour le reste du département.

Département (hors Marseille)

Marseille

MDS de « Territoire » MDS de « Proximité » « Antenne »

Dans cette vision, chaque MDS doit être à l‟image du territoire d‟intervention et les res-

ponsables des MDS doivent s‟impliquer spécifiquement sur les missions de pilotage de l‟action

sociale territoriale et les missions supports (gestion des moyens humains et organisation géné-

rale).

En outre, le flux des demandes et des évolutions signalées, le réel besoin de réactivité

dans des situations d‟urgence tout en prenant en compte l‟amélioration des conditions de travail

des travailleurs sociaux, impliquent un pilotage interne clair favorisant un accueil de proximité et

une prise en charge globale des situations sociales, des familles, des personnes. Cela se traduit au

niveau organisationnel, par le fait que chaque MDS de territoire dispose d‟une équipe collégiale

de direction pluridisciplinaire (1 adjoint médical, 2 adjoints sociaux et 1 secrétaire général) pilo-

tée par un directeur.

Au niveau du fonctionnement, comme nous l‟avons plusieurs fois rappelé dans le présent

rapport, l‟action de proximité ne peut s‟envisager qu‟en terme de rencontre et d‟écoute aussi la

mission d‟accueil est essentielle et stratégique pour la réussite de l‟action. Cette mission accueil

concerne tous les agents et la DGAS aura à l‟organiser en mettant en œuvre l‟ensemble des

moyens (si l‟accueil personnalisé est souvent essentiel, il sera nécessaire de mettre en œuvre

l‟ensemble des autres modes de communication (téléphone, borne informatique, etc...)). Dans ce

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cadre, la formation des personnels est une des données essentielles de réussite du dispositif

d‟accueil et il y a lieu d‟y accorder une attention toute particulière.