La réforme fiscale de l'impôt sur le revenu des particuliers était-elle nécessaire?

Canadian Public Policy

La réforme fiscale de l'impôt sur le revenu des particuliers était-elle nécessaire?Author(s): Michel BoucherSource: Canadian Public Policy / Analyse de Politiques, Vol. 1, No. 4 (Autumn, 1975), pp. 527-535Published by: University of Toronto Press on behalf of Canadian Public PolicyStable URL: http://www.jstor.org/stable/3549897 .

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La reforme fiscale de l'imp6t sur le revenu des particuliers etait-elle n6cessaire?

MICHEL BOUCHER*/Ecole nationale d'administration publique, Universit6 du Quebec

La r6forme de l'imp6t des particuliers realisee en 1972 est le fruit d'une commission d'enquete (Carter, 1966) et d'un debat public amorce en 1969 par la publication du

Livre blanc sur des propositions de rtforme fiscale. Toutefois, depuis sa mise en

vigueur, cette derniere r6forme n'a jamais ete soumise a une analyse de ses

r6percussions tant sur l'allocation des ressources que sur la repartition des revenus. Ayant porte notre choix sur la derniere fonction de l'imp6t des particuliers, nous analyserons tout d'abord le fondement du nouveau contenu de l'assiette fiscale exhaustive ainsi que ses consequences sur les notions d'5quite horizontale et verticale. Puis, dans un deuxieme temps, nous extrayons quelques caracteristiques fondamen- tales que nous quantifions, par la suite, grace l I'indice de concentration Gini. Entre autres choses, nous observons que la reforme fiscale de 1972 a modifie marginalement l'6volution temporelle de notre indice de concentration, mais que ce deplacement est en tout point conforme a la philosophie de moins en moins egalitaire de notre soci6te.

Finalement, parmi les facteurs importants qui peuvent expliquer le changement marginal du rble joue par l'imp6t des particuliers en tant qu'agent influant sur la r6partition des revenus, nous trouvons que l'elargissement de i'assiette fiscale, conjuge a une nouvelle echelle des taux d'imposition, semblent vouloir ameliorer quelque peu la repartition des revenus apres imp6t.

The reform of personal income tax in 1972 is the fruit of the Carter Commission's work and of a public debate begun in 1969 with the publication of the White Paper on Taxation - Proposals for Tax Reform. However, since it came into effect, this last reform has never been subjected to an analysis of the possible repercussions on allocation of resources or distribution of income. Having decided to concentrate on the latter aspect of personal income tax, we analyse in the first place the new contents of the whole fiscal basis as well as its impact on our knowledge of horizontal and vertical equity. Secondly, we extract certain fundamental characteristics which we quantify with the help of the Gini index of concentration. Amongst other things, we observe that the fiscal reform in 1972 has modified marginally the secular evolution of our index of

* L'auteur remercie Gerard Belanger de l'Universite Laval, ainsi qu'un des membres du Comit6 de r6daction pour les judicieux conseils apportes i l'am'lioration de la version originale.

CANADIAN PUBLIC POLICY-ANALYSE DE POLITIQUES, 1: 4 autumn/automne 1975 Printed in Canada/Imprime au Canada



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concentration; but that the shifting altogether conforms to the progressively less egalitarian philosophy of our society.

Finally, among the important factors which can explain the marginal change in the role played by personal income tax as a force influencing the redistribution of income, we find that the enlargement of the fiscal base combined with a new schedule of tax rates appears to make the distribution of income after tax somewhat more equal.

II va de soi que l'imp6t sur le revenu des particuliers, comme tous les

prel•vements fiscaux, agit autant au niveau de l'allocation des ressources qu'au niveau de la repartition des revenus (Musgrave, 1959). Ainsi l'Etat, de par sa presence, fournit un ensemble de biens et services en effectuant une ponction sur des ressources 6galement disponibles pour le secteur priv6 et la contrepartie de ce geste implique donc une m6thode de financement. Plus specifiquement, le systeme d'imposition se doit d'intervenir non seulement dans le jeu libre du march6 ta un coilt le plus faible possible, quoique ce dernier soit naturellement capable d'en att6nuer les effets discriminatoires, mais il doit &tre aussi le plus efficace possible en ce qui regarde l'affectation future des ressources entre les industries. D'autre part, I'Etat s'apergoit non seulement qu'il existe une certaine repartition des revenus d6coulant d'un ensemble de facteurs endogenes, intimement li6s aux circonstances de temps et de lieu, mais qu'il se doit aussi, en s'appuyant sur un ensemble de considerations sociales et politiques, de rendre cette derniere la plus conforme aux id6aux de la soci6te. C'est dans cette derniere optique que nous aimerions analyser la reforme fiscale de l'imp6t canadien sur le revenu des particuliers intervenue en 1972. Dans une premiere partie, nous examinerons la philosophie et l'esprit de cette reforme "a travers le prisme que fournissent le Livre blanc portant sur des propositions de riformefiscale et le Resume du projet de loi sur la riforme fiscale. Puis, nous degagerons quelques idees que nous nous efforcerons, dans un deuxieme temps, de verifier empiriquement. Finalement, nous aimerions emettre quelques commentaires sur les causes principales des modifications intervenues depuis 1972.

I REMARQUES SUR LA REFORME DE L'IMPOT DES PARTICULIERS

Tout comme l'avait fait pr6cedemment la Commission Carter (Carter, 1966:11, 20), le Livre blanc place en tate sur la liste des priorites l'equit6, bien que cette insistance soit beaucoup moins forte et frappante que dans les 6crits de la Commission Carter. En plus, le Livre blanc s'inspire du pari mis de l'avant par la Commission Carter, a savoir que chercher a obtenir une 6quit6 horizontale la plus appropriee rendra plus facile la realisation d'une meilleure equite verticale.i Pour y parvenir, le gouvernement f6deral adopte une notion de l'assiette fiscale exhaustive qui, bien que ne poss6dant pas toute l'ampleur souhait6e par la Commission Carter, permettra d'englober a peu pris tous les accroissements de la puissance 6conomique du contribuable (Haig, 1921), quelle qu'en soit la provenance ou la composition, et assurera par le fait mime que des 'personnes dont les situations pecuniaires sont semblables devraient

I Nous passons volontairement sous silence l'aspect d'une meilleure efficacite dans l'allocation inter-sectorielle des ressources.



La r6forme de l'imp6t / 529

supporter une part semblable de la charge fiscale' (Livre blanc, 1969:7). Cette

d6finition du revenu pour fins d'imp6t d6termine non seulement l'6tendue que prendra l'6quit6 horizontale, mais elle affecte par ricochet, I'6quit6 verticale si la composition des revenus des contribuables situes aux deux extr6mit6s de la distribution des revenus differe. Alors l'6quit6 verticale, c'est-a-dire le fait que 'les personnes dotees de gros revenus, les personnes bien nanties, versent sous forme d'imp6ts une plus grande part de leurs revenus que les personnes disposant de faibles ressources' (Livre blanc, 1969:7) ne depend alors que de la progression de l'6chelle des taux d'imposition et de son taux marginal maximum.

Comment s'est donc r6alis6e cette d6marche pour que le but ultime, une meilleure 6quit6 ou un peu moins d'iniquit6, soit atteint. En premier lieu, I'Etat a 61argi la notion d'assiette fiscale pour que cette derniere comprenne en plus la moiti6 des gains en capital, les prestations d'assurance-ch6mage, les allocations au titre de la formation des adultes, les bourses d'6tudes et de recherche et quelques autres 616ments mineurs. Puis, dans 1'esprit du 16gislateur, l'accroissement des exemptions personnelles de base, la prise en consideration de frais relies a l'acquisition d'un revenu quelconque comme les frais de garde d'enfant, les frais professionnels et de d6menagement, I'accroissement du montant deductible au titre de cotisations a des r6gimes de retraite, le credit d'imp6t pour dividendes, tout en n'oubliant pas les

d6ductions dejat permises, comme les dons de charit6 par exemple, devraient aider a rendre le regime beaucoup plus equitable pour l'ensemble des contribuables (Resume, 1971:8). Ensuite, ayant bien fait comprendre le r6le jou6 par cet ensemble d'exemptions et de deductions pour fixer, pr6tendument, une ligne de demarcation entre le revenu non discr6tionnaire et discr6tion- naire, le gouvernement f6deral apporte des modifications au bareme des taux d'imposition afin d'obtenir non seulement des recettes fiscales relativement constantes par rapport au rendement de l'ancien systeme, mais de r6aliser, selon son point de vue, une progression meilleure et plus reguliere de l'imp6t dans l'6chelle des revenus.2

II LA VERIFICATION EMPIRIQUE

Maintenant que nous avons relativement bien d6gag6 l'esprit de la r6forme de l'imp6t sur le revenu des particuliers, a savoir 'une repartition equitable du fardeau fiscal en fonction de la facult6 comprehensive' (Livre blanc, 1969:6), nous chercherons 'a verifier empiriquement cette affirmation en nous appuyant sur une application diff6rente de l'indice de concentration Gini. En effet, cette mesure met en relation le pourcentage cumul6 de contribuables et le pourcentage cumul6 de leur revenu et l'on essaie ensuite de degager de cette mesure des constantes sur l'equit6 verticale (Bowman, I945). L'on a aussi recours a cet indice pour mesurer l'impact progressif de l'imp6t des particuliers sur la repartition des revenus. La procedure employee alors est de

2 Ces divers enonces confirment une idee avancee par la Commission Carter, 'i savoir que 'la faculte de baisser les taux marginaux, tout en augmentant la progressivite moyenne du regime fiscal, t6moigne de l'inefficacit6 du regime fiscal actuel et de la necessit6 d'une reforme.' Rapport Carter, 1966:11, 178.




comparer l'indice obtenu en mettant en relation le pourcentage cumul6 des contribuables et le pourcentage cumul6 de leur revenu avant imp^t avec celui obtenu par la relation entre le pourcentage cumul6 des contribuables et le pourcentage cumul6 des revenus apres imp6t. Ensuite l'on calcule la r6duction de l'aire d'inegalite en faisant le rapport de l'aire comprise entre la courbe de concentration et la premiere bissectrive de chaque indice sur la distribution des revenus la plus inegale (Pechman, 1969; Goldsmith, 1954). Et l'on obtient ainsi une mesure du rble jou6 par cet imp6t pour r6duire l'inequite.

Notre utilisation de l'indice Gini vise absolument le meme but que nos pr6d6cesseurs, a savoir etre capable d'obtenir une mesure de l'equit6 verticale. A cela s'ajoutent toutefois, pour notre recherche, une analyse et une comparaison inter-temporelle de cet indice, mais pour des regimes fiscaux diff6rents. Nous avons donc d6cid6 de mettre en relation le pourcentage cumul6 des revenus des contribuables et le pourcentage des imp6ts pay6s par ces contribuables pour les memes classes de revenu. Ainsi, dans notre exem- pie de l'imp6t f6deral collect& au Quebec en 1972, le point B sur le graphique I, 16.86 pour cent du revenu total d6clar6 par les contribuables qui gagnent le moins, en l'occurrence moins de $5,ooo, versent une somme cumulke des imp6ts 6gale a 9.46 pour cent. D'autre part, si le systeme d'imposition 6tait proportionnel, la courbe de Lorenz se confondrait alors avec la diagonale dite d'equirepartition. En d'autres termes, un indice de concentration voisin de zero indique une absence totale de redistribution par l'imp6t des particuliers. D'autre part plus le systeme d'imposition est progressif, plus le fardeau fiscal par classe de revenu s'accroit relativement au fur et a mesure que le revenu total declare augmente, plus le systeme d'imposition sert d'instrument de redistribution des revenus et plus la courbe s'eloigne de la diagonale et se rapproche des c6t6s. Autrement dit, plus l'indice se rapproche de l'unite, plus le fardeau fiscal des contribuables a fort revenu devient relativement eleve et plus nous nous rapprochons d'un concept d'equit6 verticale absolue.3 Ainsi donc, tout d6placement temporel de l'indice de concentration vers la valeur zero, a regime constant, laisse clairement entrevoir que la structure fiscale, grice aux echappatoires et aux fortes elasticit6s des imp6ts par rapport au revenu observees dans les classes a faible revenu, contribue de moins en moins a influencer la repartition des revenus dans une direction egalitaire tandis que le cheminement graduel de l'indice vers la valeur unite nous r6vele absolument le ph6nomene contraire.

Comme nous l'avons deja laisse entrevoir, nous employerons l'imp6t f6deral sur le revenu des particuliers collecte dans la province de Quebec depuis 1962, annee du dernier changement majeur au niveau des exemptions de base.4 D'autre part, le graphique I nous fait voir cette mesure pour les annees 1962, 1971, 1972 et 1973.

3 A cet effet, il ne faudrait pas confondre equite verticale optimale, c'est-a-dire le maintien d'un certain degre d'in6galit6 propre a refl6ter les diff6rences dans la capacit6 et l'effort personnel necessaire a l'efficacit6 du systeme 6conomique et equite verticale maximale.

4 Statistiques fiscales, Ministere du Revenu National, Ottawa, les tableaux 8 de 1962 a 1973 ainsi que divers imprimes d'ordinateur reproduisant pour le Quebec le tableau 2 de Statistiques

fiscales.




TABLEAU 1

Evolution de l'indice de concentration

62 0.2826 68 0.2184 63 0.2777 69 0.1804 64 0.2548 70 0.1799 65 0.2193 71 0.1521 66 0.2156 72 0.1945 67 0.2206 73 0.1743

Notre indice de concentration diminue depuis le debut de la periode d'analyse, r6v61ant done que le systeme d'imposition d'avant 72 6tait loin de constituer l'outil par excellence pour att6nuer les in6galit6s de la repartition des revenus.5 Pour vhrifier cette affirmation, nous n'avons qu'a nous r f6rer a la part relative de l'imp6t paye par les contribuables de $25,oo0 et plus pour les

ann6es 62 et 71. En effet alors que leur pourcentage du revenu total d6clar6 a

6t6 presque multiplie par deux, passant de 4.82 pour cent en 62 a 7.75 pour cent en 71, leur contribution relative d'imp6t diminuait de 16.4 pour cent

' 14.13

pour cent! D'autre part, un 16ger coup de barre concernant le fardeau fiscal de cette meme classe de revenu s'est produit en 1972 de sorte que leur proportion du revenu total d6clare et des imp6ts payes s'6tablit respectivement a 8.62 pour cent et a 17.30 pour cent. Ces diverses donnees se trouvent representees au graphique I par les points C, D et A. Autrement dit, le fardeau fiscal des contribuables a revenu 61ev6 n'augmente pas aussi fortement que certains l'auraient esp6r6. Cette constatation est absolument conforme a une idee de Musgrave (1968), a savoir que la Commission Carter et par extension, la

r6forme fiscale, sont pleinement de leur temps puisque leurs nouvelles

6chelles d'imposition, en s'eloignant de l'id6e d'une progressivit6 stricte, marquent leur adhesion a la philosophie de moins en moins 6galitaire de notre

6poque. En effet, la r6forme fiscale de 1972 n'a ameliore que marginalement la

r6partition des revenus relativement a 1971, la preuve 6tant que le fardeau fiscal des contribuables de 1973 est sensiblement le meme dans son ensemble que celui de 1970! En d'autres termes, notre soci6t6 devient de moins en moins Benthamienne. D'autre part n'est-ce pas Schumpeter (1954) qui affirmait que '... nothing shows so clearly the character of a society and of a civilisation as does the fiscal policy its political sector adopts ...'.

Finalement grice a l'analyse statistique dont les r6sultats pertinents se trouvent en appendice, nous pouvons soutenir le point de vue que la r6forme fiscale amorcee en 1972 a modifie a la marge l'6volution inter-temporelle de notre indice.

III REMARQUES FINALES

En guise de conclusion, nous esquisserons une breve analyse des facteurs

5 Le gouvernement fe6dral 6tait lui-meme tres conscient de ce fait: 'L'admission quasi g6nerale des faiblesses du regime actuel a conduit, en 1962, a la creation de la Commission Royale d'enquete sur la fiscalite ... La n6cessite d'une reforme g6nerale est certaine, et meme frappante a certain egards.' Livre blanc, 1969:5.




GRAPHIQUE I % EVOLUTION INTER-TEMPORELLE DE L'INDICE DE CONCENTRATION 100

90- B

80-

70

0 60- /

4 450 -

40 .-

S72. ,'

S7-/,, -? 62 30

S.......... 73

20 -72

A ./

10- D*

--C

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Proportion en % des imp6ts totaux (q) cumules par le bas

d6terminants de l'6volution de cet indice avant et apres la reforme fiscale afin de mieux appuyer l'hypothese d'un d6placement de notre indice dans le temps. Et pour ce faire, nous aurons recours 'a l'application habituelle de l'indice de concentration6 telle que nous l'avons pr6cedemment decrite au

d6but de cette partie. Le tableau 2 donne les r6sultats ainsi obtenus. La premiere colonne G(RTD) represente la repartition des revenus avant

imposition tandis que la deuxieme colonne G(RTD-I) fait voir l'etat de la distribution des revenus apres imposition. Comme anticipe, le coefficient G(RTD) est superieur a G(RTD-I) puisque l'influence globale de l'imp6t des particuliers tend a rendre plus egale la repartition des revenus apres imposition de sorte que la troisieme colonne A indique la reduction d'inegalite ainsi operee. Quant aux trois autres colonnes, elles d6crivent respectivement l'influence redistributive des exemptions personnelles de base G(RTD-E), des d6ductions G(RTD-D) ainsi que de l'ensemble des exemptions et des

6 II1 est a' noter que plus la valeur du coefficient est faible, plus la repartition des revenus tend vers une meilleure egalit6.




TABLEAU 2

R6sultats de l'influence du r6gime fiscal sur la r6partition des revenus grace & divers indices de concentration

Ann6e G(RTD) G(RTD-I) A G(RTD-E) G(RTD-D) G(RI) G(RI-I)

62 0.3236 0.3027 6.46 63 0.3248 0.3038 6.47 64 0.3272 0.3062 6.42 65 0.3285 0.3156 3.93 0.4424 0.4334 66 0.3320 0.3195 3.76 0.4382 0.4291 67 0.3347 0.3201 4.33 0.4314 0.4187 68 0.3381 0.3224 4.64 0.4300 0.4162 69 0.3445 0.3284 4.67 0.4314 0.4196 70 0.3452 0.3300 4.40 0.4228 0.3439 0.4277 0.4160 71 0.3296 0.3147 4.52 0.3466 0.3257 0.3938 0.3818 72 0.3335 0.3154 5.43 0.4299 0.3320 0.4422 0.4301 73 0.3098 0.2885 6.88 0.3864 0.3120 0.3914 0.3699

d6ductions ou du revenu imposable G(RI). Or d'apres toutes les etudes americaines sur le sujet (Oberhofer, 1975; Goode, 1964; Kahn, 196o), nous devons anticiper que G(RTD-E) soit le plus grand G(RTD), c'est-a-dire que les exemptions de base contribuent a rendre plus equitable la repartition des revenus apres imp6t puisque ces dernieres d6placent le fardeau fiscal des classes inf6rieures vers les classes superieures de revenu. Quant au r6le jou6 par les deductions, nous nous attendons a ce que le coefficient G(RTD) soit plus grand que G(RTD-D) de sorte que les deductions tendent a r6duire l'egalit6 de la repartition des revenus apres imp6t, vu qu'elles sont plus concentrees dans les classes sup6rieures de revenu que dans les classes

inf6rieures de revenu. L'influence globale des exemptions et des deductions, donn6e par la sixieme colonne, rendra plus 6gale la distribution des revenus apres imposition, c'est-a-dire G(RI) > G(RTD), tant et aussi longtemps que l' influence des exemptions sera sup6rieure (ou se conjuguera) a celle exercie par les deductions. Finalement, la comparaison des colonnes 6 et 7 indiquera l'influence 6galisatrice G(RI) > G(RI-I) que la progressivit6 de la structure d'imposition possede sur la distribution des revenus apres imp6t.

Les elements du tableau 2 6tant bien compris, nous 6numbrerons brievement les causes principales de la diminution de notre indice de 1962 a 1971. Tout d'abord, l'ensemble des exemptions et des deductions, soit l'indice G(RI), perdait graduellement de leur efficacit6 relative en tant qu'agent egalisateur de la r6partition des revenus apres imp6t puisqu'il est d6croissant depuis 1965. Ensuite l'influence 6galisatrice de l'6chelle progressive d'imposition sur la distribution des revenus apres imp6t etait aussi a la baisse puisque les deux (2) indices repr6sentant son influence G(RI) et G(RI-I) n'ont cess6 de decroitre tout au long de cette sous-periode.

D'autre part, les facteurs responsables du d6placement marginal intervenu dans l'6volution temporelle de notre indice depuis 1972 quoique multiples, se r6sument tres bien dans cette affirmation globale: la r6forme fiscale rend maintenant la repartition des revenus apres imp6t relativement plus 6galitaire parce qu'elle permet a l'imp6t des particuliers d'operer une plus grande




r"duction d'inegalit6 par rapport au regime fiscal precedent. Plus par- ticulierement, I'largissement de l'assiette fiscale, par l'inclusion d'el6ments socialement et administrativement imposables, semble vouloir rendre sim- plement plus 6gale en premier lieu la repartition des revenus avant impot G(RTD), puisqu'elle en arrete la croissance. Ensuite l'accroissement des exemptions de base G(RTD-E) et des nouvelles deductions G(RTD-D) ont accru l'influence relativement plus egalitaire de la repartition des revenus apris imp t. En effet, les deductions de 1973 ont ete pour la premiere fois un facteur favorable dans l'action de l'imp6t pour am6liorer la distribution des revenus apres imp6t. Finalement, la modification de l'echelle des taux d'imposition rend la repartition des revenus apris impots legerement plus egale et une breve comparaison des indices G(RI) et G(RI-I) nous fait bien voir son nouveau role qui lui est devolu. Or, parmi cet ensemble, il est hors de tout doute que l'elargissement de l'assiette fiscale et la nouvelle &chelle d'imposition constituent les variables explicatives les plus importantes.

En resume, la reforme fiscale 6tait absolument necessaire d'un strict point de vue de l'equite verticale. Cependant cette derniere n'a opere qu'un changement marginal qui est tout point conforme aux ideaux vehicules dans notre societe en ce qui regarde le fardeau fiscal des contribuables ' revenus eleves.

APPENDICE TECHNIQUE

Dans l'quation suivante, les nombres entre parantheses sous les coefficients sont les valeurs t de Student, R2 et

R2c designent respectivement le coefficient de determination ordinaire et corrig6 pour le nombre de degres de liberte, tandis que D.W. represente le resultat de l'epreuve de Durbin-Watson sur I'autocorrelation des residus et n le nombre d'observations.

Comme nous l'avons brievement explique dans le texte, nous avons eu recours a une regression mettant en relation d'une part I'indice Gini (G) et d'autre part une variable de tendance (T) ainsi qu'une variable muette (Z) pour les annees 1972 et 1973. Les resultats obtenus se lisent ainsi:

G = .295 - o.oI4T + o.o46Z (36.87) (-10o.53) (3.83)

R2=.933 R2 =.9 9 D.W.=I.89 n=12

Or force nous est de constater que la variable auxiliaire est statistiquement significative au seuil de 5%, confirmant donc un deplacement intervenu en 1972 et 1973.

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