La réforme du contrôle interne et de l’audit interne dans les administrations d’Etat en France

Séminaire des 12 et 13 février 2013Danièle LAJOUMARD,

Inspecteur général des FinancesC.I.A (Certified Internal Auditor)

Ministère de l’Economie et des Finances

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Le développement initial du contrôle interne et de l’audit interne dans les ministères français

q Ils se sont initialement développés dans les ministères selon trois axes n Dans le cadre des fonds européens dont la gestion est déléguée à la France

■ Obligation imposée par l’Union européenne d’organiser un contrôle interne et un audit interne pour s’assurer de la régularité et de la conformité de l’emploi des fonds délégués par rapport aux règles européennes

n Dans le cadre de la mise en œuvre de la Loi organique relative aux lois de finances du 1er

août 2001 qui prévoit la présentation de comptes de l’Etat en comptabilité générale (« Accrual basis ») et leur certification par la Cour des comptes (article 58).

■ La direction générale des finances publiques (DGFIP) a mis en place un dispositifcomportant • un référentiel de qualité comptable, • une démarche de contrôle interne dans chaque ministère,• l’obligation de réaliser des audit internes dans chaque ministère avec l’appui de la

mission ministérielle d’audit (la MNA) de la DGFIP. n Dans les directions où le risque était perçu de la façon la plus nette :

■ ministère de la Défense ■ ministère des finances : Douanes, impôts et Trésor public■ ministères techniques (métiers d’ingénieurs)

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La réflexion de l’IGF en vue de structurer et d’étendre les démarches de contrôle interne et d’audit interne

q Réflexions conduites dans le cadre de la démarche stratégique de l’IGF en 2006 pour se positionner par rapport à l’audit (Cf. Présentation de Mme HESPEL)

q Décision de structurer et professionnaliser la fonction d’audit au sein du MINEFI et de l’Etat pour mieux répondre aux enjeux de la LOLF et de la modernisation de la gestion publique.n Se doter d’un centre de compétences internes dédié à l’audit et procéder aux

recrutements externes ainsi qu’à la formation interne nécessaires n Structurer et animer l’audit interne au MINEFIn Coordonner les audits et les contrôles au niveau interministériel

q Actions résultant de ces décisions :n Recrutement d’un auditeur certifié CIA et certification CIA d’un Inspecteur

général référentn Mise en place en 2008 par cet Inspecteur général référent de l’audit interne

ministériel pour le MINEFIn Proposition au Ministre du Budget de lancer une mission pour étudier puis

structurer l’audit interne des administrations d’Etat

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Mission confiée à l’IGF en vue de l’organisation du contrôle interne et de l’audit interne dans les administrations de l’Etat

q Lettre de mission du 23 mars 2009 du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat :n Objectif : formuler des recommandations pour structurer la politique d’audit et de

contrôle internes au sein de l’Etat et pour mettre en place à moyen terme un dispositif cohérent au sein de l’administration

q Travaux conduits sous la direction de Henri GUILLAUME, IGFn Rapport de la mission de comparaisons internationales relative à l’audit et àl’évaluation des administrations de cinq pays de l’OCDE et de la commission européenne (rapport de décembre 2008)n Rapport relatif au contrôle interne, à l’audit interne et à la maîtrise des risques dans l’administration de l’Etat (rapport de septembre 2009)

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Les constats de la mission

q Un développement du contrôle interne et de l’audit interne en ordre dispersé :

n Le contrôle interne ■ s’appliquait principalement dans le champ comptable,■ était globalement peu développé dans les périmètres opérationnels

correspondants aux métiers de l’administration (hors métiers liés à la sécurité, les armées, les métiers d’ingénieurs)

n L’audit interne ■ s’était développé principalement au sein des services d’inspection et de

contrôle, dont les missions traditionnelles étaient les plus proches de l’audit interne (exemple la Mission nationale d’audit de la Direction générale des Finances publiques)

■ Peu de ministères ou de directions avaient mis en place un comité d’audit interne indépendant et s’étaient dotés d’une charte d’audit (Le ministère de la Défense et les ministères financiers étaient les seuls à avoir structurés cette fonction)

■ Peu de démarches de certification collective ou individuelle dans le domaine de l’audit interne

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Conclusions de la mission

q Mettre en place, dans l’administration, une approche globale de maîtrise de ses risques, contrôle interne et audit interne :

1. Etendre la démarche de maîtrise des risques aujourd’hui initiée sur la fonction comptable à l’ensemble de la fonction financière

2. Généraliser le contrôle et l’audit internes dans le périmètre des métiers des ministères.

3. Etendre ces démarches à l’ensemble des ministères (y compris leurs opérateurs)

q Organiser le contrôle interne et l’audit interne au niveau ministériel :

La politique de contrôle et d’audit internes de l’Etat doit se structurer à l’initiative des ministères. C’est à l’échelle d’un ministère que peuvent le mieux se développer ces démarches, y compris dans une logique de déclinaison au sein de chaque direction ou seulement dans certaines d’entre elles. Le contrôle et l’audit internes pourront ainsi s’implanter dans des périmètres homogènes, cohérents et placés sous une autorité identifiée et responsable.

q Créer un comité d’harmonisation de l’audit interne

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La traduction juridique des propositions de la mission IGF

q Deux textes généralisent le dispositif de maîtrise des risques des ministères en organisant le contrôle interne et l’audit interne au niveau ministérieln Décret n°2011-775 du 28 juin 2011 relatif à l’audit interne dans l’administrationn Circulaire du Premier Ministre du 3O juin 2011 sur la mise en œuvre de l’audit interne

q Ces textes posent le principe suivant :n la maîtrise des risques, le contrôle interne et l’audit interne sont placés sous la

responsabilité de chacun des ministres en tant que chef de leur département ministériel

q Ces textes définissent largement le champ de l’audit interne ministériel :n Les services du ministères n Les opérateurs contribuant à la mise en œuvre de la politique du ministère (essentiellement

des établissements publics)n Ces services et opérateurs peuvent avoir aussi leur propre audit interne. Le chef de la

mission ministériel d’audit anime et coordonne la politique d’audit de ces structures.

q Les entreprises publiques ne sont pas dans le champ de l’audit interne ministériel n Elles font l’objet à titre permanent du contrôle économique (par le Contrôle général

économique et financier-CGEFI) et, par intervalle, de missions d’inspection ou d’évaluation.n Les entreprises publiques ont leur propre dispositif de maîtrise des risques (avec contrôle

interne et d’audit interne)

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L’organisation du contrôle interne ministériel

q Le contrôle interne est organisé au niveau de chaque ministère

q Selon l’article 1 du décret du 29 juin 2011 :

n «Dans chaque ministère, un dispositif de contrôle et d’audit internes, adapté aux missions et à la structure des services et visant à assurer la maîtrise des risques liés à la gestion des politiques publiques dont ses services ont la charge est mis en œuvre.

n Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents décidépar chaque ministre, mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux , sous la coordination du Secrétaire général du département ministériel qui visent àmaîtriser les risques liés à la réalisation des objectifs de chaque ministère. »

n Une organisation particulière est prévue pour le ministère de la défense.

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L’organisation de l’audit interne ministériel

q L’audit interne est organisé au niveau de chaque ministère. Il repose surn un comité ministériel d’audit interne présidé par le Ministre

■ Ce comité est garant de l’indépendance de la fonction d’audit n une mission ministérielle d’audit interne dont le chef est rattaché directement au

ministre■ Le chef de la mission ministérielle d’audit interne est chargée d’assurer la coordination de la politique d’audit interne sur l’ensemble des fonctions et métiers du ministère■ Ces missions ministérielles sont placées dans ou à côté des inspections générales ministérielles qui conservent en parallèle leur rôle d’Inspection générale

n L’existence d’un audit ministériel ne fait pas obstacle au maintien ou àl’organisation d’un audit organisé dans les grandes directions (avec leur propre corps d’audit, leur propre comité d’audit)

q Un comité d’harmonisation de l’audit interne (CHAI), à l’échelon interministériel, garantit la cohérence de la politique d’audit interne de l’Etat et de sa mise en œuvren I l réunit tous les chef des missions ministérielles ainsi qu’un responsable de la DGFIP et de

la direction du budget et trois personnalité qualifiéen Il est présidé par un inspecteur général des Finances en tant que personnalité qualifiée

(Philip Dane)n Le rôle du CHAI est de veiller à la cohérence de la politique d’audit de chaque

ministère

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Un exemple d’organisation de l’audit ministériel :l’audit interne du ministère de l’économie et des finances

q Création dès 2008 à l’initiative du Secrétaire général :n D’une mission ministérielle d’audit interne distincte de l’Inspection générale des

finances (IGF) mais placée sous la responsabilité d’un Inspecteur général des finances :

■ Missions réalisées par les différents corps d’audit, de contrôle et d’inspection du ministère (IGF, Contrôle général économique et financier (CGEFI), mission nationale d’audit (MNA) de la DGFIP, Inspection des services des Douanes, Contrôle général de l’industrie, de l’économie, de l’énergie et des technologies (CGEIET)■ sous la coordination d’un comité méthodologique réunissant un représentant de chacun de ces corps et présidé par D.LAJOUMARD, Inspecteur général des Finances■ Ce dispositif ministériel ne supprime pas les dispositifs directionnels DGFIP et Douane

n D’un comité ministériel d’audit

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Le champ de l’audit interne ministériel

q L’on distingue trois domaines d’audit interne (correspondant à trois catégories distinctes de référentiels et de dispositifs de contrôle interne)n L’audit interne comptable : son objectif est de s’assurer de la qualité des comptes

(comptabilité générale) de l’Etat (audit d’assurance)■ Il s’appuie sur un référentiel comptable et des prescriptions en matière de contrôle

interne conçus et diffusés par la DGFIP auprès des ministèresn L’audit interne budgétaire : Ses deux objectif sont de s’assurer de la soutenabilité de

la programmation budgétaire et de la qualité de la comptabilité budgétaire de l’Etat (audit d’assurance)

■ Il s’appuie sur un référentiel budgétaire et des prescriptions en matière de contrôle interne conçus et diffusés par la direction du budget auprès des ministères

n L’audit interne opérationnel : Il porte sur des processus ou des organisations et son objectif est de s’assurer • de la régularité (légalité) des processus opérationnels • de l’efficacité des processus opérationnels devant permettre d’atteindre les objectifs propres à

leur ministère (qualité, économie…)■ Il s’appuie sur une diversité de référentiels (légaux, réglementaires, internes)

applicables aux domaines considérés

q Le contrôle interne et l’audit interne dans les domaines comptables et budgétaires sont désormais spécifiquement régis par le décret sur la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) du 7 novembre 2012.

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Shéma de l’organisation de l’audit interne ministériel

q Un audit ministériel coordonné par le Comité d’harmonisation de l’audit interne (CHAI) et le ministère des finances (DGFIP, Budget) pour les domaines comptables et financiersComité d’harmonisation de l’audit interne

DGFIPD° BUDGET

Chef de la mission d’audit interne ministérielle

Chef de la mission d’audit interne ministérielle

Audit interne comptableAudit interne comptable

Audit interne budgétaire Audit interne budgétaire

Audit interne opérationnel Audit interne opérationnelMinistère A Ministère BMinistre Ministre

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Les normes professionnelle de l’audit interne

q Les auditeurs internes se réfèrent, en base, aux normes professionnelles de l’IIA (Institut of Internal Audit)

q Le comité d’harmonisation de l’audit interne (CHAI) a pour mission d’adapter les normes professionnelles de l’audit interne aux spécificités de l’Etat et des ministères : • En élaborant un cadre de référence de l’audit interne propre à l’administration de

l’Etat ;• En développant les méthodologies appropriées.

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Le statut des auditeurs internes ministériels

q Les auditeurs internes ministériels sont des fonctionnaires de l’Etatq Il n’existe pas de statut particulier d’auditeurs internes

n Ils sont régis par le statut général des fonctionnaire et le statut particulier du corps auquel ils appartiennent (IGF, CGFEFI, autres inspections générales, inspecteurs des douanes, contrôleurs généraux des armées…)

q En matière de déontologie :n Ils sont soumis aux obligations générales des fonctionnaires (neutralité,

honnêteté, discrétion professionnelle…)n Ils sont également soumis à la déontologie particulière de l’audit : chaque

ministère a défini une charte d’audit inspirée de celle élaborée par l’IIA (indépendance, compétence, confidentialité des travaux…)

q Les auditeurs appartiennent à des corps d’inspection ou de contrôle imposant un haut niveau de compétence (diplômes, concours…). Il n’existe pas d’exigence statutaire supplémentaire de qualification pour être auditeurn En revanche, des formations sont fortement recommandées avec certification

(CIA délivré par l’IIA ou diplômes de l’IFACI) ou sans certifications (formations non diplômantes organisées par les ministères en liaison avec des universités ou l’Institut de gestion publique et du développement économique (IGPDE).

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Le fonctionnement de l’audit interne ministériel

q Le chef de la mission ministérielle d’audit est nommé par le ministre, q Il rapporte au ministre (ou au représentant qu’il désigne : son directeur de

cabinet ou le secrétaire général…)q Le chef de la mission ministérielle d’audit :

n Établit le programme d’audit pour un an ou plus (2 ou 3 ans)n Il le soumet pour approbation au comité d’auditn Fait exécuter le programme d’audit par les auditeurs et rend compte de

l’exécution du programme au comité d’auditn Assure le suivi de la mise en œuvre des recommandations et en rend compte au

comité d’audit

q Le comité d’audit est présidé par le ministre (ou le représentant qu’il désigne : son directeur de cabinet ou le secrétaire général…)

q Il se réunit généralement deux fois par an n Pour approuver le programme d’audit, en suivre l’exécutionn Il est informé des suites donnéesn Il peut entendre les responsables opérationnels sur la mise en œuvre des

recommandations

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La programmation des missions d’audit

q Le programme d’audit annuel ou pluriannueln Est basé sur une analyse des risques n A aussi le souci d’assurer une couverture équilibrée du champ de l’audit

q L’analyse des risques est réalisée en liaison avec le secrétaire général du ministère chargé d’animer le dispositif de maîtrise des risques et de contrôle interne.

q Dans le domaine comptable, sont également prises en compte les réserves de la Cour des comptes lors de la certification des comptes de l’Etat

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La qualité de l’audit interne

q Les responsables des missions ministérielles d’audit formalise le déroulement des missions selon les normes IIA : n lettre de mission, phase de lancement de la mission, rédaction du cahier des

charges, travaux d’audit sur place, rédaction du rapport provisoire, contradiction avec l’audité, rapport définitif, règles de diffusion et de conservation du rapport, des annexes et des preuves d’audit, plan d’action de l’audité, suivi des recommandations

n Les missions sont supervisées conformément aux normes IIA

q Les responsables de missions d’audit auront à mettre en place les démarches d’assurance et d’amélioration de la qualité de la fonction d’audit donnant lieu à une évaluation conformément aux normes internationales. n Certains services d’audit se sont fait certifiés collectivement (au ministère des

finances MNA, CGEFI, au ministère de la Défense : la mission d’audit des armées)

Merci de votre attention.