Rapport spécial La mise en place du Service européen pour l’action extérieure

FR 2014 n° 11

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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2014

ISBN 978-92-872-0584-1doi:10.2865/17789

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Printed in Luxembourg

FR 2014 n° 11Rapport spécial La mise en place

du Service européen pour l’action extérieure

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

02Table des matières

Points

I-VI Synthèse

1-9 Introduction

1-6 Base juridique et contexte

7-9 Structure organisationnelle

10-12 Étendue et approche de l’audit

13-67 Observations

13-22 La mise en place du SEAE a été menée précipitamment, mal préparée et rendue difficile du fait de trop nombreuses contraintes et de tâches définies en des termes vagues

14-18 Le rôle du SEAE a fait l’objet d’une décision tardive et a été défini en des termes vagues

19-22 Le SEAE a été confronté à un certain nombre de défis sur les plans politique et financier

23-50 L’établissement des priorités, l’organisation et l’allocation des ressources sont affectés par des insuffisances qui réduisent l’efficience du SEAE

25-28 Le SEAE n’a pas accordé la priorité à l’élaboration d’un cadre stratégique global pour la politique étrangère de l’UE et n’a pas adopté de stratégie interne

29-34 La complexité de l’organisation du SEAE ne favorise pas la coopération en temps utile entre départements

35-39 Les représentants spéciaux de l’UE ne sont pas suffisamment intégrés dans le SEAE

40-44 Le SEAE a connu des difficultés pour pourvoir les postes essentiels avec les ressources transférées

45-50 Les procédures de recrutement ont été lentes et onéreuses et n’ont pas permis de corriger pleinement les déséquilibres préexistants

03Table des matières

51-67 La coordination avec la Commission et les États membres s’améliore, mais est encore insuffisante pour permettre au SEAE d’exploiter son potentiel

52-56 La coordination avec la Commission a été partiellement efficace

57-61 La nouvelle structure des délégations de l’UE requiert davantage de coordination, et sa gestion administrative est moins efficiente

62-64 Les États membres et le SEAE n’ont pas encore pleinement exploité le potentiel de synergies entre leurs réseaux de représentations diplomatiques

65-67 L’exercice, par le SEAE, de la présidence permanente de certaines instances préparatoires du Conseil offre potentiellement des avantages qui n’ont pas été pleinement exploités

68-73 Conclusions et recommandations

Réponses du SEAE

04Synthèse

ILe poste de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (ci‑après le/la «HR/VP») a été créé en vertu du traité de Lisbonne. Également vice‑président de la Commission européenne, le HR/VP veille à la cohérence de la politique extérieure de l’UE et s’appuie, dans l’accom‑plissement de cette mission, sur un nouveau corps diplomatique, le Service européen pour l’action exté‑rieure (SEAE).

IILe SEAE est devenu formellement opérationnel le 1er janvier 2011. Outre son siège situé à Bruxelles, il comprend un réseau mondial de 140 délégations pour représenter les intérêts de l’UE.

IIIL’audit visait à examiner si:

— la mise en place du SEAE avait été bien préparée,

— les ressources du SEAE avaient été hiérarchisées, organisées et allouées de façon efficiente,

— le SEAE avait assuré une coordination efficace avec la Commission et les États membres.

IVLa mise en place du SEAE permet à l’UE de disposer à présent d’un service de politique étrangère opé‑rationnel, doté d’unités thématiques, de structures de gestion des crises ainsi que d’un vaste réseau de postes diplomatiques, et composé de manière équi‑librée d’agents de différentes origines. Cependant, la Cour a constaté ce qui suit:

— La mise en place du SEAE a été menée précipitam‑ment, mal préparée et rendue difficile du fait de trop nombreuses contraintes et de tâches définies en des termes vagues.

— L’établissement des priorités, l’organisation et l’allocation des ressources sont affectés par des insuffisances qui ont réduit l’efficience du SEAE. De plus, les représentants spéciaux de l’UE ne sont pas suffisamment intégrés.

— La coordination avec la Commission et les États membres s’est améliorée, mais est encore insuffi‑sante pour permettre au SEAE d’exploiter tout son potentiel.

VLe présent rapport est le résultat d’une évaluation indépendante de la mise en place du SEAE. L’audit de la Cour a eu lieu en même temps que les travaux préparatoires à l’examen du SEAE réalisé à la moitié du mandat de la HR/VP. Les constatations et les recom‑mandations de la Cour concordent, en règle générale, avec les résultats de l’autoévaluation du SEAE, ce qui souligne la nécessité de remédier aux insuffisances constatées.

VIDans le présent rapport, la Cour formule un certain nombre de recommandations dont la mise en œuvre permettrait d’accroître la valeur ajoutée et l’efficience du SEAE, par exemple clarifier les tâches et les objec‑tifs de celui‑ci, rationaliser sa structure organisation‑nelle, simplifier son cadre administratif, renforcer son rôle stratégique et améliorer la planification de ses travaux. La Cour y recommande également de revoir le processus de nomination et le mode de fonction‑nement des représentants spéciaux de l’UE, ainsi que les procédures de recrutement du SEAE. Ce dernier devrait collaborer avec la Commission afin d’atténuer l’incidence de la rigidité du statut et du règlement financier applicables sur l’efficience des délégations de l’UE. Enfin, le SEAE devrait poursuivre ses efforts pour encourager l’échange d’informations avec les États membres et le regroupement des représenta‑tions diplomatiques dans des locaux communs, et éva‑luer la possibilité d’offrir certains services consulaires.

05Introduction

1 Article 18 du traité sur l’Union européenne.

2 Le haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, le commissaire chargé des relations extérieures et le ministre des affaires étrangères de l’État membre qui exerçait la présidence tournante.

3 Conclusions du Conseil sur l’examen de l’organisation et du fonctionnement du SEAE, réunion du Conseil «Affaires générales», 17 décembre 2013.

4 L’article 27, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne dispose que le SEAE doit être composé de fonctionnaires de la Commission et du secrétariat général du Conseil, ainsi que de diplomates détachés par les États membres.

5 Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure (JO L 201 du 3.8.2010, p. 30).

Base juridique et contexte

01 Le traité de Lisbonne a institué un nouveau poste de chef de la diplo‑matie de l’UE, le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui est égale‑ment vice‑président de la Commission européenne (ci‑après le/la «HR/VP»)1. Le HR/VP s’appuie sur un nouveau corps diplomatique, le SEAE. Ces modi‑fications ont mis fin à l’ancien méca‑nisme de la «troïka»2, qui avait régi la politique étrangère de l’UE pendant les deux décennies précédentes.

02 Le SEAE était appelé à devenir la pierre angulaire de la nouvelle politique étrangère de l’UE, à savoir «un service de politique étrangère moderne et opérationnel, capable de défendre les valeurs et les intérêts de l’UE ainsi que d’assurer la coordination et la cohé‑rence des relations de l’UE avec le reste du monde»3 en tirant parti des efforts consentis par les institutions de l’UE et par les États membres. À cet effet, son personnel réunit l’ensemble des forces des principales parties prenantes: la Commission, le Conseil et les États membres. La diversité de l’origine de ses agents a été considérée comme un élément essentiel pour assurer la réussite du SEAE et a donc été explici‑tement mentionnée dans le traité de Lisbonne4.

03 Lorsque le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009, les États membres étudiaient encore dif‑férentes options pour la mise en place du SEAE. Sur proposition de la HR/VP et après avoir consulté le Parlement européen et obtenu l’approbation de la Commission européenne, le Conseil a adopté sa décision du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonction‑nement du SEAE5, qui a confirmé l’autonomie de ce dernier, a établi les principes de base de sa structure orga‑nisationnelle et décidé quels services seraient transférés de la Commission et du secrétariat général du Conseil (ci‑après le «SGC») au SEAE.

04 Le SEAE diffère de la Commission (une institution supranationale) et du Conseil (une institution intergouver‑nementale) en raison de ses caractéris‑tiques intrinsèques. Selon que le sujet abordé est une compétence de l’UE ou non, le SEAE fonctionnera comme un service de la Commission ou comme le SGC. Lorsqu’il agit comme un ser‑vice de la Commission, le SEAE dispose des mêmes droits et compétences que tout autre service pour participer aux mécanismes de coordination interne de la Commission.

06Introduction

6 Conclusions du Conseil sur l’examen de l’organisation et du fonctionnement du SEAE, réunion du Conseil «Affaires générales», 17 décembre 2013.

7 Un réseau créé par la Commission il y a 50 ans.

8 Le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes classent les agents de l’UE dans deux groupes, en fonction de la nature et du niveau de leurs fonctions: administrateurs et assistants. Les administrateurs exercent des fonctions de direction, de conception et d’étude, ainsi que des fonctions linguistiques ou scientifiques, tandis que les assistants exercent des fonctions de nature technique et d’exécution.

9 Article 6, paragraphe 9, de la décision 2010/427/UE du Conseil.

10 Soit 46 % des (376) postes d’administrateur au sein des délégations et 24 % des (559) postes d’administrateur au siège.

05 La décision du Conseil prévoyait la réalisation d’un examen de la mise en place du SEAE à la moitié du mandat de la HR/VP. Le rapport sur cet exa‑men, publié le 29 juillet 2013, présente de façon synthétique les progrès accomplis, les difficultés rencontrées, ainsi que des recommandations à moyen et court termes pour amé‑liorer le fonctionnement du SEAE. Le 17 décembre 2013, le Conseil a adopté ses conclusions sur cet examen6, dans lesquelles il soutenait la mise en œuvre des recommanda‑tions à court terme et invitait le pro‑chain HR/VP à présenter, pour fin 2015, une évaluation de l’organisation et du fonctionnement du SEAE accompa‑gnée, le cas échéant, d’une proposition de nouvelle décision du Conseil.

06 Les travaux d’audit de la Cour se sont déroulés parallèlement à l’examen réalisé par le SEAE à la moitié du mandat de la HR/VP. La Cour savait que cet examen avait lieu et connais‑sait les conclusions du Conseil à cet égard. Elle constate d’ailleurs que ses propres conclusions et recommanda‑tions rejoignent ces deux documents sur plusieurs points. C’est dans ce contexte, et compte tenu notamment des mesures correctrices à prendre, que la Cour fournit une évaluation indépendante de ce nouvel organisme européen essentiel.

Structure organisationnelle

07 Le SEAE est devenu formellement opérationnel le 1er janvier 2011. Outre son siège situé à Bruxelles, il com‑prend un réseau mondial constitué des 140 anciennes délégations de la Commission7, qui ont été placées sous sa responsabilité à cette même date, élevées au rang de délégations «de l’UE» et dotées d’un mandat politique plus étendu, afin de représenter les intérêts de l’Union.

08 Le SEAE est indépendant sur le plan administratif. Au départ, ses effec‑tifs étaient exclusivement constitués d’agents transférés de plusieurs services du SGC et de la Commission, ainsi que de diplomates des États membres recrutés progressivement. L’objectif fixé dans la décision du Conseil était qu’un tiers des admi‑nistrateurs du SEAE8 devaient être des diplomates des États membres9 lorsque ce dernier aurait atteint sa pleine capacité. En juin 2013, le SEAE employait 3 392 agents, dont 1 487 à son siège et 1 905 dans ses délé‑gations, et les diplomates provenant des États membres occupaient 33 % des 935 postes d’administrateur10.

09 Pour l’exercice 2014, le SEAE est doté d’un budget de 519 millions d’euros réparti entre le siège (41 %) et les délé‑gations (59 %). La Commission com‑plète le budget des délégations de l’UE en leur allouant quelque 270 millions d’euros par an. Cela tient au fait qu’un nombre significatif de ses agents y sont encore affectés, dont la plupart ont pour tâche d’exécuter le budget opérationnel de l’UE, qui relève de la responsabilité de la Commission.

07Étendue et approche de l’audit

11 Les demandes d’information sont utilisées lors de la préparation de réunions de haut niveau. Pour y répondre, les agents du SEAE élaborent plusieurs sortes de documents (par exemple des listes de points à évoquer lors d’une intervention, des discours ou des notes d’information).

12 Bulgarie, République tchèque, Estonie, Espagne, Italie, Chypre, Lettonie, Hongrie, Pays‑Bas, Autriche, Pologne, Portugal, Slovaquie, Suède et Royaume‑Uni.

10 La Cour a contrôlé la mise en place du SEAE. Pour ce faire, elle a répondu aux trois questions ci‑après:

a) La mise en place du SEAE a‑t‑elle été bien préparée?

b) Les ressources du SEAE ont‑elles été hiérarchisées, organisées et allouées de façon efficiente?

c) Le SEAE a‑t‑il assuré une coordina‑tion efficace avec la Commission et les États membres?

11 L’audit a porté sur les travaux prépa‑ratoires menés par les institutions de l’UE et les États membres, ainsi que sur les activités du SEAE depuis sa création le 1er janvier 2011 jusqu’au mois de décembre 2013.

12 Pour son évaluation, la Cour a recueilli des éléments probants à partir de différentes sources:

a) une analyse de la documentation et une revue de la littérature;

b) un échantillon de 30 demandes d’information11 formulées par le président du Conseil, le président de la Commission, la HR/VP et d’autres commissaires au cours de la période 2011‑2012;

c) un échantillon de 30 procédures de recrutement d’administrateur, dont 15 au siège et 15 dans les délégations;

d) un échantillon de 14 formations or‑ganisées pour des agents du SEAE depuis 2011;

e) une analyse quantitative des données sur les effectifs du SEAE au 15 avril 2013, au 10 janvier 2012 et au 25 janvier 2011;

f) une enquête auprès d’un échan‑tillon de 35 délégations de l’UE (à laquelle toutes ont répondu);

g) une enquête auprès des États membres, à laquelle 15 d’entre eux ont répondu12;

h) des entretiens avec des représen‑tants du SGC et de 9 directions générales (DG) de la Commission, afin de connaître leur point de vue sur la coopération avec le SEAE;

i) des entretiens avec des membres du personnel d’encadrement et d’autres agents du SEAE, avec les représentants spéciaux de l’UE pour les droits de l’homme, pour le sud de la Méditerranée et pour le Kosovo, ainsi qu’avec des représentants des ministères des affaires étrangères de Belgique, d’Allemagne, de France, du Luxembourg et de Pologne.

08Observations

13 Les électeurs irlandais ont rejeté le traité de Lisbonne en juin 2008 avant de l’approuver lors d’un second référendum le 2 octobre 2009.

14 Le dernier document stratégique global de l’UE est encore la stratégie européenne de sécurité de 2003. Bien qu’il ait été mis à jour en 2008, il ne tient pas compte de l’évolution des événements géopolitiques qui ont transformé le monde. Cependant, les États membres ne sont pas d’accord sur l’opportunité d’établir une nouvelle stratégie, car certains d’entre eux considèrent que les principes énoncés en 2003 restent valables.

15 Articles 2 et 3 de la décision 2010/427/UE du Conseil. Dans le cadre de l’exécution du mandat du HR/VP qui consiste à assurer la cohérence politique de l’action extérieure de l’UE, l’article 9 reconnaît en outre le rôle déterminant du SEAE dans la programmation des instruments de l’action extérieure de la Commission.

La mise en place du SEAE a été menée précipitamment, mal préparée et rendue difficile du fait de trop nombreuses contraintes et de tâches définies en des termes vagues

13 Dans cette section (points 13 à 22), la Cour répond à la première question: la mise en place du SEAE a‑t‑elle été bien préparée? En l’occurrence, elle analyse si les tâches du SEAE sont définies clairement, si leur nombre est limité, si elles sont comprises de la même façon par la Commission et par les États membres et si le SEAE dispose des outils politiques et financiers néces‑saires pour les réaliser.

Le rôle du SEAE a fait l’objet d’une décision tardive et a été défini en des termes vagues

14 La ratification du traité de Lisbonne étant alors incertaine13, les États membres et les institutions de l’UE n’ont guère effectué de travaux pré‑paratoires avant la création du SEAE. Lorsque le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009, les caractéristiques du futur service faisaient donc toujours l’objet de discussions entre les États membres, la Commission et le Conseil.

15 Lors de ces discussions, un facteur important a été le fait que les objec‑tifs de l’UE n’ont pas été définis dans le cadre d’une stratégie globale de politique étrangère de l’Union, ce qui aurait permis d’orienter les travaux préparatoires14.

16 C’est pourquoi la décision du Conseil n’énonce aucun objectif pour le SEAE, mais se contente plutôt d’énumérer simplement ses tâches15:

a) assister le HR/VP dans l’exécution de son triple mandat: conduire la politique étrangère et de sécurité commune, présider le Conseil des affaires étrangères et remplir la fonction de vice‑président de la Commission;

b) assister le président du Conseil eu‑ropéen, le président de la Commis‑sion et la Commission elle‑même dans l’exercice de leurs fonctions respectives dans le domaine des relations extérieures;

c) assister les services diplomatiques des États membres, le SGC et la Commission, ainsi que les autres institutions et organes de l’Union, notamment le Parlement euro‑péen, et coopérer avec eux.

09Observations

16 Les politiques et actions internes de l’UE peuvent avoir une incidence considérable en dehors de ses frontières. De même, des événements extérieurs peuvent également avoir une incidence sur les dynamiques internes de l’UE. La «dimension extérieure des politiques internes» désigne habituellement les situations où des aspects extérieurs des politiques internes de l’UE acquièrent de plus en plus une dimension qui relève de la politique étrangère et de sécurité. L’incidence des politiques internes de l’UE sur sa politique étrangère peut être illustrée par les relations bilatérales avec le Canada, qui ont pendant longtemps été dominées par des discussions concernant l’incidence des politiques de l’UE relatives au changement climatique sur l’accès aux marchés européens pour les carburants produits à partir de sables bitumeux.

17 Le SEAE a commencé ses activités pendant le printemps arabe, notamment à la veille de l’intervention internationale en Libye.

18 Cette réaction a comporté de nombreuses initiatives, comme l’élaboration d’une nouvelle politique de voisinage adoptée en mai 2011, l’ouverture d’un bureau de l’UE à Benghazi en mai 2011 et la nomination d’un représentant spécial de l’Union européenne pour le sud de la Méditerranée en juillet 2011. La délégation de l’UE en Libye a finalement ouvert ses portes en novembre 2011.

19 L’approche globale de l’UE est une approche intégrée à l’égard d’un pays ou d’une région, qui combine l’utilisation d’instruments traditionnels (par exemple l’aide au développement) et les actions dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (par exemple les sanctions), afin de contribuer à la réalisation d’un objectif de haut niveau. La valeur ajoutée de cette combinaison a été reconnue auparavant (par exemple après les guerres balkaniques), mais sa mise en œuvre a été entravée à l’époque en raison de la multiplicité des acteurs dans le domaine de la politique étrangère de l’UE. Une communication conjointe de la HR/VP et de la Commission a été publiée à ce sujet le 11 décembre 2013.

17 La décision du Conseil reflète l’accord entre les États membres, le Parlement européen et la Commission au mo‑ment de la rédaction du texte. Elle ne définit pas avec plus de précision ces tâches de grande ampleur et n’in‑dique guère en quoi elles consistent véritablement.

18 Dès lors, le transfert de certains ser‑vices au SEAE n’a pas été fondé sur leur contribution escomptée à la réalisation des objectifs de celui‑ci, mais sur leurs activités et leur position administrative au sein de la Commission et du SGC. C’est particulièrement manifeste en ce qui concerne la dimension extérieure des politiques internes de l’UE, pour le traitement de laquelle le SEAE n’a reçu aucune ressource de la Commission16. Il convient notamment de relever que le SEAE n’a été doté, à sa créa‑tion, d’aucun département chargé de traiter les questions d’ordre planétaire importantes pour l’UE, comme le changement climatique ou la sécu‑rité énergétique, car les ressources qui y étaient consacrées avaient été transférées de l’ancienne direction générale des relations extérieures de la Commission (DG RELEX) à d’autres ser‑vices de celle‑ci avant la mise en place du SEAE. Cela a contribué à créer une situation de fait où le SEAE a connu des difficultés pratiques pour coordon‑ner certaines actions de la Commission qui ont une incidence sur la politique étrangère de l’UE.

Le SEAE a été confronté à un certain nombre de défis sur les plans politique et financier

19 Le SEAE a été établi au cours d’une période caractérisée par une aggra‑vation des troubles au sud de la Méditerranée17. Le SEAE s’est princi‑palement attaché à jouer le rôle de chef de file pour encadrer la réaction de l’UE18, et cette tâche est devenue prioritaire par rapport à l’élaboration d’initiatives en matière de politique étrangère attendues de longue date à la fois par les États membres et par les institutions de l’UE, comme la réforme des procédures et des struc‑tures pour la politique de sécurité et de défense commune, ainsi que la mise en place de l’approche globale de l’Union européenne19.

10Observations

20 Le considérant 15 du préambule de la décision du Conseil dispose que: «La mise en place […] devrait être guidée par le principe de l’efficacité au regard des coûts dans un but de neutralité budgétaire.»

21 Les tâches administratives liées à l’autonomie du SEAE, les tâches auparavant réalisées par la présidence tournante (par exemple la présidence de certains groupes de travail du Conseil) et les nouvelles fonctions politiques des délégations de l’UE (par exemple la coordination de toutes les ambassades de l’UE sur le terrain).

20 En période d’austérité budgétaire pour l’UE et pour les États membres, le Conseil a décidé que le SEAE devrait être mis en place dans le respect du principe de neutralité budgétaire20. Or, la création d’une nouvelle institu‑tion est intrinsèquement onéreuse, d’autant plus si l’organisme ainsi créé se voit confier de nouvelles tâches. En effet, le Conseil l’a décidée sans effec‑tuer une évaluation des ressources, qui aurait dû tenir compte à la fois des nouvelles obligations21 et des syner‑gies potentielles qui résultent de la fusion de structures de la Commission et du SGC.

21 La neutralité budgétaire a été scru‑puleusement respectée, et seules des structures de politique étrangère ont été transférées au nouveau service. Cela signifie qu’aucune ressource n’a été allouée au SEAE pour ses fonctions de soutien. Par contre, la Commission et le SGC ont continué de fournir des services allant de la gestion du per‑sonnel (comme le recrutement, les examens médicaux ou le paiement des traitements) au soutien administratif (concernant entre autres les technolo‑gies de l’information, les bâtiments ou les salles de réunion). C’est pourquoi le SEAE avait signé des accords de niveau de service avec la Commission et le SGC. C’était une solution prag‑matique à court terme, mais, dans l’ensemble, les services fournis n’ont pas permis de répondre pleinement aux besoins du SEAE:

a) le SEAE n’a pas eu la possibilité d’évaluer ou de revoir l’étendue et les avantages de ces accords de niveau de service, car ceux‑ci avaient été établis en fonction du soutien apporté avant sa mise en place;

b) la durée de ces accords ne tenait pas compte des besoins du SEAE. À titre d’exemple, le soutien apporté par le SGC en matière de maintenance des systèmes sécurisés utilisés pour diffuser les informations classées «confi‑dentiel» a pris fin avant que soit mise en place une autre solution efficace (et conforme au principe de neutralité budgétaire).

22 Aucune évaluation globale n’a été effectuée pour comparer les coûts opérationnels du SEAE aux coûts des structures précédentes, y compris celles des États membres. À cet égard, la mise en place du SEAE a vraisembla‑blement permis aux États membres de réaliser des économies considérables. À titre d’exemple, les États membres peuvent s’appuyer sur les informations politiques du SEAE au lieu d’établir leurs propres rapports; la charge de travail de la présidence tournante a diminué lorsqu’il s’agit de préparer les travaux des groupes de travail du Conseil et d’en présider les réunions. De plus, le traitement des diplomates détachés est à présent payé par le SEAE.

11Observations

22 Actuellement, l’UE a noué des partenariats stratégiques avec dix pays: le Brésil, le Canada, la Chine, l’Inde, le Japon, le Mexique, la Russie, l’Afrique du Sud, la Corée du Sud et les États‑Unis. Ces partenariats ont été conclus par le Conseil longtemps avant la création du SEAE.

23 L’Espagne, l’Italie, la Pologne et la Suède ont considéré qu’une approche stratégique générale pour les relations extérieures de l’UE était nécessaire. Pour en définir une, ces pays ont décidé de financer l’initiative appelée «Think‑tank process for a European Global Strategy» (groupe de réflexion pour une stratégie européenne mondiale).

24 Rapport du Parlement européen sur la mise en œuvre de la politique de sécurité et de défense commune (A7‑0357/2012), 31 octobre 2012.

25 La moitié des États membres qui ont répondu à l’enquête estimaient que le SEAE devait contribuer davantage à l’élaboration des politiques étrangères de l’UE, comme les stratégies régionales.

L’établissement des priorités, l’organisation et l’allocation des ressources sont affectés par des insuffisances qui réduisent l’efficience du SEAE

23 Dans cette section (points 23 à 50), la Cour répond à la deuxième question: les ressources du SEAE ont‑elles été hiérarchisées, organisées et allouées de façon efficiente? La Cour a contrôlé des échantillons de procédures de recrutement, de notes d’information et d’actions de formation. Elle a éga‑lement effectué une analyse quantita‑tive des données sur les effectifs.

24 La Cour s’est appuyée sur ces travaux pour évaluer la stratégie de gestion, la définition et la planification des objectifs, la structure organisation‑nelle du SEAE, le rôle des représen‑tants spéciaux de l’UE et la gestion des ressources humaines, en centrant son attention sur le recrutement, la forma‑tion et l’affectation des agents.

Le SEAE n’a pas accordé la priorité à l’élaboration d’un cadre stratégique global pour la politique étrangère de l’UE et n’a pas adopté de stratégie interne

25 Compte tenu de l’évolution rapide de la situation internationale, le SEAE a privilégié la définition d’approches au cas par cas, au lieu de proposer une stratégie globale de politique étran‑gère. Il a également choisi de ne pas proposer d’approche globale pour traiter la question des partenariats stratégiques de l’UE, bien que les par‑tenariats existants22 aient été conclus de façon ponctuelle longtemps avant le traité de Lisbonne et qu’ils soient susceptibles de n’avoir aucun lien évident avec les priorités actuelles de l’UE en matière de politique étrangère. Certains États membres23 et le Parle‑ment européen24 ont critiqué l’absence de cadre stratégique global, car ils attendaient du SEAE qu’il joue un rôle plus proactif dans l’élaboration de la politique étrangère de l’UE25.

26 Chaque fois que des orientations stratégiques font défaut, le SEAE consulte les institutions de l’Union et les États membres pour élaborer les réponses de l’UE. Les stratégies qui en découlent au cas par cas font l’objet d’intenses débats avant d’être formel‑lement adoptées par la Commission et approuvées par le Conseil. Ce proces‑sus ne facilite pas l’action en temps opportun.

12Observations

26 Le trio de présidences a été mis en place en 2007, à la suite d’une décision du Conseil européen en vertu de laquelle les États membres de l’Union sont répartis en groupes de trois présidences tournantes successives du Conseil de l’UE, qui constituent le trio. Ce dernier vise à assurer la continuité et la cohérence des travaux du Conseil.

27 La direction «Gestion des crises et planification» (créée en 2009), la capacité civile de planification civile et de conduite (2007), le Centre pour l’analyse d’informations (2002) et le personnel militaire (2001). Ces structures sont essentielles lorsque le Conseil décide le déploiement d’instruments civils et militaires pour répondre à des crises (par exemple le lancement d’une mission de formation militaire au Mali en février 2013 pour œuvrer à la stabilité dans la région du Sahel).

28 Un bureau géographique est composé d’un ou de plusieurs agents du SEAE qui couvrent le même pays. Ils sont regroupés dans des services géographiques.

29 La DG RELEX comportait quatre cadres supérieurs (un directeur général et trois directeurs généraux adjoints), et le SGC en avait deux (un directeur général et un directeur général adjoint). Par contre, le SEAE compte 13 cadres supérieurs.

27 Le SEAE n’a pas encore adopté de stra‑tégie interne ou de plan de gestion. En 2011, la HR/VP a cependant fixé trois priorités de départ:

a) mettre en place le SEAE et en faire une institution qui fonctionne;

b) renforcer les dix partenariats stra‑tégiques existants de l’UE;

c) renforcer la politique européenne de voisinage en réaction au prin‑temps arabe.

S’il a défini un nombre limité de prio‑rités, le SEAE a par ailleurs fait preuve de suffisamment de flexibilité pour s’adapter aux changements de circons‑tances et a joué un rôle clé de facilita‑teur dans le dialogue entre le Kosovo et la Serbie, ainsi que lors des pour‑parlers sur le programme nucléaire de l’Iran.

28 Le SEAE n’a pas défini d’objectifs ni de critères détaillés pour évaluer la réalisation de ces priorités. Il n’a pas non plus établi un cadre complet de planification qui permette à chaque département de décider comment programmer ses propres activités. Cela nuit à l’efficience générale du SEAE, étant donné que les tâches et les ressources ne correspondent pas nécessairement à des objectifs de haut niveau. En outre, l’absence de cadre complet de planification complique l’intégration de ses activités dans le contexte plus général du programme de travail annuel de la Commission ou du «programme à trois» de 18 mois26 (élaboré par le groupe des trois prési‑dences tournantes et le SGC).

La complexité de l’organisation du SEAE ne favorise pas la coopération en temps utile entre départements

29 La structure générale du SEAE est complexe, entre autres parce que, contrairement à un ministère des affaires étrangères traditionnel, il doit assumer d’autres fonctions normale‑ment dévolues aux ministères de la défense ou de l’intérieur et aux ser‑vices de renseignements. Les bureaux géographiques, en grande partie repris de l’ancienne direction des relations extérieures de la Commission (DG RELEX), et les structures de ges‑tion de crises reprises du SGC27 consti‑tuent deux composantes distinctes de l’organisation, dont la seconde rend compte directement au HR/VP.

30 La structure du SEAE correspond à une organisation pyramidale qui est plus complexe que les structures de poli‑tique étrangère qu’il remplace:

a) les bureaux géographiques, élé‑ments centraux du SEAE28, ont plus de niveaux hiérarchiques que par le passé (voir tableau);

b) le nombre d’unités organisa‑tionnelles a augmenté, mais leur taille a diminué (les membres du personnel d’encadrement ont un poids hiérarchique moins impor‑tant, avec environ 20 % de subor‑donnés en moins);

c) le personnel d’encadrement supé‑rieur du SEAE est deux fois plus nombreux que dans les structures qui l’ont précédé29.

13Observations

30 Elles font notamment double emploi avec le département «Réponse aux crises et coordination opérationnelle», avec la direction «Politique de sécurité et prévention des conflits» et, dans une certaine mesure, avec la division «Questions globales et contre‑terrorisme». À titre d’exemple, l’audit a permis de constater des doubles emplois en matière de prévention des crises, de planification de la réaction à une crise, de politique spatiale et de réforme du secteur de la sécurité.

31 La pléthore d’agents d’encadrement supérieur au sein du SEAE résulte en partie de la décision du Conseil, qui envisageait la création de directions générales pour les zones géogra‑phiques et disposait qu’un tiers des agents du SEAE devaient provenir des États membres. Dès lors que la plupart des postes d’encadrement transférés au SEAE étaient déjà occupés par des fonctionnaires permanents, ce der‑nier a créé une structure pléthorique au sommet de la hiérarchie, ce qui a permis à des diplomates des États membres d’occuper un nombre consi‑dérable de postes de haut rang.

32 Les structures de la politique de sécu‑rité et de défense commune reprises du SGC ont été créées au cas par cas au fil des ans. Elles ne s’inscrivent pas dans un cadre global et font double emploi avec d’autres services chargés de la gestion des crises30. Le SEAE a commencé à traiter ces problèmes, mais il s’agit d’un processus complexe, qui requiert le soutien unanime des États membres pour modifier plusieurs décisions du Conseil. Dans l’intervalle, le SEAE a mis en place de nouveaux mécanismes pour favoriser la coordi‑nation, comme le conseil de gestion des crises et la plate‑forme des crises (voir encadré 1).

Tabl

eau Vue d’ensemble des niveaux d’encadrement au sein du SEAE, de la DG RELEX et du SGC

Nouvelle structure Anciennes structures

SEAE DG RELEX SGC

(six niveaux) (cinq niveaux) (cinq niveaux)

1. HR/VP 1. Commissaire

2. Secrétaire général exécutif/directeur général administratif — 1. Secrétaire général

3. Secrétaires généraux adjoints — —

4. Directeurs exécutifs 2. Directeur général 2. Directeur général

— 3. Directeurs généraux adjoints 3. Directeur général adjoint

5. Directeurs 4. Directeurs 4. Directeurs

6. Chefs de division 5. Chefs d’unité 5. Chefs d’unité

Source: Données sur les effectifs du SEAE et Annuaire officiel de l’Union européenne, en 2010.

14Observations

31 Le secrétaire général exécutif, le directeur général administratif et deux secrétaires généraux adjoints.

32 S’agissant des demandes d’information de l’échantillon, le processus de validation durait en moyenne quatre jours et faisait intervenir jusqu’à cinq «validateurs» (le chef de division adjoint, le chef de division, le directeur, le directeur exécutif et le membre du conseil d’administration) avant que le texte arrive au cabinet, où il pouvait encore être remanié.

33 Le SEAE dispose d’un conseil d’admi‑nistration composé de ses quatre plus hauts fonctionnaires31, qui veille à ce que les activités du SEAE soient cohérentes et contribuent à la réali‑sation des objectifs politiques définis par le HR/VP. Selon les procédures internes du SEAE, le conseil d’admi‑nistration n’est pas considéré comme une entité collective dotée d’un rôle et de fonctions particuliers. Le conseil d’administration a certes facilité la coordination au sein de l’encadrement supérieur, mais il n’a pas réduit comme prévu la charge de travail du HR/VP, auquel 23 subordonnés font encore directement rapport.

34 Comme dans tout service diploma‑tique, l’accès en temps utile aux infor‑mations est d’une importance capitale. Lors de l’audit, la Cour a évalué l’effi‑cacité des procédures existantes en matière de production et de diffusion des deux principaux types d’informa‑tions décrits ci‑après:

a) le SEAE fournit un soutien pour la préparation de réunions organisées par le président du Conseil européen, le président de la Commission, le HR/VP et les commissaires, en répondant à des demandes d’information en temps voulu. Cependant, l’élabo‑ration d’une réponse peut parfois durer relativement longtemps, notamment en raison du proces‑sus de validation qui découle de la structure du SEAE32. De plus, les départements reçoivent rarement des informations en retour concer‑nant le texte ou le résultat final de la réunion pour laquelle une note d’information a été établie. Il leur est donc plus difficile d’améliorer leurs travaux;

La plate‑forme des crises

La plate‑forme des crises est un nouveau mécanisme de coordination qui fournit au SEAE et à la Commission des orientations politiques et stratégiques claires pour la gestion d’une crise donnée. En fonction des caracté‑ristiques d’une crise particulière, la plate‑forme réunit des structures chargées de la gérer, des départements géographiques et horizontaux, ainsi que les services concernés de la Commission.

Lorsqu’une plate‑forme des crises est établie, le directeur exécutif de la zone géographique transfère le rôle de chef de file pour le pays concerné au directeur exécutif chargé de la réponse aux crises et de la coordina‑tion opérationnelle, qui coordonne la réponse de l’UE. Cela limite à deux le nombre de crises que l’UE peut traiter simultanément, car le directeur exécutif chargé de la réaction aux crises ne dispose pas de ressources suffisantes pour en gérer davantage. Dès lors, il arrive parfois qu’une plate‑forme des crises pour un pays donné doive cesser ses activités, alors que la crise est toujours en cours et que la réaction de l’UE n’a pas encore pris forme (par exemple dans le cas de la Libye).

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15Observations

33 Ces systèmes sont hérités de ceux du SGC, qui avaient été mis en place pour éviter de mêler les informations civiles et militaires.

34 Des représentants spéciaux ont été mis à la disposition du Conseil depuis 1996. Au début, le Conseil pouvait nommer un représentant spécial chaque fois qu’il le jugeait nécessaire. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, seul le HR/VP peut proposer une telle nomination.

b) la mise en place du SEAE a permis de réunir pour la première fois les services de renseignement et les délégations au sein d’une même organisation et, par suite, d’aug‑menter les possibilités de combi‑ner les informations politiques et les renseignements afin d’aider les décideurs. Cependant, la diffusion des résultats des activités de ren‑seignement reste limitée en raison des difficultés pratiques rencon‑trées pour échanger des informa‑tions classées «confidentiel» avec certains destinataires. À cet égard, la plupart des délégations de l’UE ne sont pas prêtes à traiter des documents classés «confidentiel», car bon nombre de chefs de délé‑gation ne disposent pas encore d’une habilitation de sécurité appropriée et les systèmes utilisés pour les rapports politiques et les rapports de renseignements sont toujours incompatibles33. L’accès aux informations confidentielles et leur utilisation au sein du SEAE, notamment par les délégations, sont donc rendus particulièrement difficiles.

Les représentants spéciaux de l’UE ne sont pas suffisamment intégrés dans le SEAE

35 L’un des plus anciens instruments de la politique étrangère et de sécurité commune est l’envoi de représentants spéciaux de l’UE pour traiter des crises ou des tâches spécifiques au nom de l’Union34. Les représentants spéciaux sont nommés par le Conseil des af‑faires étrangères, sur recommandation du HR/VP, et bénéficient d’un soutien ferme de la part des États membres.

36 Au début, les représentants spéciaux jouaient un rôle important, car ils ai‑daient à coordonner la politique étran‑gère entre le Conseil et la Commission; cependant, cette tâche est devenue inutile après la mise en place du SEAE. Néanmoins, compte tenu de leurs tâches spécifiques relatives au traite‑ment de problèmes régionaux et de crises ponctuelles, le SEAE continue de les considérer comme un instrument utile et le Conseil juge qu’ils consti‑tuent un outil valable de la politique étrangère. C’est pourquoi, après avoir connu une diminution temporaire, passant de 12 en 2010 à 9 en 2011, le nombre de représentants spéciaux est remonté à 11 fin 2013.

37 Les représentants spéciaux reçoivent un mandat étendu. Ils ont donc un degré élevé de flexibilité lors de l’exé‑cution de celui‑ci, ce qui complique toutefois également l’évaluation de leur performance. Bien qu’ils soient considérés comme un instrument destiné à répondre à des crises ponc‑tuelles, les représentants spéciaux restent en place pendant huit ans en moyenne, ce qui risque d’entraîner une multiplication de leur nombre et d’amoindrir le rôle des structures normales du SEAE.

16Observations

35 En 2012, le financement octroyé au titre de la politique étrangère et de sécurité commune pour les représentants spéciaux s’est élevé à 27 897 500 euros, soit 5,7 % du total des dépenses du SEAE pour cet exercice. Ce montant est financé par des crédits opérationnels au titre de la politique étrangère et de sécurité commune.

36 Notamment la capacité civile de planification et de conduite, qui est chargée de la planification opérationnelle et de la mise en œuvre des missions civiles relevant de la politique de sécurité et de défense commune.

38 En décembre 2013, 7 des 11 repré‑sentants spéciaux étaient en poste à Bruxelles et regroupés dans les locaux du SEAE. Les représentants spéciaux de l’UE ne sont intégrés dans la structure du SEAE que lorsqu’ils sont aussi chefs de délégation (c’est le cas de 4 des 11 représentants spéciaux, tous affectés dans des pays tiers). En l’absence de procédures claires, la façon de gérer la coordination avec les départements concernés du SEAE est laissée à la discrétion de chaque représentant spécial, ce qui augmente le risque d’incohérence entre leurs actions et les autres mesures de l’UE. La moitié seulement des chefs de délégation interrogés au cours de l’enquête considéraient qu’ils étaient bien informés sur les activités des représentants spéciaux.

39 Les représentants spéciaux de l’UE sont financés par le budget de l’UE consacré aux opérations et géré par la Commission qui, en période de restric‑tions budgétaires, accorde au SEAE des ressources supplémentaires considé‑rables venant s’ajouter à son budget administratif35. De ce fait, ces représen‑tants sont toutefois également exclus du cadre administratif et de gestion établi pour le SEAE, notamment en ce qui concerne le tableau des effectifs, la détermination de leur traitement et l’obligation de rendre compte à la hiérarchie. Ils doivent donc respecter des obligations administratives et financières supplémentaires, ce qui diminue le temps dont ils disposent pour élaborer des politiques.

Le SEAE a connu des difficultés pour pourvoir les postes essentiels avec les ressources transférées

40 Le SEAE a commencé ses activités avec des ressources et des services déter‑minés, les agents mis à sa disposition étant transférés sur la base de leur statut au 31 décembre 2010. En 2011, le SEAE a réalisé un premier examen analytique centré sur la rationalisation des bureaux géographiques. En 2012, un second examen a été effectué, avec des objectifs plus ambitieux en matière d’évaluation des besoins et de mise en adéquation des ressources avec les priorités de la politique étran‑gère de l’UE. Ces deux examens ont permis au SEAE de renforcer sa fonc‑tion administrative et sa fonction de soutien, qui étaient en sous‑effectif au moment de sa création.

41 Malgré 18 redéploiements, les emplois au sein des sections politiques des délégations ne sont pas encore entiè‑rement pourvus, et aucune ressource supplémentaire ne leur a été allouée pour leur permettre d’assumer les res‑ponsabilités relatives à la présidence tournante. De la même façon, les départements36 concernés n’avaient pas reçu de ressources humaines supplémentaires pour la planification opérationnelle et la mise en œuvre de la vague de missions lancées dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune en 2012 et en 2013 pour réagir notamment aux crises en Libye, dans la Corne de l’Afrique et au Sahel.

17Observations

37 Dans l’ensemble, 35 % des chefs de délégation qui sont retournés à Bruxelles n’ont pas été affectés à des fonctions d’encadrement.

38 Le coût total des procédures de recrutement du SEAE n’est pas connu, étant donné que son département des ressources humaines ne paie les frais que pour les diplomates des États membres, tandis que ce sont les institutions de l’UE qui prennent en charge les dépenses correspondantes pour les fonctionnaires de l’Union. L’obligation faite aux délégations de financer les frais encourus par leurs agents lorsqu’ils participent à des procédures de recrutement a également contribué à mettre le budget de ces délégations sous pression.

42 L’audit a permis de relever plusieurs domaines dans lesquels le manque de compétences thématiques était parti‑culièrement problématique, à savoir, outre le changement climatique et la sécurité énergétique (voir point 18), les questions économiques et financières, l’expertise en matière de politique de sécurité et de défense commune au niveau des délégations, le code de conduite dans l’espace, la cybersécurité, les migrations, les sanctions et le recou‑vrement des avoirs. Les bureaux théma‑tiques sont les principaux interlocuteurs de la Commission lors de la procédure de consultation interservices, qui consti‑tue la principale occasion pour le SEAE d’influencer l’élaboration des politiques. En raison de ces lacunes, le SEAE a plus de mal à assurer la cohérence de la poli‑tique en ce qui concerne la dimension extérieure des politiques internes.

43 Le SGC et les structures de politique étrangère de la Commission utilisaient des applications informatiques dif‑férentes. En outre, la mise en place du SEAE a créé de nouvelles exigences, par exemple concernant les réseaux de communication sécurisés pour échan‑ger des informations avec les déléga‑tions. Cependant, le SEAE n’a pas été en mesure de répondre à ses besoins immédiats, comme la mise à jour et l’intégration des applications héritées de la Commission et du SGC, ainsi que l’amélioration des communications avec les délégations et avec les États membres.

44 Le SEAE est en grande partie tributaire des experts nationaux détachés, qui ne font pas partie du tableau des effectifs (366 au siège et dans les délégations en juin 2013). En fait, plus de la moi‑tié des agents de niveau administra‑teur du SEAE sont détachés des États membres pendant une période limitée et susceptibles d’être rappelés, ce qui

constitue un risque pour la mémoire institutionnelle du SEAE, ainsi que pour la continuité de ses activités.

Les procédures de recrutement ont été lentes et onéreuses et n’ont pas permis de corriger pleinement les déséquilibres préexistants

45 Le SEAE était tenu de renouveler ses effectifs en recrutant un tiers de ses administrateurs dans les États membres en deux ans et demi, une obligation sans précédent pour une institution de l’UE. Le SEAE a atteint cet objectif.

46 Il était intrinsèquement difficile d’y parvenir grâce aux seuls départs natu‑rels, car la plupart des agents en place avaient des contrats permanents. Par la suite, les perspectives de carrière ont été compromises et bon nombre d’agents ont quitté le SEAE, notamment ceux dont la mission au sein des délégations prenait fin37. Cela a causé la perte d’une expérience précieuse et mis certains agents dans une situation pénible.

47 Les procédures de recrutement du SEAE sont longues, notamment pour les postes de chefs de délégation, car la HR/VP a décidé d’interroger tous les candi‑dats présélectionnés, quelle que soit la taille de la délégation. Ces procédures sont aussi onéreuses, étant donné que bon nombre de candidats sont domiciliés en dehors de l’UE et que les entretiens sont personnels et organisés à Bruxelles38. La HR/VP ayant un emploi du temps chargé, il est difficile d’organi‑ser les entretiens longtemps à l’avance ou d’éviter les changements de dernière minute, ce qui occasionne des coûts supplémentaires, des retards et des critiques dans les médias.

18Observations

39 En 2012 et en 2013, respectivement, 75 et 39 candidats ont été invités plusieurs fois à des entretiens. En 2013, les 10 candidats qui avaient été convoqués le plus grand nombre de fois cumulaient un total de 37 entretiens à Bruxelles.

40 Parmi les administrateurs du SEAE en janvier 2011, 28 % étaient des femmes et 13 % étaient des ressortissants de l’un des États membres qui ont adhéré à l’Union en 2004 ou en 2007.

48 Pour les postes sensibles, la parti‑cipation de représentants des États membres, de la Commission et du SGC au recrutement contribue à l’objectivi‑té de la procédure en ce qui concerne l’origine des candidats. Le SEAE n’a toutefois pas défini de référentiel de compétences pour le personnel d’en‑cadrement, qui servirait de base pour évaluer les candidats présélectionnés. En outre, le SEAE a décidé de ne pas recourir aux centres d’évaluation pour les postes de direction, en dépit des avantages qui pourraient en être tirés. À titre d’exemple, les centres d’éva‑luation peuvent permettre de limiter le nombre de cas où il est nécessaire d’organiser des entretiens39, de fournir un éclairage supplémentaire sur les compétences du candidat, ainsi que de déterminer les besoins en matière de formation et de développement professionnels.

49 Les déséquilibres importants entre les sexes et les origines géographiques, qui existaient déjà dans les structures précédentes de politique étrangère40, subsistaient en septembre 2013:

a) trop peu de femmes occupaient un emploi d’administrateur (34 %) et elles étaient encore plus sous‑représentées au sein des dé‑légations (26 % d’administrateurs) ou dans les postes d’encadrement (21 %);

b) 14 % seulement des postes d’encadrement sont occupés par des agents provenant des États membres qui ont adhéré à l’Union en 2004 ou en 2007, soit un pour‑centage inférieur aux 21 % que représente leur population par rapport à celle de l’UE.

50 Les cours d’entrée en service n’étaient pas suffisamment ciblés pour ré‑pondre aux besoins des nouveaux agents du SEAE, dans la mesure où les diplomates des États membres ne connaissent pas les procédures et les pratiques de la Commission et que les fonctionnaires de l’UE ne sont pas bien formés pour remplir leurs nouvelles fonctions diplomatiques. Les cours d’entrée en service ont toutefois été modifiés en septembre 2013.

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41 Dans le rapport sur l’examen du SEAE, il est indiqué que: «Ces réunions ne sont malheureusement pas organisées jusqu’à présent à une fréquence suffisante. Le président de la Commission et la haute représentante ont convenu récemment que le groupe de commissaires RELEX devait se réunir plus souvent, sous la présidence de la haute représentante.»

42 La Commission a renforcé la fonction du commissaire chargé des affaires économiques et monétaires en l’intégrant à la vice‑présidence et en dotant le titulaire de cette fonction d’instruments de travail complémentaires.

43 Les réunions des équipes responsables d’un pays sont organisées par chaque service géographique en moyenne deux à trois fois par an. Souvent, elles ne réunissent pas tous les participants concernés, comme les bureaux thématiques, les structures de la politique de sécurité et de défense commune ou les représentants spéciaux de l’UE. La direction générale du SEAE chargée de gérer la lutte contre le terrorisme et les questions liées au développement, la DG Aide humanitaire et protection civile (ECHO), la DG Développement et coopération — EuropeAid (DEVCO) de même que les représentants spéciaux ne siègent pas au conseil de gestion des crises. La DG Affaires intérieures est la seule direction générale de la Commission représentée au sein du bureau directeur des renseignements.

La coordination avec la Commission et les États membres s’améliore, mais est encore insuffisante pour permettre au SEAE d’exploiter son potentiel

51 Dans cette section (points 51 à 67), la Cour répond à la troisième question: le SEAE a‑t‑il assuré une coordina‑tion efficace avec la Commission et les États membres? La Cour a utilisé des critères relatifs à l’efficacité des mécanismes en place au SEAE pour la coordination avec la Commission et les États membres, au niveau tant du siège que des délégations.

La coordination avec la Commission a été partiellement efficace

52 Le SEAE est censé contribuer à rendre la politique étrangère plus cohérente. Ce mandat exige une coopération étroite avec la Commission qui, en vertu du traité de Lisbonne, reste responsable de certains domaines des relations extérieures (comme le déve‑loppement, le commerce, l’élargisse‑ment, l’aide humanitaire et les aspects externes des politiques internes).

53 En tant que vice‑présidente de la Commission, la HR/VP participe plei‑nement au processus décisionnel de la Commission. En raison de la nature de ses fonctions, elle n’a toutefois pas été en mesure d’assister à deux tiers des réunions de la Commission en 2012, y compris à celles qui ont eu une incidence directe ou indirecte sur la politique étrangère de l’UE. De plus, l’organisation de réunions formelles des commissaires chargés des relations extérieures s’est avérée difficile: seules cinq d’entre elles se sont tenues en 29 mois et toutes ont été présidées par le président de la Commission41. À cet égard, la clarifica‑tion des fonctions/pouvoirs concrets du HR/VP en tant que vice‑président n’a guère progressé, notamment en ce qui concerne la coordination des travaux des autres commissaires. Or, cela contraste avec les progrès accom‑plis dans la définition des pouvoirs attachés au rôle de vice‑président confié en octobre 2011 au commissaire chargé des affaires économiques et monétaires et de l’euro en réponse à la gravité de la crise financière42.

54 Au niveau opérationnel, il existe différentes instances où le SEAE et la Commission coordonnent leurs activi‑tés. L’audit a permis de constater que les équipes responsables d’un pays, le bureau directeur des renseignements et le conseil de gestion des crises se réunissent moins fréquemment que prévu et que toutes les parties concernées ne sont pas conviées43. Une coordination plus systématique a été instaurée grâce aux réunions de coordination hebdomadaires entre le secrétariat général de la Commis‑sion et la division de la coordination des politiques, ainsi que grâce aux réunions organisées entre le SEAE et les DG de la Commission dans le cadre des travaux préparatoires des groupes de travail du Conseil.

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55 Le SEAE participe aux consultations interservices de la Commission; cepen‑dant, son incidence sur la dimension extérieure des politiques internes est affectée par son manque de ressources. S’agissant de la politique étrangère et de sécurité commune, qui est une compétence intergouverne‑mentale, il incombe au HR/VP d’éva‑luer si un thème relève principalement ou exclusivement de ce domaine, au moment où il décide si la Commission doit être consultée. Parfois, c’est une simple question d’appréciation et il se peut que la proposition en cause ait des implications dans des domaines qui relèvent de la compétence de la Commission.

56 Le SEAE et la Commission ont formel‑lement conclu des accords de travail afin de coordonner leurs activités. Dans l’ensemble, les nouvelles pro‑cédures sont moins flexibles et plus exigeantes que celles qui existaient lorsque la DG RELEX était responsable des relations extérieures, du fait que le SEAE est une entité distincte de la Commission. Beaucoup d’anciens agents de la Commission travaillant au SEAE ont certes encore de bons réseaux de contacts qui facilitent la coordination, mais ces réseaux vont vraisemblablement s’affaiblir au fil du temps. De plus, la mise en place du SEAE en tant qu’entité distincte a augmenté le nombre d’institu‑tions de l’UE qui traitent les mêmes matières. De ce fait, il peut s’avérer plus difficile d’arriver à un accord sur une répartition efficiente du travail, comme l’illustre la structure actuelle des cellules de crise au sein de l’UE (voir encadré 2).

Les cellules de crise

Le suivi de la situation consiste en un examen et une analyse permanents des événements qui se produisent dans le monde, au moyen de toutes les ressources disponibles, y compris des rapports envoyés par les délé‑gations de l’UE, les sources de renseignements et les médias publics. Le SEAE a créé la salle de veille de l’UE en 2012 en utilisant les ressources existantes auparavant réparties entre trois départements différents. Il s’agit d’une étape importante dans la réduction du nombre de cellules de crise jouant des rôles similaires, mais il reste beaucoup à faire au niveau de l’UE.

En mai 2013, la Commission a mis en place son propre centre de réaction d’urgence pour pouvoir réagir de manière plus coordonnée, plus rapide et plus efficiente aux catastrophes en Europe et au‑delà. En outre, le SGC soutient la mise en place du dispositif de l’UE pour la coordination dans les situations d’urgence et de crise, conçu pour assurer une réponse politique de l’UE qui soit transversale, rapide et coordonnée en cas de crise grave, sous la direction de la présidence tournante. Actuellement, il n’y a pas de répartition claire des responsabilités entre la salle de veille de l’UE, le centre de réaction d’urgence et le dispositif de l’UE pour la coordination dans les situations d’urgence et de crise. Or, cela permettrait d’atténuer les risques évidents de double emploi.

D’autres centres spécifiques continuent également de jouer un rôle important dans la réaction aux crises44. L’architecture actuelle amène la Cour à s’interroger sur son efficience et sur son efficacité, car les informations et les responsabilités sont dispersées entre différents acteurs. À titre d’exemple, l’UE ne disposera d’un rap‑port conjoint d’évaluation intégrée des menaces et des risques qu’en 2015.

44 La section «Analyse stratégique et réponse» (DG Affaires intérieures), le centre de gestion des crises sanitaires (DG Santé et consommateurs), le centre chargé des opérations d’urgence au sein du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies et le Frontex Situation Centre.

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45 Dans leurs réponses à l’enquête de la Cour, 46 % des chefs de délégation ont affirmé avoir consacré au moins 50 % de leur temps à des tâches de gestion/administratives.

La nouvelle structure des délégations de l’UE requiert davantage de coordination, et sa gestion administrative est moins efficiente

57 Au niveau des délégations, la néces‑sité de séparer rigoureusement les budgets administratifs du SEAE et de la Commission a rendu l’établisse‑ment et l’exécution du budget plus compliqués. En 2012 par exemple, la Commission a financé les frais adminis‑tratifs dans les délégations par l’inter‑médiaire de huit directions générales différentes et de trois instruments. Cette distinction entre les budgets est préjudiciable à l’efficience des délé‑gations, puisque la structure actuelle requiert davantage de ressources pour gérer le budget administratif. En outre, c’est une source de risque dans un contexte caractérisé par des ressources limitées et une exécution budgétaire décentralisée (voir enca-dré 3). En novembre 2013, le SEAE a soumis à la Commission une propo‑sition de simplification qui, si elle est mise en œuvre, permettra de réduire à un maximum de deux le nombre de sources de financement.

58 Les chefs de délégation sont éga‑lement confrontés à d’importantes difficultés lorsqu’il s’agit d’affecter leur personnel aux tâches prioritaires, car les agents de la Commission ne peuvent consacrer plus de 20 % de leur temps de travail à des tâches du SEAE. En outre, les agents de la Commission ne peuvent ordonnancer les dépenses du SEAE. En conséquence, les chefs de délégation consacrent une partie non négligeable de leur temps à des tâches administratives plutôt qu’à des ques‑tions politiques, ce qui est préjudi‑ciable à leur efficacité45.

59 Les chefs de délégation et les res‑ponsables de bureau (desk officers) au siège ne sont pas toujours au courant des instructions et des rapports qui circulent entre les services centraux de la Commission et les agents de celle‑ci dans les délégations. Cela peut nuire à la cohérence des actions de l’UE.

Restrictions en matière d’ordonnancement financier

Les agents des délégations ne peuvent ordonnancer les dépenses administratives du SEAE et les dépenses opérationnelles de la Commission que dans des conditions très strictes. L’unique exception est le chef de délégation, qui travaille pour le SEAE, mais auquel la Commission a accordé une subdélégation pour ordon‑nancer ses dépenses opérationnelles. Cela a donné lieu à des situations où personne n’était habilité à fran‑chir certaines étapes fondamentales des opérations financières, notamment dans les délégations où le seul administrateur du SEAE est le chef de délégation: en son absence, personne d’autre ne peut ordonnancer les dépenses administratives du SEAE.

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46 À cet égard, le Conseil a souscrit sans réserve, dans ses conclusions sur l’examen du SEAE, à l’idée de renforcer les regroupements et l’échange de rapports et d’informations.

60 Le SEAE et la Commission coordonnent la gestion des délégations par l’inter‑médiaire de l’EUDEL, un organe qui se réunit au niveau des hauts respon‑sables, ainsi qu’au niveau opération‑nel. Parallèlement, la Commission dispose toutefois aussi d’une instance distincte, «COMDEL», qui traite les questions spécifiques à la Commission. Le SEAE ne reçoit pas les comptes rendus des réunions du COMDEL et n’est pas consulté sur les initiatives de ce dernier qui le concernent. À titre d’exemple, la Commission a effectué, en 2011, une évaluation approfondie de la charge de travail pour les postes de la Commission dans les délégations. Or, cette évaluation n’a pas porté sur la charge de travail de l’ensemble des agents des délégations (y com‑pris ceux du SEAE), ni sur les priorités générales de l’UE. L’existence de deux organes distincts pour traiter les ques‑tions relatives aux délégations com‑plique l’organisation du travail.

61 Malgré ces problèmes, les États membres estiment que la transforma‑tion des anciennes délégations de la Commission en délégations de l’UE a été une réussite remarquable pour le SEAE.

Les États membres et le SEAE n’ont pas encore pleinement exploité le potentiel de synergies entre leurs réseaux de représentations diplomatiques

62 Le SEAE a régulièrement organisé des réunions avec les services diploma‑tiques des États membres afin d’exa‑miner des questions qui présentent un intérêt commun. Ces réunions ont été tenues à différents niveaux et ont per‑mis au SEAE de coordonner l’action sur un large éventail de sujets, allant des questions politiques à celles d’ordre administratif, comme la formation ou la sécurité.

63 Un nouveau rôle a été attribué aux délégations de l’UE, mais les syner‑gies possibles avec les services diplo‑matiques des États membres n’ont pas été pleinement exploitées par la suite, ce qui est en grande partie imputable au peu de temps qui s’est écoulé depuis la création du SEAE et au manque d’engagement des États membres eux‑mêmes. Les déléga‑tions de l’UE et les représentations diplomatiques d’États membres sont encore très rarement regroupées dans un même endroit et n’établissent qu’exceptionnellement des rapports politiques communs. Dans la pratique, les délégations ne reçoivent guère d’informations, et le flux d’informa‑tions entre elles et les ambassades des États membres ne va que dans un sens. Le regroupement et l’établissement de rapports politiques communs sont deux domaines qui offrent au SEAE de belles occasions d’apporter une valeur ajoutée46.

23Observations

64 Le traité de Lisbonne, qui a institué les délégations de l’UE, a renforcé les attentes concernant le fait que ces «maisons de l’Europe» pourraient offrir des services consulaires, y compris la protection consulaire des citoyens de l’UE. Il reste cependant beau‑coup à faire et le SEAE n’a pas encore analysé de façon détaillée l’incidence financière qu’impliquerait une réponse à ces attentes, notamment à celles de certains États membres de petite ou moyenne taille. Les États membres ne sont pas parvenus à définir une position commune sur cette question ni à se mettre d’accord sur une harmo‑nisation des règles et de la législation applicables aux situations de crise et d’urgence, sur la formation du person‑nel et sur la répartition des coûts.

L’exercice, par le SEAE, de la présidence permanente de certaines instances préparatoires du Conseil offre potentiellement des avantages qui n’ont pas été pleinement exploités

65 Le HR/VP préside le Conseil des af‑faires étrangères, l’une des formations du Conseil de l’Union européenne, et désigne les présidents permanents de certaines de ses instances prépara‑toires, y compris le Comité politique et de sécurité. Bien que cela facilite la coordination et permette au SEAE d’exercer une influence considérable sur l’ensemble du cycle de la politique étrangère, il existe certaines lacunes, comme l’absence d’instance prépa‑ratoire pour traiter de la dimension extérieure des politiques internes.

66 La mise en place de présidences permanentes était considérée comme un avantage par rapport à l’ancien système de présidences tournantes, cela permettant une planification à long terme et la conduite de ré‑flexions plus stratégiques. D’après les réponses à l’enquête effectuée par la Cour auprès des États membres, le fait que le SEAE assure la présidence des comités et des groupes de travail du Conseil n’a toutefois pas débouché sur une approche plus stratégique qu’à l’époque des présidences tournantes.

67 Dans l’ensemble, la structure actuelle requiert encore une coopération étroite avec la présidence tournante, qui préside le Conseil «Affaires géné‑rales» responsable des principaux thèmes, comme les négociations d’adhésion, le Comité des représen‑tants permanents et certains groupes de travail compétents du Conseil, entre autres celui qui traite du développe‑ment. Jusqu’à présent, cette coordi‑nation a fonctionné dans la pratique, bien que son efficience ait été affec‑tée par des insuffisances en matière de planification et d’établissement des ordres du jour, ce qui a entraîné des retards dans la présentation de documents et des changements de dernière minute avant des sommets internationaux.

24Conclusions et recommandations

68 Le présent rapport est le résultat d’une évaluation indépendante de la mise en place du SEAE. L’audit de la Cour a eu lieu en même temps que les travaux préparatoires à l’examen du SEAE réalisé à la moitié du mandat de la HR/VP. Les constatations et les recom‑mandations de la Cour concordent, en règle générale, avec les résultats de l’autoévaluation du SEAE, ce qui souligne la nécessité de remédier aux insuffisances constatées.

69 La mise en place du SEAE permet à l’UE de disposer d’un service de politique étrangère opérationnel, doté d’unités thématiques, de structures de gestion des crises ainsi que d’un vaste réseau de postes diplomatiques, et au sein duquel existe un certain équilibre entre agents de différentes origines.

70 La mise en place du SEAE a eu lieu à une époque caractérisée par des difficul‑tés financières et une aggravation des troubles non loin des frontières de l’UE. Elle a également été menée précipitam‑ment, mal préparée et rendue difficile du fait de trop nombreuses contraintes et de tâches définies en des termes va‑gues. Dans l’ensemble, tous ces facteurs ont contribué à instaurer un environne‑ment peu propice au démarrage de ce service. (Voir points 13 à 22.)

71 Des insuffisances ont affecté la fixation des objectifs et la planification, l’orga‑nisation et l’allocation des ressources, ce qui a également été préjudiciable à l’efficience du SEAE. L’intégration des représentants spéciaux de l’UE dans les travaux du SEAE reste insuffisante. S’agissant du recrutement, la Cour a constaté que les déséquilibres impor‑tants entre les sexes et les origines géo‑graphiques n’ont pas encore été pleine‑ment corrigés et que les procédures de

recrutement sont onéreuses et lentes. (Voir points 23 à 50.)

72 Dans l’ensemble, la coordination entre le SEAE et la Commission n’était que partiellement efficace, notamment en raison de l’absence de mécanismes efficaces de coordination au sommet de la hiérarchie et de la rigidité du cadre financier et administratif dans les délégations. Cela accapare des ressources qui devraient être consa‑crées aux tâches politiques. La coor‑dination avec les États membres s’est améliorée, mais elle peut encore être renforcée afin d’exploiter les synergies, comme l’échange d’informations ou le regroupement, d’améliorer les services consulaires, y compris la protection consulaire des citoyens de l’UE, et de contribuer à conférer un rôle plus stra‑tégique au Conseil et à ses instances préparatoires. (Voir points 51 à 67.)

73 Se fondant sur les conclusions susmentionnées, la Cour formule les recommandations suivantes:

a) le SEAE devrait clarifier ses objec‑tifs, ses tâches et ses compétences, rationaliser sa structure organi‑sationnelle et simplifier le cadre administratif dans lequel il s’inscrit;

b) le SEAE devrait examiner, avec les États membres et la Commission, si l’établissement d’un nouveau cadre stratégique global pour les affaires étrangères et la politique de sécu‑rité de l’UE, à présenter au Conseil européen pour approbation, est nécessaire et réalisable;

c) le SEAE devrait élaborer un système de planification globale afin de renforcer la cohérence interne de ses activités et de mieux les relier au programme de travail annuel de la Commission et au «programme à trois» des présidences tournantes;

25Conclusions et recommandations

d) le SEAE devrait proposer au Conseil de revoir le cadre actuelle‑ment applicable aux représentants spéciaux de l’UE pour faire en sorte que leur action s’intègre mieux dans les travaux du SEAE. Cela passerait, entre autres, par une clarification des conditions de leur nomination, des caractéristiques de leur mandat et des mécanismes d’évaluation de leur performance. Le SEAE devrait aussi proposer de modifier leur position admi‑nistrative, notamment en ce qui concerne les conditions de travail et les aspects financiers;

e) le SEAE devrait revoir ses procé‑dures de recrutement sur la base des enseignements tirés pendant les trois premières années. Il s’agirait en l’occurrence d’adopter un référentiel de compétences pour le personnel d’encadrement, d’utiliser davantage les nouvelles technologies pour réaliser des économies, de recourir aux centres d’évaluation pour les postes sensibles et d’être plus sélectif dans la détermination des postes qui nécessitent la participation

du politique à la procédure de sélection;

f) le SEAE et la Commission devraient proposer un nouveau cadre admi‑nistratif et financier pour la gestion des délégations de l’UE, afin de limiter la complexité et la rigidité du cadre actuel qui découlent du système budgétaire en vigueur et de permettre d’employer les agents des délégations de manière flexible dans l’intérêt de l’UE;

g) le SEAE devrait poursuivre ses efforts pour encourager l’échange d’informations avec les États membres et le regroupement des représentations diplomatiques dans des locaux communs, et réali‑ser une étude de faisabilité concer‑nant l’offre de services consulaires, y compris la protection consulaire des citoyens de l’UE.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 20 mai 2014.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPrésident

26

étrangère de l’UE. La manière de garantir une meilleure approche de l’Union en ce qui concerne ces relations cruciales a fait l’objet d’intenses discussions, également au plus haut niveau politique, notamment lors du Conseil européen (septembre 2010), au niveau ministé‑riel (Conseil «Affaires étrangères» de décembre 2010) et, en particulier, lors d’une réunion «Gymnich» en sep‑tembre 2011, ainsi qu’à de nombreuses autres occasions. Compte tenu du caractère hétérogène du groupe des pays partenaires stratégiques et des relations que ces pays entretiennent avec l’UE, il a toujours été admis qu’une approche uniforme de ces partenariats pouvait ne pas avoir été la plus bénéfique. Dans un premier temps, les discussions ont essentiellement porté sur les partenariats stratégiques avec les États‑Unis, la Russie et la Chine. Ensuite, l’accent a également été mis sur le Brésil, l’Inde et l’Afrique du Sud sans oublier, naturelle‑ment, l’ensemble des autres partenaires stratégiques. Il convient aussi de souligner que la structure des partenariats stratégiques, qui implique une série de réu‑nions périodiques à différents niveaux et, en particulier, l’organisation de sommets à intervalles réguliers, facilite la mise en place d’un suivi systématique par les États membres et l’adaptation progressive de ces partenariats aux priorités politiques et à l’évolution de la situation internationale. Les discussions menées au sein du Coreper dans la foulée des sommets sont, à cet égard, particulièrement utiles.

La complexité de l’organisation du SEAE ne favorise pas la coopération en temps utile entre départements

32 et encadré 1 — La plateforme des crisesDeux nouveaux mécanismes ont été créés pour amé‑liorer la coordination, à savoir le conseil de gestion des crises, qui traite des questions horizontales, et la plateforme de crise, qui organise la réaction de l’UE à une crise sous tous ses aspects (sur le plan diploma‑tique, humanitaire, de la sécurité, de la gestion, etc.) avec l’ensemble des acteurs concernés du SEAE et de la Commission (en particulier ECHO et DEVCO). Lorsqu’une plateforme de crise est mise en place, une réunion de coordination est organisée avec la HR ou le secrétaire général exécutif ou encore le directeur général respon‑sable de la zone géographique, en concertation avec le directeur chargé de la gestion de tous les aspects opérationnels de la crise, afin d’adopter des conclusions à caractère opérationnel avec l’ensemble des acteurs impliqués dans la formulation de la réponse de l’UE. Comme indiqué dans la récente communication relative

Observations

Le rôle du SEAE a fait l’objet d’une décision tardive et a été défini en des termes vagues

15La tâche qui a été assignée au SEAE est d’aider le/la HR dans l’exercice de son mandat, lequel consiste à exécuter la politique étrangère et de sécurité com‑mune (PESC) et la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l’Union conformément au mandat donné par le Conseil ainsi qu’à veiller à la cohérence de l’action extérieure de l’Union.

Les décisions concernant la PESC nécessitent l’unani‑mité des États membres de l’UE. Le SEAE n’aurait pu définir une stratégie globale en matière de politique étrangère que si la HR avait reçu un mandat clair en ce sens de la part des États membres de l’UE, ce qui n’a pas été le cas. Au lieu de cela, certaines initiatives, aux‑quelles le SEAE a été étroitement associé, ont été prises par un petit nombre d’États membres, comme le projet de «stratégie européenne mondiale», défendu par ES, IT, PL, SE, mais non soutenu par d’autres.

L’approche stratégique de l’UE continue d’être fondée sur la stratégie européenne de sécurité adoptée en 2003 et son rapport de mise en œuvre publié en 2008, dont les conclusions restent, à de nombreux égards, valables et pertinentes à ce jour (voir aussi nos observa‑tions au point 25).

Le SEAE a été confronté à un certain nombre de défis politiques et financiers

21En ce qui concerne le secrétariat général du Conseil, la méthode adoptée a été celle d’une suppression pro‑gressive et rapide.

Le SEAE n’a pas accordé la priorité à l’élaboration d’un cadre stratégique global pour la politique étrangère de l’UE et n’a pas adopté de stratégie interne

25Depuis le début de son mandat, la HR/VP a déclaré à plusieurs reprises que les relations avec les partenaires stratégiques figuraient parmi les priorités de la politique

Réponses du SEAE

Réponses du SEAE 27

à une approche globale, des plateformes de crise seront très régulièrement mises en place pour tous les pays en crise, comme cela a été le cas dans le cadre de la réac‑tion de l’UE à la crise libyenne jusqu’en octobre 2011.

34En ce qui concerne le point b), la même règle s’applique aux rapports des missions civiles de la PSDC.

En données chiffrées, 70 chefs de délégation sur les 140 disposent d’une habilitation de sécurité. Cette procé‑dure prend du temps, car elle requiert l’intervention des services nationaux. Néanmoins, depuis sa création, le SEAE a considérablement progressé et continue de pro‑gresser dans ce domaine. Notre objectif est de parvenir à une situation où chaque chef de délégation dispo‑serait d’un niveau approprié d’habilitation de sécurité. Pour ce faire, les ministères des affaires étrangères sont informés que leurs candidats devraient, dans la mesure du possible, être déjà munis d’une habilitation de sécurité.

En ce qui concerne les informations classifiées, des registres sont en place dans les délégations qui doivent traiter des documents «CONFIDENTIEL UE» et d’un niveau de classification supérieur. Les agents contrô‑leurs sont formés et préparés pour traiter ces docu‑ments classifiés.

En ce qui concerne les systèmes classifiés: toutes les délégations ont la possibilité d’envoyer et de recevoir des informations «RESTREINT UE» et d’un niveau de clas‑sification inférieur, y compris des rapports sur ce niveau d’information. Le même système s’applique à la fois aux rapports politiques et aux rapports de renseignement.

Vingt‑trois délégations sont actuellement équipées de systèmes permettant l’envoi et la réception d’informa‑tions jusqu’au niveau «SECRET UE». Ce nombre passera à 30 à la fin de l’année 2014, l’objectif étant d’arriver à 60 à la mi‑2016. Le système associe également les deux types de rapports.

Enfin, une refonte complète des systèmes d’informa‑tions classifiées est en cours avec pour objectif de transformer les systèmes actuels toujours hétérogènes en un système global du SEAE. Ce dernier devrait être opérationnel en 2016.

Les représentants spéciaux de l’UE ne sont pas suffisamment intégrés dans le SEAE

36Au‑delà de leur mission qui consiste à garantir l’homo‑généité et la cohérence de l’action de l’Union, les représentants spéciaux de l’UE (RSUE) appuient l’action menée par la HR/VP dans leurs régions ou domaines thématiques respectifs. Ils contribuent grandement à la mise en place d’une politique étrangère et de sécurité commune de l’UE plus solide et plus efficace et aux efforts consentis par l’Union pour devenir un acteur plus efficace, plus cohérent et plus performant sur la scène mondiale. Ils confèrent à l’UE une présence politique active dans des pays et régions clés, agissant en tant que «voix» et «visage» de l’Union et de ses politiques.

37En principe, les RSUE travaillent en coordination avec les acteurs de l’Union concernés. Cela ressort, par exemple, de l’article 12 (Coordination), paragraphe 2, de la décision 2011/426/PESC du Conseil du 18 juillet 2011 portant nomination du représentant spécial de l’Union européenne en Bosnie‑et‑Herzégovine. Afin d’appuyer les opérations de gestion de crises de l’Union, le RSUE, agissant avec d’autres acteurs de l’Union présents sur le terrain, améliore la diffusion et l’échange d’informations entre ces derniers, afin de parvenir à un niveau élevé de connaissance et d’évaluation communes de la situation.

Il n’en reste pas moins que leur intégration dans les structures constitue un défi.

38Toutefois, comme indiqué dans son mandat, ... le RSUE est responsable de l’exécution de son mandat et agit sous l’autorité du HR, ... le RSUE travaille en coordination étroite avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Ces dispositions réduisent donc considérable‑ment la portée de la «marge d’appréciation».

Réponses du SEAE 28

Le SEAE a connu des difficultés pour pourvoir les postes essentiels avec les ressources transférées

43Voir observations au point 34.

44Le SEAE a été conçu de manière à favoriser l’enrichisse‑ment mutuel entre les cultures des services diploma‑tiques nationaux des États membres de l’UE et le per‑sonnel issu des institutions européennes. Dès le départ, il a été prévu, pour l’essentiel, un système de rotation pour les agents détachés. Les experts nationaux déta‑chés auprès du SEAE ont la possibilité de se familiariser avec l’aspect opérationnel des politiques européennes et avec les structures européennes. Il est clair que cela est bénéfique pour leurs administrations respectives.

Les procédures de recrutement ont été lentes et onéreuses et n’ont pas permis de corriger pleinement les déséquilibres préexistants

47Des entretiens à Bruxelles avec les candidats aux postes de chef de délégation sont jugés nécessaires dans la mesure où ceux‑ci posent leur candidature à des postes d’encadrement exigeants en dehors du siège.

Même s’il peut arriver que l’entretien final avec la HR/VP pour un poste de chef de délégation doive être déplacé en raison de changements inévitables dans l’agenda de cette dernière, tout est mis en œuvre pour garantir que le candidat soit toujours informé du changement de date et/ou d’heure de l’entretien avant que celui‑ci n’entame son voyage.

48Le SEAE a bien analysé les éventuels avantages du recours aux centres d’évaluation pour les postes d’enca‑drement. Nous sommes parvenus à la conclusion que ces centres ne constituaient pas une solution optimale pour une institution telle que la nôtre, notamment en phase de démarrage et compte tenu de l’obligation de remplir rapidement le quota de diplomates des États membres.

39La Commission est responsable de l’exécution financière des décisions du Conseil arrêtées pour chaque mandat des différents RSUE. La plupart des budgets affectés aux RSUE concernent les dépenses de personnel et de logistique qui peuvent être considérées comme des dépenses administratives de par leur nature, mais sont actuellement gérées comme des dépenses opération‑nelles en raison de leur financement au titre du budget de la PESC. Il en résulte toute une série de procédures différentes, ce qui n’est pas optimal dans la mesure où chaque RSUE doit mettre en place et gérer son propre bureau et traiter toutes les questions administratives, logistiques, contractuelles et financières avec très peu de personnel, en étant confronté à la difficulté de dispo‑ser de toutes les connaissances spécialisées et de l’expé‑rience nécessaires au bon fonctionnement d’un bureau. En 2013, le montant engagé pour les RSUE au titre du budget de la PESC s’est élevé à 23,5 millions d’euros.

La situation pourrait être sérieusement améliorée si le personnel et les fonctions d’appui étaient regroupés selon l’une des méthodes suivantes:

— intégration dans le Service européen pour l’action extérieure;

— intégration dans un centre de services partagés;

— création d’une cellule d’appui spécifique.

Dans la situation actuelle, les RSUE reçoivent un impor‑tant soutien du FPI dans certains domaines (notamment en matière de financement et de contrats, de marchés, de recours aux contrats‑cadres pour les services et équi‑pements essentiels) et également du SEAE. Ce dernier fournit un appui logistique conséquent (locaux, matériel de bureau, équipements et services informatiques et de communication) officialisé par des protocoles d’accord. Les RSUE basés à Bruxelles sont installés dans les locaux du SEAE et les RSUE à double casquette, qui sont à la fois chefs de délégation et établis en dehors de l’UE, partagent les bureaux et les services de la délégation où ils sont basés.

Cependant, quelle que soit la méthode d’intégration choisie à l’avenir, les RSUE devront toujours rendre compte de leurs activités indépendamment du SEAE, dans la mesure où des dispositions spécifiques du traité continueront de leur être applicables.

Réponses du SEAE 29

La réunion hebdomadaire entre le directeur général administratif du SEAE et la DG DEVCO et la réunion hebdomadaire avec le cabinet du commissaire chargé de l’élargissement et de la politique européenne de voi‑sinage peuvent également être citées comme exemples importants. Outre les réunions périodiques, d’autres mécanismes de coordination ont contribué à l’efficacité de la collaboration entre le SEAE et la Commission. Les accords écrits (par exemple, les modalités de travail entre la Commission et le SEAE — voir point 56) et les comités (EUDEL — voir point 60) en constituent de bons exemples.

56La salle de veille de l’UE s’occupe essentiellement des crises politiques et des catastrophes naturelles de grande ampleur en dehors de l’Union européenne.

Le centre européen de réaction d’urgence est essentiel‑lement chargé des catastrophes naturelles à l’extérieur et à l’intérieur de l’UE, conformément à la législation de l’Union en matière d’aide humanitaire et de protection civile.

Afin d’encourager les synergies et de réduire au mini‑mum les chevauchements, la cohabitation du centre européen de réaction d’urgence et de la salle de veille de l’UE a été proposée dans le cadre de l’examen de l’organisation et du fonctionnement du SEAE en 2013.

La nouvelle structure des délégations de l’UE requiert davantage de coordination, et sa gestion administrative est moins efficiente

57Le SEAE partage pleinement l’analyse de la Cour sur les circuits financiers dans les délégations, laquelle s’ap‑plique également au budget de la PESC, notamment en ce qui concerne la gestion efficace du budget des missions civiles de la PESC.

59En vertu de la règle applicable aux relations entre le siège et les délégations, telle que convenue entre le SEAE et la Commission, l’ensemble des chefs de déléga‑tion devraient être informés de toutes les instructions en provenance du siège à destination des délégations et de tous les rapports envoyés par leur délégation au siège.

49Si l’on se fonde sur les chiffres de février 2014, il est vrai que les femmes représentent un pourcentage inférieur à celui des hommes dans la catégorie des administra‑teurs. Néanmoins, le pourcentage de femmes à des fonctions d’encadrement est passé à 25,5 %.

Malgré le déséquilibre géographique hérité du passé, le SEAE a mis tout en œuvre pour recruter des diplo‑mates provenant des «nouveaux» États membres. En février 2014, 29 % des diplomates des États membres à des postes d’encadrement provenaient de ces «nou‑veaux» États membres.

En ce qui concerne l’équilibre hommes‑femmes et l’équilibre géographique, le taux de réussite des femmes candidates reste supérieur à celui des hommes, mais le problème qui se pose est d’obtenir suffisam‑ment de candidatures de la part de femmes.

Quant au déséquilibre géographique, il peut dépendre des chiffres utilisés. Le rapport sur le personnel de 2013 montre que les effectifs AD de l’EU‑12 sont passés de 16,9 à 18,6 %, alors que la part de ces pays en taille est de 20,6 %, soit un pourcentage assez proche et qui s’améliore rapidement. En ce qui concerne les AST, leur proportion a grimpé de 12,7 à 16,1 % en un an. Pour les agents contractuels, les pourcentages sont moins élevés.

50Le programme des séminaires de préparation du personnel à un premier poste en délégation a bien été adapté aux besoins de collègues récemment nommés. Au cours des séminaires annuels destinés au personnel des délégations, des formations consacrées aux fonc‑tions diplomatiques ont également été systématique‑ment organisées.

La coordination avec la Commission a été partiellement efficace

54Davantage d’efforts doivent sans doute être consentis pour améliorer la coordination entre les structures de la PSDC et la Commission ainsi qu’au sein du SEAE lui‑même.

Réponses du SEAE 30

à l’échelle mondiale, telles que les questions écono‑miques et commerciales, les migrations, la sécurité, etc. En principe, les délégations de l’UE diffusent réguliè‑rement les lignes à suivre aux ambassades des États membres de l’UE dans les pays tiers.

64Il convient en effet de rappeler que la protection consu‑laire continue de relever de la compétence nationale et que, dès lors, les délégations n’apportent pas une aide directe aux ressortissants de l’UE. Les délégations four‑nissent un soutien aux États membres en facilitant la coopération et en les aidant à porter assistance aux res‑sortissants non représentés. C’est le cas dans plusieurs pays. Un récent exemple est celui du Soudan du Sud, où la délégation a contribué à la coordination locale de l’évacuation des ressortissants non représentés (prin‑cipaux pays non représentés: Italie, Belgique, Finlande, Portugal, Suède, Grèce, Irlande, Danemark). Parmi les autres exemples figurent le Liban et les Philippines pour ne citer que les cas les plus récents.

L’exercice, par le SEAE, de la présidence permanente de certaines instances préparatoires du Conseil offre potentiellement des avantages qui n’ont pas été pleinement réalisés

Réponse commune aux points 65 à 67Il reste en effet du travail à fournir. Néanmoins, la stabilité et l’expérience de la présidence acquise au fil du temps par ceux qui l’ont assurée ont été très fruc‑tueuses et ont contribué à renforcer davantage le rôle du président, notamment sur la manière de nouer le dialogue entre les groupes de travail/les comités et les parties tierces, par le biais de visites de pays tiers et de dialogues réguliers avec ces derniers, la société civile et d’autres parties prenantes.

65Plusieurs groupes de travail du Conseil sont chargés de la dimension extérieure des politiques intérieures, tels que la COTER (dimension extérieure du terrorisme) et le JAIEX (dimension extérieure de la justice et des affaires intérieures). Ces questions relèvent toutefois de la prési‑dence tournante, dans les domaines sectoriels auxquels elles se rapportent.

60Ce double système (COMDEL‑EUDEL) entraîne de multiples débats sur les mêmes questions et des retards dans la prise de décisions et il peut être un obstacle aux contacts directs entre le SEAE et les services de la Commission. Le format EUDEL a néanmoins été récem‑ment adapté et est désormais organisé au niveau des directeurs, ce qui le rend plus propice à la prise de déci‑sions. Nous reconnaissons toutefois que la coordination de la gestion des délégations serait moins compliquée s’il n’existait qu’un seul «forum», l’EUDEL.

Les États membres et le SEAE n’ont pas encore pleinement exploité le potentiel de synergies entre leurs réseaux de représentations diplomatiques

63Outre les 4 projets de regroupement déjà existants, 8 projets de regroupement avec différents États membres ont été mis en place depuis la création du SEAE, dans 7 pays tiers. D’autres projets de regroupe‑ment sont en cours d’examen, et nous sommes convain‑cus que cette pratique va s’étendre. Les regroupements constituent une priorité pour le SEAE non seulement pour des raisons pratiques et économiques, mais aussi pour leur valeur symbolique.

En ce qui concerne les échanges de rapports entre les institutions de l’UE et les États membres, un système normalisé et plus systématique a été mis en place au niveau du siège et des délégations. Le SEAE continue de diffuser les rapports sur les sommets, les réunions bila‑térales et de l’UE, les visites, etc., par le biais de COREU, comme cela était fait auparavant par la présidence tournante de l’UE. Les délégations de l’UE se partagent également un certain nombre de réunions de coordi‑nation de l’UE à différents niveaux, tels que les chefs de mission et les chefs de mission adjoints, les affaires économiques et commerciales, la coopération, la presse, l’information et la culture, etc. Des rapports conjoints des chefs de mission de l’UE sont aussi régulièrement fournis par les délégations de l’UE et les ambassades des États membres dans les pays tiers. Les délégations distribuent en outre régulièrement d’autres rapports, des études analytiques et des évaluations ainsi que des e‑notes. Le SEAE diffuse aussi quotidiennement les lignes à suivre à propos des événements importants sur la scène internationale. Les lignes à suivre constituent un moyen efficace de faire connaître le point de vue de l’Union européenne sur des questions de politique internationale ou sur d’autres questions importantes

Réponses du SEAE 31

Conclusions et recommandations

71Dans les premiers mois qui ont suivi le démarrage du SEAE, tous les services administratifs ont mis l’accent sur la rationalisation des processus qui s’appuyaient aupara‑vant entièrement ou partiellement sur les services de la Commission (ressources humaines, informatique, etc.). En 2012, et plus particulièrement en 2013, la réorgani‑sation de la structure du siège du SEAE, le redéploie‑ment de 20 postes AD du siège vers les délégations et la réaffectation des ressources des délégations fondée sur le «Zero‑Based Review» ont constitué les premières initiatives destinées à améliorer l’efficacité de la planifi‑cation et de la répartition des ressources.

L’adoption du système d’évaluation du personnel du SEAE en 2012 et le lancement du premier exercice qui y a fait suite en 2013 visent à jeter les bases d’une approche plus globale et intégrée de la gestion des performances.

Ce processus devrait progressivement renforcer le lien entre les apports de personnel et les priorités du SEAE, dans l’intérêt de l’efficacité de l’institution.

L’efficacité du SEAE sera en fait renforcée par un rap‑prochement entre les objectifs organisationnels et les objectifs individuels.

72Depuis 2012, des réunions de travail sont régulièrement organisées entre les services des ressources humaines du SEAE et de la DG DEVCO chargées de la gestion des postes dans les délégations. Elles apportent une contri‑bution pertinente à l’amélioration de la coordination entre le SEAE et la Commission.

Les systèmes de gestion des ressources humaines, tels que Sysper 2, ont été reconfigurés pour améliorer la gestion conjointe (Job Context system).

66De par la nature de la PESC, la plupart des domaines d’action qu’elle couvre sont liés à des événements imprévisibles, impossibles à planifier et engendrant une crise à laquelle il faut apporter une réponse urgente. Les avantages réels d’une présidence permanente sont les suivants:

1) Le fait d’avoir un interlocuteur permanent dans le cadre d’un dialogue politique et d’une concertation avec les pays tiers. Pour prendre un seul exemple, la présidence du Comité politique et de sécurité a pu relancer un dialogue moribond avec les États‑Unis, qui étaient auparavant réticents à rencontrer un nouvel interlocuteur tous les six mois.

2) Le fait de ne pas devoir fixer de priorités straté‑giques en fonction de la nécessité politique d’ob‑tenir des résultats dans un délai de six mois. Des politiques telles que les stratégies en matière de sécurité maritime ou dans le golfe de Guinée ont été mises au point progressivement et de manière approfondie dans un laps de temps beaucoup plus long, et leurs résultats sont de meilleure qualité.

67La coordination entre des organismes présidés par trois personnes différentes (SEAE, présidence tournante et présidence du Conseil européen) est une tâche complexe lorsqu’il s’agit de traiter le même domaine d’action. Il convient également de souligner que le processus de coordination est d’autant plus compliqué que les mandats des organes du Conseil n’ont pas été modifiés depuis le traité de Lisbonne, ce qui signifie que la répartition des compétences selon les lignes PESC/non PESC ne reflète pas toujours les différentes respon‑sabilités du SEAE, de la Commission et du Conseil.

Réponses du SEAE 32

73 e)Le SEAE prend note de la recommandation de la Cour et en partage l’esprit. Il réaffirme toutefois ses doutes quant au recours à des centres d’évaluation au stade actuel de développement des politiques du SEAE en matière de ressources humaines.

73 f)Le SEAE accepte cette recommandation qui pourrait être étendue à la gestion des missions civiles de la PSDC. Des propositions font actuellement l’objet de discussions avec la Commission. Le SEAE continuera de plaider en faveur d’une simplification du cadre de la gestion financière des délégations.

73 g)Le SEAE accepte cette recommandation et souligne que la question du regroupement fait actuellement l’objet de contacts intensifs et fructueux avec les États membres de l’UE et d’autres institutions de l’Union, telles que la BEI. En ce qui concerne les services consu‑laires, des contacts bilatéraux avec les États membres ont été noués afin de comprendre leurs besoins spéci‑fiques et leurs attentes. Les avancées dans ce domaine sont conditionnées par l’accord des États membres.

73 a)Le SEAE prend note de la recommandation de la Cour et en tient déjà compte dans le cadre de l’examen de l’organisation et du fonctionnement du SEAE.

73 b)Le SEAE n’est pas convaincu de la nécessité et de la fai‑sabilité d’un nouveau cadre stratégique global pour les affaires étrangères et la politique de sécurité de l’Union, pour les raisons évoquées ci‑dessus (voir réponse au point 25). Il est toutefois disposé à réexaminer la ques‑tion à l’avenir avec le Conseil et la Commission.

73 c)Le SEAE accepte cette recommandation. Dans le même temps, il souligne les efforts déjà consentis pour garantir la cohérence interne et interinstitutionnelle et réitère son intention de continuer à progresser dans ce domaine, en concertation étroite avec les autres insti‑tutions de l’Union européenne concernées et les États membres de l’UE.

73 d)Le SEAE accepte cette recommandation. Des proposi‑tions ont été adressées au Conseil et à la Commission et continueront d’être examinées.

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QJ‑A

B‑14‑011‑FR‑C ISSN

1831‑0850

Le traité de Lisbonne a institué un nouveau poste de chef de la diplomatie de l’UE, le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui est également vice-président de la Commission européenne. Le haut représentant s’appuie sur un nouveau corps diplomatique, connu sous le nom de Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Dans le présent rapport, la Cour a examiné si la mise en place du SEAE a été gérée efficacement. Elle estime, en conclusion, que celle-ci a été mal préparée et que des lacunes dans la manière dont le SEAE a géré ses ressources ont nui à son efficience. La Cour a également constaté que la coordination du SEAE avec la Commission et avec les États membres n’était pas encore satisfaisante, malgré les améliorations qui y ont été apportées.

COUR DESCOMPTESEUROPÉENNE