La Gestion Déléguée Selon La Cour-Des-comptes2014

8/10/2019 La Gestion Dlgue Selon La Cour-Des-comptes2014

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Royaume du Maroc

Cour des comptes

La Gestion Dlgue

des Services Publics Locaux

Synthse

Octobre 2014


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1. Le prsent rapport a pour objet lvaluation de la gestion dlgue des services

publics relevant des collectivits territoriales relatifs la distribution deau et

dlectricit, lassainissement liquide, au transport urbain et la propret.

2. Cette valuation vise particulirement :

dresser un diagnostic de ce mode de gestion en termes defficacit socio-

conomique pour le citoyen, de qualit de service pour lusager et

defficience des choix publics pour le contribuable;

tirer les enseignements de la gestion dlgue travers lexamen de

lexcution dun chantillon de contrats significatifs ;

proposer des pistes de rforme et/ou damlioration.

3. La mthodologie retenue pour llaboration de ce travail sest basesur :

les rapports de contrle des Cours rgionales des comptes portant sur le mme

objet ;

lexploitation du questionnaire relatif la gestion des services publics locaux

adress lensemble des communes urbaines et rurales ;

des conclusions issues des sances de travail avec les principaux intervenantsdans la gestion dlgue, en particulier les prsidents des conseils

communaux, les responsables du Ministre de lintrieur, du Ministre des

finances et du Dpartement de lenvironnement, de lONEE et des managers

dans diffrentes socits dlgataires ;

des informations recueillies auprs dexperts dans la gestion dlgue ;

des rapports et tudes manant dinstitutions nationales et internationales

dans cette matire ainsi que les benchmarks et les bonnes pratiques.


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4. Le rapport comporte quatre axes :

les caractristiques gnrales de la gestion dlgue ;

le secteur de la distribution ;

le secteur du transport urbain ;

le secteur de la propret.

Chacun des axes traite :

ltat des lieux de la gestion dlgue des services publics locaux ;

le diagnostic de la gestion dlgue ;

les pistes de rforme et les recommandations.


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Caractristiques gnrales de la gestion dlgue

5. Lurbanisation acclre du Maroc a engendr des besoins importants en

infrastructures, en quipements collectifs et en services publics de base. La

gestion dlgue, induisant un partenariat avec le secteur priv, vise relever

les dfis ns de ces besoins urgents et sans cesse croissants.

6. Ces exigences se manifestent de manire prononce en matire de financement

des infrastructures ncessaires la gnralisation et la continuit du service

public, de la tarification optimale et du choix du meilleur rapport qualit-prix

ainsi quence qui concerne la protection de lenvironnement.

7.

Le cadre institutionnel de la gestion dlgue, mis en vigueur depuis 2006,constitue un corpus juridique relativement prcis et adapt pour rgir les

contrats passs par les collectivits territoriales. Il a contribu introduire une

plus grande transparence dans lattribution de ces contrats, notamment par la

gnralisation de lappel la concurrence.

8. Globalement et au titre de 2013, les dlgataires privs en matire de

distribution, de transport urbain par autobus et de propret, desservent une

population de plus de 13,5 millions. Leur chiffre daffaires slve prs de 15Milliards de dirhams. Ils ont ralis des investissements cumuls dun montant

prs de 42 Milliards de dirhams. Ils emploient un effectif denviron 35 000

salaris, auquel sajoutent de nombreux emplois directs et indirects.

Gestion dlgue - Rpartition des

investissements en 2013

Gestion dlgue - Rpartition du

chiffre daffairesen 2013

77%

13%

10%

Distribution Transport Propret

72%

12%

16%



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Gestion dlgue - Rpartition des effectifs en 2013

9.

Les dlgataires, sur la base des quatre contrats de gestion dlgue du service

de la distribution(Lydec, Rdal, Amendis Tanger, Amendis Ttouan) couvrant

46 communes, ont apport des capitaux propres de 2 000 MDH. Ils ont ralis

des investissements de lordre de 32 321 MDH depuis le dbut des contrats

jusquen 2013 et un chiffre daffaires de 10 822 MDH en 2013 (soit le tiers du

chiffre daffaires de distribution total de leau et le quart de celui de

llectricit). Ils emploient un effectif de 7 270 cadres et agents dont 4 965

repris des ex-rgies intercommunales autonomes de distribution.

10. Le nombre de contrats de gestion dlgue pour le transport urbain par

autobus, en cours dexcution, est de 40 dont 17 conclus depuis 2006, couvrant

260 communes. Les socits dlgataires dans le secteur ont ralis un chiffre

daffaires de 1790 MDH et employ un effectif de 12 950 personnes en 2013.

Elles se sont engages raliser des investissements de 5 680 MDH depuis le

dbut du contrat de gestion dlgue jusquen 2013.

11.

En 2013, la gestion dlgue du service de collecte et de nettoiement aconcern 147 communes contre 109 en 2012. Le nombre de contrats est pass

de 33 avant 2006 101 contrats en 2013. La gestion dlgue est assure par 15

dlgataires avec un chiffre daffaires de 2218 MDH, en employant un effectif

de personnel de lordre de 15 000 en 2013. Les investissements raliss slvent

3 033 MDH depuis le dbut des contrats de gestion dlgue jusquen 2013.

Environ 74 % de la population urbaine sont desservis par des socits prives,

soit prs de 13,5 millions de personnes en 2013 contre 8,5 millions en 2006.

20%

37%

43%



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12. En 2013, la gestion dlgue des dcharges publiques contrlesa concern

66 communes dont 58 ont conclu des contrats postrieurement la mise en

vigueur de la loi n 54-05. Le nombre de contrats actuellement en vigueur

slve 15 dont 5 passs avant 2006. La gestion dlgue de ce service est

assure par 12 dlgataires avec un chiffre daffaires de 268 MDH employant uneffectif titulaire de 150 en 2013, auquel sajoutent de nombreux emplois directs

et indirects. Les investissements raliss slvent 1 184 MDH depuis le dbut

des contrats de gestion dlgue jusquen 2013. La population desservie par les

socits prives est de plus de 11 millions de personnes en 2013 contre 2,9

millions en 2006.

13. Avec un volume de dchets urbains de 5,5 millions de tonnes actuellement et

6,2 millions de tonnes lhorizon 2020, la valorisation des dchets reprsentede vritables enjeux pour notre pays qui sont dordre conomique, social et

environnemental.

14. Depuis la conclusion du premier contrat avec Lydec Casablanca en 1997, la

gestion dlgue a impuls un processus qui a amen tout le secteur de la

distribution vers le progrs. Les rgies de distribution ont t incites la

modernisation de leurs systmes de gestion, lamlioration de leur politique

commerciale et laugmentation des rendements de leurs rseaux.

15. A la tarification unique de llectricit, de leau et de lassainissement liquide

administre par lEtat, sest substitue une tarification module, permettant la

rgulation des prix par le contrat, offrant ainsi des possibilits dadaptation des

tarifs aux primtres et populations desservis par les dlgataires.

16. La flexibilit tarifaire introduite par les contrats de gestion dlgue

contribue laugmentation des capacits dautofinancement des dlgataires

dgageant plus de marges pour le financement des investissements de

renouvellement et de maintenance ainsi que pour la couverture de

linvestissement dextension par les sommes collectes travers les fonds de

travaux.


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Dlgataires privs dans le secteur de la distribution

Indicateurs financiers 2008 - 2012

Dlgataires privs dans le secteur de la distribution

Valeur ajoute et rsultat net en 2008 et 2012

17. Depuis le dbut des contrats jusquen 2013, les dlgataires ont collect pour

le compte fonds de travaux un montant de 8 940 MDH dont 4 696 MDH par Lydec,

1 783 MDH par Redal et 2 461 MDH par Amendis Tanger et Ttouan. Avec ces

montants, le fonds de travaux reprsente 40 % des investissements raliss sur

la priode.

18. Le recours la gestion dlgue a permis dattnuer le retard au niveau des

investissements surtout dans lassainissement liquide, de raliser des stations

de prtraitement des eaux uses dans de grandes agglomrations (Casablanca,

Rabat, Tanger, Ttouan), ddifier des missaires en mer, dinstaller des postes


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sources de grande capacit et daugmenter les dimensions des rservoirs en eau

potable.

19. En matire de transport urbain par autobus, les dlgataires privs ont

combl le dficit engendr par la cessation dactivit des ex-rgies communalespermettant dassurer la continuit du service public et la couverture de

primtres urbains et de zones environnantes de plus en plus tendus. Les

dlgations dans ce secteur ont permis dvoluer, de la concession par ligne

desservie la dlgation dun primtre au profit dun oprateur unique,

induisant un service public plus efficace et plus attractif en direction des

professionnels du transport.

20.Les dlgataires ont contribu faire progresser

les services de propretdans les villes en matire de nettoiement, de collecte et de gestion de la

dcharge publique. Cette activit a connu un essor et une professionnalisation

qui ont permis lmergence dun secteur priv plus dynamique et plus efficace

et suscitant lintrt doprateurs de dimension internationale.

21. Les dlgataires ont introduits des mthodes managriales du secteur priv

par la simplification des procdures, la formation du personnel, le transfert du

savoir-faire, la modernisation des outils et systmes dinformation de gestion et

le perfectionnement des dispositifs de contrle interne. Ils ont galement

amlior les rendements des rseaux et les taux de couverture. Ces oprateurs

ont permis damliorer relativement la qualit des services sans pour autant

satisfaire pleinement les attentes des citoyens.


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Principaux lments du diagnostic

22.La gestion dlgue na pas tir avantage de tous ses atouts potentiels, en raison

notamment de dysfonctionnements dans la planification et dans lexpression des

besoins par les autorits dlgantes, de linexistence dun organe indpendant,

charg des fonctions dexpertise, de coordination, de suivi et de veille. En outre,

la gestion dlgue se trouve handicape par la faiblesse de la collectivit

territoriale, insuffisamment dote de profils qualifis pour prendre en charge les

engagements souscrits dans le contrat de gestion dlgue, en particulier au

niveau des fonctions de contrle et de suivi.

23.Labsence dun organe indpendant, charg des fonctions dexpertise, de

coordination, de suivi et de veille, na pas permis linstauration dune synergiede lensemble des acteurs intervenant dans les services publics locaux. Cet

organe aurait contribu doter les dcideurs politiques doutils pour concilier

les objectifs sociaux avec les exigences de bonne gestion.

24.La gestion dlgue se trouve galement handicape par une vision

principalement locale ne prenant pas suffisamment en compte la dimension

inter-communale, voire rgionale.

25.Les contrats de la gestion dlgue sont labors sans schmas directeurs

dlectricit, deau et dassainissementliquide pour la distribution, sans plans

de dplacements pour le transport urbainet sans plans communaux, provinciaux

et prfectoraux du processus de collecte, de tri, de mise en dcharge et de

traitement des dchets mnagers et assimils dans le secteur de la propret.

26.Lintervention des autorits de tutelle, notamment au niveau de la passation, de

lexcution et du contrle des contrats nest pas uniforme et seffectue, en

gnral, au cas par cas. Le rle de ces autorits mrite dtre mieux dfini.

27.La qualit de signataire du contrat au niveau de lautorit dlgante est source

de nombreuses dfaillances. Dans la pratique, les communes concluent les

contrats de dlgation de faon spare et non dans le cadre dun groupement

juridiquement constitu. Ainsi, lexcution des contrats de gestion dlgue ne

permet pas aux collectivits territoriales dexercer la plnitude de leurs

prrogatives en tant quautorit dlgante.


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28.De ce fait, les communes ne se trouvent pas habilites assurer la gestion des

comptes recevant les ressources apportes par le dlgataire tels que le fonds

de travaux, les comptes spciaux et le compte de lautorit dlgante. Cette

situation induit des consquences ngatives au niveau des ressources financires

censes revenir aux communes et des dcisions relatives leur affectation.

29.La gestion des fonds de travaux connat de nombreux dysfonctionnements. Ainsi,

les participations collectes par les dlgataires ne sont pas toujours verses

intgralement au fonds. De mme, les versements sont souvent raliss avec

retard par rapport aux dlais contractuels.

30.Les parties au contrat ont parfois utilis indment ces fonds pour payer des

arrirs des cotisations pour lexternalisation de rgimes de retraite, lacouverture des frais de fonctionnement du service permanent de contrle, la

rmunration de consultants de lautorit dlgante ou le rglement de dettes

fiscales des ex-rgies.

31.Des dpenses sont engages et des prlvements sur ces comptes sont oprs

par le dlgataire sans recueillir lapprobation pralablede lautorit dlgante

contrairement aux dispositions contractuelles.

32.

Les contrats en cours relatifs la distributionont t conclus par attribution

directe, antrieurement lentre en vigueur de la loi n 54-05 lexception

des contrats dAmendis Tanger et Ttouan pour lesquels un appel manifestation

dintrt a t lanc. Depuis, le recours lentente directe est devenu

exceptionnel pour lensemble des secteurs.

33.Pour la prparation des cahiers des charges, le recours lassistance des bureaux

dtudes reste limit (30 % des cas recenss dans la propretet 15% dans le

transport urbain), sachant quen matire de distributionles 4 contrats ont t

prpars par la tutelle technique.

34.Lexcution des contrats a mis en relief des manquements et des

insuffisances, notamment au niveau des engagements relatifs aux

investissements, la tarification et la qualit du service.

35.Une valuation rtrospective sur 10 ans montre que les investissements raliss

par les dlgataires nont pas atteint totalement les objectifs fixs en termes de

consistance des projets et de dlais dexcution. Des carts significatifs ont t


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enregistrs sur les projets structurants surtout dans lassainissement, tels les

missaires, les stations de prtraitement, les intercepteurs et les collecteurs.

36.Ces carts dinvestissement rsultent de linsuffisance des capitaux propres

apports par les dlgataires et des capacits dautofinancement du fait dedcisions prises par les dlgataires dont notamment, la libration tardive du

capital social, la distribution anticipe des dividendes, les charges dassistance

technique non justifies, des dpenses excessives et le recours exagr aux

emprunts.

37.Concernant le service de transport urbain par autobus, le programme

dinvestissement contractuel na t que partiellement ralis par les

dlgataires dans 85 % des cas analyss. Cette situation a conduit au

bouleversement de lconomie gnrale des contrats.

38. Des ngligences ont t galement releves dans le transport urbain par

autobus,telles que :

la possibilit donne au concessionnaire de commencer lexploitation

du service avec des autobus usags nayant fait lobjet daucun

contrle technique ;

lutilisation de parc vtuste et polluant et le non-respect de

lobligation dutiliser des vhicules neufs;

la signature davenants permettant au concessionnaire de rduire le

nombre dautobus renouveler ;

le manque de moyens de dpannage.

39.La qualit du service se trouve handicape par ltat des chausses et

lencombrement de la voirie, ce qui rduit la vitesse commerciale et augmente

le temps dattente. De mme, les quipements lis la qualit du service, prvuspar les cahiers de charges, en loccurrence les parkings, les ateliers de

maintenance et les abris, ne sont pas intgralement raliss.

40.Les risques financiers mritent un traitement spcifique, notamment pour ce qui

est des dficits importants et structurels des dlgataires de transport urbain

par autobusoprant dans les deux plus grandes agglomrations du Royaume. Il

en est de mme en ce qui concerne le modle conomique dexploitation des

tramways dont les dficits ont atteint un niveau sans rapport avec les ressources

budgtaires des collectivits locales concernes.


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41.En raison des difficults structurelles que connait le secteur, les dfis que

doivent lever les pouvoirs publics rsident dans la mise en uvre des chantiers

de modernisation des transports urbainsen vue damliorer loffre et la qualit

du service. A titre dillustration, la problmatique de transport urbain se poseavec une particulire acuit dans les deux plus grandes agglomrations du

Royaume, Rabat et Casablanca.

Dficit des oprateurs de transport par autobus et tram

dans les agglomrations de Rabat et Casablanca

42.En matire de distribution, les dlgataires facturent certaines prestations en

labsence de base contractuelle ou de soubassement lgal et parfois mme en

labsence dune contrepartie matrielle. Il sagit notamment des redevances

instaures auprs des espaces dencaissement, de la facturation de

lassainissement pour des points de livraison non raccords au rseau

dassainissement, de la facturation avec minimum (abroge en mars 2011), de la

pose et de la dpose des compteurs et des frais de relance et de coupure ainsi

que de la surfacturation des travaux remboursables aux lotisseurs.

43.Lautorit dlgante ne respecte pas dans la pratique les dlais contractuels des

rvisions et des ajustements tarifaires. Les compensations correspondantes sont

arrtes sur la base de paramtres tablis unilatralement par les dlgataires,

sans dmarche contradictoire. Cette situation aboutit des montants decompensation qui ne sont pas toujours fiables. De surcrot, ces compensations

34,44%

27,70%

19,39%

18,47%

Dficit en 2013 : 2 166 MDH

M'dina Bus Casa Stareo Bus Rabat Tram Rabat Tram Casa


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donnent souvent lieu des prlvements imputs sur des comptes inappropris

tels la caisse de retraite, le fonds de travaux ou la redevance de la ville.

44.Le modle conomique de la gestion des dchetsnintgre pas une conomie

circulaire qui consiste utiliser en priorit les matires recycles et produiredes biens facilement recyclables. Cette conomie est porteuse dopportunits

en termes demplois, de maitrise des impacts environnementaux et de rduction

des cots de production.

45.Malgr les rsultats constats, le secteur de la gestion des dchetsfait face

dimportants dfis qui se manifestent par la persistance de 200 dcharges

sauvages non encore rhabilites. Ceci constitue une relle menace sur

lenvironnement, sur les ressources hydriques et sur la sant de la populationavoisinante et des travailleurs au sein de la dcharge, dautant plus que ces sites

reoivent des dchets mdicaux et industriels dangereux.

46.En dpit de ses retombes conomiques et de sa porte sociale, la collecte

informelle demeure une activit conomiquement peu rentable en termes de

tonnage recycl et prsente de nombreux risques au regard des conditions

sanitaires et dexclusion sociale qui caractrisent ce genre de mtiers.

47.

Le dveloppement du tri accuse un retard considrable puisque les taux de

recyclage ne dpassent pas les 10 % alors que la fraction des dchets

potentiellement recyclable avoisine les 40 %. Aucune commune ne pratique le

tri la source et la collecte slective. De surcrot, lenfouissement sanitaire se

fait sans aucun tri formel mme quand la commune dispose dune dcharge

contrle.

48.Les parties contractantes accordent peu dintrt la communication et la

sensibilisation sur les problmatiques lies la pollution afin dinciterlensemble des acteurs adopter les moyens et les comportements les plus

conomiques et les plus efficaces pour prserver lenvironnement et la qualit

de vie.

49.Si la gestion dlgue du service de la distributionest critique en raison des

augmentations de prix, il convient de souligner que les tarifs pratiqus par les

dlgataires ne sont pas toujours suprieurs ceux des rgies, ainsi quil ressort

dune comparaison tarifaire entre les deux modes.


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50.La structure tarifaire comporte une tranche dite sociale commune tous les

oprateurs publics et privs. Elle stend jusquaux 100 premires KWH

consommes pour llectricit et jusqu 6 m3 pour leau. Le prix de vente

pratiqu dans cette tranche est en de du cot de revient.

51.Le flou tarifaire fait que les clauses contractuelles en matire de transportne

sont pratiquement jamais respectes aboutissant parfois la situation o le

dlgataire, augmente de manire unilatrale, les prix appliqus.

52.Dans le cas particulier des services de propret, le dlgataire facture ses

services lautorit dlgante selon lune des formules suivantes :

rmunration forfaitaire dans 46 % des cas ; rmunration variable dans 51 % des cas ;

rmunration mixte dans 3 % des cas en fonction du tonnage trait tout en

garantissant un seuil minimum.

53.Les contrats relatifs la distributionet au transport urbain, tout en facturant

le service lusager, prvoient un intressement du dlgant travers une

formule de partage des bnfices et/ou par le versement dune redevance.

54.Les calculs du partage de bnfice, prvus dans les contrats, ne sont pas

formaliss par crit entre le dlgataire et lautorit dlgante et leurs montants

ne sont pas verss lautorit dlgante ou rpercuts sur les tarifs. Certains

dlgataires nont pas vers lautorit dlgante des montants dus au titre de

lapplication de la clause de partage de bnfice sur plusieurs annes.

55.Les rajustements priodiques des contrats de distribution, devant survenir tous

les cinq ans, se transforment dans la pratique en rvisions dcennales, voire en

ngociations infructueuses, compromettant lquilibre financier et conomique

de la gestion dlgue, ainsi quillustr dans le tableau ci-aprs :


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Dlgataire

Date

de

commencement

Date prvue de la

rvision

quinquennale

Date effective

de la rvision

quinquennale

Lydec 31/08/1997 30/08/2002 11/05/2009

Redal 01/01/1999 31/12/2007 Non entame

Amendis Tanger 01/01/2002 01/01/2007 Non entame

Amendis Ttouan 01/01/2002 01/01/2007 Non entame

Retard des rvisions quinquennales des contrats

56.Sur lchantillon retenu partir du questionnaire, la moiti des contrats na pas

prvu de comit de suivi ayant pour mission daplanirles difficults dcoulant

de lexcution du contrat. En revanche, ledit comit nest oprationnel que pour

14 contrats dont 4 pour la distributionet 10 pour le transport, ce qui reprsentemoins de 18% de lchantillon.

57.Le comit de suivi est handicap par une composition dsquilibre et

inadapte. La prise de dcision par consensus conduit souvent lallongement

des dlais et laccumulation des rsolutions dites provisoires ou drogatoires.

58.Les dcisions du comit de suivi sappuient sur les donnes produites par les

dlgataires sans sassurer de leur fiabilit combien mme elles portent sur les

investissements, les budgets ou les rvisions et ajustements tarifaires.

59.Le comit de suivi nexerce pas lintgralit de ses prrogatives, notamment en

matire dexamen des projets de marchs, de contrats, de conventions passer

avec le groupe dlgataire.

60.Le service permanent charg des contrles conomique, financier, technique et

de gestion des services, nest pas dans une position dindpendance vis--vis du

dlgataire dans la mesure o ce dernier dcide des moyens humains et matrielsqui lui sont allous.

61.Les services de contrle se trouvent frquemment dpourvus de ressources

humaines et matrielles mme de leur permettre dassumer convenablement

leur mission.

62.Les recommandations mises par les auditeurs sont rarement appliques en

raison de la lenteur et de linefficacit du processus de dialogue entre lesparties.


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63.Le contrle donne lieu des pnalits la charge des dlgataires values fin

2012 prs de 446 MDH. Toutefois, ces pnalits suivent un processus de

ngociation long et difficile qui handicape leur recouvrement.

64.Dans le cadre du contrle des oprations dlgues au systme bancaire, l'Office

des Changes a procd au suivi des transferts au titre de l'assistance technique

trangre effectus par des socits dlgataires. Les contrles entrepris ont

permis de relever lencontre de ces entits de nombreuses infractions la

rglementation des changes.

65.Les socits dlgataires agissant dans la distribution ont fait lobjet de

contrles fiscaux ayant abouti au paiement de complments dimpts pour unmontant cumul de prs de 1 milliard de DH, portant notamment sur lIS, lIR et

la TVA.

66.Linsuffisance des moyens humains de lautorit dlgante en qualit et en

effectif constitue un handicap majeur la gestion dlgue durant toutes ses

phases depuis la prparation des contrats jusqu leur suivi et leur contrle.

67.La ngociation et la conclusion de contrats de dlgation rvlent la faiblesse

des moyens en personnel qualifi et en techniques requises de la part des

collectivits dlgantes face aux entreprises dlgataires, fortes de leur

expertise et de leur savoir-faire.

68.Le systme de recrutement, de rmunration et de gestion des carrires ne

permet pas de mobiliser les comptences pour constituer les interfaces

ncessaires avec les socits dlgataires. Cette insuffisance se trouve aggrave

par la carence des dispositifs de formation et de mise niveau des ressources

humaines.

69. Ainsi, la mise en uvre des contrats se trouve entrave par des difficults de

diffrentes natures, dont les plus significatives se prsentent comme suit :

insuffisances dans lexercice du contrle en raison de linadquation

des moyens humains et logistiques ;

information contractuelle non produite ;

multiplicit des intervenants ; rmunration du dlgataire ;


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mobilisation du foncier et formalisme administratif entravant les

investissements ;

mode de prise de dcision et de reprsentativit au sein du comit de

suivi ;

divergences d'interprtation des clauses contractuelles.

70.Le modle institutionnel projet pour la distributionconsiste en la constitution

dun groupement dagglomrations, en tant quautorit dlgante et la cration

dune socit de patrimoine sous forme de socit de dveloppement local (SDL)

o seraient logs les fonds de travaux, les budgets des services communaux de

contrle, les avoirs de lautorit dlgante ainsi que les actifs et patrimoine du

service dlgu.

71.Ce modle, dj appliqu pour le tramway, est envisag pour le transport urbain

par autobus. Il consiste loger dans une SDL de patrimoine les infrastructures

et le matriel roulant et confier lexploitation une socit dlgataire prive.

72.Le schma envisag a lavantage de clarifier le statut juridique de lautorit

dlgante. Les actions stratgiques portant sur linvestissement ou celles

oprationnelles relatives la gestion des recettes sont assumes par une entit

publique dont la gouvernance est assure par des lus locaux.

73.Mais, ce modle pourrait prsenter linconvnient de multiplier le nombre

dentits assurant la responsabilit des services publics locaux posant des

problmes dasymtrie dinformation, de coordination, de gouvernance de ces

entits, de leurs cots de fonctionnement et de risques de dilution des

responsabilits.

74.Dans cette configuration, lautorit dlganteprocde, paralllement avec le

dlgataire, la ralisation des investissements structurants, mais ne tire pas

pleinement profit de lexpertise technique de loprateur priv. De surcrot, ce

modle prsente le risque de dsintressement des exploitants sauvegarder et

entretenir des quipements et des matriels, car ne faisant pas partie de leur

patrimoine. Ce risque samplifie en fin de contrat un moment o le besoin de

maintenance devient plus pressant.


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75.Ce modle gagnerait satisfaire les pralables suivants :

renforcer le systme de gouvernance en institutionnalisant le groupement

de commune en tant quautorit dlgante et en le dotant des outils

ncessaires son fonctionnement ;

tendre le multiservice dans la distribution et lintermodalit dans le

transport urbain ;

procder aux ramnagements tarifaires ncessaires pour lquilibre

financier ;

assurer un accompagnement de lEtat pour le financement des

infrastructures ;

apurer les arrirs des administrations et des collectivits territoriales vis-

-vis des oprateurs ; concevoir et mettre en uvre un plan daction en matire de lutte contre

les branchements illicites, le transport clandestin et les dcharges non

contrles.

76.Le schma institutionnel actuel prsente lavantage de faire assumer par le

dlgataire la totalit de la gestion, aussi bien en matire dinvestissement que

dexploitation, alors que le modle projet visant la cration de socits de

patrimoine grant les investissements marque, de ce fait, un retour la gestionpublique.

77.Des lacunes dordre juridique ont attnu les retombes positives de la gestion

dlgue, notamment au niveau des textes dapplication de la loi, des

procdures et des modalits de passation des contrats. De mme, des ambiguts

sont releves en ce qui concerne le rgime des dlgations assures par lONEE.

78.

Le cadre institutionnel et contractuel na pas prvu de dispositif permettant unetransition facile et rapide en cas de dpart anticip de lactionnaire de rfrence

de la socit dlgataire, mme dassurer la continuit de service public dans

des conditions normales. Cette situation a engendr de nombreuses difficults

lors de la rupture intervenue du contrat par le dlgataire de transport par

autobus Rabat. Ce cas de figure est susceptible de se reproduire dans les

services de la distribution Rabat, Tanger et Ttouan.


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79.Les clauses contractuelles sont parfois imprcises ou incompltes. A titre

dillustration, le programme prvisionnel dinvestissement ne prcise pas les

hypothses retenues quant au schma durbanisation de la ville, la croissance de

la demande, le planning des nouvelles zones durbanisation et les conditions de

rvision du contrat dans lhypothse o ces prvisions ne se confirment pas.

80.Les contrats ne prvoient pas un encadrement suffisant des engagements de la

socit dlgataire en matire de transfert de savoir-faire, de technologie et de

mthodes managriales. Cette situation comporte le risque de lincapacit de

lautorit dlgante dassurer la continuit du service public la fin du contrat.

81.Les cas pouvant donner lieu des sanctions ou des situations de dchance ou

de rsiliation sont libells dans des termes trop gnraux dans les contrats, nepermettant pas leur mise en uvre sur le plan pratique. Ce sont les cas de lcart

dinvestissement, de la rmunration des parties, de la faute grave et des

conditions des rvisions tarifaires.


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Recommandations et pistes de rforme

82. Il ressort de cette mission dvaluation un certain nombre denseignements

de nature stratgique et oprationnelle que la Cour des comptes considre

comme orientations fondamentales pour contribuer la rforme du mode de

gestion dlgue des services publics locaux. A ce titre, la Cour des comptes

prconise les recommandations ci-aprs.

83. La dlgation des services publics pourrait contribuer une plus grande

efficacit conomique, un renforcement de la comptitivit des territoires et

une amlioration du bien-tre social des populations si des rformes et actions

sont engages tant au niveau de lEtat qu celui des collectivits territoriales.

84. Ces rformes et actions ont trait aux domaines de rglementation, de

planification, de rgulation, de gouvernance, de contractualisation, de suivi et

de contrle. Elles concernent galement les relations financires entre les

entits publiques et les dlgataires.

85. En harmonie avec les principes de libre administration, de coopration et de

solidarit noncs par la Constitution, la rforme actuellement engage sur la

rgionalisation avance constitue une opportunit pour les collectivitsterritoriales en vue dadopter un nouveau rfrentiel de gestion dans le cadre

dune dmarche partenariale avec les dlgataires des services publics locaux.

86. Sur le plan stratgiqueet bien que les services publics locaux prsentent un

caractre communal, leur planification devrait tre fonde sur des territoires

gographiques conomiquement viables afin de tirer avantage des effets

dchelle, de rduire les cots, dattirer les oprateurs les plus qualifis et de

dvelopper loffre et la qualit des services.

87. Dans le secteur de la distribution deau et dlectricit et de

lassainissement liquide, le modle du multiservice devrait tre gnralis car

il prsente lavantage dinstaurer une prquation des tarifs entre les trois

services et engendre des conomies dchelle. Le territoire national pourrait

tre intgralement couvert par des socits rgionales de distribution

multiservice.


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88. Le recours la gestion dlgue devrait tre prcd par ltablissement dun

schma directeur damnagement lchelle du territoire desservir. De

mme, les plans daffaires des dlgataires doivent tre adosss des schmas

directeurs de leau, de llectricit et de lassainissement liquide, afin de

matriser et de prenniser les ressources collectes via les fonds de travaux,indispensables au financement de lextension et de la rhabilitation des

rseaux.

89. En matire de transport, ltablissement dun plan de dplacements urbains

est un pralable tout recours la gestion dlgue. Il doit permettre, selon

une approche intermodale, larticulation et loptimisation de tous les modes de

transport. Le plan de dplacements doit tre cohrent avec les autres outils de

planification, en particulier les documents durbanisme et offrir un systme dedplacement conomiquement efficace pour la comptitivit territoriale des

ples urbains.

90. Dans le transport urbain, lautorit dlgante doit prendre les mesures

ncessaires pour optimiser la vitesse commerciale des autobus en circulation,

notamment en amliorant le maillage routier, en actionnant la police

administrative de circulation et de stationnement et en entretenant et

amnageant la voirie.

91. Concernant le transportdans les grandes agglomrations par autobus et par

tramway et vu lampleur des dficits enregistrs, il convient dinstaurer un

cadre de concertation entre lEtat, les collectivits territoriales et les

actionnaires des socits dlgataires concerns pour rexaminer le modle

conomique de ces deux modes de transport afin de contenir les pertes, en

agissant sur des paramtres dterminants comme lintermodalit des rseaux

de transport, lintgration tarifaire entre les diffrents moyens de transport et

la taille des dessertes.

92. Considrant limpact du dveloppement de grandes mtropoles sur

lattractivit conomique de notre pays, en tant que ples de croissance et en

raison des effets dentrainement induits par les moyens de transport de masse,

il est primordial que lEtat simplique techniquement et financirement dans

les programmes de renforcement de la mobilit urbaine travers des projets

intgrs associant les diffrents modes de transport (rseau express rgional,

mtro, tramway, autobus, chemin de fer). Cette orientation savre dautant

plus imprieuse que les cots de ralisation des grands travaux dinfrastructure


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et des quipements ncessaires exigent des financements consquents

dpassant les moyens des collectivits territoriales et que seul lEtat peut

mobiliser.

93.

Pour les services de propret, il faudrait doter toutes les communes,provinces et prfectures de plans directeurs visant la prservation de

lenvironnement et raliser les tudes dimpact relatives aux dcharges

contrles et aux centres de transfert.

94. La gestion des dchets doit tre apprhende en tant que proccupation

citoyenne responsabilit partage. Des mcanismes participatifs devront tre

dvelopps prvoyant, en particulier, lorganisation des filires de rcupration

et de recyclage ainsi quun dispositif spcifique dinclusion et de

professionnalisation des rcuprateurs, en sinspirant dexpriences russies

ltranger.

95. Pour acclrer le rythme dexcution du programme national des dchets

mnagers et assimils, il est prconis dtablir une cartographie de sites

dimplantation potentiels des dcharges et des centres de transfert et de

programmer une assiette foncire pour abriter ces sites.

96.

A titre prioritaire, il convient de procder la rhabilitation ou la fermeture

de lensemble des dcharges non contrles selon un programme soutenu

comportant les 200 sites dj identifis dans les diffrentes communes.

97. Dans le domaine de la valorisation des dchets mnagers et en ligne avec les

objectifs prvus dans le cadre du programme national des dchets mnagers et

assimils, les collectivits territoriales devraient, en partenariat avec le secteur

priv, initier et mettre en uvre un plus grand nombre de projets crateurs

demplois, contribuant au dveloppement durable.

98. Les expriences internationales permettent de dgager une diversit de choix

qui soffrent en fonction des niveaux socio-conomiques des pays, comme

lindique la figure ci-aprs :


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Hirarchie des options de gestion des dchets

99.

LEtat devrait se doter dun plan durgence, adapt au contexte socio-

conomique du pays, se fondant sur le mix entre les options les plus favorables

et les plus durables.

100.Sur le plan de la gouvernance, il savre ncessaire de doter le pays, par

secteur, dun organe national indpendant qui jouerait un rle de veille et

dassurance qualit, dun centre dexpertise diffuseur de normes et dune

plateforme de coordination et de suivi.

101.En outre, dans le cas du transport urbain, un organe indpendant rgional ou

local simpose. Il pourrait associer les usagers et lensemble des acteurs des

modes de transports et intgrer les problmatiques de dplacement, de

circulation et de transport.

102.La comptence de la gestion du service public local devrait revenir un

groupement de collectivits territoriales ou dagglomrations dans le cadre

dune planification supra-communale. Ce groupement, en tantqutablissement public dot de la personnalit morale et de lautonomie

Prventions

Rduction des dchets la source

Rutilisation et recyclage de

matires non biodgradables

compostage de la fraction

biodgradables

Rcupration de

l'nergie

Mise en

dcharge

Les options les moins favorables et les moins durables

Les options les plus favorables et les plus durables


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financire, constitue une forme juridique permettant lautorit dlgante

dexercer la plnitude de ses prrogatives lgales et contractuelles.

103.Le rle des dpartements de tutelle devrait tre circonscrit pour mieux fixer

les prrogatives et responsabilits des autorits dlgantes et simplifier lesinterfaces avec les socits dlgataires.

104.Le risque dextension incontrle des socits de dveloppement local, en

tant que fournisseurs de services publics locaux, devrait tre maitris par la

mise en uvre dun dispositif lgal identique ou similaire celui encadrant les

crations dentreprises publiques ou les prises de participation de lEtat. Il

faudrait viter que le recours la SDL ne devienne un moyen de contournement

de la concurrence pour le choix de dlgataires et veiller ce quil ne soit utilisquen cas de carence de linitiative prive.

105.Sagissant du cadre institutionnel, il convient dactiver ladoption et la

publication des arrts fixant les contrats-types et dossiers par nature de service

public, de prvoir un dispositif simplifi pour les contrats de faible importance

et de rserver un rgime drogatoire en faveur des tablissements publics

dlgataires lorsque les impratifs dintrt gnral lexigent.

106.Il est galement prconis dinstituer un contrle financier

daccompagnement, incombant lEtat, adapt aux dlgations des services

publics locaux, portant notamment sur lutilisation des deniers publics et des

fonds grs par le dlgataire et revenant lautorit dlgante.

107.Pour viter les effets ngatifs de la dissolution des socits dlgataires sur

les plans conomique et social dans les cas de fin anticipe ou de cession du

contrat, il est prconis de prvoir un dispositif lgal permettant la substitution

de lautorit dlgante ou du nouvel oprateur dans le capital de ladite socit

en lieu et place de loprateur sortant et ce, par simple transfert des actions.

108.Les parties gagneraient dfinir, de manire plus prcise dans le contrat, les

modalits de prservation de lquilibre financier de la gestion dlgue

consacr par la loi, la consistance physique des biens de retour et la nature des

investissements projets ainsi que les dlais de leur ralisation.


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109.Leplan daffairesde la gestion dlgue devrait tre obligatoirement annex

au contrat et actualis loccasion de chaque rvision dudit contrat. Ce

document constitue le rfrentiel pour suivre, en permanence, lquilibre

financier du contrat.

110.Pour les dlgations de grande dimension, les procdures et dossiers dappel

la concurrence devraient adopter des formules rnoves empruntant les

normes et pratiques internationales pour la passation de contrats de partenariat

public-priv, tels que lvaluation pralable, le dialogue comptitif et la

rmunration selon la performance.

111.Les oprations de sous-traitance, de filialisation, de rmunration au titre de

lassistance technique devraient tre encadres davantage dans les contrats.Les engagements sur les performances techniques et financires et sur la qualit

de service devraient y tre mieux dfinis.

112.Les contrats devraient comporter les garanties ncessaires pour assurer le

transfert de la technologie et du savoir-faire et prenniser lactif immatriel de

connaissances et de systmes permettant lautorit dlgante de disposer

durablement dune autonomie managriale et oprationnelle aprs lexpiration

du contrat.

113.Le contrle et le suivi des contratsdevraient tre amliors par linstitution

et la dynamisation des comits et des services permanents relevant de lautorit

dlgante et par la mise en place de systmes dinformation partags facilitant

le reporting et la reddition des comptes et rpondant aux meilleurs standards.

Pour des considrations defficacit et de clrit, le recours aux conseils et

expertises externes est recommand.

114.Les parties contractantes doivent veiller respecter la rgularit des rendez-

vous priodiques en procdant la rvision quinquennale des contrats dans les

dlais requis afin de maintenir en permanence lquilibre financier du contrat

et la continuit du service public.

115.Les collectivits territorialesdevraient se doter de ressources humainesen

profils et en effectifs ncessaires pour exercer les mtiers lis la gestion

dlgue depuis lexpression des besoins et la prparation des dossiers dappel

la concurrence jusquaux phases de suivi, de contrle et de post -valuation


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des contrats. Ladministration communale devrait galement disposer de

moyens logistiques adquats et de systmes dinformation intgrs.

116.Pour permettre aux collectivits territoriales de faire face aux charges

supplmentaires induites par le dveloppement de la gestion dlgue,contrepartie ncessaire pour un service public efficace et de qualit, la

mobilisation du potentiel fiscalet la poursuite de la rforme de la fiscalit

locale constituent des facteurs dterminants, paralllement aux ressources

transfres par lEtat.

117.En matire de relations financires, tout concours apport par lEtat ou par

lautorit dlgante au profit du dlgataire devrait tre affect

linvestissement et faire lobjet dun contrat-programme entre les partiesdfinissant leurs obligations rciproques et prvoyant un dispositif de suivi et

daudit par des professionnels indpendants.


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La Gestion Déléguée Selon La Cour-Des-comptes2014

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