JANVIER 2013 La planification de l’aménagement...

SYNTHESE DES ENTRETIENSSCoT - GRENELLE

MINISTÈREDE L’ÉCOLOGIE,

DU DÉVELOPPEMENTDURABLE

ET DE L’ÉNERGIE

MINISTÈREDE L’ÉGALITÉ

DES TERRITOIRESET DU LOGEMENT

Certu

La démarche « SCoT Grenelle » est une démarche d'accompagnement des thèmes nouveaux impulsés par le Grenellede l'environnement dans les SCoT. Elle se déroule pendant 3 ans sur 12 sites. Elle est pilotée par le ministère de l'Écologie.Le Certu assure une assistance au maitred'ouvrage en lien avecles Cete (Centresd'études techniques).

Certu 2013/06

FICHE N°10

JANVIER 2013

1. L’état d’avancement,septembre 2012, des douze SCoT Grenelle

Deux SCoT sont approuvés : Caen Métropole(20 octobre 2011) et Cergy-Pontoise (29 mars 2011). LeSCoT de la région urbaine grenobloise arrêté le19 décembre 2011 a été soumis à une enquêtepublique terminée depuis le 4 juillet 2012. Le SCoT deMarne, Brosse et Gondoire et celui du Pays de la baiedu Mont-Saint-Michel ont été arrêtés respectivementle 2 avril 2012 et le 15 juin 2012. Les six autres SCoTsont en cours d’élaboration à des stades d’avancementdivers : version 2 du DOO pour le SCoT de l’aire métro-politaine bordelaise, PADD et rapport de présentationpour le SCoT Sud54, PADD et DOO en cours pour lesSCoT Pays des Cévennes, Ouest Alpes-Maritimes etProvence verte, PADD pour le SCoT du Valenciennois.

2. Introduction

Le commerce occupe une place essentielle dans nosvilles et façonne nos territoires. Générateur de déplace-ments, créateur de lien social, il représente une fonction

organisatrice majeure et influe sur nos modes de vie.Aujourd’hui, le cadre dans lequel s’inscrit le commerceest en débat, avec une tendance lourde d’accorder uneplus grande place aux documents d’urbanisme, notam-ment les SCoT, pour agir sur le commerce.

Mais concrètement, jusqu’où le SCoT peut-il aller dans larégulation du commerce ? L’analyse des onze SCoTGrenelle réalisée par le Certu sur la base des entretiensconduits par les Cete auprès des chefs de projet SCoT etdes différents acteurs du territoire a tenté d’y répondreen s’interrogeant sur les points suivants : quels acteurs ?Quelle approche de la fonction commerciale ? Quel mail-lage commercial ? Quelle localisation préférentielle ?

3. Les textes législatifs encadrant l’urbanismecommercial

La législation relative au commerce et plus spécifique-ment à l’urbanisme commercial s’est enrichie au fil desdispositions nouvelles au cours des années : les loisRoyer du 27 décembre 1973, fondatrice de l’urbanismecommercial, et Raffarin du 5 juillet 1996 ayant accru

Les territoires des SCoT Grenelle au 01 janvier 2010

La planification de l’aménagement commercial

les liens avec l’urbanisme, la loi de modernisation del’économie du 4 août 20081 ayant substitué descritères d’aménagement du territoire et de développe-ment durable aux critères économiques sans pourautant remettre le système de la double autorisation(CDAC et permis de construire). Et la loi Grenelle 2 du12 juillet 2010 donne une nouvelle occasion d’appré-hender la régulation du commerce à travers les docu-ments d’urbanisme, notamment en rendant obligatoirele document d’aménagement commercial (DAC) dansle DOO (L 122-1-9 du Code de l’urbanisme).Néanmoins, la loi Grenelle renvoie à l’article L 752-1 duCode du commerce pour les conditions de définition dece DAC, non sans poser des difficultés en termes deprocédure, voire d’articulation entre DOO et DAC inclusdans le DOO. Eu égard aux difficultés procédurales,quelles sont les modalités d’intégration d’un DAC dansle SCoT ? Le DAC est-il une simple cartographie et leDOO (L 122-1-9 du Code de l’urbanisme) est-il undocument qui pose des conditions sur la desserte entransports collectifs, sur le stationnement, la livraisondes marchandises et le respect de normes environne-mentale dès lors que les équipements commerciaux, dufait de leur importance, sont susceptibles d’avoir unimpact significatif sur l’organisation du territoire ? Àtravers le terme « importance » mentionné à l’articleL 122-1-9, est-il possible de fixer des seuils de surface?

4. Comment a été menée la réflexion sur l’urbanismecommercial ?

4.1 Les éléments contributifs à la construction du projet

Les travaux d’études sur le développement local ontservi de base de réflexion aux orientations à intégrerdans le SCoT. Le SCoT de l’aire métropolitainebordelaise s’est appuyé notamment sur le schémadépartemental d’urbanisme commercial réalisé en2011 par le conseil général et sur la charte d’urbanismecommercial élaborée par la communauté urbaine de

Bordeaux (CUB). Cette charte a procédé à une analysede l’offre commerciale montrant un taux d’équipementpar habitant supérieur à la moyenne nationale(1,2 m²/hab. contre 1 dans les autres métropoles). LeSCoT a pu s’appuyer sur cet outil pour engager sapropre réflexion sur son propre territoire d’action. LeSCoT de Cergy-Pontoise annexe même la charte dedéveloppement commercial2 dans son DOO, non sanssoulever un questionnement quant à son opposabilitéaux documents d’urbanisme de rang inférieur.

Parmi les personnes publiques associées à l’élaborationdu SCoT, les chambres consulaires, la CCI au premierchef, sont particulièrement présentes. Dans le cadre del’élaboration du SCoT de Marne, Brosse et Gondoire,la réflexion a été menée en lien étroit avec la CCI de laSeine-et-Marne. Cette dernière a produit une étudespécifique dans le cadre de son « observatoire descomportements et des lieux d’achats3 ». Par cetteétude, le SCoT Marne, Brosse et Gondoire souhaitaitavoir des données de cadrage sur l’environnementcommercial général et les principaux pôles du départe-ment seine-et-marnais, ainsi que sur le territoire et lespôles du SCoT. L’étude réalisée par la CCI établit ainsiun diagnostic concernant les huit principaux pôlescommerciaux du département qui sont décrits selonleur surface, le nombre d’emplois et le chiffre d’af-faires. En complément, le diagnostic recense les projetsimportants et indique leurs caractéristiques de surfaceet leur localisation. La deuxième partie du diagnosticdonne des informations plus approfondies sur les pôlescommerciaux du territoire du SCoT Marne, Brosse etGondoire (surface, taux d’emprise au niveau du terri-toire du SCoT, évasion commerciale au niveau du terri-toire du SCoT, liste des projets commerciaux, parts demarché réalisées par la vente à distance au niveau duSCoT). Par ailleurs, la CCI a participé activement à laréalisation du DOO et du PADD en proposant notam-ment 37 pages de cartes déclinant le SDRIF, proposantune localisation préférentielle des activités écono-miques dont le commerce (définition d’une armaturecommerciale et d’une localisation préférentielle del’activité commerciale). Toutefois, dans une vision plus

L’aménagement commercial dans les SCoT GrenelleCertu - Janvier 2013 02

(1) Dispositions législatives intervenues suite à la remise en cause par les autorités européennes de la législation française d’autorisa-tion des implantations commerciales reposant sur des critères économiques et concurrentiels.(2) Charte signée en 1998 entre la CCI, la chambre de métiers, les représentants des consommateurs et de Cergy-Pontoise développe-ment, la communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise et les douze communes. Elle a été actualisée en 2007 et a une durée de vali-dité de 5 ans.(3) Observatoire départemental de la CCI 77, qui s’appuie sur : « (1) Une enquête de plus de 6 000 ménages seine-et-marnais réaliséeentre novembre 2008 et novembre 2009. L’enquête permet de mesurer les flux d’achats par produit et par lieu, et d’apporter deséléments explicatifs en terme de démographie et de comportement de vie et de courses ; (2) Une base de données qualifiée de l’offrecommerciale (activité principale, activité secondaire, surface de vente, appartenance à un pôle commercial, etc.). » (Extrait de l’étude del’OCLA « Données pour le territoire du SCoT Marne, Brosse et Gondoire », septembre 2011).

globale du projet de SCoT, le DOO n’a retenu quecertaines propositions de la CCI.Dans le cas du SCoT Sud54, la CCI, comme dans lamajorité des SCoT analysés, apporte une contributionactive lors de la phase diagnostic (une conventionsignée entre le SCoT, l’agence d’urbanisme et la CCI). LaCCI a ainsi réalisé le diagnostic « Commerces » pour lecompte du SCoT, en mettant en avant son expertise àl’échelle locale, mais également à l’échelle départe-mentale et régionale en positionnant le territoire duSCoT dans un contexte plus large. Cela s’est traduitpar :• l’analyse statique de l’offre commerciale (pôles

commerciaux structurants, surfaces de vente, diver-sité de l’offre en fonction du poids démographiquedes communes…) ;

• l’analyse dynamique des comportements d’achatdes ménages et des flux commerciaux (perfor-mance commerciale, taux d’emprise, flux d’achatsentrants / sortants, attractivité commerciale, évasioncommerciale et marges de récupération, zone d’in-fluence des pôles principaux entre 2003 et 2009, àdifférentes échelles spatiales).

La CCI a pu s’appuyer sur l’étude régionale relative auxcomportements d’achat et aux flux de consommation(qui consomme quoi, où ?), initiée en 1997, renouveléeen 2003 et actualisée en 2008-2009 pour le territoiredu SCoT. La contribution de la CCI au diagnostic et plusglobalement au SCoT a intégré la réflexion plus géné-rale sur l’armature urbaine, en abordant la questioncommerciale comme une partie de l’offre de services àla population.

4.2 L’organisation institutionnelle

En sus du format classique d’association de personnespubliques à l’élaboration du SCoT, certaines spécificitésinhérentes à la thématique de l’urbanisme commercialont pu être identifiées lors de l’analyse des onze SCoTGrenelle.

Le SCoT du Valenciennois s’appuie sur une volonté deconcertation forte, à la fois avec les partenaires insti-tutionnels traditionnels (CCI, chambre de métiers,services de l’État…), les collectivités locales (EPCI etcommunes) mais également la société civile (Conseilde développement, associations, habitants). En phased’élaboration du DAC, des tables rondes ont été orga-nisées avec les représentants du petit commerce etavec les grandes enseignes. Le SCoT précise que le« dialogue s’est avéré plus fructueux avec les petitscommerçants qu’avec les grandes enseignes, peu

enclines à s’exprimer sur les enjeux d’aménagement etde développement commercial devant des potentielsconcurrents ».

Le SCoT Sud54 a mis en place des comités de pilotagespéciaux « commerce » avec la CCI, la chambre demétiers, le bureau du syndicat et l’État qui suivent levolet commerce tout au long de l’élaboration du SCoT.Suite à plusieurs demandes de présentation du SCoTpar les promoteurs, le syndicat mixte organisera uncomité de pilotage « Commerce » avec les promoteurscommerciaux et les représentants des commerces ducentre-ville.

Le SCoT du Pays de la Provence verte a mis en place :• une commission économique chargée d’assurer le

pilotage de l’étude sur l’urbanisme commercial ; ellepropose, le bureau du syndicat régule, le comitésyndical décide ;

• des comités techniques regroupant les partenaireséconomiques (CCI, union patronale varoise, Varaccueil investisseurs, association des zones commer-ciales et artisanales…) ;

• des tables rondes avec les associations de commer-çants, les consommateurs, les grandes enseignes, leschefs d’entreprises.

En conclusion, l’analyse des onze SCoT a mis enexergue le rôle de la CCI en tant qu’acteur incontour-nable dans la production d’études, de diagnostic, decommunication de données. Pour la quasi-totalité desSCoT étudiés, il peut être noté un foisonnementd’études portant sur l’armature commerciale (type,famille de produits), le comportement des ménages enétudiant notamment l’évasion commerciale par typede produits, sur l’offre et la demande, la surface et ladensité commerciale.Ces différentes études ou documents référents (charte,schéma départemental d’urbanisme commercial,schéma départemental d’équipement commercial)vont participer à la définition par le SCoT d’uneapproche de la fonction commerciale.

5. Quelle approche de la fonction commerciale ?

Le SCoT peut privilégier une approche systémique deson territoire dans laquelle la fonction commerciale estintégrée ou bien traiter le commerce de manière secto-rielle. Le commerce peut donc être abordé de plusieursmanières, selon qu’on le considère comme composante


de l’armature urbaine devant répondre aux besoins deshabitants ou en tant qu’activité économique concou-rant à l’attractivité du territoire.L’analyse des onze SCoT Grenelle conduit à reconnaîtrede façon globale le commerce comme une composantede l’armature urbaine. Dans toutes les démarches deSCoT étudiés, l’objectif est de faire converger vers desobjectifs communs de développement et d’aménage-ment les problématiques de l’armature urbaine etcelles de l’armature commerciale. Les PADD analyséss’articulent autour d’une trilogie d’objectifs dont lapondération varie selon les SCoT :• objectif de développement général ; enjeu de rayon-

nement et de positionnement du pôle principal ;enjeu généralement à une échelle qui dépasse celledu SCoT ;

• objectif de cohérence de l’armature urbaine etd’équilibre entre les différents territoires du SCoT ;

• objectif de revitalisation des fonctions de proximité :pôles locaux, centres urbains…

Les deux derniers objectifs sont toujours présents. Dansles onze SCoT étudiés, le commerce est partie prenantede par son armature et sa fonction économique. Quantà la préoccupation de la vie locale et des équilibres, elleest partagée par la totalité des SCoT, notamment sur lasauvegarde des fonctions de proximité.

La stratégie d’aménagement commercial qui alimen-tera le PADD du SCoT’Ouest Alpes-Maritimes s’arti-cule autour de cinq ambitions axées sur des objectifsde cohérence urbaine et d’équilibre entre les différentsterritoires mais aussi sur ceux liés à la sauvegarde desfonctions de proximité :• répartir l’offre de manière équilibrée en appui de

l’armature urbaine hiérarchisée, et permettant derépondre qualitativement aux besoins de la popula-tion existante et à venir ;

• privilégier les développements commerciaux aucœur des centralités et du tissu urbain mixte ;

• orienter les développements commerciaux sur dessecteurs bien desservis par les transports encommun ;

• opérer un aménagement commercial dans unelogique de polarisation et de densification des zonescommerciales existantes ;

• améliorer l’attractivité et la qualité environnemen-tale de l’appareil commercial.

Le SCoT Provence verte propose un développementcommercial renforçant l’armature urbaine qui s’arti-cule autour de trois niveaux de polarités : villes centre(au nombre de deux), communes relais (au nombre dequatre) et bourgs. La carte ci-dessous illustre cettearmature urbaine.


Le PADD du SCoT de Cergy-Pontoise identifie l’offrecommerciale comme une des composantes« moteur » de son attractivité régionale et de sa fonc-tion de pôle structurant du territoire (cf. extrait PADDci-contre).Ensuite, le SCoT de Cergy-Pontoise identifie l’appareilcommercial comme un élément essentiel de la compé-titivité du territoire. À ce titre, il est rappelé l’existencede la charte de développement commercial censéeassurer le respect des équilibres commerciaux concer-nant principalement l’amélioration de l’offre de proxi-mité, la redynamisation des centres anciens4 pouréviter la fragilisation de certains secteurs de l’agglo-mération confrontés à l’évasion commerciale et à laperte d’attractivité commerciale.

Le SCoT Sud54 opte pour un développement commer-cial s’appuyant directement sur le principe d’équitéterritoriale et donc sur l’armature urbaine en corrélationavec les niveaux de polarités. Le PADD poursuit troisobjectifs : de développement général en souhaitant« assurer le rayonnement du territoire en confortant lerôle et les fonctions du centre-ville de Nancy et deszones commerciales d’envergure métropolitaine », decohérence de l’armature urbaine et d’équilibre entre lesdifférents territoires en désirant « structurer le territoireà partir de ses niveaux de polarités et son armatureverte », de sauvegarde des fonctions de proximité enconfortant le fonctionnement du centre-ville de Nancyet appuyant le développement de l’offre commercialestructurante sur les agglomérations relais.


Extrait du diagnostic de la situation commerciale du SCoT Sud 54 r ncipaux pôles structurants du SCoT Sud54 CCI 54, janvier 2010

(4) Mise en place dans le cadre de la charte de développement commercial d’un fonds de concours pour la redynamisation des centresanciens (Pontoise, Saint-Ouen-l’Aumône) redéfinis aujourd’hui au sein des « contrats de territoires » établis entre la communauté d’ag-glomération et chacune de ses communes.

Le SCoT Marne, Brosse et Gondoire traite de la ques-tion de l’urbanisme commercial à travers l’enjeumajeur du territoire qu’est la préservation de l’environ-nement naturel et agricole du territoire, ainsi que lalutte contre l’étalement urbain comme condition dedéveloppement de l’urbanisation. Le parti d’aménage-ment retenu est celui de privilégier la localisation descommerces dans les pôles gare ou au minimum en lien

direct avec les infrastructures de transports. Le PADDfixe comme objectifs de conforter et privilégier lescommerces de proximité des centres-villes et centres-bourgs nécessaires à la vie des quartiers et de maîtriserle développement des grands pôles d’équipementscommerciaux en complémentarité de l’offre de proxi-mité et dans un souci de qualité des entrées de ville.Par ailleurs, le SCoT souhaite améliorer la qualité de vie

Extrait du PADD, page 9

ORIENTATIONSDévelopper l’offre en équipements métropolitains (commerces, culture, loisirs, sport...) : réalisation du centre national du patrimoine,installation du pôleHockey... ;

Certu - Janvier 2013 L’aménagement commercial dans les SCoT Grenelle06

grâce au développement des centralités de proximitéen privilégiant la mixité des fonctions urbaines,comblant les manques en équipements de proximité,mettant en œuvre une véritable politique d’aménage-ment commercial durable (conforter le dynamismelocal en relais des équipements d’envergure des pôlesurbains : pérennisation des commerces et marchés descentres anciens et des quartiers).

Le SCoT du Valenciennois opère un choix pour unprojet d’armature commerciale fondé sur celle de l’ar-mature urbaine : privilégier la localisation préférentielledu commerce dans les centres urbains et les centrescommerciaux existants et bien raccordés aux transportscollectifs. Il poursuit aussi deux autres objectifs : ledéveloppement d’un commerce de proximité dans laperspective du vieillissement de la population mais aussipour limiter le développement des déplacements moto-risés ; la mixité des fonctions urbaines (résidentielles,services, commerces et équipements) est le principe debase pour les nouvelles urbanisations, la maîtrise dudéveloppement des pôles commerciaux de périphérietout en procédant à l’amélioration de la desserte entransports collectifs et modes doux.

Le SCoT du Pays de la baie du Mont-Saint-Michelévoque, entre autres objectifs, celui de « mettre enplace une politique de sauvegarde des dernierscommerces de proximité », qui passe par le maintiendes commerces en milieu rural dans la mesure oùceux-ci jouent un rôle de cohésion sociale en sus deleur fonction économique. Le SCoT encourage toutesles actions favorisant le maintien de l’activité commer-ciale : politiques d’urbanisme commercial, politiquesd’animation des cœurs de bourgs, conditions destationnement et de circulation…

En conclusion, l’approche privilégiée par les SCoTGrenelle est une approche combinant souvent desobjectifs de cohérence de l’armature urbaine et d’équi-libre entre leurs différents territoires et le souhait deprotéger les commerces de proximité.

6. Quel maillage commercial ?

La question du maillage commercial du territoire paraîtessentielle, compte tenu qu’elle guide la définition desorientations et des objectifs des SCoT analysés. En effet,les SCoT étudiés intègrent en majorité cette dimension,

le plus souvent en hiérarchisant l’offre commerciale.Néanmoins, les SCoT analysés se différencient dans lescritères retenus pour l’analyse de l’offre et la définitiondes polarités : critères liés à l’offre commerciale (mètrescarrés de surface de vente, type d’activités), critères liésà la demande (densité, type de produits, fréquenced’achats), des critères urbains (rayonnement, maillageurbain…). Ces critères ne sont pas exclusifs les uns desautres, ils font l’objet de combinaison par les SCoTanalysés. La définition d’un maillage commercial s’ins-crit aussi dans une réflexion plus globale portant surl’habitat, la structure des équipements déplacement-transport, sur l’objectif de sobriété énergétique et d’éco-nomie des ressources foncières.

Dans le SCoT de la région urbaine grenobloise, l’offrecommerciale est organisée selon trois approches : la défi-nition d’une typologie afin de prendre en compte lanature des commerces et des comportements d’achat, ladéfinition d’un périmètre d’influence recherché et desurfaces maximales pour permettre une organisationéquilibrée et plus autonome du territoire, la définitiondes zones d’aménagement commercial (Zacom) dans leDAC pour polariser le développement et privilégier lamixité urbaine.Dans un premier temps, le SCoT définit une typologieréglementaire s’appuyant sur l’article L 123-1-5 7°bis duCode de l’urbanisme : « commerces de détail et de proxi-mité avec l’habitat » mentionné à l’article précité,« commerces de détail et de non proximité avec l’habitat».Puis le SCoT élabore une typologie de travail pourconstruire la stratégie et préciser les contenus de la typo-logie réglementaire. En termes de stratégie, l’objectif estde réduire les longueurs de déplacements quotidiens etde conforter les pôles urbains, notamment en matière decommerce. S’agissant du contenu, le SCoT précise que lescommerces de détail et de proximité correspondent à desfréquences d’achats du quotidien (alimentation, presse…)ou occasionnels de produits « légers » (petit équipementde la personne et de la maison) ou exceptionnels deproduits « légers » (électroménager, vidéo…). Il définit lescommerces de détail et de « non proximité » comme ceuxcorrespondant à des achats occasionnels « lourds etencombrants » (jardinerie, bricolage) ou à des achatsexceptionnels de produits « lourds ou encombrants »(meubles, automobiles…).Dans un second temps, le SCoT définit des périmètresd’influence recherchés5 tout en maîtrisant le dimension-nement des commerces. L’objectif est principalement de

(5) Ce sont des périmètres de principe permettant de définir de manière approchée, le nombre d’usagers que l’on souhaite desservir, et doncde définir la surface de vente maximum des commerces autorisés.


(6) Dans son avis sur l’arrêt projet, L’État a attiré l’attention du SCoT sur une certaine similitude entre les périmètres d’influence et les zonesde chalandise non fondées sur des critères d’aménagement et de développement durable. L’établissement public porteur du SCoT arépondu a invoqué les critères liés au déplacements.

renforcer l’équilibre et la solidarité des territoires. Les péri-mètres d’influence6 se définissent en prenant en compte :la hiérarchie des pôles, leur situation en matière d’urba-nisme commercial, mais aussi celle de leurs voisins (l’exis-tant, les potentialités et les objectifs affichés). Pour

chaque pôle urbain, un périmètre d’influence à respecterest défini dans le but de ne pas empêcher son voisin de sedévelopper. Puis le SCoT définit des dimensions maximalespour les projets commerciaux afin qu’ils correspondent àces aires d’influence (ou du moins ne les dépassent pas).

Quant à la surface maximale de vente, elle est définiepar établissement commercial en proportion du nombred’usagers estimés dans le périmètre d’influencerecherché : exemple pour les périmètres d’influencecomportant 1 000 usagers, la surface maximale est de300 m², pour 40 000 usagers elle sera de 4 000 m². Dansles villes-centres et pour les commerces de « non proxi-mité », « exceptionnels et occasionnels lourds », lasurface maximale de vente pourra être dépassée.

Le SCoT’Ouest Alpes-Maritimes adopte uneapproche méthodologique par fréquence d’achatsdans son étude portant spécifiquement sur l’urba-nisme commercial tout en s’appuyant sur l’armature

urbaine. Les objectifs et les orientations reposent surune distinction entre les commerces correspondant àdes achats :• quotidiens : par exemple : boulangerie, tabac/presse,

alimentation…• hebdomadaires : par exemple : supermarché, hyper,

alimentations spécialisées ;• occasionnels « lourds » : par exemple : bricolage,

jardin ;• occasionnels « légers » : par exemple : habillement,

chaussures, optique ;• exceptionnels : par exemple : mobilier, électromé-

nager, concessionnaire auto ;• métropolitains : par exemple : « concepts store ».

SCoT de la région urbaine de Grenoble - Extrait du DOO.


Cette typologie permet de distinguer des groupes d’ac-tivités homogènes en fonction :

• de l’aire d’influence et du rayonnement (populationconcernée, aire de chalandise) ;

• des surfaces d’activité concernées et des emprisesfoncières ou bâties nécessaires ;

• des logiques de localisation (concentration et accèsgrand axe, répartition…) et de déplacements générés(accès modes doux, TC, voiture uniquement…) ;

• de l’impact sur l’animation des centralités.

Ces typologies permettent d’organiser la politiqued’accueil préférentiel des commerces :

• selon leur localisation :- en centre-ville, suivant une politique de réinvestis-

sement des dents creuses, requalification,- dans des zones existantes : en requalification ou en

extension pour des activités « locomotives »,- en périphérie dans des zones spécifiques (Zacom) ;

• en lien avec le développement de l’offre de trans-ports en commun, selon la possibilité de rationaliserles déplacements pour ce motif (achat lourd, léger)et cette fréquence d’achat.

D’autres SCoT, dont celui de Caen Métropole ou celui del’aire métropolitaine bordelaise, privilégient plus descritères urbains en adossant le maillage commercial àcelui de l’armature urbaine. Pour le SCoT de CaenMétropole, le maintien d’un maillage commercial cohé-rent et le rôle de centralité du commerce sont indiquéscomme des enjeux majeurs de l’économie dans l’organi-sation du territoire. Dans l’objectif de conforter l’équipe-ment commercial, il est ainsi énoncé comme principe de« graduer le niveau d’équipements commercial descommunes au regard de leur position dans l’armatureurbaine ». À ce titre, dans le but de renforcer l’économierésidentielle, il est précisé que le développement deszones commerciales dans l’espace périurbain seraeffectué « prioritairement dans les communes polari-santes ». Le PADD mentionne que ce « principe de polari-sation implique que […] les équipements commerciauxseront accueillis prioritairement sur ces pôles et lelittoral ». Cinq pôles principaux ont été identifiés surlesquels seront recentrés les équipements majeurs et lesactivités commerciales, quatre pôles relais où ce principese retrouvera à un degré moindre, accompagné dans lesdeux cas par une augmentation de logements. La carteci-dessous illustre le schéma de principe de polarisation.

Le SCoT de l’aire métropolitaine bordelaise appré-hende l’aménagement commercial en lien direct avecles objectifs de l’armature urbaine. Le projet globalcomporte un développement démographique dansl’hypercentre métropolitain de +120 000 habitants,

dans le cœur de l’agglomération de +100 000 habitantset en périphérie de +80 000 habitants. L’enjeu consistedonc à adapter l’évolution de l’armature commercialepour répondre à ces enjeux spatiaux. Une des orienta-tions du PADD est d’« intégrer l’armature commerciale

SCoT de Caen Métropole - PADD.


dans l’armature globale du SCoT et dans le processus defabrication de la ville » : « maîtrise et encadrement del’appareil commercial en stoppant les créations denouvelles polarités commerciales majeures ex-nihilo »,« recentrer le commerce dans les cœurs de ville en cana-lisant le développement commercial pour en faire unvecteur d’attractivité, autour des centralités constitu-tives de l’armature urbaine ». Une autre orientation duPADD est « d’adapter l’appareil commercial aux diffé-rents contextes territoriaux » : « affirmer le rayonnementcommercial du centre urbain », « contenir les grandesconcentrations commerciales et stabiliser les emprisesdes grands pôles périphériques ». Dans sa version provi-soire, le SCoT définit quatre types de pôles qui vontaccompagner les modèles de développement urbain :

• les pôles commerciaux régionaux (> 65 000 m² desurfaces de vente et > 300 millions d’euros de chiffred’affaires) ;

• les pôles commerciaux structurants d’agglomération(hypermarché de 7 000 à 12 000 m² de surfaces devente et une galerie marchande) ;

• les pôles commerciaux d’équilibre (petit hyper-marché de 4 000 à 6 000 m² de surface de ventes +des commerces de proximité) ;

• les pôles de proximité (supérette de 150 à 1 000 m²de surfaces de vente ou supermarché de 1 000 m² à2 500 m² de surfaces de vente).

Dans le projet de DAC, le SCoT du Pays de laProvence verte différencie les commerces en fonctionde leur zone d’influence : commerces de rayonnementpays, commerces de rayonnement bassin de vie etcommerces de proximité.

En conclusion, la définition d’un maillage commercialpasse dans la majorité des SCoT Grenelle par unehiérarchisation de l’offre commerciale s’appuyant surdes critères liés à l’offre commerciale ou de demande,notamment la fréquence d’achats et/ou sur les fonc-tions polarisantes de l’armature urbaine. Ce choix demaillage commercial influe sur la localisation préfé-rentielle des commerces.

7. Quelle localisation préférentielle des commerces ?

Le DOO a un rôle d’impulsion essentiel en matière delocalisation préférentielle. En effet, il précise lesobjectifs relatifs à l’équipement commercial et arti-sanal, et aux localisations préférentielles descommerces. L’article L 122-1-9 du Code de l’urba-

nisme issu de la loi Grenelle 2 énonce qu’il s’agit derépondre aux exigences d’aménagement du territoirerecouvrant en particulier : la revitalisation descentres-villes, la cohérence des équipementscommerciaux, la desserte en transports notammentcollectifs, la maîtrise des flux de marchandises, laconsommation économe de l’espace… Il comprend unDAC qui délimite les Zacom en prenant en compte cesexigences d’aménagement du territoire.

Le choix du maillage commercial opéré par le SCoTpermet d’organiser la politique d’accueil préférentieldes commerces et de fixer les orientations et objectifsy afférents. Par ailleurs, les SCoT étudiés combinentgénéralement deux familles d’orientations : cellesadossées à l’organisation urbaine ou commerciale duterritoire, celles qui découlent de l’enjeu de rééquili-brage. S’agissant de la première famille d’orientations,la totalité des SCoT concernés par le panel Grenellepropose une hiérarchie plus ou moins complexe despôles urbains et/ou commerciaux ; les orientationss’appuyant sur cette organisation territoriale sans laremettre en cause. Concernant la seconde famille, l’ob-jectif principalement recherché par les SCoT est defavoriser le rééquilibrage centre/périphérie en privilé-giant dans la plupart des cas une redistribution auprofit des centralités urbaines (centres, villes centres,centres-bourgs…) et une limitation des développe-ments périphériques. En outre, la majorité des SCoTétudiés affirme la nécessité de lier l’implantation denouveaux commerces à l’existence d’une desserte entransport collectif.

Pour la majorité des SCoT Grenelle, le DAC constituele volet commercial du SCoT et fait l’objet d’unchapitre dans le DOO. La plupart des SCoT identifientplusieurs types de Zacom où est autorisée unecertaine typologie de commerce (de proximité, de« non proximité », intermédiaires…). Dans le cas duSCoT de Marne, Brosse et Gondoire, les prescrip-tions sont classées par catégorie des surfaces utilesdes projets commerciaux.

Les SCoT mentionnés ci-dessous illustrent ces diffé-rents constats tirés de l’analyse des onze SCoT Grenelle.

Le SCoT de la région urbaine grenobloise intègre leDAC dans son DOO même si la totalité du DAC fait lui-même l’objet d’un document séparé. Après avoir définiles périmètres d’influence et le dimensionnement descommerces, le SCoT définit trois types de Zacom pourorganiser l’offre commerciale grenobloise : les Zacom


de type 1 correspondant à des espaces prioritaires dudéveloppement7 où tous les types de commerces sontautorisés et en priorité ceux qui sont compatibles avecla ville, les Zacom de type 2 relatives aux espaceséconomiques et urbains mixtes de centralité8, telles lesnouvelles centralités contemporaines, des boulevards

urbains… où tous les types de commerces sont auto-risés, les Zacom de type 3 portant sur les espaceséconomiques dédiés, en général extérieurs aux espaceshabités, où sont autorisés les commerces moinscompatibles avec la présence de l’habitat. La carte ci-dessous délimite ces différentes Zacom.

(7) Ce sont des espaces dans lesquels sont historiquement regroupés un maximum de commerces, de services et d’équipements urbains.Ils peuvent également comporter les espaces urbains limitrophes qui contribuent à leur renforcement et à leur extension. Le SCoT lesdélimite pour les principaux pôles urbains (villes-centres, pôles principaux et pôles d’appui).(8) Il s’agit généralement d’espaces commerciaux situés au départ en périphérie, mais rejoints aujourd’hui par la ville, et parfois reliés àson centre..

Pour chacune des Zacom, le SCoT définit des orienta-tions et des objectifs. Par exemple pour les Zacom detype 1 délimitées pour les villes-centres, les pôles prin-cipaux et les pôles d’appui, une des orientations estque « les nouvelles implantations commercialesdevront, chaque fois que le type de commerce lepermet, s’installer, de manière préférentielle, à l’inté-rieur des parties centrales les mieux équipées etdesservies, afin de conforter les installations exis-tantes, en assurant les proximités et les continuitésnécessaires. » Un des objectifs est que chaque projetcommercial doit correspondre au périmètre d’influence

recherché de son pôle d’accueil et que « les implanta-tions éloignées des linéaires commerciaux existantsdoivent être évitées (pas de concurrence territorialeavec l’espace urbain central), sauf s’il s’agit d’équiperun quartier gare, ou lorsque le centre, par son impor-tance (Grenoble, Voiron…), est déjà organisé enplusieurs polarités complémentaires, ou encore s’ils’agit d’équiper un quartier particulier à travers unprojet limité aux besoins de ce quartier. »Le schéma ci-après décrit la stratégie commerciale duSCoT et du DAC en matière de localisation préféren-tielle des équipements commerciaux.

SCoT de la région urbaine de Grenoble - DOO.


Source : Citadia, SCoT Marne, Brosse et Gondoire – documentd’orientation et d’objectifs – dossier d’arrêt – carte 7.

Le SCoT Marne, Brosse et Gondoire décline l’en-semble des prescriptions du DAC dans l’axe II de sonDOO intitulé « les conditions du développementurbain : orientation en faveur d’une urbanisationactive et solidaire, respectueuse de son environne-ment ». Ces prescriptions répondent à la stratégie miseen place s’appuyant entre autres sur le renouvellementurbain, la revitalisation des centres anciens et un déve-loppement maîtrisé (optimisation du foncier à bâtir).La carte ci-contre décrit la structuration commercialedu territoire couvert par le SCoT.

Le DAC est ainsi intégré au DOO sous forme de pres-criptions et de cartographies précises. Les prescriptionssont classées par catégorie de surface utile9 des projetscommerciaux : commerces de moins de 400 m2 desurface utile, commerces compris entre 400 et1 000 m2 de surface utile et les commerces de plus de1 000 m2 de surface utile. Les commerces de moins de400 m2 de surface utile sont libres d’implantation dansles espaces urbanisés à optimiser et les secteurs vouésà l’urbanisation afin de favoriser l’implantation deservices à la population au plus près et de favoriser la

(9) Surface de vente + les espaces de stockage, les locaux techniques… dans l’objectif de raisonner en consommation de l’espace pourl’ensemble du bâtiment et non pas en surface de vente.

SCoT de la région urbaine de Grenoble - DOO.


redynamisation des centres-villes et centres-bourgs.Pour ces commerces, le DOO demande aux PLU de nepas entraver leur implantation en fixant des normes destationnement visiteurs ou de livraison trop contrai-gnants. Les commerces compris entre 400 m² et1 000 m² de surface utile sont autorisés dans lesespaces urbanisés à optimiser et les secteurs voués àl’urbanisation, dans les Zacom et hors Zacom sousconditions : les aires de stationnement visiteursdoivent faire l’objet d’un traitement paysager qualitatifet s’intégrer dans le paysage urbain, l’implantationpossible dans les zones d’activités économiquesuniquement si ces commerces s’intègrent dans le cadred’une réflexion d’ensemble qui contribue à limiter lesdéplacements en voiture au sein de la zone (pland’aménagement global, prise en compte des conditionsde déplacements véhicules et modes doux…).L’implantation de ces commerces hors Zacom est stric-tement encadrée : autorisation sous conditions cumu-latives de mixité des fonctions urbaines, d’insertiondans une centralité de proximité, de proximité detransports en commun et d’accessibilité depuis lecentre-ville. Les commerces de plus de 1 000 m² desurface utile doivent respecter des prescriptions parti-culières selon le type de Zacom dans laquelle lecommerce s’insère (Zacom d’entrée de territoire,Zacom agglomérée, Zacom agglomérée de centralitéprincipale) et des prescriptions générales. En dehors deces Zacom, ce type de commerce est interdit. Dans lesZacom, un certain nombre de prescriptions sontfixées : chaque projet commercial de plus de 1 000 m²de surface utile devra prévoir au moins une mesure

ZACom d entrée de territoire : OuestSource : SCoT Marne, Brosse et Gondoire – document d’orientation et d’objectifs – dossier d’arrêt, Focus n° 3, p. 138.

réductrice des impacts sur l’environnement (nuisancesdu fait de la livraison de marchandises et du traficgénéré) ou une mesure compensatoire, obligationd’une étude permettant d’examiner les possibilitésd’optimisation énergétique des constructions…En outre, les Zacom sont délimitées dans les cartogra-phies du DOO (cf. carte ci-après) et leurs contours sontprécisés dans la dernière partie du DOO qui consacreun « focus » (cf. photo ci-après) spécifique de leurscontours.


Le SCoT Sud54 dont le DAC est en cours d’élaborationdéfinit des logiques d’implantation selon quatre typesde fonctions – métropolitaine, structurante, relais,

de proximité – privilégiant des orientations adossées àl’organisation urbaine du territoire. Le tableau ci-dessous synthétise cette logique d’implantation.

L’objectif prioritaire du SCoT Sud54 consiste à main-tenir et développer le commerce en centre-ville avecune ambition de « proposer à tous les habitants uneoffre de base de services accessible dans un rayon del’ordre de 15 km, comprenant par exemple uncommerce alimentaire, des équipements sportifs (…),un pôle médical… ». À noter que le DAC est considérécomme un document technique, mis en forme a poste-riori de la construction du SCoT, qui rassemblera lesorientations concernant le commerce (copie des orien-tations du DOO) et un cahier de cartes reprenant lesZacom définies dans le SCoT.

Sur la base de l’approche par fréquence d’achats (cf.« Quel maillage commercial ? »), le DAC du SCoT’OuestAlpes-Maritimes va promouvoir des interventions quivont de la constitution d’une offre nouvelle jusqu’auréaménagement des zones existantes en fonction desbesoins et de logiques de rééquilibrage de certainssecteurs. Comme dans les SCoT cités ci-dessus, le DACdélimite des Zacom concernant quatre zones à vocationcommerciale future majeure, deux intermédiaires,quatre relais et deux de proximité. Il faut noter que le

DAC suggère de cibler les nouveaux développementssur les secteurs situés le long des axes forts de trans-ports en commun et d’inciter à la mutualisation desinfrastructures routières d’accès aux pôles (privilégierun ou plusieurs accès mutualisés aux pôles commer-ciaux plutôt qu’une multitude d’accès individuels surles voies d’accès principales, peu sécurisés et généra-teurs de congestion). En sus de la volonté de conforterle commerce au cœur des centres-villes, quartiers etcentres-bourgs dans une logique de mixité des fonc-tions urbaines et de maintien de leur vitalité, d’opérer« un aménagement commercial dans une logique depolarisation et de densification des zones commer-ciales existantes » le SCoT introduit dans son DAC desaspects qualitatifs : « améliorer l’attractivité et laqualité environnementale de l’appareil commercial ».Cette ambition se traduit à deux niveaux : l’améliora-tion de la qualité architecturale des zones commer-ciales et la réduction des nuisances afin de limiter leurimpact sur l’environnement (eau, gestion des déchets,économie d’énergie). Par exemple, le DAC comporte desprescriptions sur la densification des zones (réalisationdes constructions sur plusieurs étages, mutualiser les

* ZACOM : zone d'aménagement commercial, définies dans le Document d'aménagement commercial (DAC)


infrastructures d’accès et du stationnement entreplusieurs équipements commerciaux…), sur l’insertionpaysagère et architecturale permettant d’améliorer l’in-sertion visuelle du projet (traitement des façades, traite-ment paysager dédié aux infrastructures et équipe-ments pour les modes doux, traitement paysager deséquipements de gestion des eaux pluviales et usées…).

Pour un meilleur équilibre entre les pôles et l’ensembledes communes, le SCoT du Pays de la baie du Mont-Saint-Michel a donné aux pôles une priorité dans lespréoccupations de développement. L’objectif est de« maintenir des commerces de proximité et des équipe-ments » qui « permettent d’offrir un service à la popu-lation indispensable à la vitalisation du milieu rural ».

8. Quelle anticipation de la mise en œuvre des orientations relatives à l’urbanisme commercial ?

Certains SCoT, tels ceux de l’aire métropolitainebordelaise, Sud54 et Pays Cévennes, ont anticipé lamise en œuvre par l’élaboration de guides, par la miseen place de commissions ou des dispositifs contractuels.

Le SCoT Sud 54 élabore un « pacte de la multipôle »,contrat cosigné par les principaux partenaires etconcernant l’ingénierie, la définition de la mise encompatibilité, le suivi et l’observation de la mise enœuvre. Au-delà de ce pacte, le syndicat mixte, la CCI etla DDT travaillent à l’analyse de la compatibilité desdocuments d’urbanisme et instruisent en concertationles opérations présentées en CDAC.

Le SCoT de l’aire métropolitaine bordelaise a pourobjet de constituer une commission interne ausyndicat (ou comité de projet) en charge d’étudier lesconditions de mise en œuvre, de suivi et de l’évaluationde sa politique d’urbanisme commercial dans le SCoT.Dans ce cadre, le Sysdau souhaite qu’une instancetechnique collégiale locale soit constituée pourpréparer les avis en CDAC. Il exprime le désir de réaliserune charte après l’approbation du SCoT pour traduireles attentes du syndicat lors de la mise en œuvre deson projet, du SCoT au PLU.

Le SCoT Pays Cévennes prépare trois guides à desti-nation des communes : un guide du projet communalde développement urbain, une charte architecturaleet paysagère, et un guide de la stratégie foncière

s’appuyant sur l’étude foncière réalisée sur l’ensembledes communes. Le projet communal de développe-ment urbain « représente un niveau de réflexion inter-médiaire entre le PLU et le SCoT pour permettre uneréflexion libre, non formelle et non contrainte au planréglementaire, sur le positionnement de la communeet ses orientations de développement en cohérenceavec les enjeux et orientations du SCoT mais aussi dumicro bassin de vie adjacent ». Le DOO cite « les diffé-rents points qu’il apparaît a priori souhaitabled’aborder dans une démarche de projet communal dedéveloppement urbain durable, parmi lesquels : pourchaque micro bassin de vie, se concerter avec lescommunes en ce qui concerne les fonctions du pôle/évolution des communes : services, commerces, équi-pements d’intérêt de bassin… […], favoriser l’efficienceénergétique au niveau communal : pour les espacesnouveaux à urbaniser (densité, desserte en transportsen commun, approvisionnement en énergie renouve-lable…) ». La charte architecturale et paysagère nesemble pas comporter d’éléments susceptibles deconcerner le commerce. La stratégie foncière identifieles domaines nécessitant un travail stratégique sur lefoncier dont « les espaces d’implantation des zonesd’activités stratégiques (économiques, industrielles,commerciales, artisanales) ». La démarche préconiséeconsiste, pour les EPCI et les communes, à :

• évaluer les besoins par micro bassin de vie, définirune stratégie foncière ;

• se concerter par micro bassin de vie concernant ladéfinition des espaces à enjeux (le long des trans-ports en commun, centres anciens) ;

• mettre en œuvre le plan d’action foncière avec veille,information du SCoT et de la CDCEA, action foncière(préemption, ZAC, délégation de préemption), obser-vatoire du foncier à l’échelle du SCoT, structurationdu partenariat avec les différents outils (EPFR, SEM,Safer, conseils généraux, conseil régional) ;

• mettre en œuvre des actions pilotes innovantes enlien avec les acteurs consulaires.

9. Conclusion

Quels que soient l’approche commerciale adoptée, lescritères utilisés pour définir le maillage commercial etles différents choix opérés en matière de localisationpréférentielle, la totalité des SCoT analysés tente derépondre à un enjeu principal : inscrire le développe-ment commercial dans un projet de territoire global oùson développement est coordonné et complémentairedes autres enjeux. En outre, la majorité de ces SCoT


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rapproche l’armature urbaine et la hiérarchie commer-ciale pour définir les localisations préférentielles. Quantau positionnement du DAC dans le DOO du SCoT, il faitle plus souvent l’objet d’un document clairement iden-tifié susceptible de comporter des objectifs et desorientations avec une ou plusieurs cartes à la parcelle(SCoT Marne, Brosse et Gondoire). Quant à l’articulationdu DAC avec les objectifs et orientations du DOO, elleparaît moins facile compte tenu de la juxtapositiond’une double législation relevant simultanément duCode du commerce et de celui de l’urbanisme.Le rôle de la CCI est prépondérant dans le traitementde la thématique de l’urbanisme commercial. Parailleurs, les SCoT sont confrontés à des difficultésd’échéances temporelles lorsqu’ils travaillent sur cettethématique : le document de planification stratégiques’inscrit dans un temps long (6 ans minimum) alors queles questions économiques font appel à des échéancesplus courtes.

Néanmoins, l’objectif d’intégrer la régulation de la

fonction commerciale dans le droit commun de l’urba-

nisme n’est pas totalement atteint : système de double

autorisation (CDAC et permis de construire), DAC

intégré dans le SCoT mais régi par le Code du

commerce en termes de procédure. Une proposition de

loi déposée le 3 mai 2010 par les députés Ollier et Piron

souhaitait achever ce mouvement d’intégration de

l’urbanisme commercial dans le droit commun de l’ur-

banisme mais est aujourd’hui « en attente » pour calage

juridique.

Comme mentionné dans un rapport d’étape du Sénat,

sur la mise en œuvre de la loi de modernisation de

l’économie, remis à la fin 2009, « avant la loi de moder-nisation de l’économie, l’urbanisme commercial étaitavant tout une affaire de commerce : il devra à l’avenirêtre avant tout une affaire d’urbanisme ».

JANVIER 2013 La planification de l’aménagement...

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