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Mediante la Ley N° 30220, denominada Ley Universitaria, se ha implementadosimultáneamente un nuevo régimen Jurídico para las universidades y un sistemade regulación y supervisión estatal.

Dicha regulación incluye un conjunto de órdenes, prohibiciones y permisos quecada comunidad universitaria debe acatar, siempre que estas no vulneren laautonomfa universitaria expresamente reconocida en el texto supra de laRepública.La constitucionalidad de dicho cuerpo normativo ha sido confirmada en la

sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los expedientes N° 0014-2014-PlfTC, 006-2014-PIITC, 0019-2014·PIITC y 00007-2015-PlfTC.

1.-lntroducción

: 24 de noviembre de 2015Fecha

: AnálisIs e implicancias de la sentencia sobrela Ley Universitaria (Expedientes N°O0014-2014-PlfTC, 006-2014-PIITC, 0019-2014-PIITC y00007-2015-PIITC)

Asunto

: Víctor Garcia TomaDe

: Señora DoctoraAda GallegosDirectora EjecutivaAsociaoón de Universidades del Perú

Para

INFORME JURIOICO

Víctor García TomaABOCADO

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• 8ERNALPUUDO,Carlos. El PrinClplode Propofclonalidad y los Derechos Fundamentales. Madrid: CECP.2003. Pp. 78.1sre NI 1417·2005·AA. CasoManuel AnlcamaHemándel. F.J. 24.'Al respecto, se ha apuntado de forma acertada que "la norma no está 'encerrada' en el texto de tel formaque se pueda descubrir V la Interpretación no es 'el reflejo' de lo que está encerrado en el texto. El texto es,si queremos decirlo así, una semiU. para la formuladón -consuntomente renovada y transltorl. de lanorma, efectuada por el intérprete para cada apHcoClón·.ASCAREW,Tullio.Jurisprudencia constnudonal yl. teoria de la interpretación. En: POZZOLO,Susanna V ESCUDERO,Rafael(editores). DisposiciónVs.Norma.Lima:Palestre. 2011, p. 27.

b) Normas de derecho fundamentalEstas son el resultado de la actividad interpretativa a cargo de un órgano

jurisdiccional. Expresan el conjunto de significados prescriptivos que el operador

jurídico ha formulado respecto a una disposición"

a) Disposiciones normativasEstas son las manifestaciones formales de un derecho fundamental.

En puridad, hacen referencia a los textos expedidos por el Poder Legislativo o el

Poder Ejecutivo (vía delegación de facultades), con el propósito de tipificar los

derechos que constituyen el objeto de la interpretación jurisdiCCional.

Riccardo Guastini señala que constituyen el "enunciado legislativo (o de manera

más general, un enunciado perteneciente a un documento normativo, a una fuente

de Derecho)" .

Esta conceptualización ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional, el cual

consigna que "las disposiciones de un derecho fundamental. son los enunciados

lingüísticos de la Constitución que reconocen los derechos fundamentales de la

persona".

Al respecto, es menester identificar los alcances de la declaración de infundada de

las demandas presentadas en un proceso de inconstitucionahdad, el cual deviene

en el mecanismo mediante el cual se realiza el examen de una ley cuestionada de

violatoria de la Constitución, dentro de la jurisdicción constitucional.

En relación a los alcances In genere de una declaración de constitucionahdad, es

menester tener en cuente las distinciones conceptuales siguientes:

Víctor Garda Toma.-\BOGADO

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• NINO,carlos Santiago.Fundamentos de DerechoConstitudonal. BuenosAires: Astrea. 2002, p. 40.ssrcN91417·200S·AA.CasoManuel Anlcama Hernández. FJ. 24.• GUASTlNI, Rlccardo. Disposkión Vs. Norma. En: POZZOLO,Susanna y ESCUDERO,Rafael (editores).DisposiciónVs. Norma. Uma: PaJestra. 2011.p. 136.

El proceso de inconstitucionalidad deviene en un proceso de control abstracto, porel cual se verifica la compatibilidad de una Ley con la Constitución Política; lo cual

conlleva a que esta sea declarada inconstitucional, cuando no es posible"encontrarle" una norma que genere dicha relación.

Ahora bien, en atención al contenido de las demandas presentadas en el caso dela Ley N° 30220, el Tribunal Constitucional realizó un control de constitucionalidaddenominado material o de fondo.En este caso se examinó si una ley o norma con rango de ley infnngía la letra o elespíritu de la Constitución; es decir, si presentaba un contenido disconforme ocontrario con los principios, valores y normas previstas en la carta fundamental.

Ello implicó la corroboración jurisdiccional de ausencia de coherencia y armoníaentre los contenidos de la norma supra y las regulaciones previstas en ladenominada Ley Universitana.En ese sentido, a guisa de ejemplo, cabe señalar que el examen deconstitucionalidad material opera en algunas de las cinco circunstanciassiguientes:

Canos Santiago Nino, señala que dicha interpretación conduce a resultados

proposicionales; es decir, implica el "juicio que califica como debido, prohibido

o permitido cierto comportamiento ( ... ) es una entidad ideal que constituye elsignificado del acto lingüístico"".

El Supremo Intérprete de la Constitución ha acogido dicha definición al señalarque "las normas de derecho fundamental son los sentidos interpretativos

atribuibles a esas dlsposlclonas'". Como bien explica Riccardo Guastíni, "ladisposición es la parte de un texto aún por interpretar; la norma es la parte de un

texto ya interpretado'<5.

AlIOGADO

Víctor García Toma

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- La cosa juzgadaDicho concepto garantiza la fijeza y estabilidad de las resoluciones de un órgano

constitucional. Es decir, conlleva la asignación calificativa de irrevocabilidad,

inmutabilidad e irrevisibilidadde sus determinaciones.Los efectos de la cosa juzgada se dan en dos planos: formal y material.La cosa juzgada formal hace referencia a la imposibilidad de su revisión en otroproceso distinto y posterior del cual emana.

La doctrina consigna como efectos de la actividad contratora manifestada en unasentencia, los siguientes:

Cuando existe una ley o norma con rango de ley que colisiona con losprincipios y los valores que sirven de fundamentos políticos para la

existencia del Estado; los mismos que son la causa y razón de su

institucionalización jurídica en el texto constitucional En ese sentido.opera cuando se produce una ruptura con la manera de concebir laconvivencia política y la estructuración del ordenamiento jurídico del

cuerpo estatal.Cuando existe una ley o norma con rango de ley que colisiona con las

potestades o proposiciones técnico-jurídicas, vinculadas a aspectos vitales

de la estructura, organización o funcionamiento del Estado.

Cuando existe una ley o norma con rango de ley que al conectarselógicamente con otros preceptos ligados por razón de la regulación de unamateria, conforma un complejo normativo contradictorio con los valores o

principios constitucionalesCuando una ley o norma con rango de ley afecta a una categoría,presunción o ficción juridica establecida en la Constitución.Cuando una ley o norma con rango de ley dispone o permite hacer algo o

prohibe realizar alguna acción de manera opuesta a lo establecido en unanorma constitucional.

Víctor García TomaAII0CADo

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En razón a lo expuesto, es dable señalar que las sentencias dictadas en el marcode un control de constituCionalidad abstracto, no pueden ser revocadas por losórganos de Justiciaordinaria; asi como que tampoco pueden ser afectadas por la

expedición de una ley o norma con fuerza de ley posterior, que contravenga susfundamentos o determinaciones jurídicas.

La declaración de inconstitucionalidad, acarrea la abrogación 1mpiicita de todas lasdemás que se opongan a lo establecido en la sentencia.

- La fuerza de leyDicho concepto hace patente la residual actividad legislativa que tienenprivativamente los órganos contralores- jurisprudencrajes: habida cuenta que en

los casos de una declaración estimatoria de una demanda de inconstitucionalidad,se deja sin efecto y valor jurídico a una ley o norma con fuerza de ley.

- La aplicación vinculanteDicho concepto garantiza la exigibilidad de su cumplimiento tanto a las parteslntervmientes en un proceso constrtucional como a los órganos estatales y

ciudadanía in genere.El carácter vinculante de sus efectos corre a partir de la fecha de su publicación en

el diario oficial.

Ahora bien, la asignación calificativa descrita no obsta para que con posterioridada la publicación de la sentencia, en caso aparecieren nuevas situaciones de

hecho, inéditos elementos de juicio o cambio de las circunstancias, el órgano decontrol jurisdiccional pueda estimar de manera distinta la relación existente entreuna ley y la Constitución.

La cosa juzgada material hacer referencia a la imposibilidad de restarle eficacia ala parte dispositiva o sustancial de la resolocón,

Víctor García TomaMOCADO

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, Cfr.STCN·0001().2006-AI,F,J.7V4232·2004-AA,F.J.2.'Similar protección posee la autonom'. regional, conforme artículo 191 de la Constitución, V laIndependencia jurisdiccional, de acuerdo articulo 146.1 de la misma Norma Fundamental.t BASTIDAFREUEDO,FranciscoJ. V otros. Teoría general de los derechos fundamentales en la Constituciónespañola de 1978, Madrid: Tecnos, 2004, p. 115.

Cabe señalar que dicha sentencia forma parte de la pirámide jurídica nacional,

debiendo colocársele categorialmente al nivel Jerárquico de la ley o normas con

fuerza de ley; ello en razón a los efectos abrogatorios que contiene.

En cuanto a las razones sustantivas, debemos tomar en cuenta lo siguiente: el

último párrafo del artículo 18 de la Constitución ha establecido como característicaesencial del sistema universitario el resguardo de su autonomía. En efecto, dicha

disposición señala lo siguiente: "cada universidad es autónoma en su régimennormativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Las

universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la

Constitución y de las leyes"Tal caracteristica opera como una garantia institucional, conforme a la

interpretación realizada por el Tribunal Constitucionaf.Dicha protección es aplicable a todas aquellas cláusulas de eñcacla resguardada.

Etlo surge, esencialmente, porque la autonomía protegida ha sido diseñada para taprotección de un derecho fundamental",Ello es manifestado con claridad por la doctrina española, la cual postula que "allrdonde hay una garantía insñtucíonal se impone al Estado una estructura normativa

o institucional que encame la dimensión objetiva de un derecho fundamental y enla que debe encuadrarse el disfrute de su dimensión subjetiva; vale decir, que, deun lado, exige que el Estado cumpla con el mandato de optimización a efectos deposibilitar el pleno goce de la facultad concedida, y, del otro, facilite la defensa y

exigencia de disfrute del derecho fundamental'oSI.En este sentido, se crea una vinculación tanto positiva como negatIVaal legislador

La primera surge respecto a la prohibición de limitar posiciones jurídicas(atribuciones, deberes, cargos) propias del contenido esencial del derecho querequieren ser materializadas en los procesos, procedimientos y organización.

La segunda aparece respecto al deber del Estado de institucionalizar dichasmedidas y de garantizar la efectividad.

Víctor García TomaAlIOGADO

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'0RÓDENAS. Ángeles. los Intersticios del derecho. Madrid: Marcial Pons, 20U. p, 81 y ss.

En vista del citado artículo 18 de la Constitución Política, la garantía institucionalde la autonomía universitaria existe con el propósito de optimizar el derecho a la

educación universitariaEs dable resaltar que la garantía institucional no aporta argumentos para un

determinado contenido normativo, sino que se apareja como el supuesto para quese excluyan ciertas "razones" que pudieren "servir" de base para una decisión

política Por ende, fija un cierto límrte mínimo institucional que el legislador no

puede traspasar'P.En este sentido, sirve de razón perentoria para descartar argumentos destinados

a debilitar la eficacia institucional y con ello, desproteger al derecho fundamentalque sustenta la medida.Esta garantia institucional tiene el propósito de consolidar la eficacia normativa delas mstltuctones constitucionales; protegiéndola de intromisiones por parte delquienes ejercen el poder Asimismo se expresa como la exigencia de observar una

determinada conducta de aseguramiento concreto y tangible de sus propósitos yconsecuencias jurídicas,Los limites de esta garantía institucional se extienden de acuerdo a los resultados

de un examen de eficacia institucional. En funCión a ello, el legislador y laAdministración Pública vulnerarian una garantía Institucional en caso establecieren

disposiciones o realizaren actos administrativos que transgredan y/odesnaturalicen un procedimiento o regulación que dota de efectividad al goce deun derecho fundamental.Lo primero se detecta en aquellos supuestos donde lo determinado

legislativamente sea Irrelevante al propósito institucional o cuando contradiga loordenado constitucionalmente.Lo segundo se manifiesta cuando se altere el fin perseguido con el ejercicio del

derecho o en caso de que la medida legislativa o administrativa elegida carezca deidoneidadEl Tribunal Constnucional ha considerado que la Ley N° 30220 al constitUir una

optimización del derecho a la educación, no ha transgredido la referida garantía

Víctor García TomaABOCADo

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El Tribunal Constitucional ha considerado que desde la óptica del legislador, no esposible sostener que existiese una antinomia o contradicción con la Constitución,

Medio. creación de la Superintendencia Nacional de Educación Superior

Universitaria (SUNEDU) como organismo público técnico especializado

adscrito al Ministerio de Educación, con autonomía técnica, funcional,

económica, presupuestal y administrativa con potestades en materia decreación de universidad y de sus organismos, criterios de calidad en laprestación del servicie y el régimen sancionador por el Incumplimiento dedisposiciones sobre licenciamiento, uso educativo de los recursos públicosy/o beneficios otorgados por el marco legal a las universidades y

condiciones básicas de calidad para ofrecer el servicio educativouniversitario o servicio educativo conducente al otorgamiento de grados ytitulos equivalentes a los otorgados por las universidades.

Fin Inmediato: garantizar la calidad en la prestación del servicio deeducación universitaria.Fin Mediato: optimizar el derecho a la educación universitaria reconocidoen el artículo 18 de la Constitución Política.

institucional ni la ha desnaturalizado. Asi, según su punto de vista no contiene una

antinomia o contradicción con lo dispuesto por la Constitución Política, dado que

no determina actos de subrogación ni de eliminación de funciones propias de la

autodirección universitanaPor otra parte, en relación a la desnaturalización de la institución universitana,para formular un análisis sobre la materia se hace necesario el diferenciar entre

los fines inmediatos y fines mediatos de aquella.Al respecto, lo Inmediato es la transformación de la realidad en concreto; o sea,

es un hecho, mientras que lo mediato es la Justificación para hacerlo; ergo, esuna norma.

Al respecto veamos lo siguiente:

Víctor Garda TomaABOGADO

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"STC N·OOO17-2008·AI.FJ. 164."STCN"OOO17-2008·AI. FJ.179.

a) La incidencia en el ideario o visión de la universidad,

b) La libertad de cátedra de sus docentes o en el nombramiento deestos sin discriminación de ningún tipo; y

c) La economia institucional o su organización estructural yadministrativa 12.

sino un grado de realización del derecho a la educación, del cual se sustenta lanecesidad de dotar de eñcacia a la autonomia universitaria.

En efecto, esta variable se refiere a la mayor o menor cantidad de aspectos de la

finalidad que consigue la medida legislativa.

En el presente caso, de conformidad con lo resuelto por dicho órganojunsdicclonal, el derecho fundamental a la educación contaría con un mecanismo

de supervisión y fiscalización dotado de fuerza institucional con un posible gradode objetividad suficiente para garantizar un adecuado control público sobre las

enlldades universitarias.En tal sentido, esta medida legislativa se derivada del deber del Estado creado apartir de la dimensión objetiva del derecho a la educación, de realizar aquellasmedidas necesarias para generar efectividad a la prestación de un servicio concalidad. Ello, conforme a lo señalado por el Tribunal Constitucional, "forma partedel contenido esencial del derecho fundamental a la educación el control por

parte del Estado de la calidad con la que ella debe ofrecerse, pues es esta, a

su vez, la única forma de garantizar el cumplimiento de sus finesconstitucionales, previstos en los artlculos 13 y 18 de la Constitución. Todociudadano, en consecuencia, tiene el derecho a exigir del Estado la adopciónde medidas Idóneas para garantizar una educación universitaria decatldad"!'.

Por último, cabe constatar que el Supremo Intérprete ha establecido de formaexplicita los alcances de la garantia institucional de la autonomia universitariacomo vinculación negativa, señalando que estos son los siguientes:

Víctor García TomaABOGADO

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a) Inconstitucionalidad del articulo 1de la LeyLos demandantes interpretaron que el mandato previsto en el referido artículo 1que tiene por objeto normar la creación, funcionamiento, supervisión y cierre delas universidades, era inconstitucional en tanto que ello habilitaba a laAdministración Pública a eliminar la personería jurídica de algunas Institucionesuniversitarias.

El Tnbunal Constitucional, ha estimado que dicha Interpretación era errada, ya quepor la sisternatlcidad del referido cuerpo normativo, esto debe ser entendido en loestricto como un acto de regulación de la activIdad de la persona juridica.

A la razón expuesta cabría agregar que la personeria juridica se genera en el casode las entidades privadas, por inscripción, vía común acuerdo de las partes ante

los registros públicos; o por mandato expreso de la ley en el caso de entidadespúblicas. La Interpretación expuesta por quienes demandaron solo hubiera sidoposible solo si tal consecuencia juridica, en tanto sanción, hubiese sido

A fin de determinar la corrección de los argumentos esgrimidos y la identificaciónde las normas que no serian constitucionalmente viables, preliminarmente, esmenester encontrar las razones específicas establecidas por el referido órgano

Jurisdiccional.por lo que una pluralidad de pretensones no fueron acogidas.En ese sentido, la sentencia resolvió las pretensiones siguientes:

2.- Pretensiones presentadas

Cabe anotar que según el Tribunal Constitucional la medida legislativa adoptada

no habría generado una intervención en ninguno de estos puntos, quedandodemostrado que esta no vulnera la garantia Institucional prevista en el articulo 18

de la Constitución Política.

Víctor Garda TomaABOCADO

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"PINO, Gior¡:lo. La aplicabilidad de las normas [urídicas. En: MORESO, JoséJuanVMARTI, José.Contribuciones a la filosofia del Derecho, Impon. en Barcelona 2010, 2012, p. 64.

e) Inconstitucionalidad del articulo 8 de la LeyLos demandantes consideraron que la expresión "demás normas aplicables" era

inconstitucional, dado que ello podría implicar que las universidades tuvieran queregirse por normas ajenas a su esfera de autonomía.Al respecto, la aplicabilidad es el universo de razones por las cuales una normaes relevante en una argumentación jurídica a manera de premisa perceptiva. para

resolver una controversia jurídica.Como señala Giorgio Pino, "la aplicabilidad se refiere a las razones (...) en base a

las cuales una disposición o norma puede o debe ser usada por un órgano deaplicación (...) con el fin de adoptar y justificar una decisión autoritativa"13Así, una norma es aplicable cuando está justificado que así se haga. No lo será,en caso no se encuentres razones para ello. En este sentido, el órgano

b) Inconstitucionalidad del inciso 6 del artículo 6 de la LeyLos demandantes consideración que la expresión "difundir el conocimiento

universal en beneficio de la humanidad" era inconstitucional, dado que era

limitativo de la diversidad étnica y cultural.

Más aún, plantearon que dicha norma habia sido creada sin tomar en cuenta elmandato constitucional previsto en el inciso 10 del articulo 2, ni la legislación en

materia de protección de los pueblos indígenas.Al respecto, el Tribunal Constitucional omitió estimar esta pretensión, realizandouna interpretación sistémica, mediante la cual concluyó que una lectura restnctivade este mandato, no era jurídicamente viable ni sustentable constitucionalmenteen modo alguno.

deteoninada de manera manifiesta o expresa, en razón al mandato jurídico de la

restricción de la interpretación extensiva de las normas que restringen derechos.

Víctor García TomaABOCADO

u

''''Y es que l. universidad no puede ser concebid. como una isla desvinculada de los derechosfundamentales. la autonomla COnla que estas Institudones cuenta. como va lo ha subrayado el TribunalConstitudonal en su jurisprudencia, y se apuntar. supra, no es sinónimo de autarquía, por lo que su sujeciónal ordenamiento Jurídicono resulta inconstitucional'. STe NO0014·2014-PI, FJ. 75.

d) Inconstitucionalidad del artIculo 9 de la LeyLos demandantes consideraron que al establecerse la competencia de laSuperintendencia Nacional de Educación Supenor Universitana (SUNEDU) paraemitir recomendaciones, se efectuaba una vulneración a la autonomía.La fuerza vinculante y la aplicabilidad voluntaria están regidas, de un lado, por unmandato imperativo, y del otro, por un mandato de legitimidad.La primera implica una ejecución ineludible por parte del destinatario, es decir,

opera bajo un mandato deóntico de orden.En cambio, la segunda constituye una razón para la acción en un contexto de

discrecionalidad, es decir, opera bajo el mandato deóntico de un permiso (seautoriza a poder actuar en contra de lo dispuesto a través de una recomendaciónsin que ello active, por si mismo, una consecuencia jurídica negativa).

Atendiendo a que el referido artículo no prevé consecuencias juridicas negativas ala no ejecución de una recomendación, estas no constituirían órdenes (carecende fuerza vinculante), sino, únicamente premisas aconsejables de acatamiento por

la legitimidad del emisor.Así, en atención a que una recomendación por si misma no genera incidencia enla efectividad institUCional,el Tribunal Constitucional determinó que no se vulnera

la garantia institucional de la autonomía universitaria.

jurisdiccional estimó que esta expresión era inocua al ejercicio de la autonomía

universitaria.

En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha considerado que la

Uníversídad no puede ser percibida como una esfera inmune al marco normativo

general, por lo que estimó que no era posible avalar las consideraciones

formuladas por los demandantes".

ABOGADO

Víctor Garda Toma

13

"SrC NIOO14-2014-PI, FJ. 83.l' "Las personas jurídicas a quienes puede solicitarse este tipo de Informadón de nlturale13 pública sonaquenas que, pese a encentrarse bajo el régimen privado, presten servicios públicos o ejercen funciónadministrativa". STCNI 03221-2010-HO, FJ. 5.

f) Inconstitucionalidad de la creación de la SUNEDU

e) Inconstitucional/dad de los incisos 1y 3 del articulo 11de la Ley

Los demandantes consideraron que no es posible exigir la publicidad de un TUPAa una universidad privada; así como que no existe justificación para que estasdeban exhiblJ'las actas o publiciten sus inversIOnes.De acuerdo a la opinión del Tribunal Constñuclonat, la reuo decidendi para

confirmar la constitucionalidad de estos mandatos aparece en el articulo 1 de laLey N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General que sostiene queesta es aplicable para las personas jurídicas privadas que presten servciospúblicos (tal el caso de las universidades); asimismo, expone que el articulo 37 dela Ley N° 27444 obliga a las instituciones de dicha naturaleza a tener un TUPA

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional es uniforme en cuanto a que laspersonas Jurídicasque ejecuten un servicio público. se encuentran sometidas a lasdisposiciones de transparencia de la administración pública16.

En este sentido, dicho ente ha desestimado este extremo de la demanda, en razón

a que la Ley no incidiría en el contenido protegido de la autonomía universitaria.

Ello, "en tanto y en cuanto no acredita por sí misma la existencia de un peligro

cierto e inminente a la plena vigencia de los diferentes preceptos, derechos ydemás instituciones recogidas por el texto constitucional, o que razonablemente sedesprende de él"'5.

A ménto de lo señalado, la SUNEDU no podría a razón de la norma creada,considerar que una recomendación suya posee fuerza imperativa.

ABOGADO

Víctor Garda Toma

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"La creación de una Superintendencia altamente especializada,

objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado,

que cuente, entre otras, con las siguientes competencias.Evaluar a todas las universidades del pais, y sus respectivas filiales,

adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevarsu nivel de calidad educativa.

Evaluar a todas las universidades y filiales ratificadas o autorizadas por

el CONAFU, adoptando las medidas necesarias para, cuando seanecesario, elevar su nivel de calidad educativa Esta evaluación, deconformidad con el fundamento jurldico 216 supra, deberá Incluir a lasfiliales universitarias cuyo funcionamiento haya sido autorizadojudicialmente En caso de que, en un tiempo razonable, estas entidadesno alcancen el grado necesario de calidad educativa, deberá procedersea su clausura y disolución En este supuesto, el Estado deberá adoptar

las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos,profesores y trabajadores que resulten afectados.

Garantizar que el examen de admisión a las universidades cumpla conadecuados niveles de exigibilidad y rigurosidad Intelectual, tomando en

cuenta que, de acuerdo al articulo 13° 2 c. del Pacto Internacional deDerechos Económicos, Sociales y Culturales, la enseñanza superior

unive.rsitaria debe hacerse accesible a todos, sobre fa base de lacapacidad de cada uno.

El ejercicio de estas competencias de evaluación externa no debe/a darlugar en ningún caso a violación de la autonomía universitaria, por lo

Los demandantes consideraron que la creación de la SUNEDU constituía unavulneración a la autonomía privada. por lo que cuestionaron los artículos 12 al17 y

19 al23 de la Ley.Cabe indicar que la creación de esta enlidad fue recomendada por el Tribunal

Constitucional la cual en la parte resolutiva de la sentencia recaída en el caso LeyN° 29652 (Expediente 0OO19-2011-PUTC)estableció lo siguiente.

Víctor García TomaABOCADO

15

" -En cuanto al plazo de licenciamiento. corresponde se"alar que haberlo fijado implica el ejercicio de unapotestad discrecionalidad (skI dellesislador Y.en todo caso. el pino de seis años no se ha demostrado queresulte desproporcionado', srcN.OOl4-2014-PI. FJ, 136,

- Funciones de la SUNEDU

El Tribunal Constitucional consideró que las competencias incluidas en el artículo15 de la ley parecen, en abstracto, correctamente alineadas con el contenido

- Temporalidad de licenciamiento

El Tribunal Constitucional consideró que el licenciamiento es el procedimiento quetiene como objetivo verificar el cumplimiento de condiciones básicas de calidad

para ofrecer el servicio educativo superior universitario y autorizar sufuncionamiento. la cual es otorgada por el SUNEDU de manera temporal.mínimamente, por seis años.

Asimismo, estimó que dicha periodicidad es constitucionalmente posible en tanto

no se encuentra expresamente prohibida17,A nuestro entender, este punto es controversial en tanto a que en la sentencia nose expresó un iter argumentativo. ni se realizó un análisis de racionalidad o

razonabilidad de las mismas, que permitiesen verificar la corrección o Incorrecciónde estas.La sola ausencia de una prohibición jurídica de una determinada medidalegislativa no es una razón suficiente para considerar con validez, que la misma es

constitucional. Ello, tomando en consideración que el contexto de la discusión esen el marco de una incidencia a la autonomfa universitaria,

En tal sentido. se evidencia que el Tribunal Constitucional incurrió en el defecto dela ausencia de la explotación de una razón que Justifiqueesta medida legislativa.

La viabílidad constitucional de las funciones de esta nueva entidad estásustentada en las razones siguientes:

que no podrán incidir en el ideario o visión de la universidad o en lalibertad de cátedra de sus docentes, o en su organización estructural yadministrativa",

Víctor García TomaABOGADO

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''STc N2OO14·2014·PI, FJ. 152."STC N2OO14·2014-PI, FJ. 157.

• Escrutinio suave: La norma que establece una diferenciación es

constitucional si es adecuada para el logro del fin perseguido. En esesentido, la exigencia que se hace al legislador, radica en que busque unfin legitimo ya través de los medios legislativos adecuados.

- Organización de la SUNEDU

El Tribunal Constitucional consideró que no es un fuero donde cabe se determinequé medida legislativa resulta más conveniente, en tanto que, a través del controlabstracto solo se limita a verificar la conformidad de las disposiciones impugnadas

con su parámetro constñucicnal'", Por ende, la composición del Consejo Directivodispuesto en la Ley, es jurfdicamente posible.Este razonamiento del Tribunal Constitucional es parcialmente cierto. En efecto,en un control abstracto solo se verifica la admisibilidad de la construcción de lasnormas constitucionalmente posibles para una determinada disposición, pero noes concebible perder de vista que 105 derechos fundamentales, incluida la

autonomía universitaria, operan como criterios de validez material, por lo que esteanálisis no se puede agotar en simplemente verificar la existencia de una

antinomia entre una disposición una prohibición expresa.El análisis de constitucionalidad también debe ser entendido a partir de la

intensidad con la que este acto se realiza. A nivel comparado, esta ha sidoentendida en tres grandes niveles:

minimo establecido en el caso Ley N° 29652 (Expediente N° 00019-2011-PlITC),en el cual se recomendó la creación de esta entidad; amén que tampoco incidió en

105aspectos expresamente proscritos".

Sobre este punto el tribunal Constitucional ha incurrido en el mismo vicio

detectado en el punto anterior, ya que no se hace expresa la razón paraconsiderar que estas facultades son compatibles con el régimen constitucional.

Víctor García TomaABOGADO

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- Designación del Superintendente

- Funciones del Consejo Directivo de la SUNEDUEl Tribunal Constitucional consideró que la viabilidad constitucional de poderdenegar, suspender o cancelar licencias reposa en la recomendación realizada

por este en el caso Ley N° 28564 (Expediente N° 0017-2008-AIITC). Por ende,estimo que el iter argumentativo de las demandas era errado.

Es de notar que la intensidad del control de constitucionalidad esta avocada ademostrar la existencia de un deber de profundización argumentativa endeterminados contextos, no siendo suficiente considerar que la Leyes idónea paraun fin. En ese contexto, es menester analizar las cualidades de esta con el objeto

de acreditar la inexistencia de sacrificios inútiles, dispensables e insoportables alos derechos fundamentales y a cualquier otro tipo de principio constitucional.En atención a este punto, consideramos que el razonamiento empleado por elTribunal Constitucional pudo y debió ser más exhaustivo.

• Escrutinio intermedio: El control de constitucionalidad debe ser severocuando la diferenciación hecha por el legislador es sospechosa; es decir,

en tanto se funde en criterios que la Constitución establece con especial

atención. Asimismo, ello se hace necesario en caso la medida legislativa

pudiese afectar el goce de un derecho constitucional; o cuando existiese

un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la librecompetencia. Bajo este esquema, la norma objeto de análisis esconstitucional solo si es indispensable para satisfacer un interés público

imperioso.• Escrutinio estricto: La diferenciación establecida por el legislador debe

ser precisa está basada en criterios "sensibles". Para que la norma queestablece el trato diferente sea constitucional, debe perseguir un objetivo'importante' (aunque no 'imperioso') y ser claramente adecuada paralograrlo.

Víctor García TomaABOCADO

18

Al respecto, Robert Alexy propone la denominada Ley de la Ponderación en lossiguientes términos: "cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o de

En relación a la creación de la SUNEDU, estimamos que pudieron habersetomado en consideración razones adicionales para evaluar la viabilidad de suexistencia.

En atención a que los principios jurídicos dan a los operadores jurisdiccionales lasrazones para actuar en un determinado sentido o invocar la realtzación de un

especial estado de cosas, en caso de conflicto entre estos se debenecesariamente realizar un juicio de ponceracón

Más aún, en un caso de conflicto entre razones juridicamente válidas e

irreconciliables entre si, cabe sopesar dichas razones, en aras de proporcionar unresultado que Indique cual es la prioritaria para el caso en concreto y bajo quécriterios.

• Régimen sancionadorEl Tribunal Constitucional consideró que no existe vulneración al derivar a unreglamento la tipifICaciónde conductas proscritas. Cabe resaltar sobre este puntoque el Supremo Interprete no se ha pronunciado en relación a la determinación del

monto de las multas.En efecto, de acuerdo al numeral 4 del articulo 230 de la Ley N· 27444 latipificación puede ser determinada, por mandato expreso de una ley,

mediante Decreto Supremo, pero, conforme al numeral 1 del mismo articulo,la determinación de las sanciones imponibles obedece a una reserva de ley,es decir, no pueden ser derivadas a una mera disposición reglamentaria.

En este sentido, el Ministerio de Educación no podria fijar, en modo alguno,

el monto de las multas a imponer ya que la Ley N· 30220 no ha especificado,con precisión las escalas minimas y máximas.

El Tribunal Constitucional consideró que la elección por parte del Poder Ejecutivo

del jefe de un organismo público adscrito a uno de sus ministerios, no constituye

vulneración alguna a una disposición constitucional.

Víctor García TomaAII0GADO

19

"'ALEXY,Robert. Teoria de los Derechos Fundamentales. Pp. 161.llARROYO JIM~NEZ, tuls. Ponderación, proporcionalidad y Derecho Administrativo. En: InDrel. Ver:http://www ,raco,cat/index,php/lnDret/artlcle/vlewfile/130917 /180683, Pp, 12,"GARCIAYZAGUIRRE,Josévkter. El test de proporcionalidad y los derechos fundamentales. Pp.US,

Evaluación del grado de restricción de un principio.Evaluación del grado de satisfacción que posee el principio contrario.

Evaluación de si la satisfacción determinada, justifica de forma suficiente ybajo un parámetro de eficiencia, la restricción que genera sobre otropnncipio"22.

Sobre este punto, Luis Arroyo Jírnénez indica que "cuanto mayor sea la

limitación que realiza la regulación de la posición jurídica de los individuosmás Importante deberán ser los intereses generales que persigue dicharegulación; cuanto mayor sea la importancia de los intereses perseguidos

por la regulación, mejor podrán justificar esos intereses una limitación de underecho fundamental; o cuanto más afecte una intervención a los derechos

fundamentales, más cuidadosamente deberán ser tenidas en cuenta las

razones utilizadas para la justificación de la medida legislativa restrictiva'QI.

En caso de un conflicto entre derechos fundamentales estamos frente a unaanlinomia de dos principios de un mismo rango normativo, a los cuales se debecrear una preferencia interpretativa, que permita crear una prelación

condicionada entre ellos.José Víctor García Yzaguirre anota que "se opnmua Interpretativamente mediante

el empleo del Test de Proporcionalidad, el cual plantea la superación de tresexámenes: idoneidad, necesidad (ambos relevantes a las posibilidades fácticas)

y proporcionalidad en sentido estricto (relevante a las posibilidades Jurídicas)En este sentido, la Ley de la Ponderación se traduce en la realización de tresexámenes escalonados, a saber:

afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la satisfacción deotro"20

Víctor García TomaABOGADO

20

D-Bajo ningún precepto, los aiterios para determinar la conveniencia o pertinencia de los instrumentos deploneamiento utifizadosen la creadon de universidades puedan ser de naturaleza ideolóliQ o Interferir conl. libertad de cátedra de los docentes o el ideario de las uOIIlersidades".STCNO0014·201"PI, FJ. 200.

i) Organización académica

Los demandantes consideraron inconstituconates los articulos 35 (creación de

Facultades y Escuelas profesionales), 39 (régimen de estudios) y 40 (mallacurricular).Sobre este punto, se esgrimió lo siguiente:

h) Ucenciamiento de UniversidadesLos demandantes consideraron que el articulo 28 de la ley al establecer lascondiciones básicas que establezca la SUNEDU para el licenCiamiento eraInconstitucional. Al respecto, el análisis del Tribunal Constitucional se limitó adeterminar la ineXistencia de una antinomia expresa con un mandato

constitucional o legal, por lo que no se detectaba vicio.

g) Requisitos para la creación de universidades

Los demandantes cuestionaron la constitucionalidad del artículo 27 relativo a

requisitos básicos que se deben contemplar en los instrumentos de planearmentopara la creación de una institución universitaria.El Tribunal Constitucional señaló que la expresión "Garantizar la conveniencia y

pertinencia con las politicas nacionales y regionales de educación universitaria" nopuede ser entendida como autorización al Intervencionismo ideo1óg1C023. en talsentido no existe vicio de inconstitucionalidad.

En esa orientación. el Tribunal Constitucional ha entendido que la LeyUniversitaria pretende reforzar la protección del derecho a la educación superior,

mediante la creación de la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria,

y cuyas potestades reducen la esfera de autonomía universitaria.

Víctor García TomaAII0GADO

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k) Inconstitucionalidad de la docencia universitaria

En relación a la Asamblea Universitaria, consideró que la inclusión del

alumnado en la Asamblea Universitaria no quebranta ninguna prohibiciónni lo hace el introducir mecanismos de fiscalización.En relación al Consejo Universitario, consideró no lesivo que esta

dependencia apruebe el presupuesto universitario, en tanto, es un propioorganismo de la universidad aquel que toma decisiones respecto a cómo

se conduce.En relación a la Remuneración y dieta, consideró que la presencia de uncargo ad honorem no está constitucionalmente prohibido, por lo que se

hace impracticable señalar la existencia o no existencia de unavulneración al derecho a la igualdad, porque los demandantes no

ofrecieron un término de comparación para efectuar dicha evaluación.

j) Gobierno de la UniversidadLa viabilidad constitucional del gobierno de la universidad está sustentada en las

siguientes razones expuestas por el Tribunal Constitucional:

El Tribunal Constitucional en este punto no es expresivo en las razones que le

conducen a estas conclusiones, por lo que se evidencia claramente una falenciaen la determinación adoptada.

El artículo 35, en abstracto, no es contrario a la Constitución (F.J. 214).

El artículo 39 no fija un criterio universal estándar, solo una opción

preferente (lo que implica que vía reglamentaria no podría este

imponerse). La no imposición conlleva a su constitucionalidad (F.J. 216).El artículo 40 no es contrario a la Constitución (F.J. 217).

Víctor García TomaABOGADO

22

.. STCN! OOl4-20l4-PI, FJ. 247.

Autorización de SUNEDU: el articulo 18 de la Conslitución faculta allegislador a establecer mediante desarrollo legislativo, las condicionespara autorizar el funcionamiento de las universidades; siendo que dicha

institución deviene en el medio previsto para este caso.Una universidad por promotor. para determinar su ccnsmuconañdad

recurre al test de proporcionalidad, que concluyó en que "la Intensidad dela restricción del principio intervenido en este caso parece leve por cuantono se impide acceder a la oferta de educación superior. Ello en mérito a

que toda persona puede constituir una persona juridica bajo la formaasociativa o societaria que se desenvuelva en ese campo. Además, el

1) Regulación de Universidades Privadas

Para el tribunal Constitucional la viabilidad constitucional de la regulaCIÓnde lasuniversidades pnvadas se sustenta en las razones siguientes.

Los demandantes consideraron que la regulación prevista en el artículo 84 referida

a la separación de docentes era discriminadora.Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que "la regulación introducida

en el primer párrafo del artículo 84 de la ley no fija un criterio arbitrario para la

separación de los docentes, por cuanto solo se dispondrá cuando el profesor nosupere un procedimiento de evaluación del mérito académico, la producción

científica, lectiva y de Investigación"24.A este punto es necesano resaltar la ausencia de razones que Justifiquenporque

la medida no resulta vulneradora del principio de igualdad.Por otra parte, en relación al límite de edad para ser profesor, el SupremoInterprete se vuelve a amparar lnconsistenternente en la inexistencia de unaprohibición constitucional para implementar dichas medidas. Sobre este punto elmagistrado Manuel Miranda Canales fundamentó la inconstitucionalidad de dicha

limitación por ser esta una afectación innecesana

Víctor García TomaABOCADO

23

"STe N' OO14-2014·PI, FJ. 289-290."'STe N9 0014-2014-PI, FJ. 306.

m) Inconstitucionalidad de las Disposiciones Complementarlas Transitorias,Modificatorias, Finales y Derogatorias

La Ley ha establecido determinadas características para poder ser docenteuniversitario. Al respecto, la Tercera Disposición Complementaria Transitoriaseñala que "Los docentes que no cumplan con los requisitos a la entrada en

impedimento alcanza exclusivamente a la potestad de una misma persona

jurídica ( ... ) pueda crear una segunda universidad. En cuanto al nivel de

satisfacción del principio interviniente, relacionada con el acceso a una

educación universitaria de calidad, estimó que la especialización yconcentración de la inversión en la actividad educativa conduce asatisfacer en un modo elevado el derecho de acceso a una educaciónuniversitana de cahdad'>25.

Bienes, beneficios y programas de inversión; consideró que no soninconstitucionales los medios de fiscalización sobre la universidad.

Prohibición de cambio de oersonerla jurídica: el artículo 121 de la Leyestablece que está "prohibido el cambio de personería jurídica de

universidades privadas asociativas a universidades privadas societarias".Esta constrtuye una afectación a la libertad de empresa y a la autonomíaprivada para organIZarse de la forma que mejor estimen los asociados. Al

respecto, sostuvo que "la disposición Impugnada pretende, entonoes,favorecer la calidad educativa orientando a los promotores privados queadoptaron la forma asociativa a mantener su finalidad educativa"26.Esta

conclusión carece objetivamente de un desarrollo de las premisas y de

razonamientos que lo conduzcan a dicha determinación. Asimismo. dadoque este es un conflicto entre pnnciplos constitucionales, tampoco serealizó un test de proporcionalidad que demuestre la razonabilídad de la

intervención.

Víctor García TomaABOGADO

24

Cese de la Asamblea Universitaria de las universidades públicas una vezque haya entrado en vigencia la Ley.Suspensión de todos los procesos de nombramiento, ascenso ratificación

del personal docente y no docente hasta que asuman las nuevasautoridades de gobierno de las universidades públicas.Conformación de un Comité Electoral Universitario Transítorio y Autónomoa los diez (10) días de entrada en vigencia.

El Comité convoca, conduce y proclama los resultados del procesoelectoral conducente a elegir a los miembros de la asamblea estatutaria en

un plazo máximo de veinticinco (25) días calendario.La asamblea estatutaria redacta y aprueba el Estatuto de la universidad,en un plazo de cincuenta y cinco (55) días calendario.

La asamblea estatutaria establece el cronograma de elección de las

nuevas autoridades y el plazo para su designación en reemplazo de lasautoridades vigentes. El referido cronograma debe incluir las fechas de la

convocatoria a nuevas elecciones, de realización del proceso electoral, yde designación de las nuevas autoridades.

n) En relación a la Primera Disposición Complementaria Transitoria estadispone los mandatos siguientes:

vigencia de la presente Ley, tienen hasta cinco (5) años para adecuarse a esta; delo contrario, son considerados en la categoría que les corresponda o concluye su

vinculo contractual, según corresponda".El Tribunal Constitucional ha señalado que "atendiendo a la gravedad de la

consecuencia prevista, el muy apretado margen de tiempo entre el plazo deduración de los estudios y el de adecuación, y la incertidumbre existente sobre

como comprender este precepto de la Ley, debe entenderse que el computo deese plazo regirá desde el momento en que se publique la sentencia en el diario

oficial El Peruano".

Víctor García TomaABOGADO

25

a) Mediante la sentencia objeto de comentario, el Tribunal Constitucional hadeterminado la existencia de normas constitucionales que justifican laviabilidad e incuestionabilidad de la Ley N° 30220, por lo que esta tiene los

efectos de la cosa juzgada, la aplicación vinculante y la fuerza de ley.

3.- Conclusiones y recomendaciones en clave del corpus constitucional

Estos mandatos legales, conforme a los fundamentos jurídicos 317 y 318, se

deben interpretar de tal manera que no se vulnere el contenido protegido delderecho a ser elegido conforme al numeral 17 del artículo 2 de la Constitución, elmismo que en el contexto universitario es garantizado a través de la existencia dela asamblea estatutaria. Conforme el Supremo Interprete ha señalado, "la

asamblea estatutaria establece el cronograma de elección de las nuevasautoridades, así como el plazo para su designación en reemplazo de lasautoridades vigentes. Por esta razón no se está limitando el derecho a nadie aser elegido".

En atención a este punto, no es posible que, administrativamente SUNEDU,realice actuaciones o interpretaciones que desvirtúen el alcance de esta normacreada por el Tribunal Constitucional que establece el condicionante necesariopara justificar la viabilidad jurídica de esta disposición.

La designación de las nuevas autoridades debe realizarse antes de que

concluya el periodo de mandato de las autoridades vigentes.

El proceso de elección de nuevas autoridades es realizado por el ComitéElectoral constituido conforme a lo establecido por la presente Ley, y

comprende la elección del Rector, del Vicerrector y de los Decanos,reconstituyéndose así la Asamblea Universitaria, el Consejo Universitario y

los Consejos de Facultad.

Victor Garcia TomaABOGADO

26

En relación a este punto es menester resaltar, conforme ha sido puesto enmanifiesto en diversos extremos del presente informe, que el Tribunal

Constitucional no ha sido en todos los casos claro ni expreso en crear

las normas de compatibilidad entre la Ley N° 30220 Y la Constitución

Politica, lo que implica que no existe una orden en dicho contexto, a un

sentido interpretativo.Ello genera que, en términos abstractos, no se haya definido una linea

interpretativa; lo que implica que en situaciones concretas la interpretación

que ofrezca la SUNEDU o el Ministerio de Educación a través de actosadministrativos o disposiciones de desarrollo normativo no se encuentra

dotado del rasgo de plena vinculatoriedad.Es menester resaltar que diversos puntos del fallo del TribunalConstitucional se sustentan en la inexistencia de una prohibición

constitucional, por lo que la regulación vigente se encuentra dentro delmargen de discrecionalidad legislativa. Si bien esta sustentación escorrecta, no menos cierto es que dicho espacio de desarrollo normativodebe ejercerse bajo un criterio de proporcionalidad.

Es decir, toda intervención que la Ley realice, por más que esta no seencuentre prohibida de manera expresa, debe necesariamente generarconsecuencias que satisfagan el criterio de corrección ponderativorespecto a que cuanto mayor sea la afectación a un principio mayor

deberá ser la satisfacción del otro.En el presente caso, dicho razonamiento no ha sido expreso, por lo que

las conclusiones del Tribunal Constitucional son presentadas sinevidenciar las premisas y el método interpretativo empleado para llegar aellas.

En suma, desde una perspectiva de la racionalidad y razonabilidad para

que una medida sea constitucional no es suficiente con decir que la mismaes posible.

b) La judicatura ordinaria no puede desconocer los alcances interpretativosprevistos en la sentencia. Esto es extensible al Poder Ejecutivo. En este

ABOGADO

Víctor García Toma

27

sentido, todo desarrollo reglamentario, conforme al numeral 8 del artículo118 de la Constitución Política del Estado, no puede transgredir ni

desnaturalizar la disposición legislativa ni los sentidos interpretativos, enlos casos que han sido cabalmente establecidos por el Tribunal

Constitucional.En efecto, el desarrollo a través de un Decreto Supremo tiene como límiteque no configure una transgresión o la desnaturalización de la Ley.Consideramos que la primera se detecta en aquellos supuestos donde lo

reglamentado sea irrelevante a la ley o cuando contradiga lo ordenado. Losegundo, se manifiesta cuando altere el fin perseguido o cuando la

medida elegida no sea idónea para ello.El parámetro de corrección, en este sentido, son las interpretaciones quepuedan efectuarse de las disposiciones de le Ley N° 30220 Yaquellas que

ya ha determinado el Tribunal Constitucional.

c) El Reglamento de la Ley N° 30220, debe ser pre publicado. Ello en razóna que el artículo 14 del Decreto Supremo N° 001-2009-JUS, dispone quetoda disposición de carácter general debe ser pre publicada con treintadias de anterioridad a la fecha prevista de entrada en vigencia.Cabe resaltar que las razones subyacentes de esta exigencia se basan en

considerar que la ciudadanía debe ser participe de los procesosdeliberativos de la toma de decisiones; es decir, debe existir la posibilidadde cualquier persona de poder aportar una razón u observación en laregulación que posteriormente se le impondrá.

La invalidez por su no pre publicación puede ser declarada por el PoderJudicial a través de una acción popular, la cual puede ser presentada porcualquier persona, conforme al artículo 84 del Código ProcesalConstitucional.

d) El Tribunal Constitucional no se ha pronunciado sobre el diseño de lapotestad sancionadora en cuanto a la facultad de la SUNEDU paraimponer multas.

Víctor García TomaABOGADO

28

Víctor Gar .AbogadoRegistro e

De acuerdo a lo anteriormente expuesto, las mismas solo podrian serImpuestas mediante una reforma legislativa que adecúe la Ley N° 30220 a

lo previsto en el articulo 230 de la Ley N° 27444 en lo referente a lareserva de ley para el diseño de sanciones; es decir, que sea el propio

Parlamento el que determine los montos máximos y mínimos que puedenser impuestos.

e) No es posible que administrativamente la SUNEDU realice actuaciones o

interpretaciones que desvirtúen la norma creada por el Tribunal

Constitucional, en relación a las disposiciones contenidas en la PrimeraDisposición Complementaria Transitoria.

Víctor García TomaABOGADO