CADRE METHODOLOGIQUE DE SUIVI EVALUATION

DE LA GOUVERNANCE LOCALE ET DE LA CONVERGENCE

TERRITORIALE

Etude-test sur la commune rurale de Bni Mathar

Résumé1du rapport

Groupe GIC

Octobre 2012

1Ce résumé, tiré d’un rapport d’étude-test (122 pages) visant l’élaboration d’un cadreméthodologique de suivi-évaluation (CSE) de la gouvernance locale et de la convergenceterritoriale, reprend les analyses-résultats du test mené dans la Commune Urbaine de BniMathar.

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ContenuIntroduction ……………………………………………………………………………….. 5

1. Dynamique Territoriale ……………………………………………………………….. 5

1.1 Dynamique économique ……………………………………………………………… 5

1.1.1 Environnement économique : contraintes et potentialités …………………………… 5

1.1.2 Acteurs de développement …………………………………………………………… 6

1.2 Développement humain, développement social……………………………………… 6

1.2.1 Santé ………………………………………………………………………………….. 6

1.2.2 Education …………………………………………………………………………….. 7

1.2.3 Conditions de vie : Accès à l’eau, l’électricité et l’habitat…………………………… 8

1.3 Aspects environnementaux …………………………………………………………… 8

1.4 Dynamique culturelle …………………………………………………………………. 8

1.5 Conclusions sur la dynamique territoriale …………………………………………... 8

2. Dynamique de la collectivité …………………………………………………………… 9

2.1 Aspects institutionnels et organisationnels…………………………………………… 9

2.1 .1 démocratie locale ……………………………………………………………………. 9

2.1.2 Organisation et fonctionnement des services communaux ………………………….. 10

2.2 Les aspects financiers et la convergence territoriale ………………………………. 10

2.3 Conclusions sur la dynamique de la collectivité ……………………………………. 11

3. PPA et gouvernance locale…………………………………………………………….. 11

3. 1 Les PPA dans la commune et la gouvernance locale ……………………………… 11

3.1.1 Dynamique de l’INDH ………….. 11

3.1.2 Dynamique du PCD 12

3.1.3 PPA et promotion féminine 13

3.2 Contributions des niveaux provincial et régionale à la convergence territoriale 14

3.2.1 Plan de développement de la région de l’Oriental 14

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3.2.2 PPA pilotés par l’ADS 14

3.2.3 Projet de développement des parcours et de l’élevage dans l’oriental 15

3.3 Synthèse de la gouvernance locale 15

4. Synthèse de la convergence territoriale 17

4.1 Cohérence intra-sectorielle 17

4.2 Cohérence des partenariats, conventions, contrats 18

4.3 Cohérence intersectorielle sur le territoire communal 18

4.4 L’intercommunalité, facteur de la convergence territoriale 19

4.5 Degré de complémentarité entre échelles territoriales 19

4.6 Conditions de pérennisation des actions 20

4.7 Renforcement des capacités 20

4.8 Niveau de satisfaction quant aux services offerts 20

5 Conclusions 21

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LISTE DES ABREVIATIONS

AUEA : Association des Usagers des Eaux Agricoles

ADO : Agence de Développement de l’Oriental

ADS : Agence de Développement Social

AGR : Activités Génératrices des Revenus

BAD : Banque Africaine de Développement

CLDH : Comité Local de Développement Humain

CRBM

CPDH

: Commune rurale Bni Mathar

Comité Provincial de Développement humain

CR : Commune Rurale

CRDH : Comité Régional de Développement Humain

CU : Commune Urbaine

DAS : Division d’Action Sociale

DGCL : Direction Générale des Collectivités Locales

EAC : Equipe d’Animation Communale

FAD : Fonds Africain de Développement

FEM : Fonds pour l’Environnement Mondial

FENU : Fonds d’Equipement des Nations Unies

FIDA : International Fund Agricultural Development

HCEFLCD : Haut Commissariat aux Eaux et Forêts et Lutte Contre la Désertification

INDH : Initiative Nationale de Développement Humain

MEN : Ministère de l’Education Nationale

OMD : Objectifs du Millénaire de Développement

OMS : Organisation Mondiale de la Santé

ONE : Office National d’Electricité

ONEP : Office National d’Eau Potable

ONG : Organisation non gouvernementale

ONU : Organisation des Nations Unies

PCD : Plan Communal de Développement

PDPEO : Projet de développement des processus et de l’Elevage dans l’Oriental

PPA : Programmes, Projets, et Actions

SAFIC : Système d’Analyse Financière des Collectivités locales

SIC : Système d’Information et de Communication

UNICEF : United Nations of International children’s Fund

USAID : United States Agency for International Development

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Introduction

L’objet de cette étude est de préparer un cadre méthodologique de suivi-évaluation(CSE) qui servira comme référence à de futurs travaux sur la gouvernance locale et laconvergence territoriale ; ciblant les communes, cet outil permettra des comparaisons dansl’espace et dans le temps.

En s’inspirant du SAFIC et en capitalisant sur les acquis d’études réalisées sur desthématiques voisines, la démarche foncièrement qualitative, privilégiée pour l’élaboration duCSE s’appuie à la fois sur une expertise nationale et internationale -formation d’une équipe detravail nationale pluridisciplinaire et appui d’experts de l’UNICEF- et sur l’approcheparticipative associant différents acteurs lors de la réalisation des tests et la restitution de sesrésultats.

1- Dynamique territoriale

1.1-Dynamique économique

1.1.1-Environnement économique : contraintes et potentialités

La commune de Bni MATHAR se caractérise par une dynamique économique plutôtatone. L’économie, de type agropastorale, demeure peu diversifiée et largement dépendantedes aléas climatiques qui rythment son évolution en dents de scie.

Confrontée à plusieurs contraintes, la commune ne manque pas pourtant d’atouts.

Au-delà des contraintes naturelles et climatiques d’un écosystème aride et semi-aride, c’estla pression croissante sur les ressources hydriques et forestières qui pourrait, si la tendanceactuelle n’est pas corrigée, handicaper à terme le développement durable, non seulement celuide la commune mais de son environnement provincial et régional. Une autre contrainte portesur les terres collectives, principal régime foncier du territoire communal, mais difficilementmobilisables pour les projets de développement et l’investissement privé.

Quant aux atouts, la commune dispose d’une nappe phréatique artésienne de dimensionstratégique dans une région de climat aride et semi-aride ; Cette nappe est la deuxième enimportance au Maroc après celle de Fès-Meknès. L’utilisation rationnelle de cette ressource,notamment pour le développement d’une agriculture irriguée, offre de réelles opportunitésdans une perspective d’ouverture de la frontière algérienne. Le couvert végétal, même s’il estdégradé, constitue un potentiel pour le développement de la filière de viande rouge ovine,l’artisanat et le tourisme écologique.

La jeunesse de la population, résultat d’une croissance naturelle encore élevée, pourraitégalement figurer parmi les atouts à valoriser dans la mesure où elle offre une « aubaine » età condition d’inverser la tendance actuelle caractérisée par une croissance démographiquenégative, induite par un fort exode rural.

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1.1.2- Acteurs de développement

A l’image d’une structure économique peu diversifiée, le profil institutionnel, celui desacteurs de développement demeure, quant à lui, peu animé. En effet, le nombre d’acteurs dedéveloppement actifs est réduit et au demeurant, le dynamisme de ces acteurs est limité.

Compte tenu de ses ressources humaines et financières modestes, la commune ne peutjouer pleinement son rôle d’acteur et de moteur de développement économique et socialcomme cela est prévu par la charte communale.

La dynamique des entreprises privées, en dehors du secteur agricole, est quasiinexistante et celle des entreprises de l’économie sociale est représentée par quelquescoopératives d’éleveurs et d’associations des usagers des eaux agricoles (AUEA).

Les intervenants du secteur public et hormis les autorités de tutelle, se limitent à quelquesservices impliqués dans les projets d’infrastructures de base, de l’agriculture et des Eaux etForêts. On note cependant l’implication de l’ADO dans divers projets de développement,particulièrement dans le secteur d’élevage.

On notera néanmoins l’importante implication des Agences du Système des NationsUnies (UNICEF, FIDA) et d’autres organismes de coopération internationale (USAID) dansles domaines de la planification communale, du renforcement des capacités, du renforcementinstitutionnel et de la régénération du couvert végétal.

Le rôle du Conseil Communal devrait, dans ce contexte, être considérablement renforcépour infléchir cette tendance

1.2-Développement humain, développement social

1.2.1- Santé

L’analyse de l’offre de soins de santé au niveau de la commune Bni Mathar permet de tirerles conclusions suivantes :

- Malgré les efforts fournis par l’Etat dans le domaine de la santé, notamment grâce àl’INDH, beaucoup reste à faire pour améliorer sensiblement l’accès de la population locale àce servie de base. Parmi les déficits et contraintes constatés :

- Une répartition inégalitaire de l’offre de soins entre douars;

- L’existence de structures sanitaires de base non opérationnelles par manque deressources humaines et matérielles (1 médecin pour 7000 habitants alors que pour laprovince, on compte 1 médecin pour 3024 personnes) ;

- Le ratio personnel de la santé par rapport à la population desservie demeure très faiblepar rapport à la moyenne nationale ;

- Manque de médicaments dans les structures sanitaires de base surtout pour lesmaladies chroniques ;

- Le taux de couverture médicale au niveau de la commune s’avère très insuffisant euégard aux normes admises au niveau national ;

- Absence d’initiatives au profit des personnes à besoins spécifiques ;

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- La dispersion de l’habitat ne facilite pas l’accès aux maisons d’accouchement :ajoutons à cela les facteurs socioculturels qui pèsent sur les habitants ; les femmespréfèrent parfois accoucher chez elles. Le projet « Dar El Oumouma » est lancé dansla C.U Ain Bni Mathar, en partenariat entre l’UNICEF et l’Agence de DéveloppementOriental, afin d’accueillir les femmes rurales de cinq communes dont la CR BniMathar ;

- Manque de coordination entre la commune, les différents acteurs (ONG,INDH,…) et la délégation régionale de la santé (par exemple, achat d’une ambulancedans le cadre de l’INDH mais sans recruter un chauffeur ni prévoir des frais demaintenance en vue d’une pérennisation du projet);

- Absence de partenariats et de conventions conclus entre la délégation de lasanté et les ONG internationales.

1.2.2-Education

L’analyse de l’offre de l’éducation au niveau de la commune Bni Mathar permet de tirerles conclusions suivantes :

- Des améliorations notoires sont constatées au niveau de l’offre de l’éducationdans la C.R Bni Mathar ;

- Des campagnes de sensibilisation de lutte contre l’analphabétisme, ladéperdition et l’abandon scolaires ont été menées par les différents acteurs ;

- Le taux de déperdition scolaire en général et des jeunes filles en particulier,demeure encore élevé en dépit des efforts consentis par l’Etat et les ONG. Les facteursexplicatifs de ce fléau sont :

L’éloignement de l’école ;

Le problème de sécurité ;

Le manque de moyens financiers (niveau de vie des parents) ;

Le poids de la tradition ;

La dispersion de l’habitat.

- Le taux d’inscription des enfants âgés de 6-11 ans est encore faible encomparaison avec la moyenne nationale, malgré les efforts accomplis par lesdifférents acteurs de développement : l’Etat, la société civile, la coopérationinternationale, l’INDH,… ;

- Le taux d’analphabétisme reste élevé et préoccupant pour les femmes puisqu’ilatteint 56,25%, contre 35,94% pour les hommes ;

- Parmi les problèmes de gouvernance identifiés figure l’insuffisantecoordination entre la commune d’une part et la Délégation du MEN, d’autre part.

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1.2.3- Conditions de vie : Accès à l'eau, l’électricité et l’habitat

- S’agissant d’une priorité absolue du Conseil communal et des pouvoirspublics, les réalisations dans ce domaine sont certes importantes mais demeurentencore insuffisantes par rapport aux besoins.

- Pour ce qui est de l’eau potable, le taux moyen de raccordement desménages (ONEP) au niveau de la commune atteint 22,6%, mais seuls 5 Douars sontconcernés.

- L’accès de la population à l’électricité est mieux assuré, avec un taux decouverture des Douars atteignant 91,66%. Cependant, le taux moyen de raccordementdes ménages au réseau de la commune ne dépasse pas 50,18%.

- Quant aux pistes et routes et en dépit des efforts déployés (8 pistes, 96km) , plusieurs Douars restent enclavés et inaccessibles particulièrement en hiver.

1.3-Aspects environnementaux

La commune de Bni MATHAR dispose d’importantes ressources hydriques etforestières dont la durabilité est néanmoins menacée. La préservation de ces ressources et leurutilisation rationnelle dans le cadre d’un processus de développement durable estcertainement le principal enjeu que partage d’ailleurs la commune de Bni MATHAR avecd’autres communes de son environnement régional. Les risques actuels et à venir quipourraient menacer la durabilité de ces ressources naturelles sont multiples et d’originesdifférentes, ce qui implique une incontournable coordination entre acteurs et convergenceentre PPA.

Par ailleurs, la préservation et la régénération de ces ressources est un travail de longuehaleine qui devrait chercher l’adhésion de la population ; cela passe nécessairement, pourassurer la durabilité de la ressource, par réconcilier la population avec son environnement.

1.4-Dynamique culturelle

L’activité culturelle est faible et sa promotion ne figure pas encore parmi les prioritésdes actions des acteurs de développement. La commune devrait valoriser son potentiel enressources historiques, humaines et naturelles. La promotion d’une dynamique culturellepourrait d’ailleurs jouer le rôle de levier pour le développement du tourisme et de l’artisanat,comme elle pourrait contribuer à la promotion du statut de la femme.

1.5- Conclusion sur la dynamique territoriale

En l’état actuel des choses et au regard des données et résultats des entretiens réalisés avecles acteurs concernés, la commune rurale de Bni MATHAR se caractérise par un niveau dedéveloppement économique et social encore modeste.

Cette situation résulte certes du poids de plusieurs contraintes naturelles, culturelles,démographiques, institutionnelles et financières mais est aussi le résultat d’une insuffisantevalorisation des ressources de la commune et du potentiel de son territoire.

L’analyse de la dynamique territoriale a permis de dresser un tableau des principalescaractéristiques du développement territorial et des déficits à combler et ce à plusieursniveaux :

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- Sur le plan économique : une économie fragile et peu diversifiée, pour l’instant incapabled’améliorer le niveau de vie de la population ;

- En dépit des efforts des pouvoirs publics, les indicateurs d’accès de la population auxservices sociaux (santé, éducation) et infrastructures de base (eau potable, électricité, routes)laissent voir des déficits cumulés ;

- La pression sur les ressources naturelles fait peser de réelles menaces sur leur durabilité ;

- Devant ces défis et déficits, comment se présente la dynamique de la collectivité –dynamisme de l’élite politique et associative, niveau de développement de la démocratielocale, rôles des différents acteurs, ressources et moyens mobilisés- ?

2- Dynamique de la collectivité

Face aux multiples enjeux de développement de la commune, enjeux d’ordre économique,social, environnemental et culturel, la dynamique de la collectivité est-elle de nature àapporter, sur les plans institutionnel, organisationnel, et du point de vue des ressourceshumaines et financières, des réponses appropriées, par rapport à la situation actuelle et dansune perspective de moyen et long terme ? Cette question a été examinée à trois niveauxcomplémentaires.

2.1- Aspects institutionnels et organisationnels

2.1.1- Démocratie locale

Le niveau et qualité de démocratie locale ont été observés sous plusieurs angles :

- Le premier concerne le profil de l’élite politique en charge de la gestion communale et laquestion de représentativité. Il s’agit d’une équipe certes soudée autour d’un leader(président), d’un niveau moyen d’instruction appréciable, mais avec une faiblereprésentativité des femmes et des jeunes.

- Le second niveau a trait au fonctionnement du Conseil communal. La confortable majoritéau sein du Conseil améliore son fonctionnement en lui assurant souplesse et facilité dans laprise de décision, mais a son revers puisqu’elle prive la commune d’une réelle force deproposition et d’un mécanisme d’évaluation critique de ses activités. La quasi-absence depratiques de contrôle et d’évaluation, en dehors de celles prévues dans le cadre de la tutelle,ne favorise pas l’approfondissement de la démocratie locale.

- Quant aux aspects portant sur l’organisation de la commune et ses ressources, on remarqueune tendance générale à se conformer aux textes de loi portant sur l’organisation communaleet la documentation des activités du Conseil. Cependant, des insuffisances ont été relevéesnotamment pour ce qui est de l’adéquation entre profils des responsables de commissions etles missions de ces dernières, l’absence ou la non opérationnalisation de commissions(commission d’équité et d’égalité des chances).

- Un autre aspect concerne l’inexistence de structures permanentes dédiées à lacommunication avec les citoyens. La réalisation du SIC et d’un tableau de bord consacre unréel progrès de modernisation de la commune ; il faut néanmoins en faire un véritable outild’aide à la prise de décision, de suivi-évaluation des PPA et de communication avec lescitoyens et les partenaires de la commune.

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- On relève enfin que la coopération intercommunale demeure peu développée, ce qui privela commune d’une réelle opportunité pour promouvoir des projets de développement.

2.1.2-Organisation et fonctionnement des services communaux

- La commune dispose d’un personnel de 18 personnes dont 2 femmes. Compte tenu duvolume des besoins liés à la gestion communal, ce personnel demeure insuffisant en dépit durenforcement des capacités dont il a bénéficié en accompagnement du PCD.

-Les locaux de la commune sont situés à Douar Ouled Kaddour, principale concentrationdémographique (40% de la population). Ces locaux, bien que correctement agencés, doiventêtre mieux aménagés et équipés.

2.2- les aspects financiers et la convergence territoriale

L’examen et l’évaluation des systèmes budgétaires et financiers de la CRB révèlent lanécessité de repenser le développement de la planification stratégique et participative parle biais du renforcement des capacités de programmation chez les gestionnaires locaux,l’implication des citoyens et des divers acteurs institutionnels dans l’appropriation de lagestion financière et fiscale, la mise en place des indicateurs de performance et d’évaluationcontinue des risques.

En effet l’examen des différents indicateurs des aspects budgétaires et financiers de lacommune nous a permis de faire les conclusions caractéristiques suivantes :

- Le caractère ambitieux du PCD au regard des ressources, moyens disponibles et descapacités de réalisations physiques et financières des projets ;

- La traduction du PCD par le renforcement de la formation continue dans le domaine dela gestion budgétaire, le patrimoine, les marchés publics, l’évaluation des projets, lagouvernance et la convergence ;

- la mise en place d’un système d’organisation des activités financières et budgétaires

(organigrammes, répartition des tâches, manuels de procédure, indicateurs de performance,rapports d’activités) et le renforcement des systèmes de reddition des comptes par lamise en place des structures internes de contrôle de gestion, d’audit et de suivi des projets.

- Toutefois la réalisation de ces objectifs est tributaire du changement à instaurer dansl’environnement de la gestion et du contrôle ainsi que de la motivation du personnel chargéde son instauration ;

- L’amélioration des ressources financières locales par la recherche de nouvellesopportunités fiscales et le développement du contrôle interne du patrimoine (délimitation desbiens, affectation des bâtiments, domaine forestier, inventaire permanent des bienscommunaux, la mise en jour des sommiers de consistance, l’apurement juridique de lapropriété domaniale communale, etc.) ;

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- L’intégration de la dimension genre dans le processus de la programmation budgétaires’inscrivant dans un environnement favorable à sa concrétisation ;

- l’harmonisation et unification de la législation afférente aux marchés publics(réglementation de l’INDH) tout en mettant à la disposition des gestionnaires unedocumentation de qualité notamment sur la pratique de la comptabilité publique, le contrôlefinancier et la gestion du patrimoine.

2.3- Conclusion sur la dynamique de la collectivité

La CRBM fait face à de multiples contraintes et enjeux de développement et ce sur lesplans social, économique, environnemental et culturel. Cependant, elle ne manque pasd’atouts et de potentialités pour s’engager dans un processus de développement durable.

Le niveau et la qualité de la démocratie locale ainsi que le degré de mobilisation et devalorisation des ressources matérielles, humaines et financières expliquent la dynamique de lacollectivité et déterminent son devenir.

Au niveau de la démocratie locale, des avancées ont été enregistrées à différents niveaux(qualité de l’élite politique, tendance à se conformer aux textes de loi, planificationstratégique participative, etc.).

La commune dispose également d’un capital humain aux capacités substantiellementrenforcé et techniquement à même d’accompagner la modernisation de la collectivité. Cecapital doit être néanmoins renforcé.

Au chapitre des déficits et besoins d’amélioration figurent la quasi-absence de pratiques desuivi évaluation, l’absence de structures permanentes de communication sociale,l’inadéquation entre profils des responsables des commissions et les missions de cesdernières.

Sur le plan budgétaire et financier des déficits ont été relevés à quatre niveaux :

- Planification stratégique participative et convergence PCD/budget communal ;

- Capacités de programmation et d’exécution budgétaires et fiscales ;

- Système de reddition des comptes et de circulation de l’information entre les servicesbudgétaires et financiers, les élus, les citoyens et les partenaires ;

- Système de contrôle interne, de suivi et d’évaluation des PPA.

3.- Les PPA et la gouvernance locale3.1- Les PPA dans la commune et la gouvernance locale3.1.1- Dynamique de l’INDH

Conscients de la nécessité de surmonter les déficits persistants dans les domaineséconomiques et sociaux, les promoteurs des programmes de l’INDH n’ont cessé de mener desactions en vue de désenclaver la commune rurale Bni Mathar, d’améliorer l’infrastructure debase et des conditions de vie en milieu rural.

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Conformité réalisation / prévision

Il est important de signaler que la plupart des projets retenus dans le cadre del’INDH, malgré leur modestie, ont été réalisés. L’objectif d’une telle initiative est de comblerles déficits persistants au niveau des infrastructures de base et de dynamiser le tissuéconomique local par la création des activités génératrices de revenus.

Conformité par rapport à la gouvernance et la convergence

L’INDH est perçue comme une bonne initiative qui assure une forte mobilisation desacteurs nationaux et internationaux, via les réalisations suivantes :

- L’implication de plusieurs partenaires ; on peut notamment citer : DAS, DGCL,UNICEF, ADO, … ces acteurs ont contribué à l’amélioration sensible des compétences ;- L’implication de la société civile dans l’identification des projets porteurs ;- L’adoption de l’approche participative au niveau de la gestion de la vie communale ;

Toutefois, Il est important de rappeler que malgré ces différentes réalisations (d’aprèsles entretiens menés avec les acteurs locaux dans la commune rurale Bni Mathar), desinsuffisances persistent au niveau de la gouvernance locale et de la convergence territoriale,on peut notamment citer:

- L’implication de la population est limitée à certaines étapes (conception des projets);- L’insuffisante appropriation par les services extérieurs de la démarche et dynamiqueinitiée par l’INDH ;- Les déficits de concertation entre les services extérieurs particulièrement au niveau del’identification des projets de développement au sein de la commune ;- Faible implication du secteur associatif dans le processus de l’INDH, que ce soit enmatière d’identification, de conception et de financement des projets, mais aussi au niveau dela gestion partenariale ou de gouvernance locale .

3.1.2- Dynamique du PCD

La dynamique du PCD a permis à la commune rurale Bni Mathar de renforcer la démarcheparticipative, ainsi que l’adoption de la planification stratégique visant la réalisation desprojets, en privilégiant les axes prioritaires relatifs aux infrastructures de base.

Conformité réalisation / prévision dans le cadre du PCD

L’évaluation du processus de planification dans les différentes étapes de PCD permetde dégager les insuffisances suivantes :

- Absence d’une vision partagée pour l’ensemble du territoire de la commune ;- Le rôle de l’animation du territoire par la société civile demeure limité ;- Manque des ressources financières et de compétences ;- Le nombre de projets retenus dans le cadre du PCD et leur consistance demeurentlimités ;

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D’après les résultats des focus groupes (femmes, société civile, conseil communal,…),quelques projets seulement programmés dans le PCD sont réalisés grâce à l’INDH ; cela estdû au manque des ressources financières.

Par ailleurs, Il est important de signaler que certains projets réalisés dans le cadre de l’INDH,durant les années 2010 et 2011, soit la moitié des projets engagés, relèvent du PCD ; ce quitémoigne d’une sérieuse volonté de prendre en considération les programmes adoptés parl’INDH relatifs aux besoins de la population de la C. R Bni Mathar ;

Conformité par rapport aux objectifs

D’après les résultats des différents entretiens, il s’avère que les projets retenus dans lecadre du PCD via l’approche participative répondent aux attentes de la population locale (misà part le cas des femmes); d’où leur conformité par rapport aux objectifs. Ces projets ontconcerné le soutien à l’accès aux équipements sociaux, sanitaires et éducatifs de base. Parexemple, l’achat d’un véhicule scolaire pour lutter contre la déperdition scolaire et lapromotion de la scolarisation des jeunes filles.

Conformité par rapport à la gouvernance et la convergence

L’un des objectifs majeurs du PCD est le renforcement des pouvoirs des acteurslocaux par l’adoption d’une approche participative.

D’après les entretiens menés auprès des acteurs locaux, il est important designaler que certains déficits persistent, tels que :- Faible participation de la femme à la planification communale ;- Faible diffusion des résultats du PCD auprès de la population cible ;- Les femmes sont peu informées et consultées dans les différentes étapes du PCD, du fait de

conservatisme de la communauté locale à l’égard de la participation féminine dans lagestion communale ;

- Les déficits de coordination réduisent considérablement les performances des projetsprogrammés dans le cadre du PCD.

3.1.3- PPA et promotion féminine : analyse des données des focus-groups femmes

- La commune rurale de Bni Mathar montre des prémisses de changement en matière dedéveloppement humain matérialisé par des actions spécifiques aux femmes, un axe importantde l’approche genre et l’émergence d’une dynamique de participation féminine qui puise saforce dans l’existence de jeunes femmes plus instruites. L’élection de deux femmes au sein duconseil communal est un événement majeur à souligner et ce début d’accès des femmes auxsphères de prise de décision peut constituer une fois renforcé un atout important sur lesquelsles projets de développement peuvent construire des partenariats viables.

- Parmi les premiers signes de la dynamique féminine figure le regroupement des femmesdepuis l’année 2000 au sein d’une coopérative féminine qui a parvenu à porter plusieursprojets et qui participe dans la mobilisation des femmes des douars chaque fois que cela estnécessaire. Le fait de porter des projets contribuent à l’élargissement de l’espace departicipation globale des femmes et dans leur autonomisation notamment économique. A ceniveau, la commune joue un rôle prépondérant dans l’appui des femmes tant technique,financier que logistique. En outre, lors de l’élaboration du PCD, des ateliers de diagnostic ontété organisés auprès des femmes des douars de la commune et elles ont pu exprimer leur point

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de vue en identifiant et priorisant leurs besoins : une approche louable qui mérite d’êtrepérennisée.

- Toutefois, les interventions de développement menées à Bni Mathar n’intègrent pas lesapproches genre et participative systématiquement. Dans les projets transversaux notammentde grande envergure comme celui de l’électrification des douars, les femmes ne sont pasconsultées, probablement en raison du conservatisme de la population locale. De ce fait, leurspréoccupations et le partage des retombées positives des projets ne sont pas pris en compte.

- Quant aux actions positives au profit des femmes, elles souffrent encore de plusieurs lacunesdont leur faible envergure, l’ambiguïté des partenariats, l’absence d’actions plus intégrées, lalenteur et la complexité des procédures administratives, et le manque d’informations sur lesopportunités et les partenariats possibles.

- D’un autre côté, l’ampleur des besoins de la population restant à satisfaire montrent que lesinterventions du développement sont encore à leur début ou déficitaires. En conséquence, celaempiète sur les espaces de réflexion et d’actions qui devraient être accordés à l’intérêtstratégique des femmes et leur participation aux prises de décision et au contrôle citoyen.

- Enfin, l’analphabétisme des femmes, les pesanteurs socioculturelles et l’absenced’associations de développement local continuent d’être des freins à la participation desfemmes dans la gestion des affaires locales et leur accès à la prise de décision.

3.2- Contribution des niveaux provincial et régional à la convergence territoriale

Nous présentons des cas de PPA de dimensions provincial et régional, pour illustrerles contraintes et difficultés liées à la gouvernance locale et convergence territoriale.

3.2.1-Plan de Développement de la Région de l’Oriental (Mai 2011)

Il s’agit d’un document en voie de finalisation et dont la mise en œuvre pourraitaméliorer les conditions de la planification stratégique et la cohérence entre plans communauxet provinciaux

Or la mise en œuvre d’un tel projet se heurte à des contraintes, dont les plus citées :

Limites de la décentralisation et déconcentration (GRH et fiances)

Les projets ne sont pas toujours intégrés dans une approcheprospective ;

Insuffisance des compétences dans plusieurs domaines et leurconcentration dans les grandes villes.

3.2.2-PPA pilotés par l’ADS

Parmi les PPA d’envergure provinciale et régionale initiés par l’ADS on peut citer :

- Programme de tourisme dans la région de l’Oriental ;

- Programme de lutte contre la déscolarisation.

On constate que ces programmes ont pour objet des problématiques centrales pour lacommune Bni Matahar, comme cela a été relevé dans la dynamique territoriale. Bien que ces

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programmes soient ouverts, la CBM n’est pas bénéficiaire pour le moment. On peut avancerl’hypothèse que cette situation est le résultat d’un déficit en dynamisme des acteurs etl’absence de leur insertion dans les réseaux provinciaux et régionaux.

3.2.3-Projet de développement des parcours et de l’élevage dans l’Oriental (PDPEO)

Ce projet de grande envergue, bien qu’axé sur le secteur d’élevage s’inscrit dans lecadre du développement durable de la région.

Cependant, ce projet a connu des difficultés et contraintes, dont les plus importantes :

- Statut foncier confus des terres collectives pastorales ;- Délimitations administratives entre communes rurales parfois imprécises et peu

reconnues ;- Absence des textes de délimitation des périmètres d'amélioration pastorale et la

lenteur dans leur publication.- Stratégies individuelles ou collectives d’appropriation de l’espace pastoral ;- Difficultés de coordination dans la prise de décision entre la commune et la

coopérative ;- Non-application avec vigueur des lois de mise en défense ;

Or, ces exigences et conditions liées à ce type de projet demandent un mode degouvernance spécifique et la mise en place d’institutions ayant les capacités et moyensd’assurer coordination et synergie. Dans le cas du PDPEO, il s’est avéré que ce projet intégréne pouvait être géré par une structure relevant d’une seule administration régionale, enl’occurrence la DPA ; ces déficits de gouvernance locale et de convergence font que même sides réalisations et progrès ont été enregistrés sur les plans technique et socioéconomique,comme c’est le cas pour PDPEO, ces progrès demeurent réversibles et vulnérables.

3. 3-Synthèse sur la gouvernance locale

La gouvernance locale se réfère à une gestion participative, la transparence, larecherche de consensus et l’accès équitable aux services de base (éducation, santé, eau,…).

L’analyse de la gouvernance locale au sein de la commune rurale Bni Mathar nous apermis de relever les remarques suivantes :

Au niveau de la pertinence

a- Diagnostics établis

Selon les entretiens menés avec les différents acteurs locaux, on constate :- Les PPA ont permis de répondre aux besoins des citoyens en matière d’infrastructure

de base d’une part, et d’améliorer le niveau de vie de la population locale d’autre part.- Une étroite dépendance de la dynamique de la réalisation des PPA avec le profil et la

détermination des acteurs territoriaux. Concernant la commune rurale Bni Mathar, leconseil communal est très soudé, le Président de la commune est très dynamique, lepersonnel administratif est compétent, une société civile émergente,… . Ce quitémoigne une volonté de développement au niveau de la gestion communale.

Néanmoins, des points faibles ont été détectés :

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- Inadéquation entre les exigences des programmes INDH, PCD et les capacités degestion de certains porteurs de projets ;

- Faible implication de certains acteurs locaux (élus, certains services extérieurs)témoigne de l’adhésion inégale aux objectifs du PCD et de l’INDH ;

- Perception de l’INDH par les différents acteurs locaux comme un moyen demobilisation des ressources financières et non comme une nouvelle démarched’appréhension du développement local ;

- La synchronisation de la mise en œuvre des projets n’est pas toujours garantie, on peutciter l’exemple de l’achat de l’ambulance sans penser au recrutement d’un chauffeur ;

b- Orientations générales à court, moyen et long terme

En matière de développement humain : des efforts doivent être déployésessentiellement dans trois domaines : scolarisation, santé et l’amélioration du niveaude vie.

- Au niveau de l’éducation : les déficits persistent (taux de déperdition élevé, taux descolarisation des jeunes filles est très faible), cette situation nécessite une coordinationentre les différents acteurs (élus, société civile, Délégation du MEN,…) ;

- Au niveau de la santé : les différents indicateurs de la santé de la commune rurale BniMathar (mortalité maternelle, mortalité infantile, accès aux services de santé de base)sont alarmants comparativement aux normes en vigueur. L’INDH est appelée àcombler ce déficit en faisant appel à une coordination des différents acteurs locaux ;

- Au niveau de l’amélioration du niveau de vie : les PPA pourraient jouer un rôleessentiel pour lutter contre la pauvreté et lutter contre le chômage. Il est important deprévoir des actions pour accompagner les jeunes porteurs des projets, en vue d’assurerleur pérennisation

- Au niveau de la protection d’environnement, la mise en place des PPA ne devrait pasêtre en contradiction avec la protection de l’environnement. Par exemple, la pressionsur le couvert végétal peut menacer sa durabilité

- La commune rurale Bni Mathar dispose d’un potentiel non négligeable, fait donc faceà des contraintes pour son développement durable (désertification, déforestation etdégradation des ressources naturelles,

- En matière de suivi et d’évaluation, il faut renforcer le dispositif de contrôle et d’auditdes différents actions menées ;

Au niveau de l’efficacité

D’après les entretiens menés avec les différents acteurs locaux, des recommandationsont été proposées pour une meilleure efficacité au niveau de la gouvernance locale :

- Forger une culture organisationnelle au sein de la commune : écoute, efficience,approche participative, développement des compétences, transparence, suivi etévaluation ;

- Proposer des partenariats clairs et précis : clarifier les rôles, responsabilités et droits dechaque partenaire ;

- Adopter une démarche ascendante dans le montage des projets : privilégier l’approcheparticipative et la consultation des femmes pour prioriser leurs besoins ;

- Renforcer les capacités des femmes sur le cycle et la gestion des projets ;- Assurer un appui technique tout au long des projets ;

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- Accompagner la commune dans la consolidation de la base de données existante, lesystème d’information en perspective doit hiérarchiser ses interventions(enrichissement de la base de données et son actualisation).

Au niveau de la participation

L’analyse de l’approche participative dans la commune rurale Bni Mathar, nous apermis de relever les remarques suivantes :

- Manque d’implication de la population dans l’identification et la conception desprojets de développement retenus dans la commune ;

- Faible implication du tissu associatif dans le processus de développement local, maisaussi au niveau de la gestion partenariale ou de gouvernance locale.

- Faible participation de la femme dans la gestion de la vie de la commune ;- L’apport de la coopération internationale est appréciable en matière d’ancrage de

l’approche participative- Manque d’appropriation d’implication de la population cible dans la conception des

projets ;- Manque de mécanismes d’appropriation de la dynamique initiée par l’INDH par les

services extérieurs.

Au niveau de l’inclusion

Au niveau de la commune rurale Bni Mathar, des constats méritent d’être soulevés :- L’inclusion des personnes handicapées dans les espaces de coordination et de

concertation dans la gestion communale est inexistants ;- L’inclusion de la femme dans la vie politique de la commune demeure très limitée ;- L’inclusion des jeunes dans le tissu associatif est encourageant, mais en matière de

gestion de la vie communale est très faible.

Au niveau de la durabilité

La durabilité des actions de développement menées vise la pérennisation desprojets de développement en vue de lutter contre la pauvreté et l’amélioration dubien-être.

D’après les entretiens menés avec les différents acteurs locaux, on constate :- Manque de suivi et d’évaluation des projets de développement retenus ; ce qui

implique parfois la non pérennisation des projets de développement retenus ;- Faible participation de la société civile au processus initié par les projets de

développement et en corolaire la capacité limitée en montage et gestion des projets.

4- synthèse de la convergence territoriale

4.1-Cohérence intra sectorielle

Deux cas permettent d’illustrer les problèmes de cohérence intra sectorielle :

Le premier cas concerne le secteur de l’élevage. Le développement de l’élevage et lapréservation, régénération du couvert végétal ont été au centre des objectifs des projets initiéspar FIDA (PDPEO I et II) ainsi que Projet de lutte participative contre la désertification et de

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la réduction de la pauvreté dans les écosystèmes arides et semi-arides des hauts plateaux del'Oriental (2009-2014).

Néanmoins des évaluations internes du projet ont montré l’existence de plusieurs limites

qui ont réduit son impact :

- Limites institutionnelles liées à la difficulté de mettre en place une structure adéquatede gestion et d’évaluation ;

- Difficultés de mettre en œuvre des mécanismes d’articulation optimale entre lesniveaux local, provincial, régional et national, pour la gestion et l’évaluation des PPApar secteur ;

- Limites de la décentralisation et de la déconcentration ;- Non prise en considération de la logique filière dans l’élaboration des actions de

développement dans un secteur ; A noter cependant le projet d’édification de la filièreviande rouge.

- Difficultés à mettre en place des outils de pérennisation des PPA.

Le cas de la gestion de la forêt illustre également les limites de la convergence etcohérences entre différents intervenants sur un même secteur. En effet, l’objectif depréservation de la forêt ne peut être réalisé sans l’adhésion de la population, l’implication descommunes et l’application des lois en vigueur.

4.2-Cohérence des partenariats, conventions, contrats

Les partenariats sont en nombre limité et pour ce qui est des conventions conclues onpeut remarquer :

- L’absence de conventions fondées sur une vision d’ensemble du territoire de lacommune (à l’exception de la convention sur le PCD avec UNICEF, DGCL et ADO) ;

- Les conventions signées sont dominées par le type bilatéral (commune et unpartenaire) et sont rarement multi acteurs ;

- La société civile n’étant pas encore développée, les associations sont insuffisammentimpliquées dans les conventions de partenariat et leur visibilité est limitée;

- Plusieurs opportunités offertes par des programmes et projets au niveau de la régionde l’Oriental et de la province de Jerada ne profitent pas à la commune, car sesacteurs n’ont font pas partie, ce qui montre les limites des capacités des acteurs de lacommune à prospecter des opportunités de partenariat.

- Insuffisante clarté des clauses portant sur le suivi et l’évaluation des projets et actions ;- Manque de projets novateurs et ciblés sur la promotion de la femme, à l’exception de

l’appui apporté à la coopérative « Annour » ;- Absence d’organisations professionnelles du secteur privé (exception faite des

coopératives et associations agricoles et d’élevage), comme partenaires.- Rôle limité des conseils élus dans le développement du partenariat.

4.3-Cohérence intersectorielle sur le territoire communal

On remarquera d’abord que la dynamique de l’INDH et du PCD devrait normalementfavoriser l’approche intersectorielle et les projets territoriaux intégrés.

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Néanmoins les pratiques en cours continuent à privilégier les relations verticales pour laréalisation des projets sectoriels, ce qui fait dire à un acteur que la convergence doitcommencer par le niveau central.

Cette absence de coordination entre services étatiques, souvent confirmée lors desentretiens, concerne les différentes phases des PPA ; et si coordination il y a, elle se limiteà certains aspects techniques, au niveau de l’exécution et mise en œuvre des PPA.

Ces pratiques sont donc aux antipodes de la démarche de l’approche territoriale ; Ondoit néanmoins remarquer que le PCD a pris en considération les projets programmés et encours de réalisation par les différents secteurs sur le territoire de la commune en 2009.

4.4-L’intercommunalité, facteur de convergence territoriale

Dans le cas de la commune de Bni MATHAR, l’expérience en matièred’intercommunalité est limitée à une mutualisation de quelques équipements sociaux etéconomiques avec la commune mère devenue urbaine, celle d’Ain Bni MATHAR (soukhebdomadaire, Moussem annuel, collège, etc.).

Les opportunités de réalisation de PPA dans un cadre de coopération entre communesne manquent pas cependant, car plusieurs communes rurales de la province de Jeradapartagent les mêmes problématiques de développement : transport, routes et pistes,reboisement et lutte contre la désertification, préservation de la nappe phréatique, déchargepublique, centres de santé, circuits touristiques, etc.

4.5-Degré de complémentarité entre échelles territoriales

La complémentarité entre échelles territoriales est contrainte à plusieurs niveaux :

Le premier niveau a trait aux déficits de la planification et les limites de la cohérenceaux différentes échelles territoriales. Certes les DAS essaient, à travers une démarche plutôtdescendante, d’assurer une certaine convergence entre PCD. Néanmoins, force est deconstater que les PCD ne sont pas élaborés avec une démarche qui garantisse leur cohérenceavec les niveaux horizontal (autres communes) provincial et régional.

Le fonctionnement des organes élus et leurs interrelations (Conseil régional, conseilprovincial et conseils communaux) réduisent également le degré de complémentarité entreéchelles territoriales. De même la qualité des rapports entre organes de l’INDH et le rôleplutôt formel du CRDH constitue une autre limite de la convergence territoriale des PPA.

Les insuffisances de la déconcentration et le déficit patent en ressources humaines sontparmi les principaux facteurs explicatifs de faible degré de complémentarité.

La faiblesse des réseaux entre acteurs et de leur extension au niveau communal sontégalement parmi les freins au développement de la complémentarité entre échellesterritoriales.

D’autres conditions limitent la pérennisation des actions : niveau de dynamisme et dedéveloppement de la société civile, ressources humaines et financières de la commune,modestie des projets et limites du partenariat et de coopération entre acteurs.

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4.6-Conditions de pérennisation des actions

Dans le contexte de la commune de Bni MATHAR, les dynamiques de l’INDH et du PCDont initié une démarche de participation et de concertation, un processus de renforcement descapacités des acteurs et la conclusion de conventions pour la réalisation d’actions. Cependant,des déficits limitent l’impact des actions et leur pérennisation.

- L’approche participative est demeurée partielle et limitée à certaines phases duprocessus de planification.

- Certes un grand effort a été fourni notamment pour la formation des membresde l’ETA ; il faut néanmoins renforcer ce mouvement et l’étendre.

- Il faut remarquer enfin que l’évaluation des PPA reste le parent pauvre duprocessus de planification et le facteur explicatif de la non-pérennité des actions(Actions dans le domaine de la santé comme exemple).

4.7- Renforcement des capacités

D’importants acquis ont été réalisés en matière de renforcement des capacités des acteurs dansle cadre de l’INDH et du PCD avec l’appui de l’UNICEF, de la DGCL, de l’ADO, du FIDAet de l’ADS. C’est ainsi que plusieurs actions de sensibilisation et de formation ont étéorganisées au profit des acteurs de développement locaux : élus, membres d’associations,membres de coopératives, porteurs de projets, personnel communal. Cet effort doit êtremaintenu et ciblé.

- Le renforcement institutionnel figure parmi les besoins à satisfaire pour promouvoirla gouvernance locale et la convergence territoriale, pour un développement durable.

- Des actions spécifiques de renforcement des capacités doivent cibler des catégoriesde population aux situations particulières pour un développement inclusif : femmes, jeunes,personnes à besoins spécifiques.

4.8- Niveau de satisfaction quant aux services offerts

Les résultats des entretiens avec divers acteurs et des focus group, y compris avec les

femmes, permettent d’émettre les observations suivantes :

-La population est satisfaite quant à la qualité des services administratifs de la

commune ;

- Quant aux PPA et bien que les infrastructures de base aient été identifiés comme

priorité dans la cadre du diagnostic participatif, beaucoup de voix se sont exprimées, dans le

cadre des focus group pour considérer que les projets réalisés par la commune ne reflètent pas

les priorités de la population. Cela s’explique, peut être, par l’ampleur des besoins

socioéconomiques et par le souci de recherche d’emploi et de revenu, dans un contexte local

difficile.

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- A partir de regards croisés sur le niveau de coopération et de collaboration entre

acteurs, on peut dégager quelques points de vue : intérêt limité des services étatiques pour les

activités initiées par la commune, no reconnaissance de la commune comme acteur de

développement, approche participative appliquée de façon ponctuelle et sélective, femmes

non consultées pour les projets qui les concernent.

5- Conclusion

La CRBM présente le profil assez typique d’une commune rurale pauvre, confrontée àdes contraintes d’ordre naturel, démographique, économique, social, culturel etenvironnemental. Elle ne manque pas cependant de potentialités en ressourcesnaturelles et humaines.

Dès lors l’enjeu majeur est de pouvoir valoriser ces ressources pour satisfaire les besoinsde la population et améliorer son bien être, mais tout en assurant leur durabilité. Laquestion de la gouvernance locale et le choix de mécanismes et systèmes adaptés pouratteindre un tel objectif acquiert toute son importance.

Dans un tel contexte, et en l’absence de réseaux d’acteurs constitués et dynamiques, lacommune devrait assumer des missions d’initiation, d’animation et de développement.La question des capacités institutionnelles et l’importance des ressources humaines etfinancières se décline en termes de contraintes et de déficits à améliorer.

Quant à la dynamique des PPA, force est de constater que l’INDH et l’élaboration duPCD ont permis d’enclencher un processus visible en termes de nombre de projetsréalisés. Il faut cependant remarquer que cette dynamique demeure hésitante, voiremême fragile et réversible. Outre le fait que les projets soient généralement dedimension modeste et limités aux infrastructures de base, leur impact est réduit par lesdéficits en partenariat, l’absence de pratiques de suivi-évaluation. D’autres déficitsclassiques révèlent les problèmes de convergence territoriale (absence d’approcheintégrée et transversale). L’insuffisante inclusion des femmes et l’absence de coopérationintercommunale réduisent également les opportunités de développement.

Enfin, même s’il serait imprudent de tirer des conclusions définitives, cette étude apermis, à travers les entretiens et focus group, de confirmer son hypothèse de départ àsavoir l’importance des questions de gouvernance locale et de convergence territorialecomme déterminants du niveau de développement et de réussite des PPA. Il estcependant trop tôt pour extrapoler car si les outils méthodologiques testés semblentprometteurs, leur finalisation et validation définitives demandent leur confrontation àd’autres contextes territoriaux.