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Gouvernance régionale et développement rural intégré en Italie. Enseignements pour les régions françaises

A. Cobacho S. Ben Hadj M’Barek M’Kacher

CIHEAM-IAMM Direction scientifique : P. Perrier – Cornet

INRA, UMR MOISA, Montpellier-Supagro, Professeur associé CIHEAM- IAMM

Convention d’assistance technique (évaluation in itinere du PDRH) entre le CIHEAM-IAMM, Institut Agronomique Méditerranéen de Montpellier et le Ministère de l’Alimentation, de l'Agriculture et de la Pêche de la Ruralité et de l’Aménagement du Territoire (MAAPRAT), Direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT), sous-direction du développement rural et du cheval.

Janvier 2011

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Remerciements Cette étude a été réalisée avec l’appui logistique de l’IAM de Bari qui a grandement facilité le travail de terrain effectué dans la Région des Pouilles, un remerciement particulier à Roberto Capone, Patricia Pugliese et Giuseppe Gargano dont la disponibilité a été exemplaire. Le travail sur la Toscane a également été mené avec l’appui de l’INEA de Rome, Francesco Mantino et Catia Zumpano qui ont mobilisé leurs réseaux scientifiques et techniques pour nous fournir les contacts les plus pertinents. Nous avons également bénéficié de l’assistance des professeurs de l’Université de Florence, Alessandro Pacciani et Ivan Malevolti. Enfin cette étude a été rendue possible grâce à la disponibilité de toutes les personnes interrogées lors des enquêtes de terrain, responsables institutionnels, scientifiques, représentants syndicaux, responsables locaux et bénéficiaires des projets européens sans qui nous n’aurions pu finaliser ce travail.

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SOMMAIRE Première partie : éléments de cadrage ........................................................................................7 I – Objectifs de l’étude et méthodologie ......................................................................................7 1-1 : Objectif de l’étude..................................................................................................................7 1-2 : La méthodologie employée....................................................................................................7

1-2-1 - L’analyse des documents de programmation.........................................................7 1-2-2 – Les enquêtes de terrain............................................................................................8

II. Données de cadrage sur l’Italie...............................................................................................9 2-1 Caractéristiques socio-économiques de l’Italie......................................................................9 2-2 : La distribution des compétences entre les niveaux national et régional.............................9 2-3 : Modèles de gouvernance des régions italiennes.................................................................12 2-4 : La partition Nord / Sud........................................................................................................13 2-5 : Quelques éléments sur l’ agriculture italienne...................................................................16

2-5-1 : Structures et utilisation du sol................................................................................16 2-5-2 : Production agricole et industrie agro-alimentaire ...............................................17

III- La politique de cohésion de l’Union européenne pour la période 2007-2013 et son application en Italie.....................................................................................................................19 3-1 Rappels sur la politique de cohésion de l’UE......................................................................19

3-1-1 : Panorama des fonds européens de la politique de cohésion 2007-2013..............20 3-1-2 Mise en œuvre de la politique de cohésion au niveau national : les instruments de programmation...............................................................................................................22

3-2 - Zonage et ressources budgétaires.......................................................................................22 3-2-1 : Le zonage de la politique de cohésion....................................................................22 3-2-2 : Les ressources financières de la politique de cohésion.........................................26

3-2-3 : Ressources budgétaires de la politique de cohésion pour les Régions italiennes...............................................................................................................................................28

IV- La politique de développement rural en Italie...................................................................30 4.1 La mise en œuvre au niveau national....................................................................................30

4-1-1 : Le PSN un outil pour légitimer l’action de l’administration centrale ? .............30 4-1-2 : Définition nationale du «rural » et typologie des espaces ruraux.......................30 4-1-3 : L’analyse SWOT du PSN par type de zone rurales.............................................34 4-1-4 : les outils proposés par le PSN pour une démarche plus intégrée.......................35

4-2 – Ressources financières et articulation avec la politique de cohésion...............................36 4-2-1 : le budget global FEADER pour l’ensemble des Régions italiennes....................36 4-2-2 : L’articulation avec la politique de cohésion (dans le PSN)................................39

Deuxième partie : .......................................................................................................................44 Mise en œuvre des politiques européennes en Régions : Etudes de cas dans les Pouilles et en Toscane.........................................................................................................................................44 I – Les Pouilles : une approche sectorielle et centralisée du développement rural ...............44 1-1 - Eléments de cadrage sur la Région des Pouilles..........................................................44

1-1-1 - Données socio-économiques générales :............................................................44 1-1-2 - Économie rurale de la Région des Pouilles...........................................................45 1-1-3 Les caractéristiques du système agricole et agroalimentaire dans les Pouilles :.46

1-2 - : Les orientations des politiques UE dans les documents de programmation...................48 1-2-1 : Les orientations du FEDER dans la région des Pouilles......................................48 1.2.2 Le PO FSE dans les Pouilles......................................................................................52 1-2-3 : Les Orientations du FEADER...............................................................................53

1-2-4 : Définition de la complémentarité avec la politique de cohésion dans la programmation FEADER ..................................................................................................55

1-3: Les enquêtes de terrain auprès des instances régionales....................................................57

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1-3-1 – Rappel des objectifs et méthodologie....................................................................57 1-3-2 Premières constatations :.........................................................................................57

1-3-3 : Outils de mise en œuvre des Axes 1 et 2 du FEADER et modèle de gouvernance...............................................................................................................................................62

1-4– Les enquêtes de terrain au niveau local : le territoire de Monti Dauni.............................68 1-4-1 : Présentation du territoire et identification des acteurs du développement.......68 1-4-2 – Coordination entre les acteurs et intégration des politiques..............................71

1-4-3 : Analyse des facteurs d’intégration des politiques sur le territoire de Monti Dauni ....................................................................................................................................76

1-4-4 : Le GAL Terra d’Arnéo et l’échec du processus d’intégration entre les politiques FEADER et FEDER..........................................................................................76 1-3-5 : Conclusion sur les Pouilles.....................................................................................79

II – La Toscane : une décentralisation poussée mais sous contrôle........................................81 2-1- Eléments de cadrage sur la Région Toscane.......................................................................81

2-1-1 : Données socio-économiques générales...................................................................81 2-1-2 : Economie rurale de la Région Toscane.................................................................83

2-2 - : Les orientations des politiques UE dans les documents de programmation...................87 2-2-1 : Les Orientations budgétaires du FEADER..........................................................87 2-2-2 – Les orientations de la politique de cohésion dans les zones rurales : le PO FEDER de la Région Toscane............................................................................................90 2-2-3 : Le PO FSE de la Toscane.......................................................................................92 2-2-4 : Procédures générales de mise en œuvre des mesures du PDR Toscan...............93

2-3 – Les enquêtes de terrain.....................................................................................................103 2-3-1 : Démarche méthodologique et choix de la zone d’étude.....................................103 2-3-2 : Premières constations sur la politique du FEADER ..........................................104 2-3-3 : Le district rural, une initiative locale pour un développement intégré ?.........108 2-3-4 – Les enquêtes de terrain au niveau local : le cas de la Province de Grosseto...110 2-3-5 : Conclusion sur le modèle de gouvernance toscan mis en évidence à travers les entretiens directs :.............................................................................................................113

3ème partie : Quels enseignements pour les régions françaises ? ...........................................116 I – Sur la mise en œuvre du FEADER par les Régions.........................................................116 1-1 : - Au niveau des processus de concertation et de planification des politiques :...............116

1-1-1 : Les processus de concertation..............................................................................116

1-1-2 : Les processus de planification : autonomie de conception et diversité régionale.............................................................................................................................................116

1-2 : - Au niveau des modalités de mise en œuvre et du suivi..................................................118 1-2-1 : Innovations dans la mise en œuvre..................................................................118 1-2-2 : Innovations en matière de gestion et de suivi................................................120

II –Sur l’articulation entre politique de cohésion et FEADER.............................................122 2-1 : - Au niveau des processus de concertation et de planification des politiques :...............122

2-1-1 : Premiers constats au niveau des phases de concertation et de planification..122

2-1-2 : Au niveau des critères de complémentarité des documents de programmation.............................................................................................................................................123

2-2 : Au niveau de la mise en œuvre et du suivi........................................................................123 2-2-1 : Au niveau subrégional : une intégration fortement conditionnée par la qualité du capital humain et des partenariats.............................................................................123 2-2-2 : Au niveau des modalités de suivi entre fonds.....................................................124

2-3 – Les facteurs limitant l’articulation entre les deux politiques..........................................125 Conclusion et perspectives........................................................................................................127 Bibliographie..............................................................................................................................129

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Sites web consultés : ..................................................................................................................132 ANNEXES..................................................................................................................................133 Annexe 1 : Cadre général de référence pour l’analyse des politiques territoriales.................134

Synthèse de la revue de littérature sur les conceptions des politiques rurales ....................134 Une grille de lecture des politiques rurales des régions .....................................................136

Annexe 2 : Nomenclature des mesures du Règlement de développement rural 2007-2013....139 Annexe 3 : Répartition du budget FEADER 2007-2013 par axe pour les Provinces et Communautés montagnardes toscanes (en €)...........................................................................140

Liste des Figures Figure 1 : Les modèles de gouvernance par région.......................................................................13 Figure 2 : la partition Nord/Sud, situation géographique et population active.............................14 Figure 3 : PIB par habitant, écart par rapport à la moyenne italienne..........................................15 Figure 4 : Répartition des exploitations italiennes par taille et part dans la SAU totale...............16 Figure 5 : Répartition de la valeur de la production agricole italienne.........................................18 Figure 6 : Grille de lecture des politiques rurales.......................................................................137 Figure 7 : procédure de programmation des politiques de développement régional....................22 Figure 8 : répartition du territoire de l'UE selon les objectifs de la politique de chésion 2007-2013...............................................................................................................................................25 Figure 9 : Répartition des fonds européens de cohésion (2007-2013) par objectif et par État membre..........................................................................................................................................27 Figure 10 : La région des Pouilles.................................................................................................45 Figure 11 : Classification des zones rurales des Pouilles selon la typologie du PSN 2007-2013.45 Figure 12 : Série chronologique de l'évolution de la valeur ajoutée du secteur agricole et du secteur alimentaire entre 2000-2007 et comparaisons géographiques..........................................47 Figure 13 : Répartition du budget du FEDER 2007-2013 par types de zones..............................51 Figure 14 : Procédure de la planification du PDR de la région des Pouilles................................66 Figure 15 : Situation du territoire de Monti Dauni dans la Province de Foggia²..........................69 Figure 16 : Situation du GAL Terra d’Arnéo................................................................................77 Figure 17 : La Toscane: les frontières provinciales et municipales..............................................81 Figure 18 : Les systèmes locaux des zones rurales.......................................................................83 Figure 19 : Classification des zones rurales en Toscane selon la typologie du ministère de l'agriculture Italien( PDR Toscane 2007-2013..............................................................................85 Figure 20 : Répartition budgétaire par axe pour la période de 2007-2013...................................87 Figure 21 : Les limites provinciales et les communautés de montagne en Toscane.....................94 Figure 22 : La Province de Grosseto...........................................................................................111

Liste des Tableaux Tableau 1: Distribution des compétences entre administration centrale et régionale en Italie .....11 Tableau .2 : . Utilisation de la SAU ..............................................................................................17 Tableau 3 : Production des IAA par secteur en 2009....................................................................19 Tableau 4 : Architecture de la politique régionale pour la période 2007-2013.............................24 Tableau 5 : Dotation communautaire des PO FEDER et FSE (Source CRSN Italien).................28 Tableau 6 : La répartition du territoire national par type de zone (en %) ....................................32 Tableau 7 : La répartition de la population total par type de zone (en %) ....................................33

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Tableau 8 : Répartition des allocations totales du FEADER (Contribution communautaire + Cofinancement national) par axe et par région pour la période 2007-2013..................................37 Tableau 9 : Dotation budgétaire PO FEDER par priorités............................................................50 Tableau 10 : Répartition du budget public par mesure du FEADER 2007-2013 .........................53 Tableau 11 : Les acteurs renseignés dans la Région Puglia ..........................................................57 Tableau 12 : PO FEDER 2007-2013: Répartition du budget du FEDER par Area Vasta ............61 Tableau 13 : PO FEDER 2007-2013, répartition des dotations financières destinées aux projets des Area-vaste par axe d’intervention...........................................................................................61 Tableau 14.. Dotation budgétaire par filière et par mesures .........................................................62 Tableau 15 : Articulation des compétences pour la planification et la mise en œuvre des mesures de l’axe 1 et 2 du PDR des Pouilles pour la période 2007-2013...................................................65 Tableau 16 : Évolution des dépenses publiques pour l'approche LEADER entre LEADER+ et LEADER 2007-2013.....................................................................................................................67 Tableau 17 : Les principaux acteurs impliqués dans le processus de planification du développement du territoire du Monti Dauni ................................................................................70 Tableau 18 : Projets de l’Area Vaste et origines des dotations budgétaires .................................73 Tableau 19 : Indicateurs structurels de la région Toscane ............................................................82 Tableau 20: La structure de l'économie régionale Toscane ..........................................................82 Tableau 21 : Répartition des exploitations agricoles par classe de SAU. .....................................86 Tableau 22 : Ventilation FEADER par axes et par mesures .........................................................88 Tableau 23 : Répartition financière du budget du FEDER par type de territoire..........................91 Tableau 24 : La répartition budgétaire des mesures de la compétence régionale .........................96 Tableau 25 : Distribution des compétences technico- administratives par mesure.......................99 Tableau 25.1: Les mesures de compétence Régionale..................................................................99 Tableau 25.2: Les mesures de compétence des Entités locales...................................................100 Tableau 25.3: Les mesures de compétence des GALs ................................................................101 Tableau 26 : Les principaux acteurs rencontrés en Toscane.......................................................104 Tableau 27 : Répartition des compétences entre la Région et les Entités déléguées ..................106

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Première partie : éléments de cadrage

I – Objectifs de l’étude et méthodologie

1-1 : Objectif de l’étude Cette étude a pour objectif d’analyser les modalités de mises en œuvre et d’intégration des politiques européennes au niveau des Régions italiennes. De part leurs histoire et leur mode de fonctionnement institutionnel, les Régions italiennes représentent un modèle de décentralisation avancée susceptible d’apporter des éléments de réponses aux réflexions actuelles sur le devenir de la PAC post 2013 et son éventuelle intégration au sein de la politique régionale de l’UE. La montée en puissance des Régions dans la mise en œuvre de ces politiques a débuté avec la réforme des fonds structurels de 1988 puis l’affirmation du principe de cohésion comme l’un des objectifs principaux de la PAC (acte unique de 1992 puis agenda 2000)

1-2 : La méthodologie employée Nos travaux de recherche ont porté essentiellement sur deux régions italiennes : Les Pouilles et la Toscane. Le choix de ces Régions a été décidé en concertation avec le MAAP. Pour les Pouilles, il s’agit de la Région leader du secteur agricole à la Conférence des Régions, organe institutionnel de concertation entre l’Etat italien et les Régions. La Toscane a été choisie pour son degré élevé de décentralisation et sa tradition en matière de développement intégré. Le choix de ces deux régions permettait également d’avoir un panel représentatif de la réalité italienne : une en Italie du Nord caractérisé par un PIB supérieur à la moyenne de l’UE et une en Italie du Sud située en zone de convergence. Notre démarche méthodologique s’est scindée en deux temps : - un travail bibliographique essentiellement axé sur une revue préliminaire des travaux scientifiques existants et l’analyse des documents de programmation, - des enquêtes de terrain auprès des responsables régionaux et des entités déléguées au niveau local.

1-2-1 - L’analyse des documents de programmation

Elle constitue le point de départ de notre travail. Nous nous intéressons à deux aspects

essentiels : les caractéristiques socio-économiques des zones rurales dans les deux Régions et les dépenses publiques, leur montant et leur répartition.

L’analyse budgétaire est un élément méthodologique important puisqu’elle fournit des renseignements indispensables pour rendre compte des choix régionaux en matière de politique rurale.

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Reste à délimiter dans ces évaluations budgétaires l’ensemble des soutiens à prendre en compte. Ce sont les politiques rurales des Régions dans le cadre de la politique communautaire qui nous intéressent, c’est-à-dire l’ensemble des instruments utilisés par les pouvoirs publics régionaux en vue d’orienter la stratégie de développement rural. Sont donc inclus, les montants des politiques de développement régional destinés aux zones rurales. À partir de l’analyse des documents de programmation, nous avons déterminé les principales problématiques à creuser dans les enquêtes de terrain.

1-2-2 – Les enquêtes de terrain

L’analyse des documents administratifs ne suffit pas : elle ne renseigne que partiellement

sur les politiques rurales des Régions. Ces éléments quantitatifs éclairent peu sur les formes de gouvernance régionale, c’est-à-dire les relations entre acteurs institutionnels qui permettent de comprendre les rapports de pouvoir qui se jouent entre différents échelons de l’administration d’une part et groupes d’intérêts divergents d’autres part.

Il nous faut donc aussi saisir quels sont les acteurs qui comptent dans l’élaboration et la mise en place des politiques, les relations qui s’établissent entre eux, les intérêts de chacun en matière de politiques rurales. Ces éléments peuvent dans un premier temps être éclairés par l’analyse des documents de programmation disponibles sur l’élaboration, la mise en œuvre et le financement des politiques rurales des Régions. Dans un second temps, ils sont approfondis par des entretiens ouverts auprès d’acteurs institutionnels pour obtenir des informations non accessibles par l’étude des budgets et des archives. Ces entretiens ont été précédés par un entretien mené au niveau national auprès d’acteurs institutionnels importants intervenant dans l’élaboration du Plan Stratégique National. Ceci nous a permis de comprendre le rôle de l’administration centrale (le ministère de l’agriculture) dans la coordination entre les différents programmes régionaux et la distribution du pouvoir décisionnel entre cette dernière et les administrations régionales. Enfin, nous avons sélectionné dans chaque Région quelques projets ou réalisations mobilisant le FEADER et d’autres fonds structurels. Des visites de terrain et des entretiens auprès des porteurs de projets sont venus compléter notre démarche d’analyse.

Nos enquêtes ont donc été menées à 4 niveaux : l’administration centrale, la Région (niveau principal d’enquêtes), l’échelon infra-région (les Provinces) et les acteurs locaux (Communautés locales, GAL,).

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II. Données de cadrage sur l’Italie

2-1 Caractéristiques socio-économiques de l’Italie La population totale de l’Italie est de 60,3 millions d’habitants au 1er janvier 2010 répartis sur un territoire national de 301 000 km². Le PIB par habitant est de 110% de la moyenne de l’EU 25 (22 612 €/hab) mais cinq Régions sont situées en zone de convergence, c'est-à-dire ayant un PIB inférieur à 75% de la moyenne de l’UE à 25 : Pouilles, Sicile, Calabre, Campagne et Basilicate toutes situées dans le sud de l’Italie (le Mezzogiorno) Le taux d’emploi est de 57,5 % et le taux de chômage de 8.4 % en 2009 (Eurostat) L’économie est principalement axée sur les services avec un secteur tertiaire qui regroupe 70.9% de la VAB, 26,9 % pour le secondaire et seulement 2,2% pour le secteur primaire (2005 avec moy. UE 27 à 1.9% pour le secteur primaire source rapport DR 2008) La Superficie Agricole Utilisée (SAU) est de 13.2 millions d’ha et les zones forestières s’étendent sur 10.7 million d’hectares. Les zones défavorisées ou de montagne représente 61% du territoire et les zones Natura 2000 4,3 Millions ha soit 14,4% du territoire. Le vieillissement de la population est un phénomène particulièrement marqué en Italie avec une part des plus de 65 ans qui représente 20.5% de la population totale en 2010 (OCDE) Le découpage administratif du territoire italien définit trois types de collectivités locales : les Régions, les Provinces et les Municipalités.

2-2 : La distribution des compétences entre les niv eaux national et régional En Italie la décentralisation est un élément fondamental du système institutionnel.

La structure du gouvernement sub-national est définie par le titre 5 de la Constitution Italienne, l’article 114, modifié en 2001. Depuis cette date, le système de gouvernement sub-national est constitué de 3 niveaux : Régions, Provinces et Municipalités. L’Italie est dés lors constituée de 8104 municipalités, 103 provinces et 20 Régions.

Le titre 4 de la Constitution, article 114 définit la légitimité des différents niveaux du

gouvernement sub-national. En Italie, depuis les années 1990 le processus de décentralisation s’est accentué à travers une série de réformes :

� La réforme de l’administration publique qui a transmis le pouvoir du centre aux périphéries et a simplifié les procédures.

� La réforme fiscale visant à conférer une autonomie financière aux régions et aux administrations publiques grâce à la participation aux recettes fiscales nationales, la possibilité d'imposer une taxe supplémentaire à la taxe nationale dans certains cas, et l'imposition de leurs propres impôts.

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� La réforme budgétaire visant à simplifier et à clarifier la distribution territoriale des fonds et des dépenses.

� Les réformes qui ont accru les pouvoirs des maires et des présidents des provinces en matière de développement local et introduit un système d’élection directe de ces bureaux.

� Et, enfin la réforme constitutionnelle de 2001 qui a augmenté considérablement les pouvoirs attribués aux Régions. La Constitution reformée définit désormais la distribution des pouvoirs entre État central et Région. En outre, selon la Constitution réformée, les lois régionales ne sont plus soumises à un contrôle ex-ante de l’État central.

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Tableau 1: Distribution des compétences entre administration centrale et régionale en Italie

Compétences exclusives de l’Etat en matière de législation et d’exécution

Compétences exclusives des Régions en matière de législation et d’exécution

-Politiques étrangères

-Immigration

-Religion

-Défense et armement

-Politiques de compétitions

-Politique monétaire

-Administration centrale

-Ordre public et sécurité

-Justice

- Compétence judiciaire et droit procédural, droit civil et pénal, administration du système judiciaire

-Fixation du niveau minimum de services sociaux

-Péréquation des ressources financières

-Dispositions générales sur l'éducation

-Sécurité sociale

-Douane

-Législation électorale, organes directeurs et fondamentaux fonctions des municipalités, provinces et métropoles

-Protection de l'environnement, de l'écosystème et du patrimoine culturel

-Le développement local (industrie, commerce, artisanat, tourisme)

-Agriculture

-Exploitation minière

-Politiques du travail

-Ressources en eau

-Chasse

-Logement et urbanisme

-Ports et aéroports

-Réseaux régionaux de transport

-Transports en commun

-Formation professionnelle

-Administration régionale

-Ordre public et sécurité (niveau local)

-Services sociaux

Source : OCDE 2007

Conformément à cette distribution de compétences, l’agriculture et le développement rural relèvent entièrement des Régions. Le rôle de l’administration centrale est donc relativement limité au niveau des orientations de ces politiques. Il faut cependant distinguer les modalités de mise en œuvre du premier pilier et du second pilier de la Politique Agricole Commune (PAC) :

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- Pour le 1er pilier la prise de décision se fait en collaboration entre l’administration centrale et la Région dans le cadre de la Conférence Permanente État-Régions tandis que la mise en œuvre et la gestion sont intégralement prises en charge au niveau national par les services du Ministère italien d'Agriculture, de Sylviculture et des Politiques Alimentaires (MAFFP) et l’Agence centrale de paiement . - le second pilier relève intégralement de la compétence des Régions.

Dans ce système très décentralisé, il est particulièrement difficile de concevoir une programmation nationale, telle qu’elle est exigée par l’UE, car les ministères n’ont pas de légitimité pour imposer leurs orientations. Les négociations entre le niveau national et régional se font au sein de la Conférence Permanente des Régions, organe de discussion où sont débattus et arbitrés les enjeux concernant l’ensemble du territoire. Il existe une Région chef de file pour chaque secteur de l’économie ; en matière d’agriculture, il s’agit de la Région des Pouilles. La conception du Plan Stratégique National (PSN) de développement rural a nécessité un processus de concertation extrêmement long entre toutes les Régions et le Ministère. (cf. infra). Compte tenu de la distribution institutionnelle des compétences, l’Italie a choisi de mettre en place une conception régionale de sa politique de développement rural.

2-3 : Modèles de gouvernance des régions italiennes

Une partie de notre démarche d’analyse repose sur l’identification des modèles de gouvernance liés à la mise en œuvre des politiques publiques.

Différents travaux, dont les analyses de l’OCDE et celles menées par des chercheurs de l’INEA, ont identifié trois modèles généraux de gouvernance des régions italiennes hors politique de développement rural :

• Les modèles de gouvernance traditionnelle ou mixte : les responsabilités sont souvent partagées entre les autorités régionales et des institutions externes. Cela qui nécessite un effort important de coordination.

• Les modèles de gouvernance centralisée : toutes les responsabilités dépendent des offices régionaux.

Les modèles de gouvernance décentralisée : les autorités régionales jouent un rôle de coordination mais ce sont les provinces qui détiennent le pouvoir de décision.

Figure 1 : Les modèles de gouvernance par région

Source: d’après OCDE 2009; Rural policy review

Ces modèles nous ont permis de situer nos régions d’étude dans une gouvernance de

type traditionnelle ou mixte pour les Pouilles et de type décentralisée pour la Toscane. A partir de différents travaux de recherche, nous avons établi une grille de lecture adaptée à l’analyse de la gouvernance des politiques de développement rural. (cf point 1-4)

2-4 : La partition Nord / Sud

Le dualisme Nord - Sud sur le territoire italien constitue un élément fondamental pour appréhender l’analyse des politiques publiques nationales. Il existe une grande disparité de développement entre les régions du nord et du centre de l’Italie et les régions situées dans la partie méridionale du pays, désignée couramment comme le « Mezzogiorno ». Au sens large, le Mezzogiorno regroupe huit Régions : Les Abruzzes, le Molise, la Campanie, les Pouilles, le Basilicate, la Sicile, la Sardaigne et le Sud du Latium. Ces disparités sont d’ordre économique, démographique et géographique. Le Nord regroupe les industries automobiles et textiles emblématiques de l’Italie notamment, dans le Piémont et en Lombardie, appelé plus couramment le « triangle industriel » regroupant Turin, Gênes et Milan. La part de la population active dans le Nord est supérieure à la moyenne nationale 65 à 70% (cf figure 2) alors qu’elle n’est que de 47.8% dans les régions les plus pauvres du Mezzogiorno. C’est également dans la partie septentrionale que se situe la plaine du Pô et ses zones d’agriculture intensive alors que le sud est plus aride.

Gouvernance Traditionnelle ou mixte

• Vénitie • Piémont • Ligurie • Lazio • Marche • Pouilles • Sardaigne • Calabre • Sicile

Gouvernance Centralisée

• Val d’Aoste • Bolzano • Trente • Ombrie • Abruzzes • Basilicate • Molise • Campanie

Gouvernance décentralisée

• Toscane • Emilie-Romagne • Lombardie • Frioul-Vénitie-

Julienne

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Figure 2 : la partition Nord/Sud, situation géographique et population active a) situation du Mezzogiorno b) population active par province (2005)

Source : www.inforegio et CRSN Italie –juin 2007

L’analyse du PIB par habitant montre des disparités interrégionales très fortes, certaines régions du nord et du centre ont un PIB par habitant supérieur à la moyenne de l’UE à 27 : en 2004 six régions italiennes avaient un PIB supérieur de plus de 2000 euros à la moyenne nationale (cf figure 3) alors que l’ensemble des régions du Mezzogiorno avaient un PIB par habitant inférieur de 2000 à plus de 7000 euros par rapport à la moyenne nationale de 23 920 euros par habitant.

Figure 3 : PIB par habitant, écart par rapport à la moyenne italienne

Source : CRSN Italie et données ISTAT 2004

L’analyse du capital humain montre que le niveau de formation est moins élevé au Sud . En effet, le nombre de personnes quittant définitivement le système scolaire avec un diplôme du secondaire était de 22.4% d’une classe d’âge en moyenne, au niveau national pour 2005. Or, les écarts par rapport à ce taux moyen sont plus importants dans les Régions du Mezzogiorno : il varie de 16% dans les Abruzzes à 33.2% en Sardaigne, alors que dans le nord et le centre les variations oscillent entre 12% et 26%. Enfin le Mezzogiorno souffre d’un niveau de criminalité important lié à la présence sur son territoire de nombreuses organisations mafieuses qui influent négativement sur l’économie et les pouvoirs publics locaux. Les territoires du Mezzogiorno représentent 41% de la surface du territoire italien et 35% de la population totale. Les enjeux de développement de ces Régions sont donc fondamentaux en termes de cohésion. C’est pourquoi cinq des régions les plus pauvres du Mezzogiorno demeurent toujours classées en zone prioritaire d’intervention de la politique européenne de cohésion (zone de convergence cf. infra).

Il convient également de souligner les effets positifs des politiques menées sur ces territoires lors des programmations précédentes. A présent, des régions comme les Abruzzes, Molise et la Sardaigne disposent d’un PIB supérieur de 75 % à la moyenne de l’UE à 15. Cependant, sur une longue période, l’analyse du PIB montre une stagnation de la contribution totale du Mezzogiorno au PIB national : en 2007, le PIB des régions du Sud s’élevait à 23.8% du PIB national alors qu’elle était de 24% en 1979.

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2-5 : Quelques éléments sur l’ agriculture italienn e

En 2009, la valeur ajoutée du secteur primaire, comprenant la sylviculture et la pêche, représente 25.084 millions d’euros soit 1.8 % de la valeur ajoutée (VA) nationale, ce qui représente une baisse de 11.5 % par rapport à l’année 2008. La partition Nord/Sud se retrouve dans l’analyse du poids de l’économie agricole : dans les régions du Centre et du Nord, la VA agricole représente 1.6 % de la VA totale et 3.9 % des emplois, pour le Mezzogiorno, ces chiffres s’élèvent respectivement à 3.4% pour la VA et 8.6 % des emplois.

2-5-1 : Structures et utilisation du sol

Le secteur primaire comptabilise 1.7 millions d’exploitations agricoles pour 12.74 millions d’hectares de SAU.

Il se caractérise par un fort contraste : d’une part des exploitations de taille très modeste, de moins de 2 ha, représentant 49.5% du total des exploitations et couvrant 6.1% de la SAU avec une taille moyenne en UDE égale à 2. D’autre part des exploitations de plus de 50 ha représentant 2.4% du secteur agricole mais couvrant 40 % de la SAU totale avec une taille en UDE1 supérieure ou égale à 1002.

Figure 4 : Répartition des exploitations italiennes par taille et part dans la SAU totale Nombre d’exploitations % de la SAU

Source INEA 2007

1 UDE : L'unité de dimension européenne (UDE) est une unité de mesure de la marge brute standard (MBS).

Une UDE équivaut en moyenne à 1,5 hectare de blé (variable selon les régions). 2 Source : INEA 2007 –compte de l’agriculture 2010 et rapport de l’UE sur le développement rural 2009

17

Les cultures céréalières occupent 31.7 % de la SAU, les prairies permanentes et les cultures fourragères représentent respectivement 27.2 et 14.2%. Les cultures permanentes de types vignes et oliveraies s’étendent sur 6 à 8% de la SAU italienne.

Tableau .2 : Utilisation de la SAU

Principales cultures SAU % SAU Céréales et légumineuses à grains 4 032 823 31,7 Pommes de terres et légumes 266 117 2 Cultures industrielles 315 972 2,5 Fourrage 1 798 141 14,2 Jachères 494 217 3,9 Vigne 761 480 6 Oliviers 1 018 995 8 Agrumes et fruits 516 162 4,1 Autres (pépinières, jardins familiaux..) 49 146 0,4 Prairies permanentes et pâtures 3 451 756 27,2 TOTAL 12 704 809 100

Source : INEA Compte de l’agriculture 2010 – données 2007

La part de l’élevage à augmenté de 2.5% depuis 2005, elle concerne 18.4% des

agriculteurs, (soit 309 469 exploitations) et il s’agit essentiellement d’élevage bovin, caprin et ovin. L’élevage bovin et porcin est situé pour la plupart en Lombardie alors que les régions du sud comme la Sardaigne sont plutôt spécialisées dans l’élevage ovin et caprin (INEA 2010).

2-5-2 : Production agricole et industrie agro-alime ntaire

La valeur de la production agricole s’élève à 44 376 millions d’euros. Elle a fortement diminué en 2009 par rapport à l’année précédente (-8.4 %) ; ceci est lié à une baisse conjointe des volumes (-2.4 %) et des prix (-6.1 %). - Les secteurs dominants sont la viande, avec 20 % de la production agricole totale pour une valeur de 9081 millions d’euros, les productions légumières qui représentent 16.4 %, et le secteur laitier représentant 10.3 %. - La baisse de la production a surtout touché les grandes cultures et l’arboriculture, avec une très forte baisse des céréales (-17.7 % sur le blé). En revanche les productions animales semblent bien se maintenir, même s’il est important de souligner que le prix aux producteurs laitiers a chuté de 13 % durant l’année 2009.

Figure 5 : Répartition de la valeur de la production agricole italienne

Type de Production Valeur

(Mo €) Céréales et légumes secs 3 349 Légumes 7 298 Cultures industrielles 600 Horticulture 2 773 Vigne 2 975 Olivier 1 451 Fruits et Agrumes 4 167 Fourrages 1 600 Viandes 9 081 Lait 4 599 Œufs et autres 1 180 Services connexes 5 303 TOTAL 44 376

La majorité des exploitations sont en faire valoir direct (90%) de type individuel et

familial. C’est sans doute l’un des facteurs qui peut expliquer le fort individualisme des agriculteurs italiens. Le PSN souligne que l’atomicité de l’offre et le manque de structuration des filières constituent les principaux handicaps du secteur agro-alimentaire.

Les produits de qualité labellisés représentent une part importante de la production, l’Italie se classe au premier rang européen pour les produits IGP ou AOP avec 21 % de la production UE en 2006, essentiellement en production viticole. Autre fait marquant, la part de l’agriculture biologique est importante avec 7.9 % de la SAU en 2007. L’Italie se place ainsi au deuxième rang de l’UE à 27 en termes de superficie avec plus d’un million d’hectares en AB. Le vieillissement de la population touche également le secteur agricole avec 60 % d’agriculteurs de plus de 55 ans et seulement 10 % de moins de 40 ans.

Les Industries agro alimentaires (IAA) italiennes représentaient 60 300 entreprises ( y compris les secteurs des boissons et du tabac) en 2008. - En 2009, le secteur employait 456 200 personnes soit 9.9 % de l’emploi industriel, ce qui représente près de 70 % de l’emploi salarié dans les régions Centre-Nord. - La valeur de la production des IAA en 2007 est de 913 milliards d’euros soit 13.5 % de la production du secteur secondaire ; l’Italie se situe à la quatrième place pour la valeur de la production IAA de l’UE à 27. (INEA 2010)

8%

16%

1%

6%

7%

3%9%4%

21%

10%

3%

12%

Céréales et légumes secs Légumes Cultures industriellesHorticulture Vigne OlivierFruits et Agrumes Fourrages ViandesLait Œufs et autres Services connexes

Tableau 3 : Production des IAA par secteur en 2009

Secteurs Millions € % Laits et produits laitiers 14 425 12,0 Confiserie et sucre 12 174 10,1 Charcuterie 7 601 6,3 Viande bovine 5 900 4,9 Aliments 5 700 4,8 Avicole 5 320 4,4 Pâtes 4 500 3,8 Conserves végétales et jus de fruits 4 764 4,0 Huile d'olive et graines 4 000 3,3 Farine 2 560 2,1 Surgelés 2 237 1,9 Enfance et diététique 3 000 2,5 Eau minérale et boissons gazeuses 4 100 3,4 Vins 10 600 8,8 Café 2 400 2,0 Bière 2 400 2,0 Riz 1 050 0,9 Poissons 1 387 1,2 Autres secteurs 25 882 21,6 TOTAL 120 000 100,0

Source : Compte annuel de l’agriculture INEA 2010

Les principales filières IAA (hors « autres secteurs »), sont les produits laitiers qui

représentent 12% de la valeur de la production IAA et les confiseries et sucres avec une production de 12174 millions. Il est à noter que ces secteurs ont subi une forte baisse par rapport à 2008, avec -3.4 % pour les produits laitiers et -5.4 % pour le sucre.

III- La politique de cohésion de l’Union européenne pour la période 2007-2013 et son application en Italie

3-1 Rappels sur la politique de cohésion de l’UE La politique de cohésion de l’Union européenne met en œuvre le principe de solidarité entre les peuples de l’Europe, énoncée dans le préambule du traité de l’Union européenne. Elle contribue à réaliser l’un des objectifs fondamentaux inscrits dans le traité : le renforcement de la cohésion économique et sociale de l’Union Européenne à travers la réduction des écarts entre régions. Avec l’intégration des dix nouveaux pays en 2004, puis de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007, cet effort d’harmonisation a dû être renforcé. Pour répondre à ces défis, un nouveau dispositif législatif s’est donc avéré nécessaire. Pour la période 2007-2013, il est composé des éléments suivants :

20

• Un règlement général3 : il définit des règles communes, applicables au Fonds européen de développement régional (FEDER), au Fonds social européen (FSE) et au Fonds de cohésion. Ce règlement présente un nouveau processus de programmation ainsi que de nouvelles normes pour la gestion financière, le contrôle et l’évaluation des projets. La politique de cohésion est réorganisée autour de trois nouveaux objectifs prioritaires: convergence, compétitivité régionale et emploi et coopération territoriale européenne.

• Un règlement pour chacune des sources de financement : Fonds européen de développement régional (FEDER), Fonds social européen (FSE), Fonds de cohésion et instrument d’aide de préadhésion (IAP).

• Un règlement inédit crée une autorité transfrontalière pour mettre en œuvre les programmes de coopération.

3-1-1 : Panorama des fonds européens de la politiqu e de cohésion 2007-2013

3-1-1-1 – Les fonds structurels Les fonds structurels sont les instruments de la politique de cohésion. Un budget de

347 milliards d’euros environ a été adopté pour sept ans (2007-2013). Ces instruments doivent servir au développement économique de l’UE, tout en respectant le principe de cohésion. La Commission européenne a précisé les priorités d’intervention des fonds structurels pour la période 2007-2013 dans les Orientations Stratégiques communautaires (OSC). Cette communication, adoptée en octobre 2006, est accompagnée de règlements qui instaurent le cadre juridique des fonds structurels pour les sept prochaines années (règlements également adoptés). Nous disposons d’un règlement général pour le FEDER, le FSE et le Fonds de Cohésion et d’un règlement spécifique par fonds.

Les documents communautaires permettent aux États membres de l’Union européenne de définir un Cadre de référence stratégique nationale (CRSN), interprétation nationale des OSC. Ainsi, chaque état a pu spécifier dans ce texte les priorités d’intervention des fonds structurels qui correspondent à son niveau de développement et à ses besoins. Chaque CRSN doit être approuvé par la Commission européenne.

La programmation 2007-2013 compte deux fonds structurels : le fonds européen de développement régional (FEDER) et le fonds social européen (FSE). Cette nouvelle programmation a été dotée de 347 milliards d’euros.

- Le FEDER (Fonds européen de développement régional) intervient au titre des trois objectifs des fonds structurels 2007-2013 : l’objectif de convergence, l’objectif de compétitivité régionale et emploi et l’objectif de coopération territoriale européenne. Il est destiné à soutenir des projets servant le développement économique des régions. Plus particulièrement, le FEDER 2007-2013 doit contribuer à renforcer la compétitivité et l'innovation, créer et sauvegarder des emplois durables et assurer un développement durable, tel que l’a rappelée la Commission européenne dans ses orientations stratégiques (OSC) pour cette nouvelle programmation. Il contribue au financement d’investissements productifs, d’investissements dans les infrastructures, d'assistance et de services aux entreprises - en 3 RÈGLEMENT (CE) No 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds

européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999

21

particulier aux PME - de création et développement d'instruments de financement, de projets environnementaux ou énergiques.

- Le FSE (Fonds Social Européen) a pour objectif d’atteindre le plein emploi en Europe. Il doit contribuer également à renforcer la qualité et la productivité du travail, à lutter contre toutes les formes de discrimination sur le marché du travail et à promouvoir l’insertion sociale. Le FSE est mis en œuvre dans le cadre des objectifs de Convergence et de Compétitivité régionale et d’Emploi, par le biais de Programmes Opérationnels (PO).

L’Italie comptabilise 24 PO pour la programmation 2007-2013 : 19 PO régionaux, 2 pour les Provinces autonomes de Bolzano et Trente et trois PO couvrant l’ensemble du territoire dans le cadre de l’objectif compétitivité régionale et emploi (PO : actions systémiques) et de l’objectif convergence (PO Compétences pour le développement et la gouvernance et Actions systémiques). Le FSE participe également à des actions transnationales (mises en commun de pratiques, d’expériences, de savoir-faire, de connaissances, etc.).

Les projets soutenus par le FSE sont essentiellement des projets « immatériels » : projets d’accompagnement vers l’emploi, de renforcement de compétences (formation), de création d’outils pour les structures agissant dans le domaine de l’insertion professionnelle, de la formation et de l’inclusion sociale, etc.

3-1-1-2 - Les autres fonds destinés à la cohésion A/ Le Fonds de cohésion

Il s’agit de l’aide destinée aux régions européennes présentant les retards de développement les plus marqués, ayant un Revenu National Brut par habitant inférieur à 90% de la moyenne communautaire. Ces régions, issues des douze nouveaux Etats membres, sont également inscrites dans l’Objectif de Convergence. Ainsi, l’articulation entre ce fonds, le FEDER et le FSE a été renforcée. Le Fonds de cohésion vise à soutenir de grands projets structurants, dans les domaines des transports, de l’environnement et de l’énergie.

B/ Le FEADER et le FEP

Le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et l’Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP), fonds structurels de la programmation 2000-2006, sont désormais exclus de cette logique de financement. Le premier devient le Fonds européen agricole de développement rural (FEADER) et le second le Fonds européen pour la pêche (FEP). Même s’ils ne font plus partie des fonds structurels, ils demeurent des instruments au service du développement régional et, à ce titre, des articulations entre les modalités d’intervention des quatre fonds ont été prévues.

La nouvelle architecture de la période de programmation 2007-2013 simplifie le système de la politique régionale en l’organisant autours de trois objectifs et de trois fonds. (cf., tableau 4)

22

3-1-2 Mise en œuvre de la politique de cohésion au niveau national : les instruments de programmation

Le règlement (CE) n°1828/2006 portant sur la politique régionale de l’UE propose les orientations stratégiques de la Communauté pour la cohésion. Par la suite, chaque État membre présente un cadre stratégique national (CSN) cohérent avec ces orientations stratégiques, et qui servira de référence pour la programmation des fonds. En plus, chaque pays établit des programmes opérationnels (PO). Ces derniers sont construits autours des priorités de l’espace concerné. Ils peuvent être établis au niveau national ou au niveau régional.

Chaque programme opérationnel ne décline qu’un des trois objectifs et ne bénéficie que du financement d’un seul fonds4. Le programme opérationnel expose des axes prioritaires et leurs objectifs sans détailler les mesures envisagées pour mettre en œuvre ces axes.5

Figure 7 : procédure de programmation des politiques de développement régional

3-2 - Zonage et ressources budgétaires

3-2-1 : Le zonage de la politique de cohésion

4 Il existe une exception à cette règle : le FEADER et le fonds de cohésion interviennent conjointement pour les programmes en matière d’infrastructure et d’environnement. 5 Par contre pour la programmation 2000-2006, les États membres, et/ ou les régions fixent les axes prioritaires et les mesures envisagées pour mettre en œuvre ces axes……

23

La totalité du territoire de l’UE est couvert par un ou plusieurs objectifs de la politique de cohésion, l’éligibilité à l’un ou l’autre de ces objectifs est fonction d’un zonage des régions élaborée par l’UE sur la base de références statistiques et de la nomenclature NUTS6 (Nomenclature d’Unités Territoriales Statistiques). Les critères d’éligibilités sont les suivants :

• Objectif « Convergence » : Les régions de niveau NUTS 2 dont le PIB (produit intérieur brut) par habitant est

inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Un soutien transitoire dégressif (appelé «phasing-in») est accordé jusqu'en 2013 aux régions NUTS 2 qui étaient couvertes par l'ancien objectif 1 mais dont le PIB dépasse 75 % du PIB moyen de l'UE à 15.

• Objectif « Compétitivité régionale et Emploi » : Les régions qui ne sont couvertes ni par l'objectif «convergence», ni par le soutien

transitoire (régions NUTS 1 ou NUTS 2 selon les États membres), sont éligibles à l'objectif «compétitivité régionale et emploi».

• Objectif « Coopération territoriale européenne » :

La coopération transfrontalière concerne les régions de niveau NUTS 3 situées le long des frontières terrestres intérieures et de certaines frontières terrestres extérieures, ainsi que toutes les régions NUTS 3 situées le long des frontières maritimes séparées par une distance maximale de 150 km. La Coopération interrégionale concerne toutes les régions d'Europe

6 NUTS : Nomenclature d’Unités Territoriales Statistiques

Tableau 4 : Architecture de la politique régionale pour la période 2007-2013

Objectifs Instruments financiers Régions et États membres éligibles

Convergence : vise à stimuler la croissance et l’emploi dans les régions et les États membres les moins développés

FEDER

FSE

Fonds de cohésion

Les régions de niveau NUTS 2 dont le PIB/ Habitant est inférieur à 75% de la moyenne communautaire.

Les États membres éligibles au fonds de cohésion : RNB/habitant est inférieur à 90% de la moyenne communautaire.

Les régions sous un régime transitoire dégressif (« Phasing-out ») : les régions qui auraient été éligibles à l’objectif « convergence » si le seuil était resté à 75% du PIB moyen de l’UE à 15

Les États membres qui auraient été éligibles au fonds de cohésion si le seuil était resté à 90% du RNB moyen de l’UE-15.

Compétitivité régionale et emploi : vise à contribuer à renforcer la compétitivité et l’attractivité des régions ainsi que l’emploi, en anticipant les changements économiques et sociaux.

FEDER

FSE

Toutes les régions qui ne sont pas couvertes par l’objectif « convergence » ou par le soutien transitoire (régions du niveau NUTS 2 ou NUTS 3 selon les États membres).

Les régions bénéficiant de la mise en ouvre progressive de l’aide « Phasing in » : les régions qui étaient couvertes par l’objectif 1 mais dont le PIB/ habitant dépasse 75% de la moyenne l’UE-15

Coopération territoriale européenne : vise à renforcer la coopération au niveau transfrontalier, transnational et interrégional entre les autorités régionales et locales

FEDER Coopération transfrontière : les régions de niveau NUTS 3, le long de toutes les frontières terrestres intérieures et de certaines frontières terrestres extérieures, le long des frontières maritimes séparées par une distance maximale de 150 km.

Coopération transnationale : toutes les régions mais il existe 13 zones de coopération.

Coopération interrégionale : mise en réseau et échange d’expériences : toutes les régions.

La carte ci-dessous présente la localisation des zones de convergence et de compétitivité pour l’ensemble de l’Europe.

25

Figure 8 : Répartition du territoire de l'UE selon les objectifs de la politique de chésion

2007-2013

Source : Commission européenne : direction de la politique régionale [2007] : «La politique de cohésion 2007-2013 : commentaires et textes officiels » Cinq Régions italiennes sont situées en zone de convergence, il s’agit de régions situées au Sud de l’Italie dans le Mezzogiorno: Pouilles, Campagne, Basilicate, Calabre et Sicile.

Convergence

Phasing out

Phasing in

Compétitivité régionale et emploi

26

Ces Régions bénéficieront donc d’une contribution communautaire plus importante avec un taux de financement de 75% au lieu de 50% pour les régions en zone de compétitivité

3-2-2 : Les ressources financières de la politique de cohésion

La dotation budgétaire européenne pour la politique de cohésion s’élève à 347,410 milliards d’euros (en prix courants) ventilée par objectif : • 81,5 % pour l’objectif Convergence qui inclut les ressources du Fonds de cohésion et du Phasing out; • 16 % pour l’objectif Compétitivité Régionale et Emploi, inclus les ressources du Phasing in • 2,5 % pour l’Objectif Coopération territoriale européenne La figure 8 montre la répartition des ressources par pays. L’Italie est le troisième bénéficiaire de cette politique avec un montant global, tous fonds confondus, de 28.6 milliards d’euros.

27

Figure 9 : Répartition des fonds européens de cohésion (2007-2013) par objectif et par État membre

Source : Commission européenne : direction de la politique régionale [2007] : «La politique de cohésion 2007-2013 : commentaires et textes officiels »

3-2-3 : Ressources budgétaires de la politique de c ohésion pour les Régions italiennes

Tableau 5 : Dotation communautaire des PO FEDER et FSE (Source CRSN Italien)

Programme opérationnel Contribution communautaire Objectif "Convergence" FEDER FSE TOTAL

POR Basilicate en transition 300 874 549 128 946 235 429 820 784

POR Calabre 1 499 120 026 430 249 377 1 929 369 403

POR Campanie 3 432 397 599 559 000 000 3 991 397 599

POR Pouilles 2 619 021 978 639 600 000 3 258 621 978

POR Sicile 3 269 802 550 1 049 619 576 4 319 422 126 PON Attraction culturel, naturel, tourisme 515 575 907 515 575 907 PON Energies renouvelables, économie d'énergie 803 893 176 803 893 176 PON gouvernance et assistance technique 138 095 405 138 095 405

PON Education 247 654 915 247 654 915

PON Réseaux et mobilité 1 374 728 891 1 374 728 891

PON Recherche et compétitivité 3 102 696 821 3 102 696 821

PON Sécurité 579 040 437 579 040 437

PON gouvernance et assistance technique 207 143 108 207 143 108

PON Education 742 964 746 742 964 746 TOTAL 1 17 882 902 254 3 757 523 042 21 640 425 296

Objectif "Compétitivité régionale" FEDER FSE TOTAL

POR Abruzze 139 760 495 127 719 591 267 480 086

POR Emilie Romane 128 107 883 295 929 210 424 037 093

POR Frioul-Venétie 74 069 674 120 355 589 194 425 263

POR Lazio 371 756 338 368 038 775 739 795 113

POR Ligurie 168 145 488 147 619 048 315 764 536

POR Lombardie 210 887 281 338 017 613 548 904 894

POR Marche 112 906 728 111 554 330 224 461 058

POR Molise 70 765 241 37 665 371 108 430 612

POR P.A Bolzano 26 021 981 60 745 159 86 767 140

POR P.A Trento 19 286 428 61 198 969 80 485 397

POR Piémont 426 119 322 397 283 869 823 403 191 POR Toscane 338 466 574 313 045 574 651 512 148

POR Ombrie 149 975 890 98 984 087 248 959 977

POR Val d'Aoste 19 524 245 32 911 544 52 435 789

POR Vénitie 207 939 920 349 019 589 556 959 509

POR Sardaigne 680 671 765 291 716 470 972 388 235

PON Azioni di sistema 28 680 066 28 680 066

TOTAL 2 3 144 405 253 3 180 484 854 6 324 890 107

Objectif Coopération territoriale européenne 624 673 943 624 673 943

TOTAL 3 624 673 943 624 673 943 TOTAL 1+2+3 21 651 981 450 6 938 007 896 28 589 989 346

29

- 75.6 % des ressources de la politique de cohésion sont attribuées aux régions en zone de convergence, avec 21.6 milliards dont 15 % pour le seul PO de la Région des Pouilles. L’objectif compétitivité représente 22 % de la dotation budgétaire dont 10 %, soit 651.5 millions, pour la Région Toscane. - A ces ressources européennes, viennent s’additionner 64.4 milliards au titre de la contribution nationale italienne auquel s’ajoutent 31.6 milliards pour l’investissement. Au total les Régions italiennes bénéficient de 124.7 milliards d’euros sur la période 2007-2013 pour la réduction des déséquilibres de développement. - Le FEDER contribue a plus de 75 % au soutien communautaire alloué à l’Italie, ne sont pas prises en compte ici les contributions pour la coopération transnationale hors UE. La dotation du FSE pour l’Italie s’élève à 6.9 milliards d’euros, dont 54 % au titre de l’objectif de convergence. Concernant le FSE, les programmes opérationnels mettent l’accent sur le principe d’égalité entre hommes et femmes, avec des objectifs ciblés sur la participation des femmes au marché du travail. Ils soulignent également l’écart entre en termes d’emplois, de qualité de l’éducation et de la formation… entre les régions du nord et du sud. Ils se donnent comme objectif d’homogénéiser les politiques économiques et celles de l’emploi et de stimuler la mobilité régionale et professionnelle. Le financement du FSE italien est réparti dans cinq domaines prioritaires :

- l’adaptabilité (création d’entreprises, formation, mobilité) : 16 % de la dépense publique totale programmée,

- l’accès à l’emploi, « l’employabilité » (intégration des femmes sur le marché du travail, soutien sur le marché du travail de groupes/populations en difficulté…) : 34 %,

- l’inclusion sociale (égalité des chances, equal…) : 9 %, - le capital humain (formation, économie de la connaissance, lutte contre le décrochage

scolaire) : 33 %, - les activités transnationales et transrégionales : 3 % Les régions de convergence bénéficient d’une aide supplémentaire spécifique (« renforcement des capacités »).

La seule dimension territoriale évoquée dans le FSE dans la prise en compte de ces objectifs est l’écart entre régions du Nord et du Sud.

30

IV- La politique de développement rural en Italie

4.1 La mise en œuvre au niveau national

Conformément aux exigences de l’UE, l’Italie a élaboré un Plan Stratégique National (PSN) de développement rural qui définit les grandes lignes de cette politique sur le territoire national.

4-1-1 : Le PSN un outil pour légitimer l’action de l’administration centrale ?

Pour un Etat décentralisé comme l’Italie, la mise en œuvre d’un PSN pour le développement rural, rendu obligatoire par la programmation 2007-2013, a constitué, aux dires des membres de l’administration agricole centrale, une « véritable innovation ». L’administration centrale n’ayant pas de légitimité constitutionnelle pour intervenir dans les orientations politiques définies par les Régions, la mise en œuvre d’une harmonisation de la politique de développement rural a constitué un véritable défi pour le Ministère. En effet lors de la précédente programmation, chaque Région avait ses propres critères de définition du rural, engendrant des disparités très fortes selon les territoires, pour les bénéficiaires potentiels de la politique de développement rural. Le processus de négociation à la Conférence Permanente des Régions a été très long et conflictuel, mais a représenté pour le Ministère une opportunité de légitimer sa position en tant qu’institution disposant d’une expertise indépendante susceptible de faire les meilleures propositions pour l’ensemble des Régions. La définition des zones rurales repose ainsi sur une recherche de critères suffisamment simples pour répondre à la diversité et à l’hétérogénéité des zones rurales.

« Le processus de construction et d’approbation du PSN a été un processus très long, difficile et conflictuel, parce qu’il est difficile dans un État décentralisé comme l’Italie de faire une programmation nationale. Le ministère de l’agriculture devait chercher la légitimité pour assurer la coordination entre les différentes stratégies régionales. Les régions ont des stratégies très fermées et strictes. C’est pourquoi le ministère de l’agriculture n’a ni la légitimité ni la liberté d’ intervenir dans les programmes régionaux. Il fallait convaincre les Régions par des propositions du ministère partant du principe que ce sont les meilleures solutions pour toutes les Régions ».

F. Mantino- INEA Rome - mai 2010

4-1-2 : Définition nationale du «rural » et typolog ie des espaces ruraux

Dans le cas de l'Italie, caractérisée par un territoire fortement hétérogène, la méthodologie de l’OCDE utilisée par l’UE est peu adaptée pour fournir une classification urbaine/rurale du territoire national. La méthodologie utilisée dans le cadre du Plan Stratégique National (PSN) pour la classification de zones rurales est en partie différente de la méthodologie de l’OCDE.

31

Dans la phase de planification de la politique de développement rural, concernant la période de programmation 2007-2013, le ministère italien de l’agriculture, de la sylviculture et des politiques alimentaires (MAFFP), en accord avec les Régions, a défini une classification des municipalités utilisant trois typologies des zones rurales en plus des pôles urbains afin de permettre une meilleure prise en considération des besoins spécifiques selon les territoires : a) Les pôles urbains b) Les zones rurales d’agriculture intensive c) Les zones rurales intermédiaires d) Les zones rurales avec problèmes de développement La classification de zones rurales mise en place par le ministère de l’agriculture en Italie

La classification proposée par le ministère de l’agriculture Italien permet de prendre en considération les différences intra-provinciales qui sont significatives dans le cas de l’Italie. Cette classification agit sur les municipalités et se réalise en 4 étapes

1ère étape : l’identification des pôles strictement urbains à l’échelle NUTS 3 : les municipalités et les provinces dont la densité de population est supérieure de 150 habitants/ Km. Ces pôles strictement urbains seront exclus dans les prochaines étapes.

2ème étape : application de la méthode de l’OCDE au niveau des municipalités restantes : Identification des zones de prédominance urbaine (les municipalités rurales dont la population est inférieure à 15 % de la population totale), de prédominance rurale (la population des communes rurales représente de 15 à 50 % de la population totale) et principalement rurales (population des communes rurales supérieure à 50% de la population totale), puis identification des zones de plaine, de colline et de montagne (critères d’altitude)

3ème étape : en se basant à la fois sur la densité de la population et sur l’importance de la SAU par rapport à la superficie totale de la commune, la catégorie zone à prédominance urbaine sera décomposée en deux sous-catégories :

• «le rural urbanisé» caractérisée par une densité importante de la population (supérieur à 150 ha/ Km) mais avec présence d’une activité agricole sur plus de 2/3 du territoire.

• «le rural fortement urbanisé» : cette catégorie regroupe les municipalités où la population rurale est importante (plus de 15% de la population) mais où les municipalités rurales urbanisées ont un poids dominant (plus de 50% de la population rurale)

4ème étape : Enfin, cette classification permet de distinguer quatre zones homogènes : • Les Pôles urbain : qui regroupent les communes urbaines au sens strict (densité de

la population est supérieures à 150 ha/ km) et le «rural fortement urbanisé» • Les zones rurales spécialisées en agriculture intensive : Cette catégorie regroupe

«le rural urbain de plaine», «le rural urbain des collines», «les zones de collines principalement rurales», et «les zones de plaine essentiellement rurales».

• Les zones rurales intermédiaires : regroupent les «zone de collines principalement rurales» (Nord et centre de l’Italie), «colline essentiellement rurales» et «les zones de montagne essentiellement rurales» (Nord et Centre).

• Les zones rurales avec problèmes de développement : regroupant les « zones de montagnes principalement rurales », « zones de collines principalement rurales (Sud) et zones de montagnes essentiellement rurales (Sud de l’Italie).

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Selon le rapport de l’OCDE (2009)7, les zones rurales en Italie sont réparties en trois catégories :

• Zones rurales spécialisées en agriculture intensive : ces régions englobent 1632 municipalités et représentent près de 22% de la population nationale. Elles sont généralement localisées dans les plaines du Nord et de l’Italie Centrale, près des pôles urbains. La densité de la population y est importante (près de 253 ha/ km). Les activités agricoles sont fortement spécialisées et intensives. Ces régions produisent à elles seules près de 38% de la valeur ajoutée de l’agriculture.

• Zones rurales intermédiaires : Elles englobent 2676 municipalités localisées essentiellement dans les collines et les montagnes. Elles représentent 24% de la population totale et près de 32% du territoire national. Ces régions sont caractérisées par des économies fortement diversifiées et une agriculture en régression continue.

• Les zones rurales avec problèmes de développement : Ce groupe comprend 2759 municipalités (12 % de la population totale). Ces espaces sont en général localisés dans les montagnes et les collines dans quelques plaines du Sud et dans les îles (Sardaigne et Sicile). La densité de la population y est la plus basse du pays (54 ha/Km).

De même le territoire italien est décomposé en deux zones : � Les régions de convergence

� Les régions de compétitivité

Tableau 6 : La répartition du territoire national par type de zones (en %) Régions Pôles urbains Zones rurales

spécialisées en agriculture intensive

Zones rurales intermédiaires

Zones rurales avec problèmes de développement

Compétitivité 8.3 17.6 31.1 43 Convergence 7 14.7 34.9 43.4 Italie 7.9 16.8 32.1 43.1 Source : Assessing the impact of rural development policy (RuDI), Work Package 1 (2008), country profile on rural characteristics : Italy

7 OECD Rural policy review : Italy, OECD 2009

Source : OCDE 2009(carte de gauche) et ministère de l’agriculture Italien (carte de droite) Cette nouvelle grille de lecture du rural engendre d’importantes modifications pour certaines régions : une grande partie du territoire des Pouilles, classé en zone à dominante urbaine pour l’OCDE, est ainsi définie comme une zone rurale intermédiaire et donc éligible au fonds du FEADER. Le tableau suivant montre la répartition de la population selon la définition italienne du rural et le zonage de la politique de cohésion. Plus de 57% du territoire est situé en zones rurales.

Tableau 7 : La répartition de la population totale par type de zone (en %) Régions Pôles urbains Zones rurales

d’agriculture intensive

Zones rurales intermédiaires

Zones rurales avec problèmes de développement

Compétitivité 43 25 21 10 Convergence 41 14 29 15 Italie 43 21.9 23.6 11.8 Source : Assessing the impact of rural development policy (RuDI), Work Package 1(2008), country profile on rural characteristics : Italy

Figure 9 : Comparaison entre la répartition des zones rurales selon l'OCDE et le ministère de l'agriculture en Italie

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4-1-3 : L’analyse SWOT du PSN par type de zone rura les Le PSN italien s’est attaché à établir une analyse de type SWOT par catégories de

zones rurales en fonction de la typologie décrite précédemment. La synthèse de cette analyse est présentée dans les points suivants :

• Les zones urbaines (A) : - Les points forts au regard des zones rurales voisines sont : la forte présence de structures de transformation et de commercialisation agro-alimentaires qui favorise le commerce des produits agricoles, l’existence de services aux entreprises et populations et enfin l’intérêt des populations urbaines envers les territoires ruraux et leurs produits. - Les points faibles et les menaces potentielles sont liés à la limitation de l’activité productive agricole dans ces zones et à l’urbanisation et à la dégradation des paysages périurbains. Par contre, la présence d’infrastructures logistiques et la qualité des paysages ruraux résiduels représentent de réelles opportunités.

• Les zones d’agriculture intensive (B): - Elles bénéficient de la présence de filières spécialisées, d’une agriculture à forte valeur ajoutée et d’une population relativement jeune. - Les points faibles résident dans la dégradation de l’environnement et du paysage liée aux pratiques intensives et un indice d’infrastructures inférieur à la moyenne nationale. Les menaces potentielles sont la réforme de la PAC et des OCM, la concurrence internationale et la capacité de lancement d’une complémentarité effective avec la politique de cohésion.

• Les zones rurales intermédiaires (C) - Les atouts de ces zones sont l’existence d’une complémentarité des activités agricoles avec d’autres activités de l’économie locale, la présence de paysages historiques, culturels et naturels, d’un taux d'auto-entreprenariat supérieur à la moyenne nationale et l’existence de produits agricoles de qualité. - Les points faibles et les menaces potentielles regroupent le manque d’infrastructures, les carences de certains services à la population, le vieillissement de la population, la dégradation du paysage lié à l’abandon ou à l’intensification agricole et la « fracture numérique ».

• Les zones rurales avec problèmes significatifs de développement (D) : Ces territoires bénéficient de la présence de zones de haute valeur naturelle et paysagère et

de l’existence généralisée de produits locaux. Les points faibles et les menaces potentielles se situent au niveau du vieillissement et de la faible densité de population, de la faible productivité des terres, de l’abandon de l’agriculture et de la perte des paysages traditionnels mais aussi du fort taux de chômage et du manque d’infrastructure sociale et numérique. Les opportunités pour les zones C et D sont identiques. Elles sont liées à l’existence d’une forte complémentarité avec la politique de cohésion, l’importance du paysage pour le développement du tourisme et la présence de produits typiques et enfin l’existence d’un plan haut débit pour l’équipement des zones rurales.

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Partant de ce constat, l’Etat italien a cherché à développer quelques instruments spécifiques adaptés aux situations des économies rurales et susceptibles de promouvoir une démarche plus intégrée.

4-1-4 : les outils proposés par le PSN pour une dém arche plus intégrée

En dehors de sa définition spécifique des zones rurales, le PSN italien propose aux

Régions des dispositifs particuliers concernant certains acteurs ou thématiques : les « paquets de mesures », les « projets intégrés de filières » et les « projets intégrés de territoire ». Ces dispositifs sont des outils pour la mise en œuvre d’actions intégrées de développement, ils se situent soit au niveau de l’entreprise agricole elle-même, soit au niveau de la filière ou du territoire. 4-1-4-1 - Les paquets de mesures

Ils proposent aux bénéficiaires d’accéder simultanément à une «combinaison» de mesures du FEADER, l’objectif étant de faciliter l’accès aux aides et de structurer les interventions en fonction des priorités territoriales. En général, la priorité est donnée aux combinaisons de mesures concernant un seul et même axe.

Il existe six paquets de mesures mobilisables : • Paquet de mesures « Qualité » : concerne toutes les mesures liée à l’amélioration de la

qualité de l’axe 1, y compris les services de conseils. Ce dispositif donne aussi la possibilité d’insérer quelques mesures de l’axe 2 (agriculture biologique, maintien de certaines races menacées…etc.) si elles contribuent à la mise en œuvre de productions de qualité. Les bénéficiaires sont les exploitants agricoles.

• Paquet de mesures «Jeune » : concerne tous les dispositifs d’aide à l’installation mais aussi la mesure 311 pour la diversification.

• Paquet de mesures « Femme » : ce dispositif vise à supprimer tous les obstacles à l’insertion des femmes dans le tissu économique rural. Il regroupe certaines des mesures des deux paquets précédents auxquelles peuvent s’ajouter des mesures stratégiques issues du FEDER et du FSE (formation, services de substitution, assistance aux mineurs...)

• Paquet de mesures « Santé et sécurité » : regroupe les mesures visant à améliorer la qualité du matériel utilisé dans les entreprises agro-forestières. Les deux derniers paquets de mesures ont été mis en œuvre après le Health-Check pour répondre aux nouveaux défis.

• Paquet de mesures «Energie renouvelable » : l’objectif est de développer la filière agro-énergie en mobilisant des mesures liées aux trois axes, l’investissement pour la restructuration du capital physique, l’innovation et les économies d’énergie pour l’axe1, l’utilisation durable de la forêt pour l’axe 2 et les mesures liées à la formation et à l’animation de l’axe 3.

• Paquet de mesures «Environnement » : comme le précédent, il regroupe diverses mesures des trois axes visant à agir sur l’amélioration de l’environnement local au sens large (agro-environnement, amélioration des services aux populations, Natura 2000…)

4-1-4-2 – Les projets intégrés de filière (PIF) et les projets intégrés territoriaux (PIT)

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Le dispositif PIF vise à structurer les filières en incitant l’ensemble des acteurs amont et aval à développer des partenariats autour de projet précis mobilisant plusieurs mesures du FEADER. Ce partenariat est assujetti à la signature d’un contrat précisant les objectifs du projet et les engagements de chacun des acteurs. Il associe des producteurs, des transformateurs, des opérateurs commerciaux et des structures de recherche, et concerne les filières de nature agricole, forestière ou agro-alimentaire. En fonction de la nature du projet, les mesures accessibles sont définies dans les Programmes de développement rural régionaux (PDRR) mais la priorité doit être donnée aux projets ayant pour objectif la certification de qualité y compris l’agriculture biologique. Les projets intégrés de territoire (PIT) relèvent de la même logique de concentration des interventions que les paquets de mesures et les PIF mais y ajoutent la prise en compte des spécificités d’un territoire comme critères d’intervention. Le PSN laisse ici une grande marge de manœuvre aux Régions pour développer cette approche.

4-2 – Ressources financières et articulation avec l a politique de cohésion

4-2-1 : le budget global FEADER pour l’ensemble des Régions italiennes

En conformité avec la distribution des compétences définie par la Constitution (cf. supra), la programmation et la mise en œuvre des politiques de développement rural relève du niveau régional ; il existe donc vingt Programmes de Développement Rural Régionaux (PDRR) sur l’ensemble du territoire italien.

Nous présenterons ici la répartition globale des crédits alloués au développement rural pour l’ensemble des Régions. Le contenu et les objectifs seront traités dans les études de cas des Régions Toscane et Pouilles (cf. partie 2).

Tableau 8 : Répartition des allocations totales du FEADER (Contribution communautaire + Cofinancement national) par axe et par région pour la période 2007-2013 (Source : INEA : RDPs data)

Régions Axe 1 Axe 2 Axe 3 Axe 4 Axe 3 + axe 4 Assistance technique Total

En M euro en % en Meuro en % en Meuro en % en Meuro en % en Meuro en % en Meuro en % en Meuro en %

Régions "compétitivité

Piémont 324,364 38,2 399,409 45 66,091 7,4 58,409 6,5 124,5 13,9 30,318 3,4 878,591 100

Val d'Aoste 12,065 10,2 82,386 69 12,324 10 8,875 7,5 21,199 17,9 3,034 2 118,684 100

Lombardie 291,656 32,4 464,716 52 80,517 8,9 35,995 4 116,512 12,9 26,871 3 899,755 100

Bolzano 74,772 23,9 193,982 62 28,282 9 15,634 5 43,916 14 0 0 312,67 100

Vento 403,053 44,1 337,78 37 45,787 5 100,614 11 146,401 16 27,44 3 914,674 100

Frioul Vénétie Julienne 106,301 43 91,468 37 24,721 10 16,069 6,5 40,79 16,5 8,652 3,5 247,211 100

Ligurie 143,567 51,9 55,892 20 15,248 5,5 54,383 20 69,667 25,2 7,436 3,5 276,526 100

Emilie Romagne 382,954 41 397,133 43 97,5 10 47,727 5,1 145,227 15,5 9,347 1 934,661 100

Toscane 323,059 38,5 335,645 40 88,107 11 83,911 10 172,018 20,5 8,391 1 839,113 100

Ombrie 304,027 40 326,829 43 68,406 9 38,003 5 106,409 14 22,802 3 760,067 100

Marche 194,098 42,2 178,35 39 41,391 9 27,589 6 68,98 15 18,39 4 459,818 100

Lazio 308,047 47 209,472 32 73,931 11 39,325 6 113,256 17,3 24,644 3,8 655,419 100

Abruzzes 165,072 43 142,039 37 42,228 11 19,194 5 61,422 16 15,356 4 383,889 100

Molise 85,94 44,1 65,942 34 27,502 14 9,774 5 37,246 19,1 5,849 3 195,007 100

Sardaigne 350,795 28 701,591 56 18 1,4 169,926 14 187,926 15 12,528 1 1252,84 100

Régions "Convergence 0 100

Campanie 752,938 40 677,645 36 282,352 15 94,117 5 376,469 20 75,294 4 1882,346 100

Les Pouilles 598 40,4 519,171 35 40 2,7 279 19 319 21,5 44,398 3 1480,569 100

Basilicate 171,743 26,5 349,967 54 64,809 10 38,885 6 103,694 16 22,683 3,5 648,087 100

Calabre 456,469 41,6 444,469 41 108,407 9,9 65,044 5,9 173,451 15,8 21,681 2 1096,07 100

Sicile 892,368 42,2 886,504 42 158,915 7,5 126,382 6 285,297 13,5 42,142 2 2106,311 100

TOTAL 6341,288 37,91 6860,39 42,7 1384,518 8,865 1328,856 7,925 2713,38 16,78 427,256 2,685 16342,308 100

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Source : INEA RDPs DATA

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Au total, la programmation 2007-2013 du FEADER en Italie, y compris les cofinancements nationaux, est dotée de plus de 16342 millions d’euros. La Région des Pouilles, située en zone de convergence, bénéficie de 1480 millions d’euros, elle est la quatrième région bénéficiaire de la politique de développement rural italienne. La Toscane se place en douzième position avec une enveloppe de 839 millions d’euros (cf. tableau 8). La répartition des montants du FEADER par axe, montre un relatif équilibre entre les axes 1 et 2 pour les Pouilles, 39.4% pour l’axe 1 et 36.2% pour l’axe 2. En revanche la dotation attribuée aux axes 3 (3.5%) et 4 (18.2%), révèle un choix stratégique fort sur Leader en ce qui concerne la qualité de vie et les services à la population ; seule la Région de Ligurie semble avoir fait un choix similaire sur le territoire national. Les axes 1 et 2 rassemblent près de 80% des dotations FEADER de la Toscane, le reste est réparti de façon équivalente entre les axes 3 et 4, avec 10% de la dotation globale.

4-2-2 : L’articulation avec la politique de cohési on (dans le PSN)

Le Plan stratégique national (PSN) reconnaît l’existence de connexions directes entre les deux politiques qui sont menées respectivement par le Ministère des politiques agricoles agroalimentaires et forestières (MIPAAF) pour le FEADER et par le Ministère du développement économique- Département des politiques de développement pour la politique de cohésion. Il précise que la consultation des partenaires concernant l’une et l’autre de ces politiques est faite selon les processus respectifs de chacun des ministères. La concertation est ensuite menée aux niveaux des deux institutions. Les résultats de cette concertation ont défini les grandes lignes de complémentarité et d’articulation pour chacun des axes de la politique de développement rural.

Le principe est que les interventions concernant les zones rurales relèvent prioritairement du FEADER. La politique de cohésion n’intervient que de façon additionnelle pour les opérations ne relevant pas des attributions du FEADER, telles que définies par le règlement CE n°1698/2005 et 1083/2006 : les PDRR et les PO régionaux ne pourront donc pas financer sur le même territoire des opérations similaires pour une même catégorie de bénéficiaires.

Le PSN encourage les régions à construire des stratégies complémentaires notamment autour des objectifs de la politique de cohésion « qualité des services », « qualité de vie, égalité des chances pour les citoyens et capacité d’investissement des entreprises » Le contrôle du respect des lignes de partage entre les deux politiques incombe aux autorités de gestion des PDRR, en l’occurrence, les Régions. 4-2-2-1 : Concernant l’amélioration de la compétitivité du secteur agricole et forestier Le PSN définit 5 domaines de complémentarité et de délimitation de ces politiques pour l’axe 1 :

• Les infrastructures territoriales : conformément à la législation européenne, le FEADER ne finance que les opérations conçues pour améliorer ou créer des

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connexions avec les réseaux principaux (irrigation, infrastructures routières..) et uniquement aux bénéfices des entreprises agricoles ou sylvicoles.

• La recherche : la politique de cohésion (FEDER) joue un rôle additionnel au niveau du financement de la recherche industrielle, du développement, de l’expérimentation agro-industrielle et forestière (innovation, transfert de technologie..) principalement pour les entreprises opérant dans les secteurs de production définis par l’annexe I du traité.

• La formation : la politique de cohésion (FSE) porte sur des actions de formation continue spécifiques pour les salariés du secteur des industries agro-alimentaires (IAA) et pour la création et l’amélioration de profils professionnels favorisant la diffusion de l’innovation dans les zones rurales (conseiller, consultant, administration publique..). La formation purement agricole relève uniquement du FEADER.

• La logistique : la complémentarité concerne en priorité les opérations de construction de plate-forme ou de pôle pour les entreprises agricoles et les IAA. Le FEDER finance les infrastructures d’accès à ces pôles (transport), la promotion de services intégrés de logistique et la formation de nouveaux professionnels des « supply chains ». Pour les TIC, le FEADER soutient les actions concernant l’utilisation des TIC par les exploitations et les IAA notamment en matière d’accès au réseau et pour les actions liées au contrôle de la chaine de production.

• Les énergies renouvelables : le FEADER finance les investissements pour la création de biomasse ou biogaz issus des produits agricoles ou forestiers d’une capacité maximum de 1 MW. Au-delà, et hors production, transformation ou commercialisation de produits agricoles ou forestiers, le financement concerne le FEDER.

4-2-2-2 : Concernant l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural La politique de développement rural intervient principalement dans ce domaine à travers les mesures agro-environnementales et la conditionnalité en soutenant des actions qui contribuent à une gestion innovante des ressources naturelles. Dans les régions de convergence, les actions concernant la gestion des zones Natura 2000 et des bassins versants sont appuyées par un soutien national. En zone de compétitivité, ces actions sont financées uniquement par le FEADER. La politique de cohésion intervient, au niveau des zones Natura 2000 ayant une capacité de gestion, pour soutenir l’investissement et les infrastructures liés à la biodiversité et favoriser le développement socio-économique des zones concernées.

Le FEDER financera plus spécifiquement dans les régions de convergence : - les infrastructures hydriques collectives visant à économiser la ressource en eau, - les installations pour la réutilisation des ressources en eau. Concernant la gestion des risques naturels, les interventions du FEDER sont limitées aux zones de risque élevé, situées dans le domaine public et plus spécifiquement la protection des bassins versants situés dans des zones productives (districts industriels) - La gestion du risque incendie fait l’objet d’une planification stratégique commune aux deux politiques. -Le FEADER soutient les actions liées à la création de pare-feux, de ceintures vertes, d’ouvertures des milieux forestiers et de petites infrastructures de surveillance incendies (points d’eau, tours de guet, pistes forestières…)

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- Le FEDER finance l’adaptation des points d’eau et la mise en place de réseaux de surveillance de grande envergure. Les différents programmes régionaux doivent indiquer clairement la délimitation entre les deux politiques et les critères de taille des infrastructures. 4-2-2-3 : Concernant la qualité de vie et la diversification de l’économie rurale

Cet axe est défini comme celui présentant la plus grande complémentarité avec la politique de cohésion. Mais c’est aussi celui qui présente le plus grand risque de superposition des deux politiques. Le PSN ne pose pas de délimitation spécifique entre les actions devant être financées par l’une ou l’autre mais propose que l’intégration s’articule autour de quelques thématiques et critères prédéfinis, les critères de délimitations définitifs devant être fixés ultérieurement dans le contenu des PDRR et des PO régionaux.

En fonction des domaines concernés, l’intégration doit être envisagée selon les modalités suivantes : - Une intégration de type horizontal pour ce qui concerne l’économie locale. Elle porte en premier lieu sur les infrastructures matérielles et immatérielles pour l’accessibilité et l’attractivité des territoires ruraux. Les autres secteurs clefs sont la promotion de l’innovation et de l’entreprenariat, l’accès au marché du travail et les services aux entreprises. - Concernant la qualité de vie, l’intégration doit se concentrer sur les services socio-économiques (instruction, santé…), sur la promotion et l’animation de l’insertion sociale et sur les infrastructures essentielles aux populations rurales, y compris l’approvisionnement en eau. - pour le tourisme et les ressources culturelles, l’intégration doit promouvoir une stratégie commune et des méthodes partagées pour renforcer le potentiel des zones rurales. Le FEADER a compétence exclusive pour financer les actions de diversification lorsqu’elles sont réalisées par les membres d’une exploitation agricole et pour le bénéfice de celle-ci.

Au niveau du soutien à la création et au développement des micro-entreprises et des activités touristiques, les PDRR et les PO devront fixer au moins un critère de délimitation entre les politiques sur la base : - du territoire d’intervention, en faisant référence à la territorialisation prévue par le PSN ou aux zones admissibles à Leader, - du type de production, du lien avec le territoire, avec la production agricole et forestière…etc. - du type d’investissements et de leurs tailles.

Pour les interventions sur l’amélioration des services essentiels aux populations, les PDRR et les PO devront fixer au moins un critère de démarcation sur la base : - du territoire d’intervention, en faisant référence à la territorialisation prévue par le PSN ou aux zones admissible à Leader - de la dimension financière de l’intervention, du bassin versant concerné - du type d’interventions financées.

Pour les interventions concernant le haut débit, le FEADER intervient uniquement dans les zones C et D. L’autorité de gestion définit les zones d’intervention du FEADER après vérification qu’aucun projet n’a déjà été financé par le FEDER sur le même territoire.

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Concernant les investissements immatériels comme la formation, l’information et l’animation des territoires, les PDRR et les PO devront fixer au moins un critère de délimitation sur la base : - du territoire d’intervention, en faisant référence à la territorialisation prévue par le PSN ou aux zones admissibles à Leader - de la thématique d’intervention.

Concernant les infrastructures, le FEADER se limitera toujours aux interventions sur les réseaux secondaires ayant pour objectif le raccordement à un réseau principal. En matière d’énergies renouvelables, le FEADER se limite aux projets limités à 1MW, les projets de dimension supérieure étant financés par la politique de cohésion. 4-2-2-4 : Outils et organisation prévus pour favoriser l’intégration lors de la mise en œuvre des programmes Le Plan stratégique national (PSN) souligne l’importance de la coopération inter-institutionnelle mise en œuvre lors de la phase de planification et la nécessité de la poursuivre en intégrant les partenaires socio-économiques lors de la phase de mise en œuvre. Pour cela, des solutions de «gouvernance» sont proposées pour faciliter cette intégration des politiques, telles que : - L’institution d’un dispositif national de coordination des stratégies nationales où seront représentés les Régions et les Ministères chefs de file des politiques de développement rural, de cohésion et de la pêche. Les Ministères chefs de file des politiques de développement rural et de cohésion participeront également au Comité national pour la coordination et le suivi de la politique régionale unitaire. - La création de formes de coordination entre les Comités de suivi des différents programmes via des participations croisées dans les comités de suivi respectifs de chaque politique. - Une coordination plus poussée pourra également être envisagée via des groupes de travail thématiques inter-institutionnels (conception intégrée, information et communication, évaluation…) en vue d’améliorer l’efficacité des interventions. - Des actions d’accompagnement, de formation et d’information sur les thèmes afférents aux différentes politiques : échanges d’expérience et bonnes pratiques notamment autour de Leader et des actions d’assistance technique à la planification des interventions de développement local. - Un partage des procédures de gestion et de mise en œuvre des programmes visant à promouvoir notamment : l'intégration des fonds dans une planification intégrée ; l'identification de modalités spécifiques d'incitations financières pour les projets qui assurent un lien fonctionnel étroit entre les actions financées par d'autres programmes ; l'utilisation d'outils tels que des mémorandums d'accord ou des accords de programmes, l'utilisation d'outils tels que des protocoles d'accord ou accords cadres pour des actions concernant les ressources nationales, les fonds structurels et le FEADER. - La réalisation d’actions de coordination dans le domaine du suivi et de l’évaluation des différentes politiques européennes et nationales.

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4-2-2-5 : Conclusion sur l’articulation avec la politique de cohésion

Le PSN porte une attention particulière à l’articulation des deux politiques et au développement d’outils facilitant cette intégration.

Concernant les critères de délimitation, la marge de manœuvre est très souple pour le niveau régional : aucun critère spécifique n’est défini pour les axes 1 et 2, mais des grands principes sont fixés– ils sont axés sur les thématiques ou le dimensionnement des opérations - le principe de base étant que le FEADER reste cependant le principal intervenant sur les territoires ruraux.

L’axe 3 fait l’objet d’une attention particulière car il est par définition celui où la complémentarité est la plus évidente. Cependant, là encore, les orientations accordent une grande latitude aux Régions en exigeant la mise en œuvre minimum d’un seul critère de délimitation qui sera fonction de la thématique traitée, de la taille de l’investissement ou de la localisation du territoire concerné. En revanche, pour l’accès aux TIC, il est important de relever que le FEADER n’intervient pas sur les zones rurales d’agriculture intensive (zones B), alors qu’elles peuvent représenter une part importante des territoires ruraux dans certaines régions. Il convient de souligner l’attention accordée aux outils de coordination et à leurs préconisations tant à l’échelon national que local, ainsi que l’ampleur des options proposées depuis la planification jusqu’aux opérations de gestion et de suivi des actions. La formulation du PSN sur ce point laisse donc supposer que de nombreuses innovations pourront être mises en œuvre au niveau régional.

Après avoir analysé le contenu des politiques de développement rural et de cohésion au travers des documents de programmation, nous avons approfondi notre analyse par des enquêtes de terrain dans deux régions italiennes, l’une située dans le Mezzogiorno et en zone de convergence, l’autre située dans le Centre-Nord, en zone de compétitivité.

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Deuxième partie :

Mise en œuvre des politiques européennes en Régions : études de cas dans les Pouilles et en Toscane

I – Les Pouilles : une approche sectorielle et cent ralisée du développement rural

Dans un premier temps, l’étude présente l’analyse des documents de programmation du FEADER et du FEDER à travers les orientations des dépenses publiques puis les modalités d’articulation de ces politiques telles que précisées dans ces documents. Dans un second temps, les résultats des enquêtes de terrain apporteront des éléments sur la mise en œuvre de cette complémentarité au niveau régional. L’intégration entre les deux politiques sera étudiée successivement du point de vue de la conception puis de celui de l’application au niveau local.

1-1 - Eléments de cadrage sur la Région des Pouille s

1-1-1 - Données socio-économiques générales :

Située en l’Italie du Sud, la région des Pouilles a une population de 4.068.167 habitants,

une superficie totale de 19.357 km² et une densité de population de 210 habitants/km², valeur plus élevée de la moyenne nationale (194 habitants/km²). La majorité du territoire est située en zone de plaine (53,2 %), tandis que les zones en colline représentent 45,3 % et celles de montagne seulement 1,5 %.

En 2007, le PIB/ ha est seulement de 67.2 % du PIB/ ha au niveau national et de 72.5 % de la moyenne UE-25. Le secteur primaire représente 3.8 % du PIB régional et occupe 9.8 % des employés contre 5.2 % au niveau national. L’industrie représente 22.4 % (dont seulement 1.8 % pour l’industrie alimentaire). Le secteur tertiaire contribue à 73.8 % du PIB régional.

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Figure 10 : La région des Pouilles

1-1-2 - Économie rurale de la Région des Pouilles

Sur la base du classement élaboré par le PSN, les zones rurales s'étendent sur 93 % de

la surface régionale, et 79 % de la population y réside avec une densité de 177 habitants/ Km². (Contre 604.5 habitant/km² dans les pôles urbains). La région se caractérise désormais par une divergence importante entre zones rurales et pôles urbains. Dans les zones rurales, le PIB/ habitant est d’environ 11539 euro, ce qui représente la moitié du PIB/habitant dans les pôles urbains. La densité des unités de travail locales montre aussi la divergence entre les deux types de zones. (17 unité de travail/ km² en zones rurales contre 49.1 dans les pôles urbains).

Figure 11 : Classification des zones rurales des Pouilles selon la typologie du PSN

2007-2013

(Source : PDS Puglia 2007-2013)

• A – Pôles urbains • B –Zones spécialisées en agriculture intensive

• C – Zones rurales intermédiaires • D – Zones rurales avec problèmes de développement.

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1-1-3 Les caractéristiques du système agricole et a groalimentaire dans les Pouilles :

L’agriculture :

La Région des Pouilles est la Région la plus "agricole" d'Italie. En fait, 83,7 % de la superficie régionale est destinée à l'agriculture : la Superficie agricole utilisée (SAU) correspond à 1.302.722 ha tandis que les forêts (116.529 ha) couvrent seulement 5,7 % du territoire.

L’agriculture est caractérisée par des différences importantes de la situation productive au niveau régional. Ces différences sont liées aux différences morphologiques importantes qui s’opposent dans la Région. D’un côté, les zones désavantagées du Gargno, du Sub Apennin Dauno, de la Murgia et du Salento. De l’autre côté, des zones particulièrement favorables au développement de l’activité agricole (Tavoliere, Terra di Bari, Litorale barese, Arco ionico tarantino).

Selon les données de l’Institut National des statistiques italiennes (ISTAT), en 2004, le nombre des exploitations agricoles est de 352500 (24 % des exploitations agricoles en Italie de Sud). En ce qui concerne le fonctionnement des secteurs agricoles, les principaux secteurs de production sont les suivants: l’oléiculture, qui est l'un des points forts de l'agriculture des Pouilles, couvre 319332.64 ha (25.69 % de la SAU) et 188.657 exploitations (54.45 % des exploitations régionales) avec une valeur de production de 90500 tonnes (36 % de la production nationale). Le revenu brut moyen de ce secteur représente 32.5 % du revenu brut régional. Les céréales sont cultivées sur une surface de 331366.17 ha, soit 26.65 % de la SAU. Les exploitations du secteur sont 30906 (8.92 % des exploitations régionales). L'élevage des bovins pour la production de viande concerne 1889 exploitations.

Les cultures arables occupent 50 % de la SAU, les cultures permanentes 44 % et les prairies et pâturages 6 % de la SAU. Même si la majorité de la SAU est occupée par les cultures arables, les cultures permanentes, et en particulier les oliviers et les vignobles, jouent le rôle plus important du point de vue économique.

L’industrie agroalimentaire

L’industrie agroalimentaire de la région des Pouilles participe à hauteur de 5.3 % à la valeur ajoutée nationale de cette branche. En 2007, l’industrie agroalimentaire occupe 29000 employés. Le nombre des entreprises agroalimentaires est de 5400 dont la majorité sont des industries d’huile d’olive (752 entreprises). Le secteur se caractérise par la prédominance des industries de transformation des produits primaires avec une faible utilisation des technologies avancées ; par conséquent la production est de faible valeur ajoutée.

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Figure 12 : Série chronologique de l'évolution de la valeur ajoutée du secteur agricole et du secteur alimentaire entre 2000-2007 et comparaisons géographiques

(Source : ISTAT 2007)

La valeur ajoutée du secteur agricole et celle du secteur alimentaire sont relativement faibles par rapport à la moyenne nationale. Ceci est dû à la faible utilisation des nouvelles technologies.

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1-2 - : Les orientations des politiques UE dans les documents de programmation

1-2-1 : Les orientations du FEDER dans la région de s Pouilles

Le 20 novembre 2007, la Commission européenne a approuvé un programme opérationnel pour la région des Pouilles, portant sur la période 2007-2013. Ce programme opérationnel s’inscrit dans le cadre prévu par l'objectif «Convergence» et dispose d'un budget total de quelque 5,2 milliards d'euros. L’aide communautaire apportée par le FEDER s’élève à 2,6 milliards d’euros.

1-2-1-1 Objet et finalité du programme La politique de cohésion prévue dans la région des Pouilles pendant la période 2007 -

2013 vise principalement à favoriser la pleine et entière convergence de la région dans le domaine de la croissance et de l’emploi, tout en assurant un développement durable. Le programme opérationnel cofinancé par le FEDER dans la région des Pouilles poursuit trois objectifs :

• renforcer l’attrait de la région, en améliorant l’accessibilité au territoire, en garantissant la qualité des services et en préservant le potentiel de l’environnement. Un modèle de développement durable fondé sur une efficacité énergétique accrue et une exploitation nettement plus significative des énergies renouvelables permettra d’atteindre ces objectifs,

• promouvoir l’innovation, l’esprit d’entreprise et le développement de l’économie de la connaissance, et favoriser la spécialisation et les zones de production,

• améliorer les conditions sous-tendant le bien-être et l’intégration sociale. Le programme s’articule autour de huit priorités:

• Priorité 1: «Promotion et diffusion de la recherche et de l’innovation au service de la compétitivité» L’accent est mis sur les liens étroits existant entre le savoir et la capacité de la

production régionale à relever avec succès les défis posés par la mondialisation des marchés. L’amélioration de l’innovation est axée sur l’adoption d’une politique de diffusion du savoir entre les entreprises et dans l’ensemble du système économique. Une attention particulière est accordée au développement des services dans le secteur des technologies numériques de pointe, notamment pour les PME et les services publics novateurs s’adressant aussi bien aux entreprises qu’aux habitants de la région.

• Priorité 2: «Exploitation durable et efficace, au service du développement, des

ressources naturelles et énergétiques» Cette priorité entend promouvoir une exploitation durable et efficace des ressources

naturelles, de manière à garantir la viabilité de l’environnement et un niveau de prestation adéquat en ce qui concerne les services environnementaux destinés à la population et aux entreprises. L’optimisation d’un cycle intégré de l’eau et des déchets ainsi que la prévention de l'érosion des sols et des risques naturels et technologiques feront l’objet d’une attention

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particulière. Le programme vise à améliorer l’efficacité énergétique et à accroître la production d’énergie provenant de sources renouvelables, le but étant une réduction significative des émissions de CO2 dans l’atmosphère.

• Priorité 3: «Intégration sociale et services visant à améliorer la qualité de la vie et

l’attrait de la région» Le principal objectif de cette priorité est de garantir le bien-être et la sécurité des

habitants de la région et, de manière générale, d’améliorer les conditions nécessaires au développement par des actions sur : - la consolidation des réseaux d’infrastructures sociales et sanitaires, et l’amélioration de l’accès aux services dans les zones urbaines ou d’autres zones spécifiques, - l’accroissement de l’offre de services de soins aux personnes et aux familles, - la création d’entreprises dans le secteur social et celui de la santé. Une attention particulière est accordée à la sécurité et la légalité de l’environnement de travail des habitants et des entreprises de la région, qui seront renforcées.

• Priorité 4: «Promouvoir le potentiel naturel et culturel afin de renforcer l’attrait et le développement de la région» Cette priorité concerne le développement du tourisme et son intégration aux politiques

de l’environnement et de la culture. Elle cible des projets innovants destinés à accroître la compétitivité régionale : les acteurs de l’industrie touristique seront orientés vers des produits et des niches du marché présentant une valeur ajoutée maximale. L'objectif est d'attirer plus de touristes étrangers dans la région et d'encourager les activités touristiques hors saison. L’accent sera mis sur la promotion d’une image globale des Pouilles, s’articulant autour de l’hospitalité et de la qualité des services de la région. En promouvant de nouvelles formes de tourisme, la stratégie régionale mettra en avant l’environnement, l’écosystème et la biodiversité des Pouilles. Le point de départ sera le parc national de Gargano et de nombreuses autres zones protégées.

• Priorité 5: «Réseaux et vecteurs de mobilité» Quasiment toutes les interventions prévues au titre de cette priorité ont trait à la

consolidation d’un réseau (ferroviaire et portuaire) de transport durable. Le programme entend améliorer la mobilité régionale et notamment : a) créer un système de transport régional public intégré du point de vue des réseaux, des services et des tarifs ; b) développer des réseaux de transport urbains et locaux durables et accessibles et c) créer dans la région une plateforme logistique intégrée et plurifonctionnelle permettant de renforcer la position des entrepreneurs locaux. A cette fin, il est aussi prévu d’attirer l’investissement national et étranger, et de créer des services accessibles pour le trafic commercial dans la Méditerranée.

• Priorité 6: «Compétitivité des systèmes de production et de l’emploi»

Cette priorité soutient la transformation structurelle de l’industrie régionale. Les secteurs traditionnels particulièrement exposés à la concurrence des nouveaux pays industrialisés bénéficieront d’une aide pour se repositionner sur le marché de façon compétitive : cette priorité soutiendra les jeunes et les entreprises produisant des biens spécialisés présentant une valeur ajoutée. La stratégie régionale entend créer les conditions permettant de mieux exploiter les avantages de la localisation et apporter son appui aux politiques d’expansion du système de production vers le marché international. Elle renforcera aussi la mise en réseau et les stratégies fondées sur la chaîne de production. Cette priorité apportera une aide sélective, qui ira à des projets de développement durable et facilitera l'accès des PME au crédit et au capital risque.

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• Priorité 7: «Compétitivité et pouvoir d’attraction des villes et du tissu urbain» Cette priorité encourage les initiatives axées sur la mise en valeur des ressources

historiques, culturelles et naturelles des villes et du tissu urbain des Pouilles risquant d'être laissées à l’abandon. Deux types d’intervention sont prévus : a) des plans de développement urbain intégré, se caractérisant par des initiatives ciblées sur la valorisation et la viabilité de l’environnement et s’efforçant notamment de contenir l’expansion urbaine. Ces interventions ciblent les villes moyennes et/ou les grandes villes connaissant des problèmes géographiques, sociaux ou économiques ; b) des plans de développement intégré pour les centres des petites agglomérations, dont le but sera à la fois d’améliorer les réseaux d’infrastructures (dans le domaine des transports ou de l’écologie, afin de reconstituer le lien avec l’environnement naturel et culturel) et de réhabiliter les friches industrielles ou autres zones abandonnées.

• Priorité 8: «Gouvernance, capacité institutionnelle, compétitivité et efficacité des marchés» Cette priorité a pour but d’accroître la capacité des administrations associées à la

programmation et à la gestion des fonds du FEDER, et de renforcer la participation des partenaires socio-économiques. Les initiatives favorisant la participation de divers intervenants privés et publics à l’exécution et l’évaluation du programme opérationnel ainsi que les activités d'information et de publication liées au programme feront l'objet d'une attention particulière. 1-2-1-2 Orientations budgétaires du PO FEDER Le tableau ci-dessous présente la ventilation des dépenses publiques selon les huit priorités du PO FEDER

Tableau 9 : Dotation budgétaire PO FEDER par priorités

Source : http://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/italia/index_fr.htm

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La figure 13 montre la ventilation des dépenses publiques selon la typologie spatiale définie par le PO FEDER.

Figure 13 : Répartition du budget du FEDER 2007-2013 par types de zones

(Source : PO de la région des Pouilles FEDER 2007-2013, Octobre 2007)

1-2-1-3 : Complémentarité et articulation avec la politique du FEADER dans les

textes Dans le cadre des objectifs d'intégration de la politique régionale et politique de

développement rural, et selon le classement en zones rurales définies au niveau communautaire, national et régional, le PO FEDER détermine des domaines de complémentarité qui ont pour objectifs de soutenir la compétitivité du secteur agricole, agro-alimentaire et forestier, en cohérence avec le contexte socio-économique régional.

La complémentarité apparaît essentiellement en matière de recherche et

d’innovation . Une importance particulière est accordée aux activités de recherche industrielle et expérimentale liées au développement de nouvelles technologies biologiques, de nouveaux procédés et de nouvelles formes d'organisation, ainsi qu'aux énergies renouvelables. De telles interventions pourront contribuer à améliorer le niveau de connaissance et d'innovation des entreprises du secteur primaire et aussi à diversifier les activités économiques des zones rurales. Le soutien à l'innovation et à la compétitivité des systèmes agroalimentaires sera soutenu par la politique régionale à travers des interventions portant sur les infrastructures de caractère matérielles et par le biais d’investissements immatériels. Cela contribuera à une meilleure insertion des produits agroalimentaires sur les marchés nationaux et internationaux. La stratégie d'intervention du FEDER dans les zones rurales prévoit aussi des actions en matière de diffusion des nouvelles technologies d’informations et de communication (TIC). En outre, des interventions du FEDER pour préserver l’environnement dans les zones rurales sont envisagées. Dans ce contexte, une importance particulière est accordée à la préservation de la biodiversité et à la rationalisation de l’utilisation des ressources en eau. En ce qui concerne l'objectif de l'amélioration de la qualité de la vie dans les zones rurales, la stratégie du PO FEDER prévoit quelques interventions concernant le renforcement de l'offre de services essentiels pour la population rurale, y compris l'amélioration des conditions

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d'accès aux services essentiels. Ces interventions peuvent contribuer à limiter l’immigration et à favoriser le développement de nouvelles activités. Dans ce contexte, les interventions du PO FEDER ont pour objectifs de favoriser les projets territoriaux intégrés. .

1.2.2 Le PO FSE dans les Pouilles Le diagnostic souligne le faible taux d’emploi régional (44 % contre 57.5 % en Italie et 62.5 % dans l’U.E.) et particulièrement celui des femmes (26.5 % contre respectivement 45.3 et 57.4 %). Le programme est essentiellement focalisé sur les deux axes prioritaires de l’accès à emploi et du capital humain (près de 80 % de la dépense publique totale). Aucune mention n’est faite d’une éventuelle spécificité ou prise en compte des questions d’emploi et de capital humain dans les zones rurales. L’articulation avec le FEADER est brièvement décrite en quelques lignes pour préciser la ligne de partage pour les interventions en matière de formation sur l’axe 1 du PDRR (agriculteurs/autres acteurs du secteur agricole) et pour les actions de formation destinées aux micro-entreprises non agricoles sur l’axe 3.

53

1-2-3 : Les orientations du FEADER La répartition des dotations publiques globales du PDRR des Pouilles est décrite dans le tableau suivant :

Tableau 10 : Répartition du budget public par mesure du FEADER 2007-20138

Source :PSR pugilia, FEADER 2007-2013, Décembre 2009

8 L’annexe 1 présente la nomenclature détaillée des mesures du PDR

AXES ET MESURES DEPENSES PUBLIQUES %

111 22 950 000 1,4

112 74 832 000 4,6

113 11 973 000 0,7

114 34 921 000 2,1

121 237 848 000 14,7

122 12 971 000 0,8

123 184 584 000 11,9

124 14 966 000 0,9

125 20 541 500 1,7

132 9 977 500 0,6

133 9 977 500 0,6

Total axe 1 635 541 500 39,4

211 3 485 000 0,2

212 7 965 000 0,5

214 355 416 500 21,9

216 96 867 000 5,9

221 23 447 000 1,4

223 19 912 500 1,2

226 39 825 000 2,5

227 39 825 000 2,5

Total axe 2 586 743 000 36.2

331 21 480 400 1,3

312 0 0

313 2 930 000 0,1

321 22 793 000 1,4

323 6 834 600 0,45

331 2 929 100 0,25

Total axe 3 56 967 100 3,5

413 228 143 000 14,1

421 11 976 600 0,7

431 53 895 000 3,4

Total axe 4 294 014 600 18,2

511 44 397 670 2,7

TOTAL 1 617 663 870 100

54

Dans l’axe I, qui représente 40 % de la dotation totale, l’accent est mis sur la

modernisation des exploitations agricoles (36 % de l'axe), et sur l’accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et forestiers (30,9 %). L’installation des jeunes agriculteurs et l'utilisation des services de conseil agricole et forestier pèsent respectivement 12,5 % et 5,9 % de l’axe I. Globalement, les interventions en faveur du capital physique représentent 72,4 % de la dotation de l'axe I, celles pour le capital humain 24,2 % et pour la qualité 3,3 %. La mesure modernisation des exploitations agricoles a pour objectif de valoriser les produits agricoles, d’améliorer les procédures de production, ainsi que de soutenir l'agrégation des exploitations dans les filières, et le respect des ressources naturelles et du paysage. La priorité sera donnée aux investissements dans les secteurs et produits de qualité. Des objectifs spécifiques et des priorités territoriales pour chaque secteur de production sont présentés dans la mesure. Par exemple, dans le secteur oléicole, les investissements dans zones rurales B et C sont prioritaires. Ils visent la mécanisation de la collecte du produit pour une meilleure efficience énergétique ainsi que la rationalisation des réseaux d'irrigation des exploitations pour l'épargne hydrique. Dans le secteur fruitier, la reconversion des productions ainsi que la mécanisation visant l'économie de l’énergie sont prioritaires. Les secteurs concernés sont : la viticulture, l’oléiculture, les agrumes, les fruits et légumes, l’horticulture, les cultures en serre, l’élevage et les céréales

L'axe II couvre 35 % de la dotation du programme. La priorité y est donnée à l’agroenvironnement (56,7 %) avec une dotation de 355.4 millions d’euros dont 187 millions du FEADER, suivi par les investissements non productifs (17,2 %). La reconstitution du potentiel forestier et l’adoption des mesures de prévention, représentent 7,7 % de la dotation de l’axe II. Dans l’ensemble, les mesures axées sur l'utilisation durable des terres agricoles représentent 76,2 % de la dotation de l'axe.

La principale orientation de l’axe 2 est la mesure 214. L’objectif principal est la protection des sols pour lutter contre le fort risque d’érosion et la limitation des pollutions . La mesure est subdivisée en six sous mesures :

- l’agriculture biologique : l’aide est concentrée sur les productions de céréales et de

fourrage, de tomate, d’horticulture, de raisin de table et de cuve, de pomme de terre, d’olivier, d’agrumes et de fruits à noyaux. L’objectif d’augmentation des superficies en AB est de + 13 %. La mesure concerne tout le territoire, avec priorité pour les zones vulnérables aux nitrates, zones Natura 2000 et zones à risque d'érosion.

- l’amélioration de la qualité du sol : la mesure concerne l'utilisation de matière organique de qualité (fumier, engrais vert, compost) sur des terrains à risque d'érosion. 5235 ha de SAU concernés

- la protection de la biodiversité : il s’agit de la conservation in situ, par des agriculteurs, des ressources végétales. L'engagement concerne la culture des espèces végétales menacées d'érosion. Environ 8000 exploitations seront concernées sur plus de 14 000 ha. - les projets intégrés et les bases de données sur la biodiversité : ils concernent la mise en œuvre de projets en partenariat public-privé, relatifs à des études sur les ressources génétique locales, la recherche de matériel de reproduction, la récolte de matériel génétique, la conservation ex-situ des ressources génétiques, la création et mise à jour de bases de données sur la biodiversité (100 % des coûts éligibles). - l’enherbement des superficies arborées : l’objectif est la limitation de la production de gaz à effet de serre (GES), la réduction des pollutions liées aux cultures (ammoniaque) et la promotion de systèmes d’exploitation favorisant la lutte contre la désertification. 1300 exploitations sont concernées sur près de 2300 ha.

55

- la conversion des terres arables en prairies permanentes : l’objectif est la préservation

des espèces et des habitats ainsi que la lutte contre la désertification. Par le biais de ces six dispositifs, les MAE devraient concerner 39 152 exploitations et

68 516ha de SAU. Par ailleurs, il convient de souligner que l’axe 3 ne représente que 3 % des dotations

totales, alors que l’axe 4 couvre 18.6 % de la dotation du programme. La mesure 413 est, à elle seule, dotée de 14.1 % du budget total du PDR pour la période 2007-2013.

Conclusion sur les orientations budgétaires du FEADER :

L’analyse de la répartition budgétaire entre les mesures du PDRR montre que pour la

période de programmation 2007-2013, la Région des Pouilles mobilise deux conceptions9 différentes de développement rural.

i. La conception sectorielle : les axes 1 et 2 du PDR régional sont concernés. Selon

cette conception, l’agriculture est considérée comme l’activité principale du rural et les actions en faveur de la production, des actifs et des exploitations agricoles sont au cœur de la politique de développement. L’agriculture est également considérée comme principal vecteur pour répondre aux nouvelles demandes de la société vis à vis des espaces ruraux, notamment, les nouvelles exigences environnementales.

ii. La conception du développement rural intégré : elle concerne exclusivement les axes 3 et 4 du PDR qui représentent ensemble environ 20 % du budget total du PDR régional. Cette conception est basée sur une vision intégrée du développement. La spécificité des territoires est au cœur de la dynamique de développement. Dans cette conception multisectorielle, le développement est porté par les populations et les élus locaux mettant en avant la synergie et la complémentarité entre toutes les actions locales.

1-2-4 : Définition de la complémentarité avec la po litique de cohésion dans la programmation FEADER

Le PDR des Pouilles définit la complémentarité avec les fonds de cohésion selon les différents axes.

Au niveau de l’amélioration de la compétitivité des secteurs agricoles et forestiers : le FEADER finance uniquement les actions concernant les structures agricoles. Pour sa part, le FEDER soutiendra les actions d’accompagnement des systèmes locaux en matière de recherche, de formation, d’infrastructure et de logistique. Pour le financement des infrastructures telles que la connexion au réseaux d’énergie ou d’irrigation, le FEADER prendra en charge uniquement les accès aux réseaux secondaires, le FEDER les connexions aux réseaux principaux. - Le FEDER financera la recherche agro-alimentaire à grande échelle, industrielle et d’expérimentation alors que le FEADER se concentrera sur la recherche pour l’innovation.

9 Pour définir les conceptions de développement rural, nous nous référons à Perrier Cornet [2005], qui fournit

une synthèse des conceptions de développement rural.

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- En matière de formation, le FEADER financera uniquement les actions concernant les exploitants, le FSE concernant les opérateurs et les professionnels qui interviennent en appui dans les secteurs agricole et forestier. - Dans l’axe 2, la complémentarité est fonction de l’échelle des projets : le FEADER se limitera aux actions situées au niveau des exploitations et le FEDER aux projets à l’échelle des territoires. - Pour l’axe 3, la plupart des mesures relèveront exclusivement de la compétence du FEADER, mais le FEDER intervient au-delà d’un certain seuil d’investissement ou en fonction du zonage. Ainsi pour la mesure 311, le FEADER financera la production d’énergie renouvelable à hauteur de un millions d’euros, au-delà elles seront financées par le FEDER. - En ce qui concerne la création de micro-entreprises, le FEADER se limite à des investissements de 40000 euros et uniquement sur les zones Leader, tandis que le FEDER intervient dans les autres zones ou pour des investissements supérieurs.

Afin d’assurer la complémentarité et l'intégration entre le PDR et les fonds structurels, il est prévu une participation croisée des représentants du PDR et des PO FEDER, FSE ainsi que du représentant régional du FEP aux Comités de suivi des différents programmes.

57

1-3: Les enquêtes de terrain auprès des instances régionales

1-3-1 – Rappel des objectifs et méthodologie

Ces enquêtes avaient un double objectif : mieux comprendre la mise en œuvre du PDRR et du PO FEDER et identifier des innovations institutionnelles favorisant une intégration entre ces deux politiques. L’analyse budgétaire à partir des données statistiques et des documents administratifs est insuffisante : elle ne renseigne que partiellement sur les politiques rurales des Régions. Certaines données budgétaires manquantes doivent être complétées par des dires d’acteurs10. Plus précisément, il s’agit de réaliser des entretiens ouverts auprès d’acteurs institutionnels pour obtenir des informations non accessibles par l’étude des budgets et des archives. Les enquêtes ont été menées, sous forme d’entretiens ouverts, auprès de personnes ressources de l’administration régionale, de responsables des politiques et des personnels techniques dans un premier temps, puis auprès des acteurs de territoires ruraux ciblés, en charge de la politique du FEADER ou impliqués dans sa mise en œuvre. Le tableau 11 fournit une synthèse des acteurs rencontrés dans la Région des Pouilles.

Tableau 11 : Les acteurs rencontrés dans la Région Puglia

Entretiens au niveau Régional Pierpaolo PALLARA Assistance technique PDR puglia INEA Giuseppe Gargano Assistance technique LEADER IAM Bari Antonio Marra Responsable FEDER Région Puglia Pietro Spagnoletti Area technico-Economico

Responsable CAA Régionale Coldiretti Puglia

Entretiens au niveau local Giusoé Olla

Directeur

Angelo Metrangolo Animateur

GAL TERRA D’ARNEO Province de LECCE

Danielle Borreli Directeur

Antonella Caggesse Animatrice

Agence de développement des Monti Dauni GAL MERIDAUNIA, Province de FOGGIA

1-3-2 Premières constatations : Les entretiens menés auprès des responsables régionaux du FEADER et du FEDER font apparaître les éléments suivants : 1-3-2-1 Sur la mise en œuvre du FEADER

Pour la période de programmation 2007-2013, le PDR se décompose en deux modes

de programmation strictement séparés :

10

Par exemple, pour les montants de FEDER 2007-2013 destinés aux zones rurales, le PO ne fournit aucune information sur les actions spécifiques sur les actions spécifiques pour les zones rurales.

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- Un programme pour le développement du secteur agricole et agro-alimentaire à travers les mesures de l’axe 1 et l’axe 2. - Un programme de développement intégré à travers l’approche LEADER pour assurer la diversification de l’économie rurale et l’amélioration des conditions de vie des populations rurales.

La volonté de séparer les deux modes de programmation apparaît à travers deux choix stratégiques de la Région : - Le lancement de Programmes Intégrés de Filières (PIF), comme instrument de mise en œuvre des mesures du PDRR. Ils ont pour objectif d’intégrer plusieurs acteurs d’une filière spécifique pour la réalisation de projets communs, distincts mais coordonnés et complémentaires entre eux, afin de promouvoir la modernisation des exploitations agricoles et forestiers, la valorisation commerciale des produits, l’échange des connaissances et l'introduction des innovations technologiques pour l'amélioration de la qualité. - Au niveau de l’axe 4 LEADER, pour la période de programmation 2007-2013, aucune intégration entre les mesures de l’axe 1 et celles de l’axe 2 n’est possible : les GAL, lors de l’élaboration de leurs stratégies locales de développement, doivent accorder la priorité à la mesure 413.

Les entretiens mettent aussi en évidence deux modèles de gouvernance différents au sein d’un seul PDRR. Pour la partie sectorielle du PDR, le processus de prise de décision est centralisé au niveau de l’autorité Régionale compétente « l’Area politiche per lo sviluppo rural- Service Agriculture », qui est l’autorité de gestion du programme. La coordination entre différents acteurs passe par une voie verticale hiérarchique. Cependant, pour la partie intégrée du développement rural, la prise de décision est mixte, partagée entre différents acteurs publics et privés. La coordination entre les différents acteurs est horizontale et s’effectue par un processus de concertation. 1-3-2-2 : Sur la mise en œuvre du FEDER et l’intégration avec le FEADER

Le second résultat important des entretiens est que, au niveau des Régions, dans la

conception des programmes aucune intégration entre différentes politiques européennes n’a été identifiée au-delà des dispositions prévues par les textes réglementaires. Il n’existe aucune collaboration ni dialogue entre les responsables régionaux lors de l’élaboration des différents programmes (PDR et les programmes opérationnels). Il s’agit plutôt d’une concertation informelle entre techniciens chargés d’appuyer la Région lors de l’élaboration des documents de programmation.

Cependant, dans la mise en oeuvre au niveau local, une innovation institutionnelle en matière d’intégration entre la politique rurale et politique de cohésion a été mise en évidence à travers les entretiens : l’expérience des Area Vaste.

En effet, pour la période 2007-2013, la Région Puglia a été décomposée en 10 Area Vaste. Ces territoires sont regroupés en fonction de critères communs de leurs systèmes productifs, de leurs traditions ou encore de leur histoire économique commune. L'objectif principal de l'instauration du système d'Area Vaste est de regrouper les objectifs de développement local. 1-3-2-3 Les Area Vaste : un instrument de planification régionale ? Pour la mise en oeuvre de la programmation 2007-2013 la Région des Pouilles a ouvert la possibilité de mettre en œuvre des plans intégrés « pluri fonds ». Ce sont des instruments de

59

planification pour l'intégration et la coordination des programmes de promotion de la compétitivité du secteur agricole et agro-alimentaire ainsi que l’articulation avec les systèmes environnementaux, culturels et touristiques qui leur sont associés.

Ils sont élaborés au niveau des « Area Vaste » qui constituent un groupement de territoires présentant des caractéristiques géographiques, historiques et culturelles communes. L’objectif principal est de promouvoir l'intégration opérationnelle, fonctionnelle et géographique, entre les différents programmes et fonds européens mais également nationaux. La concentration de l’intervention devrait améliorer la qualité, la cohérence, et l'importance territoriale des projets sélectionnés.

Les projets intégrés de l’Area Vasta peuvent utiliser les divers programmes et instruments financiers disponibles : l'axe IV du programme opérationnel du Fonds européen de développement régional (FEDER PO 2007-2013) ; le Programme opérationnel interrégional «attracteurs culturels, naturels et le tourisme" ; le FEADER et le FAS11 qui finance la politique régionale italienne. Le plan favorise également l'intégration avec les opérations de PO FSE concernant l'exploitation des ressources humaines dans le domaine des ressources environnementales et culturelles.

Les projets de l’Area Vasta sont initiés dans le cadre de programmes et d’outils d'action établis au titre des fonds FEDER et FSE. De plus, le budget régional et d'autres ressources financières peuvent mises à disposition via la mise en place des plans d'intervention intégrés. (Loi Régionale n°.332 du 10/02/2010).

Les projets intégrés Pluri- fonds des « Area-Vaste » ont pour objectifs : a) assurer la cohérence entre les propositions des différents acteurs dans le domaine de la culture (région, département et communes) et les orientations stratégiques de la Région en matière de développement. Cela se traduit par le renforcement des liens entre la stratégie top down et bottom-up de planification. b) Impliquer les autorités subrégionales (essentiellement les municipalités) dans le processus de prise de décision. Dans le cadre de la programmation 2007-2013, 10 Area Vaste ont été approuvées par le Conseil Régional.

• Plan area vasta Capitanta 2020 • Plan area Vasta de Monti Dauni • Plan Area Vasta Metropoli di Bari 2015

• Plan Area vasta Taranto • Plan Area vasta Vision 2020-Barletta

• Plan Area Vasta Brindisi • Area Vasta Salento 2020-casarano • Plan Area vasta Lecce

• Plan Area Vasta Città Murgiana • Plan Area Vasta Valle d’Itria

11

FSA : Fondo per le Aree Sottoutilizzate, ce fond finance la politique régionale italienne dont l’objectif est de limiter les disparités inter et infrarégionales et d’améliorer la compétitivité et le développement des régions.

60

Par la décision n ° 917 du 26 mai 2009 publié dans le Bulletin officiel de la Région des Pouilles n°95 du 26/06/2009, le gouvernement régional des Pouilles a ordonné l’activation des ressources FEDER (Fonds européen de développement régional) en faveur des projets intégrés des Area Vaste. Les ressources du FEDER disponibles pour mettre en œuvre ces programmes s'élève à € 340 000 000. Cette somme est répartie par axe d’intervention comme l’indique le tableau 13.

61

Tableau 12 : PO FEDER 2007-2013: Répartition du budget du FEDER par Area Vasta

Area Vasta Population résidente en 2007

Superficie (km²)

Budget du FEDER (€)

Plan area vasta Capitanta 2020

534 194 4 962 38 203 093

Plan area Vasta de Monti Dauni

97 558 2 275 23 391 775

Plan Area Vasta Metropoli di Bari 2015

969 696 2 270 53 248 941

Plan Area vasta Taranto 531 047 2 133 38 228 850 Plan Area vasta Vision 2020-Barletta

390 010 1 539 33 427 640

Plan Area Vasta Brindisi 391 034 1 786 33 386 964 Area Vasta Salento 2020-casarano

391 504 1 396 33 434 827

Plan Area vasta Lecce 419 726 1 365 34 400 306 Plan Area Vasta Città Murgiana

140 587 996 24 835 660

Plan Area Vasta Valle d’Itria 202 170 910 26 941 963 TOTAL 4 076 526 1 9360 340 000 000 Source: Bulletin officiel de la Région des Pouilles n°95 du 26/06/2009

La ventilation de la dotation FEDER par ligne d’intervention est décrite dans le tableau ci-dessous. Les axes d’interventions les mieux dotés sont : la défense du territoire avec plus de 17 % du budget, le patrimoine culturel avec 16 %, l’énergie et les plans intégrés territoriaux avec 15 %. C’est dans ce dernier axe que devraient se trouver les connexions avec les stratégies de développement des territoires ruraux. Les activités culturelles et les infrastructures sociales sont les moins bien dotées avec moins de 1 % du budget. Tableau 13 : PO FEDER 2007-2013 : répartition des dotations financières destinées aux

projets des Area-vaste par axe d’intervention Axe Ligne d’intervention Budget du FEDER destiné

aux interventions au titre des « Area Vaste ». en euro

1 1.5 – Services publics 15 000 000 2 2.3-Défense du territoire 60 000 000 2 2.4-Energie et constructions publiques 50 000 000 2 2.5- Déchets et assainissement 30 000 000 3 3.2- Infrastructures sociales 5 000 000 3 3.3- Accessibilité aux services 7 000 000 4 4.1- Promotion de l’infrastructure touristique 30 000 000 4 4.2- Patrimoine culturel 54 000 000 4 4.3- Activités culturelles 1 000 000 5 5.2- Transports urbains 20 000 000 6 6.2-Systèmes productifs 18 000 000 7 7.2- Plans intégrés territoriaux 50 000 000 TOTAL 340 000 000 Source : Bulletin officiel de la Région des Pouilles n°95 du 26/06/2009

62

1-3-3 : Outils de mise en œuvre des Axes 1 et 2 du FEADER et modèle de gouvernance

1-3-3-1 : Précisions sur les Projets Intégrés de Filière (PIF)

En Octobre 200912, la Région a décidé de lancer un premier appel d’offre pour les PIF. Il concerne sept filières : la céréaliculture, l’huile d’olive, l’horticulture, la filière vitivinicole, les produits laitiers, les bovins viande et la foresterie.

Les PIF ne peuvent intégrer que les mesures de l'axe 1 suivantes : 111 la formation professionnelle et l’information, 114 les services de consultation pour le secteur agricole et forestier, 121 la modernisation des exploitations agricoles, 123 l’accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et forestiers, 124 la coopération pour le développement de nouveaux produits, processus et technologies dans le secteur agricole, agroalimentaire et forestier, 132 le soutien aux agriculteurs pour la qualité alimentaire, 133 le soutien aux associations de produits pour les activités d’information et la promotion des systèmes de qualité alimentaire

La dotation allouée par filière et par mesure pour ce premier appel d’offre est précisée dans le tableau ci-dessous.

Tableau 14 : Dotation budgétaire par filière et par mesures

Filière 111 114 121 122 123 124 132 133 TOTAL

Céréales 186 660 186 660 2 540 857 0 4 822 677 326 336 218 405 218 405 8 500 000

Huile d'olive 559 979 559 979 7 622 572 0 14 468 031 979 011 655 214 655 214 25 500 000

Horticulture 505 079 505 079 6 875 261 0 13 049 597 883 030 590 977 590 977 23 000 000

Vitivinicole 548 999 548 999 7 473 111 0 14 184 344 959 815 642 366 642 366 25 000 000 Produits laitiers 125 172 125 172 1 703 868 0 3 234 030 218 838 146 460 146 460 5 700 000 Bovins viande 153 720 153 720 2 092 471 0 3 971 617 268 748 179 862 179 862 7 000 000

Sylviculture 19 656 19 656 0 371 802 508 254 34 632 0 0 954 000 TOTAL (€) 2 099 265 2 099 265 28 308 140 371 802 54 238 550 3 670 410 2 433 284 2 433 284 95 654 000

Source : appel d’offre de la Région Pouilles- octobre 2009

Les principales filières bénéficiaires des PIF sont l’oléiculture, l’horticulture et la filière vitivinicole avec près de 77 % de la dotation budgétaire prévue pour les PIF. Les actions élaborées dans le cadre des PIF sont majoritairement destinées à l’amélioration de la valeur ajoutée agricole et sylvicole avec plus de 54 millions d’euros et à la modernisation des exploitations avec 28.3 millions d’euros alloués à la mesure 121.

Concernant la mise en œuvre de ce dispositif, contrairement à l’approche LEADER, les porteurs des projets n’ont pas à passer par un organisme intermédiaire comme les GAL.

12

Publié dans le Journal officiel de la Région des Pouilles n° 162 du 15 Octobre 2009, « Avis public pour la sélection des PIF ». Décision n° 2462/2009 du l’Area politiche per lo sviluppo rural- Service Agriculture.

63

Les bénéficiaires du PIF doivent se constituer en groupements qui peuvent prendre les formes juridiques suivantes :

- Associations temporaires

- Consortium

- Société consortiale

Une première évaluation du dossier est ensuite faite sur la qualité et la cohérence du dossier collectif (partenariats, objectifs, budget) et sur une liste provisoire d’actions à mettre en œuvre par chaque partenaire. Cette évaluation est réalisée par les services de la Région

Dans un deuxième temps les partenaires adressent individuellement leurs demandes de subventions au titre des mesures du PDRR, celles-ci seront à nouveaux examinées en fonction de la cohérence avec les objectifs du PIF pour la filière concernée.

Au moment des enquêtes, la mise en œuvre des PIF était au stade de la sélection des projets par les services de la Région. 1-3-3-2 : Une gouvernance centralisée menée par les acteurs sectoriels pour les mesures de l’axe 1 et 2 du PDR Dans le cadre de la programmation actuelle, la Région des Pouilles a mis en place une stratégie de développement rural où la conception sectorielle au niveau des mesures de l’axe 1 et l’axe 2 représente près de 80 % des dotations du PDR. L’articulation des compétences pour la planification et la mise en œuvre décrite dans le tableau 15 et figure 14 montre que le modèle de gouvernance mis en œuvre est centralisé au niveau des autorités régionales. L’autorité de gestion du PDR, qui est dans notre cas « l’Area politiche per lo sviluppo rurale- Service Régional de l’agriculture », est responsable de la planification et de la mise en œuvre du PDR de la Région des Pouilles. La planification et la conception du PDR se font à travers une procédure de négociation. Cette négociation se déroule dans le cadre d’un comité de surveillance qui est composé essentiellement d’organisations professionnelles et de l’assistance technique (INEA, IAM Bari, Institut polytechnique etc.). Les principales organisations sectorielles qui sont membres du comité de surveillance sont : - La Coldiretti : la Coldiretti compte un million et demi de membres. Elle est la plus importante organisation syndicale agricole en Italie. La Coldiretti est une force sociale qui représente la grande majorité des exploitations agricoles nationales : elle dispose de 19 fédérations régionales, 97 fédérations provinciales et interprovinciales, plus de 724 bureaux de zone et plus de vingt mille dirigeants locaux, soit 69 % des agriculteurs italiens. - La CIA : Confédération Italienne des Agriculteurs - La Confagricoltura : (Confédération générale de l'agriculture italienne) est l’une des principales organisations d'agriculteurs en Italie, c’est aussi la plus ancienne (Crée en 1920). Elle est divisée en 18 sections régionales et 95 fédérations provinciales. Par rapport à la

64

Coldiretti, la Confagricoltura est destinée à représenter les grandes exploitations plutôt que les petites. Ce processus de négociation aboutira à la proposition d’une stratégie de développement rural qui par la suite va être approuvée par les responsables régionaux relevant de l’autorité de gestion. Dans le cadre de cette procédure, les provinces, qui constituent le niveau de gouvernement intermédiaire entre le niveau régional et local, participent à titre indicatif. Elles préparent leurs plans de développement provinciaux qui vont permettre à l’assistance technique de définir une stratégie qui permet de prendre en compte les besoins spécifiques des populations locales. Cette même procédure est reproduite dans la phase de mise en œuvre du PDR mais seulement lors de la définition des critères de sélection des projets relevant de l’axe 1 et de l’axe 2. Une fois que le système de critères de sélection est mis en place, le choix des projets est une application directe et stricte de ces critères par les fonctionnaires de la Région.

65

Tableau 15 : Articulation des compétences pour la planification et la mise en œuvre des

mesures de l’axe 1 et 2 du PDR des Pouilles pour la période 2007-2013 Procédure

Programmation stratégique

Compétence régionale « l’Area politiche per lo sviluppo rurale- Service de l’agriculture» (Autorité de gestion

Des

ign

et p

lani

ficat

ion

Allocation des fonds

Compétence régionale « l’Area politiche per lo sviluppo rurale- Service de l’Agriculture» (Autorité de gestion)

Définition des critères de sélection

Négociation entre les différents acteurs (cf,figure7 )

Appels d’offre

Compétence régionale « l’Area politiche per lo sviluppo rurale – Service de l’agriculture»

Pas de négociation : défini par les fonctionnaires régionaux avec un soutien technique de l’INEA, IAMB, …

Sélection des projets

Compétence régionale « l’Area politiche per lo sviluppo rurale- Service de l’agriculture» (Autorité de gestion)

Simple application par les fonctionnaires régionaux des critères de sélection déjà définis.

Impl

émen

tatio

n

Approbation formelle des projets

Compétence régionale « l’Area politiche per lo sviluppo Rurale- Service de l’agriculture» (Autorité de gestion)

L’autorité de gestion

Paiement Compétence nationale Agence de paiement nationale de Roma Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura

Négociation entre ingénierie technique et comité de surveillance

Proposition d’une stratégie de développement rural

Approbation du PDR par l’autorité de gestion

66

Figure 14 : Procédure de planification du PDR de la région des Pouilles

La Région : autorité de gestion «Area politiche per lo sviluoppo rurale- Service de l’agriculture»

Ingénierie : support technique (INEA, IAMB, poly techniques… Indicateurs socio-économiques, environnementales.

Comité de surveillance

Organisations agricoles : Coldiretti, CIA, Confiagricoltura

Organisations environnementales

Syndicats des employés

Proposition du système de critères de sélection

Processus de

Un système de critères de sélection solide et « complet »

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1-3-3-3 : Modalités de gouvernance des axes 3 et 4 : priorité à l’échelon local Dans le cadre de la programmation 2007-2013, la Région des Pouilles a choisi de promouvoir la diversification de l’économie rurale et l’amélioration de la qualité de vie (les objectifs de l’axe 3) à travers une stratégie de développement intégré axée sur l’approche LEADER. L’analyse de la répartition budgétaire du PDRR montre que l’axe 3 ne représente que 2.7 % du budget du PDRR alors que l’axe 4 représente 18.9 %. Cependant, il est à noter que la mesure 413 (diversification et qualité de vie) représente 14.5 % du budget total et 77.5 % de l’axe 4. Le territoire couvert par l’initiative LEADER représente 62 % du territoire et 34 % de la population régionale.

Tableau 16 : Évolution des dépenses publiques pour l'approche LEADER entre LEADER+ et LEADER 2007-2013

LEADER + (2000-

2006) Axe 4 LEADER (2007-2013)

Différence entre LEADER 2007-2013 et LEADER+

En million d’euro En million d’euro

En % du PDR

En million d’euro

Variation en %

Dépense publique totale

34.4 297 18.8 262.6 +663.3% Nombre de GAL

En million d’euro

Nombre de GAL

Moyenne théorique par GAL en million d’euro

En million d’euro

Variation en %

Dépense publique par GAL

9 3.8 14 21.2 17.4 +457.8% Source : élaboration personnelle à partir du PDRR de la Région des Pouilles.

Dans cette programmation, la région a choisi de donner une plus grande marge de manœuvre et d’autonomie aux Groupes d’Action Locale (GAL) pour définir les stratégies de développement de leurs territoires. Lors de la précédente programmation, la Région avait déjà encouragé les GAL à devenir de véritable agences de développement, c'est-à-dire à développer leur capacité d’ingénierie sur les territoires. Cette démarche est accentuée aujourd’hui avec un nombre de GAL plus élevé sur le territoire et une dotation budgétaire huit fois plus importante par rapport à 2000-2006. Ainsi, le système de gouvernance mis en place est un système mixte, basé sur un processus de concertation entre les différents acteurs impliqués dans le processus de planification locale. Une coordination horizontale à travers un processus de concertation définit l’interrelation entre les différents niveaux de gouvernements (Régional, provincial et local), mais également entre les différents acteurs locaux.

68

« Dans les Pouilles, il est difficile de faire un développement rural intégré. La conception du développement rural est très sectorielle avec une forte séparation entre développement rural et développement intégré…La région a donc fait un choix stratégique fort en séparant entièrement les axes 3 et 4 et en confiant leur gestion au GAL, cela constitue un défi pour la Région car se pose le problème du contrôle des fonds gérés par les GAL »… Pierpaolo Pallara- INEA Bari- mai 2010 Pour illustrer, le réseau d’acteurs impliqués dans ce processus de gouvernance mixte, nous avons étudié le cas du territoire de Monti-Dauni dans la province de FOGGIA.

1-4– Les enquêtes de terrain au niveau local : le t erritoire de Monti Dauni

1-4-1 : Présentation du territoire et identificatio n des acteurs du développement

Le territoire de Monti Dauni regroupe 30 communes et 98 122 habitants sur une superficie de 2274 km². Il s’agit d’un des seuls territoires de montagne de la région des Pouilles, il se caractérise par un environnement remarquable avec la présence du parc national de Gargano. Le caractère montagneux engendre des problèmes d’enclavement qui limite le développement des structures de production. L'étude du cas du territoire Monti-Dauni a pour objectif principal d'illustrer le processus de coordination politique, au niveau local, entre le PDRR et les autres politiques, nationale et communautaire. La programmation stratégique du territoire Monti-Dauni pour la période 2007-2013 fait intervenir un ensemble composite d'instruments: -Le PDR de la Région des Pouilles 2007-2013 -Le Plan de Développement Local du GAL Méridaunia (dont le territoire coïncide avec le territoire de Monti-Dauni) -La planification stratégique de l'Area Vaste de Monti-Dauni -Le système touristique territorial de Monti-Dauni -La programmation 2009/2011 des plans sociaux des zones de LUCERA DI TROIA -Le Fond Social Européen

69

Figure 15 : Situation du territoire de Monti Dauni dans la Province de Foggia²

De même, la programmation du territoire fait intervenir des acteurs de nature différente. Le tableau ci-dessous présente l'ensemble des acteurs impliqués dans le processus de planification de la stratégie de développement du territoire.

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Tableau 17 : Les principaux acteurs impliqués dans le processus de planification du développement du territoire du Monti Dauni

-La Région Puglia

-Agence de paiement nationale à Roma

Le GAL Meridaunia

Acteurs institutionnels

L'Area Vaste Monti Dauni

-La Communauté de Montagne de Monti-Dauni

-Les 29 Communes1de Monti-Dauni

-La Commune de Lucera

Acteurs socio-économiques

-La chambre de commerce de Foggia

Organisations agricoles -Confederazione Italiana Agricoltori(CIA)

-Coldiretti

-Confagricoltura

-COPA.GRI

-Union provinciale Agricoltori

-Federazione Provinciale Coltivatori Diretti

Organisations professionnelles

Organisations non agricoles

-Confcommercia

-Confederazione Nationale Artigiani (CNA)

-Confocooperative13

-Lega Coop14

- Confesercenti15

-Compagna delle opere16

Autres acteurs -Université des études de Foggia

13

Confederazione cooperative Italiana : est la principale organisation, légalement reconnue, de la représentation, d'assistance et de protection du mouvement coopératif et des entreprises sociales en Italie. 14

Fondée en 1886, la "Ligue nationale des coopératives et mutualistes» est la plus ancienne organisation des coopératives italiennes. Son objectif est de promouvoir le développement de la coopération et la mutualité, les relations économiques et la solidarité des coopératives membres, et à diffuser les principes et les valeurs coopératives 15

Fondée à Rome en 1971, Confesercenti est l'une des principales associations d'entreprises en Italie. Elle représente 352.666 entreprises dans le commerce, le tourisme, les services, l'artisanat et l'industrie des PME 16

C’est une organisation des représentants d'entreprises en Italie et, avec 41 bureaux, plus de 34.000 entreprises, dont la plupart sont des petites et moyennes entreprises, et plus de 1000 organismes sans but lucratif, y compris institutions culturelles et les organismes de bienfaisance

71

1-4-2 – Coordination entre les acteurs et intégrati on des politiques

La coordination entre ces différents acteurs se fait selon un système double17:

-Une coordination horizontale au niveau local

-Une coordination verticale

Dans ce processus le GAL MERIDAUNIA joue un rôle de pivot. En ce sens, il assure la liaison entre les besoins spécifiques du territoire et les opportunités de développement offertes par les différentes politiques (communautaires, nationales et régionales). Sa mission principale consiste à organiser une meilleure cohérence entre les différentes politiques et les différents fonds pour saisir les meilleures opportunités de développement pour les populations locales.

Pour faciliter la compréhension de cette coordination, nous présenterons notre analyse en deux étapes :

i. La planification et la mise en œuvre des politiques dans le cadre de LEADER ii. La planification et la mise en œuvre des politiques hors 2nd pilier de la PAC

Comme nous l'avons déjà mentionné, le processus de planification stratégique pour le développement du territoire de Monti-Dauni fait intervenir un ensemble composite de protagonistes et d’instruments. En ce qui concerne la planification qui ne relève pas des compétences du GAL (essentiellement la planification stratégique de l'Area Vaste de Monti-Dauni), le rôle du GAL consiste à :

• Assurer l'assistance technique pour l'élaboration des programmes stratégiques. • Assurer la coordination entre les différents programmes. • Assurer l'action de l'animation (des forums thématiques sur toutes les actions qui

peuvent être financé par les différentes politiques). • Chercher des compromis aux différents problèmes qui s’évoquent sur le terrain.

En se basant sur l’analyse des besoins spécifiques des populations, le GAL développe une stratégie qui est en synergie avec tous les instruments de planification présents sur le territoire. Cette stratégie sera par la suite reproduite dans le Plan de Développement Local (PDL). Le PDL sera par la suite approuvé au niveau local selon un processus de concertation entre les différents acteurs intervenants sur le territoire. Sur la base de ce PDL, des négociations sur le budget seront menées entre le GAL et les responsables Régionaux.

La réussite du GAL MERIDAUNIA à bien mener ses fonctions témoigne de la compétence du capital humain au niveau du GAL. Cette compétence est le fruit de son expérience depuis 1998 en matière de gestion du développement du territoire et d’harmonisation entre les différentes politiques. Ce processus de coopération entre les différents acteurs de terrain s’est traduit par une intégration au niveau local entre les différents

17 Pour illustrer le rôle du GAL Méridaunia, nous nous sommes basés sur les entretiens de terrain menés auprès des différents acteurs du GAL (Directeur du GAL Mr Danielli Borelli, l’animatrice Antonella Gaggese)

72

fonds européens. Elle s’est concrétisée à travers les projets de l’Area Vaste de Monti Dauni qui mobilisent ainsi plusieurs sources de financement.

Le tableau ci-dessous présente les projets de l'Area Vaste pour la période 2007-2013 ainsi que les différents fonds mobilisés:

73

Tableau 18 : Projets de l’Area Vaste et origine des dotations budgétaires Nature des projets programmés Montant en € Types de Fonds Route régionale1 « Poggio imperiale-candela

270 000 000

FAS

Barrage sur le torrent de « Carapellotto », pour la réalisation d’un bassin dans la ville de « PALLAZO d'Ascoli », les traverses sur les torrents « Cervaro » et « Carapelle » et des traverses d'adduction du bassin

250 000 000

FAS

Barrage pour la réalisation d’un bassin à usage mixte sur le torrent triol dans l'affluent droit du torrent « cadenlaro »

100 000 000

FAS

Construction d’un bassin vallonné sur le fossé de l'eau salée dans l'affluent gauche de la rivière dans la campagne « sannoro » cheval de Troie pour la peste des ressources hydriques destinées à l'irrigation des terres dans la plaine de Troie et Cervara

20 000 000

FAS

Construction d’un bassin vallonné sur le torrent « sannoro », des traverses sur le torrent « Lavella », des ouvrages reliant les traverses au bassin dans Agro de Orsara des pouilles ….des ressources hydriques destinés à l'irrigation des terres dans la plaine de Troie et Cervara

50 000 000

FAS

Amélioration du réseau écologique à travers la renaturalisation des cours d’eau

16 224 780 PO FEDER

Hébergement hydro forestière avec des techniques de bio-ingénierie

49 500 000

PO FEDER

Intégration avec les réseaux de sentiers, proposé par l’office des parcs de la région de Pouilles et la réalisation des parcours accessibles et des zones d’enseignement

16 314 220 PDR mesure 122

Interventions culturelles dans les forêts 18 399 759 PDR mesure 313

Monti dauni 2013 2500000 PO FEDER

E-health 1000000 PO FEDER

Systèmes productifs 18150000 PO FEDER

Le schéma ci-dessous, représente la coordination horizontale pour les axes 3 et 4 du PDR des Pouilles. Au niveau local, le GAL Meridaunia joue le rôle de coordination entre les différentes instances du territoire. Il transmet ensuite son PDL à la Région qui validera ou non

74

les actions menées sur les territoires ruraux. En revanche, l’exécution financière nécessite l’intervention de l’agence de paiement nationale à Rome.

75

• Agence de paiement nationale à Rome

Autorité de gestion du PDR : « Area politiche per lo sviluppo rurale »

Administration provinciale

Area Vaste de Monti-

Dauni

GAL MERIDAUNIA

Communautés locales

Les acteurs socio-

économiques

Les autres acteurs

Processus de négociation

Coordination horizontale

Figure 16 : Un système de gouvernance mixte pour la planification et la mise en œuvre des mesures de l’axe 3 et 4

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1-4-3 : Analyse des facteurs d’intégration des poli tiques sur le territoire de Monti Dauni

Deux éléments fondamentaux ont permis cette relative intégration entre politique de développement rural et politique de cohésion sur ce territoire. - La capacité du GAL à être une «agence de développement» : c'est-à-dire à mobiliser un capital social et des compétences techniques qui l’amènent à agir au-delà de la mise en œuvre des actions Leader. Le GAL Meridaunia se dénomme «agenzia di sviluppo dei Monti Dauni», les capacités d’ingénierie du GAL sont ici véritablement mises au service du territoire. La structure ne se contente pas de mobiliser uniquement les ressources du FEADER mais participe à l’ensemble des débats sur le développement du territoire, qu’ils concernent ou non les espaces ruraux. Sa connaissance du territoire en fait un acteur incontournable dans la conception d’une stratégie de développement globale. C’est cette capacité de médiation et de mobilisation des acteurs qui lui confère une dimension d’agence de développement susceptible de participer et de négocier avec l’ensemble des acteurs du développement régional. - La concordance/superposition entre le périmètre d’intervention du GAL et celui de l’Area Vaste : le Gal Meriduania est le seul situé sur l’Area Vaste de Monti Dauni, ce qui facilite l’intégration entre les projets portés par le GAL d’une part et ceux portés par d’autres acteurs institutionnels liés aux politiques nationales ou à la politique de cohésion d’autre part. Ces deux éléments paraissent indispensables pour amorcer une intégration au niveau local, ceci a été confirmé lors de la visite sur un autre territoire Leader situé au Sud des Pouilles, le GAL Terra d’Arnéo.

1-4-4 : Le GAL Terra d’Arnéo et l’échec du processu s d’intégration entre les politiques FEADER et FEDER Le GAL Terra d’Arnéo est situé au sud de la Région des Pouilles dans la Province de Foggia. Il a été crée en mars 1997 et a mené successivement les programmes LEADER II et Leader +. Il est composé de 9 communes situées au nord ouest de la province. 1-4- 4-1 : La stratégie du GAL Les enquêtes de terrain montrent que le GAL a établi toute sa stratégie en fonction des orientations du PDR de la Région afin d’être en cohérence maximale avec celui-ci. L’essentiel de sa stratégie est donc lié au secteur agricole et à la valorisation des produits locaux. La difficulté de l’élaboration de la stratégie, aux dires des acteurs, réside dans la nécessaire limitation des actions aux axes 3 et 4. En effet, pour un territoire très agricole comme Terra d’Arnéo, il est difficile de parler de diversification. En d’autres termes, il est très difficile de convaincre les bénéficiaires d’investir, et donc d’apporter un cofinancement, pour des projets qui portent sur la conversion et la diversification de l’agriculture.

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« Dans la Région des Pouilles, un GAL ne peut activer que des mesures de l’axe 3 et 4… Ce qui constitue une contrainte forte pour l’élaboration de notre stratégie... De même, il devient plus difficile de trouver des projets qui soient à la fois cohérents avec les opportunités offertes par la Région et attractifs pour les bénéficiaires, surtout dans une Région comme la notre où le développement rural a toujours été fortement lié à l’agriculture. » Angelo Metrangola – Animateur GAL Terra d’Arnéo- mai 2010 Toute la stratégie du GAL est donc orientée sur la valorisation des produits locaux «Terra d’Arneo», ce sont eux qui servent de support aux actions de promotions de l’activité touristique.

Figure 16 : Situation du GAL Terra d’Arnéo

Source : Le PDL 2007-2013 du GAL Terra d’Arneo

1-4-4-2 L’intégration avec les autres fonds Le GAL Terra d’Arnéo ne mobilise que les fonds du FEADER, ceci est lié à deux facteurs : - Ce GAL n’est pas une agence de développement : il ne parvient pas à mobiliser un véritable capital social, pour cela il doit y avoir une véritable coopération avec les populations rurales qui sont les porteurs de projets potentiels. Ce qui n’est pas le cas pour le moment sur le territoire « …sur notre territoire, les populations locales ne sont pas encore convaincues de l’importance de la collaboration…En d’autres termes, il est très difficile d’orienter les mentalités des populations rurales vers le développement intégré ». Angelo Metrangolo – Animateur GAL Terra d’Arnéo - La complexité du système de planification locale : Celui-ci est lié au nombre d’instruments existants sur le territoire et à la diversité des acteurs présents. Sur la province il existe deux GAL, Terra d’Arnéo et Santa Maria de Leuca.

Leverano

Campi salentino

Carmiano

Copertino

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Les instruments de planification au niveau provincial sont donc les suivants : • Le plan stratégique provincial : qui a une dimension opérative : il désigne pour chacun

des acteurs locaux son rôle dans le processus de développement.

• Un plan territorial de coordination

• Un système touristique local

En ce qui concerne le territoire Terra d’Arnéo, lui-même, il se compose de 9 communes regroupées en deux unions de communes18 : « Nord Salento » et « Union de TRE ». Les instruments de planification locale sont les suivants :

• Le Plan de Développement Local du GAL

• Les plans stratégiques des Unions de communes

• Les Systèmes environnementaux et culturels

• Les sub-systèmes touristiques locaux.

• La programmation stratégique de l’Area Vaste

Ici le Gal n’a pas un rôle de promoteur de l’Area Vaste. Ceci est du, aux dires des acteurs interrogés, à la complexité et au chevauchement des instruments de coordination. L’Area Vaste est supposée financer des investissements d’infrastructures nécessaires pour le développement rural. Toutefois, la logique de l’intervention de l’Area Vaste diffère de celle de l’approche de développement intégré issue de l’initiative communautaire LEADER. L’Area vaste est une innovation institutionnelle qui doit permettre l’intégration et la complémentarité au niveau local des différents fonds. L’Area Vaste utilise les fonds du FEDER et s’étend généralement sur des territoires qui ne sont pas forcément confondus avec ceux du GAL. Il s’agit d’un découpage territorial qui englobe aussi bien des territoires urbains que ruraux. Ce qui s’est traduit par une confusion de la planification locale, la capacité administrative locale étant elle même limitée. L’Area Vaste est une agrégation d’acteurs publics et privés qui présentent des intérêts différents. La coordination entre ces différends acteurs reste donc très difficile. De plus, il n’existe pas dans la province de structure de concertation pour les acteurs situés sur les territoires de l’Area Vaste, ce qui rend difficile la coordination et l’intégration des différends fonds. « Il faut dire qu’il manque une table permanente pour une confrontation entre les différentes stratégies des différents acteurs afin de garantir une stratégie commune pour tout le territoire et donc renforcer sa position dans les négociations avec la Région. Cette procédure de

18

« On parle d’une Union de communes lorsque des communes se réunissent et décident de gérer ensemble des fonctions administratives telles que : la politique urbaine, le tourisme… Cette agrégation de communes a pour objectif d’améliorer l’efficacité et l’efficience de quelques services sur le territoire » Explication proposée par Angelo Metrangolo.

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concertation peut favoriser la cohésion et l’intégration entre les différents fonds et permet à la région une utilisation plus efficace des fonds communautaires. » Gisuoé Olla. – Directeur du GAL Terra d’Arneo

1-3-5 : Conclusion sur les Pouilles L’expérience des Pouilles présente des aspects intéressants en matière de mise en œuvre du FEADER. La politique menée par la Région est clairement sectorielle et relève d’un mode de gouvernance très centralisée avec un rôle phare de «l’Area Politiche per lo sviluppo rurale» dans la planification et la mise en œuvre : la Région définit elle-même les orientations de la programmation et les critères de sélection des projets, il n’existe aucune intervention de l’Etat central. Le processus de négociation se fait dans le cadre d’un comité de surveillance où la présence des syndicats agricoles est importante, ce qui influe sur les orientations sectorielles de la politique puisqu’il faut rappeler que le budget de l’axe 1 représente 40 % de la dotation global du PDRR. L’expérience des PIF est également intéressante en matière d’intégration et de structuration des filières, elle autorise un regroupement des acteurs autour de projet précis et une responsabilisation via la contractualisation. La Région a d’ailleurs lancé un deuxième appel à projet pour les PIF. En ce qui concerne les aspects diversification et Leader, la Région a fait un choix fort avec une dotation budgétaire de près de 20 % dédiée aux axes 3 et 4 et une marge de manœuvre plus importante pour les GAL avec un modèle de gouvernance mixte : le GAL définit son plan de développement local et ses propres critères de sélection mais toujours sous le contrôle de la Région qui valide les Plans de développement local (PDL) et les critères de sélection des projets. En revanche, l’impossibilité pour les GAL de mobiliser les mesures des axes 1 et 2 peut être un frein à la mise en œuvre de stratégies adaptées au territoire comme dans le cas du GAL Terra d’Arnéo. L’analyse des expériences d’intégration avec les fonds de la politique de cohésion reste donc relativement anecdotique dans les Pouilles. Si l’expérience des Area Vaste apparaît comme une initiative intéressante de coordination des politiques locales, elle semble encore relativement peu opérationnelle ou tout au moins d’accès difficile pour des GAL ayant peu de pouvoir de négociation. Les possibilités d’intégration seront largement fonction du capital social et humain du GAL et de sa capacité à se positionner comme le porteur de la stratégie de l’Area Vaste. Dans le cas du GAL Meridaunia, la structure joue pleinement son rôle d’agence de développement, elle est identifiée comme telle et donc susceptible de porter des projets mobilisant plusieurs fonds. Mais cette expérience est a relativiser car la situation de ce GAL est assez particulière : il est le seul GAL de l’Area Vaste, dont le périmètre se confond avec celui de l’Area Vaste (à l’exception des zones urbaines), ce qui limite la concurrence avec les autres acteurs. A l’inverse, le GAL Terra d’Arneo, confronté à une multiplication d’acteurs et d’instruments de planification et n’ayant pas une capacité de mobilisation des acteurs

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suffisante, ne bénéficie pas des projets pluri-fonds de l’Area Vaste. De plus, il n’a pas accès à des structures de concertation susceptibles d’harmoniser les différentes stratégies locales et au-delà d’influer les orientations de la Région. Les expériences d’Area Vaste sont donc potentiellement des initiatives intéressantes, mais dans la pratique, à une exception près, elles n’expriment pas une véritable stratégie régionale pour coordonner la conception et la mise en œuvre des politiques de développement rural et de cohésion.

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II – La Toscane : une décentralisation poussée, mai s sous contrôle Notre travail sur la Toscane s’attachera plus particulièrement aux modalités de mise en œuvre de la politique de développement rural dans un système institutionnel extrêmement décentralisé. Il nous a paru intéressant d’analyser spécifiquement ce dispositif lors des enquêtes de terrain et de déterminer les modèles de gouvernance mis en œuvre localement.

2-1- Eléments de cadrage sur la Région Toscane

2-1-1 : Données socio-économiques générales Située en Italie Centrale, la Région Toscane compte 3.619.872 habitants, et couvre 22.939 km² pour une densité de population de 159 habitants/km². Sur le plan géomorphologique, sa superficie se compose à 8,4 % de plaines (essentiellement au long de la vallée de l’Arno et de la côte), à 66,5 % de collines, et à 25,1 % de montagnes (principalement dans les Alpes Apennines). Au plan administratif, la Toscane est constituée de 287 municipalités, 10 provinces et 20 communautés de montagne

Figure 17 : La Toscane: les frontières provinciales et municipales

Source : Région Toscane, site officiel

En 2007, le PIB par habitant était supérieur à la moyenne italienne (109 %), le taux d'emploi était de 65 % et le taux de chômage par rapport à la population active de 5 %.

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Compte tenu de ces résultats économiques, la Toscane n’est pas une région de convergence, elle se situe en zone de compétitivité.

Tableau 19 : Indicateurs structurels de la Région Toscane

Toscane Centre-Nord

Italie

Les indicateurs structurels

Population moyenne résidente (en million) 2007 Superficie (en million de Km²) Densité démographique (habitant/Km²) 2007 PIB/habitant (en million d’euro SPA/habitant19) 2007 PIB régional (SPA/Habitant régional par rapport au % de la moyenne UE25)

3.658 23,0 159 28.181 112.8

38.548 178,2 216.5 30.301

59.375 301,3 197.1 25.862

Marché du travail Emplois (en millions) en 2007 En % du total au niveau national Taux de chômage (en %) en 2008 Taux d’emploi des personnes âgées entre 15 et 64 ans 2008 Femmes (en % de la population totale active) Hommes (en % de la population totale active)

1.550 6.7 5 64.8 55.6 74

16.706 71.9 65.4 55.4 75.3

23.222 100 58.7 46.7 70.7

Source : ISTAT, comptes économiques régionaux 2007

La Toscane se caractérise par un secteur tertiaire qui génère 69.5 % de la valeur ajoutée de la Région et un secteur secondaire qui génère 28.1 %. Le secteur primaire ne représente que 2.3 % de la valeur ajoutée. (Tableau 20)

Tableau 20: La structure de l'économie régionale Toscane Secteurs économiques Valeur absolue (VA) en

million d’euro % de la VA régionale

Secteur primaire 1949,1 2.3 Secteur secondaire Dont IAA et tabac

23 522,2 1106.1

28.1 1.3

Secteur tertiaire 58 133,5

69.5

TOTAL 83 604,8 100 Source : ISTAT, comptes économiques régionaux 2007

En termes d’utilisation des sols, la surface agricole utilisée (SAU) représente près de 45 % des terres. 68 % de la SAU se situent dans les zones vallonnées, et 12 % dans les montagnes. Le taux forestier est élevé, il atteint 43 % de la superficie régionale.

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SPA : standards de pouvoir d’achat (spa) par habitant. Les spa sont un dispositif qui permet de rendre les chiffres des divers pays plus ou moins comparables en garantissant que les écarts de niveaux de prix dans les différents pays n’affectent pas le calcul. Un spa correspond environ à un euro.

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2-1-2 : Economie rurale de la Région Toscane

2-1-2-1 – Une définition plus fine des zones rurales Le territoire toscan est caractérisé par la présence de nombreux milieux hétérogènes qui rendent le paysage particulièrement diversifié. Malgré la concentration forte des zones urbaines et industrielles dans la vallée de l'Arno et sur la côte, les zones agro-forestières restent prédominantes. De même, à l'intérieur d'un territoire communal, les zones urbaines et zones rurales cohabitent avec un haut niveau d'intégrité environnementale et paysagère. Dans les zones rurales on constate une disparité régionale importante. Deux situations symétriques sont observables : 1) une « campagne urbanisée » sous l’influence puissante des centres urbains adjacents, et 2) des zones rurales «marginales» dans les parties les plus reculées. De même les fonctions des zones rurales subissent des changements associés aux dynamiques socio-économiques. Les fonctions qu’elles assument dérivent des interrelations fonctionnelles entre les activités de production, l'usage résidentiel de l’espace et la protection du territoire. (cf. figure 18)

. Figure 18 : Les systèmes locaux des zones rurales

(Source : la Région Toscane : site officiel)

La classification présentée dans le Plan stratégique national (PSN) du ministère de l’agriculture italien20 permet de caractériser avec plus de détail les différentes fonctionnalités des zones rurales. Pour rappel, quatre types de zones sont identifiés : A) les pôles urbains, B) les zones spécialisées en agriculture intensive, 20

(Reg. CE n ° 1698/2005 Septembre 20, 2005, art. 12),

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C) les zones rurales intermédiaires D) les zones rurales avec problèmes de développement. Dans le cadre du Plan de Développement Rural Régional (PDRR) de la Toscane, conformément à cette approche et pour mieux cerner les caractéristiques structurelles du territoire régional, les décideurs régionaux ont jugé nécessaire de compléter la classification proposée par le PSN en précisant avec plus de détails les particularités de chaque territoire sur le plan régional. Ainsi, les zones rurales intermédiaires (C) qui représentent 61 % de la superficie totale de la région ont été subdivisées en deux classes homogènes de communes : • C1, constitué par les zones rurales intermédiaires en transition, • C2 composé par les zones rurales intermédiaires en déclin. Les indicateurs additionnels utilisés pour réaliser cette séparation sont la part de la main d’œuvre, la couverture forestière et l’insularité. - Concernant la part de la main d'œuvre agricole : sont classées en C2, les zones rurales intermédiaires dont la part de la main d’œuvre agricole est inférieure à la moitié de la moyenne de l'UE à 25. - Concernant la couverture forestière du territoire et l'insularité : le PSN en utilisant la Surface Agricole Totale, SAT, ne tient compte que des forêts à l'intérieur d'exploitations agricoles et non de toute la couverture forestière du territoire. L'application de ces critères additionnels a donc amené à subdiviser les zones C. Ce découpage va permettre une meilleure prise en considération des caractéristiques socio-économiques et environnementales selon le territoire. Sur cette base, les zones rurales C2 et D, qui ensemble ont une densité de population de 42 habitants/km², représentent le 56% du territoire et 15% de la population régionale. La carte ci-dessous montre le découpage du territoire toscan selon cette typologie spécifique

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Figure 19 : Classification des zones rurales en Toscane selon la typologie du ministère de

l'agriculture Italien (PDR Toscane 2007-2013) 2-1-2-2 : Caractéristique du secteur agricole et agro-alimentaire La SAU (809.487 ha) représente 45 % et les forêts 43 % de la superficie totale. Les cultures arables occupent 65,7 % de la SAU, les prairies et pâturages 21,9 % et les cultures permanentes 12,4 % de la SAU. Le secteur agricole représente 2% de la valeur ajoutée (VA) régionale et occupe 2,9 % des travailleurs. L'industrie et les services représentent respectivement 28 % et 70 % de la VA régionale, 30,5 % des emplois sont situés dans le secteur secondaire et 66,6 % dans le tertiaire. L'agro-industrie constitue 1,3 % de la VA régionale et occupe 4,8 % de la force de travail. Comme pour le reste de l'Italie, le secteur agricole a subi une contraction structurelle dans les dernières 40 années (-40 % des exploitations agricoles et –26 % de la superficie cultivée). En ce qui concerne le fonctionnement des secteurs agricole et alimentaire, les principaux secteurs de production sont les suivants : la viticulture, qui est l'un des points forts de l'agriculture toscane, couvre 62.074 ha des vignobles (8,3 % des vignobles italiens) et 42.300 exploitations (47 % des exploitations régionales) avec une production qui représente

• A – Pôles urbains • B –Zones spécialisées en agriculture

intensive • C 1 – Zones rurales intermédiaires en transition • C 2 – Zones rurales intermédiaires en déclin • D – Zones rurales avec problèmes de développement.

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10,9 % de la valeur nationale de la production viticole. Le secteur se caractérise par la qualité de sa production, une valeur ajoutée élevée ainsi qu'une forte propension à effectuer des investissements visant l'innovation et l'amélioration de la qualité. Le secteur oléicole concerne une superficie de 85.000 ha soit 50.000 exploitations, la plupart de petite dimension (66 % des exploitations ont une surface de moins de 5 ha). Les céréales sont cultivées sur une surface de 251.000 ha, en diminution (-13 %) par rapport à 2003. On décompte 28.345 exploitations céréalières au niveau régional. L'élevage des bovins pour la production de viande concerne 4.228 exploitations, il est en diminution (-3 %) par rapport à 2005. Les exploitations du secteur ont en majorité des structures de petite et moyenne dimension de type familial. Le secteur du lait est en forte diminution, avec une baisse d'un tiers du nombre des bovins laits élevés en 2006 par rapport à 2000. La production agricole est à la fois fragmentée et concentrée, elle suit la tendance nationale. La taille moyenne des exploitations agricoles est légèrement supérieure à 6 ha. Mais 68.6 % des exploitations couvrent moins de 5 ha et représentent 11.9 % de la SAU totale, tandis que 31.4 % des exploitations constituent 88.1 % de la SAU. (cf., tableau 21).

Tableau 21 : Répartition des exploitations agricoles par classe de SAU.

Les exploitations agricoles Classes de la SAU

En nombre En % % de la SAU

Moins de 1ha 17 507 21.4 1.1

Entre 1 et 2 Ha 18 327 22.4 3.2

Entre 2 et 5 Ha 20 258 24.8 7.6

Entre 5 et 10 Ha 10 020 12.2 8.7

Entre 10 et 20 Ha 7 085 8.7 12.4

Entre 20 et 30 Ha 3 279 4 9.5

Entre 30 et 50 Ha 2 433 3 11.4

Entre 50 et 100 Ha 1 670 2 14.3

100 et plus 1 270 1.6 31.7

TOTAL 81 839 100 100

Source : PDR Toscane 2007-2013, version 5 octobre 2009

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2-2 - : Les orientations des politiques UE dans les documents de programmation

2-2-1 : Les Orientations budgétaires du FEADER 2-2-1-1 : Répartition budgétaire par axe et par mesures La stratégie retenue dans le PDRR Toscane reprend les trois macro-objectifs de la politique européenne de développement rural (compétitivité agricole, environnement et qualité de la vie/diversification) ainsi que les 4 axes prévus par le règlement (CE) 1698/2005)

Figure 20 : Répartition budgétaire par axe pour la période de 2007-2013

(Source : PDR Toscane 2007-2013, version 5 Octobre 2009)

La stratégie toscane de développement rural reprend les tendances nationales. Les allocations aux mesures de l’axe 1 et l’axe 2 représentent près de 80% du budget public total (environ 40% pour chacun des deux axes). La mesure 214 (paiements agro- environnementaux) représente à elle seule 24.3 % du budget public total. Quant à l’axe 3, il s’articule autour d’une seule mesure : la 311, diversification de l’économie rurale. Cet axe représente 10 % des allocations publiques. Cependant, si on introduit dans notre analyse les dépenses privées, le montant total des dépenses allouées à cette mesure s’élève à 220.267.045 euro ; soit un peu plus que le montant alloué pour les mesures agro-environnementales de l’axe 2. De même pour la mesure 121 (modernisation des exploitations agricoles), on constate une présence importante des dépenses privées, 157.138.125 euro, soit un total de 261.896.875 euro pour ce dispositif qui est le plus important de la programmation toscane. La ventilation budgétaire par mesure et par axe est donnée dans le tableau ci-dessous

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Tableau 22 : Ventilation FEADER par axes et par mesures

Axes Mesures par Axe Dépenses publique

Dépenses privée Coût total

111 Formation professionnelle et information 11 925 834 11 925 834 112 Installation jeunes agriculteurs 44 352 275 44 352 275 113 Retraite anticipée 8 081 970 8 081 970 114 Utilisation des services de conseil 14 784 092 3 696 023 18 480 115 121 Modernisation des exploitations 103 250 864 154 874 296 258 127 160 122 Améliorer la valeur économique des forêts 24 640 153 16 426 769 41 066 922

123 Amélioration de la VA des produits agricoles et forestiers 51 768 871 120 794 032 172 562 903

124 Coopération pour le développement de nouveaux produits, procédés pour l'agriculture, l'agro-alimentaire et la forêt 9 856 061 4 224 026 14 080 087 125 Infrastructure agricoles et forestières 59 535 331 59 535 331 132 Participation à des régimes de qualité 13 798 486 5 913 637 19 712 123

Axe

1

133 Activités d’information et de promotion des produits de qualité alimentaire 4 928 030 2 112 013 7 040 043

Total Axe 1 346 921 967 308 042 796 654 964 763 211 Indemnités pour les agriculteurs de zone de montagne 10 835 939 10 835 939 212 Paiements destinés aux agriculteurs en zones à handicaps autres que de montagne 10 835 939 10 835 939 214 Mesures agrienvironnementales 205 180 840 205 180 840 215 Bien être animal 4 925 427 4 925 427 216 Soutien aux investissements non productifs 4 925 427 547 270 5 472 697 221 Boisement des terres agricoles 37 771 529 16 187 798 53 959 327 223 Boisement des terres non agricoles 2 758 239 1 182 102 3 940 341 225 Paiement sylvo environnementaux 6 739 6 739 226 Reconstitution et protection de la forêt 54 794 927 54 794 927

Axe

2

227 Investissement non productifs en forêt 14 771 562 14 771 562 Total Axe 2 346 806 568 17 917 170 364 723 738

Axe

3

311 Diversification vers des activités non agricoles 88 106 818 132 160 227 220 267 045

Total Axe 3 88 106 818 132 160 227 220 267 045 41 Stratégies locales de développement 411 Compétitivité 4 856 817 2 081 493 6 938 310 413 Qualité de vie et diversification 66 406 245 16 601 561 83 007 806 421 Coopération interrégionale et transnationale 7 366 186 1 841 547 9 207 733 A

xe 4

431 Frais de fonctionnement, compétences, animation 7 285 228 7 285 228

Total Axe 4 85 914 476 20 524 601 106 439 077 Total axes 1,2,3,4 867 749 829 478 644 794 1 346 394 623 511 Assistance technique 8 391 136 8 391 136 TOTAL GENERAL 876 140 965 478 644 794 1 354 785 759

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2-2-1-2 : Priorités par axe et par mesure Axe I – Amélioration de la compétitivité du secteur agricole et forestier. Les priorités générales sont les suivantes :

• Promotion de la modernisation, de l'innovation dans les entreprises et de l'intégration des filières. Les objectifs spécifiques pour cette priorité visent à consolider et développer les exploitations sur le territoire et sur les marchés grâce à la diffusion de l'innovation et à l'augmentation de la compétitivité (mesures 111,114, 121, 122, 123, 124, 125, 126 et 311),

• renforcer les filières productives agricoles et forestières (mesures 111, 114, 121, 122, 123 et 124),

• consolider et développer la qualité des produits agricoles et forestiers (mesures: 111, 114, 121, 122, 123 et 124),

• améliorer les capacités entrepreneuriales et professionnelles des personnes actives du secteur agricole et forestier et soutenir le remplacement générationnel. Les objectifs spécifiques pour cette priorité visent à : 1) appuyer le remplacement des générations (mesures 111, 112, 113, 114 et 121) ; 2) diffuser les informations et les connaissances et renfoncer les compétences professionnelles (mesures 111, 114).

Dans l’axe I, qui représente 39,6 % de la dotation totale, l’accent est mis essentiellement sur la modernisation des exploitations agricoles (32,4 % de l'axe) et sur l’accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et forestier (15,5 %). L’installation des jeunes agriculteurs et l’amélioration et le développement des infrastructures agricoles et forestières pèsent respectivement 13,9 % et 10,5 % de l’axe I. Globalement, les interventions en faveur du capital physique représentent 69,3 % de la dotation de l'axe I, celles pour le capital humain 24,9 % et celles pour la qualité 5,9 %. Axe II – Amélioration de l'environnement et de l'espace rural, avec les priorités générales suivantes:

• La conservation de la biodiversité et la protection et diffusion des systèmes agro forestiers à haute valeur naturelle. Objectif spécifique : conserver la biodiversité et sauvegarde les espèces sauvages, cultivées ou élevées (mesures 111, 114, 211, 212, 214, 216, 227, 221, 223, 226, 323).

• La préservation de la qualité et de la quantité des ressources hydriques superficielles et profondes. Les objectifs spécifiques visent : 1) la promotion de l'épargne hydrique (mesures 111, 114, 121, 125, 214); 2) la réduction de la pollution (mesures 111, 114, 121, 123 et 214).

• La réduction des gaz à effet de serre (GES). Les objectifs spécifiques portent sur : 1) la rationalisation de l’utilisation des énergies et la promotion des énergies renouvelables, par exemple la production d'énergie et chaleur à partir des biomasses (mesures: 111, 114, 121, 122, 123, 125, 221, 223, 311, 321) ; 2) la contribution à la lutte contre les changements climatiques (mesures 111, 114, 214, 221, 223 et 226).

• La sauvegarde du territoire : Les objectives spécifiques sont la conservation et l'amélioration du paysage (mesures: 111, 114, 211, 212, 214, 216 et 227) et la réduction de l'érosion du sol (mesures 111, 114, 221, 223, 214, 216, 227 et 226).

L'axe II représente 40,4 % de la dotation du programme. La priorité est donnée à l’agroenvironnement qui représente 60 % de la dotation publique de l’axe II, suivi par la reconstitution du potentiel forestier et l’adoption de mesures de prévention (12,8 %).

90

Les mesures axées sur l'utilisation durable des terres agricoles représentent 69% de la dotation de l'axe. Axe III – Qualité de la vie dans les zones rurales et diversification de l'économie rurale Les priorités générales sont :

• L'amélioration de l'attractivité des territoires ruraux. L’objectif spécifique est de renforcer le soutien aux populations rurales (mesures 321, 322, 323).

• Le maintien de l’emploi rural et la création de nouvelles opportunités. (mesure 311). 10.5 % des ressources du PDR sont affectés à l'axe III. La principale composante de l’axe est la mesure en faveur de la diversification (52 % du total de l'axe). Les autres mesures de l'axe 3 seront mises en œuvre uniquement dans le cadre de l'axe IV. Axe IV – Leader ; Pour l'axe IV, les priorités identifiées sont :

• Le renforcement de la capacité de programmation et de gestion locale, • la valorisation des ressources endogènes des territoires. Leader couvre 10% de la

dotation du programme. Concernant les priorités territoriales de l'axe I, pour répondre aux besoins mis en évidence dans l'analyse, certaines mesures (112, 121, 122, 125) seront appliquées prioritairement dans les zones rurales C2 et D et dans les zones vulnérables aux nitrates (121). Pour les mesures destinées à la préservation de la richesse hydrique (mesures 121 et 125), la priorité sera donnée aux zones touchées par la salinisation des nappes phréatiques.

2-2-2 – Les orientations de la politique de cohésio n dans les zones rurales : le PO FEDER de la Région Toscane.

Pour la période 2007-2013, le programme opérationnel (PO) pour la région Toscane, approuvé par la Commission européenne le 1er Aout 2007, relève de l’objectif «Compétitivité régionale et emploi» et a un budget total d’environ 1,1 milliards d'euros. L’aide apportée par la Communauté par l’intermédiaire du Fonds européen de développement régional (FEDER) s'élève ainsi à quelque 338 millions d'euros, ce qui représente environ 1,2 % de l’investissement total de la politique de cohésion de l’UE en Italie pour la période 2007-2013.

La région Toscane a fait le choix de placer la recherche, l’innovation et le développement durable au cœur de sa stratégie de développement régional. Le tissu industriel de la région, formé essentiellement par des petites et moyennes entreprises (PME), exige pour développer sa compétitivité que l'accent soit mis sur le renforcement des capacités de recherche et d’innovation. Dès lors, le programme vise l'amélioration des mécanismes de transfert technologique entre les centres publics de recherche et les entreprises afin de permettre à la région Toscane de mieux exploiter toutes les potentialités dont elle dispose. Par ailleurs, la Région Toscane se caractérise par l’extraordinaire richesse de son patrimoine artistique et culturel ainsi que par un environnement naturel remarquable. La préservation de l’environnement au sens large constitue une condition du développement de son attractivité et une nécessité pour sauvegarder son patrimoine artistique et culturel. Des actions importantes de la programmation viseront une meilleure dotation et une meilleure accessibilité aux services de transport respectueux de l'environnement. Le programme prendra également en

91

compte des actions de promotion de la production et l'utilisation d'énergies renouvelables, sans oublier des actions destinées aux économies d'énergie.

Il faut noter également les efforts qui seront réalisés pour l'amélioration des télécommunications dans les zones rurales ou périphériques de la région et les actions spécifiques aux zones urbaines et métropolitaines.

Tableau 23 : Répartition financière du budget du FEDER par type de territoire

FEDER Type de territoire Euro En %

Agglomérations urbaines 235 417 733 69.6 Zones de montagne 21 076 675 6.2 Les îles 6 367 021 1.9 Zones rurales (autres que zones de montagnes et îles)

62 079 434 18.3

Non spécifiques 13 525 710 4 Source : POR pour la Toscane « compétitivité régionale et emploi, FEDER 2007-2013 », Juillet 2007

La Toscane peut être considérée comme une région où le rural est prédominant. Selon la classification de l’OCDE, 60 % de la superficie et 54 % des communes sont classées en zones rurales. La population résidente dans les zones rurales représente près de 17 % de la population régionale.

Les principales spécificités des zones rurales en Toscane sont d’une part, la conformation géomorphologique du territoire qui s’étend d’une façon graduelle des zones de côtes aux collines pour arriver aux zones de montagnes apennines et, d’autre part, la concentration élevée des zones urbaines et industrielles qui se localisent tout le long des côtes et dans la vallée d’Arno. Ces deux éléments peuvent expliquer les différences importantes des zones rurales. La proximité entre zones rurales d’un côté et zones urbaines et industrielles de l’autre favorise l’instauration du caractère rural à prédominance urbaine et/ ou rural minimal. Pour d’autres zones, on peut observer des zones rurales caractérisées par une prédominance agricole et d’autres caractérisées par la prédominance des activités tertiaires et touristiques. Enfin, on retrouve des zones rurales marginalisées qui connaissent un taux élevé de chômage et de vieillissement de leurs populations. Le Programme Opérationnel Régional (POR) reprend la classification des zones rurales du ministère de l’agriculture appliquée dans le PDRR toscan. Le POR s’intéresse donc au développement rural d’une manière synergique et complémentaire avec le Plan de développement Rural Régional (PDRR) toscan. Ainsi, le POR cherche à apporter des approches innovantes communes aux deux programmes et à compléter en matière de typologies et de territorialisation chacun des axes d’intervention du PDRR. Dans cette perspective, et en lien avec la logique d’intervention du POR qui place la recherche, l’innovation et le développement durable au cœur de sa stratégie de développement régional, le POR concentrera ses efforts surtout sur les zones rurales à prédominance agricole. Il s’agit alors d’assurer la compétitivité des exploitations agricoles. En termes d’intégration, les principes dans le cadre desquelles interviennent les deux fonds à la fois concernent essentiellement:

• La protection et la valorisation des zones de Natura 2000 et de la biodiversité.

• L’amélioration de la qualité de l’air

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• La prévention des risques naturels

• L’économie de l’énergie et la production des énergies renouvelables

• L’amélioration de l’accessibilité aux services de télécommunication

• La requalification des milieux physiques pour améliorer les conditions de vie dans les zones rurales et limiter l’exode rural.

• La valorisation et la promotion des ressources naturelles et culturelles.

En d’autres termes, il n’existe pas de système spécifique d’intégration des actions entre le FEADER et le FEDER, il s’agit d’une simple application des textes réglementaires. En tenant compte des champs d’intervention du FEADER, l'action du FSE se réalisera dans une optique de complémentarité et non de remplacement, avec la possibilité de financer des activités de formation non prévues par le Programme de développement rural de la Région la Toscane pour la période 2007-2013. En ce sens, le champ d'action du FEADER définit de manière résiduelle les interventions de formation liées l'obtention d'une attestation de qualification professionnelle. Ces dernières sont financées par le système régional de formation professionnelle et donc relèvent du POR FSE. Il apparaît donc que la Toscane a opté pour une approche uniforme de la politique de développement rural au travers d’un PDRR. Le PDRR est actuellement le principal programme appliqué aux zones rurales.

2-2-3 : Le PO FSE de la Toscane Le diagnostic du POR FSE toscan insiste sur l’importance du tissu de PME sur le territoire, qui renvoie à la problématique des districts industriels, largement étudiée dans le cadre de cette « troisième Italie ». Les indicateurs sociaux sont relativement bons, comparés à la moyenne italienne ou à celle de l’UE : le taux d’emploi global et celui des femmes sont nettement supérieurs à ceux de l’Italie et comparables à ceux de l’UE 25 : le taux de chômage global et celui des femmes sont nettement inférieurs à la moyenne italienne et à celle de l’UE 25. Les objectifs du POR, déclinés en thèmes prioritaires, visent principalement l’investissement dans le capital humain et la recherche, la qualité et la productivité du travail par l’amélioration de l’adaptabilité des travailleurs et des entreprises, le développement de l’entrepreneuriat, la stabilité et la protection de l’emploi temporaire… Aucune mention n’est faite dans le POR sur d’éventuelles problèmes spécifiques dans les territoires ruraux en matière d’emploi ou de cohésion sociale. L’articulation avec le FEADER fait l’objet d’un court paragraphe, qui précise les lignes de partage des interventions FSE pour les mesures formation (111) et soutien aux micro-entreprises (321) du FEADER. Le principe est que le FSE peut intervenir dans les cas non prévus par le FEADER pour l’obtention d’une qualification professionnelle d’ordre général (i.e. non agricole).

93

2-2-4 : Procédures générales de mise en œuvre des m esures du PDR Toscan

Le cadre institutionnel de la Région Toscane est particulièrement dense en termes d'acteurs, règles et réseaux. La Région Toscane est un exemple typique du Centre de l'Italie où le capital social, les valeurs civiques, la dévolution et le rôle croissant des institutions locales constituent les principales caractéristiques du contexte socio-économique. Le rôle des échelons infrarégionaux dans la mise en œuvre des politiques européennes est le résultat d’un long processus législatif initié dans les années quatre-vingt.

2-2-4-1 : Evolution du rôle des Entités déléguées dans la gestion des politiques

Depuis la loi Régionale n°10/1989, les Entités locales (Provinces et Communautés de Montagnes) voient leurs rôles gagner en influence dans le domaine de l'agriculture.

En ce qui concerne la gestion des programmes communautaires, l'implication des Entités locales a été initiée par la loi Régionale 2081/93, portant sur l'application des programmes de l'objective 5b pour la période 1994-1999.

Cette période a été une période d'essai pour définir une distribution possible des compétences entre Région, Provinces et Communautés de Montagne. L'objectif était d'assurer une meilleure prise en compte des hétérogénéités importantes des territoires toscans. En effet, la Toscane se décompose en 30 Entités Locales :

• 10 provinces • 20 Communautés de Montagne et Unions de Communes.

94

Figure 21: Les limites provinciales et les communautés de montagne en Toscane Pour la période 2000-2006, le processus de dévolution des pouvoirs aux Entités locales s'est concrétisé à travers l'adoption des Plans Locaux de Développement Rural (PLDR). Chaque province et les Communautés de Montagne de son territoire pouvaient choisir d'élaborer soit un seul, soit plusieurs PLDR. Les PLDR étaient alors le moyen par lequel, les entités déléguées étaient tenues de faire des choix cohérents avec les orientations stratégiques de la Région.

Chaque entité déléguée avait donc la possibilité d'allouer les fonds publics à des interventions qu'elle jugeait cruciales pour le développement rural de son territoire tout en respectant les répartitions annuelles par axes décidées au niveau Régional. 22 PLDR ont été adoptés pour la période 2000- 2006, 10 au niveau des provinces et 11 au niveau des Communautés de montagne.

Pour la période de programmation actuelle, cette orientation a été en partie maintenue : pour des besoins de simplification, la Région a décidé que pour chaque province, il n'y aurait qu'un seul PLDR qui contient des volets pour les Communautés de Montagne et les Unions de Communes.

A travers l'analyse des documents stratégiques et les entretiens de terrain réalisés au niveau Régional et Provincial, nous allons tenter d'identifier le modèle de gouvernance de la politique rurale Toscane pour la période 2007-2013. Nous présenterons notre analyse en deux temps

95

• La phase de planification stratégique qui concerne essentiellement les processus de répartition des montants du PDRR.

• La phase de mise en œuvre des différentes mesures du PDRR.

2-2-4-2- La distribution des compétences entre Région et Entités délégués dans la phase de la planification stratégique du PDR La partie la plus originale du PDRR Toscan est qu'il a délégué des espaces de planification aux entités locales (Provinces, Communautés de Montagne, Unions de Communes) tout en gardant la main mise sur le design global de la politique. Ceci afin de permettre la cohérence interne du PDRR. De même, le PDRR Toscan prévoit que la Région garde toujours la possibilité d'intervenir en cas de nécessité, à travers des ajustements budgétaires, pour assurer une distribution équitable des ressources sur le territoire ou encore pour assurer l'efficacité économique de l'intervention.

A/ La procédure de répartition des dépenses publiques des différents axes Dans le plan financier du PDRR Toscan pour la période 2007-2013, le montant total des dépenses publiques approuvé est de 876 140 965 euro. Ce montant est réparti entre axes de la manière suivante : 39.6 % pour l'axe 1, 39.58 % pour l'axe 2, 10.06 % pour l'axe 3, 9.81 % pour l'axe 4 et 0.96 % pour l'assistance technique. La procédure de répartition des dépenses publiques du FEADER est exprimée à travers une formule mathématique simple. Si on note:

A: Montant total des dépenses publiques (2007-2013) 876 140 965

B: Axe 4 LEADER 85 914 476

C: Assistance technique 8 391 136

D= A-B-C: montant disponible pour l'axe 1,2 et 3 781 835 353

La cogestion entre l’administration régionale et les Entités déléguées concerne seulement le montant D. Elle se fait à travers les modalités suivantes décrites dans le PDRR de la Région Toscane:

D =F + H

avec: F= 30% de D: montant géré exclusivement par la Région. Il concerne les mesures décrites dans le tableau ci-dessous ( cf tableau 24) H= 70% de Montant cogéré entre la Région et les Entités locales selon les modalités décrites dans l'encadré ci-dessous (cf. encadré 1)

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Tableau 24 : La répartition budgétaire des mesures de la compétence régionale

Mesures du PDRR Montant relevant de

la compétence régionale (€)

Total dépenses publiques

% des dépenses publiques

totales 111: Formation professionnelle et information 6 510 000 11 925 834 54,58 112: Installation des jeunes agriculteurs 5 000 000 44 352 275 11,27 114: Services de consultations aux entrepreneurs agricoles et forestiers 9 797 521 14784092 66,27 123: Accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et forestiers 40 772 334 51 768 871 78,75 124: Coopération pour le développement des nouveaux produits, de nouvelles technologies 4 268 544 9 856 061 43,31 125: Amélioration et développement de l'infrastructure 4 052 241 59 535 331 82,4 Ligne financière pour reconstitution et la conversion du secteur du Tabac 30 146 580 Appels d'offre pour PIF 18 356 368 Total axe 1 163 903 588 346 921 967 47,24 214: Paiement s environnementaux 10 219 703 205 180 840 4,98 215: Paiements pour le bien être animal 4 586 536 4 925 427 93,11 226: Reconstruction du potentiel forestier et interventions préventives 31 185 471 54 794 927 56,91 Ligne financière pour reconstitution et la conversion du secteur du Tabac axe 2 12 000 000 Total axe 2 57 991 710 346 806 568 16,72 Appels d'offre pour PIF 6 643 632 Ligne financière pour reconstitution et la conversion du secteur du Tabac 7 694 330 Total axe 3 14 337 962 88 106 818 16,27 Total axes 1,2 et 3 236 233 260 781 835 353 30,21

Source : Documento attuativo dei PDR Toscana 2007-2013, Mai 2010

L'autorité régionale de la Toscane contrôle 30 % de l'ensemble des dépenses publiques destinées aux mesures des axes 1, 2 et 3. Cependant, elle gère 47.25 % du budget total alloué aux mesures de l'axe 1. Ainsi, seules certaines mesures et à raison de 30 % sont contrôlées par la Région. Elles concernent essentiellement les mesures non agricoles.

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Encadré 1: Modalités de gestion du montant H

Pour le montant H= D-F= 54 602 093 euros, la gestion se fait à deux niveaux :

• Au niveau régional: La Région Toscane décide l'enveloppe globale et la répartition annuelle par axe pour chaque Province. La répartition annuelle du montant H entre les Provinces et par axe, se fait d'une manière objective sur la base d'indicateurs structurels, socio-économiques, et environnementaux. L’annexe 3 présente la répartition par an et par axe du montant H.

L'approbation formelle des décisions se fait selon un processus de concertation à travers des GREEN Tables qui sont des tables (dispositifs) de concertations techniques où sont réunis tous les acteurs de l'administration, les organisations professionnelles et acteurs privés concernés par la décision.

En fonction, de la capacité de gestion de chaque province, la Région effectue chaque année des ajustements nécessaires. L'objectif est d'assurer l'efficience économique de l'intervention en évitant la perte des ressources pour la Région.

• Les entités déléguées décident ensuite les mesures à mettre en œuvre la répartition des fonds publics entre les différentes mesures dans la limite de l'enveloppe annuelle globale par axe décidée par la Région.

B/ Modalités de répartition des montants de l'axe 4 : LEADER.

Le montant total prévu pour l'approche LEADER, axe 4 du PDRR est de 85 914 476 euros. Ce montant est réparti entre quatre mesures de l'axe 4 : 411,413, 421 et 431 avec 77 % alloués pour la diversité des activités agricoles et la qualité de vie. L'enveloppe annuelle globale pour chaque GAL pour chacune de ces mesures est décidée par la Région essentiellement sur la base de la typologie du territoire du GAL, mais aussi sur la base d'indicateurs structurels, sociaux et environnementaux du territoire.

Poids différentiel pondéré par typologie de territoire

C1: zones rurales intermédiaire en transition

0.6

C2: zones rurales intermédiaires en déclin

0.9

D: zones rurales avec problèmes de développement

1

98

2-2-4-3 : La distribution des compétences entre Régions et Entités déléguées dans la phase de mise en œuvre des mesures

Le principe général est que pour les mesures sous compétence régionale (cf tableau 24), le processus de mise en œuvre relève des compétences régionales. Cependant, pour le reste des mesures, la mise en œuvre relève des compétences des Entités déléguées. Pour les mesures de l'axe 4, le processus de mise en œuvre est délégué aux GAL. Les tableaux ci dessous présentent les modalités de distribution des compétences technico-administratives pour les différentes mesures du PDR. Cependant, il est à noter que pour la Toscane, les appels d'offre sont définis au niveau régional, ils sont donc communs pour toutes les Provinces. Néanmoins, les demandes relatives sont traitées au niveau provincial. Autrement dit, pour une mesure donnée, l'appel d'offre est défini par la Région, mais le bénéficiaire doit présenter sa demande à la Province sous réserve que cette dernière ait choisi d'activer la mesure concernée sur son territoire. La sélection des projets se fait au niveau des provinces sur la base d'un système de critères de sélection défini pour l'essentiel par la Région et ajusté par la Province si nécessaire. En effet, la Région prévoit un système de critères de sélection composé de 50 points pour chaque appel d'offre. 40 points sont décidés au niveau régional. Les entités déléguées peuvent par la suite augmenter à raison de 10 les points pour les critères qu'elles jugent plus appropriés à leurs réalités locales.

2-2-4-4 : Les compétences de l'ARTEA (Agence Regionale per l'erogazione in agricoltura) et de l’ARSIA (Agence Regionale per lo Sviluppo et l’innovazione in Agricoltura) Dans le cadre du PDR Toscane 2007-2013, l'ARTEA remplit deux fonctions: - La Loi Régionale n°60/ 99 conforme au Règlement CE n°1290/50, désigne cette structure comme « l'Organisme Pagatore Regionale (OPR) » , l’ARTEA constitue l'agence de paiement du PDRR Toscane, il n’y a donc aucun lien avec le niveau central pour la gestion des fonds. - Depuis 2007, l'ARTEA est également l'autorité de gestion du PDRR. (LR n°45/07) Les compétences de l'ARTEA dans la mise en œuvre des mesures du PDRR sont décrites dans le tableau ci- dessus (tableau 25) : elle assure les tâches de contrôle ex-post et de monitoring et se charge du paiement aux bénéficiaires. Ce type de structure n’existe pas dans toutes les régions d’Italie, à l’exemple des Pouilles qui doit se référer à l’agence nationale de paiement située à Rome. L’ARSIA est une structure qui dépend également de la Région Toscane et a en charge la mise en œuvre et l’accompagnement de certaines mesures spécifiques (cf tableau infra). Elle assure l’assistance technique et l’information auprès des bénéficiaires potentiels du PDRR. Elle a ainsi mis en place un portail informatique permettant aux porteurs de projet, en fonction de leur localisation sur le territoire, d’avoir accès à l’ensemble des informations sur les mesures auxquelles ils peuvent avoir accès.

99

Tableau 25 : Distribution des compétences technico- administratives par mesure Tableau 25.1: Les mesures de compétence Régionale

Mesures Approbation des projets

Sélection des projets

Gestion Approbation finale

Liquidation paiement Contrôle ex-post

Monitoring

111: Initiatives a cura de la Région Toscane

La Région Toscane ARTEA- OPR Autorité de gestion- ARTEA

111: Initiatives a cura de l'ARSIA

ARSIA21 ARTEA-OPR Autorité de gestion- ARTEA

111: Initiatives a cura des provinces

Les provinces pour les territoires de leurs compétences ARTEA- OPR Autorité de gestion- ARTEA

226: Initiatives a cura de la Région

La Région Toscane ARTEA-OPR Autorité de gestion-ARTEA

226: Initiatives a cura à l'ARSIA

Non relevent

ARSIA ARTEA-OPR Autorité de gestion- ARTEA

211

212

214 sauf obj b2

ARTEA pour tout le territoire régional

214 (b2) ARSIA pour tout le territoire régional

21

ARSIA : Agence Régionale pour le Développement de l’innovation dans l’agriculture (Agencia per lo Sviluppo dell’innovazione nel’Agricoltura), elle sert d’assistance technique de la Région notamment pour la recherche et la promotion de l’innovation, la diffusion de l’information et la mise en place de certaines mesures du PDRR.

100

Tableau 25.2: Les mesures de compétence des Entités locales

Mesures Traitement des demandes

Approbation primaire Approbation finale Liquidation Paiement Contrôle ex post

Monitoring

112

113

121

122

12 3

Provinces, Communautés de Montagne, Unions de Communes ARTEA OPR ARTEA OPR Autorité de gestion/ ARTEA

125 (a), 132, 215,215, 221,223, 226, 227, 311

Seulement les provinces

ARTEA OPR ARTEA OPR Autorité de gestion/ARTEA

114 Les provinces pour tout le territoire de leurs compétences

101

Tableau 25.3: Les mesures de compétence des GALs

Mesures Traitement des demandes

Approbation primaire

Approbation finale

Liquidation Paiement Contrôle ex post Monitoring

124

133

312

313

321

3233

323

410

421

Groupes d'Actions Locales (GALs) ARTEA-OPR ARTEA-OPR Autorité de gestion

ARTEA

431 GAL Provinces Provinces ARTEA-OPR ARTEA-OPR Autorité de gestion ARTEA

511 La Région Toscane ARTEA-OPR ARTEA-OPR Autorité de gestion ARTEA

Source: PDR Toscane 2007-2013, «documento attuativo regionale », Mai 2010, Révision 13

102

Si l'analyse des documents de programmation de la politique rurale de la Toscane nous apporte des éléments de compréhension sur la répartition des compétences entre les différents échelons de l'administration, elle renseigne peu sur la problématique de l'intégration entre les différentes politiques européennes. De même, les documents de programmation stratégique ne nous permettent pas de tirer des conclusions quant aux principaux atouts et inconvénients du système de décentralisation de la politique rurale en Toscane. Ainsi, notre analyse sera complétée par des entretiens auprès d'acteurs politico-administratifs responsables de la politique rurale Toscane, mais également auprès des responsables de la politique de cohésion.

103

2-3 – Les enquêtes de terrain

2-3-1 : Démarche méthodologique et choix de la zone d’étude Dans la Région Toscane, les enquêtes de terrain ont été réalisées à deux niveaux différents de l'administration : la Région en premier lieu et la Province de Grosseto en second lieu. Ceci nous permettra d'avoir une vision d'ensemble à travers des points de vue différents du modèle de gouvernance de la politique toscane de développement rural. Le choix de la Province de Grosseto s'est essentiellement basé sur les entretiens que nous avons menés auprès des acteurs politico-administratifs et scientifiques. A travers ces entretiens la Province de Grosseto apparaît comme une des Provinces les plus agricoles de la Région Toscane : selon les données du PDRR Toscan 2007-2013, la surface agricole utilisée (SAU) représente 46 % de la superficie totale de la province, soit un pourcentage supérieur à la moyenne régionale. De même, l'existence d'études préalables sur le développement de la politique rurale de la Province Grosseto a été un critère important de choix. Ces études22 permettent de disposer de premiers éléments de compréhension nécessaire pour la préparation du travail de terrain. Enfin, il est à noter que la présence de contacts privilégiés a été un des éléments cruciaux qui a favorisé notre choix. Le tableau ci-dessous présente les qualités et fonctions des acteurs interviewés en Toscane :

22

3On se référé essentiellement à: • OCDE [2005] • Mantino F., Tarangioli S., Tudini L [2010] • Pacciani A., Toccaceli D., [2010]

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Tableau 26 : Les principaux acteurs rencontrés en Toscane

Alessandro Pacciani

Professeur en économie et politique agricole. Faculté d’Economie-Université de Florence

Contacts scientifiques

Daniela Toccaceli Chercheur en politique agricole et agro-alimentaire Faculté d’économie- Université de Florence

Lorenzo Drosera

Responsable des programmes communautaire en matière de développement rural- DG Agriculture - Région Toscane

Albino Caporale

Responsable FEDER- Politique industrielle, innovation, recherche et responsabilité sociale des entreprises-DG Développement économique- Région Toscane

Lucia Tudini Chercheur INEA -Toscane

La Région Toscane

Gianni Franchini Référant données structurelles et économique - - Agence régionale pour le développement et l’innovation des secteurs agricoles et forestiers. : ARSIA

Enzo Rossi Adjoint développement rural

Fabio Fabri

Directeur du département développement local et activités productives

Valter Nunziatini

Services aux entreprises, promotion et marketing, coopération européenne et internationale

Contacts politico-administratifs

La Province de Grosseto

Giancarlo Zago Président GAL FAR Maremma

2-3-2 : Premières constations sur la politique du F EADER Les enquêtes effectuées au niveau régional auprès des responsables de la mise en œuvre des politiques et des experts ont fait apparaître des éléments contextuels qu’il est important de souligner pour appréhender la politique locale. De même cette première phase d’étude nous a permis d’identifier des structures de développement locales intégrées, les districts ruraux.

105

2-3-2-1 : L’importance du régionalisme En Toscane, le régionalisme et la tradition d’autonomie locale est un élément fondamental de la société régionale. C’est un facteur explicatif essentiel du degré élevé de décentralisation dans la conception et la mise en œuvre des politiques et de la réticence des autorités régionales pour toutes «ingérences» de l’Etat dans la définition de l’action locale. La Toscane est l’une des Régions qui a été la plus farouchement opposée à la construction du PSN et notamment à l’instauration d’une définition nationale commune des zones rurales. «Toute intervention nationale est considérée comme venant de l’extérieur…adopter une classification des zones rurales en 4 zones, a été l’un des élément les plus conflictuels…il est difficile d’admettre une programmation nationale pour une affaire qui a toujours été considérée comme régionale.. » Lucia Tudini- INEA Tosacane- juin 2010

Cette volonté d’autonomie vis-à-vis de l’Etat central, s’est traduite par la mise en place de l’ARTEA, agence de paiement régionale qui gère les fonds du FEADER et du FEDER (cf. supra). La Toscane est en effet la première région italienne à avoir mis en place ce type de structure.

2-3-2-2 : Un modèle de gouvernance du FEADER très décentralisé mais sous contrôle L’analyse du PDRR, de ses modalités de planification et de mise en œuvre (cf. partie supra) et des études précédentes23 complétées par nos enquêtes de terrain, nous ont permis d’identifier les caractéristiques du modèle de gouvernance toscan. Deux points essentiels apparaissent :

• L'insertion des différents échelons de l'administration dans le processus de planification et de mise en œuvre de la politique rurale. La planification des politiques des zones rurales s’effectue au moyen d’instruments très divers élaborés à des niveaux différents. (PDRR, PLDR, plan de développement local des GAL...).

• Une influence importante de l'administration Régionale sur les orientations locales.

Ces deux points nous permettent de déduire que dans le cadre de la programmation actuelle, la Région Toscane a décidé de mettre en œuvre une gouvernance multi-niveau de sa politique rurale tout en gardant un système de coordination verticale.

Le tableau ci dessous fournit une synthèse sur la répartition des compétences entre les différents niveaux de l'administration de la Région Toscane.

23 Notamment étude de l’OCDE sur la Région Toscane « Politiques territorialisées de développement rural étude de cas : Toscane » - 2005

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Tableau 27 : Répartition des compétences entre la Région et les Entités déléguées

Programmation stratégique:

• Définition des orientations stratégiques

• Allocation des fonds aux provinces

• Répartitions des ressources entre axes

Compétence Régionale Design et planification

Répartition des fonds entre mesures

Compétence des Entités déléguées

Appel d'offre Compétence Régionale

Définition des critères de sélection

40 points : Compétence Régionale

10 points : Compétence des Entités déléguées

Sélection des projets Compétence des Entités déléguées

Mise en œuvre

Approbation formelle des projets.

Compétence des Entités déléguées.

Cette répartition des compétences montre le rôle prégnant de la Région à chaque stade de la construction de la stratégie de développement rural. En effet, même si les entités déléguées gèrent 70 % des ressources du PDRR, cette délégation de gestion reste très cadrée au niveau régional : la Région définit elle-même la répartition des ressources budgétaire par axe, les appels d’offre et la majorité des critères de sélection des projets ce qui limitera d’autant la marge de manœuvre effective des entités locales. De plus, par souci d’efficacité budgétaire en cas de crise, la répartition de la gestion des fonds entre Région et Entités délégués peut être modifiée. Ainsi en 2010, la Région a géré 50 % des fonds au lieu des 30 % normalement prévus par le PDRR. L’objectif de ces ajustements est d’assurer une utilisation optimum de la dotation budgétaire de l’UE : si les Entités Délégués ne sont pas en mesure de gérer l’ensemble des fonds qui leur ont été alloués, les ressources sont redistribuées à d’autres entités ou d’autres secteurs. « Pour cette année, le secteur de l’élevage est en crise donc la capacité de dépense décroît : la Région apporte les ajustements nécessaires pour garantir que tout le montant alloué par l’UE soit dépensé. Donc nous allons enlever de l’argent au secteur en crise et le donner aux secteurs qui se comportent bien pour éviter une perte de fonds, car si la Région n’arrive pas à dépenser la totalité du budget accordé, la différence doit être rendue et cela suppose moins d’aide pour les périodes suivantes » Lorenzo Drossera – responsable FEADER de la Région Toscane- juin 2010

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Par ailleurs, le rôle attribué aux entités légales dans la planification de leurs objectifs est également à nuancer : au-delà de la répartition budgétaire par axe, déterminée au préalable par la Région, celle-ci peut également définir des orientations sectorielles ou des priorités au niveau local qui viendront également limiter les stratégies locales. De plus, une enquête menée par l’INEA, lors de la précédente programmation souligne que les Entités locales n’ont été que peu impliquées lors de la phase de définition du PDRR, le débat se fait plutôt a posteriori, sur la base des PLDR, au moment des greens tables qui définissent les répartitions budgétaires.

2-3-2-3 : L’influence des acteurs sectoriels dans la phase de concertation L’analyse de la composition des green tables montre une forte influence des acteurs agricoles dans la définition des politiques de développement rural à chaque échelon de décentralisation. Pour prendre part aux green tables, la personne doit être représentative, c'est-à-dire appartenir à une structure sociale telle que syndicat, organisation sectorielle, coopérative, province, gal.. La participation à ces structures de concertation favorise donc la représentation des intérêts « organisés » et empêche que les intérêts plus « diffus » soient correctement pris en compte. Ainsi les intérêts agricoles sectoriels par exemple, ont une assise politique bien structurée à tous les niveaux institutionnels : ils participent au comité de suivi du PDRR et aux green tables des échelons infrarégionaux ce qui leur permet de diffuser leurs intérêts du niveau régional jusqu’au niveau local. Les représentants du secteur agricole en Toscane sont les trois syndicats majoritaires : la Coldiretti, la Confragricultura et la CIA (Confédération Italienne des Agriculteurs) chacun représentant une tendance politique particulière. Il n’en va pas de même des intérêts « ruraux » plus généraux, qui sont par définition hétérogènes et n’ont pas d’identité politique précise. Sont également présents lors des green tables, les élus locaux, les organismes environnementaux et les syndicats des travailleurs. «… mon collègue de la Direction générale de l’agriculture est sans arrêt en contact avec les syndicats agricoles, dès qu’il y a une décision à prendre au sujet du PDRR, ils sont présents à toutes les réunions.. .» Albino Caporale- Direction Générale du développement économique de la Région de Toscane-juin 2010

2-3-2-4 : La difficulté d’identification d’une intégration entre les politiques de développement rural et de cohésion Le PDRR ne définit aucun processus ou structure destinés à favoriser l’intégration entre les différents fonds, il s’agit simplement de critères de démarcation identiques à ceux définis au plan national. En Toscane, le degré élevé de décentralisation a multiplié les instruments de planification de la politique de développement rural, les projets intégrés sont alors perçus comme un élément qui accentue la complexité du système. C’est pourquoi en Toscane, le niveau régional ne prévoit aucune intégration spécifique, cette initiative est laissée au niveau local.

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Cette tendance a été confirmée lors des entretiens avec les responsables de la politique du FEDER, elle aussi extrêmement décentralisée et gérée à 70 % par les Entités délégués. Elle s’organise autour d’un plan de développement régional pour la période 2006-2010 et de quatorze plans sectoriels élaborés en conformité avec les objectifs du plan régional. Là encore, aux dires des acteurs interrogés, il existe peu de complémentarités dans les documents de programmation, l’initiative est laissée au niveau local. « On ne trouve pas dans le PO FEDER ni dans le PDRR, une procédure qui encourage des projets intégrés. Ceci est laissé à l’initiative des acteurs locaux » Albino Caporale- Direction Générale du développement économique de la Région de Toscane-juin 2010

Nos enquêtes nous ont permis d’identifier une de ces initiatives locales, créée lors de la programmation précédente : le district rural.

2-3-3 : Le district rural, une initiative locale po ur un développement intégré ? La notion de district rural est introduite pour la première fois dans la législation italienne par la loi d’orientation agricole de 2001, décret n°228 6/04/sur l’orientation et la modernisation du secteur agricole en application de la loi du 5 mars 2001 sur les dispositifs d’ouverture et de régulation des marchés. Cette loi définit les districts ruraux comme des systèmes de production locale caractérisés par une identité historique et territoriale homogène, résultant de l’intégration de l’agriculture et des autres activités locales et par une production de biens et services spécifique, cohérente avec les traditions et les vocations naturelles du territoire. La loi précise que ce sont les régions qui procèdent à l’identification des districts ruraux. En 2002, La Toscane a reconnu, à titre expérimental, l’existence du district rural de la Maremma. Il s’agissait en fait de la reconnaissance d’une réalité antérieure à la loi d’orientation agricole de 2001 : cette initiative de développement rural intégré a débuté dans les années 90 sur le territoire de la Maremma et plus spécifiquement dans la Province de Grosseto avec l’appui d’universitaires de la Faculté d’Economie de l’Université de Florence (Professeur A. Pacciani) qui ont développé leurs réflexions scientifiques sur le développement des territoires ruraux en partenariat avec les responsables de la Province. La Maremma est un vaste territoire qui s’étend au sud-ouest de la Toscane sur les bords de la mer Tyrrhénienne, la province de Grosseto est située en totalité en Maremma. A l’époque où débute cette initiative, ce territoire est en crise suite à la fermeture des entreprises minières qui représentaient l’essentiel du développement industriel local. L’écart de développement est croissant entre des zones côtières bénéficiant de meilleures conditions économiques via le développement du tourisme balnéaire et les zones rurales caractérisées par une agriculture traditionnelle en déclin. C’est dans ce contexte que se sont développées des réflexions visant à promouvoir une approche plus intégrée du développement local. Le district rural est avant tout une ambition forte de promouvoir un développement économique et social endogène des zones rurales pour aider à la définition d’un système territorial de qualité (Pacciani 2003). Cette expérience a été menée depuis 1996 sur le territoire de Grosseto et a abouti en 2004, à la reconnaissance de cet entité par une loi régionale.

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Cette loi reprend la définition de 2001 et précise les modalités de mise en œuvre des actions du district. Le district rural est établi par un accord entre les autorités locales et les entités privées qui opèrent d’une manière intégrée dans le système de production local : cet accord définit la délimitation géographique couverte par le district rural, il est conçu pour consolider et renforcer l’agrégation et la confrontation des différents intérêts locaux, pour favoriser le développement économique et valoriser les ressources du territoire. Les acteurs qui participent à cet accord doivent être représentatifs du tissu productif, social et historique du district. La loi prévoit que le district associe les représentants des entités privées tel que les organisations professionnelles agricoles, les syndicats, associations, les représentants des coopératives d’une part et les entités publiques d’autres part. Ces entités sont la Province et la majorité des autorités locales opérant sur le district. Les actions envisagées dans le cadre du district doivent être formulées dans un Projet Economique Territorial, il s’agit d’actions concertées et intégrées pour coordonner la mise en œuvre des plans et programme du territoire du district. Ce projet doit avoir des objectifs de développement socio-économique et de renforcement des ressources locales compatibles avec le PDRR, la protection de l’environnement, du paysage et la tradition historique et culturelle du district. La loi régionale précise les activités qui pourront être jouées par le district : - La promotion et le renforcement du dialogue entre les acteurs locaux pour favoriser une intégration et une synergie opérationnelle, - la promotion, le soutien et la coordination du commerce et de l’image du territoire, - la promotion d’activités visant à améliorer la connaissance et l’information sur les études et le suivi des problématiques économique, sociale, environnementale et culturelle du territoire. - Encourager le dialogue entre les parties prenantes et confronter les intérêts à travers des actions de réflexion, - promouvoir la coordination des diverses politiques de gestion et d’aménagement du territoire dans une logique de maximisation des ressources, - faciliter les initiatives de planification et de négociation d’un accord régional concernant le territoire. Cette expérience a donc pour objectif de construire un développement multisectoriel et participatif Il ne s’agit pas d’un nouvel organisme administratif, mais plutôt d’un organisme de coordination dont la mission consiste à attirer et à coordonner de nouveaux investissements. Cet instrument mobilise la participation d’acteurs publics et privés qui interviennent dans le système de production local et renforcent leur pouvoir de négociation dans les domaines ayant trait à l’agriculture, au tourisme rural, à l’artisanat et à la petite industrie. Sur le plan théorique, le district rural constitue une méthode de coordination entre les différents acteurs locaux qui devrait permettre une intégration optimale des fonds publics (européens et nationaux). Pour les universitaires qui ont participé à l’expérimentation du district de la Maremma, il s’agit d’une méthodologie pour promouvoir un modèle de gouvernance endogène et participatif. Il fonctionne sur le même principe que les green tables mais il s’agit d’une structure de concertation et de coordination spécifique à la Province.

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Cette expérience a montré une forte mobilisation des acteurs locaux durant la période de programmation précédente, mais elle semble aujourd’hui «en panne». Cette construction théorique bien que reconnue officiellement, ne dispose pas pour le moment de moyens financiers spécifiques. Cette question sera approfondie par la suite lors des enquêtes au niveau local.

2-3-4 – Les enquêtes de terrain au niveau local : l e cas de la Province de Grosseto La période choisie pour les enquêtes de terrain correspondait à un temps de très forte mobilisation des acteurs locaux, aussi nous avons du limiter notre analyse a une confrontation des points de vue sur les modalités de mises en œuvre du FEADER au niveau local. L’essentiel de l’apport de ces enquêtes concerne le système de gouvernance et les difficultés auxquelles sont confrontés les acteurs locaux dans l’application de leurs stratégies de développement locales.

2-3-4-1 : Caractéristiques de la Province de Grosseto La Province de Grosseto est composée de 28 communes dont trois communautés de montagnes pour un territoire de 4503 km². La population totale en 2010 s’élevait à 227 063 habitants (ISTAT). C’est la province la plus méridionale et la plus importante de Toscane, elle correspond en partie à la Région de la Maremma, région côtière située entre l’Arno et le Tibre, elle est délimitée par la mer Tyrrhénienne à l’ouest, les collines metalliferes au nord, les Appenins à l’Est et le fleuve Fiora au Sud. C’est une zone montagneuse (37 % des superficies) et vallonnée (51 %) avec une SAU qui représentait 46 % du territoire en 2005 (OCDE) Les zones rurales sont classées majoritairement en catégories C2, zones rurales intermédiaires en déclin (PDRR toscan).

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Figure 22 : La Province de Grosseto

Source : site web province de Grosseto

2-3-4-2 : Processus de mise en œuvre du PLDR dans la Province de Grosseto Le Plan local de développement rural (PLDR) de la Province de Grosseto concerne le territoire de la Province et trois Communautés de Montagne (CM) : CM Amiata Grossetano, CM Colline del Fiora e dell’Albegna et CM Colline Metallifere. Chacune de ces Entités déléguées met en place son propre plan de développement selon le modèle des green tables et choisit, les mesures qui seront appliquées sur son territoire et les critères de sélection spécifiques des projets correspondant au 10 points accordés aux Entités locales (cf supra). Il faut souligner que ce processus de concertation est rendu obligatoire par la Région qui valide ensuite le PLDR. Les participants aux green tables sont les représentants des autorités subrégionales et principalement les représentants des organisations agricoles qui jouent le rôle le plus important dans la planification locale (CIA, Coldiretti et Confragricoltura). La difficulté réside dans la coordination entre les différents plans, il n’existe pas de concertation d’ensemble à l’échelle de la Province et des CM, la volonté d’autonomie reste visiblement prégnante dans la construction des stratégies locales. «…Nous avons essayé de faire une concertation unique puisque c’est un seul territoire mais finalement chaque territoire veut décider pour soi » Fabio Fabri – Directeur du département développement local – Province de Grosseto –juin 2010

En défintive, le PLDR de la Province de Grosseto se compose d’une première partie décrivant les caractéristiques socio-économiques du territoire dans son ensemble et de 4 plans distincts : - le plan de développement de la Province de Grosseto

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et trois volets régionaux : - le PLDR de la CM Amiata Grossetano - le PLDR de la CM Colline del Fiora e dell’Albegna - le PLDR de la CM Colline Metallifere La négociation avec la Région se fait ensuite au niveau de chaque entité déléguée. Les principales difficultés rencontrées par les acteurs tiennent au manque de flexibilité du système institutionnel. Les orientations stratégiques régionales qui se manifestent à travers la répartition budgétaire entre axes, limitent les possibilités de réaliser les projets les plus bénéfiques pour le territoire. De même, le système de critères de sélection décidé au 4/5 par la Région ne permet pas à la Province de choisir les projets les plus efficaces. « …a travers ¼ des critères de sélections des projets (les 10 points qui peuvent être ajoutés par la Province), nous essayons de trouver un compromis qui nous permet de mieux intégrer les besoins spécifiques de notre territoire » Enzo Rossi – Adjoint développement rural- Province de Grosseto – juin 2010

Le dernier inconvénient soulevé par les acteurs locaux au sujet du système de gouvernance toscan de développement rural est celui de la fragmentation des ressources budgétaires. Celle-ci est liée à la multiplication des documents de programmation qui peuvent limiter la mise en œuvre de projet d’envergure car elle suppose une capacité de coordination importante et donc des coûts de transaction élevés.

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2-3-4-3 : Le district rural, une « boite vide » ? Au regard des difficultés rencontrées par les acteurs locaux en matière de coordination des actions au niveau local, le concept de district rural parait être un outil adapté pour pallier aux inconvénients de la décentralisation et promouvoir une démarche intégrée sur l’ensemble du territoire. Cependant, la vision des acteurs locaux sur cet outil est très nuancée. Ils reconnaissent qu’il s’agit d’une méthode de travail qui devrait favoriser la synergie et la complémentarité entre les différents fonds et les politiques et autoriser une stratégie de développement cohérente pour l’ensemble du territoire. Le district doit théoriquement rapprocher les différents secteurs qui opèrent sur le territoire, tourisme, culture, agriculture et artisanat et favoriser une approche territoriale du développement. Cependant, loi régionale de 2004 ne définit pas les moyens de financement spécifiques du district rural : il n’existe aucune mesure destinée au district rural dans le PDRR ou dans les PO de la politique de cohésion alors que cette entité a été reconnue par la loi régionale de 2004. Le district rural n’a donc aucun moyen de fonctionnement pour développer sa mission de coordination à l’échelle de la Province, c’est la principale faiblesse de cette expérience qui n’a pu se concrétiser à ce jour dans le cadre de la programmation 2007-2013. Durant la période 2000-2006, le GAL Fare Maremma, dont le territoire concentre l’ensemble des zones rurales de la Province et qui dispose d’une solide capacité de mobilisation des acteurs, avait assuré ce rôle de coordination entre les différentes entités déléguées. Aujourd’hui, ses moyens financiers du GAL ayant été limités, il a recentré sa stratégie sur la mesure 411 et n’assure plus cette fonction de coordination.

2-3-5 : Conclusion sur le modèle de gouvernance tos can mis en évidence à travers les entretiens directs :

L’analyse des documents de programmation et les apports des enquêtes de terrain font apparaître des éléments caractéristiques concernant d’une part le modèle de gouvernance toscan et d’autre part les potentialités d’intégration entre les politiques de développement rural et de cohésion.

2-3-5-1 : Le modèle de gouvernance toscan : un exemple de modèle participatif ou une simple déclinaison locale des orientations régionales ?

Le modèle de gouvernance multi-niveau basé sur un principe de concertation entre les différentes autorités (régionales et locales) et les autres représentants des collectivités locales a donné lieu à un regroupement substantiel des connaissances entre différents échelons de l'administration et d'autres acteurs régionaux et locaux compétents.

Ce modèle a également permis l’intégration approfondie des acteurs économiques sur de nombreux territoires. C’est là un atout majeur du cadre dans lequel la politique rurale opère en Toscane et qui a permis :

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• La réduction des contestations locales • Une meilleure insertion des besoins spécifiques des territoires dans la politique rurale.

Un autre élément clé, caractéristique du modèle toscan, est une capacité de planification exceptionnellement développée à l’échelon local. Les compétences des responsables régionaux et provinciaux et leur adhésion à une planification stratégique de pointe sont exceptionnelles au regard de nombreuses autres régions (essentiellement les Régions du Sud de l'Italie y compris les Pouilles). La profondeur du débat sur la gouvernance et son articulation avec le développement local à l’intérieur des administrations sont frappantes pour les observateurs, et révélateurs d’une longue tradition de planification locale et de gouvernance participative. Cependant, ce système reste extrêmement cadré par l’autorité régionale qui garde un pouvoir décisionnel assez important pour : - assurer la cohérence interne de la politique régionale et limiter les disparités entre les micro-entités au sein de la Région, - effectuer les ajustements nécessaires en cas de défaillances de la planification locale. Ces défaillances sont essentiellement liées à l'incapacité de dépenser les ressources allouées à l'entité locale, ou encore à une utilisation irrationnelle de ces fonds. La Région peut alors moduler la répartition des ressources qui seront gérées directement sous son autorité (montant F). De même, le système de coordination verticale permet une harmonisation de la stratégie régionale pour le développement rural, par le biais des répartitions par axes prédéfinis par la Région et par les priorités et à travers les orientations sectorielles. L’objectif est d'assurer une meilleure représentativité des intérêts toscans lors des négociations communautaires. Enfin, la Région a su concrétiser sa volonté d’autonomie par la mise en place d’une agence de paiement régionale qui lui permet d’éliminer un échelon supplémentaire dans la mise en œuvre des politiques élaborées sur son territoire. Elle a également su se doter de structures techniques régionales comme l’ARSIA pour faciliter l’accès et la diffusion des informations aux bénéficiaires potentiels de la politique de développement rural. A première vue, ce système assure donc un juste équilibre entre la prise en compte des besoins locaux planifiés et gérés directement par les entités locales d’une part et une cohérence globale au niveau régional d’autre part, assurée par un cadre institutionnel strict accordant des prérogatives de contrôle importantes à la Région. Cependant, le fonctionnement du système au niveau local nous amène à nuancer ces premières conclusions car certains éléments paraissent susceptibles de venir compromettre son fonctionnement et son efficacité :

• Multiplication des instruments de planification, complexité et saturation des cadres institutionnels

La politique de développement rural dans la Région fait intervenir un ensemble composite de protagonistes et d’instruments. Plusieurs programmes distincts sont à l'œuvre sur les mêmes territoires provinciaux. Divers acteurs des secteurs publics et privés (région,

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provinces, municipalités, pactes, GAL, etc.) interviennent dans le processus de prise de décisions.

En premier lieu, cette complexité soulève un problème en termes de coordination globale : comment maintenir un objectif stratégique et une approche axée sur les résultats en présence d’une pléthore d’instruments et d’instances de planification ? Elle pose le problème d’un seuil maximum de décentralisation, au-delà duquel l’efficacité de la politique peut être remise en cause. Pour certains des responsables rencontrés, la répartition des ressources budgétaires entre les différentes entités locales n’autorise pas la mise en œuvre de projets de dimension suffisante pour répondre efficacement aux besoins locaux. En second lieu, cette complexité soulève également un problème de transparence et de contrôle de l'intervention publique. En troisième lieu, cette complexité apparaît comme un obstacle majeur à l'innovation institutionnelle nécessaire pour intégrer les différents fonds européens: En Toscane, il est par exemple frappant de constater que la législation régionale ne prévoit pas de procédure qui encourage l’articulation entre différentes politiques européennes à l’échelle régionale (essentiellement politique rurale et politique de cohésion). Ce vide institutionnel est justifié par la saturation et la complexité du cadre institutionnel qui entravent le développement d'une telle approche. Les initiatives articulant les deux politiques doivent venir nécessairement des acteurs locaux. Cela suppose l’émergence d’un leadership local suffisamment compétent et fédérateur pour mobiliser les acteurs locaux et maîtriser les différentes procédures. Le district rural, initiative locale reconnue qui pourrait être un outil de coordination, ne dispose pas de moyens suffisants pour assumer un tel rôle. Par ailleurs, les GAL rencontrés semblent avoir recentré leurs activités uniquement sur les orientations du PDRR.

• Un système de concertation qui favorise plutôt les intérêts « organisés »

L’action concertée ne passe pas forcément par une consultation publique. Les modalités de participation aux green tables, favorisent plutôt la représentation des intérêts «organisés» et empêche que les intérêts plus «diffus» soient correctement pris en compte. Ainsi, les intérêts agricoles sectoriels, par exemple, ont une assise politique bien structurée à tous les niveaux institutionnels. Il n’en va pas de même des intérêts «ruraux» plus généraux, qui sont par définition hétérogènes et n’ont pas d’identité politique précise.

• Un système de concertation qui favorise la reproduction institutionnelle au niveau local

Le système de concertation au niveau régional se reproduit au niveau des entités locales pour définir leurs politiques rurales. Et donc, les mêmes intérêts représentés dans les green tables au niveau régional se retrouvent au niveau local. Cela entraîne une reproduction au niveau local des intérêts et des orientations régionales et favorise donc une reproduction institutionnelle qui tend à limiter l’initiative locale en matière d’orientation des politiques. L’exemple de la Toscane illustre bien la difficulté à trouver un juste équilibre entre une décentralisation autorisant une plus juste prise en compte des intérêts locaux et une participation accrue des acteurs ; et un objectif d’efficacité dans la mise en œuvre des politiques de développement rural.

3ème partie : Quels enseignements pour les régions fran çaises ?

I – Sur la mise en œuvre du FEADER par les Régions

1-1 : - Au niveau des processus de concertation et de planification des politiques :

1-1-1 : Les processus de concertation

Au niveau du processus de concertation, l’expérience italienne diffère peu du modèle suivi par les Régions françaises pour la conception des Documents Régionaux de Développement Rural (DRDR). C’est particulièrement évident lors de la phase de diagnostic : la concertation se fait avec les partenaires institutionnels (provinces, communautés montagnardes, structure de recherche…) et socio-économique régionaux avec peut être un rôle d’appui plus important des services de l’Etat (notamment de l’INEA) dans les Pouilles. Des commissions thématiques par axes sont également mises en place, ce qui renvoie aux groupes de travail techniques souvent constitués au niveau régional français. En Toscane, on parle plutôt de «tables rondes de concertation » (les « green tables ») avec des sessions thématiques spécifiques mais il s’agit de processus relativement proches de ceux mis en œuvre au niveau local français. Les éléments significatifs de la mise en œuvre du FEADER en Italie se situent plutôt au niveau de la phase de planification.

1-1-2 : Les processus de planification : autonomie de conception et diversité régionale

Dans la phase de planification, on trouve deux cas de figures possibles selon le modèle de gouvernance régionale, centralisé comme dans les Pouilles ou avec une implication très forte des échelons subrégionaux comme en Toscane.

Dans le premier cas, on constate une autonomie de la Région vis-à-vis de son Ministère de tutelle et vis-à-vis des échelons locaux, Provinces et communes. Le département de l’agriculture des Pouilles élabore seul le contenu du PDRR avec l’appui des services techniques du ministère (INEA) ou d’autres institutions jugées compétentes en la matière (IAM Bari) et en concertation avec les responsables sectoriels essentiellement agricoles (cf.supra). La Région dispose donc d’une grande liberté de choix dans la conception de la stratégie régionale et dans la définition des modalités d’application au niveau local. Cette stratégie est illustrée par un choix fort d’allouer près de 20 % des ressources budgétaires à l’axe 4 et de n’autoriser les GAL qu’à mobiliser les mesures des axes 3 et 4. Dans ce cas, le niveau local ne prend aucune part à la planification de la politique qui sera appliquée sur son territoire, aucun document de programmation ne concerne les niveaux

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infrarégionaux hormis les futurs plans de développement local qui seront ensuite élaborés par les GAL mais avec validation obligatoire du plan et des critères de sélection des projets par les services régionaux. L’approche stratégique des Pouilles est originale dans son contenu mais elle n’apporte pas d’éléments significatifs par rapport aux processus déjà existant pour les DOM et la Corse. Il s’agit d’une procédure classique de conception d’un PDRR. En revanche, pour la Toscane, la situation est plus complexe et relève d’une forte volonté de développer une approche bottom-up avec une implication forte des échelons infrarégionaux.

Le processus de planification est fortement décliné au niveau local avec des répartitions budgétaires fixées en amont par la Région pour chaque entité locale couplée avec un processus de concertation, les green tables. Ce dispositif assure en principe une meilleure remontée et la prise en compte des besoins locaux. A l’autonomie de la Région vis-à-vis du Ministère de tutelle s’ajoute celle des échelons infrarégionaux qui disposent d’une structure institutionnelle de négociation pour définir leur stratégie locale, cette dernière sera précisée par la suite dans les Plans Locaux de Développement Rural (PLDR). Les échelons infrarégionaux disposent donc d’une autonomie relative dans la conception de leur politique locale. Elle reflète aussi une forte volonté d’indépendance, caractéristique de la Région Toscane mais nécessite un capital humain suffisant pour mettre en œuvre cette planification. Ces compétences techniques peuvent cependant être inégales selon les entités en présence (Province ou communautés montagnardes).

Ce processus de planification fortement décentralisé n’a pas d’équivalent en France où la décentralisation de la politique de développement rural se limite à l’échelon régional via la conception des DRDR réalisée sous l’autorité du Préfet de Région. De plus, la stratégie mise en œuvre dans ces documents de programmation concerne les mesures ouvertes hors socle national et dans la limite des mesures choisies par la France dans le RDR II. Il s’agit là davantage d’une forme de déconcentration plutôt que d’une véritable décentralisation. La marge de manœuvre de la majorité des Régions françaises pour la conception de leur politique de développement rural est donc sans commune mesure avec celle de la situation italienne ; il en va de même au niveau des échelons infrarégionaux, départementaux et communaux.

Cette diversité italienne dans les modèles de gouvernance et les choix stratégiques en matière de développement rural engendre une diversité de situations à l’échelle nationale qui peut être discutable en termes d’équité et d’égalité d’accès aux aides. Au-delà de la capacité de cofinancement des Régions (première limite des systèmes régionalisés) s’ajoutent des modalités d’attribution des soutiens qui, même si elles restent relativement cadrées par la réglementation européenne, peuvent être définies différemment d’une région à l’autre voire d’un territoire à un autre lorsque le système est fortement décentralisé. Ce système n’assure donc pas d’égalité de traitement entre les bénéficiaires potentiels du FEADER. Cette liberté dans la conception et la planification des politiques italiennes autorise cependant l’émergence de certaines innovations dans les modalités de mises en œuvre des mesures qui peuvent présenter un intérêt pour les régions françaises.

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1-2 : - Au niveau des modalités de mise en œuvre et du suivi

1-2-1 : Innovations dans la mise en œuvre

La nature des innovations est de deux types, celles qui relèvent de dispositifs institutionnels spécifiques de mise en œuvre des mesures, prédéfinis dans le PSN et appliqués ou non par les différentes régions italiennes ; et celles issues de modalités de gouvernance particulières liées au degré de décentralisation de la Région concernée. 1-2-1-1 : Innovation relevant des dispositifs du PSN Dans la première partie de cette étude, nous avons vu que le PSN italien proposait un certain nombre d’outils pour développer une démarche plus intégrée au niveau local. Il s’agit essentiellement des «paquets de mesures» et des «projets intégrés de filière». Les premiers proposent une combinaison de mesures accessibles simultanément aux bénéficiaires afin de structurer les interventions au niveau des entreprises agricoles ou de certaines filières liées aux nouveaux défis concernant les énergies renouvelables ou les mesures concernant l’amélioration de l’environnement au sens large. Ces paquets de mesures peuvent concerner des mesures des axes 1, 2 et 3 selon le type de dispositif ciblé. Ainsi le paquet de mesures «jeunes» inclus tous les dispositifs d’aides à l’installation de l’axe 1 (111, 112, 114 et 121 pour les Pouilles) mais permet également de mobiliser la mesure 311 pour la diversification. Ce dispositif n’est pas sans rappeler les procédures des Contrats Territoriaux d’Exploitation (CTE) élaborés en France lors des précédentes programmations mais son originalité réside dans les thématiques choisies. Le CTE était principalement axé sur la mise en œuvre des mesures agri-environnementales alors que les paquets de mesures ciblent, selon les dispositifs, des catégories d’agriculteurs (jeunes et femmes) ou des regroupements thématiques de mesures comme la qualité, la santé et la sécurité. De plus, la possibilité de mobiliser des mesures de différents axes simultanément paraît être un point positif en termes de souplesse et de structuration des entreprises et des filières. Elle suppose en revanche une mobilisation importante et une forte coordination des services techniques. Les «projets intégrés de filières» (PIF) représentent un réel intérêt en termes de structuration des filières et d’amélioration de la qualité. Ce dispositif particulier autorise un regroupement des acteurs et la mise en œuvre d’un partenariat formel, validé par une contractualisation engageant les parties prenantes autour de la réalisation d’un objectif spécifique. Les acteurs concernés sont les exploitants agricoles, les transformateurs, les opérateurs commerciaux et les structures de recherche. Le projet est au préalable évalué par les services régionaux compétents sur la qualité du partenariat et l’adéquation entre les objectifs et les moyens disponibles. Une fois le PIF validé, chacune des parties prenantes déposera une demande de financement au titre des mesures qui le concernent. En fonction des besoins locaux, ce sont les régions qui définissent dans leurs PDRR les filières qui seront bénéficiaires. Le dispositif concerne essentiellement l’axe 1 mais peut

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également mobiliser des mesures de l’axe 2 telle que l’agriculture biologique, ils doivent prioritairement avoir pour objectif l’amélioration de la qualité des produits et la certification.

Cette contractualisation assure un regroupement effectif des acteurs en amont et en aval de la filière. Elle permet de faciliter la commercialisation des produits par une structuration de l’offre et garantit des débouchés via les partenariats avec les opérateurs commerciaux ou les transformateurs. Ce dispositif paraît donc particulièrement adapté dans les situations d’atomisation de l’offre et de forte concurrence sur les marchés. Il présente également l’avantage d’associer les structures de recherche pour encourager l’innovation et l’amélioration des processus de qualité. Les PIF assurent également une plus grande lisibilité des actions à l’échelle du territoire régional pour chacune des filières concernées. Ils présentent donc un intérêt particulier en termes de suivi et de prospective des politiques locales. Ce dispositif semble rencontrer un succès important dans plusieurs régions italiennes, notamment dans les Pouilles où un troisième appel d’offre a été lancé en octobre 2010. 1-2-1-2 : les innovations relevant d’une gouvernance particulière Le second type d’innovation en matière de mise en œuvre de la politique de développement rural concerne le degré d’implication des échelons infrarégionaux et la marge de manœuvre qui leur est affectée par la Région. Ce type d’innovation porte plus particulièrement sur les modèles de gouvernance décentralisée mais peut aussi trouver son origine dans un choix stratégique de l’entité régionale. Dans les Pouilles, la Région a fait le choix d’accorder une grande importance à l’implication des acteurs locaux dans le développement de leurs territoires, en allouant la majeure partie des ressources mobilisables sur l’axe 3 au profit des GAL et en orientant cette politique locale uniquement au profit des mesures de l’axe 3. Ce choix ne paraît pas envisageable dans le système français actuel. En ce qui concerne l’implication des échelons infrarégionaux, nous évoquerons le rôle dévolu aux Provinces et aux Communautés de montagne en Toscane. Le dispositif toscan est extrêmement élaboré en ce qui concerne la coordination entre les PLDR et le plan de développement rural régional. Au-delà de la répartition budgétaire initiale par axe - négociée via les green tables lors de la phase de planification - il existe une répartition des compétences technico-administratives dans la mise en œuvre des mesures. Pour ces dispositifs, les Provinces et les Communautés de montagne assurent le traitement des demandes, la sélection, l’approbation et la liquidation des dépenses.

Les mesures qui relèvent exclusivement de la compétence des niveaux infrarégionaux sont les mesures de l’axe 1 portant sur l’amélioration du capital physique, sur l’amélioration de la qualité, sur l’installation des jeunes et sur la diversification.

La formation, la compensation des handicaps naturels et les mesures agro-environnementales relèvent uniquement de la compétence régionale. Ce dispositif n’est pas sans rappeler la répartition entre socle commun et volet régionaux du PRDH mais avec un changement d’échelle au niveau subrégional. La nature des

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mesures gérées par les Provinces et Communautés de montagne est frappante notamment en ce qui concerne l’aide à l’installation des jeunes. Cependant, nous avons vu que la marge de manœuvre des niveaux infrarégionaux est à relativiser puisque les appels d’offre sont définis au niveau régional, avec une faible importance accordée aux critères de sélection définis par les Provinces et les Communautés montagnardes (20 %). Ce système ne permet pas systématiquement d’apporter la meilleure réponse aux besoins locaux mais il reste sans précédent au regard de l’expérience française qui, elle, se limite à une délégation de gestion pour un nombre limité de mesures. L’expérience toscane est également significative en ce qui concerne Leader et le rôle des GAL dans la mise en œuvre des mesures du PDRR : tout comme les Provinces et les Communautés de montagne, les GAL disposent d’une compétence technico-administrative exclusive pour certaines mesures de l’axe 3 et de l’axe 1 (124). La répartition des fonds de l’axe 4 entre les différents GAL fait également l’objet d’une pondération particulière selon la localisation du territoire en zones intermédiaires en transition (C1), en déclin (C2) ou en zone avec problème de développement (D) Un tel fonctionnement suppose des moyens importants en capital humain et des outils de gestion adaptés. Là encore l’expérience italienne présente des éléments intéressants.

1-2-2 : Innovations en matière de gestion et de su ivi

Les innovations dans ce domaine sont également fonction du degré de décentralisation de la Région concernée. Dans les Pouilles, le système de gouvernance étant très centralisé, l’ensemble de la gestion est effectué par les services régionaux ou leurs représentations dans les provinces, à l’exception des GAL qui gèrent directement les budgets qui leur sont alloués sur les mesures de l’axe 3 (réception, sélection et liquidation). Le Système Informatique Agricole Régionale des Pouilles (SIARP), regroupe l’ensemble des informations sur les entreprises agricoles régionales et la politique du FEADER. Cet outil de suivi permet également aux porteurs de projets d’accéder aux formulaires de demandes de subvention en ligne. L’organisme payeur se situe en revanche au niveau national, comme pour les PDRR des DOM et de la Corse.

Le système de gestion toscan est en revanche beaucoup plus complexe avec 70 % du montant des ressources FEADER cogéré entre les Provinces, les Communautés de montagne et les GAL, selon les compétences technico-administratives décrites plus haut. L’intérêt du modèle toscan réside dans le rôle joué par les agences régionales «ARSIA» et «ARTEA». En effet, la Région a confié la majeure partie des missions d’information et de formation à l’ARSIA (Agence Régionale pour le développement de l’innovation en agriculture) qui assure une interface régionale avec les porteurs de projets et propose des outils informatiques pour faciliter l’accès à l’information sur les dispositifs FEADER existants sur les différents territoires régionaux.

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Avec l’ARTEA, la Toscane s’est dotée d’un organisme payeur régional qui lui assure une grande autonomie de gestion puisque la totalité du circuit financier est maîtrisé au niveau régional. Cet outil semble indispensable pour simplifier les procédures de gestion, souvent très lourdes, des fonds structurels. Il devrait permettre une plus grande souplesse et une rapidité accrue dans la mise à disposition des ressources budgétaires et la réalisation des actions. L’ARTEA assure également le monitoring et le suivi en tant qu’autorité de gestion du PDRR, ce qui lui donne une maîtrise totale du processus, depuis la validation du PDRR et la négociation budgétaire avec la Commission européenne jusqu’au paiement, au contrôle et à l’évaluation des actions réalisées au niveau local. De plus, l’ARTEA gère également une grande partie des fonds du FEDER, ce qui en théorie en fait un outil particulièrement intéressant pour une éventuelle intégration des projets menés au titre de la politique de cohésion dans les zones rurales.

II –Sur l’articulation entre politique de cohésion et FEADER

2-1 : - Au niveau des processus de concertation et de planification des politiques : On ne reviendra pas ici sur le FSE, dont les documents ne font pratiquement jamais référence au FEADER, hormis quelques lignes pour préciser les lignes de partage pour des interventions en matière de formation.

2-1-1 : Premiers constats au niveau des phases de concertation et de planification

En premier lieu, un fort contraste apparaît entre la volonté d’articulation des deux politiques, telle qu’elle est présentée dans le PSN italien, et les résultats des enquêtes de terrain. En effet, le PSN préconise la mise en place d’outils de coordination et de suivi lors de la mise en œuvre des deux politiques : participations croisées aux comités de suivi des différents fonds, échanges d’expériences pour promouvoir l’intégration des fonds dans une planification intégrée…etc.

En réalité, les constats sur le terrain sont bien différents. Les enquêtes auprès des responsables régionaux des deux politiques ont montré un cloisonnement important dans la mise en œuvre des deux politiques au niveau régional. Il existe effectivement une consultation entre responsables des services gestionnaires, au niveau de la phase de conception, pour établir les délimitations de chacune des politiques. Mais cette concertation semble très limitée et la répartition ne se fait pas selon une volonté d’approche intégrée et complémentaire mais plutôt de la manière la plus pragmatique possible, en fonction des contraintes imposées par les législations européennes. Cette coordination reste parfois très informelle, aux dires des acteurs rencontrés dans les Pouilles ; elle se limiterait souvent à des contacts directs entre les techniciens en charge de la rédaction des PDRR et des PO. «Il n’y a pas vraiment de consultation entre les responsables, en fait entre techniciens on s’appelle pour se coordonner mais ça s’arrête là, après chacun travaille de son côté....le secteur agricole n’a pas de pouvoir de négociation au niveau de la politique du FEDER, les autres secteurs pèsent beaucoup plus que nous d’un point de vue économique» Pierpaolo Pallara – INEA Bari – Mai 2010 (Pouilles)

En Toscane, c’est la complexité du modèle de gouvernance décentralisé qui fait qu’à priori, aucune action n’est envisagée au niveau régional pour développer des formes de gestion intégrée dès la phase de planification. Les responsables affichent clairement leur volonté de laisser ce type d’initiative au niveau local.

Dans les documents de programmation du FEDER, il est fait référence à la politique du FEADER pour les territoires ruraux et à la typologie des zones rurales, mais dans les

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régions étudiées, rien ne précise l’existence d’une stratégie spécifique dédiée aux zones rurales. Pour autant, dans les Pouilles 11 % des ressources budgétaires du PO FEDER sont destinées aux zones rurales ; cela concerne essentiellement le développement de la recherche et de l’innovation. En Toscane, 18 % du PO FEDER se concentrent sur les zones rurales à prédominance agricole, selon une application stricte de la réglementation en vigueur.

2-1-2 : Au niveau des critères de complémentarité d es documents de programmation Aucune innovation majeure n’apparaît en matière de définition des critères de délimitation entre les deux politiques, ils se limitent généralement à une stricte application des préconisations réglementaires. L’analyse du PSN et des PDDR montrent que généralement ces critères de délimitation peuvent être fonction : - de la thématique traitée - de la nature de l’investissement et de sa taille (seuil minimal ou maximal) - de la localisation géographique du territoire concerné Cette approche est identique à celle que l’on retrouve dans le PDRH ou dans les DRDR français, il n’y a donc pas d’éléments caractéristiques à retenir à ce niveau.

2-2 : Au niveau de la mise en œuvre et du suivi

2-2-1 : Au niveau subrégional : une intégration for tement conditionnée par la qualité du capital humain et des partenariats

Les deux seules initiatives identifiées en matière d’articulation des deux politiques

sont les projets pluri-fonds des Areas Vaste dans les Pouilles et le district rural en Toscane.

Les Areas Vaste sont des regroupements de territoires présentant des caractéristiques historiques, géographiques et culturelles communes. Il s’agit en fait d’un périmètre de planification sub-régional créé par la Région, dans lesquels peuvent être mis en œuvre des plans intégrés pluri-fonds. Cet instrument de planification vise à concentrer les interventions et à promouvoir une intégration opérationnelle, fonctionnelle et géographique entre les fonds européens et nationaux. Il s’agit donc d’un outil ayant pour objectif d’articuler les différentes politiques au niveau local. Ces plans sont initiés par les communes de l’Area Vasta qui définissent leurs stratégies, les projets qui seront mis en œuvre sur leurs territoires et les fonds qui seront mobilisés pour leur réalisation. Dans la pratique, les fonds mobilisés relèvent essentiellement du FEDER et l’articulation avec la politique du FEADER n’a été constatée que sur l’Area Vasta de Monti Dauni. Dans ce territoire très spécifique, essentiellement rural, le GAL local a joué un rôle moteur pour intégrer, dans le document de planification de l’Area Vasta, des projets relevant du FEADER. Dans les autres territoires des Pouilles, il n’existe aucune intégration avec le FEADER au niveau des plans intégrés des Areas Vaste. Dans ces territoires les GAL ne jouent pas le rôle d’assistance technique des communes pour l’élaboration des Plans intégrés soit parce

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qu’ils n’ont ni le capital social ni la capacité d’ingénierie suffisante pour le faire ; soit parce que les stratégies des communes de l’Area Vaste ne sont pas orientées vers le développement rural mais plutôt vers l’utilisation des fonds du FEDER. Aux dires des acteurs locaux, cet instrument de planification peut être davantage assimilé à une sous-programmation du PO FEDER plutôt qu’à un véritable instrument de coordination des politiques au niveau local.

En Toscane, l’expérience des districts ruraux serait susceptible de faire office d’instrument de coordination des politiques et d’articulation des fonds. Cependant les enquêtes de terrain ont montré que ce dispositif de gouvernance, bien que reconnu par la Région, n’a pas été inséré dans les documents de programmation du FEADER. Il s’agit d’une expérimentation de gestion territoriale locale, d’un modèle de gouvernance à promouvoir, mais qui ne dispose pas pour le moment de capacités financières lui permettant d’agir comme une véritable structure d’ingénierie ou de coordination. En définitive en matière d’articulation entre les politiques, les résultats de l’étude ne montrent pas d’éléments significatifs par rapport à l’expérience française.

2-2-2 : Au niveau des modalités de suivi entre fond s

Au niveau du suivi, nous n’avons pas identifié de dispositifs particuliers visant à une meilleure articulation des fonds dans les régions étudiées. Ce suivi pluri-fonds se limite à une simple participation croisée des représentants du FEDER et du FEADER dans les comités de suivi respectifs de l’une et l’autre des politiques.

Lors des entretiens, il n’a pas été fait mention de dispositifs spécifiques en dehors de cette démarche. Là encore, le suivi effectué relève davantage d’une communication informelle entre les techniciens en charge de la mise en œuvre de ces politiques que d’une réelle collaboration, telle qu’elle était envisagée dans le PSN. L’expérience française en matière d’outils de suivi semble plus avancée avec les comités de programmation pluri-fonds, qui n’ont pas d’équivalent dans les deux régions italiennes étudiées.

2-3 – Les facteurs limitant l’articulation entre le s deux politiques

L’étude des documents de programmation et les enquêtes de terrain montrent que certains facteurs, liés à la nature des réglementations et/ou à l’approche choisie pour la mise en œuvre des politiques, limitent les possibilités d’articulation entre FEADER et FEDER.

Tout d’abord, la complexité des réglementations est un facteur fondamentalement limitatif pour une approche intégrée de ces politiques au niveau local. En effet, les dispositifs d’application et les modalités d’éligibilités sont spécifiques pour chaque fonds. L’exemple de la comptabilisation des montants de la TVA est caractéristique de ce type de difficultés : pour le FEADER les montants éligibles des investissements sont calculés hors taxe, alors qu’ils sont TTC pour le FEDER (selon les dires des acteurs). Le montant du cofinancement devra donc être envisagé différemment.

La conception d’un projet intégré capable de mobiliser les deux politiques suppose donc une multiplication des démarches administratives. Cette lourdeur dans la conception des projets n’incite pas les acteurs locaux à prendre ce genre d’initiative, d’autant que les dotations budgétaires qui sont allouées aux échelons infrarégionaux sont fonction de leur capacité de dépense (dotation pluriannuelle). En matière de programmation budgétaire, il sera donc plus simple et plus efficace de construire des stratégies orientées sur un seul et unique fonds.

Le capital humain est un second facteur influant sur les initiatives locales. Si la compétence des acteurs locaux est insuffisante, ils ne disposeront pas de la vision transversale nécessaire pour envisager une articulation des politiques. Il s’agit d’un facteur fortement discriminant pour les territoires et qui aura un impact négatif sur le développement homogène de la Région.

Le rapprochement entre les deux politiques suppose donc un effort particulier d’information et de formation des acteurs locaux sur les modalités de mise en œuvre du FEADER et du FEDER.

Par ailleurs, l’affichage du FEADER comme fonds unique dédié au développement des territoires ruraux n’incite pas à concevoir une stratégie locale mobilisant un autre fonds. Comme la réglementation pose le principe que le FEADER intervient prioritairement dans les espaces ruraux et que les services régionaux de l’agriculture sont les principaux interlocuteurs pour la gestion de cette politique, toutes les actions touchant ces territoires sont perçues comme relevant uniquement du secteur agricole, au détriment des aspects qualité de vie, service à la personne et diversification qui pourraient faire l’objet d’une plus grande intégration

A l’inverse, le faible poids du secteur agricole dans l’économie régionale peut être un facteur explicatif du peu d’intérêt apparent des responsables FEDER pour les actions menées dans les zones rurales. Cette situation est apparue plus particulièrement dans les Pouilles. En Toscane, la mise en œuvre du FEDER est sectorielle, il existe 14 plans sectoriels il est donc difficile de concevoir une approche intégrée.

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La sectorisation des politiques régionales est donc un autre facteur qui limite l’articulation entre politique de développement rural et politique de cohésion.

Conclusion et perspectives Ce travail s’est attaché à analyser la mise en œuvre de la politique de développement rural 2007-2013, dans un contexte institutionnel régionalisé, et à tirer des enseignements pour les régions françaises, dans la perspective de la réforme de la PAC post 2013. L’analyse de l’orientation des politiques du FEADER et des fonds structurels d’abord, puis celle de leurs mises en œuvre dans les Pouilles et en Toscane, ont mis en évidence la grande diversité de situations des modèles de gouvernance régionalisés, leurs avantages et leurs contraintes pour les acteurs locaux. Nous ferons ici un rappel des principales conclusions de ce travail avant d’analyser les limites de notre étude et les perspectives de recherche complémentaires. En premier lieu, le principal enseignement de l’expérience italienne tient à la grande marge de manœuvre des Régions, vis-à-vis de leur ministère de tutelle, dans la conception et la mise en œuvre de leurs stratégies politiques, qu’il s’agisse du développement rural ou de la politique de cohésion. Pour le FEADER, même si le ministère de l’agriculture semble être plus impliqué dans la programmation actuelle au niveau du PSN et de la définition nationale des zones rurales, l’attribution des compétences agricoles et de développement économique aux Régions en font des acteurs clefs dans la mise en œuvre des politiques européennes ; et les désignent comme les autorités de gestion directes des programmes communautaires. En second lieu, les latitudes dont disposent les Régions dans le choix des modalités d’application des politiques, de la conception à la planification et à l’exécution, est sans commune mesure avec le système du PDRH et la simple délégation de gestion accordée aux Régions françaises. Cette décentralisation plus ou moins poussée selon les régions, autorise non seulement une meilleure prise en compte des besoins et une participation d’autant plus forte des acteurs locaux que le système est décentralisé, mais elle permet aussi une grande lisibilité des politiques menées à l’échelle régionale, notamment lorsque la Région bénéficie de son propre organisme payeur régional, comme en Toscane. Cependant, cette décentralisation des politiques n’est pas forcément synonyme d’innovation au niveau des contenus, ni d’intégration. Nous avons vu que, quel que soit le type de gouvernance, les politiques mises en œuvre dans les deux régions restent très sectorielles, avec une représentation prépondérante des intérêts agricoles y compris à l’échelon infrarégional (reproduction institutionnelle). Par ailleurs, la réalisation des politiques à l’échelle régionale engendre une grande diversité de situations au niveau du territoire national, qui renvoie à des débats plus larges sur les notions d’équité et d’égalité dans la mise en œuvre des politiques publiques. En effet, contrairement au modèle français, dans lequel le socle commun assure une certaine équité de traitement sur des mesures jugées essentielles (installation, compensation des handicapes naturels…), le système italien ne dispose pas de garde-fous équivalents.

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Les critères d’attribution des aides pourront donc différer d’un territoire régional à un autre. Cela ne permet pas une application homogène des politiques sur le territoire national et pourrait même, si le phénomène se cumule avec des capacités de cofinancement inégales, contribuer à accentuer les inégalités entre les territoires ruraux dans certaines régions. Enfin en matière d’articulation avec la politique de cohésion, les expériences menées dans les deux régions étudiées ne montrent pas d’innovation majeure en termes d’intégration des politiques. Il s’agit plutôt de tentatives de coordination des programmes au niveau local. Les difficultés rencontrées par les acteurs locaux sont similaires à celles des régions françaises : complexité et compartimentation des réglementations FEDER et FEADER et sectorisation des politiques qui limitent les possibilités d’intégration. Cependant, si ce travail a permis d’apporter des éléments de compréhension concrets sur l’expérience italienne et de caractériser les difficultés rencontrées, il convient également d’en souligner les limites. Une grande partie de notre étude est liée à l’analyse des documents stratégiques, mais l’essentiel des résultats avancés est basé sur des enquêtes qualitatives à «dires d’acteurs», ce qui suppose de nuancer ces résultats. Une analyse des évaluations à mi-parcours aurait été souhaitable pour rendre compte des réalisations effectives des politiques menées, mais celles-ci sont encore en cours. De plus, la régionalisation engendre des diversités de situations qui ne nous autorisent pas à généraliser nos résultats à l’ensemble de l’Italie, puisque cette étude ne porte que sur deux régions. Il est possible que des innovations notoires aient émergé dans d’autres régions italiennes. Par ailleurs, l’Italie n’est pas le seul pays européen ayant un système institutionnel régionalisé, des études complémentaires en Espagne par exemple, seraient souhaitables. Elles pourraient enrichir les résultats de ce travail et apporter une vision plus complète des avantages et inconvénients de la régionalisation des politiques communautaires.

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ANNEXES

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Annexe 1 : Cadre général de référence pour l’analys e des politiques territoriales

Notre grille de lecture des politiques des politiques de développement rural s’inspire de différents travaux de recherche sur la conception du développement rural, sur l’analyse des politiques publiques en France et dans d’autres régions européennes ( principalement : Berriet-Solliec, 2001 ; Trouvé, 2007 ; Aubert et Schmitt, 2008 ; Perrier-Cornet, 2005).

Synthèse de la revue de littérature sur les conceptions des politiques rurales L’exploitation de la littérature existante sur le développement régional en général et rural en particulier apporte des éclairages diversifiés sur les différentes conceptions, les logiques, les mécanismes et les leviers économiques qui peuvent sous- tendre les politiques de développement rural. Même si l’angle n’est pas le même, ces analyses s’attachent à situer les problèmes de développement rural dans des cadres conceptuels permettant de comprendre les orientations des politiques qui concernent les espaces en question, mais aussi de mettre en lumière ce que ces derniers n’ont pas pris en compte. Les analyses en économie régionale fournissent des éléments d’analyses de cadrage qui vont nous permettre de situer les orientations des politiques de développement rural dans leurs cadres théoriques. Cette littérature met en lumière différents leviers et mécanismes économiques susceptibles de déterminer les actions envisagées pour le développement. Les leviers et les actions considérés comme moteurs de développement sont différents selon l’école de pensée que l’on considère. - La théorie de base d’inspiration Keynésienne considère la « capacité exportatrice » comme un moteur de croissance des régions. Par capacité exportatrice, on entend la capacité des régions à répondre à la demande extérieure ou encore leur capacité à capter les revenus extérieurs. - Un second courant de pensée a émergé à la suite des avancés de la théorie des pôles de croissance de François Perroux. Il considère les effets d’entraînement résultants d’une agglomération comme moteur pour la croissance et prend ainsi en compte le développement de l’ensemble de la région. Néanmoins, la littérature économique sur les milieux innovateurs et les théories de développement endogène ont contribué à l’émergence d’un troisième courant de pensée. Ce dernier qui considère que la valorisation des ressources locales spécifiques est un élément moteur pour le développement des territoires. Les ressources spécifiques sont à la fois des ressources naturelles, des dotations factorielles, et des ressources construites : des savoirs faire, aptitudes et compétences… Selon cette école de pensée, le développement doit être porté par les acteurs et les populations locales. Ces derniers doivent définir leurs propres stratégies de développement en fonction de leurs besoins spécifiques et les fonder sur des ressources locales. Aubert et Schmitt [2008], en proposant de revisiter les conceptions couramment utilisées pour définir les espaces ruraux en France ont montré que les modèles de représentation du rural peuvent avoir des implications fortes sur les politiques de développement rural Ils proposent une lecture des dynamiques des espaces en France à la lumière de l’économie spatiale et du jeu des

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forces de dispersion et d’agglomération. A travers cette analyse, les auteurs ont établi un lien entre les conceptions du rural français trouvées et les orientations des politiques qui concernent les espaces en question. Cette analyse centrée sur les apports de l’économie spatiale met en lumière trois logiques de développement rural :

• Une première logique porte sur la mise en valeur des ressources fixes, particulièrement les terres agricoles. Dans cette logique, les politiques de développement rural mettent l’accent sur l’amélioration des conditions de mise en valeur des terres, à des fins productives. Au-delà du domaine agricole, les forêts aussi constituent également des ressources fixes à partir desquelles se localisent les activités sylvicoles.

• Une deuxième logique des politiques françaises pour le développement rural apparaît dans l’étude. Celle des aides aux zones « hors croissance nationale ». Dans une telle perspective, l’intervention publique repose sur la délimitation de zones dans lesquelles les conditions de la croissance ne sont pas réunies, ainsi que sur la délimitation de celles dans lesquelles les effets de restructuration en cours nécessitent des transferts publics.

• La troisième conception proposée par les auteurs regroupe des politiques qui prennent en compte le rural dans une vision intégrée du développement. La logique d’aide au développement territorial y suppose également d’associer de plus en plus étroitement des acteurs locaux et de prendre en compte l’ensemble des dimensions de développement sur un territoire cohérent.

En outre, des analyses du rural basées sur les outils de la théorie de la régulation, ont

tenté de mettre en lumière différents leviers économiques de développement qui façonnent les formes d’interventions publiques. Il s’agit par exemple d’une distinction entre :

• Valorisation des externalités positives, compétitivité des prix, compétitivité par qualité et

différenciation territoriale et diversification des économies (Trouvé. A, [2007]) • Politiques d’équipement rural, politiques de modernisation agricole et politique.de

développement territorial (Berriet-Solliec [2001])

Outre ces avancées proposant d’étudier les problèmes du développement rural à partir des concepts et des leviers économiques qui le définissent, des travaux centrés sur les perspectives des évolutions et des mutations des espaces fournissent également une grille d’analyse des politiques rurales. Ces travaux considèrent la diversification des usages des espaces ruraux comme trait majeur de leurs évolutions. Trois figures de la campagne dessinent la diversité croissante des usages des espaces ruraux, à savoir :

• La campagne ressource, correspondant aux usages productifs • La campagne cadre de vie, ou paysage des usages résidentiels et récréatifs • La campagne nature, pour des usages de préservation et conservation des ressources et

des habitats naturels. Perrier Cornet [2005], fournit une synthèse rapide des conceptions du développement rural

ainsi qu’une synthèse des grandes approches de l’économie régionale. Schématiquement, l’auteur distingue quatre conceptions du développement rural :

• Une conception sectorielle qui définit le développement rural comme un développement

agricole élargi : l’agriculture y est considérée comme l’activité principale du rural. Les actions en direction de la production, des actifs et des exploitations agricoles sont au cœur de la politique de développement. L’agriculture est également considérée comme le

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principal vecteur pour répondre aux nouvelles demandes de la société vis- à vis des espaces ruraux, notamment les nouvelles exigences environnementales.

• Une seconde conception intégrée du développement considère la spécificité des espaces ruraux au cœur de la dynamique de développement. Dans cette conception multisectorielle, le développement est porté par les populations et les élus locaux mettant en avant la synergie, la complémentarité entre toutes les actions locales.

• Une troisième conception considère le développement rural comme une composante du développement régional. L’espace rural est considéré comme partie prenante de l’urbanité quasi- généralisée et son développement doit d’abord être pensé dans le cadre des régions dont ils font partie.

• Enfin, une quatrième conception met en avant l’espace rural comme espace naturel. Dans cette vision, le développement des espaces ruraux doit être compatible avec les demandes de la société concernant les espaces ruraux : la préservation de la qualité des ressources naturelles, la conservation de la biodiversité, etc. Différents secteurs d’activités, dont l’agriculture, sont susceptibles de fournir les services environnementaux pour répondre à cette demande.

Une grille de lecture des politiques rurales des régions Finalement, les différentes conceptions que l’on vient d’exposer sont mises en relation de façon schématique (cf. figure ci-dessous). Cela nous permet de tracer une grille de lecture des politiques rurales des Régions.

Grille de lecture des politiques rurales Acteurs impliqués dans le processus de prise de décision selon la conception de développement rural mobilisé : Mécanismes de coordination entre les différents acteurs

Modes de gouvernance

Conception agricole du développement rural

Conception intégrée du développement rural

Conception environnementale du développement rural

Le développement rural : une partie du développement régional

Mode de gouvernance centralisé au niveau >= Nuts 2

Administrations centrales ou régionales de l’agriculture

Administrations centrales ou régionales de l’environnement

Administrations centrales ou Régionales de développement économique

Coo

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atio

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arch

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Mode de gouvernance décentralisé au niveau< Nuts 2

Départements agricoles des administrations sub-régionales et locales

NB : le développement intégré suppose une logique buttom-up :

Contradiction avec un système de

coordination verticale hiérarchique

Départements environnementaux des administrations sub-régionales et locales

Départements de développement économique des administrations sub-régionales et locales

Coo

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atio

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Mode de gouvernance mixte via des processus de concertation

Tous les acteurs appartenant au secteur agricole (administration agricoles, organisations agricoles, agences de promotion agricoles, agriculteurs, syndicats agricoles…)

Différents niveaux de l’administration (Etat, Régions, Provinces, communautés locales) + différents acteurs locaux

Tous les acteurs environnementaux (administrations, organisations environnementales….)

Différents niveaux d’administration de développement économique.

À la lumière de l’analyse qui vient d’être présentée, nous identifions dix modèles différents de politiques rurales dans notre travail. La nature des acteurs impliqués dans le processus politique a été l’indicateur déterminant pour tracer cette grille de lecture. (cf, figure 6). Selon la conception de développement rural mobilisée, on peut classer ces dix modèles en quatre catégories :

• La catégorie 1 se caractérise par une conception agricole du développement rural. Les principaux acteurs impliqués relèvent du secteur agricole. Ils diffèrent en fonction du modèle de gouvernance mis en œuvre. Dans le cas d’une gouvernance centralisée au niveau >=Nuts 2(national, départemental ou régional) et comprenant un système de coordination hiérarchique, la politique rurale est exclusivement gérée par des acteurs sectoriels appartenant à l’administration nationale ou régionale (le ministère de l’agriculture ou le département régional de l’agriculture). En revanche, lorsque le système de gouvernance est décentralisé au niveau <Nuts 2, alors la planification et la mise en œuvre de la politique rurale relèvent de la compétence des acteurs sectoriels appartenant aux administrations subrégionales et locales.

Enfin, si le modèle de gouvernance est mixte, géré par un système de coordination horizontale à travers un processus de concertation, la planification et la mise en œuvre de la politique rurale se déroulent dans le cadre d’un partenariat entre acteurs sectoriels privés et publics.

• La catégorie 2 se distingue par une vision intégrée du développement rural. Le développement intégré suppose la mobilisation d’une approche participative « buttom-up » en contradiction avec un système de coordination vertical hiérarchique. Dans ce cas, seul un système de gouvernance mixte permet une participation des différents acteurs concernés par l’intervention publique semble être approprié.

• La catégorie 3 se caractérise par une conception environnementale de développement

rural. La politique de développement rural doit être en cohérence avec la politique de préservation de l’environnement. Ainsi, seuls les acteurs environnementaux sont impliqués dans le processus. Dans le cadre d’un système de coordination verticale, ces acteurs appartiennent aux administrations centrales, régionales ou subrégionales de l’environnement. Par contre, dans le cadre d’un modèle de gouvernance mixte, le processus politique concerne tous les acteurs publics et privés intéressés par les questions environnementales.

• La catégorie 4 ne présente pas d’intérêt particulier à un secteur spécifique. Le

développement rural est considéré comme une partie du développement économique du territoire concerné. La distribution des compétences entre les différents échelons de l’administration dépend du processus de décentralisation mis en œuvre.

Cette grille peut servir de référence pour analyser la politique européenne de

développement régional celle de développement rural, aux niveaux national et régional.

Annexe 2 : Nomenclature des mesures du Règlement de développement rural 2007-2013

111 Formation professionnelle et information 112 Aides à l’installation des jeunes agriculteurs 113 Retraite anticipée des agriculteurs 114 Utilisation de services de conseil 115 Mise en place de systèmes d’aide à la gestion agricole, de service de remplacement et

de service de conseil agricole et sylvicole 121 Modernisation des exploitations agricoles 122 Amélioration de la valeur économique des forêts 123 Accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles 124 Coopération pour la mise au point de nouveaux produits, procédés et technologie

dans les secteurs agricoles et agroalimentaires. 125 Aides aux infrastructures agricoles et forestières 126 Reconstitution du potentiel agricole endommagé par des catastrophes naturelles 131 Soutien aux exploitations pour assurer leur adaptation aux normes communautaires 132 Participation des agriculteurs à des régimes de qualité alimentaire 133 Activités d’information et de promotion pour les produits faisant l’objet de régimes de

qualité alimentaire 141 Soutien aux exploitations de semi-subsistance 142 Création de groupements de producteurs 143 Conseils et services agricoles aux nouveaux Etats membres (Bulgarie et Roumanie) 211 Paiements destinés aux agriculteurs situés en zone de montagne qui visent à

compenser les handicaps naturels 212 Paiements destinés aux agriculteurs situés dans des zones qui présentent des

handicaps autres que ceux des zone de montagne 213 Paiements Natura 2000 et paiements liés à la Directive 2000/60/EC 214 Paiements agrienvironnementaux 215 Paiement pour le bien-être animal 216 Aides aux investissements non-productifs 221 Boisement des terres agricoles 222 Agrosylviculture 223 Boisement des terres non agricoles 224 Paiements Natura 2000 zones forestières 225 Paiement sylvo environnementaux 226 Reconstitution du potentiel forestier 227 Aides aux investissements non-productifs 311 Diversification vers des activités non agricoles 312 Aide à la création et au développement des micro-entreprises 313 Promotion des activités touristiques 321 Service de base pour l’économie et la population rurale 322 Rénovation et développement des villages 323 Protection et conservation du patrimoine rural 331 Formation et information des acteurs en milieu rural 341 Acquisition de compétence, animation et mise en œuvre 411 Stratégie locale de développement – Compétitivité (axe 1) 412 Stratégie locale de développement – Environnement et gestion des terres (axe 2) 413 Stratégie locale de développement – Qualité de vie et diversification (axe 3) 421 Coopération transnationale et inter- régionale 431 Fonctionnement des GAL, acquisition de compétences et animation 511 Assistance technique 611 Paiements directs complémentaires pour la Bulgarie et la Roumanie

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Annexe 3 : Répartition du budget FEADER 2007-2013 p ar axe pour les Provinces et Communautés montagnardes toscanes (en €)

AXE 1 % AXE 2 % AXE 3 % TOTAL %

Provincia Arezzo 409.202 9,26% 3.362.455 76,12% 645.663 14,62% 4.417.320 8,62%

Provincia Firenze 578.544 14,80% 2.400.215 61,42% 929.206 23,78% 3.907.965 7,62%

Provincia Grosseto 563.528 10,87% 3.693.407 71,23% 928.315 17,90% 5.185.250 10,11%

Provincia Livorno 276.510 11,18% 1.779.049 71,91% 418.579 16,92% 2.474.138 4,83%

Provincia Lucca 211.888 13,11% 1.119.324 69,24% 285.406 17,65% 1.616.617 3,15%

Provincia Massa 43.537 14,90% 194.748 66,63% 54.006 18,48% 292.291 0,57%

Provincia Pisa 413.562 11,51% 2.554.469 71,08% 625.855 17,41% 3.593.886 7,01%

Provincia Pistoia 302.311 17,59% 991.155 57,67% 425.180 24,74% 1.718.646 3,35%

Provincia Prato 58.123 15,20% 246.124 64,37% 78.136 20,43% 382.384 0,75%

Provincia Siena 521.311 11,16% 3.205.597 68,62% 944.714 20,22% 4.671.622 9,11%

C.M. Lunigiana 162.853 10,40% 1.168.790 74,61% 234.884 14,99% 1.566.526 3,06%

C.M. Garfagnana 92.406 10,07% 681.384 74,27% 143.678 15,66% 917.468 1,79%

C.M. Valle del Serchio 32.429 10,29% 236.641 75,09% 46.073 14,62% 315.143 0,61%

C.M. Mugello 219.684 8,91% 1.938.482 78,61% 307.676 12,48% 2.465.841 4,81%

C.M. Montagna Fiorentina 91.083 10,42% 640.269 73,28% 142.428 16,30% 873.780 1,70%

C.M. Alta Val di Cecina 165.403 9,35% 1.325.616 74,96% 277.423 15,69% 1.768.443 3,45%

C.M. Casentino 143.547 9,96% 1.087.583 75,47% 210.001 14,57% 1.441.131 2,81%

C.M. Valtiberina 170.845 11,65% 1.054.318 71,87% 241.737 16,48% 1.466.899 2,86%

C.M. Amiata Grossetano 192.316 10,65% 1.322.962 73,28% 290.029 16,07% 1.805.307 3,52%

C.M. Amiata Val D'Orcia 171.267 8,37% 1.588.290 77,66% 285.583 13,96% 2.045.140 3,99%

U.C. Arcipelago Toscano 28.317 7,75% 290.919 79,65% 46.015 12,60% 365.251 0,71%

U.C. Alta Versilia 57.074 13,29% 299.353 69,72% 72.940 16,99% 429.367 0,84%

C.M. Appennino Pistoiese 110.163 12,04% 654.924 71,57% 150.041 16,40% 915.128 1,78%

C.M. Val di Bisenzio 18.932 8,61% 175.663 79,91% 25.233 11,48% 219.828 0,43%

U.C. Pratomagno 41.433 11,69% 245.762 69,33% 67.280 18,98% 354.474 0,69%

C.M. Colline Metallifere 158.747 11,27% 1.004.466 71,34% 244.807 17,39% 1.408.020 2,75%

C.M. Colline del Fiora 293.408 12,61% 1.557.114 66,94% 475.500 20,44% 2.326.022 4,54%

U.C. Valdichiana senese 139.255 10,63% 919.024 70,19% 251.151 19,18% 1.309.430 2,55%

U.C. Val di Merse 80.365 7,89% 804.682 79,00% 133.598 13,12% 1.018.645 1,99%

TOTAL 5.748.042 11,21% 36.542.786 71,27% 8.981.134 17,52% 51.271.963 100,00%