Fédéralisme et gouvernance multi-niveaux

Fédéralisme et gouvernance multi-niveauxProf. Andreas Ladner

Assistant: Nils Heuberger

Cours MPA 2009

| ©IDHEAP – [email protected] | | 21/04/23 |

Les communes

1. Caractéristiques, tâches, structures des communes

2. Les systèmes politiques (législatifs, exécutifs) au

niveau communal

3. La politique dans les communes

4. Les réformes actuelles

5. L’autonomie communale: Quelle importance?

Comment mesurer? Quelles différences entre les

cantons?


Les communes

1. Caractéristiques, tâches et structure des

communes suisses


Caractéristiques

Les communes se forment entre le 14ème et le 19ème siècle

Du “principe des bourgeois” au “principe des habitants“ par la république helvétique

En 1874, les Suisses (hommes) deviennent égaux au niveau communal

„Le pluralisme communal“


Les communes dans le système fédéraliste

En 1998, les communes sont inscrites dans la Constitution (Art. 50)

– 1 L’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit

cantonal.

– 2 La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son

activité pour les communes.

– 3 Ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes,

des agglomérations urbaines et des régions de montagne

Les communes sont ancrées dans les constitutions cantonales

La grande majorité des cantons possède des lois sur les communes


Les tâches communales I

Répartition des tâches sur la base du principe de la

subsidiarité

La RPT au niveau fédéral incite les cantons à réformer

leur propre répartition des tâches avec les communes

Les tâches communales varient fortement selon le

canton

2 types de tâches: tâches attribuées aux communes par

le canton vs. tâches choisies par les communes


Les tâches communales II

Dépenses communales selon les tâches (2005)

Source: Administration fédérale des finances


Nombre et taille des communes suisses

2’636 communes dans 26 cantons (1.1.2009).

Médiane (2005): 974 habitants

Moyenne (2005): 2’689 habitants(Corippo: 17, Zurich: 345’236)


1-19

communes

20-49

communes

50-99

communes

100-199

communes

200 communes

et plus

BS 3 UR 20 NE 62/53/51 LU 107/88 GR 208/190

AI 6 AR 20 TG 80 SO 126/125 AG 231/229

OW 7 GL 29/25/3 JU 83/64/60 VS 160/143 FR 202/168

NW 11 SZ 30 BL 86 ZH 171 TI 238/181

ZG 11 SH 34/27 SG 90/86 VD 382/375

GE 45 BE 400/392

Nombre de communes par canton

2003/2009/projets acceptés


Taille des communes I

Taille des communes suisses (2005)

Source: OFS 2006.


Taille des communes II

Taille des communes par canton (2005)

Source: OFS 2006.


Taille des communes III

Comparaison internationale


2. Les systèmes politiques au niveau communal

Législatif: Assemblée ou parlement

Exécutif: Le Conseil communal


Enquêtes auprès des secrétaires communaux (1988, 1994, 1998 et 2005, 2009)


Assemblée ou parlement

1988 2005

Assemblée 83.7 81.9

Parlement 16.3 18.1

Total 100.0 100.0

3022 2775


Les parlements communaux dans les cantons (2005)

canton % com. avec un parlement

no. de parlement

canton % com. avec un

parlement

no. de parlement

canton % com. avec un

parlement

no. de parlement

NE 100.0% 62 ZG 9.1% 1 SO 0.8% 1

GE 100.0% 45 ZH 7.0% 12 UR 0.0% 0

BS 66.7% 2 FR 6.8% 12 SZ 0.0% 0

TI 66.2% 135 BL 5.8% 5 OW 0.0% 0

VD 40.1% 153 BE 5.5% 22 NW 0.0% 0

SH 18.2% 6 VS 5.2% 8 GL 0.0% 0

AR 5.0% 1 AI 0.0% 0

TG 5.0% 4

GR 4.8% 10 Total 18.1% 501

LU 4.7% 5

SG 4.4% 4

AG 4.3% 10

JU 3.6% 3


Taille de l’exécutif (nombre de sièges) et taille de la commune

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

-249 250-499 500-999 1000-1999 2000-4999 5000-9999 10000-19999

20000-

in %

1988 2005


Pourcentage de membres de l’exécutif qui exercent leur fonction à titre honorifique (bénévolement), à mi-temps ou à plein-temps (2005)


A titre honorifique, à mi-temps ou à plein-temps par canton (2005)


Taille moyenne des exécutifs communaux par canton


L’élection de l’exécutif communal (1988)

In % Abs.

Urnes 81.4 1984

Assemblée communale 16.4 400

Parlement (NE) 2.1 52

Total 100 2438


Le système électoral (pour l’exécutif)

1988 1998

en % abs. En % abs.

Majoritaire 71.6 1695 70.3 1654

Proportionel 28.4 671 29.7 698

Total 100.0 2366 100.0 2352


Le système électoral, différences cantonales

Majoritaire: ZH, LU, UR, SZ, OW, NW, GL, BS,

SH, AR, AI, SG, AG, VD, NE, GE

Proportionel: ZG, TI

Communes mixtes (% Proportionel)

BE 43.80% GR 7.80%

FR 48.30% TG 3.30%

SO 77.30% VS 75.50%

BL 14.30% JU 52.90%


3. La politique dans les communes


La participation aux différentes élections (2005)

0

10

20

30

40

50

60

-249 250-499 500-999 1000-1999 2000-4999 5000-9999 10000-19999

20000-

in %

Gemeinde Kanton Bund

N Gemeinde 1860, N Kanton 1857 und N Bund 1861.


La participation à l’assemblée communale

27.8

22.5

16.7

11.7

8.2

5.5

3.9

26.4

20.5

15.7

11.6

8.4

4.8

4.4

25.0

17.2

12.3

8.7

4.8

2.7

2.0

0

5

10

15

20

25

30

-249 250-499 500-999 1000-1999 2000-4999 5000-9999 10000-19999

1988 1998 2004


Communes avec des partis politiques

Toutes les communes

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

-249 250-499 500-999 1000-1999 2000-4999 5000-9999 10000-19999

20000-

in %

1988 1994 1998 2005


Les partis dans les exécutifs

1988 1994 1998 2005 FDP 23.4 22.6 23.0 21.7 CVP 25.8 23.7 20.5 17.6 SVP 18.9 17.7 18.1 16.8 SP 13.0 12.4 11.2 10.5 Andere 5.5 8.2 10.7 11.1 Parteilose 13.3 15.5 16.5 22.4

100.0 100.0 100.0 100.0

N= 4952 4949 4934 4749 * Alle Gemeinden, die an allen vier Befragungen teilgenommen haben.


Les partis dans les exécutifs selon la taille de la commune (2005)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

-249 250-499 500-999 1000-1999 2000-4999 5000-9999 10000-19999

20000-

FDP CVP SVP SP Parteilose

Berücksichtigte Gemeinden: 1733, berücksichtigte Sitze: 10290


Les femmes dans les exécutifs

1988 1994 1998 2005

Anzahl Sitze 14582 12354 14445 12744 Anzahl Frauen 1077 1684 2786 2789

Prozentanteil Frauen 7.4 13.6 19.3 21.9

Anteil Exekutiven ohne Frauen 62.3 38.9 26.0 19.6 Anzahl untersuchte Exekutiven (N) 2421 2069 2456 2176


Qui fait la politique dans les communes?

Thèses:

Les partis politiques ainsi que les élus perdent de leur influence.

Les citoyens par les votations ou par les contacts directs

deviennent plus importants ainsi que les différents intérêts

organisés ou individuels.


Influence sur la politique locale

1

2

3

4

5

6

7

L'ex

écut

if

Les

cito

yens

Le m

aire

Les

parti

s

Les

asso

ciat

ions

Com

ités

d’ac

tion

adho

c

Les

anci

ens

habi

tant

s

Com

mer

ce

Agric

ulte

urs

Entre

pris

es

Pres

se

Qua

rtier

s

2005 1988

1 = keinen Einfluss; 7 = starken Einfluss


4. Les réformes actuelles


Types de réformes

NGP PPP, Outsourcingcollaborations, fusions

Répartitions des tâches Péréquations financières


La répartition des tâches

La base des reformes communales

Subsidiarité, l‘autonomie communale

L‘équivalence fiscale


L’exemple du canton de Berne

Déplacement de tâches importantes vers le canton

(assistance sociale, école, santé).

Déplacement de ressources financières vers le

canton (impôts).

L’autonomie communale ancrée (plus ou moins)

dans la constitution cantonale


Fusions: évolution du nombre des communes


Popularité des fusions de communes


0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

-499 500-999 1000-1999 2000-4999 5000-9999 10000-19999

20000-49999

50000-99999

100000-

2005 1998

Discussions de fusion et taille des communes


Le canton de Glaris (projet)

différents types de communes (locales, bourgeoises,

scolaires, prévoyances) (env. 500 postes) unies dans des

communes d’habitants

Réduction du nombre de commune de 25 à 3!

L’assistance sociale transférée au niveau cantonal

=>Habitants par communes envisagés: 10’000 à 16’000


L’alternative à la fusion: la collaboration intercommunale


Avantages dus à la taille, plus de professionalisation

Tâches qui dépassent les frontières communales

Equilibre entre offre et demande

Fusions ou collaboration?

Pour une collaboration:

Contre une collaboration:

Pour une fusion:

Contre une fusion:

Perte d‘autonomie Déficit démocratique Bureaucratie

Meilleure qualité, économies Moins de problèmes à trouver

du personnel qualifié pour l‘administration

Moins de problèmes à pourvoir les postes politiques

Décharge du Canton Attrait de la place économique

Coûts La taille idéale d‘une commune

diffère selon la tâche Plus d‘anonymat


NGP dans les communes suisses 1998 et 2005

1998:

-Un tiers des communes a déjà abordé le thème de la

NGP

-Un quart des communes a déjà fait des premiers pas

Bilan 2005:

-Non 91%; définitivement introduit 5%; partiellement

introduit: 3%; arrêté: 1%

- On trouve beaucoup d’éléments de la nouvelle gestion

publique mais très peu de communes travaillent avec

des produits et des enveloppes budgétaires globales


5. L’autonomie communale en Suisse: Tendances actuelles? quelle importance? Comment mesurer? Quelles différences entre les cantons?


Autonomie communale: Tendances

Tâches de plus en plus complèxes coopération entre canton

et communes (-)

Interdependances financières (-)

Réformes communales (NGP, RPT, Collaboration, Fusion) (+/-)

Les communes (ainsi que l’autonomie communale) sont

mentionnées dans la nouvelle Constitution fédérale (+)

L’autonomie communale est de grande valeur pour les

politiciens locaux et les citoyens (+)


Autonomie communale: Importance

Autonomie locale et démocratie

– La démocratie locale n’a pas de sens sans autonomie locale

– Avantages de la démocratie locale (e.g. Tocqueville 1968; Mill 1991):

diffusion du pouvoir dans la société, innovation politique, proximité,

intégration, plus de responsabilité

– Désavantages de la démocratie locale: manque de professionalisation et

cumul des mandats dépendance, manque de contrôle, conflits d‘intérêts.

Contrôle social plus fort dans les petites communes.

– Mill (1991: 413): Le niveau local est l‘école de base de la démocratie



Autonomie locale et efficience

– Réformes communales sous l’influence d’idées du New Public Management

et de théories économiques du fédéralisme

– Selon le theorème de décentralisation de Oates (1972), les entités

territoriales décentralisées font souvent preuve de plus d’efficience dans la

prestation des tâches parce qu’elles connaissent mieu les besoins des

citoyens au niveau local.

– La concurrence entre les communes mène à plus d’efficience dans

l’utilisation des moyens financiers (« voting by feet » des citoyens; Tiebout

1956)



Avantages de la décentralisation (Frey et Kirchgässner 1994: 60ff):

– Proximité des informations: les prestations tiennent en compte les besoins

et les préférences des citoyennes et citoyens

– Innovation grace à la décentralisation

– L’influence des citoyennes et citoyens sur les autorités et plus forte au

niveau local

Désavantages de la décentralisation (avantages de la centralisation):

– Moins de « spillovers » grace à la centralisation

– Pas toutes les tâches peuvent être assumées au niveau local

– Economies d’échelles grace à la centralisation

– Difficulté à faire de la politique redistributive et de garantir un minimum de

prestation


Autonomie communale: Comment mesurer?

Giacometti (1952:19):

– Grande autonomie: ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, AI, AR, GR, AG, TG

– Autonomie moyenne: BE, LU, UR, SO, BS, BL, SH, SG, TI, (JU)

– Petite autonomie: FR, VS, VD, NE, GE.


Autonomie communale: comment mesurer?

4 formes d‘autonomies:

Source: OFS 2006.


Résultats: Autonomie juridique


Résultats: Autonomie juridique (liberté organisationelle)

Bestimmungen zur Gemeindeexekutive Bestimmungen zur ordentlichen und ausserordentlichen Gemeindeorganisation

Anz. Mitglieder in der Gemeindeexekutiven

Weitere Vorschriften zur Anzahl Mitglieder

Kant. Gesetzgebung sieht Gemeindeparlamente vor für/ab…

Zwang zur Einführung eines Gemeindeparlamentes

Vorschriften zur Anzahl Mitglieder im Gemeindeparlament

Kanton Min. Max.

ZH 5 >2000 Einw. nein

BE 3 alle Gem. nein min. 30 Mitglieder

LU 3 alle Gem. nein

ZG 5 7 ungerade Anzahl alle Gem. nein min. 20 Mitglieder

FR 5 9 ungerade Anzahl >600 Einw. ja/nein* 30 bis 80 Mitglieder

AG 5 9 ungerade Anzahl alle Gem. nein 30 bis 80 Mitglieder

TI ungerade Anzahl >300 Einw. nein von Einwohnerzahl abh.

VD 3 9 ungerade Anzahl alle Gem. >1000 Einw. Von Einwohnerzahl abh.

VS 3 15 ungerade Anzahl >700 Einw. nein 20 bis 80 Mitglieder

NE 3 7 ungerade Anzahl alle Gem. ja, alle Gem.

GE 3 5 von Einwohnerzahl abh. Alle Gem. ja, alle Gem. von Einwohnerzahl abh.

JU 3,5 von Einwohnerzahl abh. Alle Gem. nein min. 21 Mitglieder

Bemerkungen: *Für die 8 grössten Gemeinden des Kantons ist die Organisation mit Gemeindeparlament obligatorisch.

Untersucht wurden die aktuell gültigen kantonalen Verfassungen und Gemeindegesetze.


Autonomie politique: part des dépenses communales au dépenses cantonales et communales

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

ZH NE SZ

SO TG VS

BE

GR

SG LU ZG AG

SH AR TI GL

VD JU FR NW

OW BL AI

UR

GE

BS

Ant

eil d

er G

emei

nden

an

den

Gem

eind

e- u

nd

Kan

tons

ausg

aben


Autonomie politique: décentralisation de l‘administration

Kanton

Anzahl Gemeinde-angestellte

Anzahl Kantons-

angestellte

Total Gemeinde- und

Kantons-angestellte

Anteil der Gemeinde-

angestellten am Total

(in Prozent)

Gemeinde- Angestellte / Kantons-

angestellte

AG 9’153 4’014 13’167 69.5 2.28 ZH 26’299 17’803 44’102 59.6 1.48 BE 14’420 13’634 28’054 51.4 1.06 JU 882 1’238 2’120 41.6 0.71 TI 4’471 6’688 11’159 40.1 0.67 NE 2’235 3’422 5’657 39.5 0.65 VD 4’876 16’121 20’997 23.2 0.30 FR 1’283 8’066 9’349 13.7 0.16 GE 1’919 19’460 21’379 9.0 0.10 BS 295 8’925 9’220 3.2 0.03 CH 106’584 120’746 227’330 46.9 0.88

Bemerkungen: BS für CH-Berechnungen nicht berücksichtigt. Quelle: Bundesamt für Statistik (2007) – Betriebszählung 2005, eigene Berechnungen


Autonomie économique: influence de la taille de la commune

Variable Rechnungsabschl

üsse der Gemeinde

Stellung der Gemeinde im

Finanzausgleich

Leistungsgrenzen der Gemeinde

Interkommunale Zusammenarbeit

Gemeindegrösse

0.18 *** 0.25 *** 0.20 *** 0.06 ***

Bemerkungen: N zwischen 2018 und 2126. Pearson’s r; * = auf dem 10%-Niveau signifikant, ** = auf dem 5%-Niveau signifikant, *** = auf dem 1%-Niveau signifikant.


Autonomie sociale: influence de la taille de la commune

1

2

3

4

5

6

7

Bis 249 250-499 500-999 1'000-1'999

2'000-4'999

5'000-9'999

10'000-19'999

20'000und mehr

Ein

fluss

auf

die

Lok

alpo

litik

(1=

min

; 7=m

ax) Stimmbürger

Gemeindeexekutive

Parteien

Gew erbe

Bauern

Private Unternehmungen

Presse

Verbände


Alternative: L’autonomie communale selon les secrétaires communaux

1 = pas d‘autonomie; 10 = très grande autonomie


Autonomie communale selon les secrétaires communaux: corrélations


Part des communes désirant plus d’autonomie (1998)

Ja vs. nein, N = antwortende Gemeindeschreiber, 1998, ZH z.B. 120

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

BS

SG

GE LU VD ZH

TG

FR

AG

BE JU SO T

I

BL

SZ

SH

GR

VS

OW UR

AR AI

NE

GL

NW ZG

CH


Autonomie communale selon la taille des communes (selon les secrétaires communaux)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

bis 249

250-499

500-999

1'000-1'999

2'000-4'999

5'000-9'999

10'000-19'999

20'000 und mehr

Sehr gering Gering Mittelmässig Gross Sehr gross

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