Évaluation du projet pilote « En de bonnes mains - Prise en charge à domicile par Caritas »

Modèle équitable de migration des soignants

Rapport de synthèse sur l’évaluation externe réalisée avec le soutien de la Direction du

développement et de la coopération (DDC)

Dr phil. Claudia Heinzmann, Université de Bâle, sur mandat de Caritas Suisse

Bâle/Lucerne, le 5 mai 2014

Point de départ

Le projet pilote « En de bonnes mains – Prise en charge à domicile par Caritas » a été lancé à

l’automne 2012 par Caritas Suisse en coopération avec son organisation partenaire roumaine,

Alba Iulia (Transylvanie). Les deux partenaires impliqués dans le projet engagent du personnel

qualifié pour assister pendant trois mois des personnes âgées nécessitant une prise en charge

dans un foyer privé de Suisse. Les aide-soignant(e)s sont recruté(e)s par Caritas Alba Iulia et

retrouvent leur emploi en Roumanie après leur engagement à durée limitée en Suisse. Ce projet

vise à développer une forme de migration pendulaire équitable et correcte sur le plan du droit

du travail, par laquelle une migration plus longue ou permanente de personnel soignant de

Roumanie doit être empêchée et qui peut répondre au besoin des personnes âgées de Suisse

relatif à une assistance rémunérée à leur domicile.

Pour terminer la phase pilote, une évaluation externe de trois semaines a été demandée en jan-

vier 2014, qui devait permettre de vérifier les objectifs du projet et d’émettre des recommanda-

tions quant à sa poursuite. L’étude s’est basée sur des entretiens de prospection ainsi que sur

des interviews d’experts avec des clients de Suisse, avec le personnel qualifié de Caritas Alba

Iulia venu travailler en Suisse, avec des proches, des supérieurs, les membres des autorités, et

enfin les responsables de projet respectifs en Suisse et en Roumanie. L’analyse des documents

ainsi que l’observation participative dans la pratique des soins du service hospitalier externe de

Caritas Alba Iulia ont complété les interviews. De plus, des données déterminantes ont été re-

cueillies sur les personnes en charge de l’assistance et les équipes soignantes de Caritas Alba

Iulia.

Contexte et contenu du projet pilote

Dans le cadre du projet pilote, les deux organisations partenaires réagissent à plusieurs problé-

matiques liées les unes aux autres : un besoin supplémentaire en matière de soins et

d’assistance pour un nombre croissant de personnes âgées en Suisse, la tendance en politique

de santé à développer des soins ambulatoires et l’envie de nombreuses personnes âgées de pou-

voir rester à la maison le plus longtemps possible. Ni les solutions privées avec des proches,

des connaissances ou des voisins, ni les institutions étatiques qui soutiennent une prise en char-

ge à domicile ne parviennent à absorber ces évolutions sociétales et à répondre aux besoins

individuels. De plus en plus, la pénurie est comblée par une offre majoritairement féminine

d’aides-soignantes venant de pays de l’Europe de l’Est, qui effectuent pendant quelques semai-

nes, en tant que migrantes pendulaires, des tâches d’assistance dans un ménage privé, par

exemple en Allemagne, en Autriche ou en Suisse, en raison de la mauvaise situation économi-

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que et du faible niveau des salaires dans leurs pays d’origine. Elles sont engagées par des agen-

ces de placement ou directement par le ménage privé correspondant et travaillent dans des

conditions souvent précaires. De plus, elles constituent une main d’œuvre qualifiée dans leurs

pays d’origine qui, dans le secteur de la santé précisément, sont confrontés à une pénurie simi-

laire à la Suisse par exemple.

Les aides-soignant(e)s de Caritas Alba Iulia qui viennent travailler en Suisse font partie de la

minorité roumaine de langue hongroise. Après s’être fait établir un passeport hongrois, ils/elles

profitent de la libre circulation des personnes grâce à l’Accord sur la libre circulation des per-

sonnes des pays UE/AELE. La plupart d’entre eux/elles travaillent en tant qu’aide-soignant(e)

dans le service hospitalier externe du service médico-social de Caritas Alba Iulia ou ont suivi

un cours de six mois pour devenir aide-soignant gériatrique. Pour préparer leur mission à

l’étranger, les aides-soignants suivent chez Caritas Alba Iulia un cours de deux mois qui leur

permet surtout d’acquérir des connaissances d’allemand, mais aussi de se familiariser avec la

vie en Suisse. La prise en charge en Suisse englobe essentiellement les tâches ménagères et les

soins corporels simples (coup de main pour la toilette). Le soutien émotionnel et social des per-

sonnes prises en charge font partie intégrante de ce travail. Le salaire est réglementé selon un

contrat de travail ordinaire pour les employés de maison, le temps de travail hebdomadaire ne

pouvant dépasser 45 heures. Outre les heures de repos dans la journée, les aides-soignants ont

droit à une journée et demie de congé par semaine. Pendant ce temps, ce sont les proches qui

prennent le relais, ou une personne mandatée par ces derniers pour s’occuper du ou de la

client(e). Pour pouvoir communiquer avec sa famille restée en Roumanie, l’aide-soignant doit

disposer d’une connexion Internet. Pendant la mission, les directions compétentes de Caritas

Suisse et Alba Iulia sont les interlocutrices en cas de questions et de problèmes. De plus, la

direction de Caritas Suisse responsable de l’aide à domicile visite personnellement les client(e)s

et les aides-soignant(e)s.

Forte demande et participation faible, contre toute attente

Le projet pilote, qui a démarré en octobre 2012 dans les cantons de Lucerne, Zoug et Zurich, a

suscité un vif intérêt en Suisse. Il s’agit le plus souvent de proches qui recherchaient une per-

sonne pour s’occuper de leurs parents âgés. Par rapport à la demande importante en Suisse, le

nombre d’aides-soignants venant de Roumanie et ayant participé au projet pilote jusqu’ici est

comparativement faible. Sur les 271 employés que compte le service hospitalier externe de Ca-

ritas Alba Iulia, 30 aides-soignants sont venus travailler au moins une fois en Suisse jusqu’à fin

février 2014. De plus, onze aides-soignants suivent actuellement le cours d’allemand de deux

mois ou sont en attente d’être engagés en Suisse. Jusqu’à la fin 2013, 19 contrats d’assistance

ont au total été conclus. Ces chiffres sont largement inférieurs aux 200 aides-soignants gériatri-

ques initialement prévus dans la phase pilote, qui devaient prendre en charge environ 50 clients

en Suisse.

Les raisons de la faible participation inattendue des employés de Caritas Alba Iulia sont nom-

breuses et variées. Parmi celles-ci, citons par exemple :

faible appartenance du personnel à la minorité hongroise de Roumanie (environ 40 per-

sonnes seulement) ;

questions relevant du droit des assurances (p. ex. : pas de versement des allocations pour

enfants ou pas de cotisation à la caisse de pension en cas d’activité lucrative en Suisse) ;

manque de possibilités de mission à cause des difficultés organisationnelles au sein des

équipes soignantes en cas d’absence d’un(e) aide-soignant(e) ;

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les collaborateurs ont des enfants en bas âge et/ou des problèmes au niveau de

l’organisation de la garde des enfants pour une période de trois mois ;

les périodes de préparation et d’engagement sont comparativement longues par rapport

à d’autres formes de migration pendulaire (p. ex. : missions d’assistance de deux à trois

semaines à l’étranger pouvant être effectuées pendant les vacances) ;

durées d’attente avant un engagement, qui sont parfois de plusieurs mois ;

notoriété insuffisante du projet et incertitude par rapport à une offre qui est nouvelle (en

phase de test).

Les motifs évoqués par les aides-soignants en faveur d’un engagement en Suisse sont aussi

divers que les raisons défavorables à une participation au projet pilote : pour beaucoup d’entre

eux, le salaire élevé en comparaison de leur salaire mensuel brut d’environ RON 850.-/1100.-

(soit environ CHF 240.- à CHF 315.- ou € 190.- à € 245.-) est un argument de poids qui les

incite à travailler en Suisse. Cet argent doit par exemple leur permettre d’éponger des dettes et

de réaliser des envies et des objectifs dans leur vie, tels la rénovation de leur maison, l’achat

d’une nouvelle voiture ou le paiement d’une formation complémentaire pour les enfants. La

possibilité d’acquérir une langue étrangère, de gagner en assurance, ainsi que la curiosité et la

réalisation d’anciennes idées de voyage sont autant d’autres raisons incitant à participer au pro-

jet.

Satisfaction des aides-soignant(e)s et des personnes assistées

Pour les personnes interrogées, il apparaît que les objectifs liés au projet sur le plan individuel

ont dans l’ensemble été réalisés. Avant et pendant leur engagement, les aides-soignants se sen-

tent bien soutenus et protégés par le droit du travail. Ils apprécient notamment la possibilité de

pouvoir retrouver leur ancien emploi. Pendant leur temps libre, ils ont l’occasion de rencontrer

d’autres personnes participant au projet. Grâce à Skype, ils sont régulièrement en contact avec

leurs proches en Roumanie, qui assurent parfois la garde des enfants. Les membres de la famil-

le s’occupent des enfants mineurs. Il s’agit le plus souvent du mari ou de la femme resté(e) au

pays.

On peut également considérer que les objectifs relatifs aux personnes âgées et à leurs proches

en Suisse sont dans une large mesure atteints, même si les données disponibles sont très res-

treintes. Grâce à l’offre de Caritas, les proches interrogés se sentent soulagés et ont la certitude

de s’engager dans un accord d’assistance encadré juridiquement, qui permet à leur mère ou à

leur père de rester dans leur environnement familier. Selon l’appréciation de leurs proches, les

clientes et clients sont pris en charge de manière personnalisée, avec professionnalisme, ce qui

stabilise et stimule les personnes souvent atteintes de démence.

Les défis pour Caritas Alba Iulia

Contrairement à la satisfaction globalement bonne sur le plan individuel, Caritas Alba Iulia est

confrontée dans le cadre du projet pilote à différents problèmes d’ordre organisationnel et fi-

nancier. Les quatorze équipes soignantes du service médico-social sont fortement touchées par

l’absence de leurs collègues et essaient de combler la pénurie en effectuant des heures supplé-

mentaires et en embauchant des collaborateurs. Il s’avère toutefois que le recrutement de main

d’œuvre qualifiée dans le domaine des soins, et plus particulièrement des soins gériatriques, est

difficile et prend du temps. Afin de garantir l’assistance, le personnel doit par exemple habiter

sur place en raison des distances importantes, et Caritas Alba Iulia doit aussi négocier avec les

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autorités locales pour financer le recrutement du nouveau personnel. Des conflits éclatent par-

fois entre les collaborateurs, même si la décision des collègues de partir travailler en Suisse est

soutenue par les membres de l’équipe. La réorganisation, la nouvelle planification et les nou-

velles embauches entraînent par ailleurs divers frais indirects, non compris dans la planification

initiale du budget et qui ne sont pas couverts, malgré les indemnités pour frais d’administration

jusqu’ici versées par Caritas Suisse.

Impact du projet sur la perte de main d’œuvre qualifiée pour Caritas Alba Iulia

Au même titre que d’autres organisations non gouvernementales en Roumanie, Caritas Alba

Iulia est devenue un facteur économique régional important depuis la chute du régime de Ceau-

sescu et emploie actuellement environ 600 employés. En 2011, l’organisation a davantage été

confrontée au problème de la migration à court et long terme de son personnel soignant quali-

fié. Environ seize personnes ont ainsi résilié leur contrat parce qu’elles voulaient partir travail-

ler à l’étranger. Le projet pilote « En de bonne mains » devrait permettre de résorber cette évo-

lution. Les données révèlent donc les effets suivants :

La stabilisation : depuis l’introduction du projet pilote en 2012, Caritas Alba Iulia n’a

plus enregistré aucune résiliation motivée par un départ pour travailler à l’étranger et les

chefs considèrent qu’il s’agit d’une conséquence positive immédiate du projet. On sait

par ailleurs que quelques rares anciens employés sont rentrés en Roumanie grâce au

projet, mais les données précises à ce sujet manquent. Dans un seul cas, l’offre a débou-

ché sur une migration durable d’une aide-soignante en Suisse.

La maîtrise : environ un tiers des aides-soignants choisit de participer au projet pilote

comme alternative à des tâches d’assistance de courte durée souvent précaires à

l’étranger, qu’ils ont notamment accomplies pendant leurs vacances.

La promotion de la migration pendulaire : environ un tiers des aides-soignants n’avait

jamais eu l’intention de travailler à l’étranger auparavant, ou en avait seulement eu une

vague idée. Ce n’est qu’avec le projet qu’ils sont devenus des migrants pendulaires.

Néanmoins, les données ne permettent de faire aucune affirmation sur ce que les parti-

cipants auraient fait si le projet pilote n’avait pas été lancé.

Compte tenu de la participation au projet comparativement faible jusqu’ici, il faut

considérer que le problème de la perte de main d’œuvre qualifiée pour Caritas Alba Iu-

lia est peut-être moins important que ce que l’on aurait pu supposer, ou que les collabo-

rateurs(trices) préfèrent d’autres formes de migration pendulaire, par exemple plus

courtes, ou qu’ils n’ont pas d’autre choix compte tenu de leur situation de vie.

Évolutions à venir pour Caritas Alba Iulia

Sur le plan individuel et local, voici les premières évolutions générées par le projet pilote pour

Caritas Alba Iulia :

les aides-soignants tirent un avantage financier de leur engagement en Suisse. Parfois,

ils créent leur propre affaire avec l’argent gagné ou soutiennent indirectement l’activité

économique locale, par exemple par l’achat de matériel de construction pour la rénova-

tion de leur maison. La valeur ajoutée du projet réside également dans le développement

des compétences individuelles des aides-soignants et l’organisation de leur travail au-

près de Caritas Alba Iulia.

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Chez Caritas Alba Iulia, le projet pilote a permis de créer de nouveaux emplois : à ce

jour, seize aides-soignants ont pu être recrutés à titre permanent, huit l’ont été pour une

durée limitée, et une assistance sociale a aussi été engagée de façon temporaire.

À l’automne 2013, Caritas Alba Iulia a commencé à aménager dans la région des possi-

bilités de logement et de prise en charge pour les personnes âgées et atteintes de démen-

ce dans le cadre de deux projets qui avaient été planifiés en étroite relation, surtout sur

le plan financer, avec le projet pilote en Suisse. Dans ce contexte, l’organisation se

trouve confrontée à l’un des problèmes régionaux et nationaux majeurs du pays, à côté

de celui de la création de postes de travail : comme en Suisse, on constate en Roumanie

une augmentation de la population âgée, qui habite seule à cause de la migration de

courte et de longue durée, ce qui accentue l’évolution des structures familiales et des

formes de vie. Elle a jusqu’ici bénéficié du soutien de Caritas Alba Iulia ou

d’institutions similaires, mais à l’avenir, de nouvelles formes de prise en charge devront

être créées, telles qu’une assistance sur une base horaire des personnes atteintes de dé-

mence ou des possibilités de logement et de prise en charge pour les personnes âgées

pauvres, comme cela est par exemple prévu dans le cadre des deux projets. De plus, les

projets élargissent l’offre de formation initiale et continue de la population locale dans

le domaine médical et des soins, ce qui représente un autre facteur de développement

important de la Roumanie.

Conclusion : « En de bonnes mains », un modèle pour les formes de migration circulaire ?

L’évaluation montre qu’une forme de migration pendulaire protégée juridiquement avec ac-

compagnement personnel, qui garantit aux aides-soignants de retrouver ensuite leur ancien em-

ploi, doit remplir de nombreuses conditions. Pour que les standards fixés soient respectés, les

personnes responsables du projet et de l’engagement doivent d’une part mener des investiga-

tions avec soin, procéder à des vérifications régulières et accompagner personnellement la solu-

tion de prise en charge. Cela génère non seulement des frais de personnel et des heures à payer

mais requiert aussi la conclusion d’accords à caractère obligatoire, avec les personnes prises en

charge et les aides-soignants d’une part, ainsi qu’entre les organisations partenaires. Il convient

d’autre part de considérer que les migrants du domaine des soins, contrairement aux formes

individualisées de la migration pendulaire, continuent à faire partie de l’environnement de tra-

vail dans leur pays d’origine. Le fait que les employés s’absentent à tour de rôle pour une durée

limitée interfère dans une organisation du travail complexe dans le pays d’origine. Le cas de

Caritas Alba Iulia prouve qu’il peut en résulter d’importantes conséquences financières et orga-

nisationnelles pour l’organisme en question. La planification et la poursuite du projet pilote

« En de bonnes mains » ou de projets similaires doivent donc intervenir en étroite collaboration

avec l’organisation employeuse dans laquelle les aides-soignants retournent travailler après leur

mission en Suisse. Parallèlement aux nombreuses possibilités qu’il offre, ce modèle comporte

aussi des limites du fait de l’organisation elle-même et du contexte social, politique et écono-

mique dans lequel se trouvent les employeurs. Comme dans le cas du projet pilote, cela peut

entraîner une réalisation du projet autre ou un développement différent de celui souhaité.

Cette forme particulière de migration pendulaire ouvre toutefois des perspectives plutôt pro-

metteuses. Pour les migrants de la santé notamment, cette offre représente une alternative aux

formes précaires de la migration circulaire. De plus, les aides-soignants retrouvant leur emploi

une fois de retour, la fuite des cerveaux est limitée tout comme la perte de main d’œuvre quali-

fiée au niveau local, et donc au niveau national, dans le pays d’origine. Cet effet est renforcé

par les nouvelles embauches et le développement de nouveaux projets pour résoudre des pro-

blèmes locaux et suprarégionaux urgents ; c’est le cas par exemple avec les offres de Caritas

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Alba Iulia pour la prise en charge des personnes âgées atteintes de démence. Dans ce contexte,

le projet pilote « En de bonnes mains » peut tout à fait faire figure de modèle pour les formes

de migration circulaire, sachant toutefois que la réalisation concrète, la mise en œuvre et l’effet

à long terme de telles offres sont pour l’heure aussi peu prévisibles que ceux du projet pilote.