Enjeux liés au financement et à la gouvernance des...

Institut de recherche et drsquoinformations socio-eacuteconomiques

Mai 2013

Revue de la litteacuterature

Enjeux lieacutes au financement et agrave la gouvernance des organismes communautaires queacutebeacutecois

Julie Depelteau chercheure-associeacutee

1710 rue Beaudry bureau 20 Montreacuteal (Queacutebec) H2L 3E7 514 789-2409 middot wwwiris-rechercheqcca

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Table des matiegraveres

LISTE DES SIGLES 4

INTRODUCTION 5

1 Perspectives sur les rapports entre les milieux communautaires et lrsquoEacutetat 7

11 Le discours de lrsquooffre et de la demande 7

12 Le discours de la socieacuteteacute civile 8

13 Le discours neacuteo-institutionnaliste 8

14 Contexte queacutebeacutecois et compreacutehension des rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires 9

15 Quatre types de relations entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires 10

2 Mutations de la reconnaissance et du financement des milieux communautaires 12

21 Les anneacutees 1970 12



24 Les anneacutees 2000 14 241 Recentralisation et Loi no 24 14

242 La Politique de reconnaissance de lrsquoaction communautaire (2001) 14

243 La Politique de soutien agrave domicile et les projets de loi no 25 et no 83 15

244 Le Plan drsquoaction gouvernemental en matiegravere drsquoaction communautaire 17

245 Les projets de loi no 1 no 6 et no 7 17

246 Lrsquoharmonisation et lrsquoeacutevaluation du programme de soutien aux organismes communautaires (PSOC) 18

247 Le projet de loi no 127 21

248 Bilan des anneacutees 2000 21

25 Tendances de fond 22 251 Hieacuterarchisation 22

252 Inteacutegration 23

253 Diminution de la valeur du financement agrave la mission 23

3

3 Les deacutefis des milieux communautaires face agrave leurs nouveaux laquo partenaires raquo 26

31 Partenariat Eacutetat-communautaire lrsquoavegravenement drsquoune logique de compleacutementariteacute 26

32 La nouvelle philanthropie lrsquoavegravenement drsquoune logique entrepreneuriale 28

33 Nouvelle gestion publique et autres avatars de la gouvernance lrsquoemprise de la logique entrepreneuriale 31

CONCLUSION 35

Liste des sigles

CH Centre hospitalier

CHSLD Centre hospitalier de soins de longue dureacutee

CLSC Centre local de services communautaires

CSSS Centre de santeacute et de services sociaux

CTROC Coalition des Tables reacutegionales drsquoorganismes communautaires

LSSSS Loi sur les services de santeacute et les services sociaux

MSSS Ministegravere de la Santeacute et des Services sociaux

PPP Partenariat public-priveacute

PROS Plan reacutegional drsquoorganisation de services

PSOC Programme de soutien aux organismes communautaires

SACA Secreacutetariat agrave lrsquoaction communautaire autonome

SACAIS Secreacutetariat agrave lrsquoaction communautaire autonome et aux intiatives sociales

SSS Santeacute et Services sociaux

TABLE Table des regroupements provinciaux drsquoorganismes communauraires et beacuteneacutevoles

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Introduction Cette revue de la litteacuterature porte sur les tendances des dix derniegraveres anneacutees en matiegravere de financement et de reconnaissance des milieux communautaires au Queacutebec en les situant agrave la fois dans le contexte des transformations des rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires queacutebeacutecois depuis les anneacutees 1970 et dans le contexte des tenshydances canadiennes et eacutetats-uniennes Elle traite des laquo milieux communautaires raquo entendus au sens large comme les organismes de bienfaisance les entreprises drsquoeacuteconoshymie sociale et les organismes communautaires autonomes mais elle srsquointeacuteresse tout particuliegraverement agrave cette derniegravere cateacutegorie drsquoorganismes dont le caractegravere autonome est sensible aux transformations observeacutees La reacuteflexion porte sur les organismes commushynautaires rattacheacutes aux secteurs Famille et Santeacute et Services sociaux Ces secteurs repreacuteshysentent une portion consideacuterable des organismes communautaire mais cela nrsquoimplique pas que lrsquoanalyse soit geacuteneacuteralisable agrave lrsquoensemble des secteurs

Premiegraverement trois types de discours qui permettent drsquoarticuler les rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires seront preacutesenteacutes Ces discours sont plus que lrsquoexshypression drsquoeacutenonceacutes et de deacuteclarations il srsquoagit de maniegraveres de comprendre le monde (par exemple quant au rocircle des organismes communautaires) qui ont des conseacutequences sur lrsquoorganisation des relations de pouvoir (par exemple quant aux possibiliteacutes pour les orgashynismes communautaires de neacutegocier ou de reacutesister agrave des reacuteformes) Ainsi les discours sur les rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires permettront drsquoanalyser les tendances reacutecentes concernant le financement des organismes communautaires et leur reconnaissance par lrsquoEacutetat Ces tendances et leurs effets reacutepertorieacutes par les organismes communautaires seront preacutesenteacutes apregraves un tour drsquohorizon des principales reacuteformes qui les ont initieacutes Enfin seront preacutesenteacutes les principaux deacutefis qui relegravevent des transformashytions eacutetudieacutees le modegravele partenarial qui se dessine entre les organismes communaushytaires et lrsquoEacutetat la nouvelle philanthropie et son intervention particuliegravere dans les milieux communautaires et lrsquoimportation de la nouvelle gestion publique dans les milieux communautaires

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1 Perspectives sur les rapports entre les milieux communautaires et lrsquoEacutetat

Pour comprendre les deacutebats qui concernent le financement et la gouvernance des orgashynismes communautaires il faut deacutelimiter les diffeacuterents discours sur ces rapports Agrave cet effet il est utile de se reacutefeacuterer agrave la synthegravese qursquoont effectueacutee Rathgeb Smith et Groslashnbjerg pour proposer trois discours principaux agrave propos des rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires soit 1) le discours de lrsquooffre et de la demande 2) le discours de la socieacuteteacute civile et 3) le discours neacuteo-institutionnel1 Des positions intermeacutediaires et hybrides sont possibles mais ces trois discours repreacutesentent les principales maniegraveres de comprendre les rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires Ces trois types de discours sont utiliseacutes par les acteurs et actrices des milieux communautaires de lrsquoEacutetat et du milieu universitaire Ainsi un type de discours nrsquoest pas propre agrave un type drsquoacteur ou drsquoactrice en particulier au fil du temps et des eacutevegravenements les mecircmes acteurs et actrices utilisent diffeacuterents types de discours

11 Le discours de lrsquooffre et de la demande Le premier discours exporte de lrsquoanalyse eacuteconomique libeacuterale le principe de lrsquooffre et de la demande pour expliquer comment les organismes communautaires solutionnent des besoins sociaux exprimeacutes par le marcheacute et auxquels lrsquoEacutetat ne reacutepond pas ne reacutepond plus ou ne peut pas reacutepondre de maniegravere aussi efficiente (moins coucircteuse pour les mecircmes reacutesultats ou mieux) qursquoeux Dans ce discours ce milieu et lrsquoEacutetat œuvrent parfois de maniegravere indeacutependante en fonction des tendances du marcheacute et parfois de maniegravere contractuelle lorsque lrsquoEacutetat sous-contracte la production de services aupregraves des orgashynismes communautaires2 Ce discours srsquointeacuteresse agrave la rationaliteacute et agrave la rentabiliteacute eacutecoshynomique les services doivent ecirctre offerts par lrsquoacteur (Eacutetat ou milieux communautaires) qui le fera en investissant le moins de ressources possible (financiegraveres humaines mateacuteshyrielles etc) pour obtenir le maximum de beacuteneacutefices Ainsi les tenantmiddotemiddots de ce discours se montrent preacuteoccupeacutemiddotemiddots par lrsquoatteinte de reacutesultats mesurables qui permettent drsquoeacutevaluer la rentabiliteacute drsquoactions entreprises Ce discours est ainsi fortement associeacute agrave la nouvelle gestion publique dont il sera davantage question dans la troisiegraveme partie de ce docushyment Ce discours souligne la compleacutementariteacute de lrsquoEacutetat et des milieux communautaires qui ensemble peuvent mieux reacutepondre aux tendances du marcheacute lrsquoEacutetat traite les demandes geacuteneacuterales et les organismes communautaires traitent les demandes particushyliegraveres et speacutecifiques Ainsi leurs rapports ne posent pas de problegravemes particuliers

Ce discours pose cependant des problegravemes importants pour traduire les enjeux auxquels font actuellement face les milieux communautaires Drsquoabord la tendance agrave la deacutepolitisation des laquo besoins sociaux raquo en geacuteneacuteral explique la difficulteacute suivant ce discours agrave comprendre pourquoi au juste des organismes communautaires sont creacuteeacutes outre lrsquoempathie et la philanthropie Que les organismes communautaires ne se deacutefinissent pas comme des fournisseurs de services pose ici problegraveme Cette deacuteposhylitisation se reacutepercute aussi dans le peu drsquointeacuterecirct accordeacute aux interactions entre les milieux communautaires et lrsquoEacutetat ougrave pourtant les enjeux de financement et de goushyvernance prennent forme Enfin la volonteacute de mesurer les effets qui deacutecoulent des actions des milieux communautaires pose des problegravemes meacutethodologiques Agrave ce titre Steinberg note que les reacutesultats de lrsquoaction communautaire sont systeacutematiquement

1 Rathgeb Smith S et Groslashnbjerg (2006) laquo Scope and Theory of Government-Nonprofit Relationsraquo In Powell W W et Steinberg R The Nonprofit Sector A Research Handbook New Haven Yale University Press p 221-242

2 Ibid p 223-228

7

Les organismes communautaires au Queacutebec Enjeux lieacutes au financement

et agrave la gouvernance des organismes communautaires queacutebeacutecois

sous-eacutevalueacutes puisqursquoon eacutecarte de lrsquoanalyse une quantiteacute importante drsquoeacuteleacutements diffishyciles ou impossibles agrave mesurer3

12 Le discours de la socieacuteteacute civile Le deuxiegraveme discours concernant le rapport entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires est celui de la socieacuteteacute civile ou des mouvements sociaux Les milieux communautaires sont ici une incarnation des valeurs deacutefendues par la socieacuteteacute civile et un acteur crucial de la deacutemocratie par son rocircle de deacutefense des droits de mobilisation autour de revendications et de moteur de la citoyenneteacute Les rapports entre les organismes communautaires et lrsquoEacutetat sont geacuteneacuteralement envisageacutes de maniegravere conflictuelle en raison du militantisme et de la politisation drsquoenjeux sociaux qursquoeffectuent les premiers et de la reacutesistance qursquoy oppose lrsquoEacutetat Tout de mecircme certaines collaborations peuvent survenir si lrsquoautonomie des organismes est respecteacutee Ces discours soulignent la repreacutesentativiteacute des organismes communautaires et la speacutecificiteacute de leur rocircle qui favorise la vitaliteacute deacutemocratique de la socieacuteteacute Cela leur confegravere la leacutegitimiteacute drsquointervenir sur le terrain politique pour revendishyquer des mesures eacutetatiques notamment quant agrave la redistribution des richesses4 Les actions des organismes communautaires sont preacutesenteacutees comme eacutetant radicalement diffeacuterentes de celles de lrsquoEacutetat crsquoest le discours de la speacutecificiteacute et de lrsquoauthenticiteacute des milieux communautaires

Ce discours suppose qursquoil y a peu drsquointeractions en dehors du mode conflictuel entre les milieux communautaires et lrsquoEacutetat Somme toute il privileacutegie lrsquoanalyse des orgashynismes communautaires les plus politiseacutes et les plus militants donc les organismes qui sont le moins enclins agrave la concertation avec lrsquoEacutetat puisque celle-ci affecterait grandeshyment et neacutecessairement lrsquoidentiteacute propre des milieux communautaires Par conseacutequent suivant ce discours les milieux communautaires occupent une position exteacuterieure agrave lrsquoappareil eacutetatique et sont reacuteduits agrave leur rocircle drsquoopposition agrave ce pouvoir En ce sens ce disshycours a du mal agrave expliquer les nombreux changements de politiques agrave lrsquoeacutegard du finanshycement et de la reconnaissance des milieux communautaires notamment lorsque celles-ci sont favorables aux demandes de ces milieux en dehors des tentatives de coopshytation de lrsquoEacutetat Le fait que les milieux communautaires reacutesistent agrave ces tentatives et conservent un espace drsquoautonomie dans lequel ils ont une capaciteacute drsquoaction est un thegraveme relativement peu abordeacute par les tenantmiddotemiddots de ce discours

13 Le discours neacuteo-institutionnaliste Le troisiegraveme discours permettant de comprendre les rapports entre les milieux commushynautaires et lrsquoEacutetat est celui du neacuteo-institutionnalisme Ce discours met lrsquoemphase sur les relations qui lient les milieux communautaires et lrsquoEacutetat et sur les transformations qursquoopegraverent les organismes communautaires pour srsquoadapter agrave leur environnement polishytique Autrement dit il srsquointeacuteresse aux diffeacuterentes reacuteponses qursquoont les organismes comshymunautaires aux politiques publiques et aux changements dans un contexte politique et institutionnel speacutecifique Ce discours souligne que ces changements sont parfois favorables et parfois deacutefavorables agrave lrsquoaction communautaire autonome Il ne postule pas que les acteurs et actrices aient des inteacuterecircts antagoniques mais plutocirct que ceux-ci sont distincts parfois convergents et parfois divergents Les reacuteponses des organismes aux changements institutionnels et politiques prennent notamment la forme de changeshyments structurels et strateacutegiques pour influencer les politiques et les programmes gouvernementaux Ce discours met eacutegalement lrsquoemphase sur lrsquoimportance du soushytien eacutetatique pour les milieux communautaires sans fonds gouvernementaux et

3 Steinberg R (2006) laquo Economic Theories of Nonprofit Organizations raquo In Powell W W et Steinberg R Op cit p 128

4 Rathgeb Smith S et Groslashnbjerg (2006) Op cit p 229-232

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sans lrsquoappui de certainmiddotemiddots fonctionnaires le milieu ne pourrait maintenir sa vitaliteacute Ainsi il permet drsquoargumenter sur lrsquoimportance du financement public des milieux communautaires5 Les adeptes de ce discours favorisent une analyse nuanceacutee des difshyfeacuterences entre les organismes communautaires dans leurs strateacutegies et leurs rocircles et des diffeacuterences de contexte pour chacun des secteurs drsquoaction communautaire

Ce discours soutient agrave diffeacuterents degreacutes la suppleacutementariteacute de lrsquoEacutetat et des milieux communautaires Ainsi les sympathisantmiddotemiddots de ce discours deacutefendent lrsquoideacutee qursquoil est possible pour les milieux communautaires et lrsquoEacutetat de collaborer afin drsquoeacutelaborer et de mettre en œuvre des politiques et des programmes compleacutementaires Par conseacutequent ce type de discours peut preacutesenter le risque de minimiser les dangers potentiels de lrsquoinstishytutionnalisation des milieux communautaires Ce discours peut amener agrave surestimer la capaciteacute des milieux communautaires agrave neacutegocier avec lrsquoEacutetat en sous-estimant lrsquoeffet de deacutependance que creacutee le financement eacutetatique et en exageacuterant la place que laisserait le gouvernement aux organismes dans la prise de deacutecisions strateacutegiques Il preacutesente eacutegaleshyment le risque drsquooublier que le financement par lrsquoEacutetat des organismes communautaires vise en partie agrave se deacutepartir de la charge de certains services Bref ces discours srsquoils ne sont pas appuyeacutes sur lrsquoanalyse des rapports concrets entre les organismes communaushytaires et lrsquoEacutetat risquent drsquoamoindrir lrsquoimpact de lrsquoasymeacutetrie du rapport entre ces deux acteurs

14 Contexte queacutebeacutecois et compreacutehension des rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires

Les recherches qui portent sur le contexte queacutebeacutecois articulent ces trois discours sur les rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires bien que le troisiegraveme discours tend largement agrave ecirctre privileacutegieacute agrave diffeacuterents degreacutes par les chercheurmiddotemiddots du milieu universitaire (Vaillancourt 1994 White 2001 Bouchard et al 2005 Bourque 2006 Proulx et al 2007 Jetteacute 2008) Dans chacune des analyses eacutelaboreacutees ce discours est nuanceacute et adopte des caracteacuteristiques et appellations particuliegraveres entre autres laquo concertation conflictuelle raquo (Vaillancourt 1994) laquocoopeacuteration conflictuelleraquo (White 2001) et laquococonstructionraquo (Jetteacute 2008) Le contexte queacutebeacutecois serait donc particuliegraverement favorable agrave lrsquoideacutee que les milieux communautaires et lrsquoEacutetat eacutetablissent des rapports dans lesquels il est possible pour les organismes communautaires de maintenir une capaciteacute drsquoaction et une autonomie que lrsquoEacutetat ne cherche pas toujours agrave reacuteduire lorsqursquoil institutionnalise leurs rapports Ces organismes sont preacutesenteacutes comme eacutetant aptes agrave reacutepondre au contexte institutionnel et politique auquel ils font face et mecircme parfois agrave lrsquoinfleacutechir en faveur de leurs orientations et revendications notamment pour obtenir du financement et de la reconnaissance et pour influencer les deacutecisions politiques

Lrsquoinstitutionnalisation et la formalisation par le biais des politiques et des meacutecashynismes de financement et de reconnaissance des milieux communautaires ont eacuteteacute plus importantes au Queacutebec que dans le reste du Canada et au niveau feacutedeacuteral6 Cette institushytionnalisation aurait parfois teacutemoigneacute drsquoune reconnaissance de la leacutegitimiteacute du rocircle polishytique des milieux communautaires et drsquoune volonteacute de deacutemocratiser le secteur public agrave leur image7 tandis qursquoagrave drsquoautres moments elle aurait eu pour objectif explicite de mettre

5 Ibid p 233-237

6 Laforest R et Phillips S (2001) laquo Repenser les relations entre gouvernement et secteur beacuteneacutevole agrave la croiseacutee des chemins au Queacutebec et au Canada raquo In Politique et socieacuteteacutes vol 20 nos 2-3 p 65-66

7 Agrave cet eacutegard la reacuteforme Cocircteacute est citeacutee en exemple par Vaillancourt Y (1994) laquo Eacuteleacutements de probleacutemashytique concernant lrsquoarrimage entre le communautaire et le public dans le domaine de la santeacute et des services sociaux raquo In Nouvelles pratiques sociales vol 7 no 2 p 242 et par Jetteacute C (2008) Les organismes communautaires

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les milieux communautaires au service des objectifs et prioriteacutes de lrsquoEacutetat notamment lors de la creacuteation du programme de soutien aux organismes volontaires en 19738

Dans le contexte queacutebeacutecois il apparaicirct donc difficile de donner un sens univoque aux rapports entre lrsquoEacutetat et les organismes communautaires qui seraient de lrsquoordre soit de la reconnaissance soit de la tentative de cooptation Bourque fait ainsi eacutetat drsquoun double registre paradoxal9 au sein duquel malgreacute les changements leacutegislatifs qui tendent geacuteneacuteshyralement agrave inseacuterer les organismes communautaires en continuiteacute avec les services publics lrsquoEacutetat eacutemet un discours dans lequel il reconnaicirct et valorise lrsquoautonomie des milieux communautaires et insiste pour en faire des partenaires agrave part entiegravere avec lesshyquels collaborer Cette reconnaissance tronqueacutee repreacutesente une atteinte agrave lrsquoautonomie des organismes communautaires mais aussi une laquo marge de manœuvre et drsquoopportunishyteacutes raquo pour eux10 Autrement dit le discours de lrsquoEacutetat reconnaissant le rocircle et la speacutecificiteacute des milieux communautaires sert de levier agrave ces derniers pour neacutegocier leur autonomie et leur participation sur la scegravene politique et dans les instances eacutetatiques

15 Quatre types de relations entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires

Si le discours privileacutegieacute pour comprendre les rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux commushynautaires queacutebeacutecois reconnaicirct la capaciteacute drsquoagir de ces derniers et en fait un point central de son analyse il met en lumiegravere une varieacuteteacute de situations dans lesquelles cette capaciteacute est amoindrie Les recherches de Proulx Bourque et Savard montrent lrsquoexistence au Queacutebec de quatre types de relations entre lrsquoEacutetat et les organismes communautaires de diffeacuterents secshyteurs soit la sous-traitance la coexistence la suppleacutementariteacute et la co-construction11 Toutes ces relations attestent du degreacute variable de reconnaissance par lrsquoEacutetat de ce que sont et de ce que font les milieux communautaires Dans le cas de la sous-traitance cette reconshynaissance est nulle les milieux communautaires eacutetant consideacutereacutes comme de simples fourshynisseurs de services que lui deacutelegravegue lrsquoEacutetat Cette relation est avant tout contractuelle Dans la relation de coexistence la reconnaissance est faible les organismes communaushytaires ne sont pas des acteurs avec lesquels lrsquoEacutetat collabore ou auxquels lrsquoEacutetat offre des formes de soutien bien qursquoil soit laquo sympathique raquo agrave leur action La relation de suppleacuteshymentariteacute aussi appeleacutee de compleacutementariteacute implique que lrsquoEacutetat fournisse des services geacuteneacuteraux et que les milieux communautaires offrent des services suppleacutementaires pour reacutepondre aux besoins particuliers avec lrsquoappui de lrsquoEacutetat La reconnaissance est geacuteneacuteralement faible dans ce type de relation marqueacutee eacutegalement par des rapports contractuels et hieacuterarchiques Enfin dans la co-construction lrsquoEacutetat reconnaicirct les milieux communautaires agrave titre drsquoacteurs politiques participant agrave lrsquoeacutelaboration de polishytiques et collaborant agrave leur mise en œuvre12 Ce dernier type de relation serait speacutecishyfique au Queacutebec ougrave le poids politique des milieux communautaires serait suffisamshyment important pour lui permettre de neacutegocier les termes de son implication dans la

et la transformation de lrsquoEacutetat-providence trois deacutecennies de coconstruction des politiques publiques dans le domaine de la santeacute et des services sociaux Queacutebec Presses de lrsquoUniversiteacute du Queacutebec p 250

8 Ibid p 54-55 et 66 Ce programme changera de nom dans les anneacutees 1980 pour devenir le Programme de soutien aux organismes communautaires

9 Bourque D (2006a) laquo Interfaces entre les organismes communautaires et le reacuteseau public continuiteacute et rupture raquo In Eacuteconomie et Solidariteacutes vol 36 no 2 p 16

10 Ibid

11 Proulx J et al (2007) laquo The Government-Third Sector Interface in Queacutebec raquo In raquo In Voluntas Internatioshynal Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations vol 18 p 302

12 Ibid p 306

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mise en œuvre des politiques eacutetatiques qursquoil contribuerait agrave deacutefinir13 Ici on recherche un eacutequilibre dans les rapports de pouvoir des partenaires qui tirent chacun des avanshytages et des apprentissages de cette collaboration

La co-construction est lrsquoun des types de relation qursquoentretiennent les milieux commushynautaires et lrsquoEacutetat queacutebeacutecois mais certainement pas le seul La collaboration de ces deux acteurs repose sur le poids politique des organismes communautaires que le contexte politique et institutionnel peut contribuer agrave eacutebranler Si agrave la mecircme peacuteriode diffeacuterents secteurs communautaires de diffeacuterentes reacutegions ont des relations diffeacuterentes avec lrsquoEacutetat il est toutefois possible de deacutegager des tendances geacuteneacuterales au regard des orientations gouvernementales concernant les milieux communautaires et plus particuliegraverement de la politique cadre14 Il est eacutegalement possible drsquoobserver agrave diffeacuterentes peacuteriodes une mutation des orientations geacuteneacuterales

13 Ibid p 305

14 Gouvernement du Queacutebec (2001) Lrsquoaction communautaire une contribution essentielle agrave lrsquoexercice de la citoyenneteacute et au deacuteveloppement social du Queacutebec Politique gouvernementale Queacutebec Ministegravere de lrsquoEmploi et de la Solidariteacute sociale

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2 Mutations de la reconnaissance et du financement des milieux communautaires

Le financement provenant de lrsquoEacutetat est lieacute au degreacute de reconnaissance qursquoil teacutemoigne aux milieux communautaires et plus particuliegraverement agrave sa reconnaissance de lrsquoautonomie de ceux-ci Depuis que lrsquoEacutetat queacutebeacutecois srsquointeacuteresse davantage aux milieux communaushytaires dans les anneacutees 1970 le financement et la reconnaissance formelle de ces milieux ont connu diffeacuterentes mutations Un rapide survol des anneacutees 1970 agrave 1990 est neacutecessaire pour comprendre les principales reacuteformes leacutegislatives des anneacutees 2000 agrave ce jour qui touchent les milieux communautaires Enfin un portrait des tendances actuelles en matiegravere de financement et de reconnaissance sera effectueacute

21 Les anneacutees 1970 Dans les anneacutees 1970 les milieux communautaires eacutevoluent en parallegravele agrave lrsquoEacutetat qui ne leur accorde que peu drsquointeacuterecirct sinon pour offrir des services compleacutementaires aux siens dans la ligneacutee de ses orientations et de ses prioriteacutes La reconnaissance des orgashynismes deacutepend alors de lrsquoinsertion des organismes dans le cadre des prioriteacutes eacutetatiques et leur financement conccedilu comme une assistance financiegravere est plutocirct marginal Les types de relations preacutedominantes sont celles de la sous-traitance et dans le meilleur des cas de la coexistence

22 Les anneacutees 1980 Agrave la fin des anneacutees 1980 et lors des anneacutees 1990 on observe une tentative de rapprocheshyment de lrsquoEacutetat et des milieux communautaires En 1987 le rapport Harnois du comiteacute drsquoeacutetude sur la santeacute mentale recommande drsquoimpliquer les patients dans leur prise en charge et drsquoeacutetablir un partenariat avec les milieux communautaires15 Lrsquoideacutee derriegravere ce partenariat est drsquoamener le secteur public agrave modifier ses pratiques et ses approches au contact des milieux communautaires entre autres pour ce qui est des pratiques deacutemoshycratiques16 Cela met la table pour le rapport Rochon (1988) qui recommande eacutegalement une participation deacutemocratique des usagers au systegraveme de santeacute et de services sociaux et un rapprochement avec les milieux communautaires Il amegravene de plus lrsquoideacutee drsquoune deacutecentralisation et drsquoune reacutegionalisation du systegraveme favorisant lrsquoadaptation aux reacutealiteacutes terrain notamment agrave la suite des demandes exprimeacutees par les organismes drsquoaction comshymunautaire autonome En 1989 la ministre de la Santeacute et des Services sociaux Theacuteregravese Lavoie-Roux publie les Orientations du ministegravere en matiegravere de santeacute et de bien-ecirctre qui affichent la volonteacute drsquoacteurs et drsquoactrices de lrsquoEacutetat drsquoeacutetablir un rapport de collaboration avec les milieux communautaires dans un cadre deacutemocratique et participatif favorisant une reacutevision des pratiques dans le secteur public17 Les reacutesultats des politiques des anneacutees 1980 sont plutocirct restreints teacutemoignant de la difficulteacute drsquoactualiser dans la prashytique la reconnaissance proposeacutee dans les eacutecrits gouvernementaux En ce qui concerne le financement le rapport Rochon souligne lrsquoimportance drsquooctroyer des subventions qui permettent de soutenir lrsquoinfrastructure de base des organismes communautaires

Le financement additionnel serait octroyeacute pour des projets laquo ponctuels raquo soit des projets speacuteciaux occasionnels visant des populations ou des probleacutematiques particuliegraveres18 Agrave cette eacutepoque crsquoest le financement agrave la mission qui preacutedomine Ce financement est attribueacute

15 Harnois D (1987) Pour un partenariat eacutelargi Rapport du comiteacute drsquoeacutetude sur la santeacute mentale Queacutebec Gouvernement du Queacutebec

16 Panet-Raymond J (1994) laquo Les nouveaux rapports entre lrsquoEacutetat et les organismes communautaires agrave lrsquoombre de la Loi 120 raquo Nouvelles pratiques sociales vol 7 no 1 p 87

17 Jetteacute C (2008) Op cit p 212

18 Ibid p 184-185

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de faccedilon continue aux organismes par le Programme de soutien aux organismes commushynautaires (PSOC) pour accomplir la mission dont ils se sont doteacutes avec leurs membres preacuteservant de la sorte leur autonomie par rapport aux orientations de lrsquoEacutetat

Quelques reacutegions parviennent agrave mettre sur pied leur plan reacutegional drsquoorganisation de services (PROS) en santeacute mentale alors que les neacutegociations srsquoembourbent dans drsquoautres ce qui permet agrave certains organismes drsquoobtenir un financement additionnel peu contraishygnant pour fournir des services dont la deacutefinition est geacuteneacuteralement suffisamment large pour inteacutegrer leur mission19 En effet dans les anneacutees 1980 les meacutecanismes de financeshyment des organismes communautaires sont peu formaliseacutes

23 Les anneacutees 1990 Agrave la fin des anneacutees 1980 et au deacutebut des anneacutees 1990 dans le contexte drsquoune crise socioshyeacuteconomique la tendance agrave la professionnalisation dans les organismes communaushytaires amegravene lrsquoEacutetat agrave accorder davantage de creacutedibiliteacute agrave ceux-ci Cela lrsquoamegravene plus exacshytement agrave consideacuterer ces organismes comme des ressources pouvant offrir des services dont il souhaite se deacutepartir pour diminuer ses deacutepenses Les pratiques deacutemocratiques le rocircle et le caractegravere propre des organismes communautaires qui avaient susciteacute lrsquointeacuterecirct de quelques protagonistes dans les anneacutees 1980 sont supplanteacutes par un inteacuterecirct porteacute davantage sur les services que peuvent dispenser les organismes La volonteacute de deacutemocrashytisation transparaicirct toujours mais sur un registre marqueacute par le discours marchand du citoyen consommateur deacutecideur et payeur20 LrsquoEacutetat adopte dans cette peacuteriode un disshycours influenceacute par le principe de lrsquooffre et de la demande

Ainsi la reacuteforme Cocircteacute appliqueacutee au deacutebut des anneacutees 1990 ainsi que la Loi sur les services de santeacute et les services sociaux (LSSSS) de 1991 procegravedent davantage de cette vision compleacutementaire de lrsquoEacutetat et des milieux communautaires La reacuteforme Cocircteacute opegravere la reacutegionalisation proposeacutee par le rapport Rochon Bien qursquoune reacutegionalisation ou agrave tout le moins une deacutecentralisation du pouvoir ait eacuteteacute demandeacutee par les milieux communaushytaires lors des consultations preacutealables ceux-ci sont critiques de la maniegravere dont elle srsquoeffectue Ils deacuteplorent que cette reacuteforme souligne lrsquoideacutee de compleacutementariteacute entre eux et lrsquoEacutetat ainsi que le manque de concertation avec eux21 En fait cette reacutegionalisation est enclencheacutee alors que les milieux communautaires ne sont pas eux-mecircmes organiseacutes sur une base reacutegionale mais plutocirct sectorielle et alors que lrsquoEacutetat attend drsquoeux qursquoils prennent part aux instances reacutegionales qursquoil a eacutetablies sur des territoires administratifs peu signishyficatifs pour eux La reacutegionalisation a donc affecteacute la coheacutesion des milieux communaushytaires agrave cette eacutepoque qui se sont doteacutes de structures additionnelles de repreacutesentation La reacutegionalisation a eacutegalement toucheacute le financement deacutecoulant du PSOC car ce sont doreacuteshynavant les Reacutegies reacutegionales plutocirct que le ministegravere de la Santeacute et des Services sociaux (MSSS) qui administrent ces budgets sur leur territoire Le terrain de neacutegociation du financement est ainsi deacuteplaceacute vers un lieu ougrave les milieux communautaires doivent gagner en coheacutesion Cette reacutegionalisation des deacutecisions budgeacutetaires entraicircnera des dispashyriteacutes reacutegionales importantes tant en matiegravere de financement qursquoen matiegravere de reconnaisshysance de lrsquoaction communautaire autonome bien qursquoau niveau ministeacuteriel on tende agrave privileacutegier une relation de suppleacutementariteacute dans laquelle le secteur public srsquoappuie sur les milieux communautaires pour offrir des services compleacutementaires Au cours des anneacutees 1990 des compressions importantes amegravenent une reacuteallocation de certains budshygets notamment vers le PSOC dans lrsquoideacutee que les organismes communautaires peuvent offrir des services palliant le retrait de lrsquoEacutetat Le budget du PSOC augmente donc mais cela ne se traduit pas par une hausse du financement de chacun des groupes Plutocirct ce

19 Ibid p 205

20 Ibid p 250

21 Ibid p 288-289

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sont davantage de groupes qui sont financeacutes22 Malgreacute tout dans le cadre de la LSSS les milieux communautaires reacuteussissent agrave neacutegocier une reconnaissance leacutegale de lrsquoautonoshymie des groupes communautaires qui reccediloivent du financement eacutetatique et la neacutecessiteacute drsquoeacutelaborer un modegravele drsquoeacutevaluation particulier pour juger lrsquoaction des organismes comshymunautaires23 Ces outils leur seront essentiels pour rappeler lrsquoautonomie et le caractegravere propre des organismes communautaires tant dans les anneacutees 1990 qursquoapregraves De plus le Secreacutetariat agrave lrsquoaction communautaire autonome (SACA24) sera creacuteeacute en 1995 pour soutenir financiegraverement lrsquoaction communautaire autonome et agrave la suite des demandes qui proshyviennent notamment de ce milieu pour eacutelaborer une politique de reconnaissance et de financement Cette politique jouera un rocircle important pour affirmer le principe drsquoautonoshymie des milieux communautaires dans le contexte ougrave lrsquoEacutetat queacutebeacutecois tend de plus en plus agrave consideacuterer les milieux communautaires comme des ressources compleacutementaires et tente de les inteacutegrer au reacuteseau des eacutetablissements et des services publics particuliegraverement dans le secteur de la santeacute et des services sociaux25

24 Les anneacutees 2000

241 RECENTRALISATION ET LOI NO 24 Degraves la fin des anneacutees 1990 alors que lrsquoEacutetat recommence agrave investir dans le systegraveme de santeacute et de services sociaux la tendance est agrave la recentralisation du pouvoir drsquoallocation de financement Les nouvelles sommes alloueacutees sont destineacutees agrave des programmes preacutecis que doivent mettre en œuvre les Reacutegies reacutegionales plutocirct qursquoattribueacutees agrave celles-ci pour qursquoelles les distribuent selon leurs prioriteacutes Les dispariteacutes reacutegionales rapporteacutees agrave la suite de la reacuteforme Cocircteacute sont invoqueacutees pour effectuer cette recentralisation en 2001 par la Loi no 24 (projet de loi no 28) qui modifie la LSSS Cette reacuteforme qui nrsquoaura pas les effets escompteacutes pour contrer les dispariteacutes reacutegionales26 modifie le rocircle des Reacutegies reacutegionales et des CLSC qui sont respectivement appeleacutes agrave devenir des instances de supervision et de coordination des reacuteseaux de services de leur territoire27 Les tentatives de deacutemocratisation depuis les anneacutees 1980 laissent deacutefinitivement place agrave une recherche de rigueur et de proceacutedures de controcircle drsquooptimisation et drsquoeacutevaluation des services28 Drsquoailleurs dans le cadre de la Loi no

24 les organismes communautaires perdent des siegraveges au conseil drsquoadministration de leur reacutegie reacutegionale dont le nombre total est reacuteduit de moitieacute qui de surcroicirct ne sont plus attrishybueacutes par eacutelection mais par un meacutecanisme de nomination qui relegraveve du MSSS29

242 LA POLITIQUE DE RECONNAISSANCE DE LrsquoACTION COMMUNAUTAIRE (2001) La Politique de reconnaissance de lrsquoaction communautaire30 contraste plus ou moins avec les reacuteformes lieacutees agrave la Loi no 24 et agrave la recentralisation de la fin des anneacutees 1990 Cette politique amegravene une reconnaissance formelle de lrsquoimportance du financement des organismes comshymunautaires autonomes et plus particuliegraverement du financement preacutepondeacuterant de leur

22 Ibid p 228-229

23 Ibid p 289

24 Aujourdrsquohui connu sous le nom le Secreacutetariat agrave lrsquoaction communautaire autonome et aux initiatives sociales (SACAIS)

25 Ibid p 279

26 Ibid p 323

27 Bourque D (2006a) Op cit p 16-17


29 Bourque D (2006a) Op cit p 17

30 Gouvernement du Queacutebec (2001) Lrsquoaction communautaire une contribution essentielle agrave lrsquoexercice de la citoyenneteacute et au deacuteveloppement social du Queacutebec Politique gouvernementale Queacutebec Ministegravere de lrsquoEmploi et

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mission comme le revendiquait le milieu communautaire autonome Pour les groupes dont le financement nrsquoest pas octroyeacute sur une base pluriannuelle la politique recomshymande lrsquoinstauration de la pratique du financement sur une base triennale sans reacuteduire le financement continu de certains groupes agrave cette base comme ceux financeacutes par le MSSS La politique contient eacutegalement lrsquoideacutee drsquoun seuil plancher de financement qui implique une participation financiegravere laquo significative raquo du gouvernement permettant aux orgashynismes de couvrir leurs frais geacuteneacuteraux et ceux lieacutes agrave lrsquoaccomplissement de leur mission De plus face agrave la reacutesistance importante dont ont fait preuve les milieux communaushytaires la politique souligne lrsquoimportance du financement pour les groupes de deacutefense collective des droits auxquels elle semble amalgamer les groupes drsquoeacuteducation populaire autonome dont elle ne fait pas mention Au plan du financement les milieux commushynautaires sont ainsi parvenus agrave inscrire plusieurs de leurs preacuteoccupations dans cette politique bien qursquoelle nrsquoait jamais eacuteteacute assortie de creacutedits budgeacutetaires permettant de lui donner toute lrsquoenvergure voulue ce qursquoont critiqueacute tant les organismes communautaires que certains acteurs ministeacuteriels31 Le titre de la politique nrsquoinclut pas la deacutenomination drsquolaquo autonome raquo pour caracteacuteriser lrsquoaction communautaire ce qui importe au-delagrave du plan symbolique car cela eacutelargit ou preacutecise lrsquoeacuteventail drsquoorganismes qui peuvent y recoushyrir De plus cette politique eacutetablit trois modes de financement soit le financement agrave la mission le financement ponctuel et les ententes de services Cette formalisation des ententes de services qui bien que reacutepandues dans le secteur de la santeacute et des services sociaux est fortement contesteacute dans drsquoautres secteurs des milieux communautaires32 Ces deux laquo irritants raquo attestent du mecircme enjeu ayant traverseacute lrsquoeacutelaboration de la polishytique de reconnaissance soit lrsquoimportance de preacuteserver lrsquoautonomie des organismes communautaires pour empecirccher leur instrumentalisation par lrsquoEacutetat et preacuteserver la nature speacutecifique de leur action soit leur viseacutee de transformation sociale Cette crainte de lrsquoinstrumentalisation de lrsquoaction communautaire est accentueacutee par le processus lui-mecircme drsquoeacutelaboration de la politique qui a connu des rateacutes significatifs en matiegravere de consultation des milieux communautaires33 Elle deviendra neacuteanmoins dans le cadre des reacuteformes subseacutequentes des anneacutees 2000 un outil de neacutegociation important pour faire respecter lrsquoautonomie des groupes communautaires

243 LA POLITIQUE DE SOUTIEN Agrave DOMICILE ET LES PROJETS DE LOI NO 25 ET NO 83 La Politique de soutien agrave domicile lanceacutee en 2003 affecte tous les organismes communaushytaires en lien avec le CLSC de leur reacutegion puisque le rocircle de celui-ci comme coordonnashyteur des services de santeacute et sociaux affirmeacute en 2001 est renforceacute dans cette nouvelle disposition leacutegale en ce qui concerne les services agrave domicile34 Ce renforcement entraine une consolidation des rapports hieacuterarchiques entre les organismes communautaires et les CLSC (et la reacutegie reacutegionale) qui seront deacutesormais imputables et responsables des sershyvices qursquoils coordonnent mecircme si ce nrsquoest pas eux qui les rendent Cela accentue la vision

de la Solidariteacute sociale

31 White D et al (2008) La gouvernance intersectorielle agrave lrsquoeacutepreuve Eacutevaluation de la mise en œuvre et des premiegraveres retombeacutees de la Politique de reconnaissance et de soutien de lrsquoaction communautaire Rapport final abreacutegeacute Eacutequipe drsquoeacutevaluation de la mise en œuvre de la politique de reconnaissance et de soutien de lrsquoaction communautaire Montreacuteal CPDS Universiteacute de Montreacuteal p 10

32 Greason V (2007) laquo Compte-rendu ldquoDix ans de luttes pour la reconnaissancerdquo raquo In Nouvelles pratiques sociales vol 20 no 1 p 246-247

33 Comiteacute aviseur de lrsquoaction communautaire autonome (2000) Meacutemoire concernant la proposition de politique laquo Le milieu communautaire un acteur essentiel au deacuteveloppement du Queacutebec raquo Montreacuteal Comiteacute aviseur de lrsquoaction communautaire autonome p 7-8


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eacutetatique du rocircle de fournisseur de services des organismes et porte atteinte agrave lrsquoideacutee de collaboration qui eacutemane de la politique de reconnaissance de 200135

Quant agrave elle la Loi sur les agences de deacuteveloppement des reacuteseaux locaux de services de santeacute et de services sociaux (projet de loi no 25) est adopteacutee de maniegravere expeacuteditive en deacutecembre 2003 Celle-ci a pourtant des conseacutequences majeures pour lrsquoorganisation du systegraveme de santeacute et de services sociaux et conseacutequemment sur les milieux communautaires qui sont financeacutes et collaborent avec ces eacutetablissements En effet cette loi instaure les Centres de santeacute et de services sociaux (CSSS) qui naissent de la fusion des eacutetablisseshyments de santeacute (CLSC CHSLD et CH) drsquoun territoire donneacute et qui ont le rocircle de coordonshyner et drsquooptimiser les ressources de ce territoire Sont ainsi mis en place les reacuteseaux locaux de services sur des territoires qui correspondent plus ou moins aux territoires des centres hospitaliers Si ces territoires administratifs ont du sens dans le contexte du reacuteseau public ils sont comme le souligne Bourque complegravetement artificiels pour les milieux communautaires36 habitueacutes de se coordonner sur les plans sectoriels et apregraves la reacuteforme Cocircteacute reacutegionaux Cette loi met de lrsquoavant une vision utilitariste des organismes communautaires qursquoon preacutesente comme un prolongement du systegraveme public un fourshynisseur de soins de premiegravere ligne (de preacutevention et de soins non speacutecialiseacutes) Elle impose des territoires non significatifs aux milieux communautaires et par son organisation deacuteploie une conception centreacutee sur les besoins du secteur hospitalier soit une recherche de ressources pouvant compleacuteter ou remplacer les soins hospitaliers Dans cette noushyvelle organisation les acteurs locaux et mecircme les nouvelles agences de deacuteveloppement des reacuteseaux locaux de services inteacutegreacutes de santeacute et de services sociaux ont peu de poushyvoir dans les deacutecisions qui concernent le financement des organismes communautaires ils reccediloivent une enveloppe budgeacutetaire agrave reacutepartir en tenant compte des prioriteacutes minisshyteacuterielles et des programmes dont ils doivent assurer le maintien ou la mise en place Crsquoest agrave partir de ce point que srsquoaccentuent les tensions entourant les ententes de services particuliegraverement dans les secteurs Famille et Santeacute et Services sociaux Elles appashyraissent alors comme un moyen privileacutegieacute dans le cadre des reacuteseaux locaux de services de composer avec les orientations ministeacuterielles de plus en plus preacutecises agrave la fois en matiegravere de financement et de programmes37 Ainsi ces ententes affectent les rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires Pour Jetteacute laquo [] ce type drsquoententes contrevient aux principes de base des rapports qui se sont deacuteveloppeacutes historiquement entre le MSSS et les milieux communautaires agrave travers le PSOC Les ententes de services se deacutefinissent davantage comme une opeacuteration de sous-traitance superviseacutee par un Eacutetat deacuteterminant unilateacuteralement les conditions de lrsquooffre des services38 raquo

En 2005 le projet de loi no 83 est adopteacute et vient modifier essentiellement la LSSS pour que les dispositions du projet de loi no 25 adopteacute en 2003 srsquoy reflegravetent Il srsquoagit donc drsquoune formalisation des structures et des rocircles deacutejagrave mis en place ou en voie de lrsquoecirctre qui concernent les agences les CSSS et les organismes communautaires De plus ce projet de loi souligne la responsabiliteacute des agences de veiller agrave la qualiteacute des services offerts sur son territoire mecircme srsquoils ne le sont pas par des eacutetablissements publics Il oriente aussi les CSSS vers une approche populationnelle qui consiste dans un premier temps agrave eacutevaluer les besoins reacuteels de la population desservie (plutocirct que ses demandes) et agrave connaicirctre les ressources disponibles pour ensuite organiser les services de maniegravere agrave ce que ces resshysources reacutepondent efficacement aux besoins prioritaires Dans un deuxiegraveme temps les

35 Ibid p 21


37 Bourque D (2006b) laquo Ententes de services et nouveau partenariat publiccommunautaire quatre eacutetudes de cas raquo In Cahiers du Laboratoire de recherche sur les pratiques et les politiques sociales (LAREPPS) Montreacuteal UQAMLAREPPS p 4


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reacutesultats de cette organisation sont eacutevalueacutes pour effectuer les ajustements neacutecessaires Agrave partir du milieu des anneacutees 2000 les rapports entre les CSSS et les organismes commushynautaires sont affecteacutes par cette approche dans laquelle les organismes communautaires sont consideacutereacutes comme des laquo ressources raquo des reacuteseaux locaux de services39

244 LE PLAN DrsquoACTION GOUVERNEMENTAL EN MATIEgraveRE DrsquoACTION COMMUNAUTAIRE En 2004 le Cadre de reacutefeacuterence en matiegravere drsquoaction communautaire est produit par un comiteacute formeacute de parties gouvernementales et communautaires Ce cadre eacutetait revendiqueacute par les organismes drsquoaction communautaire autonome pour eacutetablir des paramegravetres quant au financement agrave la mission octroyeacute par le gouvernement Le ministre de lrsquoEmploi de la Solidariteacute sociale et de la Famille y assortit un Plan drsquoaction qui nrsquoa pas fait lrsquoobjet de consulshytations avec les repreacutesentantmiddotemiddots du mouvement de lrsquoaction communautaire autonome40 Ce plan inquiegravete puisqursquoil introduit des meacutecanismes drsquoeacutevaluation par le gouvernement du financement des organismes communautaires sur un territoire Ainsi les organismes dont la mission ne pourra ecirctre consideacutereacutee pertinente du point de vue des reacuteseaux locaux de services voient leur financement menaceacute41 Dans cette perspective drsquooptimisation des services les groupes qui ne sont pas reconnus comme des organismes communautaires autonomes pourront avoir accegraves agrave du financement agrave la mission mais parallegravelement le financement gouvernemental nrsquoest pas accru de maniegravere agrave financer de nouveaux groupes drsquoaction communautaire autonome Les milieux communautaires deacutenonceront ce morashytoire de facto42 Ce plan consterne puisque la vision qui srsquoen deacutegage semble contraster avec la vision de la politique de reconnaissance qursquoil doit eacutetayer43 Neacuteanmoins nombre de mesures que comporte ce plan drsquoaction trouvent eacutecho dans la politique de reconnaissance de 2001 notamment celles qui ont trait agrave la reddition de comptes et agrave lrsquoeacutevaluation44 Par ailleurs agrave la fois le cadre et le plan drsquoaction reacuteitegraverent des acquis importants pour le moushyvement communautaire autonome soit la preacutepondeacuterance du financement agrave la mission le financement sur une peacuteriode pluriannuelle le seuil plancher et la participation gouvershynementale significative dans le financement ainsi que la reconnaissance du caractegravere speacutecifique de lrsquoaction communautaire autonome

245 LES PROJETS DE LOI NO 1 NO 6 ET NO 7 En 2007 un projet de loi constitue un fonds geacutereacute par un partenariat public-priveacute (PPP) Le gouvernement du Queacutebec et la fondation priveacutee Lucie et Andreacute Chagnon mettent alors sur pied par lrsquoentremise du projet de loi no 1 le Fonds pour la promotion des saines habishytudes de vie En 2009 deux autres fonds sont creacuteeacutes sur ce modegravele avec les mecircmes parteshynaires lrsquoun vise agrave soutenir les proches aidants (no 6) et lrsquoautre le deacuteveloppement des jeunes enfants (no 7) qui remplace le fonds creacuteeacute en 2007 Ces projets de loi srsquoinscrivent dans la volonteacute de lrsquoEacutetat de recourir au financement priveacute ou philanthropique pour financer lrsquoaction communautaire autonome Cette volonteacute eacutetait inscrite agrave la fois dans la politique de reconnaissance de 2001 et dans le plan drsquoaction gouvernemental en matiegravere drsquoaction communautaire45 Ces fonds deacutedieacutes sont une source de financement additionnel pour les milieux communautaires des secteurs viseacutes Par contre ces fonds soulegravevent des

39 Bourque D (2006b) Op cit p 5

40 Comiteacute aviseur de lrsquoaction communautaire autonome (2004) Analyse du Plan drsquoaction gouvernemental en matiegravere drsquoaction communautaire et du Cadre de reacutefeacuterence en matiegravere drsquoaction communautaire Montreacuteal Comiteacute avishyseur de lrsquoaction communautaire autonome p 6

41 Ibid p 5-6

42 Ibid p 6

43 Ibid

44 Ibid p 33

45 Ibid

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questionnements quant aux pratiques de concertation entre les milieux communaushytaires et un acteur comme une fondation priveacutee et quant agrave la maniegravere dont ces acteurs priveacutes par le biais de fonds publics-priveacutes obtiennent un pouvoir deacutecisionnel sur des fonds publics Cela se produit dans un contexte ougrave aucun deacutebat public nrsquoa eu lieu pour discuter de la leacutegitimiteacute du mode de gouvernance qui se deacutegage de tels partenariats

246 LrsquoHARMONISATION ET LrsquoEacuteVALUATION DU PROGRAMME DE SOUTIEN AUX ORGANISMES COMMUNAUTAIRES (PSOC)

La reacutegionalisation du PSOC46 amegravene les organisations communautaires nationales telles que la Coalition des Tables reacutegionales drsquoorganismes communautaires (CTROC) et la Table des regroupements provinciaux drsquoorganismes communautaires et beacuteneacutevoles (Table) agrave intervenir afin drsquoharmoniser les pratiques qui ont cours dans diffeacuterentes reacutegions du Queacutebec et au ministegravere puisqursquoil existe drsquoimportantes dispariteacutes tant en matiegravere de financement que de reconnaissance47

En 2004 le MSSS met sur pied un Comiteacute sur la consolidation et la valorisation de lrsquoaction communautaire en santeacute et service sociaux (ou laquo comiteacute valo-conso48 raquo) En novembre de cette anneacutee le MSSS transmet agrave la Table et agrave la CTROC le document de travail Propositions en vue des travaux drsquoharmonisation des pratiques de la gestion du PSOC Le ministegravere y explique les deacutemarches qursquoil a entreprises avec les agences en vue drsquoharmoniser ses pratiques adminisshytratives concernant le PSOC en regard 1) du Cadre de reacutefeacuterence de la Politique sur lrsquoaction communautaire et 2) des observations du Veacuterificateur geacuteneacuteral du Queacutebec concernant la gestion du PSOC

De 2007 agrave 2009 les modes de financement accordeacute par le PSOC font eacutegalement lrsquoobjet de travaux entre le MSSS et le mouvement communautaire toujours dans le cadre du comiteacute laquo valo-conso raquo Un document de travail sera produit en 2008 par le MSSS sous le nom de Cadre de reacutefeacuterence sur les modes de financement du programme de soutien aux orgashynismes communautaires (PSOC) Il formalise notamment la deacutefinition de chacun des trois modes de financement associeacutes au PSOC pour la mission pour les activiteacutes speacutecifiques et pour les projets ponctuels Le PSOC eacutetait jusque-lagrave associeacute officiellement uniquement au financement agrave la mission globale mais le MSSS souhaite qursquoil reacuteunisse les trois modes de financement notamment pour formaliser des pratiques administratives existantes dans certaines agences

Il nrsquoest pas question alors des ententes de services eacutetant donneacute que les fonds du PSOC ne peuvent ecirctre alloueacutes en vertu de ce mode Neacuteanmoins les ententes pour les activiteacutes speacutecifiques se rapprochent des ententes de services et laissent croire qursquoagrave certaines occashysions ce type de financement srsquoapproche de la sous-traitance de services publics agrave des organismes communautaires Ce cadre reacuteitegravere lrsquoideacutee que le financement agrave la mission doit ecirctre preacutepondeacuterant par rapport aux autres sources de financement mais sans inscrire drsquoobjectif agrave atteindre Cette ideacutee est cependant assortie de preacutecautions quant agrave la capaciteacute financiegravere de lrsquoEacutetat drsquooctroyer ce type de financement mettant en danger les notions de seuil plancher et de participation gouvernementale significative qui ne figurent nulle part dans le document De cette maniegravere ces preacutecautions compromettent le financement agrave la mission Lrsquointeacutegration officielle des trois modes de financement agrave lrsquointeacuterieur du PSOC est critiqueacutee par le milieu communautaire autonome qui y voit plusieurs deacutesavantages

Apregraves une consultation sur le document de 2008 les repreacutesentants du mouvement communautaire refusent drsquoadheacuterer sans modifications agrave la proposition Les reacuteserves et objections du mouvement communautaire portaient notamment sur le fait que

46 Voir 243

47 Ces dispariteacutes seront documenteacutees entre autres dans White D et al (2008) Op cit

48 Ce comiteacute chapeautera plusieurs sous-comiteacutes dont un sous-comiteacute sur la reddition de comptes (2005-2008) un sous-comiteacute sur les modes de financements (2007-2009) un sous-comiteacute sur le financement (2008-2010)

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lrsquoharmonisation vise davantage agrave reacutepondre aux besoins speacutecifiques du MSSS et des agences reacutegionales qursquoagrave srsquoharmoniser agrave la politique gouvernementale de lrsquoaction comshymunautaire Le financement agrave la mission globale nrsquoy est pas suffisamment lieacute agrave lrsquoacshytion communautaire autonome (absence des critegraveres lieacutees agrave la transformation sociale et aux pratiques citoyennes larges) la preacutepondeacuterance agrave y accorder nrsquoest pas suffisamshyment proteacutegeacutee et le risque demeure que le mode de financement pour des activiteacutes speacutecifiques se deacuteveloppe au deacutetriment des autres modes

Il est en outre agrave noter que certains critegraveres drsquoadmissibiliteacute au PSOC sont modifieacutes de faccedilon agrave reacutegulariser lrsquooctroi drsquoun financement agrave la mission agrave des groupes qui souhaitent offrir des services compleacutementaires agrave lrsquoEacutetat Comme ces groupes nrsquoont pas de mission de transformation sociale le financement de leur mission paraicirct dilapider les sources de financement pour lrsquoaction communautaire autonome et surtout diluer lrsquoideacutee drsquoaction communautaire autonome

En 2009 le Veacuterificateur geacuteneacuteral du Queacutebec publie son rapport annuel et srsquointeacuteresse au soutien financier qursquoaccordent le MSSS et les agences de la santeacute et des services sociaux aux organismes communautaires par le biais du PSOC Il effectue plusieurs recommanshydations qui vont dans le sens drsquoune reddition de comptes plus deacutetailleacutee des organismes communautaires financeacutes drsquoun meilleur suivi du financement accordeacute drsquoune formalisashytion des meacutecanismes de financement de lrsquoeacutevaluation des programmes pour lesquels les organismes sont financeacutes et de lrsquoencouragement des organismes communautaires agrave eacutevashyluer leurs activiteacutes La plupart de ces recommandations sont mal accueillies par les des milieux communautaires dont les repreacutesentantmiddotemiddots nrsquoont pas eacuteteacute consulteacutemiddotemiddots49 La Table et la CTROC srsquoopposent aux recommandations qui alourdissent inutilement la reddition de comptes ou qui compromettent lrsquoautonomie des organismes communautaires et qui ne tiennent pas compte des cadres et politiques deacutejagrave en application agrave cet eacutegard Elles soushylignent aussi que des cas isoleacutes sont utiliseacutes pour justifier lrsquoapplication agrave lrsquoensemble des organismes de nouvelles regravegles de controcircle Un eacutechantillon composeacute de 53 organismes dont 30 ont vu leurs rapports drsquoactiviteacutes et rapports financiers eacutetudieacutes50 ne permet pas selon elles de geacuteneacuteraliser les interventions agrave plus de 3000 organismes communautaires Le Veacuterificateur geacuteneacuteral preacutecise effectivement que les laquo reacutesultats de la veacuterification ne peuvent ecirctre extrapoleacutes51 raquo Neacuteanmoins elles accueillent favorablement que le Veacuterificateur recomshymande que le MSSS et les agences soient en mesure de connaicirctre le total des sommes verseacutees aux organismes communautaires par les eacutetablissements publics rappelant qursquoil srsquoagit drsquoune exigence dans la LSSSS52 Les informations actuelles ne tiennent pas compte de ces sources de financement pour eacutevaluer la proportion que prennent chacun des modes de financeshyment dans les revenus des organismes communautaires53 Ces informations permettraient

49 Coalition des tables reacutegionales drsquoorganismes communautaires (2009) Avis de la CTROC au regard des recommandations du Veacuterificateur geacuteneacuteral sur le soutien financier aux organismes communautaires accordeacute par le minisshytegravere de la Santeacute et des Services sociaux et les agences de la santeacute et des services sociaux Montreacuteal Coalition des tables reacutegionales drsquoorganismes communautaires p 4

50 Table des regroupements provinciaux drsquoorganismes communautaires et beacuteneacutevoles (2009) Mise en persshypective du rapport du Veacuterificateur geacuteneacuteral du Queacutebec sur le Programme de soutien financier aux organismes commushynautaires Vision des regroupements provinciaux Meacutemoire preacutesenteacute par la Table des regroupements provinciaux drsquoorganismes communautaires et beacuteneacutevoles (Table) devant la Commission de lrsquoadministration publique le 3 septembre 2009 p 5

51 Gouvernement du Queacutebec Rapport du Veacuterificateur geacuteneacuteral du Queacutebec agrave lrsquoAssembleacutee nationale pour lrsquoanneacutee 2008-2009 Tome I Queacutebec novembre 2008 article 332

52 Table des regroupements provinciaux des organismes communautaires et beacuteneacutevoles Op cit p 21 Lrsquoarticle 108 de la LSSSS stipulant que les agences doivent documenter les ententes de services conclues par les CSSS

53 Reacuteseau queacutebeacutecois de lrsquoaction communautaire autonome (2009) Eacutevolution des modes de soutien financier du gouvernement queacutebeacutecois agrave lrsquoeacutegard de lrsquoaction communautaire Montreacuteal Reacuteseau queacutebeacutecois de lrsquoaction communaushytaire autonome p 9 et 42

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drsquoeacutetablir un portrait plus juste de la situation des organismes communautaires du secteur Santeacute et Services sociaux secteur qui dans lrsquoeacutetat actuel des connaissances a la proporshytion la plus eacuteleveacutee de financement agrave la mission des secteurs drsquoaction communautaire Cershytaines recommandations du Veacuterificateur qui ont trait agrave la reddition de comptes portent toutefois atteinte agrave lrsquoautonomie des organismes communautaires et ne tiennent pas compte du cadre de reacutefeacuterence sur la reddition de comptes qui a eacuteteacute neacutegocieacute avec le commushynautaire et qui est entreacute en vigueur en 201054 Drsquoautres recommandations au sujet de lrsquoeacutevashyluation tendent agrave instrumentaliser lrsquoaction des organismes communautaires au profit drsquoune ameacutelioration de lrsquooffre de services comme lrsquoattribution de leur financement en fonction des besoins eacutetablis par les CSSS

En 2010 poursuivant sa volonteacute drsquoharmoniser les pratiques en matiegravere de financement et se basant sur les recommandations du Veacuterificateur geacuteneacuteral le MSSS produit un projet de Convention de soutien financier pour les anneacutees 2011 agrave 2014 Ce projet doit formaliser et baliser les pratiques existantes en matiegravere de financement agrave la mission issu du PSOC Ainsi le MSSS souhaite le faire signer agrave tous les organismes communautaires recevant ce type de financement Une mobilisation srsquoorganise pour offrir une opposition importante agrave ce projet (1800 conseils drsquoadministration transmettent leur opposition)55 Des personnashyliteacutes du milieu de lrsquoenseignement et de la recherche srsquointeacuteressant agrave lrsquoaction communaushytaire autonome ont eacutegalement apporteacute leur appui agrave cette mobilisation Ce projet de convention octroie des pouvoirs discreacutetionnaires drsquoeacutevaluation de controcircle de reacutevision et de retrait du financement des organismes communautaires et les fait renoncer agrave certaines protections leacutegales et juridiques qui garantissent leur autonomie Les dispositions conteshynues dans le projet de convention donnent des pouvoirs au bailleur de fonds dont lrsquoeacutetendue permettrait diffeacuterentes formes drsquoingeacuterence dans la mission les pratiques les orientations et les modes de gestion des organismes communautaires financeacutes56 tout en lui accordant le pouvoir de modifier unilateacuteralement la convention Cette convention introduit aussi lrsquoideacutee que le financement est octroyeacute sur une base triennale alors que dans le cadre du PSOC il lrsquoest davantage sur une base continue tout en faisant craindre que le financement ne soit pas renouveleacute au-delagrave de 2014 Lrsquoopposition des groupes communautaires megravene agrave des rencontres de travail entre des repreacutesentantmiddotemiddots du mouvement communautaire autoshynome et du MSSS au report drsquoun an de lrsquoapplication de la convention ainsi qursquoagrave lrsquoeacutebauche drsquoautres projets de convention sur lesquels seront appeleacutemiddotemiddots agrave neacutegocier des repreacutesentantmiddotemiddots du mouvement communautaire autonome et du MSSS Ce projet de convention annonshyccedilait lrsquoavegravenement drsquoun rapport tuteacutelaire entre lrsquoEacutetat et les organismes communautaires Ceux-ci ont reacutesisteacute agrave ce type de rapport faisant du mecircme coup reconnaicirctre agrave lrsquoEacutetat leur statut drsquoacteurs politiques redevables agrave leurs membres et agrave leurs bailleurs de fonds selon les dispositions leacutegales en vigueur

54 Gouvernement du Queacutebec (2008) La reddition de comptes dans le cadre du soutien agrave la mission globale Proshygramme de soutien aux organismes communautaires Queacutebec Direction des communications du ministegravere de la Santeacute et des Services sociaux du Queacutebec

55 Jocelyne Bernier et al (2011) laquo Une menace plane sur lrsquoautonomie des organismes communautaires raquo Le Soleil lthttpwwwcyberpressecale-soleilopinionspoints-de-vue2011030401-4376109-une-menace-planeshysur-lautonomie-des-organismes-communautairesphpgt (page consulteacutee le 22 juillet 2011) Et voir le site Intershynet qui sert de plateforme agrave la campagne laquo NON agrave la convention PSOC raquo CTROC et Table (2011) NON agrave la convention PSOC [En ligne] lthttpwwwnonalaconventionorggt (page consulteacutee le 22 juillet 2011)

56 Jocelyne Bernier et al (2011) Op cit

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247 LE PROJET DE LOI NO 127 Adopteacute en juin 2011 le projet de loi no 127 Loi visant agrave ameacuteliorer la gestion du reacuteseau de la SSS srsquoinscrit dans la ligneacutee des projets de loi no 25 et no 83 en ce qursquoil eacutetablit des rocircles et des responsabiliteacutes pour les eacutetablissements du systegraveme de santeacute et de services sociaux Davanshytage de pouvoirs sont accordeacutes au ministre qui doit deacutesormais approuver les orientations et les prioriteacutes reacutegionales deacutetermineacutees par les agences La participation citoyenne agrave la gestion du reacuteseau de santeacute et de services sociaux est corrigeacutee agrave la baisse et le meacutecanisme veillant agrave la consultation de la population le Forum des populations est eacutelimineacute En ce qui concerne les organismes communautaires ce qui inquiegravete crsquoest lrsquointroduction de lrsquoideacutee de performance et drsquoun nouveau rocircle attribueacute aux agences crsquoest-agrave-dire lrsquoeacutevaluation de lrsquoutilisation eacuteconomique et efficiente des ressources par les eacutetablissements de leur tershyritoire Bien que les organismes communautaires ne soient pas des eacutetablissements publics ils craignent que les agences eacutevaluent lrsquoutilisation eacuteconomique et efficiente des ressources qui leur sont alloueacutees par le biais du PSOC et des ententes de services Cela fait aussi craindre que la laquo performance raquo des organismes communautaires quant aux sershyvices qursquoils offrent agrave leurs pratiques et mecircme agrave leur mission soit eacutevalueacutee

248 BILAN DES ANNEacuteES 2000 Les anneacutees 2000 apportent leur lot de formalisation des rapports entre les milieux comshymunautaires et lrsquoEacutetat Les budgets consacreacutes aux milieux communautaires croissent mais ne se traduisent toutefois pas par une hausse du financement de chacun des orgashynismes communautaires57 La formalisation des rapports entre les organismes commushynautaires et lrsquoEacutetat va de pair avec lrsquointensification de ceux-ci et surtout avec la tendance grandissante de lrsquoEacutetat agrave concevoir les organismes communautaires comme des fournisshyseurs de services compleacutementaires aux siens Crsquoest en fonction de ce que les organismes produisent de tangibles leurs services et du financement qursquoil leur accorde que lrsquoEacutetat appreacutehende les organismes communautaires Ainsi le discours de lrsquooffre et de la demande est de plus en plus invoqueacute par lrsquoEacutetat au fil de la deacutecennie Cela concorde avec la tendance agrave mettre lrsquoaccent dans les reacuteformes sur lrsquoeacutevaluation des programmes et des reacutesultats ainsi que sur la reddition de comptes Les milieux communautaires ont neacutegoshycieacute leur adheacutesion agrave ces principes qui sont le plus souvent accepteacutes lorsqursquoils nrsquoaffectent pas leur autonomie Ce discours de lrsquoEacutetat semble neacuteanmoins plus ou moins srsquoactualiser dans les rapports veacutecus entre les organismes communautaires et lrsquoEacutetat Ainsi en 2007 Proulx Bourque et Savard rapportaient avoir recenseacute dans huit secteurs drsquoaction comshymunautaire les quatre types de relations suivantes la sous-traitance la coexistence la suppleacutementariteacute et la co-construction58 La collaboration et la concertation semblent ainsi persister malgreacute les mesures contraignantes et reacuteductrices Il faut souligner agrave cet effet la porteacutee structurante de la politique de reconnaissance de 2001 qui a instaureacute la preacutepondeacuterance du financement agrave la mission comme mode de financement des orgashynismes communautaires alors que ce type de financement est marginal dans les pays occidentaux59 La deacutefense de ce principe par le mouvement communautaire autonome demeure cruciale pour la peacuterenniteacute du principe et de lrsquoautonomie des organismes Lrsquoimshyportance du financement agrave la mission par rapport aux autres modes est variable selon les ministegraveres mais elle serait grandissante60 Il nrsquoest pas possible de statuer agrave ce sujet puisque les montants des ententes de services qui interviennent entre les CSSS et les

57 Jetteacute C (2008) Op cit p 228-229

58 Proulx J et al (2007) Op cit p 293

59 White D et al (2008) Op cit p 6-7

60 Reacuteseau queacutebeacutecois de lrsquoaction communautaire autonome (2009) Op cit p 4

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organismes communautaires ne sont pas compileacutes ce qui empecircche drsquoavoir un portrait exact de la situation et de son eacutevolution61

En 2008 White et ses collegravegues notaient que la politique de reconnaissance eacutetait lrsquooccasion drsquoinnover et drsquointroduire de nouveaux modes de gouvernance favorisant la collaboration entre les milieux communautaires et lrsquoEacutetat62 soit lrsquooccasion de concreacutetishyser une relation de co-construction Trois ans plus tard ce portrait est entacheacute par les reacuteformes leacutegales rigidifiant le modegravele de gestion agrave tout le moins dans le secteur de la santeacute et des services sociaux et plus particuliegraverement par le projet de convention de soushytien financier relevant du PSOC Les versions agrave venir de cette convention pourraient ecirctre lrsquooccasion de revenir agrave un type de relation caracteacuteriseacute davantage par la collaboration

25 Tendances de fond Les milieux communautaires queacutebeacutecois font face ces derniegraveres anneacutees agrave drsquoimportantes mutations qui concernent leur financement et leur reconnaissance Ces mutations attestent de la logique paradoxale qui caracteacuterise les rapports de lrsquoEacutetat et des milieux communaushytaires au Queacutebec Drsquoun cocircteacute les budgets consacreacutes agrave lrsquoaction communautaire sont imporshytants et lrsquoEacutetat compte de plus en plus sur la participation des milieux communautaires pour reacutepondre agrave des besoins sociaux De lrsquoautre il eacutetablit un cadre leacutegal et institutionnel de plus en plus contraignant pour les milieux communautaires et le financement qursquoil offre ne permet pas aux organismes communautaires autonomes de reacutepondre complegravetement aux besoins qursquoils identifient selon la logique drsquoaction qui leur est propre Ainsi les tentatives de rapprochement et de collaboration sont jalonneacutees drsquoactions et de discours dont les effets tendent agrave restreindre lrsquoautonomie des milieux communautaires Cette logique paradoxale pourra donc contribuer dans les anneacutees agrave venir agrave renforcer ou agrave affaiblir les tendances de fond qui se deacutegagent actuellement en matiegravere de reconnaissance et de financement des organismes communautaires

251 HIEacuteRARCHISATION En ce qui concerne la reconnaissance la LSSSS et la Politique de reconnaissance de lrsquoaction communautaire sont les outils qui permettent actuellement le mieux aux organismes communautaires de faire respecter leur autonomie au fil des reacuteformes et de lrsquoadoption de nouvelles lois et politiques Celles-ci tendent depuis une deacutecennie agrave instaurer des rapshyports hieacuterarchiques entre les organismes communautaires et lrsquoEacutetat63 Bourque souligne qursquoavant les anneacutees 2000 si ces rapports eacutetaient conflictuels ils relevaient tout de mecircme en geacuteneacuteral de la collaboration et de la concertation64 Pour White et ses collegravegues certains ministegraveres arboraient deacutejagrave cette conception hieacuterarchique ou traditionnelle des rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires avant les anneacutees 2000 et la politique de reconshynaissance nrsquoest pas parvenue agrave alteacuterer cette conception65 Les rapports qui se dessinent actuellement sont de lrsquoordre de la supervision de la coordination et du controcircle des laquo fournisseurs de services raquo dans lesquels sont englobeacutes les milieux communautaires Cette tendance agrave la hieacuterarchisation est soutenue par les rapports contractuels reacutesultant des ententes de services Bourque souligne lrsquoeffet paradoxal que les diffeacuterents modes de

61 Ibid p 9 et 42

62 White et al (2008) Op cit p 21

63 Bouchard M J et al (2005) laquo Modegravele queacutebeacutecois de deacuteveloppement et gouvernance entre le partenariat et le neacuteolibeacuteralisme raquo In Cahiers du CRISES Collection laquo Eacutetudes theacuteoriques raquo Montreacuteal CRISES et Chaire de recherche du Canada en eacuteconomie sociale Bourque D (2006a) Op cit Jetteacute C (2011) laquo The Role of Comshymunity Organizations in the Transformation of the Social Development Model in Queacutebec raquo In Revue canashydienne de recherche sur les OSBL et lrsquoeacuteconomie sociale vol 2 no 1 p 61-74 Proulx J et al (2007) Op cit p 293-307

64 Bourque D (2006a) Op cit 15


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financement peuvent avoir faisant coexister diffeacuterents degreacutes de rapports hieacuterarchiques entre les organismes communautaires et les eacutetablissements publics66

252 INTEacuteGRATION Cette hieacuterarchisation va de pair avec la tendance de lrsquoEacutetat agrave consideacuterer les organismes communautaires comme parties inteacutegrantes de ses reacuteseaux de services et conseacutequemshyment agrave mettre en place des meacutecanismes drsquoeacutevaluation et de reddition de comptes qui srsquoapshyparentent agrave ceux de lrsquoadministration publique67 Au Queacutebec cette tendance est drsquoautant plus preacutegnante que depuis 2001 les organismes communautaires autonomes sont laquo ratshytacheacutes raquo au ministegravere dont le champ drsquoaction srsquoapparente le plus au leur Cela signifie notamment que crsquoest agrave ce ministegravere qursquoils adressent leurs demandes de financement Cette tendance amegravene agrave rigidifier le fonctionnement des organismes communautaires autonomes dont la souplesse permet de reacutepondre agrave des probleacutematiques nouvelles et drsquoeacutelaborer de nouvelles pratiques68 Agrave cet eacutegard Jetteacute remarquait que lorsque lrsquoEacutetat tient compte de cette souplesse dans ses rapports avec les organismes communautaires par exemple dans lrsquooctroi de financement par le PSOC cela permet aux organismes drsquoagir en concertation avec les structures eacutetatiques tout en conservant leur speacutecificiteacute laquo Qursquoon le veuille ou non lrsquoautonomie des organismes est garantie avant tout par leur capaciteacute drsquoexercer leurs actions en dehors de contraintes financiegraveres lieacutees agrave lrsquoatteinte drsquoobjectifs de performance mesureacutes agrave partir de dispositifs drsquoeacutevaluation peu compatibles avec leur logique drsquoaction69 raquo Bref cette souplesse est une marque de reconnaissance de lrsquoEacutetat de la speacutecificiteacute et du rocircle particulier de lrsquoaction communautaire autonome

253 DIMINUTION DE LA VALEUR DU FINANCEMENT Agrave LA MISSION Au Queacutebec le financement agrave la mission est un mode plus important qursquoil ne lrsquoest dans le reste du Canada70 ce que lrsquoon ne peut pas manquer drsquoattribuer agrave la politique de reconshynaissance de 2001 au PSOC et agrave la deacutetermination du mouvement communautaire autoshynome Malgreacute tout le financement agrave la mission est en deacuteclin dans plusieurs ministegraveres ce que semble masquer lrsquoimportance de ce mode de financement au MSSS laquo [] la valeur des ententes de services augmente pendant que celle des subventions en appui agrave la misshysion diminue71 raquo Au Queacutebec lrsquoimportance accrue des ententes de services fait penser que les milieux communautaires ressentiront des effets similaires agrave ceux reacutepertorieacutes dans le reste du Canada ougrave les milieux communautaires font face agrave du financement cibleacute et agrave court terme depuis la fin des anneacutees 1990 et le deacutebut des anneacutees 200072 Comme le financement cibleacute au Canada le financement par ententes de services donne aux bailshyleurs de fonds un controcircle important sur les pratiques des organismes financeacutes car il est octroyeacute selon des modaliteacutes preacutecises fixeacutees dans un contrat Au Queacutebec Bourque a observeacute que les eacutetablissements publics du systegraveme de santeacute ont tendance agrave deacutefinir les


67 Juillet L et al (2001) laquo The Impact of Changes in the Funding Environment on Nonprofit Organizations raquo In Brock K L et Banting K G The Nonprofit Sector And Government In A New Century Montreacuteal McGill-Queenrsquos University Press p 21 68 Jetteacute C (2008) Op cit p 17 69 Ibid p 369 et 372 70 Hall M et al (2003) The Capacity To Serve A Qualitative Study Of The Challenges Facing Canadarsquos Nonprofit And Voluntary Organizations Toronto Canadian Centre for Philanthropy p 4

71 White D et al (2008) Op cit p 11

72 Scott K (2003) Le financement ccedila compte lrsquoimpact du nouveau reacutegime de financement au Canada sur les orgashynismes beacuteneacutevoles et communautaires agrave but non lucratif [En ligne] lthttpwwwvsi-isbcorgfrfundingfundingshymattersintrodintrodpdfgt (page consulteacutee le 26 juin 2011) p xiii-xiv

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termes des ententes de services de maniegravere unilateacuterale et directive73 Pourtant selon ce chercheur ces ententes nrsquoexcluent pas la possibiliteacute de travailler en concertation avec les organismes communautaires pour eacutetablir les termes de celles-ci74 Par ailleurs il note que les organismes communautaires se sentent contraints drsquoaccepter des ententes de sershyvices craignant que leur refus ne mette en peacuteril des ressources actuelles ou eacuteventuelles ou encore leurs rapports avec leurs bailleurs de fonds75

Au Canada la tendance au financement agrave court terme sur une base non continue geacutenegravere des fluctuations dans les revenus des organismes communautaires Il devient donc plus difficile pour les organismes de faire des preacutevisions budgeacutetaires ce qui affecte tant le type et la varieacuteteacute de services offerts le type de beacuteneacuteficiaires viseacutes la poursuite drsquoactiviteacutes orienteacutees sur la mission que les conditions de travail de leur personnel Aussi le financement est parfois incertain ou obtenu agrave la derniegravere minute car il est conditionshynel agrave lrsquoappui drsquoautres bailleurs de fonds et agrave la mise en place de partenariats Le retrait drsquoun bailleur ou drsquoun partenaire a alors un effet drsquoentraicircnement qui contribue agrave preacutecarishyser le financement76 Au Queacutebec cette tendance est observeacutee chez les organismes qui ne beacuteneacuteficient pas de financement agrave la mission77

La diminution de la valeur du financement agrave la mission se reacutepercute dans les activiteacutes des organismes communautaires Comme les organismes sont financeacutes pour certaines activiteacutes et certains projets ils doivent rechercher davantage de sources de financement pour maintenir lrsquoensemble des activiteacutes qui se rattachent agrave leur mission et pour couvrir leurs frais geacuteneacuteraux Bref avec cette tendance les revenus des organismes communaushytaires ne srsquoaccroissent pas contrairement au nombre de bailleurs de fonds et au nombre de projets speacutecifiques mis sur pied78 Dans ces conditions la recherche de financement et la reddition de comptes ajoutent aux tacircches administratives plus de temps et de resshysources sont consacreacutes agrave remplir les demandes de financement les eacutevaluations et agrave faire la reddition de comptes79 Cette reddition de comptes se multiplie comme elle concerne des activiteacutes speacutecifiques plutocirct que lrsquoensemble des activiteacutes annuelles et comme elle doit ecirctre effectueacutee pour chacun des bailleurs de fonds dont les demandes sont parfois impreacutecises et modifieacutees sans avertissement80 Ce fardeau administratif affecte les orgashynismes communautaires queacutebeacutecois qui ont peu drsquoemployeacutees salarieacutees (il srsquoagit princishypalement de femmes) et ougrave leurs conditions de travail sont geacuteneacuteralement faibles par rapport au reste du Canada81

Au Canada on constate une tendance des organismes agrave srsquoengager dans des activiteacutes commerciales qui les eacuteloignent de leur mission premiegravere dans lrsquoespoir de stabiliser


74 Ibid p 65

75 Ibid p 8

76 Scott K (2003) Op cit p xiii-xiv Et Hall M et al (2003) Op cit p viii

77 Reacuteseau SOLIDARITEacute itineacuterance du Queacutebec (2008) Enquecircte sur le financement agrave la mission des organismes communautaires en itineacuterance Programme de soutien aux organismes communautaires (PSOC) ministegravere de la Santeacute et des Services sociaux (MSSS) [En ligne] lthttpwwwrapsimorgdocsRSIQ_AnalysePSOCpdfgt (page consulshyteacutee le 28 juin 2011) p 5-6

78 Juillet L et al (2001) Op cit 37

79 Reacuteseau SOLIDARITEacute itineacuterance du Queacutebec (2008) Op cit p 5-6

80 Briand L et al (2011) laquo Une eacutetude exploratoire de lrsquoinfluence des bailleurs de fonds sur les missions de deux organismes dans le secteur du logement communautaire raquo In Cahiers du CRISES Collection laquo Eacutetudes theacuteoriques raquo Montreacuteal CRISES p 38

81 Bussiegraveres D et al (2006) Op cit p 4 Centre de formation populaire et Relais-femmes (2005) Pour que travailler dans le communautaire ne rime plus avec misegravere enquecircte sur les avantages sociaux dans les organismes communautaires Montreacuteal Centre de formation populaire et Relais-femmes

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leurs sources de financement82 Au Queacutebec pour le moment cette tendance semble surshytout se concentrer sur la tarification de certaines activiteacutes de lrsquoorganisme qui ne visent pas sa laquo population raquo premiegravere pour le financement drsquoautres activiteacutes plus proches de sa mission Pour stabiliser leur financement les organismes queacutebeacutecois integravegrent des prioshyriteacutes de leurs bailleurs de fonds lorsqursquoelles deacuteterminent leurs activiteacutes et les laquo populashytions raquo viseacutees83 Une recherche meneacutee par Briand mais dont les reacutesultats doivent ecirctre traiteacutes avec preacutecaution puisqursquoils deacutecoulent de lrsquoanalyse de seulement deux organismes tend agrave montrer qursquoau Queacutebec malgreacute la mise sur pied drsquoactiviteacutes deacutecoulant des prioriteacutes et des objectifs de leurs bailleurs de fonds les organismes communautaires parviennent agrave laquo garder le cap raquo sur leur mission84 Ils ont le deacutefi de faire cohabiter les activiteacutes qursquoils eacutetablissent pour remplir leur mission et celles eacutetablies en fonction des prioriteacutes des bailshyleurs de fonds dont les logiques drsquoactions sont parfois contradictoires (bottom-up versus top-down)85 La preacutepondeacuterance du financement agrave la mission permet aux organismes comshymunautaires de concilier ces logiques drsquoactions en inteacutegrant les activiteacutes speacutecifiques agrave leur vision drsquoensemble

Lrsquoeffet des tendances en matiegravere de financement sur la reacuteduction ou non des activiteacutes de deacutefense collective des droits est sujet agrave deacutebat particuliegraverement aux Eacutetats-Unis Diffeacuteshyrents auteurs soutiennent des thegraveses contradictoires mais srsquoaccordent neacuteanmoins sur lrsquoideacutee que les bailleurs de fonds exercent des pressions explicites ou implicites pour diminuer ce type drsquoactiviteacutes Les organismes parviennent agrave maintenir ces activiteacutes lorsqursquoils ont des sources de financement stables puisque le deacutefi le plus important ne semble pas de reacutesister aux pressions externes mais drsquoavoir des ressources du temps et du personnel pour mener ces activiteacutes86 Au Canada les organismes ont la perception que les activiteacutes de deacutefense des droits peuvent nuire agrave lrsquoobtention du financement dont ils ont besoin et tendent agrave restreindre ce type drsquoactiviteacutes87 Au Queacutebec ce thegraveme fait lrsquoobjet de moins drsquoattention mais le peu de personnel et lrsquoaccroissement de la valeur des ententes de services fait penser que ces activiteacutes pourraient ecirctre affecteacutees ici aussi particuliegravereshyment pour les organismes nrsquoayant pas de financement agrave la mission

Au Queacutebec les tendances de fond en matiegravere de financement et de reconnaissance des milieux communautaires correspondent agrave la hieacuterarchisation croissante des rapports avec lrsquoEacutetat la conception de lrsquoEacutetat que les organismes sont inteacutegreacutes agrave ses reacuteseaux de sershyvices et la diminution de la valeur du financement agrave la mission jumeleacutee agrave lrsquoaugmentashytion de la valeur des ententes de services Les effets de ces tendances sont moins marqueacutes au Queacutebec qursquoau Canada et aux Eacutetats-Unis puisque ces tendances sont ici freineacutees par les outils mobiliseacutes par les organismes communautaires (LSSSS politique de reconnaisshysance et PSOC) Agrave ce titre les neacutegociations qui entourent la convention PSOC paraissent deacuteterminantes car cette convention amegravene justement agrave reacuteviser les outils qursquoutilisent les organismes communautaires pour maintenir leur autonomie

82 Hall M et Banting K G (2000) laquo The Non-profit Sector in Canada An Introduction raquo In Banting K G The Nonprofit Sector In Canada Roles And Relationships Montreacuteal McGill-Queenrsquos University Press p 1-28

83 Briand L et al (2011) Op cit p 24

84 Ibid p xi

85 Ibid p 45

86 Silverman R M et Patterson K L (2011) laquo The effects of perceived funding trends on non-profit advoshycacy A national survey of non-profit advocacy organizations in the United States raquo In International Journal of Public Sector Management vol 24 no 5 p 435-437


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3 Les deacutefis des milieux communautaires face agrave leurs nouveaux laquo partenaires raquo

Du point de vue des milieux communautaires trois deacutefis ressortent des tendances obsershyveacutees drsquoabord les partenariats avec le secteur public ensuite les rapports avec le monde de la philanthropie et enfin lrsquointroduction drsquoun modegravele de gouvernance et de pratiques administratives lieacutees agrave la laquo nouvelle gestion publique raquo Ces trois deacutefis posent deux enjeux pour les organismes communautaires autonomes Premiegraverement celui de faire reconshynaicirctre leurs propres logiques drsquoactions et leurs propres pratiques de gouvernance par leurs partenaires tant du secteur public que du monde de la philanthropie Cette reconshynaissance est primordiale pour les organismes puisqursquoelle assure que leur redevabiliteacute va drsquoabord agrave leur communauteacute et ensuite agrave leurs bailleurs de fonds Ce lien de redevabiliteacute agrave la communauteacute est essentiel pour maintenir la speacutecificiteacute et lrsquoautonomie de lrsquoaction comshymunautaire mais aussi sa leacutegitimiteacute Deuxiegravemement ces deacutefis posent lrsquoenjeu de la politishysation des probleacutematiques sociales que les organismes communautaires rencontrent En effet le discours de lrsquooffre et de la demande semble srsquoimposer et apporter avec lui une tendance agrave la deacutepolitisation qui se manifeste dans les approches preacuteconiseacutees pour reacutepondre aux besoins sociaux ainsi que dans les modes de gouvernance eacutelaboreacutes

31 Partenariat Eacutetat-communautaire lrsquoavegravenement drsquoune logique de compleacutementariteacute

Au Queacutebec lrsquoideacutee de partenariat de lrsquoEacutetat avec les milieux communautaires eacutemerge avec la reacuteforme Cocircteacute Ainsi agrave partir des anneacutees 1990 la concertation entre les organismes communautaires prend de lrsquoimportance entre autres dans le cadre de lrsquoimplantation des Reacutegies reacutegionales88 Dans le cadre des rapports entre lrsquoEacutetat et les organismes communaushytaires du secteur de la santeacute et des services sociaux Bourque eacutelabore la deacutefinition suishyvante de ce qui devrait constituer un partenariat

[] il srsquoagit drsquoune relation drsquoeacutechange structureacutee entre drsquoune part un ou des organismes communautaires (ou regroupements drsquoorganismes communautaires) et drsquoautre part une ou des composantes du reacuteseau public (MSSS reacutegie reacutegionale eacutetablissement) impliqueacutes dans une deacutemarche convenue entre eux et visant la planification la reacutealisation ou lrsquoeacutevaluashytion drsquoactiviteacutes ou de services relieacutes au secteur de la santeacute et des services sociaux89

Dans les anneacutees 2000 la base sur laquelle ces partenariats sont envisageacutes change lrsquoefficience des reacuteponses agrave des besoins sociaux prend le pas sur lrsquoideacutee de transfert des connaissances et des pratiques Cela ne signifie pas que les organismes communautaires deviennent de simples sous-contractants mais qursquoun changement de discours srsquoopegravere En effet le discours justifiant le partenariat entre lrsquoEacutetat et les organismes communaushytaires ne souligne pas lrsquoapport speacutecifique de ces derniers pour eacutelaborer des programmes ou des politiques mais plutocirct la neacutecessiteacute drsquoimpliquer tous les acteurs pouvant fournir des ressources pour reacutepondre aux besoins sociaux Les effets des partenariats semblent mitigeacutes au deacutebut des anneacutees 2000 En 2003 il apparaissait que si des gains pouvaient ecirctre effectueacutes par les milieux communautaires dans leurs partenariats avec lrsquoEacutetat les parteshynariats entre les organismes communautaires et les eacutetablissements du reacuteseau public

88 Fournier D et al (2001) laquo La dynamique partenariale sur les pratiques des organismes communautaires dans le contexte de la reacuteorganisation du reacuteseau de la santeacute et des services sociaux raquo In Nouvelles pratiques sociales vol 14 no 1 p 113 et 125

89 Bourque D (2003) laquo Essai de typologie du partenariat dans le secteur de la santeacute et des services sociaux au Queacutebec raquo In Cahiers du CEacuteRIS Gatineau Universiteacute du Queacutebec en Outaouais p 13

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nrsquoengendraient pas de modification du type de relation entre ces acteurs ni de modificashytion des pratiques dans les eacutetablissements publics90 Au milieu des anneacutees 2000 lrsquoimplanshytation de nouveaux rocircles et responsabiliteacutes hieacuterarchiques dans le reacuteseau public et le recours aux ententes de services faisaient craindre que les partenariats deviennent moins propices que jamais agrave la concertation des acteurs et actrices et agrave ce que srsquoeffectuent des compromis de part et drsquoautre91 La litteacuterature queacutebeacutecoise nrsquooffre pas de certitude quant aux effets qursquoont actuellement les partenariats Toutefois ailleurs au Canada aux Eacutetats-Unis et en Grande-Bretagne on rapporte une tendance agrave la consultation qui ne se traduit ni par lrsquoeacutecoute ni par lrsquoinfluence des milieux communautaires Ces consultations drainent les eacutenergies et les ressources des milieux communautaires laquo I am consulted to death raquo ironise agrave ce propos un repreacutesentant britannique92 Ces milieux communautaires continuent neacuteanmoins de participer agrave ces consultations qui leur donnent accegraves agrave des informations strateacutegiques93 Par ailleurs les repreacutesentantmiddotemiddots de lrsquoEacutetat se montrent surpris que les milieux communautaires ne soient pas plus reconnaissants de ces structures partenashyriales et par conseacutequent precircts agrave faire davantage de compromis94

Le modegravele partenarial tel qursquoil semble se dessiner au Queacutebec mise sur une logique de la suppleacutementariteacute des milieux communautaires et du secteur public Cette logique tend agrave recouvrir les conflits qui animent les rapports entre les organismes communautaires et lrsquoEacutetat Elle tend agrave faire oublier le rocircle de critique que jouent les organismes communaushytaires autonomes agrave lrsquoeacutegard des approches des pratiques et des prioriteacutes du secteur public Elle oublie que les milieux communautaires srsquoils partagent des preacuteoccupations comshymunes avec le secteur public nrsquoidentifient pas les mecircmes formes drsquointervention pour y reacutepondre et srsquoinscrivent dans une approche de transformation sociale Chez les organismes communautaires autonomes au contraire de lrsquoEacutetat laquo Cette finaliteacute transshyformationnelle occupe une place plus importante que la dispensation des services eux-mecircmes95 raquo Bref tout se passe comme si lrsquoEacutetat avait du mal agrave garder le cap sur lrsquoideacutee que lrsquoaction communautaire autonome repreacutesente davantage que le deacuteveloppeshyment social qursquoelle rend possible Sous la lorgnette eacutetatique les milieux communaushytaires sont perccedilus comme un tiers secteur (ni Eacutetat ni marcheacute) reacutepondant agrave des besoins sociaux qursquoil cherche aussi agrave combler

Dans la logique de compleacutementariteacute qui amegravene au partenariat ce sont les maniegraveres de faire propres aux milieux communautaires et leurs laquo services alternatifs raquo qui inteacuteressent lrsquoEacutetat Cela est ironique puisque les tendances en matiegravere de financement qursquoeacutetablit lrsquoEacutetat affaiblissent la capaciteacute des organismes communautaires agrave mettre en œuvre ces laquo sershyvices alternatifs raquo96 Autrement dit la standardisation qui deacutecoule des tendances actuelles en matiegravere de financement affecte la capaciteacute drsquoinnover de lrsquoaction communautaire autoshynome car elle affecte la source de cette innovation son approche ascendante (bottom-up)

90 Bourque D (2003) Op cit p 38

91 Bourque D et al (2006c) laquo Le deacuteveloppement des communauteacutes aujourdrsquohui les deacutefis majeurs de la deacutecennie qui vient raquo Seacuterie laquo Recherches raquo no 2 Gatineau Alliance de recherche Innovation sociale et deacuteveshyloppement des communauteacutes (ARUC-UQO) CEacuteRIS CRDC et CRIDES p 9

92 Craig G et al (2004) laquo Protest or Partnership The Voluntary and Community Sectors in the Policy Process raquo In Social Policy amp Administration vol 38 no 3 p 228

93 Ibid p 225

94 Ibid p 230

95 Lariviegravere C (2001) laquo Lrsquoamplification obligeacutee des relations partenariales lrsquointerdeacutependance est-elle une menace agrave lrsquoautonomie raquo In Nouvelles pratiques sociales vol 14 no 1 p 77-78

96 Carey G E et Braunack-Mayer A J (2009) laquo Exploring the effects of government funding on commushynity-based organizations lsquotop-downrsquo or lsquobottom-uprsquo approaches to health promotion raquo In Global Health Proshymotion vol 16 no 3 p 50

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Cette tendance a eacuteteacute remarqueacutee au Queacutebec degraves le deacutebut des anneacutees 200097 et lrsquoaccroissement de la valeur du financement par ententes de services ne manquera pas de lrsquoaccentuer si les modaliteacutes de ces ententes sont deacutetermineacutees de maniegravere unilateacuterale par le bailleur de fonds Drsquoautant plus que dans le secteur de la santeacute et des services sociaux les orientations et les prioriteacutes ministeacuterielles sont deacutefinies de plus en plus en deacutetails ce qui laisse une marge de manœuvre tregraves mince aux organismes communautaires pour composer avec celles-ci98 sans compter leur capaciteacute agrave les neacutegocier Crsquoest lrsquoimportance du financement agrave la mission qui est garante de cette marge de manœuvre qui nrsquoest pas seulement importante pour mainteshynir la capaciteacute drsquoinnovation des organismes communautaires autonomes mais aussi leur leacutegitimiteacute face agrave la communauteacute dans laquelle ils sont enracineacutes Cette marge de manœuvre permet aux milieux communautaires au travers des expeacuteriences de partenariats avec lrsquoEacutetat de maintenir leur identiteacute laquo communautaire raquo

Lrsquoideacutee de suppleacutementariteacute de lrsquoEacutetat et des milieux communautaires amegravene parfois agrave croire que ces derniers pourraient pallier le retrait de lrsquoEacutetat de diffeacuterents champs sociaux Ainsi le partenariat pourrait ecirctre eacutelargi davantage pour que les organismes communaushytaires reacutepondent agrave plus de besoins sociaux ou encore les champs de responsabiliteacutes de lrsquoEacutetat pourraient ecirctre reacuteviseacutes (agrave la baisse) Plusieurs auteurs srsquoattaquent agrave cette ideacutee en soulignant que le retrait de lrsquoEacutetat donnerait certainement lieu agrave un recours plus imporshytant aux organismes communautaires mais que la reacuteduction des budgets eacutetatiques dans les champs drsquoaction des organismes ne leur permettrait pas de reacutepondre agrave ces besoins plus importants ni mecircme de maintenir leur niveau drsquoaction99 Pour Clemens le fait que les citoyennes aient la perception que les organismes communautaires ne sont pas financeacutes par des fonds publics contribue agrave alimenter lrsquoideacutee que le retrait de lrsquoEacutetat puisse ecirctre pallieacute par les organismes communautaires et que le financement public de certains services sociaux ne soit pas deacutesirable100 Cette ideacutee meacuteconnaicirct la nature de lrsquoaction communaushytaire autonome et son fondement politique qui le preacuteserve de se substituer agrave lrsquoEacutetat

32 La nouvelle philanthropie lrsquoavegravenement drsquoune logique entrepreneuriale

Au Queacutebec comme ailleurs on assiste agrave lrsquoeacutemerge drsquoun nouveau modegravele de philanthropie mis de lrsquoavant par diffeacuterentes fondations la laquo nouvelle philanthropie raquo aussi appeleacutee venshyture philanthropy et philanthrocapitalisme Comme les fondations traditionnelles les fonshydations qui opegraverent sous le mode de la nouvelle philanthropie font des dons agrave diffeacuterents organismes et ne paient pas drsquoimpocircts sur leurs capitaux mais agrave leur diffeacuterence elles ont une mission tregraves large qui leur permet de modifier leurs prioriteacutes et de srsquoinvestir dans diffeacuterents champs drsquoaction101 En fait ces fondations largement priveacutees102 visent agrave ce que le financement qursquoelles octroient soit deacutepenseacute drsquoune maniegravere particuliegravere elles financent

97 Comeau Y et Turcotte D (2002) laquo Les effets du financement eacutetatique sur les associations raquo In Lien social et Politiques vol 48 p 72

98 Bourque D (2006c) Op cit p 9

99 Rathgeb Smith S et Groslashnbjerg (2006) Op cit p 236

100 Clemens E S (2006) laquo The Constitution of Citizens Political Theories of Nonprofit Organizations raquo In Powell W W et Steinberg R Op cit p 215

101 Prewitt K (2006) laquo Foundations raquo In Powell W W et Steinberg R Op cit p 355

102 Au Queacutebec une fondation est consideacutereacutee priveacutee lorsque plus de 50 de ses capitaux provient drsquoune personne ou drsquoun groupe de personnes ayant des liens de deacutependance entre elles (comme une famille) et que la moitieacute ou plus de ses dirigeantmiddotemiddots (administration direction fiducie etc) entretiennent de tels liens de deacutependance Ces fondations sont tenues de ne pas en regravegle geacuteneacuterale utiliser leurs revenus pour payer leurs dirigeantmiddotemiddots De plus elles doivent deacutepenser annuellement au moins 35 de leur gain net pour des œuvres de bienfaisance Aux Eacutetats-Unis crsquoest au minimum 5 que ces fondations doivent octroyer annuellement

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donc de petits organismes sans but lucratif auxquels il leur est plus facile drsquoimposer leurs conditions103 La nouvelle philanthropie que veacutehiculent ces fondations se distingue aussi de la philanthropie traditionnelle car elle ne considegravere pas que son financement est un don charitable il srsquoagit drsquoun investissement social qui permettra de reacutepondre agrave des besoins sociaux que lrsquoEacutetat (et les organismes communautaires) ne parvient pas agrave endishyguer104 Cette laquo inefficaciteacute raquo amegravene les adeptes de cette nouvelle philanthropie agrave apporter des solutions issues du milieu des affaires pour reacutesoudre les problegravemes sociaux Autreshyment dit ces philanthropes soutirent leurs capitaux au systegraveme drsquoimpocirct croyant en faire un meilleur usage que ne le ferait lrsquoEacutetat Leur logique relegraveve de la recherche drsquoefficience et de reacutesultats plutocirct que de lrsquoeacutevasion fiscale Toutefois il nrsquoest pas possible drsquoappuyer leur preacutetention agrave lrsquoefficience par des donneacutees probantes laquo [] the empirical basis for this assertion has not been forthcoming105 raquo

Au Queacutebec les milieux communautaires font lrsquoexpeacuterience de la nouvelle philanthroshypie en 2000 avec la creacuteation de la Fondation Lucie et Andreacute Chagnon (FLAC) Ce sont les profits de la vente de Videacuteotron qui constituent les capitaux de la FLAC Cette fondation pousse cependant la logique de la nouvelle philanthropie plus loin que dans le reste du Canada et aux Eacutetats-Unis en mettant sur pied des partenariats avec lrsquoEacutetat Ces laquopartenariats public-philanthropie raquo ou laquo PPP sociaux raquo prennent la forme de fonds constitueacutes et geacutereacutes par la FLAC et lrsquoEacutetat Ces fonds sont deacutedieacutes agrave des programmes eacutelaboreacutes par les partenaires agrave lrsquoinitiative de la FLAC dans diffeacuterents domaines et servent agrave financer des eacutetablissements groupes et organismes qui participent agrave la mise en œuvre de ces programmes

Pour les milieux communautaires la participation agrave des programmes eacutelaboreacutes par les tenantmiddotemiddots de la nouvelle philanthropie pose un deacutefi en termes de logique drsquoaction En effet ces bailleurs de fonds qui importent une logique drsquoaction entrepreneuriale du milieu des affaires visent lrsquoatteinte de reacutesultats mesurables agrave lrsquoaide de techniques et de pratiques eacuteprouveacutees scientifiquement En ce sens les sympathisantmiddotemiddots de la noushyvelle philanthropie sont peu enclin agrave deacutevelopper des approches innovantes ou comshyportant des risques mais prompts agrave adopter celles eacutelaboreacutees par les experts106 Ils preacuteshyconisent geacuteneacuteralement des interventions baseacutees sur la preacutevention preacutecoce ou drsquoautres approches positivistes des probleacutematiques sociales Ces approches ont en commun de vouloir reacutesoudre les problegravemes sociaux en intervenant sur les comportements des individus consideacutereacutes laquo agrave risque raquo plutocirct qursquoen situant ces problegravemes dans un contexte social et politique ougrave les rapports de pouvoir sont asymeacutetriques Ces approches ont aussi en commun de consideacuterer que les pratiques et les solutions identifieacutees par les experts sont supeacuterieures agrave celles identifieacutees par les non-experts Ainsi ces bailleurs de fonds privileacutegient une approche descendante (top-down) tant pour deacuteterminer les besoins et les prioriteacutes que les pratiques et les interventions Cette logique descendante contraste avec lrsquoapproche ascendante privileacutegieacutee par les milieux communautaires qui met lrsquoaccent sur lrsquoidentification par la communauteacute de probleacutematiques de prioriteacutes et de maniegraveres drsquoy reacutepondre Elle entrave la logique deacutemocratique et participative que prishyvileacutegie lrsquoaction communautaire autonome laquo Ce point de vue scientifique est celui du dogme qui ne reconnaicirct pas la valeur deacutemocratique de la pluraliteacute des interpreacutetations

Gouvernement du Queacutebec (2011) laquo Types drsquoorganismes raquo In Revenu Queacutebec [En ligne] httpwwwrevenuqueshybeccafrentrepriseimpotorganismesinfoaspx (page consulteacutee le 2 aoucirct 2011)

103 Minkoff Debra C et Powell W W (2006) laquo Nonprofit Mission Constancy Responsiveness or Deflection raquo In Powell W W et Steinberg R The Nonprofit Sector A Research Handbook New Haven Yale University Press p 593 104 Anheier H K (2005) Nonprofit organizations Theory management policy London Routledge p 324 105 Prewitt K (2006) Op cit p 373 106 Ibid

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sur le devenir humain et de leur confrontation dans les lieux de conception des proshygrammes et des pratiques107 raquo

Au Queacutebec dans le cadre de leur participation agrave des programmes issus de PPP sociaux les organismes communautaires ont rencontreacute des problegravemes qui attestent de ces logiques drsquoaction diffeacuterentes Drsquoailleurs dans le cadre des consultations sur le projet de loi no 7 instituant un PPP social le Regroupement des organismes communautaires Famille de Montreacuteal avait recommandeacute un moratoire sur les ententes entre lrsquoEacutetat et la FLAC Il a teacutemoigneacute des expeacuteriences drsquoorganismes communautaires dont lrsquoautonomie nrsquoa pas eacuteteacute respecteacutee dont les opinions divergentes ont eacuteteacute marginaliseacutees qui se sont sentis peu eacutecouteacutes et qui ont eacuteteacute traiteacutes comme des sous-traitants108 La FLAC avait souligneacute en ecirctre agrave ses deacutebuts et avait indiqueacute qursquoelle corrigerait ses pratiques Plus reacutecemment le Regroupement des organismes communautaires queacutebeacutecois de lutte au deacutecrochage a aussi eacuteteacute mis au fait de pratiques similaires par les organismes membres Ceux-ci deacuteploshyraient la relation de sous-traitance eacutetablie par la FLAC son peu drsquointeacuterecirct pour les besoins exprimeacutes par la communauteacute et pour les programmes eacutelaboreacutes par les organismes Eacutegaleshyment ils ont souligneacute que leur participation aux projets de la FLAC contribue agrave les eacuteloishygner de leur mission et qursquoelle mobilise leurs ressources sans une compensation suffisante Finalement les organismes ont noteacute que les instances de concertation instaureacutees par la FLAC deacutedoublent les structures existantes et qursquoelles ont eu des effets laquo perturbateurs et deacutemobilisants109 raquo Dans un contexte ougrave ils recherchent activement du financement pour maintenir leurs activiteacutes et assurer leur survie les organismes communautaires se sentent parfois contraints agrave participer aux projets de la FLAC malgreacute ces problegravemes reacutecurrents et sont mecircme encourageacutes agrave le faire par lrsquoEacutetat malgreacute ces pratiques qui montrent peu de reconnaissance

Prewitt souligne que les fondations sont reacuteguliegraverement interpelleacutees pour rendre des comptes quant agrave leurs actions et agrave leurs maniegraveres de faire pour diffeacuterentes raisons

[] foundations receive a public subsidy they project their vision of public good into the public arena and they create a state-protected power assymetry between those with money and those who want it The foundation sector is by definition and in law largely undemocratic for how else to characterize a wealthy elite who apply tax protected dollars to enact their vision of the public good110

En deacutepit de cela les fondations priveacutees nrsquoont pas tendance agrave rendre de comptes que ce soit au Queacutebec ou ailleurs en Ameacuterique du Nord Dans le cas des PPP sociaux avec la FLAC agrave la suite du flou qui entourait le Fonds pour la promotion des saines habitudes de vie et des critiques qursquoil a susciteacutees des exigences en matiegravere de reddition de comptes ont eacuteteacute deacutetermineacutees par le gouvernement111 Neacuteanmoins les PPP sociaux sont probleacutematiques au-delagrave de la question de la reddition de comptes Apregraves tout des fonds publics sont geacutereacutes

107 Parazelli M (2010) laquo Les programmes positivistes de preacutevention preacutecoce Vers quel horizon politique raquo In Les enfants au carreacute Une preacutevention qui tourne pas rond Preacutevention et eacuteducation plutocirct que preacutediction et conditionshynement Troisiegraveme colloque du mouvement laquo Pas de 0 de conduite pour les enfants de 3 ans raquo [En ligne] lthttp wwwrq-acaorgDocuments05_enjeux_communautaires_et_sociaux54-pppprevention_precoce_mpashyrazelli_2010pdfgt (page consulteacutee le 28 juin 2011) p 23

108 Regroupement des organismes communautaires Famille de Montreacuteal (2009) Quand les PPP srsquoemparent du social Meacutemoire preacutesenteacute agrave la Commission des affaires sociales dans le cadre des consultations particuliegraveres sur le projet de loi no 7 ndash Loi instituant le fonds pour le deacuteveloppement des jeunes enfants Montreacuteal Regroushypement des organismes communautaires Famille de Montreacuteal p 3-5

109 Regroupement des organismes communautaires queacutebeacutecois de lutte au deacutecrochage (2011) Action commushynautaire autonome en soutien agrave la reacuteussite eacuteducative et laquo PPP sociaux raquo Montreacuteal Regroupement des organismes communautaires queacutebeacutecois de lutte au deacutecrochage p 12

110 Prewitt K (2006) Op cit p 374

111 Regroupement des organismes communautaires queacutebeacutecois de lutte au deacutecrochage (2011) Op cit p 10

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en partie par des acteurs priveacutes pour mettre en place des programmes sociaux et ce poushyvoir leur est donneacute en raison de leurs ressources financiegraveres Crsquoest la mise en place drsquoune structure de gouvernance non deacutemocratique qui inquiegravete Plus particuliegraverement dans ces PPP sociaux lrsquoautonomie des organismes communautaires est mise en jeu comme lrsquoont rapporteacute des organismes de diffeacuterents secteurs112 Aussi ces PPP sociaux font craindre que les programmes qui en sont issus occultent des besoins importants exprishymeacutes par les communauteacutes agrave propos de diffeacuterentes probleacutematiques sociales nrsquoeacutetant pas aligneacutes avec les prioriteacutes des bailleurs de fonds

[] on oublie trop souvent qursquoen tant que relation contractuelle de tregraves long terme le PPP creacutee un monopole priveacute qui nrsquoest pas assujetti au processus deacutemocratique Cela reacuteduit drsquoaushytant les possibiliteacutes deacutemocratiques futures de changer les orientations de politiques publiques si elles ne correspondent plus aux volonteacutes collectives Or sous un PPP ces chanshygements futurs sont laisseacutes agrave lrsquoarbitraire des partenaires priveacutes et aux aleacuteas du marcheacute alors que les citoyens en sont reacuteduits agrave ecirctre des consommateurs peu importe srsquoils ont ou non de reacuteelles options en termes de choix113

Deacutejagrave des organismes rapportent que le ciblage des enfants de 0 agrave 5 ans par la FLAC sur-sollicite ceux-ci alors que drsquoautres besoins importants sont ignoreacutes114 Pour les orgashynismes communautaires les fonds publics au service des PPP sociaux seraient mieux investis dans un rehaussement de leur financement laquo Les 15 000 000 $ annuels preacutevus dans le projet de loi no 7 ne seraient-ils pas mieux utiliseacutes en accroissant le soutien finanshycier agrave la mission des organismes communautaires famille dont le financement global et annuel deacutepasse agrave peine 16 000 000 $115 raquo Enfin les PPP sociaux font craindre pour la vitaliteacute deacutemocratique puisque les fondations de la nouvelle philanthropie amegravenent geacuteneacuteralement les organismes agrave concentrer leurs activiteacutes sur la dispensation de services nrsquoeacutetant pas neacutecessairement pregraves de leur mission et agrave reacuteduire leurs activiteacutes politiques et de deacutefense collective des droits116

33 Nouvelle gestion publique et autres avatars de la gouvernance lrsquoemprise de la logique entrepreneuriale

La nouvelle philanthropie et le modegravele partenarial tels qursquoils se dessinent actuellement au Queacutebec ont en commun drsquoamener les milieux communautaires vers la laquo nouvelle gestion publique raquo une eacutecole de penseacutee en administration publique dont deacutecoule un modegravele de gestion issu du milieu des affaires117 Ce modegravele de gestion oriente lrsquoaction des organismes vers lrsquoatteinte de reacutesultats mesurables et vise agrave leur faire adopter les laquo meilleures pratiques raquo en matiegravere de gouvernance pour arriver agrave ces reacutesultats de la

112 Ibid Regroupement des organismes communautaires Famille de Montreacuteal (2009) Op cit

113 Fortier I (2010) laquo La modernisation de lrsquoEacutetat queacutebeacutecois la gouvernance deacutemocratique agrave lrsquoeacutepreuve des enjeux du manageacuterialisme raquo In Nouvelles pratique sociales vol 22 no 2 p 46


115 Reacuteseau queacutebeacutecois de lrsquoaction communautaire autonome (2009) Questions de gouvernance deacutemocratique les organismes communautaires lrsquoEacutetat et les fondations priveacutees Meacutemoire preacutesenteacute agrave la Commission des affaires sociales dans le cadre des consultations particuliegraveres sur le projet de loi nO 7 ndash Loi instituant le fonds pour le deacuteveloppement des jeunes enfants Montreacuteal Reacuteseau queacutebeacutecois de lrsquoaction communautaire autonome p 5

116 Silverman R M et Patterson K L (2011) laquo The effects of perceived funding trends on non-profit advoshycacy A national survey of non-profit advocacy organizations in the United States raquo In International Journal of Public Sector Management vol 24 nO 5 p 438

117 Jetteacute C et Goyette M (2010) laquo Pratiques sociales et pratiques manageacuteriales des convergences posshysibles raquo In Nouvelles pratique sociales vol 22 no 2 p 25

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faccedilon la plus efficiente qui soit notamment par des programmes cibleacutes et strateacutegiques Sous le mode de la nouvelle gestion publique la collaboration de lrsquoEacutetat et des orgashynismes communautaires pour la dispensation de services est formaliseacutee par des contrats soit les ententes de services118 Bref la nouvelle gestion publique exporte des meacutethodes et des solutions propres au milieu des affaires vers drsquoautres milieux preacutesupposant qursquoelles pourront les rendre plus performants en matiegravere de gestion et conseacutequemment dans la poursuite de leurs activiteacutes

Degraves les anneacutees 1990 au Canada et aux Eacutetats-Unis les organismes communautaires resshysentent des pressions pour inteacutegrer ce modegravele de gestion119 Cela concerne leurs pratiques de gestion par exemple la mesure des reacutesultats de leurs pratiques agrave lrsquoaide drsquoindicateurs lrsquointeacutegration de ces eacutevaluations dans leur reddition de comptes ou encore la complexificashytion de leurs rapports financiers Mais ces pressions influencent eacutegalement les proshygrammes eacutelaboreacutes par les organismes communautaires dont les objectifs sont eacutenonceacutes en termes mesurables Par surcroicirct ces programmes sont laquo cibleacutes et strateacutegiques raquo ce qui signifie que leur action est pointue et qursquoils visent des populations preacutecises au deacutetriment des personnes faisant face agrave des probleacutematiques multiples et complexes De plus ces proshygrammes sont geacuteneacuteralement intensifs le nombre de laquo clientmiddotemiddots raquo est eacuteleveacute et peu de temps est accordeacute agrave chaque intervention120 Les organismes adoptent certaines pratiques de la nouvelle gestion publique par contrainte eacuteconomique crsquoest-agrave-dire pour reacutepondre aux exigences de leurs bailleurs de fonds craignant de perdre une part de leur financeshyment121 Par contre les organismes de petite taille semblent avoir plus de difficulteacute agrave inteacutegrer ces exigences qui requiegraverent plus de ressources que leurs meacutethodes usuelles il leur faut plus de personnel pour entreprendre les tacircches administratives qui en deacutecoulent et souvent des outils informatiques ou technologiques pour mesurer les reacutesulshytats demandeacutes122

Au Queacutebec en 2000 la Loi sur lrsquoadministration publique apporte des pratiques lieacutees agrave la nouvelle gestion publique mais crsquoest la reacuteingeacutenierie de lrsquoEacutetat amorceacutee en 2003 qui assure veacuteritablement son emprise dans la gouvernance de lrsquoEacutetat123 Cette reacuteingeacutenierie aussi appeleacutee laquo modernisation raquo repose entre autres sur la creacuteation drsquoagences qui mettent en œuvre les politiques publiques eacutelaboreacutees par les ministegraveres et sur le recours aux PPP pour la dispensation de services publics recours auquel ne sont pas eacutetrangegraveres les ententes de services avec les organismes communautaires Drsquoailleurs les ententes de sershyvices ont eacuteteacute formaliseacutees vers la mecircme eacutepoque dans la politique de reconnaissance

Du point de vue des deacutecideurs politiques lrsquointeacuterecirct de la PRSAC [politique de reconnaissance] reacutesidait entre autres dans la nouvelle forme de gouvernance qursquoelle permettrait drsquoactualiser Une simplification et une harmonisation des dispositifs reacutegissant les liens et les pratiques entre le gouvernement et le mouvement communautaire de mecircme que leur geacuteneacuteralisation agrave lrsquoensemble de lrsquoappareil gouvernemental srsquoaveacuteraient essentiels pour pouvoir recourir plus systeacutematiquement aux groupes drsquoaction communautaire et ainsi exploiter toute la richesse


119 Brock K L et Banting K G (2001) laquo The Nonprofit Sector and Government in a New Century An Introshyduction raquo In Brock K L et Banting K G The Nonprofit Sector And Government In A New Century Montreacuteal McGill-Queenrsquos University Press p 5

120 Dart R (2004) laquo Being Business-like in a Nonprofit Organization A Grounded and Inductive Typoshylogy raquo In Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly vol 33 no 2 p 298 et 305

121 Alexander J (2000) laquo Adaptive Strategies of Nonprofit Human Service Organizations in an Era of Devoshylution and New Public Management raquo In Nonprofit Management amp Leadership vol 10 no 2 p 300

122 Ibid

123 Fortier I (2010) Op cit p 42

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potentielle drsquoun partenariat susceptible de favoriser le deacuteveloppement social et la mise en œuvre de nouvelles politiques publiques124

La nouvelle gestion publique intervient donc degraves le deacutebut des anneacutees 2000 dans les rapports entre lrsquoEacutetat et les organismes communautaires et semble expliquer les mutashytions drsquoalors dans leur reconnaissance et leur financement La reacutecente creacuteation de lrsquoInstitut national drsquoexcellence en santeacute et en services sociaux qui vise agrave promouvoir les laquo meilleures pratiques raquo dans le domaine de la santeacute et des services sociaux srsquoinscrit dans cette ligneacutee Les organismes communautaires du secteur de la santeacute et des sershyvices sociaux ont drsquoailleurs exprimeacute des craintes quant agrave la possibiliteacute que cet institut ne procegravede agrave lrsquoeacutevaluation et agrave la standardisation de leurs pratiques comme ils collaborent aux reacuteseaux locaux de services malgreacute qursquoils ne soient pas des eacutetablissements publics125 Bref le modegravele de la nouvelle gestion publique tel qursquoappliqueacute au Queacutebec modifie profondeacuteshyment les rapports entre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires et fragilise leur autonomie

En fait la nouvelle gestion publique pose deux problegravemes majeurs lrsquoun en termes de reconnaissance de la speacutecificiteacute de lrsquoaction communautaire et lrsquoautre en termes deacutemocrashytiques Premiegraverement ce modegravele de gestion pose problegraveme pour les organismes commushynautaires car il institue une logique entrepreneuriale et preacutesente les pratiques qui en deacutecoulent comme eacutetant neacutecessairement supeacuterieures agrave celles eacutelaboreacutees par les milieux communautaires Les logiques drsquoaction diffeacuterentes ne sont pas consideacutereacutees comme potenshytiellement inteacuteressantes et mieux adapteacutees au contexte particulier des organismes comshymunautaires126 Pourtant les meacutethodes et les pratiques eacutemanant du milieu des affaires si elles sont efficaces dans leur contexte ne srsquoavegraverent pas neacutecessairement judicieuses dans le contexte des organismes communautaires dont la mission la structure et le laquo marcheacute raquo les eacuteloignent du secteur priveacute Lohmann reacutepertorie un vaste corpus de recherches scienshytifiques au sujet des pratiques de gestion du milieu des affaires meacutesadapteacutees pour le secshyteur agrave but non lucratif127 Quant aux activiteacutes des organismes elles-mecircmes la conciliation de la logique drsquoaction entrepreneuriale et de la logique de lrsquoaction communautaire autoshynome est deacutelicate dans la mesure ougrave cette derniegravere ne vise pas agrave atteindre des laquo reacutesultats mesurables raquo preacutedeacutetermineacutes agrave lrsquoaide de proceacutedures standardiseacutees

En effet lrsquoaction communautaire geacutenegravere de lrsquoincertitude quant au coucirct de ses sershyvices (en temps par exemple) et quant aux reacutesultats de ses actions incertitude que la standardisation ameneacutee par la nouvelle gestion publique vise agrave effacer Pourtant les pratiques et les meacutethodes des organismes communautaires qui geacutenegraverent cette incertishytude comme lrsquoinnovation et la deacutefinition des besoins et des prioriteacutes par la commushynauteacute sont preacuteciseacutement celles qui font leur succegraves dans lrsquoatteinte de leur mission128 En ce sens la nouvelle gestion publique par les pratiques qursquoelle apporte et notamment son emphase sur lrsquoatteinte de reacutesultats mesurables deacutenature lrsquoaction communautaire autonome Malgreacute cela les exigences drsquoeacutevaluation et de reddition de comptes des bailshyleurs de fonds ne sont pas superflues Lrsquoeacutelaboration de modegraveles par les milieux commushynautaires eux-mecircmes est une avenue inteacuteressante pour reacutepondre agrave ce problegraveme ou agrave tout le moins leur participation agrave la deacutemarche comme ce fut le cas dans le cadre du PSOC La


125 Coalition Solidariteacute Santeacute (2010) Les organismes communautaires ne sont pas des eacutetablissements du Reacuteseau de la Santeacute et des Services sociaux Meacutemoire concernant le projet de loi nO 67 laquo Loi sur lrsquoInstitut national drsquoexcelshylence en santeacute et en services sociaux raquo Montreacuteal Coalition Solidariteacute Santeacute p 8

126 Lohmann R A (2007) laquo Charity Philanthropy Public Service or Enterprise What Are the Big Quesshytions of Nonprofit Management Today raquo In Public Administration Review vol 67 no 3 p 439

127 Ibid p 440

128 Jetteacute C et Goyette M (2010) Op cit p 69

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reddition de comptes aux bailleurs de fonds ne doit cependant pas faire oublier que crsquoest drsquoabord envers leur communauteacute que les organismes sont redevables

Deuxiegravemement la nouvelle gestion publique pose un enjeu deacutemocratique qui ne concerne pas speacutecifiquement les milieux communautaires Elle tend agrave techniciser les probleacutematiques sociales et leurs solutions pour en releacuteguer la deacutefinition et lrsquoeacutelaboration aux laquo experts raquo en management ou dans drsquoautres domaines scientifiques De la sorte on soustrait ces probleacutematiques et solutions du domaine politique et collectif tout en preacuteshytendant que les avis des experts nrsquoont pas de porteacutee politique Pourtant ces avis orientent les politiques publiques et les programmes sociaux Pour les organismes communautaires cette approche (con)descendante (top-down) repreacutesente une menace agrave leur autonomie Elle se manifeste dans les pressions effectueacutees pour inteacutegrer des pratiques issues de la nouvelle gestion publique qui eacutetablissent ce que sont au juste la laquo bonne gouvernance raquo et les laquo meilleures pratiques raquo Cette deacutefinition comporte un contenu politique qui nrsquoest pas soushymis au deacutebat dans la communauteacute concerneacutee alors que lrsquoaction communautaire vise agrave donner une voix agrave celle-ci dans une viseacutee de transformation sociale129 La deacutelibeacuteration publique sur les valeurs politiques et les normes sociales est esquiveacutee par la technicishysation qursquoopegravere la nouvelle gestion publique Telle qursquoappliqueacutee au Queacutebec la reacuteforme de la nouvelle gestion publique a poseacute des problegravemes deacutemocratiques souleveacutes par les milieux communautaires qui nrsquoont pas manqueacute de souligner le manque de consultashytions publiques et plus largement de deacutebat social concernant les projets de loi qui lrsquoont implanteacutee

129 McCambridge R (2004) laquo Underestimating the Power of Nonprofit Governance raquo In Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly vol 33 no 2 p 346

34

Conclusion La revue des mutations en matiegravere de financement et de reconnaissance des milieux comshymunautaires et des deacutefis qursquoelles geacutenegraverent amegravene au constat que ceux-ci sont relieacutes par le type de discours qui les soutient celui de lrsquooffre et de la demande Il impregravegne la logique de la compleacutementariteacute et la logique entrepreneuriale qui caracteacuterisent les partenariats avec lrsquoEacutetat la nouvelle philanthropie et la nouvelle gestion publique En ce sens on obtient une meilleure compreacutehension des deacutefis auxquels font face les milieux communautaires et surshytout lrsquoaction communautaire autonome lorsqursquoon les articule les uns aux autres

Une eacutetude portant sur les enjeux concernant les modes de financement des orgashynismes communautaires autonomes gagnerait agrave resserrer le lien entre les deacutefis releveacutes et les effets des tendances observeacutees en matiegravere de financement Elle pourrait srsquointerroger speacutecifiquement sur les tendances politiques sous-jacentes aux mutations des modes de financement et de la reconnaissance de lrsquoaction communautaire autonome et agrave leurs conseacutequences pour les organismes communautaires Sa ligne argumentaire pourrait mettre de lrsquoavant la speacutecificiteacute de lrsquoaction communautaire ou se rapporter davantage au pheacutenomegravene de deacutepolitisation qursquoentraicircne le discours de lrsquooffre et de la demande tel que mobiliseacute dans le contexte queacutebeacutecois

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L IRIS un institut de recherche sans but lucratif indeacutependant et progressiste a eacuteteacute fondeacute en 2000 L Institut produit des recherches sur les grands enjeux de l heure (partenariats public priveacute fiscaliteacute eacuteducation santeacute environnement etc) et diffuse un contre discours aux perspectives que deacutefendent les eacutelites eacuteconomiques

Institut de recherche et d informations socio eacuteconomiques 1710 rue Beaudry bureau 20 Montreacuteal (Queacutebec) H2L 3E7 514 789 2409 middot wwwiris rechercheqcca



Liste des sigles

Introduction

1 Perspectives sur les rapports entre lesmilieux communautaires et lrsquoEacutetat

11 Le discours de lrsquooffre et de la demande

12 Le discours de la socieacuteteacute civile

13 Le discours neacuteo-institutionnaliste

14 Contexte queacutebeacutecois et compreacutehension des rapportsentre lrsquoEacutetat et les milieux communautaires

15 Quatre types de relations entre lrsquoEacutetat et lesmilieux communautaires

2 Mutations de la reconnaissance et du financement desmilieux communautaires





241 RECENTRALISATION ET LOI NO 24

242 LA POLITIQUE DE RECONNAISSANCE DE LrsquoACTION COMMUNAUTAIRE (2001)

243 LA POLITIQUE DE SOUTIEN Agrave DOMICILE ET LES PROJETS DE LOI NO 25 ET NO 83

244 LE PLAN DrsquoACTION GOUVERNEMENTAL EN MATIEgraveRE DrsquoACTION COMMUNAUTAIRE

245 LES PROJETS DE LOI NO 1 NO 6 ET NO 7

246 LrsquoHARMONISATION ET LrsquoEacuteVALUATION DU PROGRAMME DE SOUTIEN AUXORGANISMES COMMUNAUTAIRES (PSOC)

247 LE PROJET DE LOI NO 127

248 BILAN DES ANNEacuteES 2000

25 Tendances de fond

251 HIEacuteRARCHISATION

252 INTEacuteGRATION

253 DIMINUTION DE LA VALEUR DU FINANCEMENT Agrave LA MISSION


31 Partenariat Eacutetat-communautaire lrsquoavegravenement drsquoune logique decompleacutementariteacute

32 La nouvelle philanthropie lrsquoavegravenement drsquoune logiqueentrepreneuriale


Conclusion

Lrsquoauteure tient agrave remercier toutes des personnes qui ont travailleacute agrave

rendre cette eacutetude possible

reacutevision et eacutedition Monique Moisan mise en page Eve-Lyne Couturier conception graphique molotovca

Toutes nos publications sont gratuites En devenant membre ou en faisant un don vous contribuez au maintien de lrsquoaccegraves libre agrave nos ideacutees et agrave nos recherches

Institut de recherche et drsquoinformations socio-eacuteconomiques 1710 rue Beaudry bureau 20 Montreacuteal (Queacutebec) H2L 3E7 514 789-2409 middot wwwiris-rechercheqcca


LISTE DES SIGLES 4

INTRODUCTION 5






















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2 Ibid p 223-228

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5 Ibid p 233-237



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20 Ibid p 250

21 Ibid p 288-289

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23 Ibid p 289


25 Ibid p 279

26 Ibid p 323





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41 Ibid p 5-6

42 Ibid p 6

43 Ibid

44 Ibid p 33

45 Ibid

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46 Voir 243



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Liste des sigles

Introduction




























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LISTE DES SIGLES 4

INTRODUCTION 5






















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2 Ibid p 223-228

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5 Ibid p 233-237



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12 Ibid p 306

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21 Ibid p 288-289

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42 Ibid p 6

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2 Ibid p 223-228

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5 Ibid p 233-237



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21 Ibid p 288-289

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2 Ibid p 223-228

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5 Ibid p 233-237



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12 Ibid p 306

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Liste des sigles

Introduction




























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2 Ibid p 223-228

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5 Ibid p 233-237



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10 Ibid


12 Ibid p 306

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5 Ibid p 233-237



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43 Ibid

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45 Ibid

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5 Ibid p 233-237



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10 Ibid


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18 Ibid p 184-185

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19 Ibid p 205

20 Ibid p 250

21 Ibid p 288-289

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Enjeux liés au financement et à la gouvernance des...

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