Economie de -...
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Economie de l’Education LFOPA2003 Notes de cours Dernière mise à jour 25/02/2015 V. Vandenberghe (ECON) 1 1 Homepage : http://perso.uclouvain.be/vincent.vandenberghe/
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Economie de
l’Education LFOPA2003
Notes de cours
Dernière mise à jour
25/02/2015
V. Vandenberghe (ECON)1
1 Homepage : http://perso.uclouvain.be/vincent.vandenberghe/
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Préambule
Ces notes couvrent la première partie du cours – 7 à 8 séances
approximativement. Elles forment un syllabus rédigé et illustré, offrant à
l’étudiant une présentation complète et (espérons-le) claire des concepts et idées
exposés lors des séances de cours. Elles sont directement inspirées des
nombreux travaux de recherche que nous avons pu mener, en tant
qu’économiste, sur les questions relatives à l'éducation au sens large comme
source de richesse et de prospérité. Ces notes doivent beaucoup à l’ensemble des
personnes avec qui ces thèmes ont été discutés. Nous assumons l’entière
responsabilité des erreurs qu'elles contiennent.
Synopsis du cours
La matière couverte par le cours se ventile en deux modules autonomes. Le
premier comprend une brève présentation (partielle) de ce qui caractérise la
démarche et le raisonnement de l’économiste. Le deuxième module – de loin
celui qui nous occupera le plus durant le cours – consiste en une présentation des
analyses que les économistes ont développées au fil du temps concernant
l'éducation, ses ressorts et ses effets/enjeux pour les individus et les sociétés.
3
Table des matières
Préambule .................................................................................. 2
Synopsis du cours ...................................................................... 2
Module 1 - Introduction au raisonnement économique ........................................ 5
1. Étude des comportements et choix individuels ..................................... 5
2. Etude du problème de la coordination (N >>>) .................................... 6
Planification ou centralisation ............................................................... 7
Décentralisation, coordination par la fluctuation des prix et la
concurrence ........................................................................................... 8
Les limites de la coordination par le plan et le marché ......................... 9
3. Le statut épistémologique de l’analyse économique .......................... 13
Démarche positive/expliquer le pourquoi des choses ......................... 13
Démarche normative/juger, hiérarchiser les usages possibles des
ressources ............................................................................................ 14
4. Les principaux critères de l’analyse normative ................................... 14
Efficacité technique ............................................................................. 14
L’efficacité allocative .......................................................................... 15
Efficacité globale ................................................................................. 16
Equité................................................................................................... 16
Module 2 - L’économie et l’humain ................................................................... 19
Introduction ................................................................................................. 19
1. Un peu d’histoire de la pensée économique ........................................ 19
2. Le rôle croissant des compétences dans la bonne ou mauvaise fortune
des individus ............................................................................................ 21
Constats ............................................................................................... 21
Cause(s) ............................................................................................... 21
Conséquences ...................................................................................... 23
Chap 1 : La demande d’éducation ............................................................... 26
1.Théorie du capital humain .................................................................... 26
2. Théorie du filtre et du signal ............................................................... 30
3. Analyse de la relation capital humain-croissance ............................... 34
Chap 2 - Comment financer l'assurance soins de santé ?[ non vu dans le
cadre du cours] ............................................................................................ 37
1. Le besoin d’une assurance .................................................................. 37
2. L’assurance doit-elle être privée ou publique ? .................................. 37
Présence simultanée de ‘perdants’ et de ‘gagnants’............................ 38
Risque vs certitude .............................................................................. 39
Prévisibilité .......................................................................................... 39
(A)symétrie d’information .................................................................. 40
2. L'assurance sociale .............................................................................. 41
3. Au-delà du financement de l’assurance .............................................. 42
4
Chap 3 : Comment financer l’éducation ?................................................... 45
1. Capital humain= capital incorporé ..................................................... 45
2. Capital humain= source d’externalités ................................................ 47
3. Financement public=plus équitable? ................................................... 49
Iniquité persistante .............................................................................. 49
Financement public anti-redistributif .................................................. 50
Remboursement implicite ................................................................... 51
Mobilité étudiante: une illustration du problème du passager
clandestin ............................................................................................. 52
4. Financement par l’impôt, les droits d’inscription et les prêts
contingents............................................................................................... 53
Chap 4 - Les firmes capitalistes et la formation des personnels ................. 56
Formation générale .............................................................................. 56
Formation spécifique ........................................................................... 56
Un double problème ............................................................................ 57
(Tentatives d’)explications .................................................................. 57
Chap 5. Les analyses des coûts ................................................................... 60
1. Analyse macro-économique des coûts ................................................ 60
2. Analyse micro ..................................................................................... 61
Décomposition première de la masse salariale ................................... 62
Décomposition du taux d’encadrement (L/N) dans le contexte de
l’enseignement .................................................................................... 62
3. L’Avènement des MOOCs .................................................................. 63
Chap 6. Au-delà du financement, la (difficile) question de
l’organisation/des incitations ...................................................................... 65
1. Les fonctions de production ................................................................ 65
L'énigme des taux d'encadrement. Pourquoi l'amélioration de l'encadrement
n’engendre-t-elle pas de meilleurs scores ? ................................................ 68
2. L’organisation ..................................................................................... 71
Réguler l’agent école/prof ................................................................... 72
Régulation traditionnelle des systèmes éducatifs ........................... 72
Evolutions récentes ......................................................................... 73
Efficacité, équité des nouveaux modes de régulation ..................... 74
Le quasi-marché .......................................................................... 74
Le contrôle à distance par contractualisation .............................. 75
Retour vers la théorie ...................................................................... 76
Que dire de la régulation/gouvernance de l'enseignement en
Communauté française? ...................................................................... 78
Libre-choix, concurrence ou quasi-marché ..................................... 78
Contrôle bureaucratique .................................................................. 78
Quasi-marché, bureaucratie ou l’art de mélanger les contraires…
qui trouve son origine dans l’opposition entre réseaux .................. 79
Références ................................................................................................... 82
5
MODULE 1 - INTRODUCTION AU
RAISONNEMENT ECONOMIQUE
La plupart des manuels d’économie définissent cette dernière comme la science
sociale qui étudie les comportements humains devant des moyens rares sollicités
par des fins multiples (Jacquemin & Tulkens, 1986). Les lignes qui suivent
épinglent les points qui, à nos yeux, découlent de cette définition générique.
1. ÉTUDE DES COMPORTEMENTS ET CHOIX INDIVIDUELS
L’économie vise à développer une théorie du comportement, en particulier des
choix, des individus (ou entités individuelles2) en situation de rareté des
ressources. Cet effort intellectuel se situe à un niveau fort désagrégé puisqu’il
consiste à essayer d’expliquer et de prédire les micro-décisions que des
individus, des firmes ou autres entités organisées, prennent au quotidien et en
grand nombre.
Au départ du raisonnement économique on a donc cette idée que les individus i)
existent ii) et disposent d’une certaine autonomie ou d’une liberté d’action. La
destination et l’usage des ressources en leur possession -- à commencer par le
temps – dépendent de leurs choix. L’économiste raisonne en supposant que les
choix individuels conditionnent le fonctionnement plus global de la société et de
l’économie, et qu’il importe d’essayer d’en comprendre les ressorts.
Généralement, l’économiste attribuera aux individus une certaine rationalité. Il
faut comprendre par-là que les individus agissent conformément à ce que leur
dictent leurs préférences (je choisirai d’utiliser mon temps de loisir à faire du
jardinage plutôt que du moto-cross parce que je préfère la première activité à la
seconde). Ces dernières sont a priori diverses et nombreuses. La notion de
rationalité des agents économiques signifie simplement que les choix qu’ils
opèrent ne s’apparentent pas à un sentier aléatoire (une série de choix
indépendants les uns des autres et non-reliés) et sont conformes ou découlent de
la hiérarchie des préférences qui est la leur.
2 Firmes, agences gouvernementales, Asbl....
6
Cette rationalité est dont supposée balisée par un système de préférences
hiérarchisées. Elle est aussi contrainte par la somme des ressources dont les
individus disposent : la fameuse contrainte budgétaire ou temporelle dont parlent
les manuels. On retrouve là bien la notion de ‘rareté’ évoquée ci-dessus.
Préférant le jardinage ou moto-cross, je consacrerai une partie plus importante
de mon temps et de mon salaire à la première activité qu’à la seconde, mais il est
certain que je ne pourrai consacrer à la première plus de 24 heures par jour et
plus de la valeur de mon salaire3.
Tous les manuels d’économie, dont celui de Jacquemin & Tulkens (1986),
comportent des chapitres qui mettent en œuvre ces différents ingrédients-clefs
dans différents contextes pour différentes catégories d’agents économiques : les
consommateurs, les firmes, les employés, les employeurs, les épargnants, les
investisseurs...
2. ETUDE DU PROBLEME DE LA COORDINATION (N >>>)
Un volet de l’économie, parfois plus méconnu du grand public, concerne le
problème de la coordination. La question découle de la multitude des individus
et des entités individuelles dotés d’une certaine autonomie. Certes chaque
individu est contraint de respecter sa contrainte budgétaire4 mais le seul respect
de cette contrainte ne suffit pas à le transformer en robot dont le comportement,
les choix, seraient a priori parfaitement compatibles avec ceux posés par autrui.
La question de la coordination existe dès que l’on se trouve en présence de 2
individus vivant l’un à côté de l’autre. Elle se pose a fortiori lorsque le nombre
d’individus augmente. Nous sommes plus de 26.000 profs et étudiants à LLN,
3,5 millions de résidents dans les Brabants, 11 millions en Belgique et plus de
450 millions dans l’Union européenne à 28. Quels sont les mécanismes qui
assurent, bon an mal an, une interaction relativement harmonieuse d’autant de
centres de décision, a priori autonomes et libres jusqu’à un certain point. La
prédiction d’un observateur martien ne serait-elle pas celle du chaos perpétuel ?
Les économistes s’intéressent au moins à deux grands mécanismes de
coordination des décisions concernant l’usage et l’affectation des ressources
rares. Le premier est celui de la planification/coordination par la centralisation et
la hiérarchie. Le second, peut-être moins intuitif, est le marché soit la
coordination par les prix et la concurrence.
3 Nous raisonnons ici en référence à un univers sans crédit ou transferts sociaux. 4 Nous supposons un univers ou la question des droits de propriété sur les ressources rares est réglée et
fait l’objet d’un consensus (le vol est l’exception plutôt que la règle).
7
Planification ou centralisation
La coordination par la hiérarchie repose sur un raisonnement simple et très
répandu - même à l’heure où la planification est remise en question
(effondrement de l’URSS...) : tout système, au-delà d’une certaine taille
(traduisez comportant plus d’un certain nombre d’individus) doit, pour survivre
et tendre à une certain efficacité i) concentrer tout ou partie du pouvoir de
décider entre les mains d’un nombre limité d’individus (la hiérarchie, les
supérieurs, l’état-major, les chefs d’état...) et ii) réduire d’autant l’autonomie des
autres individus (les employés, les subalternes, les bidasses ou les citoyens). Il
existe bien entendu de fortes variations dans la mise en œuvre d’un tel principe.
La concentration du pouvoir peut être partielle car portant sur certaines
dimensions et pas d’autres. On peut par exemple imaginer qu’il incombe à la
direction générale de décider des objectifs de production (10.000 paires de
chaussures) mais pas de la manière de produire ou des horaires de travail dans
chacun des ateliers. Dans un autre cas, la direction générale décidera des deux.
La concentration du pouvoir de décision peut intervenir au terme d’un coup de
force (un coup d’état, l’avènement d’un régime autoritaire) ou au terme d’une
procédure qui exprime le consentement de la majorité des futurs assujettis
(l’élection au vote majoritaire d’un parlement ou d’un président de parti). Mais
le principe de base reste le même, ainsi que le raisonnement qui le sous-tend : la
coordination du grand nombre suppose de concentrer le pouvoir de décision et
de limiter proportionnellement l’autonomie individuelle.
Ce principe a été pratiqué à l’échelle d’économies entières. Nous avons tous en
tête le cas des économies planifiées que furent l’URSS, la Chine hier, que reste
Cuba aujourd’hui... Et l’effondrement de ces systèmes ou leur remise en
question pourrait conduire certains à la conclusion que la planification comme
réponse aux problèmes de coordination a du plomb dans l’aile, des accents
passéistes. Rien ne nous semble moins sûr. Car on est généralement moins
conscient que le principe de la planification reste très largement répandu, certes
à une échelle de fonctionnement plus modeste que celle d’un pays ou d’un
continent. Nous visons ici les innombrables firmes, administrations, entités du
secteur non-marchand (à commencer par l’UCL) dont le principe de
coordination interne repose, pour partie non-négligeable, sur cette idée de
concentration du pouvoir de décider ou d’arbitrer. C’est le conseil
d’administration de l’UCL qui fixe le budget, procède aux engagements et ou
(éventuels) licenciements, décide ou non de financer tel ou tel projet de
recherche ou programme d’enseignement que les écoles/facultés envisagent de
déployer. H. Simon (prix Nobel d’économie) avait coutume de dire à ses
auditoires américains au plus fort de l’opposition avec l’URSS planificatrice,
que les Martiens survolant les USA arriveraient sans doute à la conclusion que
la plus grande partie de la population fonctionne à l’intérieur d’organisations
8
hiérarchisées et planificatrices ; et que la place occupée par les échanges
marchands est somme toute résiduelle.
Décentralisation, coordination par la fluctuation des prix et la concurrence
La remarque de H. Simon, nous donne l’occasion d’aborder l’autre grand
mécanisme par lequel les économistes estiment qu’il est possible de coordonner
les individus : le marché.
Les premiers travaux sur le thème de marché participent d’un projet intellectuel
libéral qui gagne à être brièvement évoqué. Au moment où A. Smith (18ème)
esquisse les propriétés coordinatrices du marché, il fait face à un consensus
intellectuel, politique et théologique qui est que la coordination ne peut exister
sans la hiérarchie, de droit terrestre ou divin, et le respect d’un principe
d’obéissance : obéissance au Prince, à l’enseignement divin ou au clergé qui en
assure l’interprétation terrestre...
Le projet d’A. Smith est d’abord intellectuel (les marchés sont une réalité très
visible depuis des millénaires). Il s’agit de parvenir à produire un discours à la
fois crédible et articulé qui tend à démontrer la possibilité de faire l’économie
(càd se passer de) de la tutelle ou de l’autorité pour parvenir à coordonner les
actions de plusieurs individus aux intérêts a priori incompatibles. Pensons au
point de vue d’un vendeur qui cherche à faire du profit. Sa définition a priori du
meilleur prix est simple : le plus élevé qui soit ! Pensons maintenant à l’objectif
d’un acheteur. Son point de vue sur le prix sera tout à l’opposé : le plus bas
possible ! Ces deux-là ont-ils besoin d’une autorité extérieure pour s’entendre et
échanger (ma marchandise contre ton argent dans une proportion donnée càd à
un prix donné) ? A. Smith répond par la négative, à la condition minimale
qu’existent i) des prix fluctuants et ii) des parties à l’échange libres de choisir
(càd de la concurrence).
Si le marchand s’avise de fixer un prix très élevé, il vendra peu de sa
marchandise et restera avec un stock non-vendu (situation d’excès d’offre). S’il
le baisse, la demande augmentera. Si le prix pratiqué est trop faible, la demande
peut augmenter au point de dépasser la quantité disponible chez le vendeur
(excès de demande). Mais une suite de micro-ajustements successifs du prix est
de nature à faire émerger une situation où demande=offre et où il y a accord
(donc coordination) des deux parties. C’est ce qu’A. Smith appellera le ‘miracle
de la main invisible’. Les prix -- lesquels n’appartiennent à personne, à aucune
autorité en particulier -- s’ajustent au gré de la libre interaction entre offreurs et
demandeurs qui échangent selon des termes entièrement dictés par la loi de
l’offre et de la demande.
9
En pratique, la flexibilité des prix requiert un ingrédient : le libre choix des
parties et son corollaire qu’est la concurrence. Si le consommateur doit
impérativement se procurer un bien ou un service, et qu’il n’y a qu’un seul
détenteur de ce bien ou service auquel il peut s’adresser, il sera loisible à ce seul
vendeur de peser sur le prix (on parle alors de pouvoir de marché). A la limite, si
le bien conditionne la survie du demandeur5, l’offreur pourra lui extorquer tout
son revenu. La situation est tout autre lorsque les demandeurs ont la possibilité
de se détourner du vendeur, soit parce que le bien vendu n’est pas indispensable
ou connaît de nombreux substituts6, soit parce qu’il existe plusieurs
vendeurs/producteurs ‘en concurrence’. La notion de concurrence est
étroitement liée à la multitude et la possibilité de choisir entre agents
économiques. Et l’existence de cette concurrence est cruciale s’agissant
d’amener les vendeurs et producteurs à baisser leurs prix, y compris pour des
biens de grande nécessité. Réalisant que la demande peut sans cesse et
rapidement lui échapper, parfois simplement en traversant la rue (version
traditionnelle) ou en cliquant sur un autre hyperlien (version moderne), le
vendeur a intérêt à baisser son prix et à réduire sa marge. Pour autant que le coût
du recours à la concurrence soit faible (traverser la rue ne coûte rien, mais
traverser le pays bien), que le produit soit relativement homogène de sorte que
l’interprétation des écarts de prix puisse être immédiate et univoque, alors la
prédiction sera que les marges du vendeur tendront à devenir de plus en plus
faibles, voire nulles.
Les limites de la coordination par le plan et le marché
Il ne viendra bien sûr pas à l’esprit des économistes de considérer que la
question de la coordination se confond strictement avec l’existence de structures
hiérarchisées, de marchés ou d’un mélange des deux. D’autres mécanismes
interviennent bien certainement, comme par exemple les systèmes de normes
plus ou moins tacites et présentes à la conscience des individus. Mais d’une part
ces systèmes de normes peuvent parfaitement coexister avec les deux
mécanismes traditionnellement mis en exergue et étudiés par les économistes.
Ainsi par exemple, A. Arendt (1972) a largement documenté l’interpénétration
entre le pouvoir coordonnant des structures hiérarchiques/la planification et ce
qu’elle appelle le principe d’autorité7 largement prégnant – jusqu’il y a peu –
5 On dira dans ce cas que la demande est insensible (inélastique) au prix. 6 On dira que la bière est un substitut du vin. Si le prix de l’un augmente ou est élevé parce que vendu
par une seule échoppe, je peux opter pour le vin, ou encore ne boire que de l’eau du robinet. 7 Soit un principe d'obéissance dans un cadre hiérarchisé dont chacun – celui qui ordonne et celui qui
obéit – reconnaît a priori la justice et la légitimité. Hannah Arendt dit de l'autorité la chose suivante : « Puisque
l'autorité requiert toujours l'obéissance, on la prend souvent comme une forme de pouvoir ou de violence.
Pourtant l'autorité exclut l'usage de moyens extérieurs de coercition; là où la force est employée , l'autorité
proprement dite à échoué. L'autorité, d'autre part, est incompatible avec la persuasion qui présuppose l'égalité et
opère par un processus d'argumentation. (...) La relation autoritaire entre celui qui commande et celui qui obéit
ne repose ni sur une raison commune, ni sur le pouvoir de celui qui commande; ce qu'ils ont en commun, c'est la
10
dans les pays occidentaux. D’autres études tendent à montrer le rôle des normes
et des institutions tacites dans le fonctionnement des échanges marchands,
notamment s’agissant de limiter les comportements opportunistes ou le non-
respect des conventions/contrats8.
Cette remarque préliminaire faite, venons-en au plan et au marché en tant que
tels. La faiblesse de l’approche par la planification tient à deux phénomènes
pour l’essentiel. Le premier est celui des limites dans la capacité d’analyse et de
traitement de l’information par le centre lorsque l’échelle de la planification
prend de l’ampleur. La quantité d’informations à faire remonter de la base (des
consommateurs dont les besoins doivent être pris en compte ou des producteurs
s’agissant de leur capacité de production mais aussi de leurs besoins en biens
intermédiaires9) vers le sommet croit avec le nombre d’intervenants10 non pas de
façon linéaire ou multiplication, mais bien exponentielle. Le recul nous apprend
que le simple exercice consistant à assurer la compatibilité des plans de
production ave les besoins de la population a posé, en URSS, de très nombreux
problèmes (trop de tracteurs et pas assez de pièces détachées ou l’inverse...).
L’autre problème dans les structures hiérarchiques tient au fait que les agents ne
sont jamais (heureusement sans doute) inertes. Ils détiennent une partie de
l’information dont le planificateur a besoin, et peuvent ne pas la lui
communiquer spontanément ou la déformer à leur avantage. Se pose ici la
question de la qualité de l’information sur laquelle la planification économique
va prendre appui. L’exemple de la révélation des besoins de carburants sur les
bases militaires est relativement connu. L’intérêt bien compris des gens de
terrain peut être d’exagérer la demande, au besoin en accélérant la
consommation des stocks existants en fin d’année11. Idem pour les producteurs,
mais dans le sens de la minimisation, lorsqu’on les interroge sur leurs capacités
et délais de production. Certes le planificateur peut tenter de vérifier la qualité
de l’information qu’on lui transmet. Il développera des corps d’inspecteurs ou
d’auditeurs voire de policiers en charge du contrôle de qualité de l’information
hiérarchie elle-même, dont chacun reconnaît la justesse et la légitimité, et où tous deux ont d'avance leur place
fixée. ».
8 On se réfèrera à ce propos aux travaux de R. Boyer notamment 9 Les biens intermédiaires sont les matières premières et pièces ‘consommées’ par les producteurs,
intervenant de ce fait comme demandeurs ou consommateurs de biens ou services produits par d’autres (ex :
l’industrie automobile ‘consomme’ les pare-brises qui équipent ses voitures. 10 Pensez un instant à la quantité d’informations que le GOSPLAN soviétique (ministère de la
planification de l’économie) devait récolter et analyser pour élaborer les plans de production de l’entièreté de
l’économie, depuis les besoins en chaussures, jusqu’au locomotives en passant par les mouchoirs, les vis de
8mm pour bois, les pots d’échappement, jusqu’aux couvercles de pots de confiture. 11 C’est l’histoire des carburants que l’on brûle en bout de piste en décembre pour justifier la
reconstitution des stocks à l’identique en janvier, ou des ordinateurs que l’on achète à la dernière minute de
manière à ne pas avoir à ‘rendre’ au centre le budget alloué et, plus grave, créer l’impression que l’on peut faire
plus avec moins.
11
et des actions des (nombreux) agents de terrain. Le financement de ces corps
d’inspecteurs s’ajoute bien entendu à celui de la hiérarchie elle-même. Et il y a
des limites à ce qu’il est possible de contrôler. L’économiste dira que toute
relation hiérarchique comporte un certain degré d’asymétrie d’information entre
le principal (le centre, le supérieur hiérarchique, la direction) et l’agent (le
subalterne, l’échelon inférieur), au profit de l’agent (il en sait plus sur l’état de
ses besoins ou ses capacités de production). Et cette asymétrie est toujours
susceptible d’être utilisée de manière stratégique, avec pour conséquence une
coordination de moindre qualité.
L’avantage du marché est bien entendu que la quantité d’informations à
concentrer et à analyser par des instances centrales est a priori nulle. Le marché
est, par essence, une structure décentralisée où la coordination s’opère à travers
la libre interaction spontanée, non-encadrée de milliers de demandeurs et
d’offreurs. Dans sa version éthérée, un marché est un espace où ne circule qu’un
type d’information : le prix ou, plus exactement, le couple prix-quantité. Les
agents économiques ne doivent même pas se parler. Le vendeur affiche le prix
auquel il est prêt à vendre et l’acheteur décide de prendre ou de ne pas prendre
(de mettre ou pas le poulet dans son caddie, de sortir ou pas sa carte de paiement
ou de taper ou non le numéro de sa carte de crédit). Certes, il est clair que de
l’information doit circuler entre les deux parties. Et dans le cas du commerce
électronique il est évident qu’il faut plus qu’une paire d’yeux et une étiquette
renseignant le prix au kilo pour que la transaction marchande s’opère. Reste
néanmoins qu’il n’y a pas à organiser une concentration et à élaborer une
procédure d’agrégation de l’information, à l’instar de ce qui se fait dans les
structures hiérarchisées. Un producteur devant choisir un certain niveau de
production ou fixer une capacité de production, doit connaître ses coûts12 certes,
mais son besoin d’information en provenance de l’extérieur concerne
principalement la tendance haussière ou baissière des prix. Dans le premier cas,
il tendra à produire plus et dans le second à produire moins.
Le caractère décentralisé de l’échange marchand élimine en partie aussi le
problème de l’asymétrie d’information évoqué plus. Ceci tient au fait de la
proximité qui caractérise – en principe – l’interaction des deux parties. Le
vendeur et l’acheteur se font face et ils connaissent l’un et l’autre la
marchandise.
Cela dit, les critiques des marchés sont (presque) aussi nombreuses que celles
adressées à la planification. Nous en épinglerons quelques-unes. Une des plus
connues est celle des situations de monopole ou de cartels à travers lesquelles
les producteurs parviennent à maximiser leurs marges et donc maintiennent les
12 Cette connaissance peut-être complexe, mais cette complexité ne doit pas être communiquée à un tiers.
12
prix à un niveau plus élevé que si la concurrence jouait à plein. A. Smith le
premier soulignait que la concurrence est honnie par les marchands, et qu’ils
sont donc enclins à la limiter par tous les moyens. Les rabais accordés par la
concurrence fait grincer des dents, et l’installation de nouveaux producteurs est
toujours vécue comme un désagrément. D’où les pressions en tous genres – y
compris par recours au législateur – pour limiter le nombre de producteurs13, les
accords secrets sur les prix et les parts de marché. Ces derniers sont en bonne
partie instables pour la raison qu’il est souvent tentant d’être le premier à
s’écarter de l’accord (‘casser le marché’ dissent les professionnels), et que ces
accords ne s’apparentent jamais à une contrainte forte: ils n'ont pas de force
légale. Reste que nombre de marchés, principalement par le jeu des fusions et
acquisitions, connaissent une diminution du nombre de concurrents. Et ceci
entraîne le risque de voir les prix évoluer dans un sens défavorable au
consommateur. C’est pour contrer ces tendances à la concentration et à la
réduction de la concurrence que les Etats ont développé des législations ad hoc
qui visent à interdire les situations synonymes de concentration trop forte. Ainsi,
certains projets de fusion-acquisition sont soit refusés soit assortis de clauses de
cession d’activités. On connaît des exemples d’entreprises devenues tellement
grosses que le législateur décida de les scinder d’autorité. C’est ce qui est
advenu de la Standard & Oil, propriété des Rockefeller aux USA. C’est ce qui a
failli advenir de Microsoft pour le marché des systèmes d’exploitation des PC.
Il existe d’autres configurations dans lesquelles le marché fonctionnera de
manière moins concurrentielle. Par exemple lorsque les produits et services
cessent d’être identiques14 et donc comparables aisément. Comment interpréter
les différences de prix dans ce cas ? Simples écarts de prix ou caractéristiques
intrinsèques (qualité...) différentes ?
Un cas singulièrement problématique pour la régulation marchande est celui des
biens d’expérience, très présents dans le secteur des services aux personnes
(éducation, garde d’enfants, de personnes âgées...). La spécificité de ces ‘biens’
est que leur nature et leur qualité est difficile à connaître a priori. Je peux
instantanément me faire une idée de la qualité d’un fruit que l’on veut me vendre
sur un marché matinal. La chose est plus compliquée s’agissant d’un programme
de cours, ou de la qualité d’un chirurgien. A vrai dire, rien ne peut remplacer
l’expérience personnelle (suivre le programme de cours, se faire opérer) pour
connaître. Et les éventuels écarts de prix ne peuvent m’informer de manière
aussi fiable que dans le cas des fruits et légumes. Le fait qu’un programme de
cours coûte deux fois plus qu’un autre signifie-t-il que l’on y acquiert
significativement plus de connaissances ?
13 La limitation par décret du nombre de taxis dans beaucoup de grandes villes est une exemple. 14 Ou que l’on essaie de nous les faire percevoir comme différents, au moyen des marques et de la
publicité.
13
De manière plus méconnue du grand public, il est encore d'autres situations où
le marché peine ou échoue à coordonner l’action des uns et des autres : celles
caractérisées par la présence d'externalités. De quoi s’agit-il ? Il est des
échanges marchands entre agents où le prix reflète les coûts et bénéfices des
parties prenantes à l’échange, mais pas ceux qui affectent des tiers à l’échange.
L’exemple typique est celui de la vente des carburants. Sans intervention de
l'Etat, le prix reflètera le bénéfice qu’en retire l’automobiliste (rouler, transporter
de A à B...) ainsi que les coûts de fabrication (extraction, raffinage, transport,
distribution à la pompe...). Quid de l’individu (le tiers) qui subit les effets de la
pollution de l’air, soit l’externalité négative ? Comme l’air est un bien public,
soit un bien pour lequel il n’existe pas de droit de propriété, il est peu probable
que l’individu victime de la pollution ait les moyens de ‘vendre’ un droit à
polluer le volume d’air pur auquel il aspire et donc de forcer le prix à intégrer
cette parcelle des coûts qui le concerne. L’effet des externalités négatives est de
conduire à une sur-consommation au départ d’un prix qui sous-estime la
composante collective des coûts (celle qui affecte les tiers) entraînés par cette
consommation.
3. LE STATUT EPISTEMOLOGIQUE DE L’ANALYSE ECONOMIQUE
Au-delà de l’objet d'étude de l'économie (choix individuels, coordination par le
plan ou le marché), formulons quelques propositions à propos de la nature de la
démarche économique. L’ambition des économistes est généralement double : i)
comprendre et expliquer le pourquoi d’un agencement particulier des choses, et
ii) évaluer, juger, proposer des améliorations. On qualifiera la première
démarche de ‘positive’ et la seconde de ‘normative’.
Démarche positive/expliquer le pourquoi des choses
Une illustration parmi d’autres de l’aspect positif ou strictement explicatif de
l’analyse économique est l’histoire du prix des journaux. Vendus au détail, leur
prix est plus élevé qu’en cas d’abonnement. Et ceci est vrai en Belgique et
ailleurs. Pourquoi ? Parce que la vente au détail comporte un risque d’invendus
coûteux du point de vue du producteur ; risque qu’il cherche à répercuter auprès
du consommateur, avec éventuellement pour objectif de l’inciter à changer ses
habitudes de consommation.
Lorsque l’économiste formule une telle réponse, il produit avant tout une
analyse ‘positive’ dont la fonction première est d’expliquer le pourquoi des
choses.
14
Démarche normative/juger, hiérarchiser les usages possibles des ressources
Un exercice sensiblement différent et très présent dans les travaux
d’économistes est celui qui consister à hiérarchiser les usages possibles des
ressources ou à comparer les avantages/inconvénients relatifs des mécanismes
de coordination. Ainsi les paragraphes qui précèdent où nous discutons des
faiblesses respectives du plan et du marché sont une illustration de cette
démarche. L’enjeu n’est plus seulement de comprendre ce qui se passe (par
exemple l’inflation des prix lorsqu’il y a monopole) mais de juger l’état de fait
relativement aux alternatives possibles. La question devient alors celle du
‘comment faire mieux ?’ Ainsi dans le cas des monopoles, l’économiste aura
tendance à préconiser une augmentation de la concurrence, au besoin en
imposant la scission des entreprises monopolistiques en plusieurs entités.
On comprendra que lorsque l’économiste dénonce une situation de monopole et
recommande de créer les conditions d’une plus grande concurrence, il fait plus
que raconter comment le monopoleur établit son prix.
On pourrait multiplier les exemples d’analyses économiques à composante
normative. On pourrait aussi indiquer que très souvent une analyse économique
articule les phases positives (expliquer pourquoi les prix sont plus élevés
lorsqu’il n’y a qu’un seul producteur) et normatives (recommander l’installation
de concurrents dans le but de faire baisser les prix au profit des consommateurs).
4. LES PRINCIPAUX CRITERES DE L’ANALYSE NORMATIVE
Une analyse économique a donc souvent une composante normative. Celle-ci
prend appui sur les théories évoquées plus haut s’agissant d’expliquer le
pourquoi des agencements observés. Il est cependant utile d’essayer d’identifier
les critères ou concepts sur lesquels se fonde la partie strictement normative de
la démarche. L’inventaire qui suit fournit un premier aperçu qui demanderait
certainement à être complété.
Efficacité technique
Les économistes commenceront par s’intéresser à la transformation effective des
ressources (un certain budget) en bénéfices (un RER qui existe et qui transporte
des passagers) avec une efficacité technique maximale, càd un rapport
bénéfices/coûts le plus favorable (un RER à un coût pour la SNCB et le
contribuable qui est le plus faible possible).
15
Cette question peut paraître simple. A l’usage est recèle un gisement de
problèmes, à commencer par celui du choix du mode de coordination interne au
projet qui garantit l’efficacité technique la plus importante (faut-il ou nom
recourir à des sous-traitants, comment inciter les parties prenantes à collaborer
dans l’intérêt du projet, comment mesurer les bénéfices dans leur dimension
quantitative (nombre de places dans le RER) et qualitative (confort, sécurité,
satisfaction des usagers....).
L’efficacité allocative
La question de l’efficacité technique tend généralement à se poser ‘à l’interne’
de chaque projet (RER, construction d’un hôpital...). Mais bien entendu
l’évaluation du fonctionnement d’une économie ne peut se limiter à l’étude de
chaque projet séparément. On a besoin d’outils conceptuels pour juger du bon
usage des ressources rares à une échelle plus globale (un secteur, un pays...), en
particulier de la manière d’allouer/ventiler/répartir ces ressources entre usages
concurrents : c’est la question de l’efficacité allocative.
.
Une manière de comprendre cette notion consiste à creuser la notion de coût.
Tout le monde s’entend pour considérer que la réalisation d’un projet A (ex :
développer un RER) entraîne des coûts (expropriations, factures des entreprises
de génie civil, achat de matériel roulant...) et génère des bénéfices. Ces coûts
s’apparentent aux yeux de l’économiste aux coûts directs. La particularité du
raisonnement économique est de considérer qu’à ces coûts s’ajoutent les coûts
d’opportunité. On vise là l’ensemble des bénéfices auxquels il faut renoncer
lorsque l’on affecte ses moyens à la réalisation de A (le RER) plutôt que B (une
ligne rapide entre Bruxelles et Namur). Le ‘bon’ économiste aura toujours à
cœur de rappeler à son interlocuteur que ‘choisir c’est renoncer’ et que la
discussion sur l’intérêt d’un projet gagne à prendre en compte les projets
alternatifs et les bénéfices qu’ils pourraient générer.
La notion de coût d’opportunité nous force donc à prendre en compte celle des
usages alternatifs (quelque part concurrents compte tenu de la nature limitée des
ressources globales). Se dessine donc là la question de la bonne ou moins bonne
répartition des ressources entre différents projets ou secteurs de l’économie et
celle de la hauteur des bénéfices globaux que cette allocation génère. Car une
chose est de savoir si les responsables du projet RER ont bien géré leurs affaires,
une autre question – vraisemblablement plus complexe – est de savoir si l’on a
eu raison de faire le RER plutôt que les lignes rapides entre la province et
Bruxelles, si l’économie de pays se porte mieux parce que l’on investit dans le
ferroviaire plutôt que l’éducation ou les biotechnologies. A l’échelle d’un pays,
on peut être plus ou moins efficace selon que l’on gère plus ou moins bien cette
question. Considérons un exemple caricatural pour mettre en exergue le rôle
16
important de l’allocation. Celui d’une société de chemin de fer qui consacrerait
90% de ses moyens à développer son infrastructure et à acheter du matériel
dernier cri. Il est parfaitement concevable que ces opérations soient
correctement conduites car réalisées au moindre coût avec le choix des
fabricants offrant le meilleur rapport qualité/prix. Mais, dans le même temps, il
est possible que l’impact sur la mobilité (càd le service rendu aux passagers ou
aux entreprises) soit très faible compte tenu d’un manque de personnel pour
faire fonctionner ce capital (infrastructure + matériel roulant) ; soit une
inefficacité dans l’allocation des moyens. Il eut été plus efficace d’allouer un
peu plus d’argent au personnel et un peu moins au capital. En résumé, la
question de l’efficacité globale d’un ensemble relativement complexe comme
une société de transport dépend tout autant de la bonne allocation des moyens
que de leur usage intensif et rigoureux à l’interne de chacune des affectations.
Efficacité globale
Reste au terme de ce bref parcours à préciser la notion d’efficacité globale. On
l’aura deviné, celle-ci dépend de la capacité des pays à maximiser le niveau de
efficacité technique (réaliser une tâche un projet au moindre coût) tout en
assurant une grande efficacité allocative (distribuer les ressources entre projets
et secteurs de manière à assurer les complémentarités nécessaires (du capital,
mais aussi des travailleurs) et la satisfaction de la diversité des besoins d’une
société (des transports mais aussi des soins de santé, de l’éducation, des fruits et
légumes, des infrastructures de loisir...). Au niveau le plus agrégé, elle tend à se
confondre avec celle de la capacité de l’économie à produire des biens et
services en grande quantité mais aussi de manière diversifiée. Et l'aspect
quantitatif d'un telle performance se mesurera par exemple par le niveau du
Produit Intérieur Brut (PIB).
Equité
Quid de la question de la répartition de ce gâteau de ce revenu entre individus ou
catégories d’individus, soit de la question de l’équité ? Sur quels critères
l’économiste s’appuie-t-il pour répondre pour se prononcer sur le caractère plus
ou moins équitable de l’économie ; plus particulièrement le type de distribution
des revenus qu’elle engendre. En prélude on notera que tout fonctionnement
particulier de l’économie assure en permanence une double fonction : produire
la richesse mais aussi la distribuer. Si l’on prend le cas d’une économie de
marché, les prix sont à la fois des signaux qui déterminent le niveau et la nature
de ce qui sera produit, mais aussi le niveau de revenu des uns et des autres (un
prix est un revenu pour un vendeur, le prix du travail est un salaire pour
l’individu...).
17
Un premier critère d’équité, souvent appelé utilitarisme, consiste à quelque part
subordonner complètement la question de l’équité à celle de l’efficacité. Aux
yeux des utilitaristes, seule compte la somme des utilités (ou degrés de bonheur)
qu’atteignent les individus au moyen du revenu que l’économie et la société leur
alloue. Et si cette somme peut être augmentée au prix d’un accroissement d’une
distribution plus inégalitaire du revenu, seule la première dimension doit
importer15.
Un second critère, plus simple à présenter, consiste à définir l’équité comme
égalité de résultats. Une économie sera d’autant plus équitable qu’elle tend à
égaliser les revenus et les niveaux de consommation de tous.
Un troisième critère est celui d’équité comme égalité d’accès à un certain
nombre de biens jugés premiers ou fondamentaux définissant un seuil minimal
(un toit, les médicaments de base, lire écrire et compter ou au revenu minimum).
Le jugement en termes d’iniquité ne sera pas, dans ce cas, affecté par les
inégalités intervenant au-delà de ce seuil. Ce critère d’équité rencontre quelque
par la distinction que l’on opère entre la question de la pauvreté (ne pas accéder
à un panier de biens et services premiers) et celle de l’inégalité (le fait que
certains gagnent 250.000 euros par mois et d’autre 1000 euros). Des pays
peuvent être très inégalitaires sans pour autant connaître une forte pauvreté ainsi
définie.
Un dernier critère est celui de l’équité comme égalité des chances à comprendre
comme indépendance entre résultats (revenus, réussite scolaire, état de santé...)
et traits hérités. Cette conception de l’équité consiste à considérer que les
inégalités interindividuelles observées se décomposent entre inégalités
acceptables (celles qui découlent des choix individuels) et celles qui sont
inacceptables parce qu’hérités ou liées à des traits qui eux-mêmes sont hérités
comme le genre, l’ethnie d’origine, le profil socio-économique des parents.
Cette dissociation entre inégalités acceptables et inacceptables n’est pas une
donnée absolue et historiquement figée. L’idée que l’on se fait de la part de
responsabilité individuelle dans l’avènement d’un résultat (un certain revenu, un
score scolaire voire même un état de santé) varie dans le temps et l’espace. Elle
recoupe en partie aussi les positionnements philosophiques et politiques. Ainsi
les libertariens et les libéraux en général, auront tendance à imputer aux
individus un part plus importante des inégalités observées, tandis que les socio-
15 A vrai dire, cette affirmation fait trop peu de cas d’un des aspects de l’utilitarisme historique tel que
développé par Bentham (1789), à savoir l’idée d’une relation croissante mais à un rythme décroissant entre
revenu -- ou quantité consommée d’un bien -- et bonheur. Augmenter mon revenu me rend plus heureux. Mais la
même augmentation au bas de l’échelle des revenus aura un effet en termes de bonheur plus important qu’en
haut de l’échelle. Par ce biais, les utilitaristes seront donc enclins à considérer qu’un critère de maximisation de
la somme des utilités individuelles devrait aller de pair avec une distribution relativement égalitaire du revenu.
18
démocrates, socialistes et marxistes, insisteront plus sur le côté déterminé et
donc inacceptable des inégalités.
Mais plus que le point de séparation lui-même, l’important est sans doute, à ce
stade, de comprendre les conséquences intellectuelles d’un tel découpage dans la
manière d’interpréter des distributions de revenus ou de résultats. Du point de
vue de l’équité comme inégalité des chances, l’observation d’inégalités de
revenus ne suffit pas à conclure à l’iniquité de la situation. Ce sont les inégalités
systématiques (au sens où elles se répètent) entre catégories définies par les
traits hérités qui sont synonymes d’iniquité : un écart persistant entre
autochtones et allochtones, hommes et femmes, catholiques et protestants,
enfants de parents universitaires ou sans éducation scolaire...
19
MODULE 2 - L’ECONOMIE ET L’HUMAIN
Introduction
1. UN PEU D’HISTOIRE DE LA PENSEE ECONOMIQUE
Au point de départ, il y a une rupture, maintenant relativement ancienne, quant à
l’idée que se font les économistes sur la contribution de l’humain représente à
l’économie, à la richesse individuelle et collective.
La vision des économistes classiques (Ricardo, Marx) est que l’humain est avant
tout quantité/nombre ou force de travail (un nombre d’heures de travail ou
d’hommes et de femmes), avec le sous-entendu qu’il s’agit là avant tout d’un
travail physique, relativement indifférencié, synonyme de souffrance et
pénibilité. En langage analytique on dira que la richesse nationale ou
macroéconomique Y est une fonction de deux facteurs, le capital K et le travail
indifférencié L.
Y= f(K,L) [1]
La rupture intervient lorsqu'émerge l’idée que l’humain, et la capacité de ce
dernier à contribuer à la production, est affaire de qualité. Et surtout, cette
qualité peut être améliorée, augmentée, démultipliée, et, partant, la production
elle-même. A. Smith – en décalage par rapport aux autres auteurs classiques –
affirme dès la fin du 18ème siècle que “ La dextérité améliorée [par l’éducation]
du travailleur peut dès lors être considérée de la même manière qu’une machine
qui abrège le travail et qui, bien qu’entraînant une certaine dépense, compense
cette dernière par un profit.” Algébriquement, la représentation devient celle
d’une contribution du travail amplifiée par la ‘qualité’ h de l’humain
Y= f(K, L*h) [2]
avec h≥1
Dans la foulée d’A. Smith – non sans de longues périodes d’oubli ou
d’indifférence par rapport à son intuition première -- les économistes vont
s’intéresser à l’ensemble des comportements et mécanismes, notamment
institutionnels, susceptibles d’améliorer la ‘qualité’ de l’humain. Ceux-ci sont a
priori nombreux. Ils incluent l’éducation parentale ou domestique, l’expérience
et l’autoapprentissage, la formation professionnelle directement liée à l’exercice
20
d’un métier, l’école (de la maternelle à l’université) mais aussi les politiques de
santé (lesquelles ne se confondent pas strictement avec les soins de santé
(approche curative ou réparatrice)
Selon une perspective ‘positive’, ils vont en particulier s’intéresser aux ressorts
d’une demande de la part des individus désireux de s’éduquer. Pourquoi
(volontairement), hier et plus encore aujourd’hui, ici et là des millions
d’individus et de familles consacrent-t-elle du temps à accumuler connaissances
et savoirs ? Cette demande peut-elle (partiellement) se comprendre à l’aulne
d’un raisonnement économique ?
Ils vont aussi bien entendu s’intéresser à la question des effets individuels et
collectifs de l’amélioration de la qualité de l’humain, avec des questions comme
celle des effets de la santé et de l’éducation sur la croissance. Dans une
perspective plus ‘normative’ ils vont s’intéresser à la manière de financer et
organiser les activités et les structures extra-familiales (écoles, universités)
sources d’amélioration de la qualité de l’humain (quel financement pour les
soins de santé, la formation professionnelle, l’école de base, l’enseignement
supérieur? Egalement, quelle organisation, quel principe de coordination mettre
en œuvre pour tendre à plus d’efficacité ou moins d’iniquité ?)
21
2. LE ROLE CROISSANT DES COMPETENCES DANS LA BONNE OU
MAUVAISE FORTUNE DES INDIVIDUS
Avant d’entrer dans l’exposé de chacun de ces points (demande, effet,
financement, organisation...), il est sans doute utile d’insister sur le fait que nous
vivons une époque où les économistes (mais aussi les dirigeants politiques et
autres) portent un intérêt croissant à la qualité de l’humain (H dans eq. 2),
particulièrement son niveau d’éducation. Quels sont les éléments de contexte qui
nous conduisent à plus d’attention aux questions d’enseignement,
singulièrement concernant les publics qui traditionnellement en sortent avec un
faible niveau de qualification?
Constats
Les observations et analyses convergent pour suggérer une baisse de la demande
de travail peu qualifié. Le phénomène prend la forme d’une baisse du salaire
réel des travailleurs aux USA (ie, les « working poors »), tandis qu’en Europe il
s’agit plutôt d’une baisse de l’espérance de salaire16.
Ces dernières années, dans la plupart des pays de l'OCDE, le taux de chômage
des jeunes de 16 à 19 ans, mais également celui des 20-25, s'est graduellement
accentué. Ce phénomène affecte principalement les individus peu qualifiés. En
Belgique par exemple, le taux de chômage de ces individus passe de 9% en 1977
à environ 22% en 1996. A l'opposé, l'évolution du taux de chômage des
diplômés de l’enseignement supérieur long est caractérisée par un très faible
accroissement tendanciel, qui conduit à un taux de chômage de moins 3% en
1996 (Enquêtes Force de Travail, IRES).
En dépit de la diminution forte de leur nombre (ie, raréfaction de l’offre de
travail peu qualifié), les jeunes adultes peu qualifiés voient leur situation vis-à-
vis de l'emploi ou du revenu se déprécier à la fois en termes absolu et relatif.
Aux Etats-Unis, où les statistiques sont disponibles pour de très longues
périodes, on observe que la part des travailleurs adultes sans diplôme secondaire
est passée de 69% à moins de 10% entre 1940 et 1995, la diminution s'accélérant
même depuis 1970. Mais au cours de la même période, le pourvoir d’achat
salariale de ces individus diminuait de plus de 25% (The Economist, 2000).
Cause(s)
Invariablement, lorsque l’on évoque le thème de la baisse de l’emploi des peu
qualifiés ou scolarisés, les regards se portent sur le rôle du commerce, en
16 Le salaire pondéré par la probabilité de l’obtenir.
22
particulier la croissance des échanges avec les pays à faible revenu, soit des pays
abondamment dotés en main d’œuvre peu qualifiée. Ce dernier fait est
largement documenté aujourd’hui tant pour les USA que pour l’Europe. Entre
1970 et aujourd’hui, aux USA, la part des importations en provenance de ces
pays est passée de 12% à plus de 35% ; en Europe, de 5 à plus de 12%.
Le point de départ du raisonnement économique en cette matière est celui de
l’asymétrie entre pays. Les pays de l’OCDE sont richement dotés en travail
qualifié, tandis que des pays émergents sont richement dotés en travail peu
qualifié. L’analyse néo-classique prévoit qu’un tel commerce devrait être
globalement profitable en termes de bien-être dans nos pays (théorie des
avantages comparatifs à la Hecksher-Olin). Mais elle prévoit aussi que la
rémunération réelle du facteur rare (les individus peu qualifiés) peut diminuer du
fait du commerce (théorème de Stolper-Samuelson17).
D’autres facteurs méritent d’être évoqués, tant la question est vaste.
Un certain nombre de travaux soulignent les effets déqualifiant – au sens où ils
génèrent une baisse de la part du travail peu qualifié dans la demande totale de
travail – de la tertiarisation de l’économie18. Le taux de tertiarisation de nos
économies excède 70%. La grande majorité des emplois actuels correspondent à
des prestations de services. Et au fur et à mesure que ces secteurs gagnent en
importance, aux dépens de l’industrie, on voit s’élever le niveau de scolarité des
personnes employées.
Quid enfin du rôle des nouvelles technologies ? La discussion oppose
aujourd’hui les économistes sur la question de savoir si les nouvelles
technologies induisent un glissement (important et inéluctable) de la demande de
travail vers des niveaux de qualification plus élevés.
Il y a bien entendu la question des compétences requises pour utiliser telle ou
telle technologie. Programmer un ordinateur en MSDOS requiert des
compétences analytiques plus importantes que celles nécessaires au serrage des
boulons sur une chaîne d’assemblage.
Mais il y sans doute plus. Les travaux théoriques qui donnent le plus de crédit à
cette prédiction sont ceux de M. Kremer (1993). Ils s’appuient sur l’idée de
risque systémique singulièrement accru de fait de l’adoption de certaines
nouvelles technologies. Plus que les anciennes technologies, les nouvelles se
caractériseraient par le fait la moindre défaillance, du fait d’un niveau de
17 Cahuc & Zylberberg, 1996, page 530 pour une présentation simplifiée de l’argument. 18 La part croissante des services par rapport à l’industrie (secteur secondaire) et l’agriculture (secteur
primaire).
23
compétence faible par exemple, peut compromettre la production dans sa
totalité. L’exemple cité par Kremer est celui de la cause de la première
explosion d’une navette spatiale : la défaillance d’une pièce parmi des millions
d’autres, à savoir un des joints assurant l’étanchéité entre les segments des
fusées d’appoint lors du décollage. Selon Kremer, la navette spatiale serait
l’emblème de ces technologies nouvelles caractérisées par ce risque systémique.
L’important est de comprendre que celui qui met en œuvre ces technologies a
des exigences recrutement qui sont plus élevées que son collègue qui utilise une
technologie plus simple. Et la décision d'embaucher tel ou tel travailleur sera
moins dépendante des écarts de salaires que des écarts de compétences qui
existent entre eux.
Un corollaire de ce raisonnement est la perte d’efficacité du contrôle de la
complexité technologique par le modèle hiérarchique. Dans les entreprises
traditionnelles des années 1960 (assemblage automobile par exemple), la
compétence en matière technologique est concentrée au niveau de la hiérarchie.
C’est elle qui conçoit le produit et les étapes de sa mise en œuvre. Elle confie
ensuite – contremaîtres à l’appui -- le soin de produire (en masse) à une
multitude d’individus peu qualifiés, selon une séquence prédéfinie de tâches,
sans autre forme de jugement ou réflexion requis de leur part. L’avènement
d’une technologie plus complexe met à mal ce modèle vertical où seuls la tête,
le sommet, sont censés réfléchir. Avec les nouvelles technologies, la capacité de
discernement doit être présente et activée au niveau de la production elle-même,
càd en masse.
La question résiduelle est évidemment de savoir si toutes les technologies sont i)
intrinsèquement plus compliqués à maîtriser (le scanner couplé aux codes-barres
ne conduit-il pas à déqualifier le travail des caissières par rapport à la
technologie de la caisse enregistreuse à touches?), et ii) sont toutes synonymes
de risque systémique accru.
Conséquences
La baisse de la demande de travail peu qualifié engendre un regain d’intérêt
chez les économistes pour l’éducation, le capital humain (d’où, notamment,
l’existence de ce cours). On peut aussi évoquer les glissements que cela
occasionne au niveau des politiques, notamment celle de l’emploi
Les approches traditionnelles du sous-emploi se caractérisent par le fait que le
facteur travail est pensé comme homogène (pas de différence de niveau de
qualification). Le rôle de la politique macro-économique vise à influencer la
quantité employée. La relation clef est celle qui relie taux d’emploi moyen et
24
croissance. La clef du sous-emploi réside dans les politiques macroéconomiques
de stimulation de la croissance
1. keynésiennes visant la stimulation de la demande,
2. « supply-side » visant la stimulation de la rentabilité des
entreprises,
3. schumpétériennes visant l'émergence de grappes technologiques
stimulant à la fois la demande (nouveaux besoins) et favorisant la
profitabilité des entreprises par la réduction des coûts (cf. les
nouvelles technologies actuelles);
Les approches plus récentes se fondent sur l’observation récurrence que le taux
d’emploi se distribue de manière très inégale selon le niveau d'éducation, telles
que nous les commentions ci-dessus.
Les réponses à ce constat sont aujourd'hui essentiellement de 3 ordres
4. diminution des salaires poches (USA)... avec pour effet un
accroissement spectaculaire des inégalités salariales et ce d'autant
plus que la baisse de la demande pour travailleurs peu qualifiés a
pour pendant une hausse de la demande pour travailleurs qualifiés;
5. diminution des salaires coûts avec préservation du salaire poche
(Europe):
- diminution des cotisations à la sécurité sociale, primes à
l'embauche des chômeurs de longue durée;
- impôt négatif/crédit d'impôt ou soutien au revenu pour les
individus qui acceptent de travailler pour des salaires très faibles;
6. mais surtout – du point de vue qui nous occupe ici -- élévation du
niveau de qualification des personnes au chômage ou simplement
exposées au risque de chômage (augmentation/préservation de leur
employabilité).
A titre d’illustration sur ce dernier point on citera le plan européen pour
l'emploi: "Les états membres sont appelés à prendre des mesures concrètes pour
atteindre les objectifs suivants: appliquer une approche préventive afin de
réduire considérablement le flux d'entrée dans le chômage de longue durée chez
les jeunes et les adultes". Ou encore sa déclinaison belge, le plan Rosetta :
"offrir à tous les jeunes de moins de 25 ans non diplômés du secondaire
supérieur qui ont quitté l'école depuis moins de trois mois une convention
25
d'insertion/de 1er emploi càd un premier emploi, un emploi et une formation ou
une formation".
26
Chap 1 - La demande d’éducation
Pourquoi tant d'individus à travers le monde décident, volontairement, de
consacrer des ressources à se former (sens large)? Certes, dans le domaine
scolaire, existe l’obligation scolaire jusqu’à 16 ou 18 ans dans la plupart des
pays à développement avancé. Mais il y a de toute façon les milliers de jeunes
adultes qui prolongent et s’inscrivent (volontairement) dans le supérieur, la
formation professionnelle, les cours du soir et de promotion sociale, les loisirs
éducatifs (lecture, musée, informatique à domicile...). Comment rendre compte,
en termes économiques, d’un tel phénomène ?
La réponse des économistes tient en apparence du simplisme. La demande
d’éducation, quelle que soit la forme précise qu’elle prend, tient à l’existence de
bénéfices, notamment, mais pas exclusivement, monétaires. Si l’on sent tient à
l’aspect ‘salaires’ par exemple, on observe effectivement une relation quasi-
universelle entre le niveau d’éducation (généralement mesuré dans sa
composante scolaire) et le niveau de rémunération. Ainsi, en Belgique (mais
nous aurions pu parler de la France ou de la Suède) l’écart de salaire19 entre les
diplômés du secondaire et ceux du supérieur est en moyenne par an de
3.794,92€ (supérieur court) à 7.800,94 € (supérieur long).
1. THEORIE DU CAPITAL HUMAIN
Mais l’originalité de la réponse des économistes ne tient pas tant à la mise en
évidence de ces bénéfices mais plutôt à ce qu’ils disent de la cause ou de
l’origine de ses bénéfices. Le principal apport des économistes à propos de
l’éducation au sens large, et de la santé dans une moindre mesure, consiste à dire
qu’elles contribuent à doter l’individu d’un capital immatériel dit ‘capital
humain’. La demande d’éducation s’apparente donc à un investissement visant à
acquérir ce capital.
En économie, il est classique d’opérer une distinction entre consommation d’une
part et investissement d’autre part. Les deux activités génèrent des bénéfices.
Les bénéfices que l’individu dérive d’une consommation sont éphémères. Ainsi
la consommation d’un verre de bière procure un bénéfice qui dure le temps de la
dégustation et de la désaltération (quelques heures). A l’inverse,
l’investissement débouche sur la formation d’un capital lequel est susceptible de
générer de façon durable et répétée une série de bénéfices. Ainsi on établira une
différence entre l’achat d’une bière (consommation) et la dépense consentie pour
construire une brasserie (investissement débouchant sur la constitution d’un
19
Prime salariale nette, avec prise en compte du différentiel de taux d’emploi et des revenus de
remplacement (PSBH 2000).
27
capital).
Le coup d’audace (de génie ?) d’A. Smith ou plus récemment de G. Becker
(1963) a consisté à faire basculer l’éducation dans le registre de l’investissement
et du capital, au départ d’une situation où l’on avait plutôt tendance à les
considérer soit comme de simples activités de consommation (éducation=loisir)
ou comme des activités qui échappent à la nomenclature économique.
On précisera que ce capital n'a pas d'existence indépendamment des individus,
d'où son nom de capital ‘humain’ ou encore de capital ‘intangible’. Ceci aura
des conséquences lorsqu’interviendra la discussion sur son financement
(Chap 3).
En termes d’histoire de la pensée économique, on épinglera aussi le fait
qu’associer l’humain (via l’éducation et la santé) à la notion de capital met à mal
la dichotomie capital/travail mise en exergue par K. Marx. Via l’amélioration de
leur santé et plus encore par l’acquisition de connaissances, les prolétaires20
deviennent (potentiellement du moins) des détenteurs du capital, des
investisseurs...
L’autre conséquence intellectuelle de l’avènement de la notion de capital
humain est qu’il devient possible de mobiliser la gamme des concepts que l’on
associe usuellement au capital physique. On parlera de coût de l’investissement
lorsque l’on évoquera des dépenses engendrées par l’éducation. Celles-ci
comprendront les coûts directs mais aussi le coût d’opportunité. Dans le cas de
l’éducation, ce dernier correspondra par exemple au salaire auquel on renonce
dès lors que l’on entreprend des études à temps plein.
On parlera aussi bien entendu des bénéfices de l’investissement. Il y a bien
entendu les bénéfices salariaux (Tableau 1) ainsi qu’en termes d’accès à
l’emploi (Tableau 2). Nous pourrions parler des bénéfices sans expression
monétaire directe (satisfaction/prestige découlant de la connaissance, meilleure
maîtrise de son destin, plus grande aptitude à comprendre les autres,...). Dans le
contexte de pays les plus pauvres, où le salariat est peu développé et où
l’économie est peu monétarisée21 (économie agricole avec peu d’échanges), les
bénéfices de l’éducation seront plus difficiles à mesurer mais bien réels
néanmoins : rendements agricoles en hausse, meilleure compréhension des
problèmes de nutrition et d’hygiène ...
20 Que Marx définit comme tous ceux qui n’ont d’autre richesse que leur force de travail. 21 Donc très mal appréhendée par les statistiques officielles que les économistes utilisent.
28
Tableau 1 – Diplôme et salaires observés : individus de 25-64 ans, Belgique,
2000
Diplôme
le plus élevé
Salaire
brut
Salaire
net
au plus le sec. 26 369,96 16 832,05
Supérieur non universitaire 28 858,32 18 105,14
Universitaire 37 161,10 21 340,62 Source : PSHB (2000)
Tableau 2 – Diplôme et taux d’emploi : individus de 25-64 ans, 2000
Communauté Diplôme le plus élevé Taux emploi
Flamande Au plus le secondaire 0,61
Supérieur court 0,81
Supérieur long 0,9
Française Au plus le secondaire 0,52
Supérieur court 0,76
Supérieur long 0,85
Source : PSHB (2000)
On parlera enfin abondamment du rendement de l’investissement dans le capital
humain, soit le rapport entre les coûts et les bénéfices de l’activité considérée.
S’agissant de l’investissement dans des études universitaires -- dont le seul coût
pour l’individu serait le salaire auquel il renonce pendant 4 à 5 ans -- une
mesure simple (dite ‘short cut’) du rendement par année d’étude serait
r= (Suni – Ssec)/ dur*Ssec [4]
où
- Suni est le salaire moyen auquel accède le diplômé de l’enseignement
universitaire ;
- Ssec est celui qu’il obtiendrait en s’arrêtant à la fin des études secondaires
et décidait d’entrer directement sur le marché du travail ;
Le tableau 3 ci-après fournit une estimation pour l’Union Européenne du
rendement de l’investissement dans une année d’étude supplémentaire. La partie
inférieure fournit les taux de rendement enregistrés (en moyenne) pour d’autres
types d’investissement plus conventionnels. On peut y voir que l’investissement
éducatif procure un rendement plus important que les bons du trésor et
comparable à celui des actions des grandes sociétés américaines.
29
Tableau 3: Rendement de l’investissement éducatif et rendement des
investissements financiers traditionnels
Type d’investissement Rendement (r)
Investissement éducatif (une année d’étude
supplémentaire)
min 5.90%
max 8.68%
Investissement financiers traditionnels
Grandes sociétés USA 7.70%
Bons du trésor USA 2.60% Source: de la Fuente (2002)
Mincer (1974) a développé un modèle économétrique simple devenu très
populaire pour mesurer le rendement du capital humain. Tout en prenant appui
sur la théorie éponyme, il offre une manière directe d’estimer le rendement de
l’investissement.
Mincer considère que le salaire est déterminé par le capital humain, lequel
s’acquiert via l’éducation (‘schooling’ S) mais aussi l’expérience professionnelle
(apprentissage sur le tas) EXP.
Et il propose une relation log-linéaire pour capter ces trois éléments
lnSALi= α+β.Si +γ.EXPi [5]
avec
- β estimé= approximation du taux de rendement d’une année d’étude
additionnelle, ceteris paribus (en particulier en contrôlant pour
l’expérience), car
β =dlnSAL/dS=(dSAL/SAL)/dS ≈ (SALS+1-SALs)/SALs lorsque dS=1 ;
soit encore le pourcentage d’accroissement du salaire en cas
d’augmentation du nombre d’années d’études de 1 unité (une
expression du rendement très similaire à cette du rendement dans sa
version short-cut eq.[4]) ;22
22 Rappel mathématique dlnY(x)/dx=dY/Y/dx
30
- γ captant la contribution de l’expérience ;
2. THEORIE DU FILTRE ET DU SIGNAL
Tout à l’opposé des théoriciens du capital humain, ceux du filtre ou du signal
(Arrow, 1973 ; Spence, 1973) contestent l’hypothèse de l’éducation est
synonyme de production nette de quelque chose (susceptible d’accroître la
productivité des individus) : l’éducation produit principalement un classement,
lequel révèle les aptitudes héritées par les individus ou le capital humain
constitué par ailleurs.
La proposition d’Arrow et Spence fait écho à l’observation des grands auditoires
à l’université, où somme toute, la logique dominante semble parfois celle du tri
en fin d’année. D’un point de vue normatif, cette théorie vient écorner
l’optimisme que se dégage de la théorie du capital humain; laquelle rappelons-le
véhicule l’idée que nous disposons des moyens d’améliorer l’humain et, par
agrégation la société, l’économie... La théorie du filtre quant à elle fait montre
d'un plus grand scepticisme. Dans sa version forte, l’éducation n’ajoute rien aux
individus. Elle ne sert qu’à révéler les différences qui existent entre individus.
Quelque part, la théorie du filtre remet donc en question l’intérêt pour la société
de consacrer des ressources importantes à l’éducation. Pourquoi tant de temps et
d’argent pour simplement « trier et classer » les individus ? Cela dit, la théorie
du filtre et du signal ne remet pas en cause la rationalité individuelle consistant à
« demander » l’éducation, mais bien l’utilisé sociale de la dépense éducative. La
théorie du filtre entend bien produire une théorie de la demande individuelle
d’éducation à part entière.
Pourquoi vouloir l’éducation (et ses coûts) si le seul enjeu est la mise en
évidence des différences existant entre individus. ? Imaginons deux types
d’individus se distinguant en termes d’aptitude (productivité)
Type % dans
population.
Productivité
1 q 200
2 1-q 300
En information parfaite, sur un marché du travail parfaitement concurrentiel, le
salaire devrait être égal à la productivité, soit 200 pour les individus de type 1 et
300 pour les individus du type 2.
31
Supposons maintenant que les individus connaissent leur type, mais pas le reste
du monde (recruteurs dans l’enseignement supérieur, employeurs sur le marché
du travail). Nous nous trouvons alors en information imparfaite ; une situation
où il est probable que les recruteurs ne feront pas de différence entre individus et
opèreront une régression à la moyenne: ils offriront un salaire égal à la
productivité moyenne.
S= q(200)+(1-q)300=300-100q [5]
avec, si q=50%, S=250
Ce type de salaire moyen est profitable aux individus peu productifs (type 1),
mais coûteux pour ceux qui le sont plus (type 2). Ces derniers ont donc a priori
un intérêt à essayer de se « signaler » comme plus productifs.
Supposons que les employeurs paient 300 les individus qui se signalent en ayant
réussi Y années d’études et seulement 200 les autres. Supposons dans le même
temps que d’éducation (i.e. réussir les examens) soit un processus plus
« pénible/coûteux » pour les individus moins productifs (type 1). Supposons en
particulier que C1>C2 représentent le coût d’une année d’études réussie pour
chacun des deux types d’individus.
Un individu choisira de supporter de coût de Y années d’études tant que :
300-C1Y>200 pour un individu de type 1
300-C2Y>200 pour un individu de type 2
Pour les individus à faible productivité (type 1) il est rationnel d’étudier au
maximum Y1 =100/C1. Et pour les autres Y2 =100/C2. Comme C2 est inférieur à
C1, on peut donc dire que les individus de type 2 seront a priori enclins à étudier
plus longtemps que les individus de type 1 (Y2 > Y1)
Si les firmes décident que le nombre d’années donnant au salaire de 300 est
compris entre ces deux valeurs (Y1<Y<Y2) seuls les individus de type 2
choisiront d’étudier Y années. La chose sera efficace pour eux et pas pour les
autres. A posteriori, les firmes concluront qu’utiliser le nombre d’années
d’études Y réussies comme critère d’octroi d’un salaire plus élevé est efficace,
car les individus recrutés dans ces conditions sont les plus productifs (ie, de type
2). La correspondance des choix opérés par les deux parties (offre et demande)
signifie que l’on se trouve en présence d’une situation d’équilibre.
Quelques mots maintenant sur les limites de la théorie du filtre. Nous serions
32
enclins à établir une distinction entre une version « forte » et « faible » de cette
théorie. Dans sa version forte, elle suggère que les systèmes d’éducation et de
formation ne servent qu’à trier et à révéler les différences qui préexistent entre
individus. Mais comment expliquer que de tels systèmes ne soient pas
systématiquement concurrencés par d’autres institutions de tri moins coûteuses,
comme des firmes de recrutement, pratiquant interviews et tests de QI par
exemple? Pourquoi maintenir et rémunérer ces écoles et leurs nombreux
personnels pour opérer des opérations de tri. Ne pourrait-on le faire au Heysel,
ou dans les salles de sport deux ou trois fois l’an à moindre coût ? Pourquoi
réclamer des élèves et étudiants qu'ils consacrent plusieurs années de leur vie, à
temps plein, dans des classes ou sur des campus si la session d’examen est le
seul moment décisif?
En raison de cette incohérence, nous préférons la théorie dans sa version faible
ou complémentaire à celle du capital humain. Le principal apport des théoriciens
du filtre serait d’attirer notre attention sur le fait que la demande d’éducation a
une double composante. D’une part elle vise l’acquisition de connaissances
(théorie du capital humain). Et part ailleurs, elle se double systématiquement
d’une demande de label (le diplôme, le certificat) qui renseigne/révèle/signale de
manière crédible au reste du monde (les institutions d’enseignement en aval, les
employeurs potentiels) à la fois le niveau absolu de capital humain atteint par
l’individu mais surtout son positionnement relatif. « Apprenez moi les
mathématiques, le français, les sciences, la soudure (demande de capital
humain) mais n’oubliez pas – surtout en fin de processus – de me délivrer le
label qui me permettra de révéler au reste du monde mon niveau relatif de
connaissances en ces matières et m’éviter d’être confondu avec autrui».
Un certain nombre d’observations empiriques donnent du crédit à cette version
« faible ». Ainsi les étudiants qui ont suivi des cours ou des formations sans
passer les examens23 et ne disposant pas de diplômes gagnent i)
significativement plus que ceux qui n’ont pas suivi de cours du tout (ce qui
tendrait à prouver qu’ils ont acquis un certain capital humain) ii) mais moins que
ceux qui ont passé l’examen et disposent du diplôme (ce qui tendrait à valider
l’idée d’une contribution partielle du signal).
Soulignons que l’aspect ‘demande de signalement’, venant systématiquement
compléter une demande de contenu et de capital humain, se rencontre rarement
dans d’autres secteurs que l’éducation et la formation. Dans le secteur des soins
de santé, dont nous parlerons plus loin, nous serions même tentés de dire que
tout est fait pour éliminer l’aspect signalement. « Examinez-moi, soignez-moi,
mais surtout ne révélez pas au reste du monde ce que vous savez de moi et de
23 Les étudiants ‘libres’.
33
mon état de santé ».
34
3. ANALYSE DE LA RELATION CAPITAL HUMAIN-CROISSANCE
Nous serons succincts sur ce point. Le but des quelques lignes qui suivent est
d’attirer l’attention du lecteur sur l’un des corollaires immédiats de la théorie
micro-économique du capital humain (section 2). Des auteurs comme Becker
mais aussi Schultz (1969-1961) vont rapidement émettre l’hypothèse que, par
agglomération, à large échelle, les bénéfices découlant de l’accumulation de
capital humain contribuent au niveau et à la croissance du PIB.
Sans que cela constitue une preuve formelle de l’existence d’une relation de
cause à effet, le graphique 1 montre à quel point le niveau de PIB par habitant et
niveau éducatif vont de pair. La même information ressort du suivi historique
d’un pays particulier
Graphique 1 : PIB par habitant et niveau moyen d’éducation
Les modèles théoriques relatifs au capital humain et à la croissance sont élaborés
autour de l'hypothèse selon laquelle les connaissances et les compétences que
possèdent les individus accroissent directement la productivité et augmentent
l'aptitude d'une économie à développer et à adopter de nouvelles technologies.
35
Cette hypothèse de départ est généralement formalisée de deux manières (qui ne
sont pas exclusives l'une de l'autre).
Rappelons que traditionnellement on a que :
Y=A.Kα. L(1-α) [6]
où
- Y désigne le PIB, K désigne le stock de capital physique ;
- L l’abondance du facteur travail (i.e., le nombre de bras) ;
- A l’état des sciences et des techniques (le terme de productivité totale
des facteurs) ;
- et α et 1-α qui correspondent aux parts la rémunération du capital et du
travail dans le PIB.
Une première manière de faire jouer le capital humain consiste à le modéliser
comme contribuant directement au niveau de production Y. Formellement, l’idée
de Schultz et d’autres consiste à considérer qu’au-delà la simple « quantité » du
facteur travail, sa « qualité » importe aussi pour expliquer le niveau et le taux de
croissance de Y ; traduisez la dotation en capital humain de ces L travailleurs
comprise comme leur état de santé et bien entendu leur niveau d’éducation.
Algébriquement, la fonction de production macro-économique devient
Y=A.Kα.(L*h)(1-α) [7]
avec h≥1
où L désigne le nombre de travailleurs et h le niveau agrégé du capital humain,
indexé par exemple sur nombre moyens d’années d’études de la population dans
le pays.
La deuxième possibilité mise en avant par Lucas (1988) consiste à inclure h
dans le modèle comme un déterminant de l’état général du progrès
technologique (c'est-à-dire du niveau du terme de productivité totale des
facteurs A).
Y=A(H).Ka.(L*h)(1-a) [8]
Il existe bien entendu un certain contraste entre ces modélisations et les résultats
empiriques. Certes les corrélations entre PIB et éducation sont nombreuses
(Graphique 1). Le sont moins les résultats qui confirment une relation causale
allant de l’accumulation du capital humain vers la croissance (et non l’inverse).
Une voie prometteuse réside cependant dans l’amélioration de la mesure agrégée
36
du capital humain. Traditionnellement, les travaux empiriques comme ceux de
Barro (1990) et Barro & Lee (1991) utilisent le nombre moyen d’années
d’études, somme toute une définition bien quantitative du capital humain, qui ne
prend pas en compte les éventuelles baisses de niveau au fil du temps24 . Les
travaux les plus récents (Hanushek & Kimko, 2000) utilisent plutôt
l’information sur la qualité du capital humain mesurée par les scores à des
examens standardisés (PISA...). Ces derniers soutiennent l’idée que le capital
humain contribue positivement à la croissance.
24 Que de fois n’entend-t-on dire que le diplôme secondaire aujourd’hui ne correspond plus au même
niveau de connaissances qu’il y a cinquante ans.
37
Chap 2 - Comment financer l'assurance soins de
santé ?25
L’éducation, la formation ne sont pas, aux yeux des économistes, les seuls
canaux de « production » du capital humain. A vrai dire, préalablement à
l’éducation se pose la question de la santé. Comme le dit la sagesse populaire,
sans la santé rien n’est possible. L’humain malade ou chétif cesse d’être source
de richesses économiques, car il devient fondamentalement improductif. D’où
l’intérêt des économistes du capital humain pour la question de la santé, en
particulier la question du mode de financement du coût des soins de santé.
Comment financer les soins de santé ?
1. LE BESOIN D’UNE ASSURANCE
A vrai dire, la question du financement se confond pour une bonne part avec
celle du besoin d’assurance. La fonction première de l’assurance est de fournir
aux individus une protection contre le risque, en l’occurrence celui d’une
dépense importante et inattendue suite à l’occurrence d’une maladie, invalidante
(entraînant une incapacité) et coûteuse à traiter.
La raison fondamentale pour laquelle les individus -- y compris les plus riches
d’entre eux -- sont demandeurs d’une telle assurance tient à ce que les
économistes nomment leur aversion au risque : ils préfèrent jouir d’un revenu
réduit mais constant que d’un revenu variable même si ce dernier est en
moyenne plus élevé.
2. L’ASSURANCE DOIT-ELLE ETRE PRIVEE OU PUBLIQUE ?26
Le marché des assurances privées existe (assurance automobile, incendie...et
même hospitalisation). On peut même assez simplement décrire le type de prix
que les assureurs privés vont demander en échange du bénéfice de l’assurance
πi = (1+α) pi D [1]
où
- πi est la prime d’assurance à payer
25 Chapitre vu dans le cadre du cours 26 On notera, en référence à l’introduction, la forte composante normative du propos ici développé.
38
- D est la perte ou dommage attendu en cas d’incident (ex : accident de la
route, incendie, hospitalisation) ;
- pi est la mesure de la probabilité ou risque au sens statistique du terme
(compte tenu de l’observation des grands nombres) que l’individu i
connaisse le dommage D ;
- α est une mesure en % des coûts administratifs de l’assureur (en ce
compris les expertises) plus sa marge ou son taux de profit.
Selon cette formulation élémentaire, le prix de l’assurance dépend
principalement i) de l’importance du risque d’incident et ii) du montant des
dommages à rembourser en cas d’incident. Ainsi, dans le monde de l’assurance
privée, on s’attend à ce que la prime annuelle d’assurance automobile soit plus
élevée pour un jeune conducteur de sexe masculin circulant en agglomération
(cette population présente un risque d’accident plus élevé). On s’attend aussi à
ce que la prime pour une BMW série 7 neuve soit plus élevé que pour une Lada
de 1978 (le dommage en cas de perte totale est plus important pour le premier
véhicule).
Cette simple formule nous donne une représentation assez réaliste de la manière
dont fonctionne le marché privé de l’assurance. Les individus averses au risque
achètent spontanément des assurances que des assureurs privés leur vendent,
sans intervention de l’Etat.
Mais le marché des assurances tel que décrit par cette formule ne fonctionne
bien que si certaines conditions sont réunies.
Présence simultanée de ‘perdants’ et de ‘gagnants’
La première est celle de l’indépendance des risques individuels : la probabilité
que je me fasse voler ma voiture à Bruxelles est indépendante de celle qu’on
vous la vole à Wépion. L’inverse d’une telle situation est celle du choc qui
affecte simultanément toute la population des assurés : ainsi le vol simultané des
4 millions de véhicules personnels que compte le Royaume. Un tel choc
commun signifierait que les assureurs ne peuvent plus compter sur les assurés
‘gagnants’ (ceux qui ne se font pas voler) pour financer les montants dus aux
‘perdants’ (les victimes d’un vol). L’assurance par le privé de risques
caractérisés par ces chocs communs est donc, en théorie, improbable. Et c’est
semble-t-il ce que l’on observe dans la réalité où les contrats d’assurance
excluent de la couverture les dégâts liés à la guerre (une situation où les
destructions ont tendance à être communes et généralisées), ou aux épidémies ;
39
Risque vs certitude
La deuxième condition à vérifier est celle du caractère non totalement certain
des incidents donnant droit à compensation financière. Ainsi les assureurs qui
observent que certaines personnes commettent presqu’à coup sûr des accidents
de la circulation ou vivent dans des endroits où le vol est endémique
augmenteront fortement le prix de l’assurance. En cas de certitude (pi= 1), le
prix de l’assurance excède celui du dommage financier
πi = (1+α) D > D [2]
Dans de telles conditions financières, l’incitant à participer à l’assurance
disparaît. S’il s’agit de conducteurs se pose alors le problème de la conduite en
l’absence d’assurance. On en déduira aussi que l’assurance médicale des
personnes âgées est problématique sur le marché des assurances privées, parce
que la probabilité que ces personnes engendrent des dépenses de santé est une
quasi-certitude. De même pour la personne qui cherche à souscrire une
assurance maladie après avoir été diagnostiquée comme souffrant d’une
pathologie chronique.
Prévisibilité
La troisième condition à vérifier est celle du caractère prévisible (pour les
grands nombres) du niveau de risque. Les assureurs ont besoin de pouvoir
estimer a priori la valeur de pi ; non par pour un individu particulier mais pour la
population des individus de ce type. Ils le font généralement au moyen de
données historiques recensant la fréquence des incidents ayant affecté la
population des individus assurés ou à assurer. Et la loi des grands nombres
garantit en général que chaque année, la valeur de pi sera stable. Une situation
synonyme d’incertitude totale serait celle où il est impossible de déterminer a
priori la valeur de pi et donc de fixer le prix de l’assurance. Tel peut être le cas
lorsque les événements à assurer sont très rares (ex : le lancement des fusées de
l’agence spatiale européenne).
Une variante de l’argument concerne les situations où le contrat d’assurance
porte sur une période longue et où la nature du risque est susceptible de changer
significativement, à un moment et selon une intensité qu’il est difficile
d’anticiper et de quantifier. Ainsi les progrès médicaux, et le coût de mise en
œuvre de ces derniers, confrontent l’assureur privé à difficulté particulière. La
logique de contractualisation l’engage à couvrir le coût des soins de ses assurés
à un prix prédéterminé. Mais les innovations médicales peuvent rendre ce prix
caduc. Ainsi l’apparition des trithérapies dans le cas du Sida.
40
(A)symétrie d’information
La quatrième condition à vérifier est celle du parallélisme dans le degré
d’information entre les parties. En cas d’asymétrie d’information deux types de
problèmes peuvent exister.
Le premier est celui de la sélection adverse. L’efficacité commande que les
individus synonymes de risque plus élevé paient une prime plus importante.
Ainsi le jeune conducteur doit payer plus que le conducteur plus expérimenté. Si
les assureurs ne peuvent ou -- en raison de l’effort que cela représente --
renoncent à différencier entre les profils de risque, ils fixeront le prix en fonction
d’un profil moyen (le seul qu’ils sont en mesure d’observer aisément). Le
problème surgit lorsque par exemple le conducteur le plus risqué en est, lui,
pleinement conscient. Il peut alors délibérément ‘sur-acheter’ la couverture qui
lui est vendue, tandis que les individus qui se savent moins risqués (observant à
la limite que leurs pairs plus risqués rejoignent massivement l’assurance)
décident de limiter leur participation. On se trouve alors dans une situation où
‘le mauvais risque chasse le bon’ ; dont l’effet extrême peut est de tuer le
principe même de l’assurance, ou à tout le moins toute possibilité de
dissociation entre le prix et le profil de risque. Dans le monde de la santé on
citera l’exemple de cet assureur à vocation non lucrative27 américain Blue-Cross
Shield28. A ses débuts, cet assureur facturait le même montant à tous ses assurés,
pratiquant selon ses propres termes un prix ‘communautaire’, simple et peu
coûteux à mettre en œuvre. Mais il a dû rapidement faire face à la fuite des
jeunes. Or, n’assurer que des personnes âgées se traduit rapidement par une
envolée des prix, voire un effondrement de l’entreprise elle-même.
Le second problème est celui de hasard moral, soit une situation où l’assuré --
sans que l’assureur puisse aisément le vérifier -- adopte un comportement qui
augmente le dommage financier escompté piD, et, partant, pousse le prix de
l’assurance vers le haut. Ainsi la vitesse de conduite, le soin apporté à l’entretien
du véhicule et le risque d’accident grave ; le style de vie (fumer pas fumer) ou
d’alimentation (steak-frites-mayo vs. radis-carottes-céleris) et le risque
d’accident cardiaque.
Une variante de ce problème est celle où tant l’assuré que l’assureur sont
affectés par les choix et comportements – non observés ou impossible à évaluer
– des experts. Dans le contexte automobile il s’agit du garagiste. Dans le
contexte médical, celui du médecin et des professionnels de la santé. La valeur
de D (et peut-être même celle de pi) peut dépendre des choix qu’ils opèrent en
terme de type de traitement ou solution à apporter en cas d’incident. Simple
27 Nous dirions en Belgique une ASBL 28 Le bouclier croix-bleue (littéralement).
41
soudure ou remplacement complet de la pièce pour le garagiste ; un bon sirop ou
l’antibiotique large spectre pour soigner un mal de gorge dans le cas du
médecin.
2. L'ASSURANCE SOCIALE
Lorsque tout ou partie de ces problèmes se combinent, les économistes ont
tendance à prédire un mauvais fonctionnement du marché de l’assurance et à
préconiser l’intervention de l’Etat comme assureur. On parle généralement de
l’Etat comme fournisseur d’une assurance ‘sociale’.
Notons bien que certains des problèmes évoqués ci-dessus ne disparaissent pas
miraculeusement du fait de l’intervention de l’Etat. Le fondement de
l’assurance, fût-elle sociale, reste.
i) Une assurance sociale devra veiller à intégrer dans le mécanisme
simultanément, pour un certain nombre d’individus ‘perdants’ (pour
lesquels il faudra payer), un grand nombre d’individus ‘gagnants’ (les
cotisants pour lesquels il ne faut pas payer)29.
ii) Il sera relativement difficile à l’assurance sociale de rembourser les
dégâts consécutifs à des chocs communs (tremblements de terre ou
catastrophes naturelles très étendues, épidémies, guerre),
iii) Que l’asymétrie d’information entre d’une part l’assureur social et
d’autre part l’assuré ou le spécialiste auquel il fait appel peut conduire à
multiplier les comportements et choix jamais totalement observables ou
contrôlables30 synonymes d’inflation des coûts et donc des cotisations.
Mais d’où vient dès lors l’avantage de l’assurance sociale? A quoi tiennent sa
spécificité et sa force par rapport à l’assurance privée, singulièrement en matière
de soins de santé.
Le principal avantage de l’Etat est celui de pouvoir imposer la participation.
L’Etat a le pouvoir de rendre l’assurance obligatoire (assurance responsabilité
civile pour les conducteurs, assurance gros risques pour la santé). Ce faisant il
peut éviter le problème de la sécession des bons risques, soit le problème de
sélection adverse évoqué plus haut.
29 Ce commentaire renvoie aux discussions récentes sur l’assurance pension. 30 Sauf à démultiplier les moyens de contrôle coûteux (contre-expertises...) dont l’effet est d’augmenter le
prix de l’assurance (cfr le terme α)
42
Un avantage dérivé est celui de pouvoir plus librement dissocier le montant des
cotisations (le prix de l’assurance) de l’ampleur du risque pi caractérisant les
différentes catégories d’individus (jeunes/vieux en matière de risque de santé).
Rappelons que l’assureur privé, cherchant en définitive à éviter que les jeunes ne
le désertent31 en raison la présence d’assurés plus âgés aura tendance à
segmenter et à individualiser le prix de l’assurance. L’assureur public, pour qui
la participation est acquise, n’a pas à gérer cette contrainte. Il peut donc faire
cohabiter autour d’un montant de cotisation unique des profils de risque très
variables. Et ceci participe d’une fonction de redistribution du revenu qui va au-
delà de la fonction d’assureur.
L’autre avantage de l’assureur public concerne le caractère moins spécifique du
contrat32. Plus qu’un opérateur privé lié par les termes d’un contrat relativement
précis en termes de prix et de couverture, l’Etat peut réviser le montant de
cotisations et l’étendue de la couverture. Ceci constitue un avantage lorsque le
risque à assurer porte sur de longues périodes durant lesquelles certaines
évolutions imprévisibles (ex : progrès médicaux) sont susceptibles de modifier
fondamentalement la nature du risque ou du dommage à couvrir. Ainsi lors de
l’apparition de nouvelles molécules (trithérapies, protonthérapies...) l’assureur
social peut plus librement33 i) réduire le degré de remboursement d’autres
molécules dites ‘de confort’ ii) augmenter le montant des cotisations.
3. AU-DELA DU FINANCEMENT DE L’ASSURANCE
Le raisonnement économique, pour des raisons d’efficacité et pas seulement
d’équité comme il est généralement dit, tend à préconiser l’émergence
d’assurances publiques ou sociales. Mais la question de la nature publique ou
privée des prestataires de soins (médecins, maisons médicales, hôpitaux) est
tout autre. Et à vrai dire, aucun modèle de semble, s’imposer aux yeux de
l’économiste.
Au départ d’une assurance publique ou sociale, on observe en Europe et ailleurs
dans les pays de l’OCDE34 des systèmes où la production et la délivrance des
soins de santé relèvent :
31 Généralement au profit d’un assureur concurrent dont le profil des clients est plus favorable. 32 Dans certains cas, on peut même considérer que les assurances sociales fonctionnent comme des
services publics (côté prestations) et comme une taxe ou un impôt côté contribution. On s’éloigne alors
significativement du modèle du contrat privé (un acte bilatéral) pour s’orienter vers celui de l’acte unilatéral :
celui de l’Etat qui fixe unilatéralement l’ensemble des paramètres de l’assurance (prix et couverture). 33 Par simple arrêté ministériel dans le cas belge. 34 A notre connaissance, le seul grand pays à ne pas avoir d’assurance publique ou sociale couvrant
l’essentiel de la population sont les USA. Seuls les plus de 65 ans et les personnes réputées pauvres sont
couvertes par des assurances publiques fédérales (Medicare et Medicaid).
43
i) exclusivement du secteur public, tel est historiquement le cas au Royaume-
Uni avec le National Health Service35
ii) principalement de la production privée, comme cela semble le cas au
Canada ;
iii) d’un mix des deux, comme c’est le cas en Belgique ou en France ;
A notre connaissance, à un niveau macro, il est difficile d’établir une corrélation
entre le mode de production et de délivrance des soins et les statistiques telles le
taux de mortalité infantile, l’espérance de vie ou l’espérance de vie en bonne
santé. Par contre il est relativement établi :
i) que le système des USA, seul grand pays avancé sans assurance sociale
généralisée, est de loin celui où le coût total de la santé est le plus élevé ;
ii) que les systèmes qui fonctionnent sur le principe du monopole public (cas
anglais) en termes de production et de délivrance des soins, où les personnels
soignants sont salariés, où il n’y a pas de libre-choix, sont moins coûteux mais
connaissent des problèmes de files d’attente pour les interventions non
urgentes ; lesquelles suscitent généralement un sentiment d’insatisfaction
profond auprès de la population.
iii) A l’inverse, les systèmes qui prennent en partie appui sur le secteur privé36
pour produire et délivrer les soins, où il y a généralement libre-choix et
rémunération à l’acte de la prestation des médecins et des hôpitaux, connaissent
moins ces phénomènes. Par contre, ils enregistrent des niveaux de coût plus
élevés. Ceci est généralement interprété comme la conséquence d’un problème
de hasard moral vis-à-vis des professionnels prestataires.
35 Nous disons historiquement, car le gouvernement Blair cherche aujourd’hui a promouvoir le recours à
des prestataires privés (principalement des hôpitaux) structurés en ‘Trusts’ (structure juridique de droit privé à
vocation non lucratives, proches de nos ASBL). 36 Précisons qu’il s’agit majoritairement du privé ‘non-profit’, structuré en ASBL dans le cas belge.
44
Tableau 1 - Coût total des soins de santé, en % du PIB, par pays. Année 2002
Pays Coût Australie. 2001. 9.1
Austriche. 7.7
Belgique. 9.1
Canada. 9.6
Danemark. 8.8
Finlande. 7.3
France. 9.7
Allemagne. 10.9
Grèce. 9.5
Irlande. 7.3
Italie. 8.5
Luxembourg. 6.2
Pays-Bas. 9.1
Nouvelle-Zélande. 8.5
Norvège 8.7
Portugal. 9.3
Espagne. 7.6
Suède. 9.2
Suisse. 11.2
Royaume-Uni. 7.7
USA. 14.6
Source: OCDE
45
Chap 3 - Comment financer l’éducation ?
Le coût de l’éducation n’est pas de même nature que celui de la santé ; càd il ne
s’apparente pas à la prise en charge financière de frais découlant d’incidents
imprévisibles. Le problème du financement de l’éducation n’est donc pas celui
de l’assurance. En ce sens, la question du financement des coûts éducatifs est
plus conventionnelle... Elle présente néanmoins de grandes spécificités.
Une manière d’introduire la discussion consiste à rappeler que l’éducation et la
formation ont une dimension ‘privative’ importante : le diplôme est synonyme
de gains privés, monétaires, importants. On rappellera les salaires plus élevés ou
le risque chômage moindre, voire encore carrière plus longue. Mais malgré
l’ampleur de ces bénéfices privés, ce sont en général les pouvoirs publics qui
assurent le financement. Pourquoi ? Héritage historique ? Reflets des
préférences politiques ? Les économistes répondent par la négative. Il existe des
raisons économiques qui conduisent à recommander une intervention financière
de l’Etat dans le financement de l’enseignement, notamment supérieur. Quelles
sont-elles et qu’en est-il de leur pertinence dans le contexte actuel?
1. CAPITAL HUMAIN= CAPITAL INCORPORE
Le capital immobilier sous la forme de la maison d’habitation, comme le capital
humain, concerne un très grand nombre de personnes. Sa matérialisation
nécessite un investissement coûteux mais débouche sur des bénéfices durables37.
Comme dans le cas du capital humain, la plupart des individus voulant acquérir
un logement sont confrontés au problème de la contrainte de liquidités : ils ne
disposent pas des sommes nécessaires à l’achat ou à la construction. Mais à
l’inverse du capital humain, la solution à ce problème passe généralement par le
marché des capitaux et le prêt bancaire privé. Pourquoi ?
Le capital immobilier est dissociable de celui qui le possède. En cas d’emprunt,
il peut être mis en gage, faire l’objet d’une hypothèque. La mise en hypothèque
constitue une garantie forte dont l’effet est de rassurer le banquier. Elle explique
à la fois l’abondance de l’offre, la relative facilité d’obtention du prêt et, surtout,
des taux d'intérêt relativement faibles. En langage plus technique, on parlera de
faible prime de risque. En cas de cessation de paiement, pour cause de faillite
personnelle de l’emprunteur par exemple, il est relativement aisé pour le
banquier de récupérer tout ou partie de sa mise. Les maisons peuvent être saisies
et revendues, dans un contexte où historiquement les prix augmentent
régulièrement. Mais au-delà du détail, l’élément décisif est le caractère
37 Bien construites, les maisons peuvent servir plusieurs siècles durant.
46
dissociable du capital immobilier. Le banquier investit dans un capital sur lequel
il détient une option, un pouvoir de contrôle. Essayons d’imaginer ce que
pourrait être l’équivalent d’une clause d’hypothèque dans le cadre d’un prêt
d’études. Comment mettre en gage le capital humain, indissociable lui de
l’emprunteur ? Reproduire une clause d’hypothèque reviendrait à conférer au
prêteur un droit de propriété sur l’humain. Et ceci nous renvoie assez
directement à l’idée d’esclavage.
Raisonnement farfelu ? Pas vraiment croyons-nous. Nous décelons autour de
nous de telles clauses ‘d’esclavage’, de restriction de l’autonomie de la personne
lorsque le coût de formation est financé par un tiers. Ainsi les armées (belges ou
autres) exigent des individus dont elles paient la formation qu’ils s’engagent à
rester en leur sein pendant un certain nombre d’années38. Celui qui finance le
capital humain cherche à s’en assurer le bénéfice. L’autre exemple, bien connu à
défaut d’être interprété en termes économiques, est celui des clubs sportifs. Le
capital humain en question est très spécifique puisqu’il correspond à un savoir-
faire sportif (contrôler une balle sur un grand terrain vert...). Le point important
ici est qu’il est généralement financé par les clubs et, qu’à ce titre, ces derniers
réclament et obtiennent d’être ‘propriétaires’ des joueurs. Les bons joueurs,
formés au sein de petits clubs, sont vendus sur le marché, selon un calendrier et
des termes dictés par les gestionnaires du club. Cette logique de propriété par les
clubs se prolonge ensuite à travers le marché des transferts. Et l’économie du
sport s’accommode mal du principe de liberté des personnes. D’où d’ailleurs le
recours aux tribunaux lorsque, sans l’aval de son club propriétaire, un joueur
rompt son contrat39. Reste que pour la plupart d’entre nous le principe de liberté
de la personne, fût-elle dépositaire d’un important capital humain financé par
autrui, finit par l’emporter. Les clauses d’esclavage sont illégales !
Une fois ce principe fort établi, subsiste la question de savoir qui doit financer le
capital humain ? L’individu lui-même ? C’est généralement ce que l’on dit à
propos de la formation professionnelle requise par l’entreprise. Quid cependant
des formations longues, plus coûteuses ? La réponse des économistes est alors
de dire que l’Etat doit intervenir. L'enjeu est de permettre aux individus ayant la
capacité de se former d’échapper à la contrainte du manque de liquidités.
En pratique, la mise en œuvre de ce principe peut prendre différentes formes.
Aux USA, le gouvernement fédéral et nombre d’Etats subsidient les prêts
étudiants finançant les droits d’inscription (très) élevés de certaines universités.
Le prêt reste privé au sens où il est accordé par une banque privée. Mais cette
dernière reçoit une aide financière importante des pouvoirs publics en échange
38 Et le nombre d’années est généralement fonction (positive) de la durée et du coût des études : plus pour
un officier ingénieur que pour un sous-officier comptable... 39 Nous visons ici le procès Bossman.
47
de prêts consentis à taux réduit.
Dans d’autres pays comme la Norvège, l’Australie, les Pays-Bas, la Nouvelle
Zélande, la Hongrie ou le Royaume-Uni, les pouvoirs publics se substituent au
prêteur privé : les étudiants empruntent directement auprès des pouvoirs publics.
Le troisième scénario, très répandu et que nous connaissons en Belgique, est
celui du financement direct des institutions par le budget public, lui-même
alimenté par les différentes composantes de la fiscalité : impôt sur le revenu des
personnes, TVA, accises...
2. CAPITAL HUMAIN= SOURCE D’EXTERNALITES
L’autre justification majeure d’une intervention financière des pouvoirs publics
est que le capital humain génère aussi des bénéfices collectifs ou externalités
positives.
On rappellera qu’il existe des situations d’échange entre agents à un prix donné
(ex : un certain salaire) i) où le prix reflètent les bénéfices des parties prenantes
à l’échange ii) mais pas ceux dont profitent des tiers non parties prenantes à
l’échange.
Les exemples en matière de santé sont assez immédiats. En matière de maladies
contagieuses par exemple, il est clair que le prix du vaccin sur le marché libre
aura tendance à refléter le rapport entre le bénéfice pour l’individu
(s’immuniser) et le coût de fabrication du laboratoire. Mais quid des bénéfices
(considérables) pour les tiers à la transaction ? Quid de la capacité d’un prix de
marché à refléter le fait que la vaccination d’un certain pourcentage de la
population est de nature à réduire considérablement les risques de transmission à
l’entièreté de la population.
A propos de l’éducation, l’exemple typique est celui de l’apprentissage de la
langue et de la lecture. Certes cette compétence peut être profitable à un
employeur et conduire à un salaire plus élevé. On dire que le bénéfice privé de la
compétence est incorporé dans le prix. Mais la maîtrise d’une langue --
particulièrement s’il s’agit de la langue véhiculaire du pays, de ses institutions --
profite aussi à la collectivité. Le travail des fonctionnaires chargés de
communiquer avec la population se trouvé simplifié, idem pour l’organisation
de la démocratie (votes...). Le support écrit devient un moyen de transmettre des
instructions.... Ces bénéfices sont de nature collective et ne sont pas, a priori,
pris en compte par les individus lorsqu’ils ont à choisir de se former.
On retrouve un même argument d’externalités positives à propos de la
composante intergénérationnelle des bénéfices de l’éducation. On constate en
48
effet que l’acquisition d’un certain niveau d’éducation par une génération
donnée, favorise – au sens où il tend à faciliter – l’acquisition d’un niveau
d’éducation équivalent à celui de la génération suivante. Car l’éducation a une
composante domestique quasi-automatique. Quid de la prise en compte de ces
bénéfices pour les générations futures par les générations actuelles40 ?
Le prix de marché reflète le bénéfice qu’en retire l’automobiliste (rouler,
transporter de A à B...) ainsi que les coûts de fabrication (extraction, raffinage,
transport, distribution à la pompe...). Quid de l’individu (le tiers) qui subit les
effets de la pollution de l’air, soit l’externalité négative ? Comme l’air est un
bien public, soit un bien pour lequel il n’existe pas de droit de propriété, il est
peu probable que l’individu victime de la pollution ait les moyens de ‘vendre’
un droit à polluer le volume d’air pur auquel il aspire et donc de forcer le prix à
intégrer cette parcelle des coûts qui le concerne.
Et si l’effet des externalités négatives peut être de conduire à une
surconsommation au-départ d’un prix qui sous-estime la composante collective
liée à cette consommation ; celle des externalités positives et plutôt de sous-
consommer ou de sous-investir dans le type d’activités ou de comportement à
l’origine du bénéfice.
En pratique, il est cependant difficile d’apprécier à quel point l’existence de ces
externalités positives conduit à une insuffisance d’éducation, et ce
indépendamment d’autres contraintes comme le manque d’aptitudes /d’acquis
cognitifs ou le manque de liquidités évoqué plus haut. La présence de bénéfices
collectifs, venant en sus des bénéfices privés, n’implique pas que les individus
renoncent totalement à produire les comportements à l’origine de ces bénéfices.
La véritable question est celle de l’intensité du sous-investissement au terme du
calcul privé. Elle est aussi celle de la capacité de l’autorité publique à déterminer
le niveau adéquat de la subvention. Car, s’il est probable que les individus sous-
investissent en l’absence totale d’aide publique, il est tout aussi concevable que
certains se ‘sur-éduquent’ en situation de gratuité généralisée (Del Rey &
Racionero, 2005).
40 On retrouve cet argument dans les discussions sur l’environnement et l’utilisation des ressources
naturelles. Quid de la capacité des prix pratiqués entre contemporains à intégrer le point de vue des générations
futures ?
49
3. FINANCEMENT PUBLIC=PLUS EQUITABLE?
Dans cette dernière section, nous discutons la justification du financement
public la plus controversée : son caractère équitable. Précisions qu’il s’agit du
financement public de l’enseignement supérieur, intervenant au-delà de la
scolarité obligatoire.
Iniquité persistante
La discussion tient en bonne partie au constat, maintes fois répété, de ce que
l’accès à l’enseignement supérieur reste socialement biaisé malgré la
prépondérance du financement public. Les dernières décennies ont certes été
synonymes de massification relative, mais les écarts de taux d’accès au diplôme
d’enseignement supérieur selon le niveau d’éducation des parents restent
conséquents et stables. En 2000, dans l'ensemble Wallonie-Bruxelles, par
rapport à un individu dont la mère a un niveau primaire, celui dont la mère est
diplômée du supérieur à 153% de chances en plus (2,5 fois plus) d’accéder au
diplôme supérieur. Ce chiffre est de 135% (2,3 fois plus) en Flandre. A la
différence de celles du secondaire, ces valeurs n'ont pas véritablement diminué
depuis 1960. Et ceci traduit la persistance d'un assez fort degré d'iniquité dans
l'accès aux diplômes délivrés par l’enseignement supérieur (Vandenberghe,
2004b).
Cela étant, l’observation de la persistance d’une forte iniquité des chances
d’accès au diplôme supérieur n’invalide pas l’idée que le financement public
peut contribuer à réduire l’intensité de la relation entre origine sociale et réussite
académique. Ce pourrait être pire intervention publique, car toute réduction de la
part publique du financement conduirait à une réduction globale de la demande,
et en premier parmi les individus les moins fortunés. Peut-être. Mais les données
de comparaison internationale disponibles ne soutiennent pas entièrement cette
affirmation. Car il ne semble pas y avoir pas de corrélation claire entre le taux de
participation global à l’enseignement supérieur dans un pays et l’importance de
la composante publique du financement. (Graphique 1).
50
Graphique 1 -
Source : OECD Education database; and Education at Glance (2007)
Participation à l'enseignement supérieur à l'âge de 20 ans
et part des coûts pris en charge par les pouvoirs publics, OCDE 2003
Pourcentage
AUS
AUT
BEL
CAN
CHE
CZE
DEUDNK
ESP
FIN
FRA
GRC
HUNIRL
ISL
ITA
KOR
MEX
NLD NOR
NZL
POL
PRT
SVK
SWE
TUR
USA
OECD
R2 = 0.253
10
20
30
40
50
60
70
20 30 40 50 60 70 80 90 100
Ta
ux
de p
art
icip
atio
n
Part du financement public
(Austr)Australia; (Aust) Austria; (Bel) Belgium; (Cze) Czech Republic; (Den) Denmark;(Fin)
Finland; (Fra) France; (Ger) Germany; (Hun) Hungary; (Ice) Iceland; (Ire) Ireland; (Ita) Italy;
(Jap ) Japan ; (Kor)Korea ; (Mex) Mexico ; (Net) Netherlands ; (New) New Zealand ;
(Nor) Norway ; (Pol) Poland ; (Slo) Slovak Republic ; (Spa) Spain ; (Swe) Sweden ;
(Tur)Turkey ; (Uk ) United Kingdom ; (Usa) United States ;(Arg)Argentina ; (Chi) Chile ;
(Ind) Indonesia ; (Isr) Israel ; (Mal )Malaysia ; (Par)Paraguay ; (Per) Peru ; (Uru) Uruguay
Financement public anti-redistributif
Nous sommes enclins à penser que l’accès à l’enseignement supérieur est
fortement conditionné par les résultats et les connaissances en fin
d’enseignement obligatoire. La contrainte à laquelle les étudiants d’origine
défavorisée font face est peut-être plus celle du manque connaissances de base
(lecture, mathématiques, sciences) que celle du manque d’argent. Et tant que la
distribution des résultats en fin de secondaire reste socialement biaisée, le
financement public de l’enseignement supérieur est antiredistributif : il
intervient globalement en faveur des individus privilégiés.
51
Lutter contre ce type d'iniquité passe tantôt par des politiques de recrutement
encadrées, au besoin en recourant à des quotas, tantôt par une augmentation
sélective des droits d’inscription. Réserver un certain nombre de places à des
étudiants issus de milieux défavorisés ou réclamer un minerval plus élevé pour
les étudiants favorisés par la naissance (Hindriks, 2003) sont alors le moyen de
limiter les transferts régressifs41.
Remboursement implicite
Il est cependant possible de nuancer l’argument du financement public régressif
en faisant valoir que les étudiants du supérieur paieront plus d’impôts tout au
long de leur vie que les autres. S’esquisse alors l’idée que le financement public
fonctionne en partie tel un prêt implicite de la part de l’Etat au bénéfice des
étudiants ; lesquels bon an mal an remboursent ce prêt au cours de leur vie
professionnelle, à travers i) un niveau général des impôts plus élevé du fait du
financement public de l’enseignement supérieur ii) et une contribution plus que
proportionnelle à ces impôts additionnels, principalement du fait de la
progressivité des prélèvements.
Nous estimons (Vandenberghe & Debande, 2005) dans le cas de la Belgique
qu’1 Euro prélevé pour assurer le financement public de l’enseignement
supérieur est in fine payé à concurrence de 47 cents par un diplômé du supérieur
(Tableau 1). Ce taux de remboursement implicite oscille entre 33% (femmes
universitaires en Wallonie et à Bruxelles) et 70% (hommes, diplômés du
supérieur non universitaire en Flandre). Nous estimons également qu’il est plus
élevé en Belgique (47%) qu’au Royaume-Uni (42%) ou qu’en Allemagne
(30%). Deux facteurs expliquent ces écarts. Le premier ─ de loin le plus
important ─ est celui de la part des diplômés dans la population. Au plus elle est
importante au plus il est logique d’observer que l’impôt finançant le supérieur
est payé par des individus qui ont profité de cet enseignement. Et la Belgique se
caractérise par une part relativement importante de diplômés du supérieur dans
sa population. L’autre facteur est celui de la progressivité de l’impôt sur le
revenu. Les diplômés du supérieur accèdent généralement à des revenus plus
élevés et, ce faisant, contribuent proportionnellement plus.
41 Des ‘pauvres’ vers les ‘riches’.
52
Tableau 1 – Taux de remboursement implicite via l’impôt des personnes de la
dépense éducative à charge des pouvoirs publics. Ventilation par pays, région,
genre et type de diplôme supérieur.
Pays Région
Femme Homme Moyenne
Nationale Bachelier* Masters** Bachelier* Masters**
Belgique Wallonie & Bruxelles 0.42 0.33 0.60 0.47 0.47
Flandre 0.39 0.35 0.70 0.49 0.47
Allemagne Est 0.25 0.18 0.49 0.31 0.30
Ouest 0.27 0.19 0.46 0.32 0.30
R-Uni Hors Londres M. 0.37 0.36 0.70 0.56 0.42
Londres Métropole 0.44 0.40 0.70 0.50 0.42
* 3 ans non-universitaire ** 5 ans universitaire
Source : Vandenberghe & Debande (2005)
Mobilité étudiante: une illustration du problème du passager clandestin
En final, soulignons que l’argument du prêt implicite42 est en partie ébranlé
lorsque qu’intervient la mobilité (asymétrique) des étudiants et diplômés. Car le
remboursement implicite présuppose une correspondance entre le territoire où
s’acquiert le capital humain (le pays, la région qui finance les études) et celui où
l’on vit, travaille, paie des impôts. Tant que la mobilité individuelle se déploie à
l’intérieur des entités en charge du financement de l’enseignement supérieur, la
mécanique du prêt implicite joue à plein. Elle est mise à mal lorsque surgit
(encouragée éventuellement par Bologne) une mobilité à plus large échelle et
asymétrique. Se pose alors la question de la soutenabilité du financement public
‘local’ : la Communauté française peut-elle continuer à assurer la quasi-gratuité
de l’accès alors qu’elle est importatrice nette d’étudiants43 à hauteur de 13% de
ses effectifs ? Se pose aussi la question de l’iniquité entre Etats : le contribuable
belge, francophone44 doit-il payer le capital humain de citoyens qui iront
s’établir, par exemple à Londres et payer l’impôt britannique ? A la marge, de
tels parcours de « passagers clandestins » sont sans effets réels sur les grands
équilibres financiers. Quid cependant lorsque l’on s’écarte de la marge ? On
peut alors prédire l’émergence de stratégies unilatérales visant soit à limiter le
nombre global d’étudiants, soit à réduire le nombre de ceux en provenance de
l’étranger. Quoique parfaitement logiques du point de vue des pouvoirs publics
locaux45, ces stratégies sont susceptibles de freiner la mobilité intra-européenne
et de ralentir l'accumulation de capital humain dans l’Union ; tout l’opposé des
42 Et dans une certaine mesure celui des externalités positives évoqué plus haut. 43 En provenance de l’étranger ou de la périphérie flamande de Bruxelles. 44 Comme l’indiquent les travaux de R. Deschamps et V. Schmitz, la dotation de la Communauté
française en provenance du fédéral sera très prochainement totalement indexée sur le rendement de l’impôt des
personnes physiques en Wallonie et à Bruxelles. 45 Nationaux, régionaux ou communautaires.
53
objectifs de Bologne.
Ce contexte conforte le point de vue des économistes qui réclament un
financement public à l’échelle de l’UE. Il invite alternativement à réfléchir à
l’opportunité d’établir des chambres de compensation, à l’image de ce qui se fait
entre pays scandinaves. Cette mobilité46 est aussi à l’origine des réflexions de
M. Gérard (2006) sur l’opportunité (i) d’introduire un véritable système de prix
dans l’enseignement supérieur et (ii) de réorienter les budgets publics
actuellement consacrés à l’enseignement supérieur. Traditionnellement
financeurs d’institutions situées sur leur territoire, les pouvoirs publics
pourraient, à l’avenir, consacrer leurs moyens à aider les étudiants et diplômés
résidant sur leur territoire à couvrir le prix des études; en distribuant des chèques
ou en mettant en place et en subsidiant des systèmes de prêts contingents47
(Vandenberghe & Debande, 2005).
4. FINANCEMENT PAR L’IMPOT, LES DROITS D’INSCRIPTION ET LES
PRETS CONTINGENTS
Ces considérations sont aussi à l’origine d’un regain d’intérêt pour une
contribution accrue de la part des étudiants. Ces droits d’inscription majorés
pourraient également être automatiquement commués en prêts (Vandenberghe ;
2004a). Le remboursement du prêt interviendrait au terme des études, selon le
revenu.
Différentes formules peuvent être explorées. La plus connue est celle des prêts
contingents au revenu (Income-contingent loans). Aucun paiement n’est
demandé à l’inscription (“Higher Education should be free at the point of
use...”). Le paiement intervient après les études telle une mensualité sur un prêt
hypothécaire, idéalement tel un montant X au-delà d’un revenu de Y€ par
tranche de 1000€ empruntés. Le revenu Y à partir duquel interviendrait le
paiement devrait logiquement correspondre au revenu moyen d’un individu
n’ayant pas fait d’études supérieures. Cette clause ‘income-contingency’
s’apparente à une assurance contre le risque de baisse de revenu.
Le graphique 2 présente - pour le cas de l’Allemagne- une estimation de la
valeur cumulée de X exprimée en % du revenu net cumulé durant la durée du
prêt (ici 20 ans), dans le cas d’un prêt de 5.000 €. Ces estimations sont extraites
de Vandenberghe & Debande (2005).
46 Parmi d’autres éléments comme le sous-financement chronique par l’Etat de l’enseignement supérieur
européen, mis en exergue par plusieurs contributions dans ce numéro. 47 Voir la contribution d’A Trannoy et R. Gary-Bobo dans ce numéro, pour une présentation détaillée du
concept de prêt contingent.
54
Le même graphique présente les estimations de la valeur cumulée de X en cas de
recours à un autre type d’instrument : les ‘human capital contracts’. Il s’agit
cette fois d’instruments qui s’apparentent à des actions (‘equity’), car le
paiement – tel un dividende - prend la forme d’un pourcentage prédéterminé du
revenu futur. Dans ce cas de figure l’assurance offerte aux diplômés est
consubstantielle du mode de paiement. Comme il s’agit d’un pourcentage du
revenu, l’adaptation du montant de X se fait automatiquement, au prorata du
revenu. Et si le revenu et nul, la contribution est nulle par définition. A priori
donc, un ‘human capital contract’ est plus apte à tenir compte de la capacité
contributive du diplômé.
Le graphique 2 reproduit également le montant des contributions en cas de
recours à des modes de financement plus conventionnels comme le droit
d’inscription48 (pure Fee) ou le financement par l’impôt (en bonne partie
supporté par les non-diplômés). Sur ce dernier point, la distinction est faite entre
un financement strict par l’impôt sur le revenu (Income tax), soit le plus
progressif des impôts, et l’ensemble des impôts (General tax).
Le graphique 2 suggère que le financement privé (Fee, Income-contingent loan
ou human capital contract) est plus coûteux pour les diplômés que le
financement par l’impôt. D’aucuns y verront dès lors un moyen de réduire les
effets anti-redistributifs du financement par l’impôt (cf. section 3 supra). Le
même graphique met aussi en exergue les écarts importants qui peuvent exister
entre types de financement privé selon qu’ils intègrent ou pas une clause de
contingence (càd un mécanisme d’assurance contre la baisse ou la perte de
revenu). Un diplômé allemand dont le revenu net cumulé serait faible paierait
1,75% dans le cadre d’un système de droits d’inscription payés à l’inscription
(pure Fee) contre 1% avec le prêt contingent ou le ‘human capital contract’. La
situation est exactement à l’opposé pour un diplômé dont le revenu cumulé
serait élevé.
48 Lequel s’apparente, en termes de X, à un système de prêts non-contingent au revenu.
55
Graphique 2 – Droits d’inscription (pure Fee), financement par l’impôt du le
revenu (income tax), par la fiscalité générale (All taxes), par des prêts continents
(Income-contingent loans) ou les contrats contingents (Human capital contract).
Dépense de 5000 €.
56
Chap 4 - Les firmes capitalistes et la formation
des personnels
Evoquons maintenant la question de la contribution des firmes à finalité de
profit au financement du capital humain. Le point de départ de cette discussion
repose sur les travaux de G. Becker (1964). Dans ses premiers écrits, Becker
établit une distinction entre deux formes de formation, entre deux types de
capital humain. Et il établit une prédiction variable en termes de financement par
les firmes selon chacune de ces deux catégories.
Formation générale
Tout d’abord la formation générale, acquise dans le système éducatif, ou à
travers des cours généraux. Cette formation est facilement transférable d’une
firme à l’autre étant donné i) sa valorisation/son usage possible en de très
nombreux endroits ii) et son indissociabilité (cf. chapitre 3). La firme n’est
nullement encouragée à supporter les coûts d’une telle formation. Car, dans un
environnement concurrentiel, celui ou celle qui en bénéficie est susceptible de
s’en prévaloir dans une autre entreprise prête à mieux le/la rémunérer. Car une
fois le coût de la formation engagé, les firmes en concurrence cessent de faire
jeu égal. A court terme, celle qui investit en formation doit se préoccuper de
récupérer le coût de son investissement et faire preuve de modération en termes
de salaires. Celles qui ne financent pas de programmes de formation, sont --
toutes choses égales par ailleurs -- financièrement plus fortes et enclines à offrir
des salaires plus élevés. A défaut de supporter le coût de la formation du capital
humain, elles peuvent ‘acheter’ celui produit par leur concurrente, en offrant un
salaire (un peu) plus généreux. Anticipant ce ‘débauchage’, la firme aura
tendance à renoncer à former son travailleur. En situation de concurrence forte
entre firmes et de mobilité forte des travailleurs, et à propos du capital humain
général, Becker fait donc la prédiction que les firmes investiront peu.
Formation spécifique
Mais Becker reconnaît l’existence de la formation spécifique, acquise au sein
d’une unité de production ou d’un service, qui élève la productivité du
travailleur au sein de l’entreprise mais pas ou peu en dehors de celle-ci. Ainsi
définie, la formation spécifique devient de facto ‘propriété’ de la firme. Et la
crainte de voir cette formation profiter à la concurrence ou augmenter le degré
de mobilité des travailleurs se trouve fortement limitée. Certes la firme peut
perdre le travailleur formé, et, indissociabilité oblige, le capital humain y
associé. Mais ce risque n’est plus systématiquement exacerbé par la nature
concurrentielle de l’environnement.
57
Un double problème
La prédiction de Becker pose toutefois un double problème. Le premier est que
le capital humain spécifique est une catégorie conceptuelle sans illustration
empirique évidente. Il est en effet difficile d’imaginer des connaissances ou des
savoir-faire non utilisables partiellement en dehors de la firme où ils ont été
acquis. Les esprits caustiques évoquent la connaissance du local où se trouve la
machine à café, l’emplacement les toilettes.... Ce genre de connaissances est
rigoureusement spécifique à l’entreprise car radicalement inutile en dehors. Plus
sérieusement, la spécificité du capital humain découle généralement d’éléments
connexes comme par exemple la localisation et la densité de l’économie
environnante. Plus une firme fonctionne dans un environnement dense comme
celui de grandes métropoles, plus il est aisé pour un travailleur i) de changer de
firme ii) de trouver une firme intéressée par la compétence très pointue qu’il a
acquise.
L’autre problème est que — dans les faits — nombre de firmes investissent dans
la formation générale. Cette observation, de prime abord, invalide la prédiction
de Becker. On connaît bien entendu le cas des entreprises allemandes,
autrichiennes ou suisses qui investissent massivement dans la formation
générale des jeunes, dans cadre de l’enseignement dit ‘dual’ : un enseignement
en alternance, où 50% de temps de formation est assuré au sein de l’entreprise et
à ses frais. En Allemagne, jusqu’à 70% d’une cohorte participe à l’enseignement
dual ; lequel est largement financé par les entreprises. Mais il y a aussi le cas de
toutes ces firmes qui financent des cours d’informatique, de langue et autres à
leur personnel. Or rien n’est plus général aujourd’hui qu’une formation à l’usage
de Word ou de maîtrise de l’anglais. Comment réconcilier la prédiction de
Becker avec ces observations ? La chose n’est pas aisée, à vrai dire. Nous
livrons ici quelques pistes et théories prometteuses.
Tentatives d’explication
La première tourne autour de l’idée que la prédiction de Becker n’est pleinement
valide que dans un univers i) concurrentiel où les firmes sont égales, ii) de forte
mobilité des individus entre firmes, à coût faible ou nul. Acemoglu & Pischke
(1998) montrent que l’investissement dans le capital humain général est
rationnel/profitable dans un contexte d’imperfection du marché du travail. Les
auteurs épinglent deux éléments qui y conduisent. Le premier est tout
simplement un manque d’information, en particulier la non-certification des
compétences générales acquises au sein des entreprises. L’idée est ici
simplement que les firmes concurrentes, jusqu’à un certain point, ne ‘savent pas’
n’observent pas directement l’effort de formation générale de leurs rivales. Et
58
ces dernières se gardent de le révéler ou de doter leurs employés des certificats
et diplômes leur permettant de se ‘signaler’ aisément (cf. Chap 3). L’autre
constituant de l’imperfection de marché sont les coûts de transfert49 importants
entre les firmes. Dès l’instant où ces coûts dépassent un certain seuil, l’incitant à
la mobilité face à un (léger) différentiel de salaire diminue.
On retrouve cette idée de concurrence imparfaite lorsque l’on se penche sur le
cas de l’enseignement dual allemand. Celui-ci est largement cogéré dans le
cadre de la concertation entre syndicats et patrons, souvent d’ailleurs au niveau
le plus centralisé. Et le système des diplômes délivrés dans le cadre de cet
enseignement dual est largement ‘calé’ sur les grilles salariales (contraignantes)
négociées par les mêmes partenaires. La conséquence en est que l’hypothèse
d’une « débauche » par le biais des majorations salariales, comme le suppose
Becker, est peu vraisemblable dans le cas allemand. Les firmes qui forment
n’ont pas à craindre que d’autres firmes — qui éventuellement ne participeraient
pas à l’enseignement dual — débauchent systématiquement ces jeunes aussitôt
leur formation achevée. L’instrument d’une telle stratégie est tout simplement
verrouillé : les salaires, à niveau donné de formation, sont figés50.
Dans le cas de la formation des adultes, on relève parmi les statistiques i) que ce
sont les grandes firmes qui investissent le plus dans la formation et ii) que ce
sont surtout les cadres qui en profitent. La grande taille des firmes peut signifier
qu’elles sont financièrement plus ‘solides’ que leurs concurrentes et donc plus
enclines à réaliser des investissements risqués. On retrouve une fois de plus ici
l’argument d’une concurrence imparfaite. Becker raisonne dans un contexte où
les firmes sont ‘égales’. Le sont-elles en réalité ? Non, probablement. Mais,
notons aussitôt qu’il suffit en principe de deux grosses firmes en concurrence et
de force égale pour que la prédiction de Becker tienne.
Une explication plus prometteuse semble être celle de la prise en compte des
stratégies de fidélisation des cadres formés. Nous observons que les (grandes)
firmes qui forment leurs cadres les impliquent simultanément dans des
dispositifs financiers dont l’effet direct est de freiner la mobilité sortante. Le
plus connu est le système des ‘stock-options’. De quoi s’agit-il ? Au sens strict,
de droits d’achat d’actions de la société à un horizon et à un prix prédéterminés.
Ainsi une firme offre à son cadre prometteur un certain nombre de ces droits
d’achat à un prix X. Si, au moment de l’échéance de l’option d’achat l’action
vaut Y>X, le cadre achète au prix X pour revendre aussitôt au prix Y ; en
49 A comprendre comme les coûts de transport ou de déménagement ou les coûts psychologiques. 50 On ajoutera que ceci n’explique pas complètement le comportement des firmes. Notamment celles qui
forment et qui ne gardent qu’une relativement faible proportion de leur ex-stagiaires. Ce serait le cas des grosses
firmes comme Daimler-Benz où le taux de rétention serait inférieur à 40% à horizon de 5 ans.
59
empochant la différence51. Et nous de souligner que ce sont ces catégories qui
font le plus l’objet de stratégies de fidélisation monétaire. L’élément important
n’est pas tant l’existence d’un bénéfice potentiel mais le fait que les firmes
conditionnent généralement le droit d’exercice des ‘stock options’ au fait d’être
toujours dans la firme à l’échéance, ou du moins d’avoir accumulé une certaine
ancienneté de service. L’hypothèse est donc que, via l’usage des ‘stock-options’,
les firmes disposent du moyen de contrer le penchant à la mobilité sortante
induit par la formation générale.
Signalons enfin le raisonnement fort intéressant de Lazear (2003). Son
hypothèse est le capital humain en apparence général financé par les firmes
serait en fait plus spécifique qu’il n’en a l’air. Lazear considère qu’en pratique
l’accumulation du capital humain général dans une firme prend la forme d’un
vecteur de connaissances utilisées selon une combinaison spécifique à cette
firme. Il cite le cas d’une entreprise produisant des logiciels fiscaux. Au sein de
cette firme, trois types de compétences générales sont ‘produites’ et transmises
‘gratuitement ‘ aux employés : la maîtrise de la programmation en langage Java,
du droit fiscal et des éléments d’analyse économique. Chacune de ces
compétences prise individuellement est i) générale et ii) transférable/valorisable
auprès de la concurrence. Mais la combinaison de ces trois compétences,
l’intensité particulière avec laquelle elles ont été développées dans la firme et la
manière dont les individus ont appris à les utiliser conjointement, sont i)
spécifiques ii) difficiles à retrouver et donc à valoriser pleinement auprès de la
concurrence. En bref, l’organisation de la formation au sein des firmes sous la
forme de combinaisons très spécifiques de compétences générales, serait une
manière de limiter le risque de mobilité sortante du capital humain.
51 Les options d’achat, comme leur nom le suggère, ne représentent pas une obligation d’achat. Si le cours
de l’action à l’échéance vaut Z<X, le cadre n’exerce tout simplement pas son option.
60
Chap 5. - Les analyses des coûts
1. ANALYSE MACRO-ECONOMIQUE DES COUTS
Le propos de cette section se veut transversal. Il concerne à vrai dire l’ensemble
du secteur des services et s’applique de ce fait à celui des services non-
marchands ou publics52, dont l’éducation et la santé au sens large. L’objet
central est celui de la dynamique du coût de ces services, comparativement à
celui d’autres produits de l’activité économique.
L’intuition de Baumol (1967) est qu’en raison de gains de productivité faibles
ou nuls, le coût unitaire des services non-marchands tend à augmenter
relativement à celui des biens et services où les gains de productivité sont
importants. L’asymétrie de gains de productivité entre secteurs se traduit, toutes
choses égales par ailleurs, par une évolution asymétrique de leurs coûts, mais
aussi, peut-être, du niveau des salaires.
Imaginons un secteur où l’on parvient, chaque année, à produire un peu plus
avec la même dépense en machines et en personnels (ex : industrie).
Considérons un autre secteur où de tels gains de productivité n’existent pas ou
peu (ex : l’enseignement53, la santé, les services aux personnes âgées...). Dans le
premier secteur deux choses sont possibles. Les gains de productivité permettent
de baisser les prix : même coûts, volume de production à la hausse... et donc
possibilité de vendre à moindre prix tout en préservant le niveau de profit.
Alternativement, càd si les prix ne baissent pas, les firmes peuvent augmenter
les salaires et les profits. Dans le second secteur, de telles choses ne sont pas
possibles.
Il y a surtout les effets de cette asymétrie sur l’évolution comparée des deux
secteurs. Si le premier secteur affecte les gains de productivité à la baisse des
prix, ceux du second secteur vont apparaître de plus en plus importants.
Si le premier secteur les affecte (notamment) à l’augmentation des salaires, ce
sont les salaires relatifs du second secteur qui apparaîtront relativement plus
faibles. Cette dernière prédiction est compatible avec l’observation (par
exemple) d’une baisse de 10 à 30% du salaire des enseignants du primaire par
rapport au salaire moyen dans l’économie entre 1960 et 1994 (Graphique 1)
52 On vise ici le fait qu’ils sont financés par de l’argent public et qu’ils n’ont pas pour finalité le profit
financier. 53 Certains considèrent que la dernière grande innovation technologique qui a eu un effet positif sur la
productivité des enseignants et formateurs est l’invention de l’imprimerie (Gutenberg).
61
Graphique 1 – Evolution des salaires des enseignants du primaire par rapport au
salaire moyen dans l’économie (1960-1994)
Source: Lakdawalla, D. (2001)
Il importe cependant de nuancer la prédiction de Baumol. L’asymétrie dans les
gains de productivité ne doit pas nécessairement conduire à une asymétrie aussi
radicale dans l’évolution du niveau relatif des rémunérations, en particulier des
salaires. Car il est concevable qu’une partie des augmentations des profits,
salaires et autres rentes liées aux gains de productivité (secteur 1) serve
indirectement à financer les augmentations salariales des secteurs qui
n’enregistrent pas de gains de productivité (secteur 2). Imaginons que le
secteur 2 (santé, éducation...) appartienne au secteur public. Imaginons ensuite
que le secteur public se finance en taxant les rémunérations et profits du premier
secteur. On a alors que les gains de productivité du secteur 1 entraînent une
augmentation des recettes fiscales et dont des budgets pour rémunérer les
personnels des services publics.
2. ANALYSE MICRO
Baumol nous fournit un cadre d’analyse pour comprendre dans le secteur non-
marchand l’évolution des coûts unitaires et, accessoirement, des niveaux relatifs
des salaires. La perspective est essentiellement macro. Selon un perspective
cette fois plus micro, l’économiste gagne aussi à maîtriser quelques-unes des
identités comptables caractérisant la fonction de coût. Il en va de sa capacité à
comprendre certaines spécificités de cette ‘industrie de masse’. Les lignes qui
suivent mettent l’accent sur le fait que éducation, la santé, les services aux
personnes se distinguent par une forte « intensité en travail ». Plus de 85% des
coûts correspondent à des salaires (et ceci n’est pas sans rapport avec l’analyse
62
de Baumol). Par comparaison, dans un secteur comme la sidérurgie, la part
salariale est aujourd’hui de l’ordre de 30%. Et nous allons voir ci-dessous que la
part important de la masse salariale dans le monde de l’enseignement et de la
formation renvoie invariablement à la question de l’encadrement.
Décomposition première de la masse salariale
MS= MS/L* L/N* N/D* D/P* P [1]
avec P qui correspond à la population totale, D à la démographie des usagers
potentiels (jeunes pour l’enseignement, personnes âgés pour les maisons de
repos, N au nombre d’usagers inscrits, L le nombre de personnels (professeurs,
infirmières, accompagnateurs, autres), MS la masse salariale
Sur base de cette décomposition, on retiendra que le niveau (et l’évolution des
coûts) est fonction de :
- l’évolution démographique, en particulier la part des usagers potentiels
dans la population (D/P) ;
- le taux de participation de ces usagers (N/D) ;
- le taux d’encadrement (L/N) des usagers inscrits/ fréquentant les
institutions;
- le niveau moyen de rémunération des personnels (MS/L) lequel capte
généralement l’effet de la structure des diplômes, celui de l’ancienneté et
enfin un aspect générosité des grilles de rémunération.
Décomposition du taux d’encadrement (L/N) dans le contexte de
l’enseignement
Considérons maintenant de façon plus approfondie le taux d’encadrement dans
le cas de l’enseignement, sachant qu’il joue un rôle crucial dans la formation des
coûts et que son niveau varie fortement d’un programme d’enseignement à
l’autre, d’un pays à l’autre (réf. : Regards sur l’Education, OCDE, Paris)
Le nombre de professeurs L peut être défini comme le rapport entre le nombre
de cours donnés et l’horaire moyen d’un professeur.
L = Cours/Hprof [2]
Le nombre de cours lui-même correspond à
63
Cours= (N Hetud)/G [3]
où :
- N est le nombre d’élèves ou étudiants ;
- Hetud est l’horaire moyen d’un étudiant ;
-G est la taille moyenne d’un(e) classe/auditoire ;
Le numérateur de l’expression 3 correspond au nombre de cours qu’il faudrait
organiser si chaque élève ou étudiant était seul face à un prof. Le dénominateur
G traduit le fait que l’enseignement54 est généralement dispensé à plusieurs
étudiants à la fois. Et cette pratique est de nature à limiter le nombre de cours à
organiser.
Si l’on combine les équations 2 et 3 pour réécrire le taux d’encadrement, on
obtient :
L/N = (N* Hedud)/(G*Hprof* N) = (1/G) * (Hetud/Hprof) [4]
L’équation 4 révèle deux choses essentiellement :
- que l’encadrement L/N est fonction de trois paramètres de politique scolaire
relativement autonomes :
(-) des choix en matière de taille de classe ou d’auditoire ;
(+) de l’horaire des étudiants ;
(-) de l’horaire des professeurs.
- que l’encadrement ‘version budgétaire’ (ie, L/N) ne correspond pas
mécaniquement à l’encadrement ‘version pédagogique’ (ie, G)55. Il faut tenir
compte des horaires relatifs pour relier l’un à l’autre, avec notamment un horaire
étudiant généralement supérieur à l’horaire prof et donc une valeur de N/L
généralement inférieure à celle de G.
3. L’AVENEMENT DES MOOCS
Que se cache-t-il derrière cet acronyme barbare ? En anglais, Mass Open Online
Courses, soit l’existence, en ligne, de cours (interactifs) accessibles de façon
quasi-illimitée à tout étudiant disposant d’un ordinateur et d’une connexion
54 Se démarquant en cela du secteur des soins de santé. 55 Cette distinction est source de beaucoup d’incompréhension dans les discussions qui opposent
technocrates de l’enseignement (lesquelles pensent essentiellement à L/N) et les praticiens que sont les profs
(lesquelles pensent à la taille de leurs classes G).
64
internet à haut débit. De nombreuses universités56 offrent, souvent gratuitement,
un large éventail de cours via ce nouveau canal. Le débat sur l’intérêt
pédagogique de la formule faire rage.
En tant qu’économiste, dans la foulée de ce que nous avons pu écrire plus haut
dans ce chapitre 5, l’important est de comprendre le rôle que pourraient jouer les
MOOCs en termes i) d’augmentation forte de la valeur de G, et, partant, en
termes ii) d’élévation générale de la productivité du secteur. Car l’une des
caractéristiques des MOOCs est le nombre potentiellement illimité d’étudiants
susceptibles de suivre ensemble le même cours face au même enseignant.
Ajoutons également le fait que la répétition intervient à un coût quasi nul, là où
le dédoublement de cours traditionnels représente un coût important. Les
MOOCs seraient-ils sur le point de libérer le monde de l’enseignement de la
contrainte du faible nombre d’étudiants qu’un enseignant peut encadrer ? Serait-
il, après l’invention de l’imprimerie il y a plusieurs siècles, la deuxième grande
innovation technologique ayant un impact significatif sur la productivité du
secteur, susceptible de faire mentir les prédictions de Baumol ?
56 Dont l’UCL https://www.edx.org/school/louvainx/allcourses
65
Chap 6 - Au-delà du financement, la (difficile)
question de l’organisation/des incitations
1. LES FONCTIONS DE PRODUCTION
Jusqu’ici, notre propos s’est exclusivement porté sur la question des coûts (i.e.,
celle des « inputs » ou intrants). Quid de la relation entre ces inputs et le niveau
d’ « output » ou produits/résultats? Peut-on considérer qu’elle est mécanique ?
Les travaux – essentiellement de nature empirique – de ces 30 dernières années,
portant sur l’estimation des ‘fonctions de production éducative’ suggèrent que
non. Pour le secteur de l’enseignement les travaux les plus emblématiques à ce
sujet sont de ceux d’Hanushek (1986, 2003). On retrouve cependant le même
message auprès des économistes de la santé qui étudient la relation entre
dépense de santé et morbidité (Barr, 2001).
Scores dans l’enseignement de base et dépense par élève, taille des classes
Les travaux d’Hanushek (entre autres) visent à tester la relation entre variation
du niveau de la dépense par élève et le niveau des scores des élèves. Ces travaux
prennent appui sur mesures standardisées d’acquis à des examens nationaux
voire internationaux (ex : enquête PISA, baccalauréat français, A-level
britannique). Les mesures portent généralement sur les acquis en math, sciences
et maîtrise de la langue (lecture). Elles constituent le plus souvent la mesure
d’output57.
Formellement, il s’agit d’estimer une relation du type :
Y= f(X, PSE) [1]
où
- Y est la mesure d’output ;
- X est la mesure d’input ;
- PSE est une mesure de profil socio-économique qui joue ici le rôle de variable
de contrôle.
En matière d’enseignement, la question est en effet de savoir si, au-delà de
l’origine familiale (PSE) le niveau de la ressource (X) peut faire la différence.
Les estimations successives de telles fonctions produisent un résultat
57 Certaines études utilisent le salaire et le statut sur le marché du travail comme mesure d’output. A notre
connaissance, elles produisent grosso modo les mêmes conclusions que celles basées sur les acquis strictement
scolaires.
66
déconcertant. (Tableau 1): celui d'une absence de relation entre le niveau des
inputs et celui de l'output. Ainsi le cas emblématique du taux d'encadrement
(taille des classes). Sur les 112 études qui ont examiné l'effet de la variation de
ce taux sur les résultats des élèves, 89 concluent à l'absence d'effet significatif,
14 études concluent à un effet négatif (classes plus petites = scores plus faibles)
et 9 produisent le résultat attendu (classes plus petites = scores plus élevés).
Tableau 1 - Réussite académique et dépense par élève: résultats de 147
estimations de fonction de production éducative
Nombre
total
d'études
Statistiquement
significatives
Total Statistiquement
non sign.
Signe
inconnu
[A] [B]+[C] [B] [C]
+ – + –
Prof/
Elève 112 9 14 89 25 43 21
Diplôme 106 6 5 95 26 32 37
Expérience
prof. 109 33 7 69 32 22 15
Salaire 60 9 1 50 15 11 24
Dépense par
élève 65 13 3 49 25 13 11
Source : Hanushek (1986)
Ce premier relevé des études gagne cependant à être prolongé par un effort de
prise en compte du rôle des variables passées. La production d’un capital
humain est un processus fortement cumulatif au sens où les résultats aujourd’hui
peuvent être la conséquence du niveau des inputs des périodes antérieures. Ainsi
les résultats dans l’enseignement secondaire peuvent être le reflet du niveau des
inputs dans le secondaire, mais aussi de ceux dont les élèves ont bénéficié dans
le maternel et le primaire. Idéalement, le modèle que l’on voudrait pouvoir
estimer est donc du type :
Yt= f(Xt, Xt-1, Xt-2.... PSE) [2]
67
Yt-1= f(Xt-1, Xt-2.... PSE) [3]
La grande difficulté pour l’économiste est que l’information complète sur
l’historique des inputs dont a profité un individu est très rarement disponible. Ce
que l’on connaît généralement est le niveau de ressources contemporaines (Xt).
Dans ses travaux postérieurs à ceux des années 1980, Hanushek s’efforce de
limiter ce risque de biais pour variable omise en utilisant exclusivement des
mesures de scores en valeur ajoutée. En langage scolaire, cela revient à définir Y
comme la différence entre un score en début de période et un score en fin de
période (ou début de la période suivante)
VAY= Yt - Yt-1 [4]
Sur le plan statistique, l’idée sous-jacente est celle que l’on retrouve dans tous
les modèles de panel (Green, 2002). Si l’on peut croire à la plausibilité d’une
formulation additive de l’équation 2, on réalise que le passage au modèle en
valeur ajoutée a pour effet de nous ramener à une spécification qui fait dépendre
le score uniquement du niveau des inputs durant la période t, soit celle pour
laquelle on dispose en général d’un bon niveau d’information. La compilation
des résultats des estimations basée sur cette méthode (Tableau 2), ne modifie
cependant pas fondamentalement la conclusion initiale : l’absence de relation
entre niveau de ressources et résultats
VAY= Yt - Yt-1=g(Xt) [5]
Tableau 2 - Réussite académique et dépense par élève: résultats d'estimations de
modèles en valeur ajoutée
Nombre total
d'études
% statistiquement
significatives
% statistiquement non-
significatives
+ –
Prof/ Elève 78 12,00% 8,00% 80,00%
Diplôme 40 0,00% 10,00% 90,00%
Expérience
prof. 61 36,00% 2,00% 62,00%
Source : Hanushek (1997)
68
L'énigme des taux d'encadrement. Pourquoi l'amélioration de
l'encadrement n’engendre-t-elle pas automatiquement de meilleurs scores ?
Le sujet hante les économètres depuis plusieurs décennies. La théorie
économique recèle peut-être quelques explications, en particulier en ce qui
concerne les effets des petites classes.
Bien public peu sujet à congestion. Il est tout d'abord possible qu'une classe
'paisible', avec des étudiants 'qui suivent' et 'comprennent' fonctionne en
bonne partie comme un bien public peu sujet à congestion. Par définition de
ce qu'est un bien public de ce type, on a que la qualité du service rendu à un
individu est peu sensible au nombre d'autres individus qui profitent
simultanément de ce service. Comme l'émission de radio par voie hertzienne,
le nombre d'usagers (à la hausse comme à la baisse) est sans effet significatif
sur la qualité du capital humain constitué;
S'agissant des classes avec élèves qui 'peinent', 'comprennent mal' (et de ce fait
réclament une attention particulière du prof), ce premier argument disparaît. On
retrouve alors l'idée de la contrainte du budget temps dont dispose le professeur
pour répondre aux difficultés de chaque individu. Et dans ce contexte, la
prédiction selon laquelle de plus petites classes devraient conduire à de
meilleurs résultats retrouve toute sa pertinence. Mais c’est sans doute sans
compter avec deux effets qui peuvent jouer en sens contraire. Le premier est
celui des effets de substitution. Le second celui du risque de différenciation
verticale accrue du service.
Substitution. De plus petites classes s'apparentent à une aide ou un effort
accru du côté de l'offre (les profs, le système d'enseignement...) envers les
élèves. Mais quid de l'effet de cette aide sur le niveau d'effort des élèves ou
de leur famille? Celle-ci pourrait s'inscrire simultanément à la baisse.
L'éducation est un produit joint, résultat de l'effort de deux parties. Et
l'accroissement de l'effort d'une partie peut être annulé par la réduction de
l'effort de l'autre.
Différenciation verticale. La multiplication des classes en cas de réduction de
leur taille moyenne entraîne un risque de plus grande différenciation de la
qualité des contenus réellement enseignés (soit une forme de différenciation
verticale). Ainsi la baisse de la taille moyenne des classes en Europe et aux
USA est généralement l'occasion de regrouper les élèves en difficulté dans de
plus petites classes. Il est possible que cette pratique donne lieu à une
diminution relative de la qualité des contenus enseignés et du niveau
69
d'exigence. Il est tout d’abord probable que ces nouvelles classes soient
confiées à des enseignants plus jeunes et moins expérimentés. La littérature
psychopédagogique évoque aussi l’effet Pygmalion58. Face à un groupe
réputé faible (fut-ce avec un budget temps par élève très avantageux) le prof
réduirait ses attentes et ceci conduirait in fine à un résultat plus faible ceteris
paribus.
Si l’estimation des fonctions de production suggère une absence de relation forte
et mécanique entre inputs et outputs, d’autres études empiriques suggèrent
l’existence de fortes différences de performance non-expliquées59 entre
établissements et pays. Dans le domaine de la santé, ce résultat est largement
mis en évidence par la littérature empirique (Hall, Propper, Van Reenen, 2005)
Et nos travaux sur l’enseignement sur les données de l’enquête PISA2000
(Vandenberghe, 2001) mettent en évidence, à niveau socio-économique donné
des écarts de score significatifs entre établissements (Graphique 1), et plus
encore des écarts entre pays tant en termes d’efficacité que d’équité
(Graphique 2).
58 En pédagogie, l'effet Pygmalion est une prophétie autoréalisatrice qui consiste à influencer l'évolution
d'un élève en émettant une hypothèse sur son devenir scolaire. Le problème est d'importance, car si les enfants
des milieux défavorisés réussissent moins bien à l'école que les enfants des milieux favorisés (voir Bernstein,
Échec scolaire, Sociologie de l'éducation), la cause pourrait ne pas être uniquement liée aux carences de ces
enfants et de leurs milieux. 59 En termes de quantité de moyens ou de type d’usager.
70
Graphique 1 – Pisa 2000. Effets établissements
71
Graphique 2 – Pisa 2000 et effets pays en termes d’efficacité et d’(in)équité
2. L’ORGANISATION
La mise en évidence d’effets établissements suggère l’existence de gros écarts
d’efficacité60. Lebenstein (1966) observe la chose entre firmes privées. Il est
particulièrement frappé par l'importante des écarts d’efficacité technique qui
restent inexpliqués suite à la prise en compte des différences ‘objectives’ et
déterministes (génération d'équipement, taille, localisation...). On retrouve ce
constat dans le monde de l’éducation (et aussi de la santé). De fort écarts
existent entre écoles (Graphique 1, supra), non directement imputables à des
caractéristiques objectives comme la disposition à apprendre des élèves, la
dépense à par élève, les salaires….
Ces observations posent très vite la question de la gouvernance ou de la
régulation à savoir celle des mécanismes mis en place pour garantir à un usage
efficace des ressources (ou inputs). On observe dans le même temps
d’importants effets pays, soit par exemple, dans le contexte scolaire, l’existence
de grands écarts de niveau de score (différentiels d’efficacité) et de sensibilité de
ces scores à l’origine socio-économique (iniquité comme inégalité des chances)
60 Leibenstein, H. (1966), Allocative vs. X-Efficiency, AER, No 56, pp. 392-415.
72
(Graphique 2, supra). A nouveau, une telle observation suggère – en dépit des
différences culturelles et historiques – des différentiels dans la qualité des modes
de gouvernance des systèmes d’enseignement.
Réguler l’agent école/prof
L’analyse économique de la gouvernance scolaire et de sa contribution à la
performance est relativement balbutiante. Belfied (2000), présente un état des
discussions. Celles-ci tournent fondamentalement autour de la performance
relative de trois modèles de gouvernance scolaire applicables à des systèmes
financés par de l’argent public61 : le plan ou la hiérarchie (1), le contrat
d’objectifs (2) ou le quasi-marché (3). Ces analyses recoupent en partie celles
qui tournent autour de la question de l’efficacité relative des écoles à gestion
publique vs. celles à gestion privée (Vandenberghe & Robin, 2004).
Il est clair que beaucoup de systèmes sont historiquement organisés sur le
modèle hiérarchique. Ainsi, les fonctions de production à la Hanushek
présentées ci-dessus, évaluent pour l'essentiel la capacité de ce modèle, dans le
contexte nord-américain, à utiliser efficacement les moyens publics. Ce mode
de gouvernance privilégie la définition fine des règles d'utilisation des inputs. La
hiérarchie définit le niveau, le type et les conditions d’utilisation des ressources.
Mais des réformes récentes, en partie initiée par les résultats d'Hanushek, ont
conduit plusieurs pays à adopter le modèle du contrat, voire celui du quasi-
marché.
Régulation traditionnelle des systèmes éducatifs
Tout au long du vingtième siècle, le mode de régulation scolaire le plus répandu
a été celui alliant, sur le plan formel, financement et production par l'Etat sur le
modèle hiérarchique ou bureaucratique. Sur un plan plus informel, ce mode de
régulation était, en outre, largement soutenu par ce que certains philosophes
(Arendt, 1972) nomment un principe d'autorité, soit un principe d'obéissance
dans un cadre hiérarchisé dont chacun – celui qui ordonne et celui qui obéit –
reconnaît a priori la justice et la légitimité. Hannah Arendt dit de l'autorité la
chose suivante : « Puisque l'autorité requiert toujours l'obéissance, on la prend
souvent comme une forme de pouvoir ou de violence. Pourtant l'autorité exclut
l'usage de moyens extérieurs de coercition; là où la force est employée, l'autorité
proprement dite à échoué. L'autorité, d'autre part, est incompatible avec la
persuasion qui présuppose l'égalité et opère par un processus d'argumentation.
(...) La relation autoritaire entre celui qui commande et celui qui obéit ne repose
ni sur une raison commune, ni sur le pouvoir de celui qui commande; ce qu'ils
61 Cfr chapitre 3 pour une discussion des arguments économiques en faveur d’un financement public de
l’éducation de base.
73
ont en commun, c'est la hiérarchie elle-même, dont chacun reconnaît la justesse
et la légitimité, et où tous deux ont d'avance leur place fixée. ».
Sur le plan formel, de tels systèmes se caractérisent par l'absence de liberté de
choix pour les élèves et leurs familles. L'idée même de régulation par la
concurrence est totalement absence du cadre législatif. Le principe d'allocation
des élèves entre établissements repose en effet sur le système des zones ou
cartes scolaires, comme aux Etats-Unis, en France ou en Grande-Bretagne
jusqu'à la fin des années 80. Ces systèmes forcent les élèves à se rendre dans
l'école du voisinage. Sur le plan formel toujours, les administrateurs publics
supervisent les acteurs locaux (professeurs, directeurs). Les administrateurs
centraux évaluent les besoins éducatifs de la population, ils planifient les
constructions, recrutent et titularisent les professeurs, fixent les salaires et
pensions, déterminent le programme d'étude ou les critères d'évaluation devant
conduire à la certification. En bref, le Ministre de l'éducation et son
administration constituent le noyau du dispositif de coordination externe, la
structure dirigeante du système.
Evolutions récentes
La première tendance, discernable dans nombre de pays depuis 30 ans, procède
d’une accentuation de la décentralisation d’un certain nombre de variables de
décision. Connue sous le nom de « school-based management » dans les pays
anglo-saxons, ou de « contractualisation » chez nous, cette approche consiste à
dissocier la fonction de financement ou contrôle de l’activité éducative, de la
fonction de production du service éducatif ; fonctions anciennement concentrées
entre les mains des pouvoirs publics.
Mais la décentralisation s'accompagne presque toujours de la montée en
puissance de logiques d'évaluation externe. Le Ministère délègue d'un côté,
réduisant l'ampleur des règles encadrant l'usage des ressources mises à la
disposition des écoles (inputs). Mais il développe dans le même temps des
instruments de contrôle à distance des résultats (outputs). Ces derniers sont
parfois fondés sur la mesure des résultats atteints par les écoles ou les
enseignants (régulation par évaluation externe). Ils relèvent le plus souvent de la
centralisation du curriculum et des conditions de certifications (régulation par la
production de référentiels externes). Dans les deux cas de figure, il y a
émergence d'une logique de contractualisation précisant les zones d'autonomie
mais aussi les obligations : soumission à l'évaluation externe, obligation de
suivre un curriculum particulier, obligation de participation au système de
certification central. Et les obligations contractuelles traduisent généralement le
74
double souci de garantir l'homogénéité de l’output et la maximisation de son
niveau.
La deuxième tendance est celle consistant précisément à opter pour un principe
de gouvernance présent en Belgique (parmi d'autres) depuis les années 50 : le
quasi-marché. Elle consiste à faire intervenir les usagers dans le schéma
régulateur, en leur conférant un pouvoir de contrôle sur les producteurs du
service que sont les établissements et les enseignants. Cette approche prend la
forme de systèmes de chèques/vouchers-éducation explicites ou implicites
(appellation américaine) ou de quasi-marchés (appellation britannique). D'un
point de vue théorique, les quasi-marchés sont hybrides. Ils peuvent être définis
par la combinaison du libre-choix de l'école et du financement public, mais à
l’élève. En d'autres termes, les quasi-marchés forment une combinaison subtile
des principes de financement public et de régulation par le marché, par la mise
en concurrence des établissements. Le quasi-marché – en tout cas dans sa
version théorique – est synonyme de mobilisation de l'expertise des clients ou
usagers (libres d'aller ou de venir, conditionnant ce faisant la survie de l'école)
aux fins d'orienter l'activité des établissements et enseignants.
Efficacité, équité des nouveaux modes de régulation
Au-delà de la discussion sur les origines des nouveaux modes de régulation et
leur configuration précise selon les pays (Vandenberghe, 2002), on ne peut
manquer de s’interroger sur leurs effets en termes d'efficacité et d'équité. Il s'agit
ici de développer à la fois d'un point de vue logique mais aussi, dans la mesure
du possible d'un point de vue empirique, la question des effets de ces réformes
en termes de niveau et de distribution des résultats scolaires. Nous tentons ici un
bilan sommaire
Le quasi-marché
Les études sur les effets en termes d'équité sont à la fois nombreuses et
relativement concluantes. Le premier effet du libre-choix scolaire serait
d'accentuer le degré de ségrégation des publics. Ce résultat est mis en lumière
dans les travaux sur le Chili. Le succès des écoles privées, lorsqu'elles accèdent
aux chèques émis par les pouvoirs publics, est essentiellement lié au profil
socioéconomique plus favorable de leurs élèves. Aux Pays-Bas, le degré de
ségrégation ethnique s'est accru surtout dans les grandes villes entre 1986 et
1992. En Nouvelle-Zélande, l'évaluation des expériences d'abandon de la carte
scolaire62 révèle que les parents exploitent très rapidement les nouvelles
opportunités s'offrant à eux, avec un biais social toutefois : les milieux les plus
62 Assignation de l'école en fonction du lieu de résidence.
75
aisés affichent une mobilité scolaire plus forte que les autres. En Ecosse, où le
libre-choix scolaire a été introduit au début des années 80, les écoles qui
grandissent sont celles affichant au départ un profil socioéconomique
relativement élevé et des résultats scolaires bruts au-dessus de la moyenne. Nos
propres travaux sur le quasi-marché scolaire de la Communauté française de
Belgique (Vandenberghe, 2004) conduisent à la conclusion que l'intensité du
libre-choix scolaire va de pair avec une augmentation de la ségrégation entre
écoles géographiquement proches.
Les conséquences en termes d’efficacité et d’équité sont nettement moins
claires. Il se pourrait tout d’abord, que la tendance à la ségrégation engendre
mécaniquement une baisse des résultats moyens au sens où les effets positifs
résultant de l’amélioration du public dans une partie du système seraient
inférieurs aux détériorations observées ailleurs. Cela étant, certains disent qu’en
conférant aux individus le droit de voter avec leurs pieds, les quasi-marchés ont
surtout pour avantage d’instaurer un régime de concurrence susceptible
d'accroître le degré d'efficacité au travail des enseignants et des établissements.
Ici, un raisonnement économique élémentaire conduit à dire qu’il n’est de
concurrence effective qu’entre écoles également dotées en moyens et ressources,
donc de public-élève. Tant qu’un quasi-marché est synonyme de forte
ségrégation entre établissements, il faut craindre que la concurrence soit en
partie déséquilibrée, donc inefficace. Sur le plan plus empirique, on relève
certaines études, menées aux Etats-Unis pour évaluer l'impact du choix sur les
résultats scolaires, qui concluent à l'existence d'un effet positif sur le niveau
général des résultats. A l'examen cependant, aucune ne donne une information
précise sur l'impact de la concurrence en tant que telle. Les Etats-Unis n'ont
d'ailleurs pas de quasi-marché scolaire fonctionnant à grande échelle. Enfin, les
études portant sur le Chili – un des systèmes les mieux documentés et les plus
étudiés – concluent pour l'essentiel à une limitation des coûts par augmentation
de la part de marché des écoles à gestion privée dont les coûts unitaires sont plus
faibles.
Le contrôle à distance par contractualisation
Plus que les quasi-marchés, la reconfiguration des rôles entre le centre et la base
selon le schéma de la contractualisation, se révèle être une manière un peu plus
efficace de réguler d'un système d'enseignement (Wössman, 2000). Les quelques
travaux empiriques disponibles concluent au fait que les régulations scolaires
centrées sur les outputs sont plus efficaces que ceux qui procèdent par définition
fine des règles d'usage des inputs, l'encadrement des pratiques par la voie
hiérarchique, notamment dans le domaine de la pédagogie. Ces régulations sur
les produits prennent la forme d'un curriculum centralisé ou d'épreuves externes
renseignant les enseignants sur les acquis de leurs élèves ; à ne pas confondre
76
avec le bac français qui fonctionne comme une épreuve individuelle diplômante,
et qui vise d'abord à déterminer l'aptitude d'un élève à poursuivre des études
supérieures.
On note ainsi qu'une autonomie scolaire accrue de la part des écoles semble
aussi associée à de meilleurs résultats. Ce résultat est cependant fonction du type
de décision. Ainsi la décentralisation au niveau de l'école de la responsabilité
d'achat des fournitures et du matériel, et surtout de l'engagement ou de la
rémunération des enseignants apparaît corrélée positivement aux résultats. On
retrouve la même idée – quoique de façon moins nette – en ce qui concerne
l'autonomie des enseignants. Lorsqu'ils en jouissent pour déterminer l'achat et le
type de certaines fournitures, les résultats sont meilleurs. Par contre ils sont
marginalement moins bons lorsqu'ils sont libres de choisir les points de matière
à voir dans le cadre d'un programme.
Mais on note surtout que l'obligation faite aux écoles de participer à des
épreuves externes apparaît systématiquement corrélée à de meilleurs résultats
chez les élèves. Dans l'enquête internationale TIMSS ou PISA, la présence de
telles épreuves externes, par contraste à une situation où n'existe que des
examens dont le contenu est défini localement, améliore le score des élèves en
mathématiques et en sciences. L'avantage est de 16 points en mathématiques et
de 10 points en sciences pour les élèves exposés à l'examen central. Pour ces
matières, la centralisation de la définition du curriculum et de la liste de manuels
de référence semble également engendrer de meilleurs résultats. Cela étant,
l'amplitude de l'effet est deux fois moins importante que celui pour les épreuves
externes.
Ces résultats donnent un certain crédit à l'idée que la régulation par production
de référentiels centraux peut être source d'efficacité. Les enseignants seraient
particulièrement sensibilisés aux résultats des examens externes. Le seul fait que
le centre développe une information standardisée, donc crédible, sur les résultats
des élèves semble de nature à améliorer l'usage des ressources disponibles. En
ce qui concerne l'équité cette fois, rien ne n'indique à ce jour que les systèmes à
curriculum centralisé et épreuves externes sont moins équitables : le résultat
individuel des élèves en mathématique deviendrait même moins dépendant de
l'origine socioéconomique.
Retour vers la théorie
Sur le plan théorique, la question du passage au contrat ou au quasi-marché se
77
confond en bonne partie avec celle de l’incitation à « l’effort63 » comme moyen
d’augmenter le niveau d’efficacité. La difficulté principale est de concevoir un
schéma incitatif basé sur la mesure du niveau d’output qui ne soit pas en même
temps une incitation à l’écrémage. On peut en effet concevoir que la
maximisation de l'output Yt (le niveau score moyen des élèves -- contexte
scolaire, le nombre de patients guéris -- contexte médical):
Yt=et(Xt) + Yt-1 [6]
puisse refléter :
-un effort maximal durant la période considérée (et>0)64;
- mais aussi la sélection des élèves ayant le meilleur niveau de départ --
contexte scolaire/ des patients dont les pathologies présentent un degré de
sévérité plus faible ou ont, par le passé, bénéficié d’un meilleur suivi
médical -- contexte médical/ soit la valeur la plus élevée de Yt-1
On remarque cependant, à nouveau, que le passage à une mesure d’output en
valeur ajoutée (YVA= Yt –Yt-1) est de nature à limiter fortement ce risque. Dans
le cas d’une spécification additive de la fonction de production, on a en effet que
la valeur ajoutée est une fonction exclusive du niveau d’input et d’effort de la
période en cours et(Xt).
Cela dit, rares sont les pays ayant introduit soit le modèle du contrat, soit celui
du quasi-marché qui ont simultanément produit et diffusé de l’information sur le
niveau de l’output en valeur ajoutée.
63 La notion d’effort chez les économistes ne se confond pas, loin s’en faut, avec l’idée d’effort physique.
Elle fait écho à l’ensemble des choix, décisions et initiatives que les agents sont susceptibles de poser et qui
affecte le résultat final. Elle correspond bien plus à la notion d'efficacité. 64 Notre notation e(X), où X désigne les inputs/ressources monétaires, suggère que ces derniers affectent
le score des élèves ‘à travers’ la fonction d’effort des agents, soit conditionnellement au fait que ceux-ci les
utilisent de manière efficace.
78
Que dire de la régulation/gouvernance de l'enseignement en Communauté
française?
La réponse est que le mode de régulation en vigueur est très hybride. Il repose
sur plusieurs conceptions de la régulation. Chacun des modes présents comporte
des faiblesses en lui-même (cf. supra). Et tout indique que l’articulation qui s’est
opérée au fil des ans a été peu réfléchie et mal mise en œuvre. A l’inverse, la
Flandre a accompli depuis 1970, et plus encore depuis la communautarisation de
l’enseignement en 1989, un travail discret mais bien effectif de simplification et
de clarification du mode de régulation de son enseignement.
Libre-choix, concurrence ou quasi-marché
Il y a tout d’abord en Fédération Wallonie-Bruxelles (FWB) la composante
quasi-marché, dont l’origine remonte aux années 1950. Le financement est
public mais les modalités d’octroi de ce financement font apparaître les logiques
de marché. Car les parents, les élèves ou étudiants sont libres de choisir leur
établissement. Les établissements – pas les réseaux auxquels ils appartiennent –
sont financés en fonction du nombre d’inscrits. Une des faiblesses de ce modèle
serait qu’il tend à accentuer le degré de ségrégation des publics entre écoles
proches selon le niveau socioéconomique, et la sensibilité des résultats à
l’origine socio-économique.65
Contrôle bureaucratique
Il y a par ailleurs en FWB une tradition de contrôle par la hiérarchie, par recours
à la planification. Les réglementations administratives sont nombreuses dans
l’enseignement. Et la tendance récente est à l’amplification. Les grilles salariales
sont centralisées, le paiement des enseignants est réalisé par l’ordinateur central
selon des grilles barémiques uniformes. Les conditions de recrutement, de
promotion, de nomination et de mise à la pension sont les domaines dans
lesquels la marque de l’administration centrale est très visible. Il en va de même
pour l’emploi du temps dans les écoles, les horaires de travail des enseignants et
des élèves et, plus récemment, la pédagogie. Or l’évaluation que les économistes
font de ce type de régulation est plutôt mitigée. Le contrôle administratif réussit
certes à générer une certaine conformité (respect formel des horaires, des taux
d’encadrement prévus par la loi…). Mais il échoue à influencer les
comportements des enseignants qui déterminent réellement le degré d’efficacité
65 S’agissant de forte relation entre origine socioéconomique et résultats, nombre de travaux insistent aussi
sur le rôle important joué par le redoublement et la présence de filières (enseignement général, technique,
professionnel) à un stade précoce du parcours scolaire. Dans le contexte belge, où le libre-choix cohabite avec
ces deux derniers ingrédients, il est particulièrement difficile d’isoler sa contribution propre au problème.
79
et d’équité du système. Les règles administratives et autres injonctions
(pédagogiques…) franchissent rarement le seuil de la porte de la classe...
Quasi-marché, bureaucratie ou l’art de mélanger les contraires… qui trouve
son origine dans l’opposition entre réseaux
Il y a enfin les problèmes liés à la présence simultanée de ces deux modes de
régulation. L’hybridation actuelle relève du compromis entre conceptions
relativement antagonistes de la régulation (l'une étatiste centralisatrice, l'autre
libérale sociale décentralisée).
Ainsi l’ingrédient de la concurrence présent dans un quasi-marché, pour être
efficace, requiert la présence de producteurs libres de choisir l’usage des
ressources qui leur paraît le plus indiqué pour satisfaire la demande. Or le
contrôle administratif limite fortement cette autonomie en imposant nombre de
règles et procédures dans la manière d’utiliser les ressources (horaires des profs
et des élèves, condition de recrutement, grilles salariales, taux d’encadrement,
garantie/priorité d’emploi pour les personnels nommés, à ancienneté plus
élevée…).
On peut également douter du fait que le contrôle administratif exerce une
quelconque action correctrice par rapport aux effets néfastes du libre-choix.
Ainsi peu de mesures administratives en vigueur sont de nature à limiter la
ségrégation des publics ou ses effets. L’uniformité des salaires et des modes de
gestion du personnel empêche par exemple l’octroi de primes salariales aux
enseignants s’occupant d’élèves en difficulté. En outre, le renforcement actuel
du contrôle administratif se révèle anachronique lorsque l’on prend la mesure
des évolutions récentes. Car ce type de contrôle heurte l’aspiration à plus
d’autonomie des nouvelles générations d’enseignants. Il en va de même de la
tendance à prescrire la pédagogie et autres modalités de leur travail. Les
réformes récentes, instituant à grand renfort de textes l’individualisation des
rythmes d’apprentissage, le travail par cycles de deux ans ou le temps de
concertation obligatoire avec les collègues, se heurtent en pratique à la réticence
des professeurs à se voir dicter une marche à suivre au quotidien.
Historiquement l’administration s’est attachée à imposer d’une conformité à des
règles et procédures dans la manière d’utiliser les ressources (contrôle par les
« inputs »), en négligeant la définition des objectifs et la mesure de leur
accomplissement (soit les contrôles par les « outputs »). Les programmes
définissant les savoirs et compétences à enseigner, les objectifs à atteindre,
étaient, jusqu’il y a peu, rares ou vagues. La culture de l’évaluation par les
résultats était quasi absente du paysage (Vandenberghe, 2002). Les choses ont
80
évolué ces dernières années, notamment avec l’introduction de référentiels de
compétence et plus encore les épreuves externes (examens définis et corrigés de
manière centralisée) dans l’enseignement obligatoire. Mais en pratique, malgré
ces efforts visant à standardiser, un même diplôme terminal délivré par deux
écoles différentes atteste d’acquis forts divergents.
Notre thèse est que l’antagonisme politique sur la gouvernance en FWB
engendre des contradictions plus que dans d’autres systèmes d’enseignement.
Mais quid de l’origine d’un tel antagonisme ? Nous pensons qu’elle réside pour
une bonne part dans les réseaux. Ces derniers ne sont pas d’abord synonymes de
surcoûts financiers comme on l’entend ou le lit si souvent. L'argument de la
gabegie financière du fait des réseaux est, en grande partie, un phantasme. Les
auteurs du pacte scolaire (plus sages qu'on ne le croit) n'ont pas pris la décision
de financer des réseaux mais bien des individus qui s'inscrivent (librement) dans
un établissement, lequel appartient à un réseau public (à gestion centrale ou
locale) ou privé (confessionnel ou non)…. . Le coût public du système est donc
essentiellement le résultat d’un produit : le nombre d’élèves X une somme
(subvention) par élève. A ma connaissance, le nombre de réseaux n'a pas
d'incidence sur le nombre global d'élèves/étudiants. Certes les réseaux peuvent
avoir historiquement contribué à multiplier les petits établissements dans
lesquels la somme par élève doit être plus élevée si l’on veut assurer une offre
pédagogique minimale.66 Mais, pour limiter ce risque, le législateur a édicté des
normes de création d’écoles et d’options, et des normes de maintien — qu’il a
d’ailleurs plusieurs fois revues à la hausse lorsqu’il s’est agi de faire des
économies.
Dans un tel contexte, l’existence de plusieurs types de Pouvoirs organisateurs est
neutre budgétairement. Que le PO soit la commune, la province, la Fédération
WB ou des ASBL, il ne peut créer une école qu’à partir d’un certain nombre
d’élèves. Et l’école doit fermer lorsqu’on repasse en dessous du seuil. Si,
conséquence du libre choix, les effectifs dans une partie du système diminuent
pour gonfler ailleurs, l'argent public se déplace. Certes, les personnels nommés
ne suivent pas forcément les élèves et étudiants, et cela peut engendrer un
surcoût transitoire. Mais le coupable est tout autant le statut du personnel
nommé — qui garantit le maintien du salaire en cas de suppression de l’emploi
dans l’école — que le découpage en réseaux.
66 Pour comprendre ce phénomène, imaginons un enseignement primaire comprenant 6 niveaux correspondant
aux classes d’âge entre 6 et 11 ans (1P, 2P ….). Imaginons une école avec 120 élèves (20 par niveau) à encadrer.
Le montant de la subvention à prévoir est égal au taux d’encadrement (6/120) x le salaire du prof. Imaginons
maintenant une autre école comptant seulement 30 élèves (5 par niveau). Si l’on doit y garantir un enseignement
en 6 niveaux, il faut mobiliser exactement le même nombre de profs que dans l’école à 120 élèves. Le taux
d’encadrement devient 6/30 soit 4 fois plus que dans l’école à 120 élèves. Le salaire du prof étant inchangé, cela
signifie que la subvention par élève nécessaire est multipliée par 4.
81
Le véritable enjeu des réseaux est plutôt le type de gouvernance qu'ils
incarnent/promeuvent respectivement ; et surtout la question de savoir lequel
doit prévaloir. Selon nous, la revendication d'un réseau unique ne correspond
pas d’abord à un projet de rationalisation consistant à supprimer/libérer 10 à 20
milles emplois en FWB. Elle est surtout le reflet de la volonté d'imposer le mode
de gestion du réseau de Fédération Wallonie-Bruxelles (ex Communauté
française, ex-Etat) à l'ensemble du système.
Est-ce un bon projet? Ne faudrait-il pas plutôt promouvoir/généraliser le modèle
de gestion du libre (confessionnel ou non) — dont, au passage, on épinglera
qu’il existe de nombreux équivalents dans le monde67 ? Le financement est
public mais la production du service éducatif est déléguée à des entités
autonomes (mais redevables envers l’autorité publique), constituées en ASBL.
Et les pouvoirs publics se concentrent sur l'évaluation des résultats
(efficacité/équité) et de cadrage par rapport aux grands enjeux de société (cfr
supra).
S’agissant des réseaux, un jour peut-être en Fédération Wallonie-Bruxelles il
deviendra totalement impossible de compter au-delà de 1. Restera alors à se
rappeler qu’il y a plusieurs manières de compter jusqu’à 1.
67 Les « chartered schools » aux USA et au Canada (Alberta), les écoles privées subsidiées au Chili, les « grant-
maintained schools » en Angleterre, les « Partnership schools » en Nouvelle Zélande, les « friskoler » en
Norvège ou les « friskolor » en Suède.
82
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