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DOSSIER P.9

Communautés XXL : s’adapter au changement d’échelle

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DANS L’ACTU P.3• LA CARTE ADMINISTRATIVE AU 1ER JANVIER 2016

• PLAN D’URGENCE POUR L’EMPLOI

SPÉCIAL SDCI P.4• CDCI : DES AMBIANCES CONTRASTÉES

FOCUS P.5• LA COMMANDE PUBLIQUE À LA LOUPE

DROIT P.20• FUSION OU EXTENSION : QUELLES DIFFÉRENCES ?

RESSOURCES HUMAINES P.21• SCHÉMAS DE MUTUALISATION, OÙ EN EST-ON ?

TERRITOIRES P.22• GRAND PAYS BASQUE

Janvier 2016 • N° 206 • Mensuel édité par l’AdCF - www.adcf.org • 5,50 E

1er janvier 2016 : la carte administrative française évolue

Feuille de routeAu moment de souhaiter à nos lecteurs une excellente année, j’aimerais accompagner mes vœux d’un message d’optimisme et de quelques bonnes résolutions. La persistance des périls et de nos difficultés ne doit pas conduire à l’abattement mais au contraire au sursaut. Il est de la responsabilité des acteurs publics, quelles que soient leurs sensibilités, de redonner des perspectives à notre pays.

2016 sera une année charnière, sans séquence électorale, pour porter un diagnostic approfondi sur notre société, sur la France et l’Europe, mais aussi pour parler d’avenir. Sans esquiver les questions qui divisent, il existe en France de nombreux sujets sur lesquels des consensus sont possibles, des solutions collectives imaginables, des coalitions de projets envisageables. Notre pays regorge de talents et d’atouts qu’il devient urgent de mettre en valeur. Il est temps de clore le cycle de l’autodénigrement et du « bashing » qui stérilise nos débats depuis tant d’années. Loin d’être un pays figé, la France se transforme beaucoup plus qu’on ne le dit.

Pour nos territoires, 2016 sera une année capitale avec la nouvelle carte de l’intercommunalité à dessiner, la réforme de la DGF à améliorer, les transferts de compétences à organiser. Des inquiétudes s’expriment certes, mais je suis frappé par l’esprit de responsabilité dont font preuve, très majoritairement, les élus locaux et leurs cadres dirigeants en ces temps de réforme intensive. Ils savent qu’ils travaillent pour l’avenir.

Les chantiers des douze prochains mois redessineront en effet pour longtemps la France administrative. La résolution de l’AdCF est d’être constructive dans cette période décisive, loin de tout manichéisme, mais de demeurer exigeante sur le sens à donner aux réformes, la qualité de leur mise en œuvre et la pertinence des choix effectués. Nous voulons contribuer à la constitution d’intercommunalités efficaces, cohérentes avec nos bassins de vie, capables de préparer le long terme. Ce sont les critères qualitatifs qui doivent compter avant tout. Et non la course au chiffre.

« Les chantiers de 2016 redessineront pour longtemps la France administrative »

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De 26 à 18 régions, deux nouvelles métropoles, des fusions en Île-de-France et 300 communes nouvelles : la carte administrative française a connu d’importantes évolutions au 1er janvier 2016.

L e 1er janvier balise chaque année les recompositions de la carte administrative, marquant l’entrée en vigueur d’éventuels nouveaux périmètres ou chan-

gements de statuts de collectivités. Ces évolutions se sont accélérées ces dernières années (recomposition de la carte intercommunale aux 1er janvier 2013 et 2014, création de dix métropoles au 1er janvier 2015) et 2016 ne fait pas exception à la règle, avec trois échelons administratifs concernés par ces transformations.

Le début d’année a marqué tout d’abord la mise en œuvre de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions. De 22 régions, la France métropolitaine est ainsi passée à 13 régions, dont 7 aux frontières nouvelles. À leur tête, des présidents à la visibilité renforcée par la média-tisation des élections de décembre dernier ainsi que par leur poids politique : plusieurs anciens ministres occupent ainsi la présidence de conseils régionaux, comme Xavier Bertrand, Christian Estrosi, Valérie Pécresse, Philippe Richert, Laurent Wauquiez... Les nouvelles assemblées ont jusqu’à l’été 2016 pour choisir leur nouveau nom et leur capitale régionale.

Le Grand Paris devient une réalitéAu terme de plusieurs années de débats et de multiples revirements législatifs, la métropole du Grand Paris (MGP) a vu le jour le 1er janvier dernier, avec pour président Patrick Ollier, élu le 22 janvier. Elle rassemble 131 communes et 7 millions d’habitants, et 12 éta-blissements publics territoriaux (EPT), dont celui de Paris, ont été créés de façon concomitante. Ces EPT constituent des intercommunalités de premier niveau, compétentes en matière de PLU, de politique de la ville, d’environnement, d’action sociale et d’équipements ; ils partageront égale-ment avec la MGP les compétences d’aménagement et de développement économique. Issus de la transfor-mation de communautés d’agglomération, de fusions et extensions d’intercommunalités préexistantes ou de création ex nihilo à partir de communes isolées, les EPT viennent parachever la couverture intégrale de la France par des intercommunalités.

Aix-Marseille-Provence : une naissance difficileAutre nouvelle métropole, à la naissance toutefois plus complexe : Aix-Marseille-Provence. Ce vaste territoire de 3 173 km2 réunissant 92 communes pour 1,8 million d’habitants existe officiellement depuis le 1er janvier ; la métropole est toutefois confrontée à la suspension pro-visoire de son fonctionnement en raison de contentieux portant sur la composition de son assemblée : l’élection à sa tête du maire de Marseille Jean-Claude Gaudin a notamment été remise en cause par un jugement du tribunal administratif de Marseille en date du 7 janvier. En décembre dernier, le Conseil constitutionnel avait toutefois indiqué que les groupements intercommunaux préexistants (une communauté urbaine, quatre commu-nautés d’agglomération et un syndicat d’agglomération nouvelle) pouvaient continuer à fonctionner dans l’attente.

La France compte moins de 36 000 communesLa recomposition de la carte intercommunale de la grande couronne francilienne prévue par la loi Maptam a pris effet avec le passage à la nouvelle année ; elle concerne les intercommunalités situées en deuxième couronne d’Île-de-France, mais intégrées dans l’unité urbaine de Paris. Le schéma régional de coopération intercommunale réalisé, dérogatoire au droit commun, a fait évoluer le nombre de groupements de 41 à 17. Le 5 janvier dernier, la préfecture de région a précisé que trois fusions – toutes issues d’une procédure dite du « passer outre » du préfet – font l’objet de recours contentieux. Plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité ont été déposées sur les modes de recomposition des assemblées et l’interruption des mandats en cours.

Enfin, le secrétaire d’État André Vallini a annoncé par communiqué de presse la création de 300 communes nouvelles, dont 19 à l’échelle d’intercommunalités. Au total, 1 013 communes sont parties prenantes de ces recompositions : la France passe ainsi sous la barre sym-bolique des 36 000 communes.

La rédaction

12 établissements publics territoriaux ont été créés avec la métropole du Grand Paris

Le fonctionnement de la métropole Aix-Marseille-Provence est suspendu en raison de contentieux

Charles-Éric Lemaignen Président de l’AdCF

ÉDITORIAL

DANS L’ACTU©

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En bref14 C’est le nombre de lauréats du deuxième appel

à projets destiné à valoriser les dynamiques locales en faveur du développement de l’éco-nomie sociale et solidaire, dont les noms ont

été dévoilés le 14 janvier au ministère de l’Économie. Un budget total de 2,75 millions d’euros a été mobilisé afin d’accompagner les projets retenus. L’appel à projets vient récompenser les initiatives locales regroupant des entre-prises de l’économie sociale et solidaire mais aussi des entreprises « classiques », en lien avec des collectivités, des centres de recherche, des universités, des organismes de formation, etc. et qui visent une démarche de mutuali-sation, de coopération ou de partenariat au service de projets économiques et sociaux innovants. La liste des projets est consultable sur www.economie.gouv.fr.

Un Observatoire national de la politique de la villeLe 19 juin, Patrick Kanner, ministre de la Ville, de la Jeunesse et des Sports, a ins-tallé l’Observatoire national de la politique

de la ville (ONPV). Inscrit dans la loi du 21 février 2014 (dite loi Lamy), celui-ci est né de la fusion de l’Observa-toire national des zones urbaines sensibles (Onzus) et du Comité d’évaluation et de suivi de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). Il a pour mission d’observer l’évolution des quartiers et d’évaluer la politique de la ville. L’observatoire est composé d’experts et de personnalités qualifiées, d’élus et des membres du bureau du Conseil national des villes (CNV). Son premier rapport portera sur l’évolution en 2015 des quartiers de la nouvelle géographie prioritaire ; il sera remis au gouvernement et au Parlement en mars prochain et sera ensuite rendu public.

Erratum Le Conseil constitutionnel a censuré plusieurs dispositions de la loi de finances rectificative pour 2015 du 29 décembre 2015, dont le report au 1er janvier 2017 des restrictions apportées par la loi NOTRe pour le versement d’indemnités ou le remboursement des frais aux délégués des syndicats. En conséquence, ces restrictions sont en vigueur depuis la promulgation de la loi NOTRe du 7 août 2015. La page Droit du numéro précédent d’Intercommunalités (n° 205, décembre 2015), qui en précise les différents cas de figure, doit donc être lue à l’aune de cette décision (n° 2015-726 DC du 29 décembre 2015).

François Hollande présente son plan d’urgence pour l’emploiLundi 18 janvier, François Hollande a détaillé les trois axes d’action de son plan d’urgence pour l’emploi : compétitivité des entreprises, sécurisation des travailleurs et chances égales pour tous. Près de 2 milliards d’euros, financés par des économies, seront alloués à ces mesures.

Cotisations sociales allégées, réforme du Code du travail, valorisation de la formation et de l ’apprentissage et soutien à l ’entrepreneu-

riat composent les principales mesures du plan « d’urgence » pour l’emploi dévoilé par le président de la République.Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) sera transformé en une baisse définitive des cotisations sociales afin de stabiliser l ’envi-ronnement des entreprises ; les PME percevront également une prime pour tout recrutement en CDI ou CDD d’un jeune ou d’un demandeur d’emploi ; l ’entrepreneuriat sera encouragé avec un nouveau régime qui devrait bénéficier aux entrepreneurs et aux artisans ; le choix du régime fiscal sera aussi facilité. Le plan met également l ’accent sur le droit des travailleurs et envisage une réforme du Code du travail par un projet de loi. La commission Badinter a rendu le 25 janvier un rapport comportant 61 mesures. Particulièrement attendu sur le thème du temps de travail, celui-ci entreprend de concilier protection des salariés et adaptation à « la révo-lution numérique et l’irrésistible mondialisation

des échanges », tel que formulé dans l’introduction du document.

Formation et apprentissageLe plan présenté par François Hollande attache une importance toute particulière à la formation, avec la mise en place d’un programme de formation pour 500 000 chômeurs supplémentaires. Ce plan devra être orienté vers les besoins d’emplois non pourvus et les domaines en expansion. L’apprentissage sera aussi valorisé et facilité. La mobilisation de tous les acteurs est annoncée : les entreprises seront également autorisées à ouvrir et financer des centres de formation d’apprentis (CFA) ; l’Éducation nationale va créer 500 nouvelles forma-tions en alternance. Les expérimentations seront possibles avec la pro-position d’étendre les compétences des régions en la matière. Les initiatives des régions pour améliorer le système de transport et le logement des apprentis seront accompagnées par l’État. Enfin, pour lancer les 500 000 nouvelles formations le plus rapidement possible, les besoins précis par bassin d’emploi devront être recensés dans chaque région. M. Blonsard

RAPPORT DE L’INSTITUT MONTAIGNE

Un rapport pour « repenser l’action publique dans les territoires »

« S ortir de la confusion » : telle est l’ambi-tion du rapport de l’Institut Montaigne présenté en ce début d’année.

Le rapport se réclame d’une approche « pragma-tique » : en analysant l’organisation territoriale à l’aune des politiques publiques, celle-ci doit permettre de dépasser les limites d’une étude purement insti-tutionnelle de la répartition des compétences entre administrations. Trois objectifs sont affichés : ratio-naliser la mise en œuvre des principales politiques publiques à l’échelle locale ; impliquer davantage les collectivités ; identifier les principaux leviers de redressement des finances publiques locales.

Principales mesuresPassage en revue des principales propositions du rapport de l’Institut Montaigne :• Impact des normes sur l’action publique : systé-

matiser l’évaluation ex post des réformes, confier

un pouvoir réglementaire aux collectivités dans le champ de leurs compétences exclusives, renforcer les possibilités d’expérimentation

• Finances publiques : réunir chaque année une conférence des finances publiques élargie, introduire un ratio de désendettement pour les collectivités, organiser la maîtrise des frais de personnels, amé-liorer l’information publique

• Aide sociale : réformer le financement du RSA et unifier les guichets de versement au niveau des Caf

• Investissement public : lisser la baisse des dota-tions sur deux années supplémentaires, limiter le cofinancement des investissements publics

• Développement économique territorial : mieux articuler les compétences entre régions et métro-poles, faire du développement économique un domaine prioritaire d’expérimentation

Le rapport est téléchargeable sur le site de l’Institut Montaigne, www.institutmontaigne.org. AP

Le président de la République énumère les nouvelles mesures pour l’emploi au CESE le 18 janvier 2016. / © YOAN VALAT / AFP

« Le budget de l’État va voir son déficit diminuer beaucoup plus que prévu. Nous serons à 70,5 milliards d’euros de déficit du budget de l’État, soit 4 milliards d’euros de mieux qu’attendu. »

Michel Sapin, ministre des Finances et des Comptes publics, le 14 janvier 2016

Le déficit était en effet estimé à 74,4 milliards d’euros en loi de finances initiale et avait été revu à 73,3 mil-liards d’euros en loi de f inances rectif icative. En baisse de 15 milliards d’euros par rapport à 2014, il atteint donc son niveau le plus bas depuis 2008. Ces résultats confortent la prévision du gouverne-ment d’un déficit de l’ensemble des administrations publiques de 3,8 % du PIB en 2015.

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www.adcf.org • N° 206 • JANVIER 2016

DANS L’ACTU 3

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Réunions des CDCI : des ambiances contrastées

En cette année marquée par la recomposition de la carte intercommunale, Intercommunalités met en place une rubrique spéciale destinée, chaque mois, à suivre l’avancée des travaux relatifs aux SDCI. Cette première édition propose une

« revue d’ambiance » des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI), qui se réunissent depuis début janvier 2016 afin de synthétiser les avis des communes et des communautés sur les projets de SDCI.

À l’approche de la date de rendu de ce travail fin mars prochain, l’atmosphère des débats est variable d’un département à l’autre, mais révèle généralement l’inquiétude ressentie dans les territoires.

La contraction des délais d’élaboration et de mise en œuvre des projets de schémas départementaux de coopé-

ration intercommunale (SDCI) a entraîné des questionnements quant à l’opportunité de conduire les mouvements de périmètre dans des conditions optimales et sereines. Certains éléments sur lesquels les élus auraient voulu plus de détails dans les projets de SDCI apparaissent trop par-tiellement traités. Les avis des communes

et des communautés relayés par la presse régionale se font l’écho de ces carences, sur les aspects fiscaux et financiers par exemple : les coûts d’harmonisation des services publics pour les collectivités ou pour les habitants et les entreprises posent notamment question. Les documents des préfets ne permettraient pas toujours de juger de la capacité des futurs périmètres

à garantir le bon équilibre entre proximité avec le territoire, renforcement des services aux usagers et maintien des solidarités locales, ceci dans un contexte budgétaire contraint.

Syndicats et compétencesLa transformation de la carte des syndicats techniques est un important sujet de débat car elle suggère la réintégration de certaines compétences dans le portefeuille d’actions des communautés. Nombreux sont les élus à estimer qu’il sera impossible, pour les communautés créées au 1er janvier 2017, d’assumer le plein exercice de toutes les compétences des anciennes structures. Il leur apparaît donc qu’une rétrocession aux communes est inévitable. Or, beaucoup de communes ne disposent ni des moyens humains ni de l’ingénierie technique pour en endosser la responsabilité. L’enjeu du maintien du service aux usagers et aux territoires se pose alors.La gestion des ressources humaines consti-tue un autre dossier sur lequel les fusions imposent une réorganisation qui inquiète élus et agents.

Des ambitions plus fortesMalgré une évolution par rapport à l’exer-cice 2011, il apparaît aussi, dans quelques

cas, que le processus de concertation aurait pu parfois laisser plus de place à l’expres-sion des élus et lever ainsi des crispations.Pourtant, certains se satisfont des projets des préfets, et d’autres regrettent même

que ceux-ci ne soient pas plus ambitieux. Dans cette logique, certaines collectivi-tés ont même fusionné de façon anticipée

dès le 1er janvier 2016. Cette stratégie présente l’avantage d’offrir une plus grande autonomie dans le choix des entités avec lesquelles constituer un nouveau groupement. Elle suppose

néanmoins que les discussions entre repré-sentants des communes et communautés concernées aient été entamées en amont, dans un climat de confiance.

Pascale Bosboeuf

Certains regrettent que les projets ne soient  pas plus ambitieux

La transformation de la carte des syndicats techniques est un important sujet de débat

Les aspects fiscaux et financiers ou encore la réorganisation des ressources humaines sont des dossiers qui inquiètent élus et agents. / © Richard DAMORET/REA

Dans la communauté de communes du Haut-Lignon (Haute-Loire), la population s’intéresse de près à l’évolution de la car te intercommunale, à tel point qu’une association de citoyens a organisé une soirée débat pour expliquer et discuter les enjeux entourant le projet de SDCI. La rencontre, qui s’est tenue le 2 novembre dernier, comptait des élus locaux et a permis de relayer

certaines inquiétudes : « Mais sans transport en commun cohérent, comment faire une répartition des infrastructures et services ? Comment créer du transport sans moyens supplémentaires ? Ou sans fiscalité supplémentaire ? »

Le 26 novembre dernier, le conseil municipal de Sadirac (Gironde) a approuvé le projet de SDCI avec une abstention seulement, reprenant à son compte les arguments de cohérence territoriale et économique. La communauté de communes du Créonnais, dont Sadirac est membre, fusionnerait avec celle des Portes de l’Entre-deux-Mers, qui appartient au même pôle d’équilibre territorial et rural (PETR). Les deux groupements sont couverts par le même Scot et leurs compétences sont compatibles. Les élus ont de surcroît estimé souhaitable que le futur périmètre inclue également la communauté voisine du Vallon de l’Artolie « qui présente un nombre important de caractéristiques communes avec les deux communautés précitées », ce que le projet de schéma n’avait pas esquissé.

La CDCI à la loupeComposées d’élus, les commissions départementales de coopération intercommunale ont pour rôle d’examiner et d’amender le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) proposé par le préfet.

CompositionLa CDCI est plafonnée à 40 membres, répartis comme suit :

40 % pour le collège des communes (avec une représentation des communes en fonction de leur population)

40 % pour le collège des communautés

5 % pour le collège des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes

10 % pour le collège du conseil départemental

5 % pour le collège du conseil régional

Chaque collège procède à l’élection de ses représentants au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne. Un rapporteur général, issu de l’un des collèges des communes, est élu pour seconder le préfet dans la présidence de la CDCI. Deux assesseurs également élus l’assistent.

Fonctionnement et calendrierAprès une présentation des projets de schémas par les préfets en septembre et octobre 2015, et la réception des avis des communes avant le 31 décembre 2015, c’est maintenant au tour des CDCI de se réunir afin de débattre des propositions de nouveaux périmètres pour les communautés et pour les syndicats. Les CDCI ont pour mission, dans les cas où le projet de schéma ne rencontre pas l’adhésion d’une majorité, de formuler des contre-propositions sous forme d’amendements, qu’elles doivent approuver à la majorité des deux tiers. Des négociations auront donc lieu tout au long du premier trimestre 2016, les préfets arrêtant ensuite les schémas définitifs au 31 mars. À partir de cette date et jusqu’en juin 2016, les arrêtés de projets de périmètres sont notifiés aux communes pour accord et aux communautés pour avis : si elles ne se sont pas prononcées dans les 75 jours, leur avis est réputé favorable. Le reste de l’année 2016 sera consacré à la mise en œuvre, de manière à permettre l’entrée en vigueur des nouveaux périmètres au 1er janvier 2017.

« Le rôle stratégique des CDCI pour l’adoption des SDCI », Intercommunalités n° 203 (octobre 2015), pp. 26-27.

Circulaire NOR IOCK1103795C du 4 février 2011 relative aux « Modalités de composition et de fonctionnement de la CDCI », téléchargeable en ligne.

JANVIER 2016 • N° 206 • www.adcf.org

DANS L’ACTU4 SPÉCIAL SDCI4

estimation 2015

+ 1 %

558 344

112 338

2014

- 18 %

552 714

120 402

2013

- 3 %

672 930

115 071

2012

693 226

115 588

- 7 %+ 0,5 % + 5 %

Nombre de lotsValeur moyenne des lots

2012-2015La commande publique à la loupeProposer un instrument de mesure et d’analyse de la commande publique : telle est l’ambition du travail mené par l’AdCF et la Caisse des dépôts en partenariat avec la société Vecteur Plus. La collecte des données 2012-2014 permet des éclairages sur la nature des dépenses, l’identité des donneurs d’ordre ou encore leur répartition territoriale, dont les premiers résultats sont présentés dans ce Focus. Une base de données précieuse, à l’heure où l’investissement public reste encore exempt d’études approfondies.

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Mesurer l’évolution de la commande publiqueL’AdCF et la Caisse des dépôts, en partenariat avec la société Vecteur Plus, ont élaboré un instrument analytique de mesure de l’évolution de la commande publique. Un outil précieux, dont les premières analyses reflètent l’ampleur de la dépression de l’investissement entre 2012 et 2015.

D epuis plusieurs années, l ’AdCF regrette la faiblesse des connais-sances statistiques en matière d’in-

vestissement et de commande publique. Au-delà des quelques gros agrégats ou des pourcentages ressassés à l’envi, ce sont 60 à 80 milliards d’euros de dépenses annuelles qui s’apparentent en fait à une véritable « boîte noire », mal connue des économistes et des décideurs publics. Dans

quels domaines s’opèrent ces dépenses d’investissement ? Comment se répartit la maîtrise d’ouvrage entre institutions ? Dans quels types de territoires et de régions cette dépense est-elle la plus élevée ? Telles étaient quelques-unes des questions que se sont posées l ’AdCF et la Caisse des dépôts et consignations. Avec l’appui de la société Vecteur Plus, qui collecte depuis plusieurs années la totalité des

appels d’offres et procédures de marché, les deux partenaires ont souhaité se doter d’un instrument analytique performant, capable de mesurer en temps réel l’évo-lution du nombre de lots et les montants de cette commande publique, mais aussi de la décomposer en champs thématiques et catégories de maîtres d’ouvrage.

Une érosion de 22 % en trois ansConçu à partir de la période de référence 2012-2015, cet outil d’analyse a vocation à être pérennisé sous forme de baromètre, alimenté par des données trimestrielles. S’il n’est pas totalement exhaustif, puisqu’il n’intègre que les achats et investissements faisant l’objet d’un marché soumis à publi-cité, il embrasse néanmoins l’essentiel de la commande et permet surtout des ana-lyses très fines. Au-delà des données issues de la comptabilité publique, le parti a été pris d’étendre l’ana-lyse à des marchés et investissements décidés par les acteurs publics mais effectués pour leur compte par leurs opérateurs (entreprises publiques locales, agences…) ou leurs délé-gataires (entreprises, associations…). Ce nouvel instrument d’analyse et de suivi sera mis au service du partenariat que l’AdCF développe avec les professionnels du secteur du BTP (Fédération nationale des travaux publics, Fédération française du bâtiment) et les grands réseaux éco-nomiques. Il pourra également éclairer les travaux des conférences régionales de l ’ investissement qui ont vu le jour au début de l ’année 2015, répondant à une suggestion de l ’AdCF. La période

étudiée (2012-2015) confirme, sans réelle surprise, l ’ampleur de la dépression de la commande publique, tant en nombre de lots qu’en valeur globale : 2012 était certes une année de haute intensité, avec près de 80 milliards d ’euros de commande publique (répartis entre 691 000 lots), mais la chute est saisis-sante puisque 2015 s’est achevée avec seulement 63 milliards d’euros de com-mande et moins de 560 000 lots, soit une érosion de 22 % en trois ans !

Vers un sous-investissement structurel ?Les contraintes budgétaires pesant sur les acteurs publics affectent désormais l ’ensemble des donneurs d’ordre. Si les collectivités et opérateurs de la « sphère » locale ont nettement décroché en 2014, l’État et ses opérateurs ont pris leur suite

en 2015 avec une baisse de 10 %. Pour les collectivités, une amorce de stabilisation (ou une décélération de la chute !) s’est esquissée l’an passé mais à un niveau très bas, problématique à terme. Plusieurs années de commande à un tel niveau produiraient un sous-investissement structurel fragilisant les infrastructures du pays, à l’image de ce qu’a connu l’Alle-magne au cours des années 2000-2010 et qui impose aujourd’hui outre-Rhin un effort de rattrapage sans précédent.

Nicolas Portier

Les contraintes budgétaires affectent l’ensemble des donneurs d’ordre, de la sphère locale à l’État

Total de la commande publique (en millions d’euros)

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Évolution du nombre et de la valeur moyenne des lots (en euros) :

estimation 2015

- 6 %

62 723

2014

- 14 %

66 548

2013

- 3 %

77 435

2012

80 128

- 3 %

- 3 %

+ 0,5 %

- 18 %

+ 5 %

+ 1 %

- 7 %

- 14 % - 6 %


FOCUS 5

Commande publique : quelles destinations sectorielles ?Les analyses de l’étude AdCF/CDC permettent de dresser un panorama de l’évolution de la commande publique par destination entre 2012 et 2015. Les secteurs les plus affectés par les contraintes budgétaires : le logement et l’habitat, le domaine sanitaire et social et la gestion des déchets.

M algré l ’existence de quelques t r a v a u x e x p l o r a t o i r e s e t d’études conduites à l’initiative

de branches professionnelles du secteur du BTP, il est frappant de constater le peu d’informations disponibles sur les « des-tinations » de la commande publique. Cette absence d ’ informations fiables est ce qui autorise tous les préjugés et caricatures, à l ’ image des formules toutes faites lues ou entendues l’an passé à plusieurs reprises sur les dépenses supposées somptuaires des collectivités et les 6 milliards d’euros qui seraient, à en croire des personnalités comme Matthieu Pigasse ou Michel Pébereau, investis annuellement en ronds-points ! Des montants qui correspondent en fait au total des dépenses engagées par les acteurs publics sur l ’ensemble des voiries au niveau national… Il était donc nécessaire d’objectiver et chiffrer l ’état des dépenses tout en les qualifiant. En décomposant finement les volumes de la commande publique, l ’étude AdCF/CDC vise à objectiver la réalité et mieux connaître la distribution sectorielle des investissements et marchés publics.

La construction chuteDans la classification en 30 destinations retenue pour l’étude, six grands thèmes regroupent deux tiers de la commande publique en valeur en 2014 : les bâti-

ments des collectivités (8,5 milliards d’euros), l’habitat (8,3 milliards d’euros), la voirie (6,9 milliards d’euros), la santé et l’action sociale (6,8 milliards d’euros), les équipements scolaires (6,3 milliards d’euros) et les autres bâtiments publics (5,7 milliards d ’euros). Derrière ces six grands secteurs, plusieurs autres

destinations dépassent ou approchent le seuil des 2 milliards d’euros de dépenses annuelles : l ’eau, l ’assainissement, les transports, les déchets, les aménage-ments urbains, les équipements culturels et sportifs, le numérique...En termes d’évolution, les contractions budgétaires n’ont pas impacté les diffé-rents secteurs de manière symétrique. Les secteurs les plus affectés entre 2012

et 2014 ont été le logement et l’habitat (avec la chute marquée de la construction), le domaine sanitaire et social mais aussi la gestion des déchets : 80 % de la baisse globale du volume de la commande publique est en

effet imputable à ces trois domaines. Les secteurs de la culture et du sport, comme l ’équipement numérique, ont connu également d’importantes contrac-tions, contrairement aux aménagements urbains, à la voirie ou aux équipements scolaires demeurés plutôt stables.

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L’absence d’informations fiables autorise tous les préjugés et caricatures

Même s’ils sont les plus visibles et les plus emblématiques, les travaux neufs ne représentent que 16 % de la commande publique, contre 40 % pour les services. / © Shutterstock / Epiceum

Les travaux neufs beaucoup plus affectésLa commande passée aux acteurs économiques se décompose à la fois en marchés de travaux d’entretien et de maintenance, en réalisations nouvelles mais aussi en marchés d’études ou prestations d’ingénierie. Un poids conséquent correspond, en outre, à des prestations de services. Même s’ils sont les plus emblématiques et les plus visibles, les travaux neufs ne représentent qu’une part modeste de la commande publique (16 %), moins que les travaux d’entretien et de renouvellement (21 %) ou les services (40 %). L’ingénierie atteint 9 % de la commande et les achats de fourniture environ 14 %.

- 28 % en 2014Depuis 2012, les contractions des commandes publiques ont affecté diversement ces différentes natures de prestation. Il se dégage nettement de l’étude que les efforts d’ajustement budgétaire ont massivement sacrifié les projets neufs au profit des dépenses d’entretien ou de services. Amplifiée par le cycle électoral, la baisse des travaux neufs a atteint 28 % en 2014 et s’est poursuivie en 2015, ce qui témoigne d’un report ou d’un ajournement des nouveaux projets. Les opérations de rénovation ont également chuté mais dans une moindre mesure (- 19 %), alors que les autres natures (fournitures, ingénierie, services) ont un peu mieux résisté, avec des baisses inférieures à 10 %.

Montant de la commande publique par secteur (en millions d’euros)

0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000

Batiments territoriaux 8 498 8 102 Logement, habitat 9 548 7 206 Voirie 7 229 6 951 Scolaire 6 925 6 840 Santé social 7 717 5 760 Autres bâtiments publics 6 449 5 316 Eau / assainissement 5 377 4 447 Culture / sport / loisirs 5 356 3 896 Aménagements urbains 2 603 2 898 Transport 2 653 2 346 Déchets 2 293 1 619 Numérique 2 387 1 616 Communication 1 530 1 097 Aménagement économique / 938 tourisme 597 Énergie 403 329

2012 2013 2014 estimation 2015

Bâtiments

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Autres bâtiments

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FOCUS COMMANDE PUBLIQUE6

Qui sont les donneurs d’ordre ?L’analyse AdCF/Caisse des dépôts de la commande publique permet de mettre en lumière l’identité des « donneurs d’ordre » et leur évolution depuis 2012. Sans surprise, la sphère locale porte l’essentiel de la commande (74 % en moyenne entre 2012 et 2014), et le bloc local (communes, communautés, syndicats) contribue pour près de la moitié du montant total de la commande publique.

L e baromètre de la commande publique mis en place par l’AdCF et la Caisse des dépôts a vocation à suivre les marchés

publics de l’État, de ses opérateurs, des col-lectivités territoriales et des établissements publics qui leur sont rattachés. Au sein de cet ensemble, la sphère locale domine largement, en concentrant 74 % des marchés passés. Les collectivités du bloc communal, communes et communau-tés, sont les principaux donneurs d’ordre, avec un volume global de commandes de 30 milliards d’euros en moyenne sur la période 2012-2014 ; les syndicats (5,5 milliards d’euros), les conseils départementaux et régionaux (7,5 milliards d’euros) et les principaux opérateurs des collecti-vités – établissements publics locaux (2,6 milliards d’euros) et bailleurs sociaux (9,3 milliards d’euros) – viennent complé-ter cet ensemble qui dépasse les 55 mil-liards d’euros.

Une forte concentration L’analyse de la commande publique des collectivités du bloc local illustre un double phénomène : un éparpillement des marchés publics pour de faibles montants sur de petites entités souvent commu-nales, et une concentration des volumes sur les grands territoires urbains. Ainsi les communes, notamment en raison de leur nombre important, concentrent 71 % (22 milliards d’euros) de marchés, dont près de la moitié est le fait de villes de

moins de 10 000 habitants. Leur niveau de commande est faible, 217 000 euros en moyenne, tandis que le montant annuel moyen des marchés conclus par les communes de plus de 50 000 habi-tants s’élève à 28,5 millions d’euros. En revanche, le phénomène ne se retrouve pas pour les communautés : celles de moins de 3 500 habitants globalisent un volume de commande publique très

faible, tandis que les communautés plus importantes (supérieures à 50 000 habi-tants par exemple) concentrent 60 % de la commande publique des groupements. À l’échelle des ensembles intercommu-naux, ce phénomène de concentration est plus vif encore : 176 ensembles intercom-munaux concentrent 50 % des marchés passés à cette échelle.

Le poids des communesL’analyse consolidée de la commande publique confirme le poids important des communes, très attentives à l’impact de

leurs achats sur l’économie locale et favo-risant les circuits courts. Ce poids pourrait d’ailleurs être plus conséquent encore, les achats de faible montant (moins de 15 000 euros) échappant au radar du baro-mètre AdCF/Caisse des dépôts alimenté par les marchés déclarés. Cette strate se révèle néanmoins assez fragile et accuse, avec le durcissement des contraintes financières, une baisse importante sur la période suivie, passant de 7,8 milliards d’euros de commande publique en 2012 à 4,5 milliards d’euros en 2014. Sur cette période de trois ans, les communes de moins de 10 000 habitants concentrent près du tiers de la baisse enregistrée sur l’ensemble du secteur local en matière de commande publique.

Avec un montant moyen de com-mande publique de 476 euros par habitant, les communes sont concer-nées par les deux tiers des marchés passés par le « bloc local », tandis que les groupements sont donneurs d’ordre à hauteur d’un tiers, progres-

sion qui tend à augmenter au cours des trois années observées. On note toutefois une très grande diversité de situations sur le territoire national selon les compétences transférées au niveau intercommunal, le degré d’intégration des communes et l ’ancienneté du groupement : dans un quart des territoires communautaires, la commande publique est essentiellement pilotée par la communauté.

Place importante des bailleurs sociauxLa destination de la dépense selon le donneur d’ordre (commune ou com-munauté) apporte un éclairage sur leur répartition des rôles en matière d’inves-tissement. Les communes sont encore très présentes sur les travaux neufs et les travaux d’entretien et de renouvel-lement. En revanche, en matière d’achat de prestations de services et surtout dans le domaine de l’ingénierie, le poids des communautés progresse, illustrant à la fois leur rôle de pilotage et de mise à disposition de services au bénéfice des communes.

Enfin, les bailleurs sociaux, avec un volume de marché de 8,3 milliards d’euros, occupent une place importante en matière de commande publique au sein de la sphère locale. La crise que traverse le secteur du BTP imprime depuis 2013 une lente érosion du volume global des marchés passés. Du côté de la sphère étatique, on recense les marchés passés par l ’État (l ’action civile), pour un volume moyen de 9,3 mil-liards d’euros, et par ses grands opérateurs (3,5 milliards d’euros), ainsi que le secteur de la santé (hôpitaux publics) et du social à hauteur de 6,5 milliards d’euros.

Claire Delpech

Les communautés renforcent leur présence dans le domaine de l’ingénierie

Avec 74 % des marchés, la sphère locale domine largement

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2012 2013

2014 estimation 2015

Sphère locale

Montant de la commande publique par commanditaire en millions d’euros

Sphère État

Le montant annuel moyen des marchés conclus par les communes de plus de 50 000 habitants s’élève à 28,5 millions d’euros. / © Shutterstock / Epiceum

Répartition de la commande publique en % entre les commanditaires

Sphère ÉtatTotal : 26%

Sphère localeTotal : 74 %

13 %

12 %

10 %

9 %5 %3 %

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EPCI + syndicats

Conseils régionauxet départementaux

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Batiments territoriaux 9 774 7 953 Logement, habitat 3 969 3 551 Voirie 6 633 5 300

État

Grands opérateurs

Santé / social

Total sphère État

2012 : 20 376 millions d’euros

Estimation 2015 : 16 803 millions d’euros

0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000

Batiments territoriaux 39 337 28 882 Logement, habitat 7 499 7 508 Voirie 2 935 2 283 Scolaire 9 981 7 219 Santé social

Communes +

EPCI + syndicats

Conseils régionaux

et départementaux

Entreprises

publiques locales

Bailleurs sociaux

Total sphère locale

2012 : 59 753 millions d’euros

Estimation 2015 : 45 892 millions d’euros


7FOCUS

La commande publique cartographiéeLa territorialisation des données recueillies en matière d’analyse de la commande publique permet une lecture cartographique de l’investissement dans les territoires. La carte réalisée met en valeur le poids des territoires urbains, mais reflète également le niveau d’intégration des ensembles intercommunaux selon la part d’investissement portée ou non par la communauté.

La carte des montants moyens conso-lidés des communautés et de leurs communes membres en matière

de commande publique offre plusieurs niveaux d’analyse.Dans un premier temps, la répartition des niveaux de commande par territoire intercommunal dessine une France de l ’investissement public local des grands centres urbains. On y retrouve les « gros investisseurs » en volume : communautés urbaines et d’agglomération, métropoles. Les 100 premiers territoires principalement

urbains concentrent à eux seuls 40 % de la commande publique des collectivités du bloc communal.

Second niveau de lecture, l’ap-proche consolidée de la com-mande publique pour le bloc local rapportée en euros par habitant. Elle met en relief la carte de richesse des territoires qui, en raison d’un niveau de ressources important au regard de leur taille démographique, disposent d’un « pouvoir d’achat » élevé. Cette seconde carte se rapproche de la carte des potentiels financiers agrégés (PFIA), indicateur de richesse cumulé à l’échelle

des territoires, utilisé dans le cadre du fonds de péré-quation intercommunal et communal (FPIC). La carte fait clairement apparaître les secteurs présentant une concentration de richesses (existence d’un barrage,

d’une installation industrielle…) et un faible nombre d’habitants. C’est le cas de certains sites de montagne, ou de

communautés installées dans des vallées industrielles (communautés de communes Gavarnie-Gèdre, du Haut-Champsaur, de Haute Maurienne Vanoise, Vallée de l’Ubaye, du Briançonnais, de la Hague…). Ces territoires ont un niveau moyen de commande publique entre cinq et dix fois supérieur à la moyenne de la France entière, cette dernière s’établissant à 476 euros par habitant pour la période 2012 à 2014. Pour certains d’entre eux, le niveau élevé de commande publique peut traduire des charges importantes en matière d’investissement (station de sports d’hiver par exemple) associées à un fort endettement.

Carte de l’intégration communautaireEn creux de cette seconde lecture appa-raissent les territoires où le niveau de commande publique est très faible, voire atone. Ainsi, près de 300 ensembles inter-communaux ont un niveau inférieur à 200 euros par habitant sur la moyenne des trois dernières années. Il s’agit de territoires ruraux pauvres et faiblement peuplés, et de collectivités appartenant à des secteurs en décroissance économique et démographique qui apparaissent en couleur claire sur la carte. En troisième niveau de lecture, les données offrent une analyse des niveaux d’intégration communautaire. Un niveau important d’investissement peut relever d’une dynamique portée par la commu-nauté ou par ses communes membres. Pour près de 150 ensembles intercom-munaux, la commande publique est quasi intégralement portée par la com-munauté (communautés de communes du Bocage, du Nord de l ’Aube, du Pilat Rhodanien, du canton de Cadours, du Pays de Commercy, du Comté de Grimont Poligny, Cœur du Nivernais, Lannion-Trégor Communauté…). Il s’agit souvent de communautés où la solidarité agit pleinement. L’intercommunalité joue ici un rôle décisif pour le développement du territoire.

SuiviÀ l’opposé, sur certains territoires, c’est la commune (ou les communes lorsqu’il y a des polarités multiples) qui domine en matière d’achat public, la part de la communauté dans la commande publique restant très faible voire inexistante. Cette carte est assez proche de celle de l’inté-gration, et finalement du coefficient d’intégration fiscale (CIF).Si ces approches appellent à des ana-lyses complémentaires, elles apportent un premier éclairage sur le pilotage de la commande publique dans les territoires. Le baromètre développé par l’AdCF et la Caisse des dépôts est destiné à opérer un suivi de la capacité des territoires à faire face aux contraintes financières.

CD

La carte fait apparaître les secteurs présentant une concentration de richesses et un faible nombre d’habitants

Pour près de 150 territoires, la commande publique est quasi intégralement portée par la communauté

Montant moyen de la commande publique par territoire communautaire entre 2012 et 2014, en €/hab.France par epci 2014

EI_en_euros_/hab_ -

© CGET 2014 - IGN GéoFla

Carte réalisée à partir de données importées par l'utilisateur.

773 à 7 607 €/hab.

385 à 772 €/hab.

196 à 384 €/hab.

0 à 195 €/hab.

C’est le montant moyen de la commande publique par habitant sur la France entière, pour la période 2012 à 2014.

476 €

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Communautés XXL : s’adapter au changement d’échelle

Les très grandes communautés en pratiquesL’exceptionnel pourrait devenir banal. La multiplication, dans les projets de SDCI, des communautés dites « XXL » témoigne de la naissance d’un nouveau modèle, porté avec enthousiasme par certains mais qui soulève nombre d’interrogations. En s’appuyant sur les pratiques existantes, ce dossier propose des pistes de réflexion en vue des futures évolutions de périmètres.

A u nombre de 46 au 1er janvier 2016, elles pourraient être quatre fois plus nombreuses dans un an. Les com-

munautés que l’AdCF a commencé, il y a quelques années, à intituler « XXL » (à partir d’environ 50 communes) ont désormais le vent en poupe. Les projets de schémas dépar-tementaux de coopération intercommunale en annoncent à ce stade 142 supplémentaires, dont l’envergure dépasse souvent les tailles habituelles. L’AdCF recense ainsi 15 projets de plus de 100 communes et, parmi eux, deux regroupant plus de 200 communes (Cotentin et Arrageois).Parfois soutenues avec conviction par les préfets et/ou des élus volontaristes, afin notamment de gagner en visibilité dans le nouveau concert régional, mais souvent décriées pour les dérives technocratiques qui les menacent, les communautés XXL se retrouvent au cœur des injonctions contra-dictoires avec lesquelles doit aujourd’hui composer l’intercommunalité. Aux encouragements à l’extension géogra-phique font en effet écho les appels rela-tifs à l’intégration des compétences et la mutualisation poussée. Est-il possible de poursuivre ce double objectif sans tension ? Faut-il choisir l’un au détriment de l’autre ?

Ces questions se posent sur les com-pétences imposant une forte proximité quotidienne avec les usagers, mais aussi sur des compétences stratégiques telles que la planification de l’urbanisme. Par ailleurs, les projets de communautés XXL sont confrontés à de lourds défis pour bien organiser leur gouvernance, au risque d’un décrochage des petites communes, d’assemblées pléthoriques, de surcoûts liés aux alignements par le haut des prestations et des services.

Des élus volontaristesPourtant, certains élus portent avec enthousiasme ce nouveau modèle ; il s’agit même d’une caractéristique notable d’une majorité des projets de communautés XXL mentionnés dans les projets de SDCI. Les imputer aux seuls services de l’État et à leur supposée propension au gigantisme serait une erreur. Les témoignages des élus ayant déjà franchi le pas et trouvé des solutions pour garantir la proximité politique, terri-torialiser l’action publique, déconcentrer les services... permettent de rassurer et donner des idées. Le modèle est-il pour autant en cours de généralisation ? Peut-il s’adapter à tous les types de territoire ? Exige-t-il

des recompositions simultanées du tissu communal via la formation de communes nouvelles ? Autant de débats ouverts dans les territoires.

Au-delà des problématiques de superficie, de diamètre ou de nombre de communes, ces communautés de gabarit hors norme viennent réinterroger les fondamentaux de l’intercommunalité, la relation com-munes-communauté, le projet de territoire, la subsidiarité, le pacte financier... Entre une communauté de huit communes et un ensemble de 160, parlera-t-on demain de la même réalité ?

Boîte à outilsDans le cadre de son travail sur la recompo-sition de la carte intercommunale, l’AdCF a souhaité accompagner les futures commu-nautés XXL par un exercice d’analyse et une « journée débat » avec Mairie-conseils, ainsi

que par une étude conduite en partenariat avec la Caisse des dépôts et l’Association des directeurs généraux des communautés de France. Ce dossier d’Intercommunalités

complète ces outils, avec pour ambi-tion de proposer, en s’appuyant sur des bonnes pratiques recensées, des pistes de réflexion aux futures grandes com-munautés. L’objectif poursuivi n’est pas tant de dresser le panorama des avantages et inconvénients du modèle XXL que d’identifier les enjeux d’orga-

nisation interne qu’il soulève et les innova-tions qu’il impose.C’est en quelque sorte une « boîte à outils », une « palette de solutions » que l’AdCF et ses partenaires souhaitent proposer aux acteurs locaux qui feront le choix de s’engager dans cette voie. Au regard des expériences étu-diées, ce sont également les prérequis de ces vastes fusions qu’il faudra mettre en exergue, en rappelant notamment que le premier d’entre eux est l’adhésion réelle des élus à des projets de communautés d’aussi vaste dimension. S’engager dans une com-munauté XXL peut être un pari ambitieux. Imposer une telle structure à une majorité d’élus non consentants serait en revanche totalement inconséquent. La rédaction

Ces communautés de gabarit hors norme viennent réinterroger les fondamentaux de l’intercommunalité


9DOSSIER

« Les intercos XXL fabriquent une nouvelle figure du pacte intercommunal »

« Un nouveau modèle » dans le paysage de la construction intercommunale : c’est ainsi que Daniel Béhar, géographe, analyse le développement croissant des très grandes communautés (50 communes et plus). Ce modèle, il l’expérimente notamment à travers l’accompagnement de la création de la communauté du Pays basque, un ensemble qui réunirait… 158 communes. Explications.

Comment lisez-vous le phénomène de multiplication des projets d’intercommunalités de très grande taille ?On peut se demander si ces ensembles « XXL » incarnent l’arrivée à maturité de l’intercommunalité. Est-ce un point d’abou-tissement, la rencontre avec cette fameuse notion de « territoire pertinent » ? Je ne le pense pas. Depuis les lois Chevènement se sont développées des communautés inté-grées et de taille relativement modeste, que Philippe Estèbe a baptisées « intercos de ressemblance ». Par-dessus ces groupements ont été construits des dispositifs de coopé-ration territoriale fédérée (pays, syndicats mixtes de Scot, etc.). Les modèles actuels de très grandes communautés renversent cette logique : l’intégration est réalisée à une échelle XXL, et un modèle fédéré est reconstruit à l’intérieur. Mon hypothèse serait donc que l’on assiste à l’apparition d’une nouvelle combinaison de l’intégré et du fédéré.

Peut-on alors parler d’un nouveau modèle d’organisation du bloc communal ?Oui, effectivement. Les intercos dites XXL fabriquent une nouvelle figure de ce qu’est le pacte intercommunal. Jusqu’alors, deux

modèles préexistaient selon les configura-tions locales : d’un côté, le scénario redis-tributif du centre vers la périphérie ; de l’autre, le scénario de l’équivalence, de la coopérative de villes. Ce qui est notable ici, c’est la grande hétérogénéité interne à ces nouveaux ensembles. Cette caractéristique se retrouvait déjà dans certains groupe-ments, mais elle est plus affirmée encore dans les modèles XXL. Beaucoup de projets de très grandes communautés se constituent autour de villes moyennes et incluent des ensembles très ruraux. Un même territoire administratif comporterait plusieurs blocs, ruraux et urbains : c’est bien, par exemple, le modèle que l’on sent venir autour du Pays basque, et que je qualifierais de « modèle de l’inter-blocs ».

De nombreux projets de très grandes communautés sont impulsés et portés par les élus, et non par le préfet. Quels facteurs expliquent la volonté de bâtir un ensemble XXL ?La formation des grandes régions constitue l’un des facteurs. On le sent dans l’argu-mentaire des élus : j’ai parcouru les dix

intercommunalités du Pays basque, et l’inté-gration dans la grande région Aquitaine est une véritable préoccupation.Mais cet argument n’est pas suffisant pour expliquer la dynamique, et d’autres motiva-tions peuvent être trouvées dans la géopoli-tique locale. Parfois, il peut s’agir de la façon dont le rural se vit par rapport à l’urbain, ou parfois de leadership. C’est le cas de la constitution de la très grande agglomération autour du Puy-en-Velay, portée par Laurent Wauquiez. Cet exemple est intéressant, car l’intégration d’un très vaste territoire rural va complètement transformer la nature de la communauté. Le qualificatif d’ « agglomé-ration » n’aura d’ailleurs ici plus grand sens.

Nombre d’élus s’interrogent sur les modalités de gouvernance de ces grands ensembles. Comment imaginer une bonne représentation des territoires au sein d’une assemblée qui soit en mesure de débattre efficacement ?C’est une question d’autant plus fondamen-tale dans ces ensembles qui réunissent des territoires urbains denses et des territoires ruraux peu peuplés : comment représenter à la fois les territoires et la population ? Jusqu’à maintenant, l’intercommunalité représen-tait les communes, et donc les territoires,

avec une nette prime aux territoires ruraux. C’est ce qu’institutionnalise le conseil des maires, avec l’idée « un maire, une voix ». Aujourd’hui, les élus sont de plus en plus confrontés à la nécessité d’inventer un mode de représentation de la population.

Beaucoup envisagent la commune nouvelle comme une solution pour diminuer le nombre de communes, et donc d’élus sur le territoire, et faciliter la gouvernance des communautés XXL. Mais cette lecture reste territoriale, et non démographique…Exactement. Certaines communautés ont toutefois dépassé le modèle de l’exhaustivité communale. C’est le cas de la communauté de communes de Soule Xiberoa, qui a joué un rôle moteur dans la dynamique de la grande com-munauté du Pays basque. Cette communauté est la plus rurale et la plus fragmentée du terri-toire : 36 communes pour moins de 14 000 habitants. Les élus y ont depuis longtemps fabriqué un mode de gouver-nance où toutes les communes ne sont pas représentées au sein de l’exécutif. Nous avons donc proposé aux élus de la future communauté un nouveau mode de représentation « bicamériste » : en plus du conseil communautaire, la communauté

pourrait être dotée d’un conseil des maires (158 membres) et d’un exécutif composé de 60 membres dont 15 vice-présidents, avec pour objectif une représentation démogra-phique du territoire. Dans notre scénario, le Pays basque a été découpé en six secteurs, chacun représenté de façon pondérée au sein de l’exécutif en fonction de sa popu-lation. Deux chambres coexisteraient : un « sénat des territoires » et une « assemblée de la population ».

Comment les territoires perçoivent-ils cette proposition de double représentation ?À 158 communes, la représentation com-munale stricte donne un résultat tellement aberrant que tous les élus ont compris que cela n’était pas acceptable, y compris les élus de territoires peu denses. Cependant, le cas de la métropole Aix-Marseille-Provence montre qu’une représentation démographique plutôt que territoriale peut générer beaucoup d’oppositions.La réflexion que nous avons développée autour du Pays basque pose une question d’ordre plus général : ne faut-il pas inven-ter une sorte de bicamérisme intercom-munal qui permettrait la représentation des territoires et de la population ? Notre

proposition relève aujourd’hui malheu-reusement du « bricolage », car nous ne disposons pas des outils juridiques pour procéder autrement.

Au Pays basque, la création de la grande intercommunalité constitue d’une certaine façon une réponse à

la volonté, jamais satisfaite, de créer un département basque. Justement, quelle relation demain entre les intercos XXL et les départements ?Effectivement, du point de vue purement spatial, certaines grandes intercommunali-tés vont recouvrir une grande partie de leur département ; c’est le cas du Puy-en-Velay, qui serait amené à s’étendre sur quasiment la moitié de la Haute-Loire.Mais au-delà de cela, il est intéressant de noter le renversement des rôles. Jusqu’alors, la question du lien urbain-rural était le fait du département, « grand frère » des inter-communalités. Dans les ensembles XXL, l’interco devient la dépositaire de cette problématique. Le département se fait en quelque sorte « déborder par le bas ». En revanche, il pourrait être « revitalisé par le haut » : plus les régions sont grandes, plus les départements apparaissent comme des interlocuteurs intéressants.

Selon vous, le modèle de l’intercommunalité XXL sera-t-il amené à « triompher » sur le modèle des communautés de taille plus réduite ?Je ne le pense pas. Il n’y a pas de raison qu’un modèle prévale sur un autre, toutes les combinaisons sont possibles. Lyon est une petite métropole au cœur d’un pôle métropolitain. Marseille suit exactement le modèle inverse, celui d’une grande métro-pole fédérée à l’intérieur. Nous assistons à l’émergence d’une réelle différenciation territoriale. Cette coexistence de modèles très différents constitue en soit un aboutis-sement : quand les configurations d’actions collectives territoriales émanent, dans un cadre défini par les pouvoirs publics nationaux, de situations territoriales, alors on peut parler d’aboutissement de la décentralisation.

Propos recueillis par Apolline Prêtre

Daniel BéharProfesseur à l’École d’urbanisme de Paris (université Paris-Est) et consultant à la coopérative Acadie view

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La grande hétérogénéité de ces nouveaux ensembles est une vraie nouveauté 

À l’exemple du futur Grand Pays basque, beaucoup de projets se constituent autour de villes moyennes avec des ensembles très ruraux. / © Jacques Lannes

L’un des enjeux est de représenter à la fois les territoires et la population


10 DOSSIER COMMUNAUTÉS XXL

Les communautés de plus de 50 communes dans les projets de SDCILe cru 2015 des projets de schémas départementaux de coopération intercommunale présente une large diversité dans les modalités envisagées pour respecter le seuil de population fixé par la loi NOTRe. Certains projets de SDCI proposent ainsi des regroupements à plusieurs dizaines de communes.

E n septembre et octobre 2015, les préfets ont présenté leurs projets de schémas départementaux de coopé-

ration intercommunale (SDCI). Des projets dont les ambitions, plus élevées que lors de l’exercice 2011 de recomposition des

périmètres, se traduisent notamment par le nombre important de communautés de 50 communes et plus proposées. Plus de la moitié des SDCI esquissent des projets de communautés « XXL », pour beaucoup en zone à dominante rurale, mais pas exclu-sivement. L’AdCF a recensé 502 commu-nautés concernées par des projets de cette dimension, soit plus de 10 000 communes et presque 8,4 millions d’habitants. Ce sont ainsi 466 communautés de communes, 34 communautés d ’agglomération et

deux communautés urbaines qui seraient concernées par les 142 projets de création de très grandes communautés.Parmi eux, 92 projets rassemblent entre 50 et 74 communes et 50 dépassent ce seuil, pour une médiane à 75 communes. Si 70 %

de ces projets XXL regroupe-raient entre deux et quatre communautés actuelles, cer-tains proposent de rassembler un plus grand nombre d’enti-tés encore, allant par exemple jusqu’à 12 communautés dans

le Cotentin. Ce projet est l’un des plus vastes et regrouperait plus de 200 communes, une configuration que l’on retrouve aussi en Artois et, dans une moindre mesure, dans le Pays basque. La plupart des projets de grandes communautés s’inscrivent néan-moins dans la « diagonale aride » allant des Ardennes et la Meuse aux Pyrénées.

Peser face à la régionLes communes visées comptent en moyenne 841 habitants. Cinq projets n’atteindraient

pas le seuil des 15 000 habitants : trois sont situés en zone de montagne (en Ariège, Hautes-Pyrénées et dans les Vosges), les deux autres présentent des densités de population faibles, de l’ordre du tiers de la moyenne nationale (en Haute-Marne et dans la Nièvre). La population de ces projets de très grandes communautés varierait de 7 000 habitants dans les Hautes-Pyrénées à plus de 410 000 habitants. Dans ce dernier cas, la communauté nouvelle créée, qui regrouperait l’aggloméra-tion de Saint-Étienne complétée de la communauté de communes des Monts du Pilat, pourrait prétendre au statut de métropole. La médiane du nombre d’habitants est plus modeste, soit moins de 38 000. Au vu des profils variés de ces projets XXL se pose la question des justifications posées par les préfectures pour soutenir la constitution de telles entités. L’avènement des grandes régions pousse naturellement les services de l’État à ébaucher des ensembles dont le poids leur permettrait de faire entendre

leur voix auprès du conseil régional. Des projets de SDCI s’appuient également sur l’historique du travail partenarial construit entre les différents espaces composant les groupements ébauchés, que ce soit au travers des comités de bassin, des syndi-cats mixtes/départementaux, des pays/pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) ou d’autres structures. Il est intéressant de

constater que cette dernière justification appuie plus particulièrement des projets interdépartementaux.Mais l’un des arguments les plus souvent mis en avant reste celui selon lequel des communautés et métropoles à l’échelle des bassins de vie sont les mieux à même de répondre aux besoins et défis des territoires de demain. Pascale Bosboeuf

La plupart des projets de grandes communautés s’inscrivent dans la diagonale aride L’un des arguments les 

plus souvent mis en avant reste celui du bassin de vie

France par epci 2015

Nb_communes_futurs_EPCI -

© CGET 2014 - IGN GéoFla Départements

Carte réalisée à partir de données importées par l'utilisateur.

Entre 50 et 74 communes




Plus de 200 communes

Répartition des projets de communautés XXL en fonction du nombre de communes regroupées Nombre de communautés par région au 1er janvier 2017 (selon les projets de SDCI)

• Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine

110 - 42 %

• Aquitaine-Limousin- Poitou-Charentes

139 - 39 %

• Bourgogne- Franche-Comté 111 - 34 %

• Bretagne 60 - 41 %

• Centre- Val de Loire 82 - 35 %

• Corse 13 - 57 %

• Languedoc-Roussillon- Midi-Pyrénées

152 - 41 %

• Nord-Pas-de-Calais-Picardie 88 - 23 %

• Normandie 69 - 57 %

• Pays de la Loire 75 - 18 %

• Provence-Alpes- Côte d’Azur 54 - 4 %

• Auvergne- Rhône-Alpes 144 - 49 %

C’est le nombre de communautés XXL proposées dans les projets de SDCI.

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11DOSSIER

Gouverner à plus de 50 communesLes très grandes communautés ont souvent mis en place un modèle de gouvernance adapté à l’étendue de leur territoire et à leur grand nombre de communes et de conseillers. Tel est l’objet de réflexion d’un travail conduit par Mairie-conseils et l’AdCF, et présenté lors d’une journée consacrée aux « communautés XXL », qui s’est tenue en novembre dernier.

U n travail d’étude et d’enquête conduit par Mairie-conseils et l ’AdCF a permis de comparer les formes de

gouvernance mises en place par les grandes communautés. Car la gouvernance d’une intercommunalité d’une cinquantaine de communes ou plus n’est nécessairement pas la même que celle d’une interco de taille plus contenue. Obstacles souvent soulignés par les élus : le nombre de conseillers com-munautaires à réunir, la capacité de débat au sein des assemblées, la représentation de tous les territoires, la circulation de l’information entre la communauté et les communes, la formation des élus qui, pour certains issus de très petites communes, peuvent être très éloignés des probléma-tiques communautaires, la participation de tous les élus du territoire, y compris municipaux... Ces enjeux, qui se posent en réalité à chaque intercommunalité, appa-raissent d’autant plus prégnants dans des groupements de grande taille.

Des modèles innovants« Les communautés que nous avons obser-vées ont innové en matière de gouvernance, en inventant des modes de régulation origi-naux », explique Vincent Chassagne, expert

associé à Mairie-conseils. Des changements souvent issus d’abord d’impératifs poli-tiques : « L’exécutif se rend compte qu’il y a des équilibres à trouver, et prend conscience des risques auxquels peut être soumise une très grande communauté. » Ceux-ci sont au nombre de trois : la constitution de strates (une grande distance se crée entre la communauté et les communes), le travail en tuyaux d’orgue (les compétences sont organisées en commissions, avec peu de transversalité) et l’apparition d’un effet de

noyau (un petit nombre d’élus s’impliquent et sont informés quand le reste du conseil reste à l’écart). Dans ce dernier cas, le conseil peut rapi-dement devenir une simple chambre d’enre-gistrement de votes « à la chaîne ».

Chantier en coursDe ces risques, les élus sont conscients et ont souvent, en guise de réponse, adapté leur gouvernance. « À chaque commu nauté son modèle, remarque Vincent Chassagne. Les choix opérés sont très spécifiques et dépendent de la politique, de l’his-toire de la fusion, de potentiels clivages, de la géographie du territoire, des habitudes de fonctionnement des anciennes communautés… » L’expert note par ailleurs que la plupart des grandes communautés n’ont pas adopté un

modèle figé dans le temps. Si le fonctionnement des instances est formalisé dans les statuts ou dans le règlement intérieur, les bilans sont fréquents, tout comme les expérimentations en cours de mandat (rencontres en soirée, grands forums ouverts aux élus du territoire et aux habitants,

formations, etc.).

ProcessusUne souplesse d’autant plus importante que la construction de grandes commu-nautés doit être perçue comme un proces-sus, et non comme un moment délimité dans le temps. « À cette échelle, le proces-sus de fusion ne se limite pas à une année ou deux avant la fusion, et puis plus rien, estime Vincent Chassagne. Un mandat est pratiquement nécessaire pour installer les

choses, apprendre à travailler ensemble et trouver l’organisation adaptée. » La démarche d’élaboration d’un projet de territoire peut permettre de prolonger le processus de fusion, en faisant évoluer les compétences en fonction des projections financières tout en interrogeant le mode de gouvernance. C’est l ’option choisie par la communauté d’agglomération Loire Forez, où un groupe de travail a été dédié à la gouvernance dans le cadre de la démarche de projet de territoire. Cette réflexion est parfois l’occasion de délibérer sur le rôle à donner à la société civile, via le conseil de développement ou via d’autres instances ou modes de faire : la communauté de communes du Chardon Lorrain a recours à des comités consulta-tifs ouverts à des conseillers municipaux, des acteurs du territoire et des habitants, qui se réunissent pour travailler sur des projets particuliers.

ConfianceUne grande communauté ne peut-elle donc pas fonctionner dans un cadre de

gouvernance « classique » ? « Il ne s’agit pas de pousser à des innovations, corrige Vincent Chassagne. La communauté de communes du Pays de Valois fonctionne sans innovation majeure. Certaines communautés créent des secteurs puis, la confiance s’installant, reviennent à leur fonctionnement initial. » En revanche, les scénarios où une communauté « domi-nante » intègre une communauté de tail le plus réduite sans faire évoluer son fonctionnement peuvent se révéler contreproductifs. « Ce qui est intéres-sant, c’est quand les élus, même déjà organisés, acceptent de réinterroger leur mode de faire. Non seulement cela donne des résultats, mais c’est une gestion poli-tique qui favorise la confiance au sein du nouveau territoire. »

Apolline Prêtre

S’organiser dans les grandes communautés,

une publication AdCF/Mairie-conseils téléchargeable sur le site www.mairieconseils.net.

Les grandes communautés ont souvent inventé des modes de régulation originaux

Vincent Chassagne, expert Mairie-conseils

L’étude montre que les modes spécifiques d’organisation et de gouvernance ne sont pas figés dans le temps : expérimentations et bilans sont fréquents. / © Richard DAMORET/REA

Des secteurs pour un meilleur dialogueCertaines communautés ont opéré un découpage de leur territoire en secteurs. Ces derniers peuvent constituer des lieux de dialogue, mais aussi des espaces de déconcentration des services, voire de représentation politique.

T erritoire vaste, grand nombre de communes, démultiplication du nombre d’élus municipaux et com-

munautaires : le risque d’éloignement entre la communauté et son territoire s’avère plus fort encore lorsque celle-ci est bâtie sur un modèle « XXL ». « Pour éviter que se développe une forme d’éloignement de la communauté, géographique, technique ou politique, nous avons réfléchi à une méthode pour créer une proximité spa-tiale, relationnelle, de pensée autour d’un projet commun », relate Alain Berthéas, président de la communauté d’aggloméra-tion Loire Forez. Comme plusieurs autres

intercos, cette agglomération a opté pour la création de secteurs de proximité.« Ces secteurs sont souvent d’abord des lieux de dialogue », explique Vincent Chassagne, expert associé à Marie-conseils. Ils permettent de créer un lien direct entre les élus et la com-munauté, de faciliter l’infor-mation et la communication. Ils peuvent constituer égale-ment un moyen de remonter de l’information du terrain, ainsi que de soumettre les projets communautaires aux élus municipaux, qui parfois invitent l’intercommunalité à « revoir sa copie ».

Certaines communautés ont choisi d’aller encore plus loin en organisant une repré-sentation des secteurs au sein du bureau. C’est le cas dans la communauté de com-munes du Pays de Falaise (Calvados) qui,

dès sa création en 1992, a divisé son terri-toire de 54 communes (57 aujourd’hui) en huit micro-régions. Celles-ci sont repré-sentées au bureau par un à quatre élus

selon leur part de population, eux-mêmes désignés par les maires. Tout conseiller communautaire du territoire étant membre d’une micro-région, il bénéficie à la fois d’une vision locale et globale. Les micro-régions sont libres de se réunir comme et quand elles le souhaitent.

Commissions de pôleCarcassonne Agglo (73 communes, 107 000 habitants) a également fait le choix d’une représentation politique de ses huit conseils de territoire. Chacun d’eux est placé sous la responsabilité d’un vice-président, dispose de trois membres

Les secteurs peuvent être représentés au sein du bureau



http://www.mairieconseils.net

Un rôle spécifique pour les maires ?Beaucoup de grandes communautés ont choisi de privilégier la représentation par les maires, en les réunissant au sein d’une instance pivot de leur organisation interne. Ce modèle n’est toutefois pas systématique. Explications.

L e recours à une instance réunissant tous les maires du territoire apparaît fréquemment dans les modèles d’orga-

nisation des intercommunalités, quelle que soit leur taille. Les communautés de très grande taille ne font pas exception à la règle : beaucoup ont mis en place un tel conseil, et lui confient un rôle variable. « Notre conférence des maires, que nous avons institutionnalisée, a pour mission de discuter les choix stratégiques de la commu-nauté, relate Alain Berthéas, président de la communauté d’agglomération Loire Forez (45 communes pour 82 000 habitants dans la Loire). Elle fonctionne selon le principe “un maire, une voix”, et nous avons forma-lisé dans le règlement intérieur l’existence

d’une minorité de blocage à un tiers des membres. »Association des maires et recherche du consensus : un principe également appliqué à la communauté de communes de l’Ouest Rhodanien (36 communes, 54 000 habitants dans le Rhône). Celle-ci a toutefois fait le

choix d’élargir toutes les trois semaines le bureau à l’ensemble des maires, cette ins-tance tenant lieu de conférence des maires. « Nous avons respecté une idée simple : la communauté, c’est de l’intercommunalité et pas de la supracommunalité, affirme

Michel Mercier, le président. Nous votons rarement, nous recherchons l’accord de tous. Je suis convaincu qu’il faut associer tous les maires, souvent. »

« Le conseil des maires donne le cap »Pour Gérard Hamel, président de l’Agglo du Pays de Dreux (78 communes, 113 000 habi-tants dans l’Eure-et-Loir), « notre conseil des maires est l’armateur : il décide où va le bateau, lui donne son cap ». Et permet d’alléger considérablement le travail du conseil communautaire : « Quand les grands sujets arrivent devant le conseil, l’accord a déjà été trouvé. »Dans certaines communautés, le conseil des maires examine ainsi la totalité des décisions présentées en conseil commu-nautaire ou au bureau. Ce n’est pas le cas à la communauté de communes du Chardon Lorrain (39 communes, 10 000 habitants en Meurthe-et-Moselle), comme l’explique son président Olivier Jacquin : « La confé-rence des maires se réunit trois à quatre fois par an et traite des questions qui touchent à l’évolution de la communauté et à la subsidiarité : compétences, mutualisa-tion, etc. Elle est un temps d’information et de débat. L’association des maires la copréside, l’animation y est paritaire. »

« C’est exclure ceux qui ne sont pas maires »Mais le conseil des maires ne constitue pas forcément un modèle adapté à toutes les grandes intercommunalités, et certaines ont choisi de ne pas y faire appel. La com-munauté de communes Le Grésivaudan (46 communes, 102 000 habitants en Isère) compte 73 conseillers communautaires, et 18 élus au sein de l’exécutif. « Le faible rapport entre le nombre de maires (46) et le nombre de conseillers communau-taires (73) fait que la notion de conseil des maires est très compliquée, explique Francis Gimbert, son président. Réunir une conférence des maires, c’est d’abord exclure les 27 conseillers qui ne sont pas maires. C’est aussi sous-représenter les plus grosses communes. Et une conférence des maires ne

Dans certaines communautés, toutes les décisions passent devant le conseil des maires

Le conseil des maires ne constitue pas forcément un modèle adapté à toutes les grandes intercommunalités. / © Roy Scott/Ikon Images/Corbis

au bureau et est composé de deux conseil-lers municipaux par commune, quelle que soit sa taille.Dans d’autres communautés, la division en secteurs ref lète une organisation politique mais également technique. La métropole nantaise est ainsi divisée en sept pôles de proximité disposant de services (900 agents y sont affectés) ainsi que d’une représentation politique. Chaque pôle est doté d’une commission locale, qui examine les grands sujets métropolitains avant leur passage en conseil communautaire. Les réunions de commission sont préparées par le bureau, composé des maires des communes du pôle, et qui a également pour mission l’affectation de l’enveloppe budgétaire dédiée à chaque pôle.

AP

« Nous sommes la courroie de transmission entre communes et communauté »« Les 26 communes non représentées au bureau que compte l’agglomération Loire Forez ont été divisées en trois secteurs, chacun doté d’un élu référent. Notre rôle est d’être la courroie de transmission entre les communes de notre secteur et la communauté.

Nous organisons des réunions de secteur régulières : huit en 2015 pour ma part. L’ordre du  jour est construit avec  les communes, et s’articule souvent autour d’un grand thème : PLUi, mutualisation... Les invités sont les maires, les adjoints en charge de la thématique traitée, et éventuellement d’autres conseillers municipaux. Du côté de la communauté, si le sujet est technique, le vice-président et les services en charge de la thématique sont présents. Au total, les réunions comptent 20 à 25 personnes, ce qui permet des débats libres et nourris. Pour ce qui est de mon secteur, les réunions n’ont jamais lieu au siège de l’agglomération, mais en alternance dans chaque commune.

Ces rencontres permettent de l’apport d’information, dans les deux sens. Notre rôle est d’informer les communes et 

de leur faire découvrir l’agglomération et ses enjeux. Cela démystifie ce qu’est la communauté. Notre rôle est aussi de faire remonter au sein des services ou du bureau les questionnements et les inquiétudes locales. La présentation de certains sujets en amont permet également de recueillir le ressenti des maires et élus municipaux et d’amender les projets. Parfois, il nous faut revoir la copie, en profondeur ou  sur  la  forme.  Les  dossiers  qui  arrivent  en  conseil communautaire ont donc été avalisés à grande échelle. 

Enfin, ces réunions sont également très bénéfiques à  la relation des communes entre elles, qui parfois se connaissent mal. Le dialogue est plus libre, le ressenti est bien meilleur et le contact humain de qualité. »

Patrick Romestaing, conseiller délégué aux relations avec les communes à la communauté d’agglomération Loire Forez

(45 communes, 82 000 habitants)

Charte de gouvernanceLorsqu’elle est passée de 16 à 49 communes au 1er janvier 2014,

la communauté d’agglomération du Bassin de Brive (Corrèze) a choisi de remettre à plat son fonctionnement interne et de le formaliser au sein d’une char te de gouvernance, en plus des statuts et du règlement intérieur. Celle-ci déf init précisément le rôle de chaque organe de la communauté, ainsi que les processus de décision. Ainsi, une décision d’ordre administratif passera directement en conseil des maires avant d’être présentée en conseil communautaire. Un sujet d’ordre politique et stratégique, nécessitant un débat de fond, sera présenté en bureau élargi (composé du bureau et des maires invités), puis en conseil des maires, avant d’être débattu en conseil communautaire. Le conseil des maires constitue ici une instance pivot qui examine toutes les décisions de la communauté.

Une commission « petites communes »Af in de remédier à la grande diversité des 71 communes de son territoire et de donner une v raie place au x plus petites d’entre elles, la Métropole Rouen Normandie a mis en place une commission « petites communes ». Celle-ci réunit tous les délégués communautaires des 45 communes de moins de 4 500 habitants. Elle est représentée au bureau par une vice-présidente dédiée. Les services de la métropole compte une direction Territoires et proximité, avec un chargé de mission « petites communes ». Ces communes reçoivent également des aides financières spécifiques de la part de la communauté.

présenterait pas de gain de fonctionnement, ni de représentation. » La communauté a donc choisi de ne pas se doter d’une telle instance. Seule exception : la thématique de la mutualisation, où sont uniquement réunis les maires afin de « travailler d’employeur à employeur. Cette pratique est d’ailleurs contestée par d’autres élus communau-taires », remarque Francis Gimbert.La présence ou non d’un conseil des maires ainsi que le rôle qui lui est confié (prépara-toire, stratégique, de réflexion ou résolu-toire) participent de fait pleinement de la construction d’un modèle de gouvernance adapté au territoire. AP


13DOSSIER

S’adresser à tous les élus du territoireTisser des liens communauté-communes, créer une relation de confiance, informer, dialoguer : l’inclusion de tous les élus du territoire constitue une préoccupation au sein des communautés XXL. Voici quelques exemples de dispositifs mis en place en direction des élus.

A vec 119 conseillers communautaires et 1 160 conseillers municipaux, déve-lopper le dialogue avec la totalité

des élus du Pays de Dreux est une gageure. Pourtant, ce dialogue est fondamental au succès des politiques publiques portées par la communauté et à l’instauration d’une relation de confiance avec les communes du territoire.Pour ce faire, les grandes communautés mettent en place de nombreux outils : info-lettres, intranet et rencontres se développent, selon des modalités différentes. Certaines intercommunalités ont ainsi choisi d’ouvrir leurs commissions thématiques à tous les élus, sans ou avec une limite de membres. « Nos élus veillent naturellement à une bonne représentation de chaque commune, afin de favoriser les débats, commente Alain Berthéas, président de la communauté Loire Forez (45 communes, 82 000 habitants dans la Loire). À l’intérieur de nos commis-sions thématiques, des groupes de travail mixtes plus réduits se consacrent à certains sujets. Ils nous amènent leur réflexion, leur expertise, mais aussi leurs doutes. C’est une condition nécessaire à la réussite de notre projet. » Commissions ouvertes, mais

restreintes également à la communauté de communes Le Grésivaudan (47 communes, 102 000 habitants en Isère). « Il peut y avoir un hiatus entre les positions exprimées par des élus municipaux en commission, puis par les maires plus tard, qui eux sont dans une logique d’arbitrage. Mais je n’imagine pas, sur une compétence partagée comme la culture ou le sport, exclure les adjoints spécialistes du tour de table. »

Séminaires et repasAu-delà des commissions et des conseils communautaires, les grandes communautés imaginent d’autres instances permettant la participation des élus. Ces rencontres peuvent constituer des temps d’information et de débats, mais aussi de formation, ainsi que des moments conviviaux. Au Grésivaudan, des séminaires des élus communautaires ont lieu le samedi matin, huit fois par an. « Nous travaillons en dehors de toute pré-occupation de délibération, à huis clos, dans une ambiance détendue », explique Francis Gimbert, président de la communauté. C’est là que sont préparées toutes les décisions importantes : fiscalité, prises de compétences, etc. Ces séminaires peuvent également se

muer en temps de formation, parfois animés par des prestataires extérieurs.À la communauté de communes du Toulois (34 communes et 38 000 habitants en Meurthe-et-Moselle), des séminaires analogues destinés aux conseillers com-munautaires se tiennent le samedi. « Nous travaillons grâce à des méthodes d’animation professionnelles : sous-groupes, tables rondes, outils participatifs… Cela permet de revenir

sur des fondamentaux et de rompre avec les formes de débat et les clivages habituels », explique la présidente Kristell Juven. La communauté organise également une soirée des conseillers municipaux, qui est élargie aux DGS et secrétaires de mairie et permet, autour d’un repas convivial, des échanges thématiques à partir d’une conférence. Avec toujours, pour préoccupation, le dialogue à l’échelle de tout le territoire. AP

« Une salle pour 118 conseillers »« La forme physique des réunions est un élément auquel nous avons réfléchi. Nous sommes dotés d’une salle de 80 places en amphithéâtre qui accueille le conseil des maires. En revanche, nous n’avions pas de salle de 120 places pour le conseil communautaire. Au début, nous tournions dans les salles des fêtes des communes. Plusieurs dispositions de salle ont été testées : avec et sans tables, chaises alignées ou non, assis par ordre alphabétique ou non… Nous avons beaucoup appris de ces expériences. Au bout d’un moment, nous avons pris la décision d’agrandir notre salle de 80 places, mais j’ai stoppé le projet en cours. Nous ne sommes pas une agglomération centralisée. Nous avons conservé cette habitude de tourner dans les salles des fêtes ou théâtres des communes. Nous élaborons un plan pour l’année. La disposition de notre salle est maintenant arrêtée. Les maires sont ravis de nous recevoir, la population vient assister à la réunion, cela nous coûte moins cher, l’ambiance est conviviale, et la démarche est simple et symbolique. C’est un choix politique et un outil de communication sur l’état d’esprit de notre agglomération. »

Gérard Hamel, président de l’Agglo du Pays de Dreux (78 communes, 113 000 habitants dans l’Eure-et-Loir)

« Ces communautés passent du conseil à l’assemblée »Hervé Joan-Grangé a réalisé, pour l’AdCF, la Caisse des dépôts et l’ADGCF, une étude qualitative consacrée aux grandes communautés. Appuyé sur de nombreux entretiens avec des présidents et DGS, ce travail permet de mettre en lumière les enjeux de fonctionnement et les perspectives d’évolution de ces grands ensembles. Retour sur ses principales conclusions.

Quels sont les grands enseignements et les tendances relevées dans cette étude ?Ce qui me frappe, c’est l’émergence d’une nouvelle donne. L’étude par l’AdCF des projets de SDCI conduit à penser que de grandes communautés pourraient occuper une nouvelle place dans le paysage inter-communal, passant de l’exception à une certaine norme. Cela nous incite à réin-terroger le modèle intercommunal et ses pratiques de fonctionnement : en nombre d’élus, ces communautés passent du conseil à l’assemblée. La typologie urbain/rural est également à reconsidérer, au profit d’une logique de territoire, même si la commune demeure la cellule de base.Ces grandes communautés sont également mues par des dynamiques qui émanent du terrain. C’est souvent le cas des projets dans les SDCI, mais on remarque aussi que toutes les communautés interrogées lors de l’étude ont à l’esprit des extensions de périmètre, soit afin d’intégrer des petites communautés voisines, soit par volonté d’atteindre un seuil de population ou de changer de statut. Si, en leur temps, certains ont pu se prononcer contre la constitution de grandes communautés, il n’y a pas de remise en cause a posteriori de cette dimension.

Dans votre étude, vous insistez sur le souci de proximité que

manifestent les élus de ces grandes communautés…Effectivement, les présidents de ces terri-toires partagent une préoccupation simi-laire de proximité afin de couvrir l’ensemble du territoire et de répondre aux besoins des habitants. Ce qui est intéressant ici, c’est la diversité de définitions associée à cette notion de proximité : « l’accessibilité à », une approche différenciée selon la nature des services offerts, un rapport particulier au territoire et à ses spécificités, une proxi-mité de la communauté sur le territoire (avec des points d’information dans les

anciens sièges de communauté ou dans des communes, voire des employés de mairie perçus comme les « ambassadeurs » de la communauté)… La notion de continuité du service a souvent été abordée. Toutefois, la priorité a clairement été donnée à la sensibilisation des élus. Ceux-ci restent la cible de ces démarches, pour faci-liter une intégration et une assise politique.

Quelle place pour la commune ?D’une façon générale (mais non systéma-tique), les présidents interrogés estiment qu’il n’y a de communauté que parce qu’il y

a la commune. Cette référence s’est trouvée confortée par les derniers scrutins locaux. Le renouvellement électoral a amené aux affaires de nouveaux élus qui étaient souvent peu au fait de la chose intercom-munale et ont d’abord affiché leur pro-gramme municipal. Dans un tel contexte, la plupart des grandes communautés ont engagé des processus de légitimation, c’est-à-dire la recherche par des outils, une méthode ou un mode de faire, d’une légitimité auprès des communes et de leur maire. On crée des conseils des maires, certaines communautés instaurent des droits de véto ou des minorités de blocage, on accorde des garanties de repré-sentation… Le rapport à la commune est souvent très fort et revendiqué comme tel.

La commune nouvelle est-elle considérée comme un outil pour faire fonctionner ces grands ensembles ?Tous les élus ont abordé ce sujet, avec intérêt. Les projets se multiplient, à l’entière initiative des communes. De l’avis général, il faudra du temps.

Propos recueillis par AP

Téléchargez l’étude Grandes communautés.

De l’exception à la généralisation ? réalisée par Hervé Joan-Grangé pour l’AdCF , la Caisse des dépôts et l’ADGCF sur le site www.adcf.org, rubrique Publications/Études.

Hervé Joan-GrangéConsultant view

Dans les communautés de grande taille, le rapport à la commune est souvent très fort. / © Gilles ROLLE/REA



http://www.adcf.org/contenu-article?num_article=2977&num_thematique=7

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La territorialisation des moyens : une solution pour gérer les grands territoires ?Si la constitution de vastes périmètres intercommunaux réinterroge la gouvernance de ces groupements, elle pose également la question de l’exercice des compétences à travers l’ensemble du territoire, et notamment lorsque celles-ci relèvent d’actions de proximité. Plusieurs grandes communautés ont fait le choix d’un exercice territorialisé de leurs politiques publiques, selon différents modèles.

Jusqu’à récemment, la territorialisation des moyens concernait principalement certaines communautés urbaines, pour

la plupart devenues depuis métropoles. Si ces territoires regroupent un nombre de communes souvent proche de la moyenne nationale, la question de la proximité, de la réactivité et de l’accessibilité des agents communautaires a toutefois été rapidement mise à l’agenda par les élus municipaux.Les réponses à ces exigences divergent d’un groupement à l ’autre. À Nantes Métropole et Bordeaux Métropole par exemple, des pôles ont été créés pour permettre de déconcentrer des services sur le territoire ; ils constituent des relais entre les communes et les services cen-traux, voire peuvent être à l’initiative de projets nouveaux. Leurs missions s’arti-culent principalement autour du dévelop-pement urbain (urbanisme, foncier), du développement économique et de la voirie.La Métropole européenne de Lille a opté pour une organisation territorialisée plus complexe, par la déconcentration de cer-tains services (voirie et assainissement) et la définition de secteurs géographiques pour d’autres compétences, mais avec un maintien des effectifs au siège (urbanisme, foncier, espace naturel et urbain).

Bordeaux : des territoires d’actionsLa mise en place des territoires de Bordeaux Métropole date de 2011. Les secteurs ont été délimités en fonction de l ’histoire politique locale, de leur cohérence géographique mais égale-ment de manière à ce qu’ils restent « à taille humaine ». « Les élus municipaux ont demandé la création des directions territoriales car ils se heurtaient à la technocratie métropolitaine, qui se situe de surcroît dans Bordeaux centre et est donc difficilement accessible », rappelle Thibault Rufas, directeur du territoire Rive droite.

Autre objectif : l ’amélioration de l’orga-nisation intercommunale. La territoria-lisation permet de pallier le manque de réactivité des services sur certaines pro-blématiques telles que les petits travaux de voirie. Elle génère également une meil-leure implication des communes dans la définition des besoins et dans la maîtrise du budget puisqu’en parallèle de la terri-torialisation des services, des « contrats de co-développement » ont été signés entre la métropole et chacune de ses com-munes membres. Pour Thibault Rufas, ces contrats constituent aujourd’hui « le

fil rouge de l’activité des pôles territo-riaux ». Chacune des actions figurant dans ces contrats est pilotée par un pôle, où un agent est désigné comme « référent communal ». Avec pour conséquence une plus grande crédibilité de l ’action, portée par de véritables référents métro-politains locaux.

Relations déconcentréesÀ la Métropole européenne de Lille, des contrats similaires ont été signés avec les communes, mais les référents y sont des élus. Une direction dénommée « coor-dination territoriale et proximité » est chargée d’animer la relation aux élus et services des communes.Le fonctionnement concret des direc-tions territoriales de Bordeaux Métropole nécessite un important travail de coor-dination avec les services supports : ces derniers restent aujourd’hui basés au

siège de la commu-nauté, contrairement au modèle nantais où chaque pôle dispose de ses propres ser-vices. Cette situation pourrait évoluer dans

les mois à venir, puisque des conventions de mutualisation de services viennent d’être signées pour partager des agents entre les pôles territoriaux et les com-munes membres.Le lien entre les services opérationnels du siège et les territoires a constitué un élément important du projet d’administra-tion, et devait permettre un travail trans-versal en mode projet. Actuellement, des temps d’échanges réguliers sont organisés entre certains services seulement. « Dans ce contexte, ce sont les réunions de comité de direction qui permettent de trancher

et, le cas échéant, d’apaiser les débats », constate Thibault Rufas.

Pôles de proximitéLa territorialisation des services séduit de plus en plus de territoires envisageant un élargissement important de leur péri-mètre. À titre d’exemple, lorsque les six communautés de communes du Pays de Dreux (Eure-et-Loir) ont fusionné en 2014, les sièges des anciens groupements ont été transformés en pôles de proximité afin de per-mettre à la population un accès plus simple aux services commu-nautaires. Gérard Hamel, président de la nouvelle communauté, constate que leur usage a depuis évolué : « Aujourd’hui, en nous basant sur la fréquentation de ces pôles, nous sommes en train de proposer aux élus leur suppression, leur déplacement ou leur modification en maisons de ser-vices au public, selon les cas. Ces évolutions auraient été impossibles au lendemain de la fusion : elles montrent que nous avons réussi à effacer les frontières physiques et mentales des anciens territoires. »La communauté de communes des Crêtes Préardennaises (94 communes pour plus de 1 000 km2) a préféré à une territorialisation des services jugée « trop complexe et sans doute peu opportune », une gouvernance organisée sur la base de secteurs. Le conseil commu-nautaire compte 112 conseillers et « peut être qualifié de machine à voter », estime François Squevin, directeur général des ser-vices de la communauté. Une situation que les élus acceptent néanmoins en raison de la dynamique très importante des sept com-missions de secteur. Celles-ci se réunissent en amont de chaque conseil communautaire

pour débattre des principaux points à l’ordre du jour, en pré-sence du président et du DGS. Leurs positions respectives sont présentées au conseil en cas de divergences trop importantes. Cette organisation présente toutefois pour limite, selon François Squevin, de mobiliser fortement les vice-présidents de secteur, au détriment du travail sur le champ thématique qui leur a été confié.

Territorialisation pragmatiqueLa communauté de communes des Crêtes Préardennaises exerce de nombreuses compé-tences de proximité sans avoir territorialisé ses services. En 1995, à la création du groupe-ment, les débats ont été longs entre les tenants d’une inter-communalité cantonale, qui

aurait regroupé 2 000 habitants et exercé les compétences des communes, et les défen-seurs d’une communauté permettant de faire ce que les communes ne pouvaient plus faire seules. Cette dernière vision l’a finalement emporté, avec pour objectif de revitaliser et redynamiser ce territoire. « Dès le départ, se souvient François Squevin, il a été choisi de mettre l’accent sur les services à la personne. »

La communauté est compétente sur tous les âges de la vie, de l’accueil de la petite enfance aux personnes âgées, à la culture, etc. La ter-ritorialisation se fait de façon pragmatique et non institutionnalisée : les assistantes mater-nelles sont, par exemple, invitées à travailler par secteur ; elles participent également à des réunions organisées pendant leur temps de travail par les services communautaires et le rythme de ces rencontres est adapté en fonction des besoins de chaque secteur. « L’équité, c’est aussi répondre aux besoins réels de chacun », commente le DGS.Aujourd’hui, les élus s’interrogent sur le transfert de la compétence scolaire. Ils craignent cependant qu’avec le nouveau mode d’élection des conseillers, certains élus municipaux jusqu’alors très impliqués dans le suivi de cette compétence ne puissent plus s’investir autant. La communauté s’orien-terait davantage vers une mutualisation de moyens que vers un transfert de compétence classique. La question est donc encore une fois moins technique que liée à la relation politique entre communes et communauté.

Floriane Boulay

Au Pays de Dreux, les sièges des anciens groupements ont été transformés en pôles de proximité

À Bordeaux Métropole, les pôles territoriaux sont les relais entre communes et services centraux

À la communauté des Crêtes Préardennaises, la territorialisation se fait de façon pragmatique et non institutionnalisée : les assistantes maternelles sont, par exemple, invitées à travailler par secteur. / © Patrick ALLARD/REA



VAL DE GARONNE AGGLOMÉRATION (LOT-ET-GARONNE)

Voirie : encadrer l’exercice par l’intérêt communautaire

Pas tout à fait une « communauté XXL », mais tout de même 43 communes au compteur. À l’occasion du dernier élargissement de son périmètre, en 2004, la communauté Val de Garonne Agglomération (VGA) a récupéré l’exercice de la compétence optionnelle « voirie ». Grâce à la définition d’un intérêt communautaire précis, 1 450 km de voies et chemins communaux lui ont été confiés.

De six communes en 1993, Val de Garonne Agglomération a grandi pour rassembler aujourd ’ hu i

43 communes et 61 469 habitants. Les 80 agents de voirie de VGA assurent depuis plus de dix ans la création, l ’en-tretien et l ’aménagement de quelque 1 450 km de voies et chemins commu-naux. Les effectifs relatifs à la compétence voirie tendent cependant à diminuer car l ’amélioration des techniques et du

matériel a permis de gagner en efficacité, mais aussi pour des raisons budgétaires. Personnels et matériels, hérités des trois syndicats délégataires jusqu’en 2004, sont répartis en quatre sites : chacun des deux pôles urbains en conserve un, plus deux sites ruraux.L’exercice de la compétence voirie a permis de conduire différents projets : un pôle d’échange multimodal, la trans-formation d’une voie en petite rocade…

Mais l ’opération la plus importante reste le renouvellement des surfaces de voirie. Les agents repèrent les zones en souffrance, puis le programme annuel est visé par les maires concernés avant d’être validé en conseil communautaire.La communauté exerce également la création, l ’aménagement et l ’entretien des parkings d’intérêt communautaire ; en revanche, les communes gardent les compétences espaces verts, le pouvoir de police de circulation, ainsi que l’eau, l’assainissement et les réseaux.

Une base solide et partagée« Plus qu’une bonne idée, c’est une néces-sité pour assurer une gestion rationnelle et efficace de la voirie sur un tel péri-mètre », explique Pierre Imbert, président de la commission dédiée.L’intérêt communautaire concernant la compétence voirie, validé par les com-munes membres, définit l ’étendue de

la compétence transférée : les voies et éléments concernés (chaussée, trottoirs, dépendances, ouvrages d’art…), mais aussi la portée des missions de VGA, les prestations sur voies non transférées et le mode de calcul du transfert de charge. Il

détermine le fonctionnement des fonds de concours versés par les communes à l’agglomération, ou inversement. Cette base solide et partagée encadre les rela-tions avec les communes.Cependant, la révision de l’intérêt com-munautaire voirie est envisagée pour permettre aux communes menant des projets d’aménagement d’en avoir la maî-trise d’ouvrage complète. Aujourd’hui, la participation de la communauté n’est pas plafonnée, la répartition des frais se fait au cas par cas et via des conven-tions temporaires de maîtrise d’ouvrage. L’objectif serait d’établir une règle.Les dernières années ont vu d’impor-tantes réductions de moyens, jusqu’ici compensées par la baisse du prix du pétrole. « Nous parvenons pour l’ins-tant à faire presque autant avec moins », rapporte Sylvain Thierry, directeur des services techniques. Une situation facilitée par le maintien d’une analyse

du budget selon les anciens secteurs. À l ’origine, cette analyse permettait aux élus de suivre les évolutions de la compétence voirie

sur des périmètres connus. Si tous rai-sonnent désormais à l’échelle du nouveau territoire, la démarche reste utile aux techniciens responsables pour mieux maîtriser l’enveloppe dont ils disposent.

Pascale Bosbœuf

Les 1 450 km de voirie des 43 communes de VGA sont entretenus par 80 agents répartis en quatre secteurs. / © Val de Garonne Agglomération

L’analyse du budget selon les anciens secteurs permet aux techniciens de mieux maîtriser leur enveloppe

COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU PAYS DU COQUELICOT (SOMME)

L’expérience du travail à 67 communes, bénéfique au PLUi

Le transfert de la compétence d’élaboration du plan local d’urbanisme à la communauté, lorsque celle-ci recouvre plus de 50 communes, interroge quant à sa mise en œuvre effective. Zoom sur un territoire qui a fait le choix de partager l’urbanisme… à près de 70 communes.

C’est par étapes que la communauté du Pays du Coquelicot a forgé sa capacité à élaborer un PLU intercommunal

sur son vaste territoire de 430 km2. « Notre habitude de travail en commun permettra à notre PLUi de ne pas être une addition des volontés des 67 communes membres, précise le vice-président en charge du document, Michel Watelain. Nous cumulons plus de dix ans d’initiatives qui nous ont permis de progresser dans le partage de l’urbanisme. »Les actions de la communauté ont en effet été multiples depuis 2005 : travail, en lien avec la direction départementale des ter-ritoires, de sensibilisation aux enjeux de l’urbanisme (à destination plus particulière des communes concernant le règlement national d’urbanisme) ; développement de la capacité technique de la communauté à accompagner l’émergence des documents

d’urbanisme ; appui financier et organisation de groupements de commandes permettant de confier à un même bureau d’études plu-sieurs PLU municipaux (le bilan dressé de cette initiative est cependant très mitigé du fait, notamment, des rythmes différenciés des procédures) ; mutualisation de l’ins-truction des autorisations d’urbanisme ; forte implication de la communauté dans l’élaboration du Scot du Grand Amiénois…

« Donner un sens collectif »Si la démarche de PLUi bénéficie de cette culture commune, elle est surtout servie par une stratégie de territoire déjà bien développée et rendue particulièrement lisible par les portraits de territoire que le Scot du Grand Amiénois a réalisés à l’échelle de chacune des communautés. Dans ce contexte, le nombre important

de communes membres n’est pas un facteur bloquant dans l ’élaboration du PLUi, même si le niveau de maturité et d’engagement des communes dans l’urbanisme reste hétérogène.La communauté a fait le choix de ne pas réaliser de « plans de secteur », mais de faire travailler les communes par secteur géographique à la définition des orientations. Tous les conseillers municipaux sont invités à ces réunions déconcentrées. Seul le zonage, défini sur la base du projet commun, donnera lieu à une réunion dans chacune des 67 communes. « Notre objectif est de donner un sens col-lectif à la gestion des droits à construire grâce à un projet de territoire cohérent », souligne le vice-président.Le PLUi est à l’ordre du jour de tous les bureaux communautaires. La commission

« aménagement » de la communauté, en charge plus particulièrement du suivi de la procédure, est composée de référents

des différents types de communes. Ses membres sont particulièrement assidus et ont en charge de contribuer à maintenir les liens forts avec chacune des communes. Le Pays du Coquelicot estime que la réussite du PLUi dépend de la collaboration entre les 67 communes et leur communauté. Celui-ci a été prescrit en 2013, réellement engagé en 2014 et devrait être approuvé fin 2017.

Philippe Schmit

La communauté a fait le choix de ne pas réaliser de plans de secteur


17DOSSIER

« La communauté a développé une vraie stratégie scolaire et périscolaire »

Exercer la compétence scolaire à l’échelle d’une soixantaine de communes, en conservant un lien de proximité fort avec les familles : tel fut le défi à relever par la communauté du bassin de Joinville en Champagne lors de son élargissement en 2014. Explications par sa DGS.

Dans quelles conditions s’est déroulé le transfert de la compétence scolaire ? La communauté actuelle est issue d’une fusion, réalisée en 2014, de trois anciens groupements et de six communes isolées. Au total, nous regroupons 59 communes et 13 500 habitants.Initialement, une seule des trois com-munautés disposait de la compétence scolaire, qui se « limitait » aux services aux écoles. Depuis la fusion, cette com-pétence concerne 13 groupes scolaires et 1 100 enfants. Elle a également été sen-siblement élargie : programme d’inves-tissement pour passer de 13 à 7 groupes scolaires, gestion des Atsem et des bâti-ments, fournitures scolaires, fêtes de Noël, etc.

Exercer cette compétence avec un si grand nombre de communes n’a-t-il pas suscité de débat dans votre territoire ? Dès la fusion, la totalité des élus a souhaité garder cette compétence à l’échelle inter-communale. Le problème n’est pas tech-nique, même si cette compétence nécessite de la méthode et une organisation précise. Il est surtout lié à la gouvernance mise en place au sein du territoire entre communes et communauté. De fait, il dépasse donc large-ment la question de la compétence scolaire. La compétence périscolaire est plus complexe à gérer à notre échelle car la proximité est indispensable via le lien direct avec les familles. De surcroît, nous

sommes partis de situations initiales très disparates. Nous avons dû refaire un règle-ment commun visant à lisser les horaires d’ouverture, homogénéiser les tarifs. Cela n’a été possible que grâce à des temps de

concertation très importants. L’ouverture des commissions intercommunales aux élus municipaux a beaucoup joué. Le lien entre les deux vice-présidents et les conseils des écoles d’une part et entre le DGS de la communauté et les directeurs d’école d’autre part, est également primordial.

Quelle est la place des maires dans l’exercice de cette compétence ? Nous n’avons plus à gérer les demandes des 59 maires. En acceptant le trans-fert de la compétence, la communauté a souhaité l ’exercer comme n’importe quelle autre mission, en développant une véritable stratégie intercommunale. Bien évidemment, les maires sont associés aux discussions lorsque nous rencontrons une difficulté importante ou lorsque l’exercice de leurs pouvoirs de police est visé (stationnement notamment). Pour le périscolaire par exemple, nous avons réalisé un véritable travail pédagogique auprès des familles pour faire de la com-munauté de communes la seule porte

d’entrée (mots dans les cahiers des enfants, messages dans le bulletin intercommu-nal, courriers adressés directement aux parents, etc.). Cette gestion de la compé-tence exige en contrepartie que les deux

vice-présidents soient présents lors de tous les conseils des écoles. La législation ne nous aide pourtant pas à aller en ce sens. À titre d’exemple, le Code de l’éducation ne

prévoit pas que lorsque la compétence est transférée à l’échelle intercommunale, c’est au président du groupement et non plus aux maires de prendre les inscriptions. Au-delà du problème de visibilité pour la communauté, certaines communes

peuvent ensuite mettre du temps à nous transmettre les données.

Deux ans après la fusion, quel bilan tirez-vous de cette prise de compétence ?La compétence scolaire demande beaucoup de temps, notamment pendant les vacances scolaires et les mercredis après-midis. Néanmoins, la qualité du service rendu s’est réellement améliorée. Aujourd’hui, tous les enfants ont les mêmes droits, les investissements immobiliers réalisés par la communauté permettent une harmoni-sation progressive des équipements, etc. Les familles le reconnaissent d’ailleurs volontiers. Propos recueillis par Floriane Boulay

© D

R

Céline RoureDirectrice générale des services de la communauté de communes du bassin de Joinville en Champagne (Haute-Marne) view

COMMUNAUTÉ DE COMMUNES AVRANCHES MONT-SAINT-MICHEL (MANCHE)

Des relais assistantes maternelles en réseauDepuis le 1er janvier 2014, la communauté Avranches Mont-Saint-Michel regroupe 52 communes et 44 181 habitants. Elle a alors pris la compétence « petite enfance » : une démarche évidente puisque quatre des cinq entités préexistantes exerçaient déjà cette compétence.

L e territoire d’Avranches Mont-Saint-Michel, issu de la fusion de cinq com-munautés, compte en 2014 quatre

relais assistantes maternelles (RAM). Encouragée par la Caf avant même la fusion, l’ouverture d’un cinquième RAM vient achever de couvrir le territoire pour mieux accompagner parents et enfants, ainsi que les 350 assistants maternels. Le département a été pré-curseur dans l’animation du réseau des RAM dès les années 2000, ce qui a facilité le travail en équipe dès la création de la nouvelle communauté. Un projet communautaire est décliné selon les spécificités des cinq secteurs originels. Grâce à l’amélioration de la coordination, l’harmonisation des outils et des pratiques ainsi qu’un meilleur accueil des enfants

et des familles sont rendus possibles. Des actions spécifiques sont menées dans les secteurs, mais tout en veillant aux écono-mies d’échelle. Des actions collectives sont conduites sur l’ensemble du territoire. Il en va ainsi de formations portant sur l’accès à l’information des assistants maternels ou sur les relations avec les services de la protection maternelle et infantile. Une

animatrice prépare la réunion et trans-met le fruit de ses recherches aux autres. Tout le monde monte en compétence et gagne du temps. « Cela fait partie des côtés très positifs de la fusion », atteste Paulette Lalleman, directrice du secteur

petite enfance et coordinatrice du réseau des RAM.

Des réponses adaptéesUn réseau de bibliothèques s’est également développé sur le territoire ; des actions trans-versales sont menées, notamment avec les RAM. Des dynamiques très positives ont émergé, comme l’accueil des enfants en situation de handicap : « L’un des secteurs avait préalablement répondu à un appel à projets de la Caf, que nous avons étendu à tout le territoire », explique Thomas Lebertre, directeur du pôle Vie quotidienne.Les besoins des populations sont plus faci-lement identifiés à l’échelle du bassin de vie, et les réponses sont plus adaptées : il est désormais possible, pour un usager, de prendre rendez-vous avec l’animatrice du RAM de son choix et non plus de celui de

son lieu d’habitation. Cela se fait en outre via un guichet téléphonique unique.Chaque secteur petite enfance dispose de son propre budget ; le coût des actions communes est partagé. « Cela permet une comptabilité analytique », ajoutent Thomas Lebertre et Paulette Lalleman. Certes, le contrat enfance-jeunesse prévoit le verse-ment par la Caf d’une enveloppe au titre du projet commun de la communauté, ainsi qu’une enveloppe par secteur en fonction du nombre d’agréments de garde d’enfants. Mais un budget unique permettrait de fran-chir un cap supplémentaire dans la conduite du projet commun.Cet objectif devra également être servi par la gestion du personnel (astreintes pour le guichet téléphonique, présence continue d’un agent en période de congés).

PB

Chaque secteur petite enfance dispose de son propre budget 

Objectif avec les familles : faire de la communauté de communes la seule porte d’entrée

Les investissements immobiliers réalisés permettent une harmonisation progressive des équipements. / © CC du Bassin de Joinville



Création d’une entente- Souplesse

- Cadre juridique faible- Blocage dès l’opposition d’un seul membre- Mode de financement non explicité

Ex. : Après que la compétence leur a été restituée, plusieurs communes créent une entente pour définir une stratégie commune d’accueil de la petite enfance.Réf. : art. L. 5221-1 et suiv. du CGCT

Conventions de gestion ou de prestation- Souplesse : habilitation par la loi, adaptation aux besoins

- Création obligatoire d’un budget annexe retraçant les opérations liées à la prestation ou la gestion assurée par la communauté

Ex. : Après avoir restitué la compétence aux communes membres, la communauté continue de leur apporter une aide technique en faisant réaliser de petits travaux d’entretien des crèches par ses services techniques.Réf. : art. L. 5214-16-1, L. 5215-27, L. 5216-7-1, L. 5217-7 et L. 5211-56 du CGCT

Délégation de compétence- Possibilité d’un exercice des compétences à géométrie variable :

délégation par une ou plusieurs communes à la communauté, exercice direct par les autres communes

- Les établissements publics (tels que les communautés) ne peuvent pas déléguer de compétence

Ex. : Dans l’incapacité d’exercer la compétence « petite enfance » qui lui est restituée, une commune la délègue à sa communauté.Réf. : art. L. 1111-8 et R. 1111-1 du CGCT

Définition de l’intérêt communautaire ou d’une compétence facultative

- La définition peut évoluer dans le temps pour se conformer au projet communautaire

- Question du financement de ce qui n’est pas retenu et se trouve donc restitué aux communes

Ex. : Au sein de la compétence optionnelle « action sociale d’intérêt communautaire », la communauté n’est compétente que pour les crèches accueillant un certain nombre d’enfants, seuil en deçà duquel celles-ci demeurent du ressort des communes.Réf. : art. L. 5211-17, L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5 et L. 5217-4 du CGCT

Mutualisation des services et des moyens- Un service commun, obligatoirement créé en dehors des

compétences transférées, peut être porté par la communauté- Mise en commun possible des moyens au niveau de la communauté

qui les acquiert- Géométrie variable

- Procédure de constitution des services communs

Ex. : La communauté crée un service commun « petite enfance » qu’elle porte au profit d’une partie de ses communes membres.Réf. : art. L. 5211-4-2 et L. 5211-4-3 du CGCT

Création d’un syndicat- Sécurité juridique et adaptabilité géographique

- Financement individualisé par cotisations- Création décidée par le préfet dans le respect du SDCI

(scolaire et social : pas de restriction)- Nouvelle structure

Ex. : Les communes membres d’une ancienne communauté fusionnée créent un syndicat à vocation scolaire pour continuer de gérer leurs crèches à l’échelle de leur ancien groupement.Réf. : art. L. 5211-1 et suiv. et L. 5212-1 et suiv. du CGCT

Création d’un service unifié- Mutualisation par convention entre communes

membres sans passer par la communauté- Pas de nouvelle structure- Autorisation par le schéma de mutualisation : cohérence

avec les mutualisations réalisées par la communauté

- Pas pour les services supports, hormis les services instructeurs

Ex. : Les communes conventionnent pour créer un service unifié de la petite enfance porté par la mieux structurée d’entre elles, qui est ensuite remboursée par les autres.Réf. : art. L. 5111-1-1 du CGCT

Création d’une société publique locale- Absence de mise en concurrence- Actionnaires publics (deux au minimum)

- Moyens d’ingénierie importants souvent nécessaires pour le montage juridico-financier

Ex. : Plusieurs communes créent une SPL pour gérer une crèche en commun.Réf. : art. L. 1531-1 du CGCT

Attributions de compensation et dotation de solidarité communautaire

- Permet une compensation financière pérenne

- Montant figé avant toute nouvelle révision- Modification libre des attributions de compensation

soumise à des conditions de majorité rigides

Ex. : Après la fusion, les élus s’accordent sur la restitution de la compétence « petite enfance » en contrepartie d’une définition libre du montant de l’attribution de compensation, plus avantageuse pour les communes que le calcul de droit commun.Réf. : art. 1609 nonies C, V et VI, du Code général des impôts

Compensation financière d’une restitution de compétence : fonds de concours

- Permet à la communauté de participer au financement d’équipements des communes, et inversement

- Montant limité au montant financé par le bénéficiaire hors subventions

- Ne peut venir financer des dépenses de fonctionnement

Ex. : Après une fusion, en contrepartie de la restitution de la compétence « petite enfance » aux communes, la communauté s’engage à verser un fonds de concours pour soutenir la restauration des crèches existantes.Réf. : art. L. 5214-16 V, L. 5215-26, L. 5216-5 VI et L. 5217-7 du CGCT

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19DOSSIER

Outils juridiques permettant et facilitant la gestion de proximité et la territorialisation des compétencesLes communautés disposent de plusieurs outils leur permettant un exercice territorialisé de leurs actions et de leurs compétences. La représentation graphique ci-dessous propose un panorama de ces dispositifs juridiques, classés selon le degré d’implication de la communauté et agrémentés de leurs avantages et inconvénients respectifs. Par Simon Mauroux

Degrés d’implication

de la communauté

Non, la communauté dont le périmètre est étendu reste la même personne morale.

Les communes qui rejoignent la communauté se conforment aux statuts de cette dernière. Dès l’entrée en vigueur de l’arrêté d’extension de périmètre, elles lui transfèrent les compétences requises. À la même date sont restituées les compétences transférées auparavant par ces communes à la communauté dissoute, lorsque la communauté d’accueil ne les exerce pas.

Les statuts de cette dernière peuvent toujours être modif iés volontairement préalablement à l’extension de son périmètre.

Application des règles classiques des transferts de services selon les compétences transférées à la communauté par les nouvelles communes membres (art. L. 5211-4-1 du CGCT).

Les communes membres de la communauté dissoute doivent s’accorder sur la répartition des biens qui lui appartenaient (art. L. 5211-25-1 du CGCT). Ceux de ces biens qui sont affectés à l’exercice des compétences de la communauté d’accueil sont mis à sa disposition de plein droit (art. L. 1321-1 et suiv. du CGCT).

En soi, l’extension de périmètre ne remet pas en cause la composition du bureau car la délibération qui l’a fixée est toujours en vigueur.

Tant qu’ils demeurent conseillers communautaires, les membres du bureau poursuivent leur mandat car la durée de celui-ci équivaut à celle du mandat des conseillers communautaires (art. L. 5211-10 du CGCT), lequel n’est pas automatiquement remis en cause lors d’une extension de périmètre (art. L. 5211-6-2, 1°, du CGCT).

Seuls perdent leur mandat de membre du bureau ceux dont le mandat de conseiller communautaire prend fin à cause de la nouvelle répartition des sièges, y compris s’ils se font réélire par leur conseil municipal (en application de l’art. L. 5211-6-2, 1°, c, du CGCT). Un ou plusieurs postes de membres du bureau se trouvent alors vacants et ont vocation à être pourvus, sauf à modifier par délibération la composition du bureau en conséquence.

S’il est nécessaire de réélire le président, tous les membres du bureau doivent aussi être réélus (art. L. 2122-10 du CGCT, sur renvoi effectué à l’art. L. 5211-2).

Fusion de communautés ou extension de périmètre : le jeu des différencesLes évolutions de la carte intercommunale inscrites dans les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) prendront principalement la forme de fusions de communautés, ou d’extensions du périmètre de certaines communautés à des communes extérieures, parfois toutes membres d’une communauté appelée à être dissoute. Selon le type d’évolution de périmètre retenu, les incidences juridiques varient. Revue des principales différences par Simon Mauroux.

Références générales : art. L. 5211-18 du CGCT (extension de droit commun),  art. L. 5211-41-3 du CGCT (fusion de droit commun) et art. 35 de la loi n° 2015-997 du 7 août 2015, dite NOTRe (extension et fusion dans le cadre de la mise en œuvre des SDCI).

1- Aux communes membres d’une communauté dissoute par exemple. 2- Schéma départemental de coopération intercommunale. 3- Schéma régional de coopération intercommunale. 4- Loi n° 2015-997 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, article 114, VIII.

L’ensemble des agents relèvent de la communauté issue de la fusion.

À l’issue de la nouvelle déf inition des compétences, certains agents seront transférés à la communauté (cas d’une compétence généralisée) ou transférés aux communes (cas d’une compétence restituée) en vertu des règles des transferts de services (art. L. 5211-4-1 du CGCT).

Disposition transitoire dans le cadre de la mise en œuvre du SDCI ou du SRCI4 : le directeur général des services (DGS) de la communauté la plus peuplée détaché sur un emploi fonctionnel est le DGS pendant six mois maximum après la fusion (date limite de la délibération créant les emplois fonctionnels). Dans cette même période, sont directeurs généraux adjoints (DGA) les DGS détachés sur un emploi fonctionnel des autres communautés fusionnées, ainsi que tous les DGA et les directeurs généraux des services techniques qui y étaient détachés sur un emploi fonctionnel.

Oui, la fusion donne lieu à une nouvelle communauté.

À sa création, la communauté issue de la fusion exerce seulement les compétences obligatoires requises pour sa catégorie sur l’ensemble de son périmètre. À cette date, les compétences optionnelles et facultatives sont exercées telles qu’elles avaient été transférées aux anciennes communautés fusionnées sur le seul périmètre respectif de celles-ci ; le même principe s’applique pour l’intérêt communautaire définissant certaines compétences obligatoires et optionnelles, qui reste différencié selon l’ancien périmètre des communautés fusionnées.

Le nouveau conseil communautaire doit délibérer dans un délai de trois mois à compter de la fusion (un an dans le cadre de la mise en œuvre du SDCI2 ou du SRCI3) pour harmoniser les compétences optionnelles, soit en en généralisant l’exercice à toute la communauté, soit en en décidant la restitution aux communes. Il est tenu à un délai de deux ans à compter de la même date pour harmoniser de la sorte les compétences facultatives (le cas échéant en en modifiant le libellé) et les différentes définitions d’intérêt communautaire. À défaut de délibération portant sur ces harmonisations, la communauté exerce les compétences qui n’ont pas été abordées par le conseil sur l’ensemble du nouveau périmètre.

Fusion de communautés Extension du périmètre d’une communauté1

L’ensemble des biens des communautés fusionnées appartiennent à la communauté issue de la fusion.

Lors de sa création, la nouvelle communauté ne compte aucun vice-président ou autre membre du bureau. Seul demeure à titre transitoire le plus âgé des présidents des anciennes communautés, avec des pouvoirs limités aux actes d’administration conservatoire et urgente.

Le nouveau conseil communautaire doit, lors de son installation, élire le président et déterminer la composition du bureau de la communauté issue de la fusion.

Élection des vice-présidents et des éventuels autres membres du bureau au scrutin uninominal à trois tours (à la majorité absolue aux deux premiers tours et à la majorité relative au troisième tour).

Le président ne pourra accorder de délégation de fonction aux vice-présidents et aux éventuels autres membres du bureau qu’après l’élection de ces derniers.

Création d’une nouvelle

personne morale

Devenir des compétences

Organisation des services

Biens de la communauté

Bureau communautaire

Pour poursuivre la comparaison en matière financière et fiscale, les adhérents de l’AdCF pourront consulter

l’étude Impacts financiers et fiscaux des recompositions de périmètres, actualisée en décembre 2015, disponible sur le site www.adcf.org, rubrique Publications/Études.

Nouvelle opération de répartition des sièges obligatoire, avec la possibilité de convenir d’un accord local dans les communautés de communes et d’agglomération, sous conditions (art. L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2, 1°, du CGCT).

Répartition des sièges entre les communes membres


DROIT20

http://www.adcf.org/contenu-article?num_article=2909&num_thematique=5

Schémas de mutualisation : où en sont les communautés ?La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite NOTRe) a rendu obligatoire l’adoption d’un schéma de mutualisation d’ici le 31 décembre 2015. Afin d’estimer l’état d’avancement de ces schémas au sein des communautés, l’AdCF a réalisé une enquête flash en décembre 2015. Celle-ci révèle que 52 % des communautés ont adopté leur schéma à la date prévue par la loi et 34 % sont en train de l’élaborer.

A u terme de la loi NOTRe du 7 août 2015, un schéma de mutualisa-tion devait être adopté par chaque

communauté avant le 31 décembre 2015. Cette date butoir n’emporte qu’une seule conséquence juridique : plusieurs com-munes membres d’une communauté ne pourront créer un service unifié entre elles (sans passer par la communauté) qu’à la condition que le schéma de mutualisation l’ait prévu. Les 15 et 16 décembre derniers, dans le cadre de l’étude qu’elle conduit aux côtés du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et de la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG) concernant le volet « ressources humaines » des schémas de mutualisation, l’AdCF a mené une enquête flash portant sur l’état d’avancement de l’élaboration de ces documents. Près de 300 réponses ont été recueillies, provenant à 83 % de communautés de communes (contre 88 % à l’échelle nationale), à 16 % de communautés d’agglomération (11 % à l’échelle natio-nale), de deux communautés urbaines et de quatre métropoles, soit un panel plutôt représentatif.

Plus de la moitié des intercos dotées d’un schémaSelon l’enquête, 52 % des communau-tés répondantes ont adopté leur schéma de mutualisation au 31 décembre 2015,

comme le prévoit la loi ; 34 % ont décidé de reporter cette échéance au premier semestre 2016 (voir graphique n° 1) ; 14 % des communau-tés indiquent que le schéma n’est « pas à l’ordre du jour ». La date butoir du 31 décembre 2015 a été davantage respectée dans les communautés d’agglomération

(61 %) que dans les communautés de com-munes (51 %).Pour expliquer en partie cette disparité entre les territoires, la coïncidence entre la période d’adoption des schémas de

mutualisation et le début des débats sur les schémas départementaux de coo-pération intercommunale (SDCI) semble détermi-nante, même si seuls 10 % des groupements ont décidé de reporter l’adoption du schéma de mutualisation postérieurement à la mise en œuvre du SDCI (voir graphique n° 2).

Difficultés et blocageLes répondants au ques-tionnaire devaient classer par ordre d’importance huit difficultés qu’ils avaient pu potentielle-ment rencontrer dans la phase d’élaboration de leur schéma de mutualisation. Le graphique 3 ci-dessous représente le premier choix

des territoires. Sans surprise, l’impact des projets de SDCI arrive en tête. En deuxième position, les répondants au questionnaire ont le plus fréquemment mentionné l’opposition des acteurs muni-cipaux (élus et agents) mais également la connaissance insuffisante des effectifs et compétences présents sur le territoire communautaire.

Floriane Boulay

Un tiers des communautés interrogées a reporté l’adoption du schéma de mutualisation au premier semestre 2016. / © Richard DAMORET/REA

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Le schéma sera adoptéune fois le SDCI mis en œuvre

Il a été décidé de ne pas adopter de schémaavant de connaître le contenu exact du SDCI

À priori, notre territoire nesera pas concerné par le SDCI

Le schéma prévoit des pistes de mutualisation a minima dans l'attente du nouveau périmètre

Impacts des SDCI sur les schémas de mutualisation

Le schéma a été adopté sansprendre en compte les perspectivesd'évolution de périmètre

La dimension ressources humaines des schémas de mutualisation, une étude AdCF, CNFPT et FNCDG

L’AdCF, le CNFPT et la FNCDG ont engagé depuis juin 2014 une démarche partenariale d’accompagnement et d’étude portant sur la dimension ressources humaines dans les processus de mutualisation au sein du bloc local. Les résultats de la première phase de cette observation menée sur cinq sites pilotes ont été publiés en décembre 2015. Téléchargez l’étude sur www.adcf.org, rubrique Publications/Études.

L’impact des projets de SDCI arrive en tête des difficultés rencontrées

34 %

18 %

14 %34 %

Le schéma est en cours de rédactionet devrait être adopté avant juin 2016

Le schéma n'est pas à l'ordredu jour de notre communautéLe schéma a d'ores et déjà été adopté

par le conseil communautaire

Avancement du schéma de mutualisation

Le schéma doit être adoptépar le conseil communautaireavant le 31 décembre 2015

Principale difficulté rencontréedans l'élaboration du schéma

Les incertitudes quant aucalendrier d'adoption du schéma

(mars ou décembre 2015)

Le manque d'ingénierieà l'échelle communautaire

La connaissance insuffisante des effectifs et compétences présents

sur le territoire communautaire

La réticence de certains agents municipaux

Le manque d'encadrement juridique du processus d'élaboration

et du contenu du schéma

Le manque de partage d’expériences

Les évolutions de périmètreprévues par la loi NOTRe

La réticence de certainsélus municipaux face à ces

perspectives de mutualisation

35 %

32 %

10 %

9 %

6 %

4 %

2 %

2 %


21RESSOURCES HUMAINES

http://www.adcf.org/5-327-Contenu-article.php?num_article=2903&num_thematique=8

Grand Pays basque : la confirmation institutionnelle d’un projet communAu 1er janvier 2017, les 158 communes du Pays basque devraient être réunies au sein d’une grande intercommunalité. L’aboutissement d’un travail de fond mené par le conseil des élus et le conseil de développement du Pays basque, tant auprès des élus que de la société civile.

À l’automne, 72 % des communes du Pays basque ont donné un premier signal positif à la proposition du

préfet de création d’une grande intercom-munalité. Celle-ci devrait recouvrir les 10 communautés actuelles, soit 158 com-munes et 300 000 habitants. Un projet auquel les acteurs du Pays basque se sont préparés bien avant le vote de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite NOTRe), grâce à l’accom-pagnement d’un cabinet d’études, puis par une démarche collective d’approfondisse-ment du projet d’agglomération.Originalité du territoire : la forte mobi-lisation de la société civile. Le conseil de développement, puis le conseil des élus, sont nés au début des années 1990 pour organiser la « gou-vernance territoriale », bien avant les lois sur les Pays. Le conseil de développement réunit 130 structures parmi lesquelles les chambres consulaires, l’uni-versité, les organisations patronales et syn-dicales, ainsi que les principaux acteurs de la vie économique, sociale, médico-sociale, culturelle et associative. Leur principale

mission : assurer une médiation sur un ter-ritoire qui exprime un fort besoin de recon-naissance institutionnelle et porter, avec les élus, un projet sur l’ensemble du territoire décliné en programmes opérationnels.

« Gérer ensemble notre destin »« Il ne faut pas croire que la revendication d’une institution pour le Pays basque ne se justifie que par des raisons identitaires et militantes, insiste Caroline Phillips, chef d’entreprise californienne et basque d’adop-tion. Cette demande émane également du milieu économique. Notre ambition est de gérer ensemble notre destin économique et social. » Et la nouvelle présidente du conseil de développement de citer l’absence

de cohérence de nombreuses politiques publiques (transports, économie, formation, logement…), aujourd’hui exercées sur des territoires aux périmètres trop restreints.

Depuis ses débuts, le conseil de dévelop-pement conduit des études prospectives et élabore des avis pour un projet de territoire partagé avec les élus. Celui-ci est construit par tous les acteurs du Pays basque, y compris le département, la Région et l’État. Démonstration de l’importance et du poids de ce projet de territoire : il fait l’objet de dispositions au sein du contrat de plan État-Région (CPER), décliné en contrat territorial spécifique pour le Pays basque. On doit aux travaux du conseil de développement l’émer-gence de nombreuses politiques publiques et outils territoriaux sur l’urbanisme, la langue, le logement, l’environnement, mais aussi sur la montagne, la culture, le soutien aux filières économiques, le projet de marque territoriale… « Nous avons servi d’outil de gouvernance territoriale en l’absence d’ins-titution », estime Caroline Phillips.

Aller plus loinUn manque auquel remédie en partie la loi NOTRe, qui propose la constitution d’une

grande intercommunalité basque. Un compromis historique entre le gouvernement et les acteurs du ter-ritoire, qui revendiquaient depuis longtemps la création d’une collec-tivité basque.Le statut d’EPCI à fiscalité propre ne répond certes pas entièrement à leurs attentes ; la création d’une collectivité à statut particulier lui aurait été préférée. Pour Caroline Phillips, « la loi NOTRe n’est pas allée assez loin pour les grandes intercommunalités, ni sur le suf-frage universel au sein des intercom-munalités, ni sur la représentation des différents territoires ». Autre insuffisance : les compétences de la future communauté. « Un EPCI ne couvre pas toute la compétence éco-nomique, car il ne gère pas les aides aux entreprises ; la culture reste une compétence partagée ; l’agriculture ne constitue pas une thématique de

poids… », commente la présidente, pour qui les élus seront dans l’obligation, demain, de réinventer des politiques concertées, voire des délégations de compétences. « L’État

a déjà annoncé qu’il déléguerait les aides à la pierre, ce qui sera fondamental pour les politiques de logement », ajoute-t-elle. Mais le projet est en route. Des études ont été commandées ; elles sont maintenant passées au crible et retravaillées. « Les élus font preuve d’une mobilisation exception-nelle et se réunissent chaque semaine pour affiner le projet, explique Caroline Phillips. Ils ont choisi d’aborder dès à présent toutes les thématiques, afin d’être prêts lors de la création de la communauté. »

Repenser le rôle du conseil de développementAnticiper les évolutions du territoire, c’est également le travail mené par le conseil de développement. « Notre rôle va imman-quablement être appelé à évoluer, com-mente sa présidente. Nous ne souhaitons pas nous limiter aux missions listées par la loi NOTRe, qui ne vont pas assez loin. Il nous faudra repenser l’animation du grand territoire, continuer à contribuer aux poli-tiques publiques, mais nous souhaiterions également mettre en place des formes de démocratie plus directe, embrasser un rôle de réflexion à la manière d’un think tank. » L’analyse de la présidente du conseil de développement face à la constitution de la grande interco du Pays basque est éloquente : « Élus comme société civile, nous assumons la responsabilité qu’est la nôtre de gérer le territoire. »

La rédaction

Consultez le nouveau site d’expression

des acteurs socio-économiques : www.societecivile-paysbasque.com

Le projet de territoire  du Pays basque fait l’objet de dispositions au sein du CPER

Élus comme société civile, nous assumons la responsabilité qu’est la nôtre de gérer le territoire

Caroline Phillips

Avec la création de la grande interco du Pays basque, le conseil de développement souhaite voir se développer des politiques publiques cohérentes et ambitieuses sur l’ensemble du territoire. / © Jacques Lannes


22 TERRITOIRES

Abonnement 1 an (11 numéros) 1 x 50 € = ......... €

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Abonnement étudiant …...... x 25 € = ......... €(Joindre la copie de la carte d’étudiant)

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AdCF Assemblée des communautés de France AdCF Les élus

de l'intercommunalité

à découper et à retourner à ABO Intercommunalités 19, rue de l’Industrie - BP 90053 - 67402 Illkirch cedexTél. : 03 88 66 26 19 – Mail : [email protected]

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Des coordinateurs désignés dans six régions et outre-merLe 21 janvier, le conseil d’orientation de l’AdCF a officialisé l’identification d’élus coordinateurs des réseaux régionaux de l’association dans neuf régions. La suite des désignations devrait intervenir d’ici début mars.

Alsace - Lorraine - Champagne-Ardenne• Charles Guené, président de la communauté d’Auberive

Vingeanne et Montsaugeonnais (Haute-Marne)• Jo Spiegel, commissaire à la transition énergétique

de Mulhouse Alsace Agglomération (Haut-Rhin)• Laurent Trogrlic, président de la communauté

du Bassin de Pompey (Meurthe-et-Moselle)

Auvergne - Rhône-Alpes• Olivier Bianchi, président de Clermont Communauté

(Puy-de-Dôme)• Jean-Paul Bret, président de la communauté du Pays

Voironnais (Isère)• Corinne Casanova, vice-présidente de la communauté

du Lac du Bourget (Savoie)• Pierre Jarlier, président de la communauté du Pays

de Saint-Flour Margeride (Cantal)

Bourgogne - Franche-Comté• Gabriel Baulieu, vice-président du Grand Besançon

(Doubs)• Sébastien Martin, président du Grand Chalon

(Saône-et-Loire)

Bretagne• Loïc Cauret, président de Lamballe Communauté

(Côtes-d’Armor)• Françoise Gatel, présidente de la communauté

du Pays de Châteaugiron (Ille-et-Vilaine)

Centre• Christophe Degruelle, président d’Agglopolys –

communauté de Blois (Loir-et-Cher)• Charles-Éric Lemaignen, président de la communauté

Orléans Val de Loire (Loiret)

Pays de la Loire• Antoine Chéreau, président de la communauté

Terres de Montaigu (Vendée)• Gilles Grimaud, président de la communauté

du canton de Segré (Maine-et-Loire)• David Samzun, président de la CARENE - Saint-Nazaire

Agglomération (Loire-Atlantique)

Outre-mer• Eugène Larcher, président de la communauté

de l’Espace Sud Martinique (Martinique)• Marie-Laure Phinéra-Horth, présidente de la communauté

du Centre Littoral (Guyane)

Les réseaux régionaux de l’AdCF en ordre de marche

D ans le cadre de la structuration de réseaux de l’AdCF en régions (voir Intercommunalités n° 204, p. 20), le

conseil d’orientation de l’asso-ciation a officialisé, le 21 janvier dernier, l’identification d’élus coordinateurs dans six régions et outre-mer.Ces coordinateurs auront pour mission d’animer le réseau régional, d’assurer la représentation et la valorisation du réseau vers les autorités régionales et de gérer l’identification et la communication auprès des partenaires régionaux de l’AdCF. Au nombre de deux ou trois par région, ils s’appuieront sur une équipe plus large d’élus référents choisis

en régions de manière collégiale. L’action régionale de l’AdCF repose également sur un partenariat avec l’Association des

directeurs généraux des communautés de France (ADGCF), cette dernière ayant elle aussi désigné des délégués régionaux.

Cycles de rencontresLe conseil d’orientation du 21 janvier a également été l’occasion de valider un

programme d’actions pour l’année 2016, avec pour objectifs l’émergence et le ren-forcement de la dynamique associative régionale, l ’appui aux communautés adhérentes, ainsi que la contribution à l’élaboration du schéma régional de déve-loppement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et la mise en œuvre du pacte territorial pour la croissance, l’emploi et l’innovation pré-senté par l’AdCF durant son congrès de Lille en 2014. Ces deux derniers éléments participent d’une volonté exprimée par les élus de mettre l’accent sur l’axe du développement économique. Des journées consacrées au développe-ment économique vont être préparées dans chaque région entre le mois de mars et l’automne 2016. Elles devront permettre à toutes les communautés de s’inscrire dans les stratégies régionales de développement économique et de contribuer à l’élaboration des futurs SRDEII : un temps d’échange sera notamment prévu avec le président du conseil régional, ou son vice-président à l’économie. Ces rendez-vous seront éga-lement l’occasion d’analyser la place et le rôle joué par les communautés au sein de leur écosystème local : des tables-rondes seront organisées autour du « lien entre-

prises et territoires » et des « nou-veaux contours de la compétence économique des intercommunalités ».L’année 2016 étant soumise à l’actua-lité forte des recompositions territo-riales, un second cycle de rencontres sera consacré à l’évolution de la carte

intercommunale et aux mouvements de périmètres engagés par les schémas dépar-tementaux de coopération intercommu-nale (SDCI). La fusion y sera abordée sous quatre angles : compétences, finances, gouvernance et ressources humaines.

La rédaction

L’AgendaINSTANCES NATIONALES

ET COMMISSIONS

• 10 févrierCommission « urbanisme et mobilités »Commission « services publics environnementaux »

• 8 mars Conseil d’administrationCommission « développement économique et emploi »

AUTRES RENDEZ-VOUS

• 5 février Journée « Recomposition du bloc local et ressources humaines » organisée par l’AdCF en partenariat avec le CNFPT et la FNCDG

Les réseaux régionaux de l’AdCF se structurent avec la désignation d’élus coordinateurs. / © Shutterstock / Epiceum

2 600C’est le nombre de questions traitées par le service juridique de l’AdCF pour ses adhérents durant l’année 2015. Les interrogations proviennent autant d’adhérents de milieux ruraux que de territoires urbains ; 25 % d’entre elles ont porté sur l’organisation territoriale et la répartition des compétences, 19 % sur le fonctionnement interne des communautés (répartition des sièges de conseiller communautaire, fonctionnement du bureau et des commissions, etc .), 15 % sur la mutualisation des services, 8 % sur les élections et le mandat d’élu local, 6 % sur les finances et le budget et 5 % sur l’urbanisme intercommunal.L’AdCF met à la disposition de ses adhérents un ensemble de notes juridiques afin d’apporter une première réponse à leurs interrogations. Plusieurs web conférences ont également été organisées, permettant aux par ticipants de poser leurs questions en direct. L’ensemble de ces ressources est accessible sur le site www.adcf.org.

Des journées consacrées au développement économique vont être préparées dans chaque région


23VIE DE L’AdCF

Édité par l’AdCF - 22, rue Joubert - 75009 Paris - Tél. : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01 Directeur de la publication : Charles-Éric Lemaignen Rédaction, tél. : 01 55 04 89 09 - Rédactrice en chef : Apolline Prêtre ([email protected])Réalisation et secrétariat de rédaction : - Correctrice : Angéline Blard - Déléguée agence : Pauline Guillot Ont collaboré à ce numéro : Christophe Bernard, Montaine Blonsard, Pascale Bosboeuf, Floriane Boulay, Claire Delpech, Simon Mauroux, Nicolas Portier, Apolline Prêtre, Philippe Schmit Abonnements : Intercommunalités Service abonnements - Abopress - 19, rue de l’Industrie - 67400 Illkirch - Tél. : 03 88 66 26 19 Mail : [email protected] Régie publicitaire : FA Communication - Franck Abitbol - [email protected] - 06 15 18 76 51 - Secrétaire général : Christophe Bernard - [email protected] - Tél. : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01 - Commission paritaire n° 0514 G 85995 - Dépôt légal : Janvier 2016 - Impression : FREPPEL-EDAC, 68920 Wintzenheim - ISSN 1253-5230

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LES PUBLICATIONS DE L’AdCF

COMMANDER UNE ÉTUDE : Assemblée des communautés de France - 22, rue Joubert - 75009 ParisTél : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01 - [email protected]

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IMPACTS FINANCIERS ET FISCAUX DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE2e édition - mise à jour décembre 2015

Nouvelle Parution

IMPACTS FINANCIERS ET FISCAUX DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE

2e éditionDécembre 2015Étude AdCF / Stratorial Finances 

Pour accompagner, entre 2012 et 2014, les fusions et extensions d’intercommunalités programmées par les premiers SDCI, l’AdCF avait diffusé un guide métho-dologique sur les impacts financiers et fiscaux réalisé avec le cabinet Stratorial Finances. Cet ouvrage a fait l’objet d’une réactualisation récente pour tenir compte de certaines évolutions législatives.

La dimension RessoURCes HUmaines des sCHémas de mUtUaLisationRapport d’étape : la dynamique d’élaboration des schémas de mutualisationDécembre 2015

Nouvelle Parution

LA DIMENSION RESSOURCES HUMAINES DES SCHÉMAS DE MUTUALISATION

Décembre 2015Étude AdCF / CNFPT / FNCDG 

L’AdCF, le CNFPT et la FNCDG ont engagé, depuis juin 2014, une démarche partenariale d’accom-pagnement et d’étude portant sur la dimension ressources humaines dans les processus de mutuali-sation au sein du bloc local, et publient les résultats de la première phase de cette observation menée sur cinq sites pilotes.

LES COMMUNAUTÉS ET LE DROIT DE PRÉEMPTIONÉtude à caractère juridique

JEAN-FRANÇOIS STRUILLOU ET

JEAN-FRANÇOIS JOYENouvelle Parution

LES COMMUNAUTÉS ET LE DROIT DE PRÉEMPTION Étude à caractère juridique

Novembre 2015Étude AdCF / Caisse des dépôts / Gridauh 

Cette étude propose une analyse complète du cadre légal applicable à la compétence et à l’exercice de la préemption intercommunale, qui intéressera parti-culièrement les nombreuses communautés compé-tentes pour l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) ou désirant s’engager dans cette voie.

LES PROJETS DE TERRITOIRE DES COMMUNAUTÉSEnjeux et pratiques observées

ADCF-EtudeProjetTerritoire-150316-Gravure.indd 1 16/03/2015 09:37

LES PROJETS DE TERRITOIRE DES COMMUNAUTÉSEnjeux et pratiques observéesMars 2015Étude AdCF / Caisse des dépôts

La démarche de projet de territoire est au cœur de l’intercommunalité à fiscalité propre. Au moment où nombre de communautés mettent à jour leur document stratégique, l’AdCF publie une nouvelle étude qui leur est dédiée. Cet ouvrage apporte des pistes aux communautés qui souhaitent s’engager. Appuyée sur une enquête, des interviews et une analyse documentaire, l’étude souligne la diversité des démarches suivies, des documents produits et de leur utilisation.

AdCF22, rue Joubert75009 ParisT. : 01 55 04 89 00F. : 01 55 04 89 01

[email protected]

REGARDS SUR LES STRATÉGIES ET ACTIONS ÉCONOMIQUES LOCALES Montée en puissance et diversification des compétences intercommunales

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REGARDS SUR LES STRATÉGIES ET ACTIONS ÉCONOMIQUES LOCALESMontée en puissance et diversification des compétences intercommunales Mars 2015Étude AdCF / Caisse des dépôts

L’objet de cette publication est de proposer un regard sur les stratégies économiques locales dans lesquelles les intercommunalités sont parties prenantes ou à l’initiative. Passant en revue les différents outils, process et modes de faire des inter-communalités et de leurs partenaires économiques, ce document se veut une contribution à l’usage des décideurs publics locaux.

LES POLITIQUES INTERCOMMUNALESDE TARIFICATION DES SERVICES PUBLICS DE L’ENVIRONNEMENT ET DE L’ÉNERGIEEau, assainissement, déchets, réseaux de chaleur, électricité, gaz naturel

ADCF-EtudeTarification-150212-Gravure.indd 1 12/02/2015 09:46

LES POLITIQUES INTERCOMMUNALES DE TARIFICATION DES SERVICES PUBLICS DE L’ENVIRONNEMENT ET DE L’ÉNERGIEEau, assainissement, déchets, réseaux de chaleur, électricité, gaz naturel Février 2015Étude AdCF / Calia / Suez environnement / GDF Suez 

Cette étude de l’AdCF permet de réinterroger les poli-tiques tarifaires des services publics de l’environ-nement et de l’énergie. En abordant simultanément les politiques de l’eau, des déchets et de l’énergie, elle vise également à traduire la recherche de transversalité entre services publics environnementaux. Elle cherche aussi à poser la question de la transformation d’un modèle de tarification historiquement fondé sur les volumes, au moment où les consommations baissent.

Nouvelle Parution

GRANDES COMMUNAUTÉS : DE L’EXCEPTION À LA GÉNÉRALISATION ?

Février 2016Étude AdCF / ADGCF / Caisse des dépôts 

Les grandes (+ de 50 communes) ou très grandes (+ de 100 communes) intercommunalités posent de nombreuses questions sur leur gouvernance et leur fonctionnement. L’étude revient sur les expériences de présidents et directeurs généraux des services qui ont passé le cap : modalités d’organisation sur le territoire communautaire, place de la commune, fonc-tionnement des instances et perspectives d’évolution de ces communautés sont passés en revue.

tERRItOIRES Et EntREPRISES : InItIAtIVES POuR dES bASSInS d’EMPlOI MIEux ORGAnISéS

Nouvelle Parution

TERRITOIRES ET ENTREPRISES : INITIATIVES POUR DES BASSINS D’EMPLOI MIEUX ORGANISÉS

Janvier 2016Étude AdCF / Caisse des dépôts 

Portant sur le premier axe du pacte territorial pour la croissance, l’emploi et l’innovation de l’AdCF, une nouvelle publication de l’association valorise des initiatives locales en la matière. L’étude identifie sept leviers pour une meilleure organisation des bassins d’emploi.

DOSIER P.9MiPcPheP.9iPcComunamtCés … · 2016. 2. 3. · plan d’urgence pour l’emploi Lundi...

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