Détournement-de-subventions-publiques-les-dérives-du-monde-associatif-français

7/27/2019 Dtournement-de-subventions-publiques-les-drives-du-monde-associatif-franais

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Facult dEconomie et de Gestion

Centre dEtudes des Techniques Financires et dIngnierie CETFI

Article prsent pour lobtention du Master professionnel

Comptabilit, Finance, Fiscalit et Patrimoine (Facult dEconomie et de Gestion)

Spcialit :

Lutte contre la criminalit financire et organise

Dtournement de subventionspubliques, les drives du

monde associatif franais

Prsent par :

Franois Kada RODRIGUEZ

Sous la direction de : Gilles DUTEIL

Avril 2013


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Facult dEconomie et de Gestion

Centre dEtudes des Techniques Financires et dIngnierie CETFI

Article prsent pour lobtention du Masterprofessionnel

Comptabilit, Finance, Fiscalit et Patrimoine (Facult dEconomie et de Gestion)

Spcialit :

Lutte contre la criminalit financire et organise

Dtournement de subventionspubliques, les drives du

monde associatif franais

Prsent par :

Franois Kada RODRIGUEZ

Sous la direction de : Gilles DUTEIL

Avril 2013


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L'universit n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions

mises dans cet article, ces opinions doivent tre considres comme propres

son auteur


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Remerciements

Je tiens remercier Messieurs Gilles DUTEIL et Marc SEGONDS, co-directeurs

du Master 2 : Lutte contre la dlinquance financire et organise .

Je remercie galement Mademoiselle Sofiane RAHAL pour son aide prcieuse.


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Sommaire

Introduction ........................................................................ 1

Chapitre 1 : De lapproche conceptuelle de lassociation ses typologies defraude en matire de subventions ................................................ 5

Chapitre 2 : Le contrle des associations subventionnes, une relative inertiejuridique .......................................................................... 15

Conclusion .......................................................................... 26

Bibliographie ....................................................................... 28

Table des annexes ................................................................ 31

Table des matires ............................................................... 34


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Rsum

Mots-cls: Dlinquance financire ; Association ; Subvention ; Fonds publics ;

Collectivits publiques ; Dtournement.

Keywords: Financial crime; Association; Subsidy; Public funds; Public Authorities;

Embezzlement.

De nos jours, la structure associative est un acteur incontournable delconomie sociale, destine promouvoir lintrt gnral. Cependant, cre depuis

plus de 110 ans et alors quelle connait des mutations colossales, elle reposesur des

principes nayant encore jamais rellement fait lobjet dune actualisation .

Principale source de financement des associations, la subvention publique attise de

plus en plus lavidit tant des dirigeants dassociations que des agents publics en

charge de sa dlivrance ou de son contrle.

Cette tude a donc pour but de constater le cadre juridique dsormais

obsolte, et linefficacit des contrles ne parvenant plus dcourager ces

comportements frauduleux. En situation de crise, il en va de lconomie nationale

dorienter toutes initiatives pour contrer ce phnomne et ainsi endiguer les

impacts nfastes notamment conomiques quinfligent les dtournements de

subventions publiques.

Nowadays, the associative structure is a key player in the social economy

with the aim of promoting general interest. However, it was established more than

110 years ago and although she has known colossal changes, it rests upon the

principles that have never been really "updated." The main source of financing

associations, public subsidy stirs up more and more greed of directors of

associations as well as, of public officials responsible for its issue or its control.

This study therefore aims to point out the obsolete legal framework and the

inefficiency of controls that are no longer able to discourage from fraudulent

behaviour. In crisis, the national economy should guide all initiatives to counter this

phenomenon and thus restrain from harmful impacts, especially from the economics

inflicting embezzlement of public subsidies.


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Introduction

1.Dans la ville du savon, tout le monde na pas les mains propres. La rcente

affaire Sylvie ANDRIEUX ainsi que la plus lointaine affaire GUERINI , pour ne

citer que des affaires locales, remettent plat les structures associatives et lun des

modes de leur financement, la subvention. Madame Andrieux, mise en cause pour

dtournement de fonds publics et accuse davoir mis en place un systme de

subventionnement dassociations fictives, ne saurait quexercer une pratique ancienne

et rpandue. Son but tait d acheter sa clientle en vue dune lection future

travers des subventions quelle accordait [par le biais de ses pouvoirs de vice-

prsidente du conseil rgional Paca] aux associations, pour la plupart fictives, de son

secteur (les quartiers nord de Marseille). Ces deux affaires reprsentent en grande

partie mes motivations quant ltude ci-aprs dveloppe. En effet, la forme

associative jouit dun avantageux statut juridique qui pousse certaines personnes qui la

dirigent commettre des malversations (abus de confiance entre autres) et

notamment lorsquellessont aides par des personnes publiques (pouvant, elles, tre

poursuivies pour prise illgale dintrt, dtournement de fonds publics,).

2. Les hommes et les femmes ont toujours eu besoin de sassocier, tel est

lorigine des associations. Cest ainsi quen Egypte, lpoque de la construction des

pyramides, des structures de secours mutuel que lon considre comme lanctre desassociations, se sont cres. Cest sous la IIIme rpublique et sous limpulsion de

Monsieur Pierre WALDECK ROUSSEAU que stablira en 1901 la libert dassociation

qui reconnat la libert pour tout citoyen dtre ou non membre dune association. Face

sa notorit et sa raison dtre: dfendre lintrt public, la forme associative

connat un succs grandissant et ncessite proportionnellement des financements. Elle

se heurte cependant un paradoxe. Effectivement, la vocation de lassociation est la

recherche dun but autre que le profit, alors quelle est bien souvent gre comme u ne

entreprise.

3.Distinction avec les socits commerciales. Selon larticle 1erde la loi du 1erjuillet

1901, lassociation est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent

en commun, dune faon permanente, leurs connaissances ou leurs activits dans un but

autre que de partager des bnfices. Cest cet objet spcifique qui permet dailleurs

de les distinguer des socits commerciales. Pour autant, les associations peuvent se

livrer une activit lucrative, la condition que leur gestion reste dsintresse. Elles


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peuvent alors se procurer toutes les ressources ncessaires au bon fonctionnement de

lassociation sous rserve quil ny ait pas partage de bnfice entre leurs membres1.

4.La subvention, une ressource centrale de lassociation. De par sa forme juridique,

lassociation dispose de deux moyens de constituer ses ressources. Dune part lesressources internes (cotisations, droit dentre) et dautre part, les ressources

externes (dons, subventions publiques). Il sera question tout au long de cette

contribution dtudier cette seconde source de financement et notamment les

subventions publiques. La possibilit pour une association de recourir au financement

public est prvue par larticle 6 de la loi de 19012. Les associations dclares peuvent

alors recevoir des subventions de lEtat, des dpartements et des communes. Cette

subvention peut tre accorde en espces ou en nature et doit tre sollicite par

lassociation auprs de la collectivit publique qui dispose dun pouvoir discrtionnairepour laccorder ou non.

5.Dfinition de la subvention. Du latin Subvenire littralement traduit par

venir au secours , la subvention dsigne toutes aides financires verses par l'Etat

ou une personne publique une personne prive, physique ou morale, dans le but de

favoriser l'activit d'intrt gnral laquelle elle se livre (Petit Larousse). Monsieur

Bruno BEDARIDE, notaire, la dfinie comme une aide publique alloue sans

contrepartie par une collectivit publique territoriale nationale ou europenne en

faveur d'une institution dintrt gnral ou d'une entreprise, et semble tre plus

complte et prcise quant son application. En effet, sil nexiste pas de dfinition

lgislative ou rglementaire de la subvention, celle-ci obit tout de mme des rgles

de droit public. La subvention doit financer une action ou un projet d intrt gnral,

initi et men par le demandeur, sans contrepartie directe pour la collectivit

versante.

6.Lexplosion du nombre dassociation. Cest suite la catastrophe du premier choc

ptrolier et tous ses dgts, que les associations franaises ont commences se

multiplier en 1975. La France passe de 15.000 associations environ 70.000 entre

1975 et 20003. Il y a eu en premier lieu, la vague culture, sport, sant, jeunesse, loisirs

puis dans un second lieu la vaque colo, bio, protection de plante en passant par

lantiracisme, lanti homophobie ou encore les associations pour aider les dpendances

1Conseil constitutionnel, dcision 84-176 DC du 25 juillet 19842 Toute association rgulirement dclare peut, sans aucune autorisation spciale, [] possder et

administrer [] des subventions de lEtat3P-P. KALTENBACH, lEtat refuse de contrler largent quil verse aux associations, Les dossiers ducontribuable, n 11, fvrier 2013, page 6/7


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lalcool et aux drogues. La prolifration du phnomne associatif sexplique par le fait

que lassociation reprsente un maillon fondamental de la chane dmocratique4et

devient de plus en plus un outil central dans la mise en uvre des diffrentes

politiques publiques locales.

7.La fraude grandissante aux subventions. De nombreuses raisons tentent

dexpliquer lextension de ce phnomne. Elles se rvlent tre tantt dordre

criminologique que juridique. Ainsi, pour le premier aspect cit, le montant

extrmement lev des subventions alloues constitue un facteur indniable

dincitation la fraude5. En effet, pour la seule anne 2011, les ministres ont verss

1,2 milliard deuros de subventions aux associations. Ce chiffre est issu du jaune

budgtaire qui est une annexe (un norme document dont la couverture est jaune) au

projet de loi de Finances pour 2013 et sintitule effort financier de lEtat en faveurdes associations . Ces 1,2 milliard deuros ne seraient que la partie merge de

lIceberg6 de surcrot. Concernant le second aspect cit, il apparat, et seront

dvelopps dans cet article, quil subsiste des lacunes normatives (formes respecter

quant la construction dun dossier de demande de subvention) et une certaine

inefficacit des contrles7opres ce jour.

8.Les dirigeants dassociations au cur des dbats. Les dirigeants dassociations,

friands dargent facile se livrent une relle qute aux subventions publiques. Ce

nest donc plus la chasse aux adhrents qui prime dans certaines associations mais bien

la recherche dobtenir, par les tous moyens, des aides publiques. Deux typologies de

fraudes se dressent quant aux malversations effectues largent public.

Premirement, celle de frauder en vue de lobtention frauduleuse dune subvent ion et

deuximement, la fraude en laffectation de la subvention. Ces agissements illgaux

sont des infractions pnales et les auteurs de ces actes peuvent tre condamns sous

la qualification dabus de confianceau sens de larticle 314-1 de code pnal.

9.Le rle des personnes publiques. De tels faits, sont dautant plus faciles raliser

lorsquunepersonne externe apporte son concours. Deux types de personnes externes

peuvent aider ces dtournements, servant principalement soctroyer un revenu

complmentaire . Premirement les personnes publiques en charge dattribuer les

subventions et/ou en rapport avec la collectivit subsidiaire. Ces lus ont des intrts

4 P. FABRE, Le contrle des associations par les mairies franaises : une tude exploratoire, I.A.EdOrlans, Laboratoire orlanais de gestion, 2003, document de recherche n 2003-02, page 25

M. DELMAS MARTY, Criminalit conomique et atteinte la dignit de la personne, Tome IV, 20016 Associations sous perfusion, Les dossiers du contribuable n 11, fvrier 2013, page 127Supra M. DELMAS-MARTY


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particuliers et personnels attribuer des subventions publiques certaines

associations plutt qu dautres. Deuximement, sont viss tout organisme et toute

personne comptente en charge du contrle des associations subventionnes. Ce sont

gnralement des organismes publics qui veillent aux contrles des subventions

publiques et plus largement leurs bonnes utilisations. Dans ce cas aussi, les personnes

en charge de ce contrle peuvent fermer les yeux quant certaines oprations

ralises au sein de lassociation, dans laquelle ils y trouvent un certain intrt. Toutes

ces personnes peuvent alors tre mises en cause pour manquement au devoir de

probit et tre accuses de prise illgale dintrt, dtournement de fonds publics ou

encore datteintes la libert d'accs et l'galit des candidats dans les marchs

publics et les dlgations de service public : le dlit de favoritisme.

10.Cadre de ltude. Nous nous consacrerons dans notre tude aux subventionspubliques franaises verses aux associations franaises. Nous carterons alors toutes

autres subventions quune association franaise peut recevoir (subventions

europennes entre autres). Aussi, nous voquerons dans la seconde partie, les

qualifications pnales des infractions commises tant par les dirigeants dassociations

que par les personnes publiques en lien avec ces-dernires en cartant toutefois le

dlit de corruption, pouvant faire lobjet dune tude lui seul.

11.Problmatique. La structure associative du XXIme sicle a largement voluedepuis sa cration. Ainsi, un des outils central (la subvention publique) lui

permettant de rpondre son but principal, la poursuite de lintrt gnral, suscite

des convoitises et devient source de malversations. Sans quivoque, de telles fraudes

sont opres par les dirigeants dassociations mais sont pour nombreuses dentre elles,

orchestres par des agents publics. De fait, on peut se demander, dans quelles

mesures et par quels moyens les associations dtournent-elles les subventions

publiques franaises qui leurs sont verses, devenant source denrichissement

frauduleux, face aux contrles et la lgislation en vigueur ?

12.Annonce du plan. Cest pourquoi, pour rpondre efficacement cette

problmatique et mener bien cette tude, nous nous attacherons dans un premier

chapitre ltude conceptuelle de lassociation et aux diffrentes typologies de

fraudes employes. Puis, dans un second chapitre, nous nous consacrerons aux

obligations thoriques, rglementaires et lgislatives en matire de contrle (que

doivent effectuer les personnes comptentes), et la ralit pnale, politique et

conomique de la France daujourdhuien la matire.


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Chapitre 1 : De lapproche conceptuelle de lassociation ses

typologies de fraudes en matire de subventions.

13.Ce premier chapitre met en exergue et souligne les techniques et les modes

opratoires utiliss par les associations dune part mais aussi par les personnes

publiques dautrespart. Effectivement, bien souvent les dtournements raliss par

les dirigeants dassociations sont instruments voit effectus par des agents publics.

Ces-derniers, autant que les dirigeants dassociations, usent des facilits et

avantages quoffrent le statut associatif (Section 1) pour pouvoir frauder les

subventions publiques et plus largement largent public (Section 2).

Section 1 _ Lassociation: une structure propre certainesmalversations

14.Aujourdhui et de plus en plus, nombreuses sont les associations qui vivent

ncessairement et quasi exclusivement de subventions publiques. Leurs objectifs

premier, la libert, est alors bafou pour devenir des manations des collectivits

publiques (tatique, rgionale, dpartementale, communale) qui, de par les subventions

verses, sont lis. Cette aide argent du contribuable va tre la source de

nombreuses fraudes. Ainsi, au fil du temps, cest une relle chasse aux subventionsqui remplacent celle aux adhrents au sein de certaines associations. On assiste alors

un dtournement de lobjet associatif induitdun encadrement juridique ambigu (A)

aliment dune certaine indpendance des dirigeants dassociations (B) qui utilisent

tous les avantages notamment fiscaux de la forme associative (C).

A) Un encadrement juridique opaque

15.Le concept juridique dassociation. Larticle premier de la loi du 1er juillet 1901expose la notion dassociation. Ce groupement de personnes repose sur une notion

fondamentale, celle de la libert et notamment la libert de se runir. Cet article met

en relief lobjet unique de toutes associations: la poursuite dun but autre que le

profit. Cette prcision prsente un enjeu important principalement sur le plan fiscal.

Cest grce, notamment, cet aspect que lon distingue une association dune

entreprise commerciale. Le concept juridique dassociation repose sur un paradoxe en

ce sens quil appartient la sphre du droit priv, bien quuvrant pour le service

public, pour lintrt gnral.


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intrts personnels avant ceux de lassociation, donc avant ceux de lintrt gnral.

Les dtournements servent principalement au rglement de dpenses somptuaires et

lenrichissement personnel13. Le montage est trs simple et consiste fragmenter

lorganisme en structures de faible importance toutes lies mais non consolides. Le

dirigeant multiplie de fait les structures empchant toutes personnes volontaires

dintgrer la direction de lassociation. Le rapport de 2002 du Service Central de la

Prvention de la Corruption voque un exemple. Il est question de btir, au sein dune

association relativement importante, un organigramme de telle manire ceux que les

nouveaux membres ne puissent pas participer aux dcisions. Les nouveaux entrants

sont centraliss dans une structure intermdiaire. Certains dentre eux seront retenus

pour participer aux votes partir de lanne suivante. Ne seront retenus que ceux qui

nont aucune chance de troubler lordre tabli (soit parce que lis par loctroi dun

salaire ou avantages, soit parce quils en sont personnellement incapables).

19.La confusion de la sparation des pouvoirs. Le point nvralgique de la fraude aux

subventions rside en la confusion, en la personne du directeur, entre les fonctions de

dordonnateur(prsident dassociation) et de comptable de celle-ci, cest la gestion de

fait. Dans une telle situation, le prsident de lassociation dtient le pouvoir

dordonnateur et de dlguer ce mme pouvoir toute personne quil juge utile. Trs

souvent ce pouvoir va tre dlgu des membres de lassociation, tant par ailleurs

membre de sa famille. Il est important de souligner ce stade que larticle 16 de laDclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 Aot 1789est ni. En effet,

ledit article prvoit que toute socit dans laquelle la garantie des Droits nest pas

assure, ni la sparation des Pouvoirs dtermine na point de Constitution.

20.La mise en place dassociations fictives. Par ses fondements prcdemment

exposs, lassociation suppose la rencontre de volonts dau moins deux personnes

sengageant mettre en commun, de faon permanente, leurs connaissances et leurs

activits dans un but autre que le partage de bnfices. La souplesse des rgles

dorganisation et de fonctionnement de lassociation favorisent la cration

dassociations fictives lorsque les contractants ne sont que des prte-noms ou lorsquil

sagit en ralit dune seule personne. Le but ici poursuivie de ladite association est la

volont dobtenir des subventions.

13Ibid, p.5


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C) La fiscalit quasi-inexistante des associations

21.Un rgime fiscal avantageux. Les associations ont un rgime fiscal diffrent des

socits commerciales. Il demeure plus intressant du fait quelles bnficient dune

exonration des impts commerciaux. En effet, la raison dtre dune association nesten aucun cas la recherche de profit. En ce sens, elles sont exonres de tout impt

frappant les socits commerciales (impt sur les socits, taxe sur les salaires, taxe

sur la valeur ajoute). Toutefois, une association peut tre soumise limpt sur les

socits si elle ne respecte pas les trois conditions prvues par larticle 206-1 bis du

Code Gnral des Impts. La gestion de lassociation doit tre dsintresse (voir

infra, paragraphe n 22) ; son activit commerciale ne doit pas concurrencer des

entreprises exerant dans le mme secteur dactivit (voir infra, paragraphe n 23) ;

et lactivit commerciale doit tre accessoire par rapport lactivit principale delassociation sans excder soixante mille euros par an.

22.Le caractre dsintress de lassociation. Une association peut avoir une

activit bnficiaire sans que cela ne lui soit reproch. Ce qui est en revanche prohib

est la distribution dun bnfice aux membres de lassociation . Un tel bnfice peut

alors servir dvelopper lactivit par exemple. Cest la gestion dsintresse qui

diffrencie la socit de lassociation. Cela gagne tout de mme tre nuanc. En

effet, le caractre intress des membres dune socit peutse manifester dune partdans la recherche de bnfice mais aussi dautre part dans la recherche dune

conomie14. De plus, la gestion dsintresse15 implique une rmunration mesure

des dirigeants, laquelle ne peut pas excder trois fois le montant plafond fix par la

scurit sociale quivalent au SMIC.

23.Labsence de concurrence. Le fait pour une association dintervenir dans un mme

secteur dactivit quune entreprise nimplique pas forcment son assujettissement aux

impts commerciaux. Ce qui peut en revanche entrain cette soumission est la

concurrence queffectue une association une entreprise du mme secteur. La

jurisprudence a dtach plusieurs lments pour apprcier le caractre non

concurrentiel de lactivit dune association16et notamment celui des prix pratiqus.

Ceux-ci, pour un produit similaire, doivent tre accessibles au public donc nettement

infrieurs ceux proposs par des entreprises.

14F.O.A.D - http://foad.refer.org/15Prvue par larticle 261-7-1er-d du Code Gnral des Impts16

J. DRAGOTTO, Aspects juridiques et comptables du dtournement de lobjet associatif, FacultdEconomie Applique & Facult de Droit, Centre dEtudes des Techniques Financires etdIngnierie, Octobre 2006


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24. Rgles fiscales de la subvention. La rgle suit celle de lassujettissement ou non

de lassociation aux impts commerciaux. Si lassociation nexerce aucune activit

lucrative qui la soumet aux impts commerciaux, les subventions quelle reoitnont pas

le caractre de recettes imposables. En revanche, si lassociation est assujettie aux

impts commerciaux, la subvention y sera elle aussi assujettie diffrent taux, selon

que lassociation ait sectorise ses activits ou non. Concernant la TVA, il est

ncessaire de dmontrer le lien direct entre le service rendu et la contrepartie reue

pour assujettir une subvention la TVA. La subvention est donc soumise la TVA

lorsquelle procure un avantage direct au bnficiaire et que le prix de la prestation

subventionne est en relation avec lavantage reu.Ce nest donc pas le statut dune

structure qui fixe le rgime fiscal mais lactivit et les modalits de gestion de celle-

ci.

Un schma rcapitulatif illustre lassujettissement ou non dune association aux impts

commerciaux en Annexe 1, page 32.

Section 2 _ La fraude grandissante aux subventions

25.La structure associative, bien que non lucrative (thoriquement), se trouve

dsormais domin par largent. Cest depuis lacclration du phnomne associatifdans les annes 80 que lon constate une augmentation rgulire du nombre et de la

gravit des fraudes, du renouvellement incessant et de la diversification des

procds17. La fraude intervient aussi bien a priori (A) cest--dire au moment du

montage de la demande de la subvention, qua postriori (B) ou lon va utiliser la

subvention pour tout autre chose ce quelle t destin. Enfin, nous verrons que de

telles fraudes sont bien souvent opres avec laide ou la propre initiative de

personnes publiques (C).

A) La fraude a priori

26.Lorigine du risque de dtournement. Le risque de la fraude stablit en raison de

la multiplicit des accords de subventions, sans contrle sur la nature du projet

prsent (voir infra, paragraphes n 27 & 28) ni sur ses bnficiaires (voir infra,

paragraphe n 29).

17M. DELMAS MARTY, Criminalit conomique et atteinte la dignit de la personne, Tome IV, 2001


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27.Un dossier trs prcis.Le premier montage consiste en la rdaction dun dossier

trs complet et super dtaill. Dans un tel cas, les membres de la direction de

lassociation nhsitent pas fournir des budgets avec des comptabilits analytiques.

On y retrouve les affectations dcomposes en de nombreuses sous catgories, des

prorata complexes. Le risque le plus important dans ce type de montage est la

multiplication de dossiers correctement raliss en la forme18 mais qui au final

correspondent tous au mme projet. Le seul et unique projet de lassociation sera alors

subventionn plusieurs fois, une pratique bien videmment interdite.

28.Une documentation volumineuse. Il sagit dun projet prsent avec des tableaux

analytiques, des quotasdifficile comprendre, parfois mme pour celui qui le ralise.

Cependant, toutes les informations, les calculs de ratios daffectation sont cohrents

(pas forcement vrais) les uns par rapport aux autres. Le but ici recherch estdennuyer lvaluateur du projet qui nest pas forcment un expert-comptable ou un

auditeur. Ce genre de dossier trs important au niveau de la masse, est illisible. De

fait, il rduit le risque dtre dcouvert. Ladministration publique sollicite par une

telle demande de subvention et, face un dossier de cette ampleur peut demander

laide dun cabinet spcialis. Celui-ci se proccupe de la validit des documents

fournis, de la cohrence du dossier mais en aucun cas il ne se prononce sur la ralit

des oprations. Les informations tant cohrentes les unes par rapport aux autres, le

cabinet spcialis, certifiera le dossier lui donnant alors un vernis de respectabilitau projet19qui entrainera par la suite lobtention de lasubvention.

29.Une absence de contrle sur les bnficiaires du projet subventionn.A linstar

des socits commerciales, les associations se livrent la multiplication des

structures, toutes unies mais non consolides, qui vont solliciter une subvention. On

parle de coquillages . Les nombreuses demandes de subventions par des structures

apparemment autonomes nattirent pas lattention et permettent daccrotre les

montants obtenus. Le montant total de la subvention accorde est alors permis par un

fractionnement des bnficiaires. Dautres lments expliquent les

dysfonctionnements quant la destination relle des fonds. Comme cela, plusieurs

associations ont perues des subventions alors mme que leur dissolution par

liquidation judiciaire tait prononce20.

18

SCPC, Rapport dactivit pour lanne 2002, p.919Idem, p.1020J-P. DECOOL, rapport de mai 2005, Des associations, en gnral vers une thique socitale


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B) La fraude a posteriori

30.La non ralisation partielle du projet subventionn. Il arrive parfois que

certaines associations subventionnes nutilisent pas la totalit de la subvention

accorde. Ce surplus devrait faire lobjet dun remboursement au pouvoir subsidiantcomme lindique le Conseil dEtat dans un arrt du 6 juillet 1973 en application de

lordonnance n 58 896 du 23 septembre 1958 relative la vrification de lutilisation

des subventions et de la circulaire du 1erfvrier 1988. Lune des fraudes, consiste tout

simplement en la raffectation de ce surplus dautres projets ou des frais de

gestion. Cette fraude est dautant plus simple et difficile contrler car lassociation

est en possession de la subvention quelle a reu lgalement .

31.Le transfert des fonds vers une autre association. Larticle15 du dcret-loi du 2mai 1938 interdit formellement que la subvention accorde fasse lobjet dun

subventionnement une autre association en totalit ou partiellement. Une autre

mthode de fraude, consiste donc transfrer des fonds vers une autre association

non habilite raliser le type de prestation ou qui est en aucun lien avec la

subvention. Un montage trs particulier peut tre mis en place partir de cette

pratique frauduleuse. Prenons lexemple dune cole. Monsieur X est directeur dune

cole prive. Il charge de dispenser lducation une association. Par ailleurs, monsieur

X cr plusieurs Socits Civiles Immobilires autour de lcole. Ces SCI sont deslocaux = cantine, internat qui vont tre mis la disposition de lcole contre le

paiement de loyers. La multiplication des SCI entrane une augmentation des loyers

pays par lcole gre par lassociation. Les produits de lassociation sontcomposs

des sommes demandes (dj leves) aux lves au titre des cours dispenss et des

subventions publiques. Le nombre dlves tant quasiment le mme, cest sur les

subventions que seront prleves les augmentations de loyers. En effet, le directeur

est soucieux de respecter larticle 60 XI de la loi de finances du 23 fvrier 196321

qui interdit le transfert de la gestion de fonds public dune municipalit destins aufonctionnement des coles mme si elles sont rgies, comme dans le cas prsent, par

des associations loi 1901 au sein des coles

21 Toute personne qui, sans avoir la qualit de comptable public ou sans agir sous contrle et pour

le compte d'un comptable public, s'ingre dans le recouvrement de recettes affectes ou

destines un organisme public dot d'un poste comptable ou dpendant d'un tel poste doit,

nonobstant les poursuites qui pourraient tre engages devant les juridictions rpressives, rendre

compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrgulirement dtenus oumanis


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32.Un exemple de fraude au sein de la Caisse dEpargne. Jai effectu mon stage au

sein du Service Lutte Anti Blanchiment de la Caisse dEpargne Provence Alpes Corse. A

cette occasion, jai pu mapercevoir que de nombreuses fraudes concernes le secteur

associatif. La particularit dun des dossiers que jai trait durant ce stage est le

dtournement dune subvention publique effectu par un trsorier dassociation qui est

employ de la Caisse dEpargne. Monsieur K est trsorier et gestionnaire dune

association A dont lobjet est une organisation religieuse, il bnficie ce titre

dordonnancer toutes les recettes et dpenses de lassociation.Dontologiquement,

monsieur K commet une infraction en tant la fois trsorier dune association et

gestionnaire de celle-ci. Par ailleurs une association A (dont lobjet est galement la

mme organisation religieuse que lassociation A) reoit une subvention publique.

Lassociation A dtient son compte bancaire la Caisse dEpargne et le trsorier est

galement monsieur K mais la gestionnaire est madame M. Lassociation A suite larception de sa subvention envoie 80% de cette somme lassociation A (dont le

trsorier et le gestionnaire est monsieur K). Pour rappel, une association

subventionne na aucunement le droit denvoyer des fonds une autre association .

Lorsquon sattache lexamen des comptes de lassociation A (galement domicili la

Caisse dEpargne), on saperoit quil y a un retrait espces de la totalit de la somme

reue de lassociation A.Le mme jour, 10 minutes plus tard lexamen des comptes ne

madame L, concubine de monsieur K, on dcouvre quelle dpose, en espce, sur son

compte courant, la mme somme que celle retir en espces du compte de lassociationA. Une pratique quelle navait pas lhabitude de pratiquer car elle obtenait son salaire

par virement. Lopration tait alors vraiment atypique. Une fois sur son compte

courant, madame L envoyer cet argent via virement au sein dun de ses comptes

pargne (Livret A). De ce livret A, elle transfra cette somme dans un autre livret

dpargne (Livret de Dveloppement Durable). De ce compte pargne, madame L

effectue plusieurs virements de faibles montants (100) vers le compte courant de

son concubin, monsieur K. Il se servira alors de cet argent pour ses dpenses

personnelles. Lorsque des explications sont demandes madame M, la gestionnaire ducompte de lassociation A, elle dit tre dpourvue de tous pouvoirs sur ce compte

et malgr que ce soit elle la gestionnaire du compte, cest monsieur K qui au quotidien

la charge de grer le compte bancaire22.

33. Des subventions pour payer les salaires. Les subventions sont en principe,

utilises conformment lobjet pour lequel elles ont t accordes. De nombreux

exemples prouvent cependant le contraire. En effet, il est de plus en plus courant que

22Confre Annexe n 2 page 33


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les salaires des membres dassociations soient financs grce aux subventions

publiques 23. Tout cela est dautant plus facile avec la complicit des pouvoirs publics.

La chambre criminelle de la Cour de Cassation a reconnu coupable de dtournement de

fonds publics, le maire qui avait ordonn le paiement dune subvention une association

alors quil tait inform que ces fonds taient utiliss pour verser des complments de

rmunration occultes des cadres de la commune24.

C) Limplication des agents publics

34. Le dcloisonnement 25de ladministration. Loctroi de subvention peut parfois

masquer un transfert de fonds dune administration publiquevers une association, qui

devient alors quune manation du pouvoir subsidiant. Autour des pouvoirs publics,

ce sont cres des associations satellites26appartenant la sphre du droit priv,

jouissant dune certaine autonomie et dune grande souplesse, contrairement au pouvoir

public appartenant la sphre du droit public, synonyme de lourdeur et de complexit.

Cette autonomie nest en ralit quune mascarade. En effet, ces associations

satellites demeurent lies au pouvoir subsidiant. Ces-derniers tant bien souvent

membres de lorgane dadministration et de gestion de lassociation satellite . La

structure est donc linitiative de personnes publiques. Lassociation devientde fait un

prolongement de ladministration publique car, ses produits ne sont constitus que par

des subventions et que sa direction nest compose que de membres des pouvoirs

publics qui ont attribu la subvention. Ainsi, le fait pour un lu dassister aux sances

de lorgane dlibrant au cours desquelles des subventions sont attribues une

association dont il est un membre important, constitue une prise illgale dintrt27.

Lavantage de ces associations para-administratives est vident. Messieurs Jean-

Baptiste LEON et Guillaume PREVAL dmontre dans un article28faisant tat des 10

associations les plus subventionnes par lEtat, que lassociation la plus subventionne

est une association para administrative : lAFPA (Association de Formation Pour les

Adultes) hauteur de 66 151 200 pour lanne 2011.

35.Les associations sous-perfusion . Contrairement aux associations para-

administratives , les associations cres dans ce contexte sont linitiative de

23S. COIGNARD, Peut-on leur faire confiance ?, Le point, 18 Aot 2005 modifi le 17 janvier 200724Chambre criminelle, Cour de Cassation, 19 Juin 2002, n de pourvoi 01-8439725 D. DE ROY, tre ou ne pas tre autorit administrative. Vers de nouvelles questionsexistentielles pour les a.s.b.l. satellites des institutions communales ? , Revue de Droit communal,2002, p.21026

D. DE ROY, Associations et subventions : la quadrature du cercle ?,Pyramides, 6, 2002, 117 -13427Cass. Crim., 9 fvrier 2011, n 10-82.98828Les faux-nez du ministre du Budget, Les dossiers du contribuable n11 (fvrier 2013), p.14


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personnes prives. Nanmoins, elles bnficient dimportantes subventions publiques

desquelles elles retirent la majeure partie de leurs ressources29. Comme dit

prcdemment, la forme associative rgie par la sphre du droit priv jouie dune

certaine autonomie organique mais nen rvle pas moins une proximit vidente avec

les pouvoirs publics30notamment sur le plan du financement. Dans le souci du respect

de larticle 1 de la loi de 1901, ces associations vont se contraindre poursuivre un

intrt gnral qui bien souvent est dtermin dans le cadre et aux gards des

relations avec le pouvoir subsidiant.

36. Une fraude indirecte. Contrairement aux deux typologies de fraudes

prcdemment exposes, il nest pasforcment ncessaire que lagent public, pour se

rendre coupable dinfractions, soit au sein de lassociation et quil en anime les

fonctions de direction. Ce-dernier peut tre celui qui est en charge dmettre les avisconcernant les accords de subventions aux associations, et de ses conseillers. En

effet, larticle L 2131 -11 du code gnral des collectivits territoriales prvoit que

sont illgales les dlibrations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du

conseil intresss l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme

mandataires. De fait, un agent public ayant un conflit dintrt dans une association,

qui nest pas en charge de laccord dela subvention mais qui est charg dmettre un

avis la personne qui elle est charge daccorder les subventions, se rend aussi

coupable dune infraction et notamment de la prise illgale dintrt. En ce sens, lachambre criminelle de la cour de cassation dclare dans son bulletin criminel n 81 le 9

mars 2005 que le dlit est consomm ds que le prvenu a pris directement ou

indirectement un intrt dans une entreprise ou dans une opration dont il avait, au

moment de lacte, la surveillance ou ladministration, celles-ci se rduiraient-elle au

simplepouvoir dmettre un avis en vue de dcisions prises par dautres. Cet arrt

met en vidence que peuvent se rendre coupable de prise illgale dintrt non

seulement les dcideurs mais aussi tous ceux qui vont participer un titre quelconque

une dcision dans laquelle ils ont un intrt. Le droit positif vise en tout ou partie

dans son article 432 -12, ce qui englobe les personnes agissants indirectement. Ainsi,

un simple avis vaut participation la dcision.

29Supra D. DE ROY,Associations et subventions : la quadrature du cercle ?30Ibid D. DE ROY


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Chapitre 2 : Le contrle des associations subventionnes, une

relative inertie juridique

37.Aprs avoir pralablement dvelopp les avantages quoffrait la structure

associative en vue de lobtention ou lutilisation frauduleuse de subventions publiques

dans le premier chapitre, ce second chapitre a pour but de mettre en avant les moyens

de contrle et les textes lgislatifs qui encadrent loctroi, lutilisation des aides

publiques et les sanctions prvues en cas de non-respect ainsi que leurs

rpercussions sur le plan conomique national.

Section 1 _ Un encadrement thorique lgislatif dispers

38.Une association financirement indpendante, na aucun compte rendre ni de

contrles subir, mais ds linstant o elle sollicite une aide publique, tout change.

Contrairement ce que lon peut penser, la subvention nest aucunement une libralit.

En effet, elle doit se considrer comme un vritable partenariat31 entre deux

parties. Dun ct une administration publique et de lautre une association. Comme

tous partenariats, la subvention, de par sa dlivrance, cre du ct de lassociation,

un droit (celui au bnfice de laide) mais aussi une obligation, celle daffecter la

subvention la ralisation de lobjet convenu.Le pouvoir public nest pas en reste, desdroits et des obligations vont immdiatement aussi lincomber et notamment celui du

contrle. Pour contrer les montages de plus en plus sophistiqus effectus par les

dlinquants et leurs doubles aspects de la fraude (a priori et a posteriori), nous

tudierons successivement les mesures et contrles effectus en amont (A), puis en

aval (B) de lattribution de la subvention. Nous verrons enfin quelles sont les

structures comptentes pour effectuer de tels contrles (C).

A) Le contrle lexamen de la demande de subvention

39.Un contrle trs peu formalis. La fixation dobjectifs est une tape primordiale

du processus de contrle. Face aux nouvelles obligations lgales, cette phase, trs peu

formalise auparavant, tend peu peu se pratiquer. La formalisation dobjectif et de

contrle seffectue trs souvent lorsquintervient une alternance politique32. Ainsi,

on constate de plus en plus, lutilisation de grille de rpartition de subvention,

31Circulaire du 24 dcembre 2002 relative aux subventions de lEtat aux associations 32

P. FABRE, Le contrle des associations par les mairies franaises : une tude exploratoire,Laboratoire Orlanais de Gestion, Institut dAdministration des Entreprises Facult de DroitdEconomie et de Gestion, document de recherche n 2003-02, 2003, page 19


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notamment au sein des associations sportives. Ces grilles permettent par ailleurs la

dfinition des objectifs atteindre et la dtermination des moyens allous en fonction

de ces-derniers. Elles se rvlent tre de vritable outil de contrle.

40. Linconvnient de la formalisation en grille . Toute initiative, se heurte

des limites. En effet, lutilisation de telle grille dattribution et de contrle remet en

cause la problmatique du maintien des avantages acquis. La mise en place de ce type

doutil ne saurait assurer lindpendance des pouvoirs subsidiant et rvlerait un rel

manque de souplesse de ce-dernier. Effectivement, leur mise en uvre met souvent

en lumire des disparits difficilement justifiables mais sur lesquelles il est difficile

de revenir brutalement33.

41. Des conditions de formes ambigus. Aucunes rgles ne rgit la demandedattribution de subvention, tant sur le formalisme que sur les dlais. La collectivit

sollicite peut alors demander toutes sortes de pices justificatives quelle juge utile

pour instruire le dossier et apprcier lintrtpublic, mais il nexiste pas de procdure

type. Nanmoins, pour des questions de simplification, la circulaire du 24 dcembre

200234dtermine le contenu du dossier de demande subvention. Un dossier commun

prvu pour lensemble des administrations de lEtat.Par ailleurs, le texte encourage

les collectivits territoriales sen inspirer et y recourir35. Dans le cas o, une

demande de subvention est sollicite dans une collectivit territoriale, la communedoit veiller au respect de lintrt public local lorsquelle instruit le dossier. La

commune peut ce titre exiger des informations non courantes, comme le nombre

dadhrents de lassociation rsidant sur son territoire. La liste nominative des

adhrents ne peut pas tre exige par les structures publiques36. Les collectivits

publiques peuvent donc se donner en amont les moyens dun contrle pralable.

Nanmoins, aucun texte nimpose une vrification pralable de la bonne sant

financire de la structure37 (association) malgr lobligation qui est faite aux

communes, entre autre, de contrler les associations quelle subventionne38.

B) Le contrle de lusage des subventions

42.Lutilisation frauduleuse de texte lgislatif. Cest au sein du Code Gnral des

collectivits territoriales et au travers de larticle L. 1611-4 que le lgislateur permet

33Idem, page 2034Remplace celle du 15 janvier 198835Circulaire du 24 dcembre 2002 relative aux subventions de lEtat aux associations 36

Conseil dEtat, 28 mars 1997, Solana, req. 18291237Conseil dEtat, 18 juin 2008, SA Htel Negresco, req. 28494238Article L. 1611-4 du Code Gnral des collectivits territoriales


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pour ladministration publique. En outre, la multiplicit des textes lgislatifs, peu ou

pas rpressif de surcrot, amplifient la difficult. En ce sens, les associations

bnficiaires dune subvention doivent au sens des articles : 1611-4 du Code Gnral

des collectivits territoriales41pour les dlgus de la commune ; 45 de la loi du 12

avril 199642pour les comptables suprieurs du Trsor et de linspection gnrale des

Finances ; et 87 de la loi n 82-213 du 2 mars 1982 pour les chambres rgionales des

comptes) justifier le bien-fond de lemploi des fonds reus. Ceci tant, aucune

sanction nest prvue en cas de non-respect par lassociation de cette obligation ou elle

pourra seulement tre prive de la non reconduction de la subvention pour

lassociation lanne suivante.

45.Le rle des banques. Le Groupement dAction Financirea tabli, fin 2002, une

analyse recouvrant les pratiques pouvant tre utilises dans le cadre de la lutte contrelutilisation abusive des organismes but non lucratif. Lavantage dun contrle

effectu par les tablissements de crdits concernant les subventions est intressant

dans la mesure o il constitue un contrle extrieur. Toutes les obligations

quincombent aux banquiers doiventpermettre une prvention au premier plan et une

lutte au second plan, contre de telles fraudes. Cest dans ce cadre, que jai pu au cours

de mon stage la Caisse dEpargne Provence Alpes Corse, dtecter quune association

avait, aprs rception dune subvention, envoydes fonds vers une autre association43

malgr linterdiction deffectuer ce genre dopration. De plus, les banques ont toutintrt vrifier la sant financire dune association notamment si elle sollicite un

financement supplmentaire de la Banque. En effet, la subvention ntant pas un d, si

elle reprsente uniquement ou quasi uniquement les ressources de lassociation, cette-

dernire aura beaucoup de difficults rembourser un emprunt si la subvention venait

ne pas tre reconduite. Comme cela, une association sous perfusion navait pas pu

rembourser un emprunt quelle avait contracte, alors que la Cour des comptes, entres

autres, avait relev que, depuis sa cration, lassociation se caractrisait par des

irrgularits graves et rptes dans ltablissement des comptes, qui ntaient ni

sincres, ni vritables dans son administration. La Banque a recherch et poursuivi la

responsabilit des personnes publiques. Le juge administratif a constat quaucune

mesure navait t prise avant la dcision trop tardive de mettre fin au versement des

subventions, preuve dune faute lourde dans lexercice, par les personnes publiques,

dans leurs missions de contrle44.

41Article 1erdu dcret-loi du 30 octobre 193542Article 31 de lordonnance n 58-896 du 23 septembre 195843

Voir page 12, paragraphe n 3244Cour Administrative dAppel de Lyon, 19 avril 1994, Cne Porto-Vecchio, Collectivit territoriale etCulture, req. 93LY00001


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C) Les acteurs des contrles

46. Le contrle politique. Les subventions sont susceptibles dtre contrls par

trois types dorganes. Le contrle politique effectu par les lus qui ont attribus la

subvention en reprsente le premier et est le plus controvers. Larticle 1611 4 duCode Gnral des collectivits territoriales en constitue llment lgal. A ce titre, les

lus peuvent demander aux associations les comptes annuels (bilan, compte de rsultat

et annexes) et les justificatifs de lutilisation des subventions ainsi que tout document

faisant apparatre les rsultats de leur activit. Ce type de contrle prsente une

limite, celui de la partialit. Effectivement, on ne peut pas tre la fois juge et

partie dans le sens ou on ne peut pas juger avec quit ses propres fautes.

47. Un contrle juridictionnel. Ce type de contrle est effectu par la Cour descomptes pour les subventions de lEtat et les Chambres rgionales des comptes pour

celles accordes par les collectivits territoriales. Ces dernires, exercent un contrle

financier sur les organismes auxquelles les collectivits publiques ont apports

concours financier direct ou indirect suprieur 1.500. La lgalit de ce contrle

trouve son origine dans le Code des juridictions financires dans son article L. 111 7

pour la Cour des comptes. Concernant la comptence des chambres rgionales des

comptes, il faut faire application de larticle 87 de la loi du 2 mars 1982.

48. Un contrle administratif. Les associations subventionnes par les collectivits

locales peuvent tres soumises aux contrles effectus par les comptables suprieurs

du Trsor, lInspection Gnrale des Finances ou lInspection Gnrale de

lAdministration. Par ailleurs, les associations subventionnes par lEtat, sont soumises

quant elle, le cas chant, aux contrles effectus par les contrles financiers

attachs chaque ministre sil sagit uniquement dune aide suprieure 7.600.

49.La vrification interne des comptes. Ds lors quune association reoit un

montant de subventions de 50.000 (en une ou plusieurs fois) annuel, un Commissaire

aux comptes doit tre nomm en application de larticle 81 de loi n 93 122 du 29

janvier 1993, dite loi Sapin45. Le prsident de lassociation nest pas dpourvu dune

telle tche. Il doit, au titre de la loi n 92 -125 du 06 fvrier 1992 46dite loi ATR,

contrler les comptes annuels de lassociation si lassociation reoit une subvention

45

Relative la prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdurespubliques.46Relative notamment aux obligations des collectivits locales vis--vis des associations


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suprieure 76.225 ou si elle a reu une garantie demprunt47 de la commune. La

limite ici mise en avant, concerne la vrification que doit effectuer le prsident de

lassociation. Sil dtourne de largent, il apparatvident que lors de la vrification, il

ne va pas se dnoncer. En effet, bien quils puissent aider le dirigeant, ce nest pas les

adhrents de lassociation qui peuvent dtourner des fonds. Ainsi, comment le

prsident dassociation peut-il contrler sa structure alors quil est l origine du

dtournement.

Section 2 _ La ralit politique, pnale et conomique

50.Laugmentation du nombre de contrle dassociations nest aucunement

proportionnelle laugmentation du nombre de cration dassociations.Nanmoins, les

textes applicables concernant le contrle de subventions ne font pas dfaut48mais ils

apparaissent comme ne pas tre la priorit du lgislateur. Premirement, car le

contrle dassociation subventionne impose une double contrainte budgtaire. En

effet, le versement de subventions de faible montant peut savrer contre-productif

compte tenu du cot lev du traitement dune demande de subvention valu 100

pour un Conseil Rgional 450 pour lEtat49. Si lon doit ajouter cette contrainte

le cot dun contrle, a priori et a posteriori, cela augmentera considrablement le

cot total du traitement dune subvention. Deuximement, le contrle a posteriori

ne reste que thorique. Il sest peu peu substitu dun contrle pralable dont les

contours ont ts rcemment dfinis50. Par voie de consquences, les collectivits

sont biens souvent passives (A) quant aux contrles oprs auprs des associations.

Tout sexplique lorsquon rend compte de la proximit qui lie la collectivit

lassociationet tout cela malgr le risque pnal (B) quencourent, tant les dirigeants

dassociations, que les personnes publiques charges de ladministration ou du contrle

des subventions. Enfin, nous nous consacrerons aux consquences conomiques

quengendrent ces dtournements (C).

A) Les limites des contrles

51.La rticence de lopinion publique. La premire limite qui freine de tels contrles,

est la non centralisation des pouvoirs de contrle (multiplicit des textes lgislatifs)

47Une garantie demprunt est un engagement par lequellEtat ou une autre personne publique accordesa caution un organisme dont il veut faciliter les oprations demprunt, en garantissant au prteurle remboursement en cas de dfaillance du dbiteur48Voir Supra, Chapitre 2, section 1, partie C, page 1949

Remettre le monde associatif lendroit, Les dossiers du contribuable n11, fvrier 2013, page 950A. AVELINE & S. DOUCE, Les relations entre collectivits locales et associations, La gazetteSant-Social,juillet 2009, page 14 + Voir Supra, Chapitre 2, section 1, partie A, pages 15/16


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en la matire. Par ailleurs, les collectivits territoriales comme lEtat sont assez

hsitant enquter car ils peuvent voir leur responsabilit financire engage au cas

de non rcupration intgrale des sommes fraudes 51. Le non recouvrement de

montant indment perus peut induire de lourdes consquences notamment sur le plan

conomique de la collectivit. En rgle gnral, lEtat (ou les collectivits) napprcient

pas le fait de stre tromp notamment quand sont impliqus des sommes dargent non

ngligeable. Sur le plan juridique, il est vident que le lgislateur rencontre des

difficults dans lharmonisation des normes et des pratiques rpressives face de tels

agissements, notamment envers les dirigeants dassociations.

52. Lparpillement des subventions. Faute de critres de slection et dlus locaux

intresss par certaines enveloppes de leurs collectivits, on assiste une dispersion

des efforts de la collectivit attribuant des aides entre de nombreuses associationspas toujours honntes. Sous linfluence des textes lgaux et de lactualit (affaire

ANDIEUX), la fixation dobjectifs quantifiables et de critres prcis pour loctroi de

subventions semble en cours de dveloppement, reste timide jusqualors.Toutefois,

un document de recherche52 dmontre que cette formalisation tend aboutir en la

dfinition de critres identiques quel que soit le type dassociation (sportive,

culturelle, prvention de la dlinquance), alors que limpossibilit dutiliser les mmes

mthodes de contrle selon le secteur dactivit des associations semble vident.

53. Les facteurs qui entravent la performance. Lharmonisation doutils et de grilles

de contrle ne semble donc pas tre la solution aux problmes rencontrs. Si lon

sattache au problme de labsence dobjectifs clairement dfinis. Cette limite peut

tre induite par de nombreuses explications telles que le dsintrt des lus, labsence

daxe prcis dans la politique publique locale ou la connaissance insuffisante dun

dossier. Il nen demeure pas moins pour la problmatique des rsultats non

quantifiables par exemple (pouvant tre la consquence de la nature de lactivit ou

encore de la non mise en place de mesures alternatives = visites sur place).

54. Les insuffisances de la France quant aux dclarations de soupons de fraude

aux subventions Europennes. La commission Europenne, dans son rapport 2010,

rend tat que la France rapporte toujours un nombre faible dirrgularits en

51M. DELMAS MARTY, Criminalit conomique et atteinte la dignit de la personne, Tome IV,200152

P. FABRE, Le contrle des associations par les mairies franaises : une tude exploratoire ,I.A.E dOrlans, Laboratoire orlanais de gestion, 2003, document de recherche n 2003-02, page 17tableau n5


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comparaison avec les autres Etats membres. Elle ajoute quelle na pas dautre choix

que de supposer que le nombre de ces dclarations de soupons, aussi bas soit-il,

est correct et fiable. En ce sens, cest travers un crit ironique de juillet 2010 que

Marie HERBET, journaliste pour le Figaro , interprte ce rsultat. Soit la France

fait montre dune gestion exemplaire, soit elle ne met pas tout en uvre pour

transmettre les cas litigieux Bruxelles . Il apparait ainsi quil nest pas dans la

culture de la France de mener des contrles et de lutter contre les malversations

faites au budget national et communautaire par les associations.

B) Le risque pnal

55.Dirigeant dassociation, fonction pnalementrprhensible. La rforme du code

pnal de 1994 a permis dintroduire le principe de cumul des responsabilits de

lassociation et des personnes physiques ayant concouru la ralisation de

linfraction53. Le principe du droit pnal selon lequel Nul nest responsable

pnalement que de son propre fait 54 ne saurait constituer une cause

dirresponsabilit au statut de bnvole. Ainsi, le dirigeant dassociation nest

aucunement responsable pnalement des infractions commises par les adhrents mais

de celles quil a commises lui.

56. Lassociation dimension entrepreneuriale, lincrimination du dirigeant. La

recherche de la lucrativit, la mise en place de stratgie de concurrence, limpositiondes bnfices et les dtournements oprs au sein de la structure peuvent conduire

considrer certaines associations comme des socits commerciales. Cependant,

linfraction dabus de biens sociaux utilise dans ces-dernires pour accuser les

dirigeants de dtournement ne saurait sappliquer dans la forme associative. Les

dtournements de biens et notamment ceux des subventions effectus au sein de

celle-ci tombent sous le coup de larticle 314 -1 du code pnal55 punissant labus de

confiance, lorsque le dirigeant dtourne, des fins trangres de leur destination,

les sommes qui lui taient confies au titre de ses fonctions56

. En ce sens, il faudraapporter la preuve :

53http://www.actes6.com/juridique/responsabilite_dirigeants_penale.htm54Article 121 -1 du code pnal55 Labus de confiance est le fait par une personne de dtourner, au prjudice dautrui, des fonds,des valeurs ou un bien quelconque qui lui ont t remis et quelle a accepts charge de les rendre, deles reprsenter ou den faire un usage dtermin56

E. LEGO, Le dtournement du statut associatif des fins criminelles, Facult dEconomieApplique & Facult de Droit, Centre dEtudes des Techniques Financires et dIngnierie, Mmoire,Octobre 2009, page 80


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- de lexistence dun contrat pralable la remise (accord de la subvention date

signe par exemple)

- de lexistence de la remise (virement de la collectivit subsidiaire

lassociation subventionne du montant de laide par exemple)

- du dtournement (envoi de la subvention vers une autre association)

57.Les autres peines retenues contre le dirigeant.Le dirigeant pourra aussi tre

accus du dlit de faux et usage de faux au sens de larticle 441 1 du code pnal

notamment dans le montage du dossier de demande de subvention. Lescroquerie57peut

aussi tre une charge qui pse contre le dirigeant avec ou non la circonstance

aggravante de la bande organise selon quil agisse avec un co-auteur. En effet, la

France estime que la bande organise est constitue partir de 2 personnes

contrairement lEurope qui elle, lestime 3. En outre, la bande organise suppose laprmditation des actes frauduleux.

58. Lagent public au sein dune association comme auteur dinfractions.

Considrant le caractre public de la fonction parallle dun dirigeant dassociation un

agent public, qui dans lexercice de ses fonctions au sein dune association, prendrait,

recevrait ou conserverait un intrt matriel ou moral, direct ou indirect, dans une

opration de cette structure dont il assure la surveillance et laquelle il est intress

titre priv, peut tre pnalement poursuivis pour prise illgale dintrt58. En effet,

ce dlit de partialit traditionnellement craint des lus doit conduire ces-derniers

une grande vigilance. Pour tre constitu, le dlit suppose la runion de plusieurs

conditions. Premirement, lauteur des faits doit tre dpositaire de lautorit publique

ou charg dune mission de service public ou investit dun mandat lectif public.

Deuximement, la personne mis en cause doit exercer un contrle sur lactivit

litigieuse puisquelledoit avoir la charge dassurer la surveillance, ladministration, la

liquidation ou le paiement. Troisimement, le texte interdit de prendre, recevoir,

directement ou indirectement, un intrt quelconque. La porte extrmement large

de ce texte inclut bien videmment lintrt financier mais aussi matriel ou moral59,

ainsi le dlit est constitu indpendamment dun enrichissement personnel60 et sans

57Article 313 -1 du code pnal58Article 432 12 du code pnal : Le fait, par une personne dpositaire de lautorit publique []de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intrt quelconque dans uneentreprise ou dans une opration dont elle a, a moment de l acte, en tout ou partie, la chargedassurer la surveillance, ladministration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ansdemprisonnement et de 75.000 damende59

Cass. Crim. 21 juin 2000 n 99-86.871 ; Arrt FARRE 5 novembre 1998 ; Conseil d Etat: arrt du27 juillet 200560Cour dAppel de Toulouse 20 juin 2006, n 05/01389


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avoir profit matriellement de la chose dtourne. Enfin, il est ncessaire de

dmontr que lintention coupable est caractrise par le seul fait que lauteur a

accompli sciemment lacte constituant llment matriel de la prise illgale

dintrt61car ce dlit est une infraction intentionnelle.

59.Les autres manquements au devoir de probit de lagent public. A ce chef

daccusation dj trs lourd, peuvent sajouter, entre autres, celui du dtournement de

fonds publics prvu larticle 432 -15 du code pnal et celui des atteintes la libert

d'accs et l'galit des candidats dans les marchs publics et les dlgations de

services publicprvu par larticle 432 -14 du mme code. Ce dernier dlit, pour treconstitu, na pas besoin que lon dmontre et rapporte la preuve de lavantage indu.

60.Lagent public, complice de malversations. Ci-dessus sont exposs les risquesquencourent les personnes publiques en charge dattribuer une subvention, autrement

dit la fraude a priori. Lagent public en charge du contrle des subventions et des

associations subventionnes (donc a posteriori) peut lui aussi tre mis en cause pour

complicit62 de prise illgale dintrt. En effet, lacte de complicit doit

thoriquement tre antrieur ou concomitant au fait principal punissable mais la

jurisprudence considre que laide ou lassistance postrieure au dlit, mais rsultant

dun accord antrieur, constitue un acte de complicit63. Aussi, lagentpublic peut

tre poursuivi pour complicit dabus de confiance si un organe de direction delassociation au sein duquel sige un agent public approuve lutilisation dune subvention

des fins trangres lobjet de lassociation64 ou aux projets pour lesquelles elle

tait initialement octroye. Il convient aussi de ne pas oublier la qualification de recel

dabus de confiance qui peut tre recherch contre ces agents publics.

C) Consquences conomiques

61. Une dlinquance financire grave... Bien quil ny ait pas de victime visible 65,

les agissements ci-dessus oprs sont des infractions graves. En effet, ils portentsouvent atteintes la justice sociale, lgalit des chances et lquit. Largent

investit pour des abus de confiance ou des prises illgales dintrt entre autres, nest

pas utilis pour dautre besoins fondamentaux comme la sant ou lducation qui

manque de plus en plus de financements. En outre, la prise illgale dintrtconstitue

une menace pour la prminence du droit dans la mesure o les oprations ralises ne

61Cass. Crim. 21 novembre 2001, n 00-87.532, Bull. crim. n 24362Au sens de larticle 121 7 du code pnal63

Cass. Crim. 8 novembre 1972, n 72-91755, Bull. crim. n 32964Cass. Crim. 9 janvier 1980, Bull. crim. n 14 65Contrairement un meurtre par exemple ou il y a la prsence dun cadavre


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Commission uvre avec les mmes moyens humains et financiers que la Cour des

comptes et le pouvoir de radier de la vie associative et vie, tous coupables en

cas danomalies. A limage dune thique forte, la Charity Commission est toujours

dirige et prside par un homme politique de lopposition.

67.Pour aller plus loin. Cet article permet de souligner le manque de volont de la

France de lutter concrtement contre une forme de dlinquance en cols blancs.

Paralllement, llaboration de la forme associative, aussi vieille soit-elle, na jamais

fait lobjet dune adaptation la socit actuelle. Ainsi, face lobsolescence de la

structure de 1901, et au cot lev des fraudes affectant directement le budget de

lEtat, il faudrait envisager, sur des bases dj acquises, la mise en place de moyens

nouveaux et innovants, notamment sur le volet du contrle, pour essayer de contrer le

phnomne plutt que de le repousser avec des solutions phmres.


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3. Etudes

- AVELINE (A) & DOUCE (S), Les relations entre collectivits locales etassociations , La gazette Sant-Social,juillet 2009

- DRAGOTTO (J), Aspects juridiques et comptables du dtournement de lobjetassociatif , Facult dEconomie Applique &Facult de Droit, Centre dEtudes desTechniques Financires et dIngnierie, Octobre 2006

- FABRE (P), Le contrle des associations par les mairies franaises : une tudeexploratoire , Laboratoire Orlanais de Gestion, Institut dAdministration desEntreprises Facult de Droit dEconomie et de Gestion, document de recherchen 2003-02, 2003

- LEGO (E), Le dtournement du statut associatif des fins criminelles ,Facult dEconomie Applique & Facult de Droit, Centre dEtudes des TechniquesFinancires et dIngnierie, Octobre 2009

- OCCHIONORELLI (L) & BRASSEUR (A), Les subventions pour les

associations , Sciences po, Universit de Technologie Compigne,juin 2002

- TOUBOUL (C), lEtat et les associations : avantages, exigences et risques dunecollaboration , Direction des Affaires Juridiques, Le courrier juridique desfinances et de lindustrie, n 38, mars et avril 2006

4. Articles

4.1 Articles de revue

- DE ROY (D), Associations et subventions : la quadrature du cercle ? ,Pyramides, 2002

- LEVY (G), Fraudes aux subventions au conseil rgional Paca : cela devaitarriver , Observatoires des subventions, 12 fvrier 2009

- Mensuel : les dossiers du contribuable, Associations , N 11, fvrier 2013

- PHILIPPOT (R), Remboursement de trop peru de subvention et droits de ladfense , Blog de Remy Philippot, 28 fvrier 2013

- RAIMON (N), Le contrle des Associations subventionnes , Lettre aux

Associations, n 21, juillet 2003


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4.2 Articles de presse

- COIGNARD (S), Peut-on leur faire confiance ?, Le point, 18 Aot 2005modifi le 17 janvier 2007

- HERBET (M), La fraude aux subventions europennes se porte bien , le figaro,16 juillet 2010

- ROGER (P), Le Conseil dEtat ferme le yeux sur le dtournement de subventionsministrielles par Nicolas Sarkozy , le monde, 12 avril 2013

5. Sources Internet

www.lexinter.net

www.legifrance.gouv.fr

www.dalloz.fr

www.cairn.fr

www.observatoiredessubventions.com

http://saintmauranticor.over-blog.com/article-attribution-des-subventions-aux-associations-rappel-des-fondamentaux-111652415.html

http://perso.numericable.fr/assoc1901/ressources/ressources_1.htm

http://www.ddjs-tarn-garonne.jeunesse-

sports.gouv.fr/asso/Formalit%E9/Les_subventions.htm

http://www.occe06.com/


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Annexe 2 : Exemple de fraude au sein de la Caisse dEpargne ProvenceAlpes Corse

Pouvoir public

Association A

Objet : organisation religieuse

Trsorier : monsieur K

Gestionnaire : madame M

Envoi 80% de la subvention

reu par les pouvoirs public

lassociation A = 9.000

Association A

Objet : organisation religieuse

Trsorier : monsieur K

Gestionnaire : monsieur K

Le 01.01.XXXX

Compte bancaire de madame L =

concubine de monsieur K Dpt

de 9.000 sur le compte courant

Le 01.01.XXXX

Retrait espces des 100%

(9.000) de largent reu

par lassociation A

Elle rapatrie cette somme sur

ses comptes pargnes Livret A

dabord et LDD ensuite

Effectue des virements

Verse une subvention

Com te courant de monsieur K

Source : Auteur


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Table des matires

Introduction ............................................................................. 1

Chapitre 1 : De lapproche conceptuelle de lassociation ses typologies defraudes en matire de subventions.......................................................................................... 5

Section 1 _ Lassociation: une structure propre certaines malversations ................. 5A) Un encadrement juridique opaque ................................................................................ 5

B) Lautonomie des dirigeants comme facteur dabus................................................... 6

C) La fiscalit quasi-inexistante des associations ........................................................ 8

Section 2 _ La fraude grandissante aux subventions ......................................................... 9A) La fraude a priori............................................................................................................. 9

B) La fraude a posteriori................................................................................................... 11

C) Limplication des agents publics.................................................................................. 13

Chapitre 2 : Le contrle des associations subventionnes, une relative inertiejuridique........................................................................................................................................... 15

Section 1 _ Un encadrement thorique lgislatif dispers .............................................. 15A) Le contrle lexamen de la demande de subvention............................................ 15

B) Le contrle de lusage des subventions..................................................................... 16

C) Les acteurs des conrles ............................................................................................. 19

Section 2 _ La ralit politique, pnale et conomique .................................................... 20

A) Les limites des contrles ............................................................................................ 20

B) Le risque pnal ............................................................................................................... 22

C) Consquences conomiques ......................................................................................... 24

Conclusion ...............................................................................26

Bibliographie ............................................................................28

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