Cours Ecole de guerre

Quel management pour le secteur public?

Pr. Claude ROCHET

30/01/2009 Claude Rochet - Institut de Management Public

2

Plan

!   Les enjeux de la III° révolution industrielle

!   L’Etat et la performance !   Déminons les mots qui fâchent! !   La chaîne de valeur d’un service

public !   Comment mesurer la performance? !   Leçons managériales

Qu’est-ce qu’une nation performante à l’ère de la III°

révolution industrielle?


4

Il y a co-évolution des 5 sous-systèmes

Science: création de possibles

Culture: génération de connaissance utile, croyances,

aptitude au changement

Politique: cadre légal, droits de

propriété, coûts de transaction,

scolarisation, cohésion sociale

Technologie: création

d’artefacts, innovation

Economie: capital

disponible, investissement, organisation du

travail

Cette co-évolution détermine la trajectoire technologique

Source: C. Freeman


5

Le « résidu » =

85 % de la contribution à la croissance

= 15% De la contribution à la croissance

(1957)

C’est l’immatériel qui crée la valeur!

G = a x f(K x L)


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Le cycle de vie d’une révolution technologique

Incubation Phase 1: Irruption

Phase 2: Frénésie

Phase 3: Développement

Phase 4: Maturité

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atur

ité te

chno

logi

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et sa

tura

tion

du m

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é

Environ 50 ans (phase montante du Kondratiev)

Croissance des technologies de base

Généralisation et croissance des infrastructures

Déploiement de l’innovation et des potentialités du marché

Dernières vagues de nouveaux produits et de nouvelles industries

Vers le déclin tandis que se prépare le cycle suivant

Source: Carlota Perez


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La « nouvelle économie »: « business as usual ! »

« All the evidence suggests that a fifth industrial revolution—based on semiconductors, fibre optics, genetics and software—is not not only well under way but even approaching maturity. » The Economist, 1999 « New technology and globalization have repealed the business cycle », Business Week, 1999

1999: la fin des cycles économiques?

« The “death” of the business cycle has often been exaggerated. In the roaring 1920s, just before the Great Depression, firms and investors thought the good times would never end. In the late 1960s, after what was then the longest expansion in history, America's Department of Commerce, deeming the business cycle to be defunct, changed the name of one of its publications from Business Cycle Developments to Business Conditions Digest, only for the expansion to end a year later. Again, in the late 1990s the “new economy” was thought to be immune to the business cycle, thanks to information technology, more flexible markets and globalisation. Yet economies, like drunks, continue to move in wavy lines. » The Economist, 2002


8

La dynamique des bulles spéculatives


9

Trente piteuses

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1908-1920 USA: Irruption

1920-1929: « Roaring twenties »

Trente glorieuses

1908: Ford T

Crise de 1929 &WW2

1° ordinateur

Transistor, machines à commande numérique

1971: microprocesseur 1991: 1° navigateur

Stagflation, crise sociale et morale dans les pays leaders Déploiement du modèle dans les nouveaux pays: Brésil, Corée

Irruption

Fin du « paradoxe de Solow » « e-diotie » et telecoms mania

Frénésie

E-crash

Production de masse Age de l’information

La III° révolution technologique

Crise systémique


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Incubation Phase 1: Irruption

Phase 2: Frénésie

Phase 3: Développement

Phase 4: Maturité

Deg

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chno

logi

que

et sa

tura

tion

du m

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é

Environ 50 ans (Kondratiev) Source: Carlota Perez

Les pays leaders du cycle technologique précédent sont handicapés:

•  Arrogance

•  Obsolescence institutionnelle

•  Rentes

•  Reconversion des bureaucraties

Les pays en retard peuvent:

•  profiter de la technologie des pays leaders

•  sauter les étapes du développement (ex: passer au cellulaire sans passer par le filaire)

•  profiter d’une plus grande souplesse institutionnelle (puisque tout est à bâtir)…

•  … à condition de s'inscrire dans son histoire et le génie de chaque peuple

(Alexandre Gerschenkron)

L’important est de bien comprendre la dynamique des cycles du développement

technologique et de savoir où l’on est sur la courbe en S !

La révolution technologique: une opportunité pour redistribuer les cartes !


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Epuisement du paradigme Nouveau paradigme

Système techno-économique

Inertie institutionnelle

Pression économique et sociale pour le

changement

Réconciliation Nouveau sens commun

Nouveau cadre socio-politique Période de croissance durable

Momentum critique

D’après Carlota Perez (2004)

Un processus d’évolution socio-politique


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La dynamique du changement: trois sphères en constantes interaction

Capital financier

Idées dominantes et croyances

Cadre socio institutionnel

Révolution technologique

Paradigme techno-économique

Capital productif

Changement économique

Changement institutionnel

Changement technologique


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Forger l’avenir

Ou décliner?

L’histoire compte La culture compte

Le changement technologique est endogène Les mécanismes de diffusion sont différents

Le processus de destruction créatrice

L’Etat: réformer mais ne pas jeter le bébé avec l’eau du

bain!


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Pourquoi les déficits publics?

!   Peu travaillent pour nourrir beaucoup

!   L’impact du vieillissement démographique

!   La « loi de Parkinson » fait pleuvoir où c’est mouillé

!   Sans pilotage par les résultats, impossible de « faire pleuvoir où c’est sec »

Graphique C: Décroissance de l'emploi, croissance

des dépenses publiques

20,4

27,4

47

41,138,6

8,9

23,2

27,6

38,8

52,4

0

10

20

30

40

50

60

1907 1917 1927 1937 1947 1957 1967 1977 1987 1997 2007

Emploi (% de la population) Dépenses publique (% du PIB)

• Un problème mondial: les rendements décroissants

• Un problème européen: le malthusianisme


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Des dépenses publiques de moins en moins productives

France C’est la charge de la dette qui pose problème, pas le déficit en lui-même


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Mais… est-ce le niveau des dépenses publiques qui est le problème?

!   Toute dette publique est compensée par une créance.

!   La richesse d’un pays dépend de la qualité de cette créance !   Quels actifs technologiques

constitue-t-on? !   Il n’y a pas de « transmission de

la dette » aux générations futures !   L’Etat ne meurt jamais et on

ne liquide pas la succession!

Créances ou dettes nettes à l'égard du reste du monde

(en pourcentage du patrimoine national net)

-6,0

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Sources : INSEE, Comptes du Patrimoine, CD Rom des Comptes nationaux 2003.

France Etats Unis

Comparaison de l’endettement total en 2006

France Allemagne Espagne Grande-

Bretagne Italie

Dette totale en % du PIB 181% 192% 227% 224% 208% Dont : Dette publique en % du PIB 63% 67% 39% 39% 106%

Source : BCE et comptes nationaux.


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Le cycle de la croissance de la dépense publique

Croissance économique Elasticité des demandes de service publics >1 (santé, éducation)

Part croissante du secteur public

Part croissante de dépendants des transferts sociaux

Augmentation de la charge fiscale

Soutien à l’innovation et à la croissance

Vieillissement

Productivité du secteur public

Selon que l’on considère que l’Etat peut créer ou

non de la valeur, la posture vis-à-vis de la

dépense publique va être différente!


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Les institutions et organisations publiques

Institutions formelles

Règles Joueurs Faible feedback de

l’expérience organisationnelle

sur l’évolution institutionnelle

Idées dominantes

Institutions informelles

Organisations

Des institutions sont consistantes quand les règles écrites sont cohérentes avec le système de croyance

Système durable de croyances partagées

La réforme: les théories sous-jacentes


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Etat et philosophie politique: de quel point de vue parle-t-on?

!   « La méthode appropriée pour déterminer quand et si on devrait aider une autre personne s’appuie sur notre propre intérêt personnel… S’il s’agit d’un étranger {en train de se noyer } il est moralement approprié de le secourir seulement lorsque le danger pour sa propre vie est minime; lorsque le danger est grand, il serait immoral de le faire puisque seul un manque d’estime de soi pourrait donner plus de valeur à la vie d’un étranger qu’à notre propre vie »

!   Ayn Rand « La vertu d’égoïsme »

!   « …ce n’est pas l’intérêt individuel, mais le bien général qui fait la grandeur des cités. Le bien général n’est certainement observé que dans les républiques. »

!   Machiavel, Discours, II, 2

!   L’Etat moderne libéral repose sur une neutralité axiologique où le droit et le marché remplacent la question politique de la « bonne société »

!   Une action intentionnelle est-elle possible ou tout est-il déterminé par des « lois »?


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Une histoire idéologiquement marquée

!   Une connexion explicite avec les thèses néolibérales: !   Les mécanismes de marché … !   L’intérêt individuel et les stimulants matériels pour les

managers… !   sont plus efficients que la régulation publique

!   Les services publics sont des prestataires de services et les clients sont des usagers

!   Théorie du « public choice »: politiciens et hauts fonctionnaires ont un intérêt au développement de la bureaucratie

!   Théorie des coûts de transaction: la logique entrepreneuriale est plus efficiente

!   Théorie de l’agence: séparer fonction politique et exécution


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Délégation vers des agences et contractualisation: une tendance mondiale

!   Années 1980: Le courant du NPM (New Public Management) prône l’externalisation des services vers des agences: !   Améliorer le service rendu !   Moderniser les processus de production et accroître leur

flexibilité !   Définir des contrats de services: objectifs à atteindre au

regard d’un budget !   Evaluer systématiquement la performance collective et

individuelle !   Réaliser des économies en améliorant la productivité.

!   Les leaders: Grande-Bretagne (Next Step agencies), et Nouvelle-Zélande


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La tendance mondiale: après le « tout agences », retour au centre!

!   Suisse, Canada: la « bureaucratie libérale » !   Une nouvelle forme de contrôles bureaucratiques tatillons… !   Et une injonction « soyez autonomes et entreprenants » !   Une perte de sens de l’action publique, scepticisme et

désabusement organisationnel !   Royaume-Uni:

!   Une croissance de la réglementation dans un fouillis d’agences autonomes

!   Nouvelle-Zélande: !   La focalisation sur les « outputs » et les mécanismes de marché

a fait oublier les enjeux (outcomes) !   Une rectification générale

!   Wiring it up, RU, 2000: renforcer le leadership du centre et développer le travail transversal

!   Review of the centre, NZ, 2002: Axer le pilotage sur les enjeux et priorités politiques, remédier à la fragmentation du secteur public


25

Le mythe de la « bonne gouvernance »

!   Pour l’OCDE, il y a des « meilleures pratiques » qui définissent la « bonne gouvernance »

!   Cela n’est pas corrélé avec la performance des pays

!   Il n’y a pas de recette à « taille universelle » (One size fits all)

!   Tout est affaire de contexte!

Un gouvernement « efficient » n’est pas un gouvernement « efficace »


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Bilan global

!   Le management ne peut remplacer le pilotage politique

!   Les outils oui, mais retrouver l’essence du service public

!   Il ne suffit pas de « bien faire les choses », il faut aussi (et surtout) « faire les bonnes choses »

Comment un service public crée-t-il de la valeur?


28

Déminons quelques mots…..

!   Bénéficiaires (ou usagers): !   Les bénéficiaires du service

public rendu !   La valeur du service rendu peut

se mesurer par une métrique appropriée

!   La relation bénéficiaire se bâtit autour de critères qualité qui n’impliquent pas une relation financière et/ou commerciale

!   Performance: !   Faire les bonnes choses !   Livrer le service attendu

!   Productivité: !   Bien faire les choses !   Améliorer le rendement dans

l’utilisation des moyens

Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen (1789) :

Article 12 : « La garantie des droits de l’Homme et du citoyen nécessite une force publique : cette force publique est instituée pour l’avantage de tous et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. »

Article 14 – « Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »

Article 15 – « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »


29

Le marché ne peut - par définition - financer les biens publics

!   « Le troisième et dernier des devoirs du souverain ou de la république est celui d'élever et d'entretenir ces ouvrages et ces établissements publics dont une grande société retire d'immenses avantages, mais qui sont néanmoins de nature à ne pouvoir être entrepris ou entretenus par un ou par quelques particuliers, attendu que, pour ceux-ci, le profit ne saurait jamais leur en rembourser la dépense »�

!   Adam Smith �

 Les biens publics sont, par définition, non gérables par le marché  Dans une société ouverte, interactions et externalités multiplient les biens publics…  … ainsi que les « maux publics »


30

Qu’entend-on par performance?

Performance

Objectifs Moyens

Résultats (Produits et impacts)

Budgétisation, effectivité

Compétence Organisation

Travail collectif Capacité à

atteindre un but selon les critères attendus (coûts, qualité, délais)

Les produits et les impacts sont-ils conformes aux

objectifs?

La consommation de moyens est-elle optimale?

Les allocations de ressources sont-

elles en cohérence avec

les objectifs?


31

Le rôle clé des externalités

!   L’exemple de l’éducation

Innovation Culture technique Innovation Innovation

Innovation Innovation Processus de production

Destruction créatrice

Apprentissage par la réalisation

Système éducatif Cohésion sociale

Santé publique Citoyenneté

Cap

acité

s d’

appr

entis

sage


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Intégrer mesure de l’efficience et de l’efficacité

Input: Ressources, budgets, RH Process: Activités, processus d’intervention, Output: Produits et services pour les bénéficiaires et usagers Résultats: Résultats, impacts sur la société

Fait-on les bonnes choses? (Quoi?)

Fait-on bien les choses? (Comment?)

Output Input Process Résultats

Mesures


33

4 questions à (se) poser

Problèmes socio-économiques

Impacts et effets désirables et indésirables

Résultats

Produits Process Intrants Objectifs

Disp

ositi

f de

la

polit

ique

pub

lique Est-ce pertinent?

Est-ce efficient?

Est-ce efficace?

La politique résout-elle le problème de manière durable?

Environnement


34

Faits générateurs

de l’insécurité

perçue

Qualification par la Loi

Efficacité de la répression

Efficacité de la justice

Valeur donnée au respect de la

règle

+/-

Externalités

Education Croissance Santé publique

+/-

Comprendre les chaînes causes - effets

L’exemple du « sentiment d’insécurité »

Enseignements managériaux et politiques


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Nouvelle cohérence nouveaux rôles

Le leader Définit la vision

Fixe les objectifs Fait émerger les valeurs

Donne l’exemple Marque le rythme

Le manager Fixe les règles

Sélectionne et coache les équipes

Délègue l’autorité Contrôle les résultats Gère les ressources

externes

Le collaborateur Prend les décisions de terrain

Développe les coopérations transversal Favorise l’efficacité de son équipe

Développe ses compétences


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Coûts Intrants Résultats Impacts

Coûts réels

Intrants réels

Résultats réels Modèles de relations entre produits et impacts

Impacts réels Jugement de la politique

Achats Coûts des produits et services

Productivité des processus

Productivité des processus

Attentes

Coûts de réalisation des

impacts

Coûts Efficience des processus

Efficience globale escompéte de la

politique

Ce que nous faisons est-il bien en lien avec ce que nous voulons

faire? Cette politique est-

elle pertinente?

Mesurer

Juger

La révision du modèle de l’efficience: Equilibrer mesure et jugement


38

Un changement culturel

!   Défiance !   Procédures !   Contrôle !   Conformité !   Légalité !   Ordonner !   Débattre est

une perte de temps

!   Confiance !   Processus !   Pilotage !   Evaluation !   Pertinence !   Rendre compte !   Débattre permet

d’enrichir les décisions


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Qu’est-ce qu’un dirigeant sage?

« Ce que l’infirmité du chef a, en soi, d’irrémédiable ne saurait être compensé par la valeur de l’institution. »

Charles De Gaulle, Mémoires d’espoir.

!   La phronesis est l’essence du politique puisque c’est l’exercice du jugement tant par les hommes politiques que par les citoyens, indépendamment de la référence à un savoir transcendant.

!   La phronesis ne peut s’enseigner et ne peut s’acquérir que par l’expérience.

!   L’interaction des institutions avec les organisations, des grands principes avec les problèmes concrets, peut permettre de la développer


40

L’Etat idéal…

!   Promouvrait une culture de l’indéterminisme s’inscrivant dans le temps long !   Investirait dans les infrastructures de l’économie numérique et les réseaux !   Piloterait une politique technologique soutenant les petites entreprises

innovantes par un système complet d’aide et de financement !   Investirait prioritairement dans le capital humain !   Considérerait les TIC comme une technologie générique permettant de repenser

les organisations, le travail et les conditions de la productivité, à commencer par les propres administrations de l’Etat

!   Soutiendrait une politique d’intelligence économique active qui assure la présence de grandes firmes sur la frontière technologique ;

!   Gérerait le commerce international comme un moyen d’acquisition de technologies nouvelles et de recherche de rendements croissants, ouvrant et fermant les frontières comme moyen de régulation de l’évolution du système économique ;

!   Serait assez fort pour coopérer avec d’autres Etats pour assurer la stabilité monétaire mondiale et la lutte contre le crime;

!   Aurait une structure souple, flexible et évolutive pour coopérer avec l’ensemble des acteurs de la société et stimuler l’apprentissage collectif.

!   Serait animé par des dirigeants sages et vertueux incarnant une éthique….


41

… et les contingences du réel

!   Névrose !   Nihilisme !   Détournement du principe de

précaution !   Sclérose

!   Eurosclérose !   Techno-libéralisme !   Abandon de la politique

technologique !   Nécrose

!   Déclin démographique !   Honte de soi !   Technocratie !   Angélisme !   Intellocratie parasitaire

!   Historiquement, pas de progrès technologique sans progrès des idées

!   L’Etat: !   Poser les enjeux !   Créer les conditions de la

confiance !   Les leviers essentiels de la

réforme de l’Etat !   Décloisonner !   Digitaliser !   Recentrer sur les priorités

stratégiques


42

Au fond des victoires d'Alexandre, on retrouve toujours Aristote

!   "La véritable école du commandement est celle de la culture générale. Par elle, la pensée est mise à même de s'exercer avec ordre, de discerner dans les choses l'essentiel de l'accessoire, (...) de s'élever à ce degré où les ensembles apparaissent sans préjudice des nuances. Pas un illustre capitaine qui n'eût le goût et le sentiment du patrimoine et de l'esprit humain. !

!   Au fond des victoires d'Alexandre, on retrouve toujours Aristote..."!

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