Marie-Anne VANNEAUX

Maître de Conférences

2nd semestre

Année Universitaire 2016-2017

PLAN DE COURS ET DOCUMENT SUPPORT

COURS DE FINANCES PUBLIQUES

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BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE

1. MONOGRAPHIES

• A. BAUD, Droit des finances publiques, HyperCours, Dalloz 2015,

• E. ARKWRIGHT, Les finances publiques, La documentation française, 7e édition, 2013

• Michel BOUVIER, Marie-Christine ESCLASSAN et Jean-Pierre LASSALE, Finances publiques, L.G.D.J., Manuels, 15ème édition, 2016

• Vincent DUSSART, Finances publiques, Paradigme, 13ème édition, 2012

• Stéphanie DAMAREY, Finances publiques, Gualino, 2016-2017

• Etienne DOUAT, X. BADIN « Finances publiques », Thémis Droit, PUF, 2006

• Michel LASCOMBE. et Xavier VANDENDRIESSCHE, Finances publiques, Dalloz, connaissances du droit, 8me édition, 2013

• Gilbert ORSONI, « Science et législation financières : Budgets publics et lois de finances », Economica., collection Corpus Droit public, 2005

• Loïc PHILIP (sous la direction de), Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, Economica 1991, 2 vol.

• Luc SAÏDJ, Jean-Luc ALBERT, Finances publiques, Dalloz, Cours, 9ème édition, 2015

• Le budget de l'Etat : nouvelles règles, nouvelles pratiques, s/direction de Charles WALINE ; avec Pascal DESROUSSEAUX et Stanislas GODEFROY, Les études de la Documentation française, Paris, La Documentation française, 2006

2. LOLF

• A. BARILARI et M. BOUVIER , La nouvelle gouvernance financière de l'État, LGDJ, Collection Systèmes, Paris,

2004

• Numéro spécial : la LOLF : 10 ans de pratique, Revue Gestion et Finances publiques, nov-dec 2106, n°6 3. Revues et sites internet

• Revue Française de Finances Publiques, Trimestrielle, LGDJ, depuis 1983.

• Revue Gestion et Finances publiques, anciennement La Revue du Trésor, Mensuelle, depuis 1921.

• L'Actualité juridique, Droit administratif (AJDA), Hebdomadaire, Dalloz, depuis 1955.

• Revue française de droit administratif (RFDA), Bimestrielle, Sirey, depuis 1984.

• Ministère des finances, de l’économie et de l’industrie :http://www.minefi.gouv.fr

• Cour des comptes : http://www.ccomptes.fr

• Conseil constitutionnel : http://www.conseil-constitutionnel.fr

• Société française de finances publiques (SFFP) : http://www.sffp.asso.fr

• Groupement européen de recherches en finances publiques (GERFIP) : http://www.gerfip.org

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PLAN DU COURS DE FINANCES PUBLIQUES

Introduction

CHAPITRE 1 : LA MUTATION DES FINANCES PUBLIQUES Section 1 : Révolutions et finances publiques §1) : La révolution britannique : la conquête du pouvoir financier par le Parlement §2) : Une évolution française en deux temps A) La situation sous l’Ancien Régime : les finances au service de la Monarchie absolue B) L’émergence des principes budgétaires au moment de la Révolution française Section 2 : Les finances publiques classiques §1) Les fondements juridiques des finances publiques classiques §2) Caractéristiques des finances publiques classiques A) la neutralité budgétaire comme ligne de conduite B) L’idéal de finances publiques classiques : l’équilibre budgétaire

Section 3 : Les finances publiques interventionnistes, prémices des finances publiques contemporaines Section 4 : Finances publiques contemporaines : la nouvelle gestion publique

Prolégomènes : La genèse de la Loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001

§1 : Les modalités pratiques de la nouvelle gestion publique A) Le renforcement de la portée de l’autorisation parlementaire B) La détermination nécessaire des missions et des programmes

1) La mission, expression d'une politique publique 2) Le programme, ensemble cohérent d'actions 3) La traduction déconcentrée des programmes – les BOP

C) La détermination des objectifs et des indicateurs de résultats D) La responsabilité du gestionnaire

1) La responsabilisation du gestionnaire par la fongibilité des crédits 2) La contrepartie de la responsabilisation des gestionnaires, leur responsabilité.

§2 : l’impact mesuré de la mise en œuvre de la LOLF

A) La révision générale des politiques publiques, des conséquences limitées B) Le cercle vicieux de la dette publique

1) Typologie de la dette publique

a) La dette négociable et la dette non négociable b) La dette intérieure et la dette extérieure c) La dette à moyen ou long terme, à court terme ou à vue

2) Une augmentation exponentielle de la dette publique en contradiction avec les prescriptions communautaires.

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CHAPITRE 2 : LES SOURCES JURIDIQUES DU DROIT BUDEGTAIRE

Section 1 Les sources constitutionnelles Section 2 Le droit de l'Union Européenne, une source budgétaire désormais fondamentale Section 3 Les lois organiques Section 4 : les sources infra-constitutionnelles §1 : Les règlements des assemblées §2 : Les lois §3 : Les textes réglementaires Section 5 : La jurisprudence source du droit public financier §1 : L’importance de la jurisprudence constitutionnelle §2 : Le rôle de la jurisprudence administrative et financière

CHAPITRE 3 : LE DROIT BUDGETAIRE DE L’ETAT ET SES PRINCIPES

Section 1 : le champ d’application des principes du droit budgétaire: les lois de finances §1 : Les composantes de la notion de loi de finances A) Le couple budget/loi de finances

1) La notion de budget 2) la notion de loi de finances

3) Le champ des lois de finances

a) Le domaine obligatoire des lois de finances b) Le domaine exclusif des lois de finances c) Le domaine facultatif des lois de finances d) La sanct ion des « caval iers budgétaires »

B) Les diverses catégories de lois de finances

1) La loi de finances de l’année 2) La loi de finances rectificative 3) La loi de règlement 4) Les lois de finances spéciales : Les lois de finances adoptées en cas d’urgence : les lois de l’article 45 de la LOLF

– Le cas d'un retard imputable au gouvernement – Le cas d'un retard imputable à une décision du Conseil constitutionnel

§2 : Le formalisme de la loi de finances A) La structure bipartite de la loi de finances initiale

1) Première partie : la détermination du niveau des recettes et du plafond global de dépenses

a) Le 1er titre : les ressources publiques

1) Typologie des recettes publiques

i) La notion de prélèvement obligatoire

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è Les impositions de toute nature è La notion plus restrictive d’impôt è La notion autonome de taxe è Les cotisations sociales

ii) Les autres ressources publiques : les ressources non obligatoires

è les recettes domaniales et de participations au capital d’entreprises è Les prix, redevances et rémunérations pour services rendus è Les produits de sanctions è Les recettes de transferts è Les emprunts publics, des ressources « palliatives »

II) Les autorisations budgétaires de recettes

b) Le 2nd titre: la fixation de l’équilibre budgétaire

2) Seconde partie : présentation des dépenses mission par mission et « dispositions permanentes »

a) Notion de crédit – les autorisations de dépenses

I) Autorisations d’engagement et crédits de paiement II) Les crédits limitatifs ou évaluatifs

b) la répartition des crédits en 2nde partie : missions et programmes

B) Conséquences juridiques attachées à la division en 2 parties de la loi de finances C) Les documents annexés aux lois de finances et destinés à l’information des parlementaires

1) Les documents économiques informatifs 2) Les « bleus » budgétaires 3) Les documents budgétaires purement informatifs : « les jaunes » budgétaires

Section 2 : les principes budgétaires §1 : Les principes budgétaires classiques A) Le principe de l’annualité budgétaire

1) Une règle ancienne mais parfois contestée 2) Une meilleure prise en compte de la pluriannualité par la LOLF

a) La période complémentaire d’exécution du budget. b) Le régime des autorisations d'engagement applicable à tous les crédits c) La possibilité de reporter des crédits

B) Le principe de l’unité budgétaire

1) La signification du principe 2) Les nombreux aménagements au principe d’unité

a) Les budgets annexes

I) La définition de leur champ II) Un nombre désormais limité à 2

b) Les comptes spéciaux

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I) Un régime juridique encadré II) Les trois catégories de comptes spéciaux

C) Le principe de l’universalité budgétaire

1) La dimension technique et politique du principe d’universalité a) La non compensation des recettes et des dépenses b) La non-affectation des recettes aux dépenses

2) Des exceptions strictement encadrées par la LOLF

a) Les prélèvements sur recettes, exceptions à la non-compensation b) Les exceptions à la non-affectation : « les procédures particulières

i) Les fonds de concours ii) Le rétablissement de crédits

§ 2 : Les principes budgétaires modernes A) La nouvelle spécialité budgétaire et ses aménagements B) Le principe inachevé de sincérité budgétaire

1) La sincérité des lois de finances 2) La sincérité des comptes de l'État

CHAPITRE 4: LE PROCESSUS BUDGETAIRE Section 1 : l’élaboration des lois de finances : la préparation gouvernementale du projet de loi de finances §1) La place prépondérante du Ministère du Budget §2) Les impacts du Pacte européen de stabilité et de croissance sur le processus de confection du PLFI §3) Tableau synthétique : Les étapes d'élaboration d'une loi de finances initiale (Phase administrative) Section 2 : l’adoption parlementaire des lois de finances §1 : La discussion et le vote du budget A) Un projet de loi très encadré et soumis à des fortes contraintes

1) Une initiative réservée au seul gouvernement et obligatoirement déposée à l'Assemblée nationale 2) Des délais d'adoption très contraints

a) La présentation publique : septembre-octobre b) La date-limite de dépôt c) Le déroulement des 70 jours de la discussion parlementaire d) Les règles en cas de dépassement du délai du fait du Parlement

B) L'examen en amont par les commissions

1) Le rôle des commissions des finances 2) Le rôle des commissions saisies pour avis 3) Une grande souplesse dans les modalités d'examen

C) La discussion successive des deux parties de la loi de finances en séance publique

1) La discussion de la première partie

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2) Le remaniement de la discussion de la seconde partie de la loi de finances D) La fin de la navette parlementaire E) L'encadrement de la discussion au Parlement : la relativité du pouvoir d’amendement en matière budgétaire F) La saisine systématique du Conseil constitutionnel § 2 : Les autres discussions budgétaires

A) Le projet de loi de règlement B) Le projet de loi de finances rectificative de fin d'année

Conclusion : L’impact des travaux parlementaires sur la loi de finances

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DEVELOPPEMENTS A APPRENDRE POUR L’EXAMEN TERMINAL CHAPITRE 4 : LE PROCESSUS BUDGETAIRE Section 1 : l’élaboration des lois de finances : la préparation gouvernementale du projet de loi de finances Les étapes d'élaboration d'une loi de finances initiale (Phase administrative)

1. 1er trimestre (novembre-janvier) : Établissement des prévisions et définition des grandes lignes

du budget

- Établissement des prévisions de recettes et des économies possibles par le ministère du Budget - note de programmation pluriannuelle pour les trois années suivantes et note d'esquisse du projet de loi de

finances adressées par le directeur du Budget au ministre ; - analyse détaillée de l'exécution du budget de l'année précédente pour préparer les conférences budgétaires

entre les services de la direction du Budget et les représentants des différents ministères ; - séminaire gouvernemental, fin janvier, pour fixer la stratégie d'ensemble en matière de finances publiques.

A son issue, envoi de la lettre de cadrage fixant les orientations et les normes de maîtrise des dépenses.

2. Février-mars : Conférences budgétaires de première phase - Février: réunions entre les services de la direction du Budget et ceux des ministères (responsables

budgétaires de chaque ministère, certains responsables de programme) pour examiner l'ensemble des crédits et des effectifs demandés, dans le respect de la lettre de cadrage ;

- Mars : réunions entre le ministre chargé du budget et ses collègues pour arbitrer les points restés en suspens entre les services, pour identifier les projets de réforme des différentes politiques publiques et en tirer les conséquences en termes de crédits, d'effectifs et de recrutements.

3. Avril-mai : Arbitrages sur les crédits

- Avril : arbitrages rendus par le Premier ministre sur le niveau des crédits par mission et les principales

mesures fiscales associées aux missions. Envoi des lettres-plafond à chaque ministre, fixant la limite supérieure des crédits de chaque mission et du nombre d'emplois pour l'année à venir. Les lettres sont également transmises aux commissions des Finances des assemblées.

- Mai-juin : Conférences budgétaires de deuxième phase entre la direction du Budget et les services des ministères pour arrêter la répartition des crédits par programmes.

4. Mai-août : Établissement du volet « performance » et finalisation des documents budgétaires

- Mai-juin : conférences de gestion publique entre les services de la direction du Budget et ceux des

ministères pour finaliser les objectifs et indicateurs associés aux programmes ; - Juin : présentation au Parlement, au cours du débat d'orientation budgétaire, des grande orientations du

budget à venir et de la liste des objectifs et indicateurs retenus ; - Juillet-août : élaboration du budget, réalisation des documents de la loi de finances (« bleus budgétaires »,

projets annuels de performance). - 1 Septembre : Arbitrages ultimes et présentation du budget - Derniers arbitrages du Premier ministre sur le volet recettes du projet de loi de finances ; - Saisine obligatoire du Conseil d'État pour avis sur le projet de loi de finances ; - Adoption du projet de loi

de finances initiale en Conseil des ministres ; - Présentation du budget à la presse et aux commissions des Finances des deux assemblées.

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Section 2 : l’adoption parlementaire des lois de finances §1 : La discussion et le vote du budget Au sens large, la discussion budgétaire en séance publique comporte cinq « points de passage » obligés 1 : le débat d'orientation budgétaire, la discussion du projet de loi de règlement de l'année précédente, le débat sur les prélèvements obligatoires, la discussion du projet de loi de finances de l'année à venir et celle, devenue traditionnelle, du projet de loi de finances rectificative de fin d'année. Ces quatre derniers temps forts, et tout particulièrement la discussion du budget de l'année à venir, occupent l'essentiel de la « session d'automne . Ces discussions budgétaires sont l'occasion d'un dialogue de fond entre le gouvernement et le Parlement. De ce fait, le vote du budget obéit à des règles précises dictées par un souci d'efficacité. L’action des parlementaires est ainsi encadrée par les règles du parlementarisme rationalisé, instituées par la Constitution de 1958 en son article 47 s'agissant de la chronologie. Les articles 39 et 40 de la LOLF, quant à eux, régissent la discussion et le vote parlementaire du budget. Ils prévoient ainsi une procédure législative dérogatoire au droit commun et ce, au moins à trois niveaux : - L’initiative - L’examen en commission - La discussion en séance publique. C'est seulement pour le dernier stade de la procédure (la navette entre les deux Assemblées) qu'il continue à ne pas exister de différence majeure. Au total, même si la discussion du budget de l'année n'occupe plus la place qui était jadis la sienne, elle demeure un grand moment de la vie parlementaire. La LOLF entend en faire évoluer significativement le contenu ainsi que le cadre.

A) Un projet de loi très encadré et soumis à des fortes contraintes Le projet de loi de finances de l'année, dont la préparation relève exclusivement du gouvernement 4, doit être d'abord déposé, avant d'être discuté, devant l'Assemblée nationale puis transmis au Sénat (article 39 de la Constitution). La Constitution fixe également un délai contraignant de 70 jours pour l'examen par le Parlement car le budget de l'année doit impérativement être promulgué et publié avant le 1er janvier de l'année à laquelle il s'applique.

1) Une initiative réservée au seul gouvernement et obligatoirement déposée à l'Assemblée nationale En application de l'article 39 de la Constitution, il ne peut s'agir que d'un projet émanant du gouvernement, qui doit obligatoirement être déposé devant l'Assemblée nationale, à la différence des autres projets de loi pour lesquels existe, généralement, un droit d'option entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

2) Des délais d'adoption très contraints

La Constitution de 1958 a souhaité réagir face à la situation que connaissaient la IIIème et la IVème Républiques, avec notamment le recours à la méthode des « douzièmes provisoires » pour assurer la continuité des financements de l'État. Dix fois entre 1920 et 1934, le budget n'a pu être adopté avant le 31 décembre et la loi de finances pour 1951 ne fut promulguée que le 24 mai. De ce fait, l'article 47 de la Constitution de 1958 a fixé des règles de délai strictes pour l'examen du projet de loi de finances qui sont désormais détaillées au sein des articles 40 et 45 de la LOLF.

a) La présentation publique : septembre-octobre Le projet de loi de finances initiale est généralement délibéré en Conseil des ministres le premier mercredi de la troisième décade du mois de septembre et suivi, de façon immédiate, par sa présentation le même jour devant les commissions des finances des deux Assemblées, sous forme d'une audition des ministres en charge de l'Économie et du Budget, elle-même suivie par une présentation devant les journalistes. Cette pratique dictée par la brièveté des délais est l'un des très rares cas où le gouvernement présente au Parlement son projet de loi le jour même de son adoption par le Conseil des ministres et de son enregistrement à la présidence de l'Assemblée nationale.

b) La date-limite de dépôt Le projet de loi de finances est le seul texte avec le « budget social » (PLFSS) pour lequel la Constitution prévoit explicitement un délai d'adoption. Aussi l'article 39 de la LOU maintient la date limite de dépôt et de distribution du projet de loi de finances de l'année, introduite par l'ordonnance organique, au « premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget » et l'étend à toutes des annexes explicatives (les « bleus »). Pour les annexes générales destinées à l'information et au

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contrôle du Parlement (les « jaunes »), un délai spécifique à valeur organique est désormais prévu par la LOI,F : cinq jours francs avant l'examen en 1ère lecture à l’AN des recettes ou des crédits auxquels elles u rapportent. Un éventuel retard dans le dépôt ou la distribution de tout ou partie des documents est apprécié avec une certaine souplesse par le conseil constitutionnel. Il s’attache, d’ailleurs et surtout, à en examiner les conséquences pour les parlementaires. 1

c) Le déroulement des 70 jours de la discussion parlementaire L'article 40 de la LOLF qui s'applique également aux projets de loi de finances rectificative, mais pas aux projets de loi de règlement, précise les modalités de décomposition du délai global d'examen par le Parlement fixé à 70 jours par l'article 47 de la Constitution. Il convient cependant de relever que, dans la pratique, la date de départ retenue pour la computation du délai de 70 jours n'est pas celle du dépôt du projet de loi stricto sensu, soit généralement la seconde quinzaine de septembre, mais, selon un accord entre le gouvernement et le président de l'Assemblée nationale, le lendemain de l'envoi d'une lettre à ce dernier dressant la liste de toutes les annexes à caractère obligatoire (les « bleus », et non les « jaunes »), soit habituellement vers le 11-13 octobre. Une telle pratique « conciliante » dans l'intérêt des parlementaires et acceptée par le Conseil constitutionnel. Le calendrier prévu par l'article 40 de la LOLF se décompose comme suit : si l'Assemblée nationale a respecté le délai d'examen qui est de 40 jours, après un ou deux jours pour la transmission du texte, le Sénat dispose de 20 jours de discussion. Le dernier stade de la procédure qui s'étend sur 8 à 10 jours est consacré aux navettes qui s'opèrent selon le droit commun (adoption d'un texte identique ou décision définitive de l'Assemblée nationale après une nouvelle lecture en cas de divergences persistantes entre les deux Assemblées). C’est le gouvernement qui convoque la réunion de la commission mixte paritaire (CMP) aussitôt après la première lecture car l'urgence est de droit. Ainsi le projet de loi de finances de l'année peut être définitivement adopté vers le 20-21 décembre.

d) Les règles en cas de dépassement du délai du fait du Parlement

Tout est donc fait pour que le délai impératif de 70 jours, qui impose tant au Parlement qu'au gouvernement une discipline très rigoureuse, soit respecté. Dans le cas où le délai de 70 jours ne serait pas respecté du fait du Parlement, le gouvernement a ainsi la faculté, et non l'obligation, de mettre en vigueur par ordonnance les dispositions du projet de loi de finances.

B) L'examen en amont par les commissions Phase essentielle, préalable à la discussion en séance publique, l'examen en commission se déroule, comme cela est la règle pour tout texte législatif, sur la base du travail effectué par les rapporteurs assistés par les fonctionnaires des commissions. Il s'opère notamment au regard des réponses fournies par le gouvernement aux volumineux questionnaires budgétaires qui lui ont été adressés avant l'été (article 49 de la LOLF). L’examen par des commissions permanentes spécialisées est un gage de qualité..

1) Le rôle des commissions des finances Au sein de chaque Assemblée les commissions des finances, sous l'autorité de leur président respectif, jouent un rôle prépondérant car le projet de loi de finances leur est renvoyé de droit (article 39 de la LOLF). La commission des finances, grâce à son organisation spécifique autour de son rapporteur général, y consacre de très substantiels développements, à savoir : - le tome I du rapport général sur le cadrage macro-économique et les conditions de l'équilibre budgétaire (200 à 300 pages

environ) ; - le tome II (600 à 800 pages environ) sur les articles de première partie (pour l'essentiel des mesures fiscales); - le tome III sur les articles de seconde partie: les mesures relatives aux dépenses ainsi que les dispositions fiscales sans

effet sur l'équilibre budgétaire de l'année considérée. A ces trois tomes sont jointes les « annexes » rédigées par les membres de la commission désignés à cet effet. Ils portent le titre de « rapporteurs spéciaux » et sont une quarantaine au sein de chaque commission des finances. Chacun d'entre eux « dissèque », de façon très détaillée et exhaustive, fascicule budgétaire par fascicule budgétaire, les dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux ainsi que les articles qui leur sont rattachés. Au total cela représente plus de 3 000 pages de « rapports spéciaux ». Chacune des commissions des finances des deux Assemblées consacre donc à l'automne l'essentiel de son activité à l'examen du seul projet de loi de finances initiale, publiant au total près de 4 000 à 5 000 pages de rapports, assortis des amendements adoptés au terme de nombreuses réunions consacrées à leur examen. 1 Ainsi dans sa décision du 29 décembre 1982, il avait estimé, en l'espèce, que le retard « à le supposer établi » de quelques

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2) Le rôle des commissions saisies pour avis

Les cinq autres commissions permanentes interviennent également mais ne se saisissent pour avis que des fascicules budgétaires des missions dont les attributions correspondent à leurs compétences et qu'elles confient à des « rapporteurs pour avis ». Les rapporteurs pour avis procèdent généralement à un examen plus qualitatif des crédits. Dans la pratique, le nombre des rapporteurs pour avis, et donc des avis budgétaires, est très variable mais on en relevait au total, pour le projet de loi de finances pour 2006, plus de soixante dans chacune des deux Assemblées.

3) Une grande souplesse dans les modalités d'examen

La brièveté des délais et l'ampleur des projets de loi de finances rendent nécessaire une grande souplesse dans leurs modalités d'examen par les commissions : l'Assemblée nationale débute ainsi en séance publique la discussion générale et l'examen de la première partie avant même que tous les fascicules budgétaires de seconde partie n'aient été examinés par ses commissions. De même, les commissions du Sénat commencent à examiner le projet de loi de finances dès le début du mois d'octobre, soit bien avant d'en avoir été officiellement saisies, car il leur serait impossible de respecter le calendrier budgétaire si elles ne se mettaient au travail qu'après le vote du budget par l'Assemblée nationale, le délai s'écoulant entre ce vote et le début des débats au Sénat n'étant que de 24 à 48 heures.

C) La discussion successive des deux parties de la loi de finances en séance publique Organisée de façon spécifique parla Conférence des présidents, et très régulièrement critiquée pour sa durée, sa monotonie voire son peu d'efficacité, la discussion du projet de loi de finances de l'année 17 mobilise cependant, surtout lors de l'examen des missions figurant en seconde partie, plus de la moitié des parlementaires. Ils interviennent au nom des commissions dont ils sont rapporteurs (spéciaux ou pour avis), des groupes parlementaires ou à titre personnel. Le projet de loi de finances de l'année est unique mais bipartite. Il est donc discuté en deux temps. La LOLF n'a pas bouleversé l'architecture d'ensemble de la discussion budgétaire ni son enveloppe, mais devrait en modifier significativement le contenu ainsi que le cadre. Par ailleurs, l'intérêt désormais porté aux résultats d'exécution, et non plus seulement aux prévisions initiales pourrait conduire à limiter la durée de la discussion du projet de loi de finances de l'année et à accroître celle du projet de loi de règlement.

1) La discussion de la première partie Après la discussion générale qui, sur un ou deux jours, permet au gouvernement et aux orateurs des différents groupes de s'exprimer sur le cadrage d'ensemble du projet de loi de finances, chaque Assemblée, après l'examen des éventuelles motions de procédure, passe à l'examen des articles de la première partie. Celui-ci constitue le moment privilégié de discussion des mesures fiscales présentées par le gouvernement pour l'année suivante. Comme pour tout projet de loi, les débats qui durent habituellement de 5 à 7 jours se font article par article, sur lesquels sont déposés les amendements. Une fois le dernier article de la première partie adopté à savoir « l'article d'équilibre » ,il faut également, le cas échéant après une seconde délibération, « adopter », et non plus seulement « voter », l'ensemble de cette première partie pour passer à l'examen de la seconde partie (article 42 de la LOLF) La LOLF n'a que peu modifié la discussion de la première partie de la loi de finances, à l'exception de l'adoption de l'article d'équilibre. Son contenu a été enrichi et son examen revêt une solennité encore plus marquée. En effet, la LOLF a, en premier lieu, innové en prévoyant que les ressources et les charges de trésorerie sont évaluées dans un tableau ad hoc figurant dans l'article d'équilibre. Par ailleurs, à l'occasion de l'examen proprement dit de l'article d'équilibre, chaque Assemblée se prononce sur l'ensemble des évaluations de recettes et des plafonds de dépenses (pour le budget général, les budgets annexes et chaque catégorie de comptes spéciaux) et donc sur le niveau du déficit budgétaire (grâce à un tableau d'équilibre proche de celui qui existait jusqu'alors), sur le plafond global des emplois rémunérés par l'État, sur la variation nette de la dette de l'État et sur l'affectation des éventuels surplus de recettes fiscales. En tout état de cause, ces votes doivent toujours être positifs pour permettre de passer à l'examen de la seconde partie.

2) Le remaniement de la discussion de la seconde partie de la loi de finances La seconde partie, qui débute par l'examen des différents fascicules budgétaires et des crédits qui s'y rattachent, s'étend pendant près de 15 jours à l'Assemblée nationale (10 jours au Sénat). Jusqu'à la discussion du projet de loi de finances pour 2005, lorsqu'étaient encore applicables les règles de l'ordonnance organique de 1959, la discussion de chaque fascicule débutait par une discussion générale à laquelle participaient, le gouvernement, les rapporteurs (spéciaux et pour avis) et les orateurs des différents groupes. Elle se terminait par l'examen des amendements portant sur les crédits (au titre des seules mesures nouvelles) et le vote sur ces derniers, par ministère et par titre.

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Cette partie de la discussion budgétaire était à la fois la plus longue et celle qui faisait l'objet des critiques les plus fortes, compte tenu du caractère souvent très général des débats, de l'interactivité assez réduite entre les parlementaires et le gouvernement En pratique, la LOLF modifie considérablement les modalités de discussion de la seconde partie du projet de loi de finances. Dans son esprit tout d'abord, puisqu'il s'agit de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Il convient donc dorénavant de s'intéresser au sein de chaque programme aux objectifs fixés pour l'année à venir, à la façon dont ils ont été atteints par le gouvernement auparavant. De même, la pertinence et à la fiabilité des indicateurs qui les expriment et les mesurent sont évalues à cette occasion. Dans son déroulement ensuite, puisque le nombre des votes est très notablement diminué, la LOLF a transformé le régime antérieur. Sous l'ordonnance organique, il était procédé à un vote global pour les services votés qui représentaient près de 95 % des crédits. Les mesures nouvelles donnaient lieu à un vote par ministère et par titre (soit près de 150 votes). La LOLF a innové de façon substantielle : non seulement les crédits sont désormais votés au premier euro, mais l'unité de vote étant la mission, le nombre total de votes est réduit à moins d'une cinquantaine. De manière générale, la discussion budgétaire devrait être plus incisive et interactive du fait de l'introduction d'une budgétisation orientée vers la performance des politiques publiques. La discussion budgétaire n'est plus centrée autour des ministères mais est organisée par missions, qui peuvent être interministérielles. Elle doit moins porter sur l'évolution des moyens et s'intéresser davantage aux résultats obtenus, à la stratégie associée à chaque programme, à ses objectifs, et aux indicateurs qui permettent d'en mesurer la réalisation.

D) La fin de la navette parlementaire À l'issue de l'adoption en première lecture par chaque assemblée, la dernière phase de la procédure d'examen du projet de loi de finances de l'année est la seule qui soit globalement régie par le droit commun de la procédure législative sous réserve de trois particularités : - le délai global de 70 jours imparti au Parlement pour son adoption ; - l'application, de droit, de la procédure d'urgence ; - le fait que tous les projets de loi de finances initiale, à quelques très rares exceptions près (ceux de 1989 et de 1993) ont été, depuis 1974, déférés devant le Conseil constitutionnel par l'opposition parlementaire. Comme l'urgence est de droit, le gouvernement peut convoquer la commission mixte paritaire (CMP) dès la fin de la première lecture. Elle se réunit généralement à l'Assemblée nationale le surlendemain de la fin de l'examen du texte en première lecture par le Sénat. Conformément au droit commun, si la CMP parvient à un accord, le texte est soumis à l'Assemblée nationale puis au Sénat, complété le cas échéant par les amendements du gouvernement ou acceptés par lui. En cas d'échec de la CMP, ce qui s'est systématiquement produit en cas de divergence des majorités entre l'Assemblée nationale et le Sénat, après une nouvelle lecture dans chaque Assemblée, il appartient à l'Assemblée nationale, à la demande du gouvernement, de statuer en lecture définitive. À l'issue d'une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel qui doit statuer dans des délais très brefs, généralement entre Noël et le jour de l'an, le projet de loi de finances est promulgué puis publié au journal officiel au plus tard le 31 décembre, afin que soit pleinement respecté le principe de l'annualité budgétaire.

E) L'encadrement de la discussion au Parlement : la relativité du pouvoir d’amendement en matière budgétaire Le droit d’amendement parlementaire est, dans les faits, limité en matière de vote des lois de finances. - Le gouvernement peut ainsi utiliser l'irrecevabilité financière, prévue par l'article 40 de la Constitution, qui précise que les propositions et amendements parlementaires « ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Cette disposition avait été retenue à l'origine pour éviter toute action excessive des Assemblées en matière fiscale ou budgétaire. L’article 40, dont le respect est assuré par les commissions des finances des deux Assemblées, est mis en oeuvre de manière différente à l'Assemblée nationale et au Sénat : dans la première Assemblée, les amendements qui contreviennent aux dispositions de l'article 40 de la Constitution ne sont pas distribués ; au Sénat, la procédure est plus souple, puisque ces amendements sont distribués et peuvent être votés, dans le cas où ni le gouvernement, ni un sénateur, n'aurait invoqué leur irrecevabilité en séance publique. - Le gouvernement peut aussi éliminer les amendements « surprises » : le 2e alinéa de l'article 44 de la Constitution lui permet en effet de s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'aurait pas été antérieurement soumis à la commission saisie au fond sur le texte (la commission des finances pour les projets de loi de finances). Cette procédure n'a, à ce jour, jamais été utilisée ; - Le gouvernement, de surcroît, utiliser le vote « bloqué » prévu par le 3e alinéa de l'article 44 de la Constitution. L’Assemblée saisie se prononce alors par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés

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ou acceptés par le gouvernement. Il peut également demander une seconde délibération, assortie de ce vote bloqué, pour contraindre les Assemblées à revenir sur des amendements adoptés en première délibération et « toiletter » ainsi le texte ; - Enfin, le gouvernement peut faire adopter un texte à l'Assemblée nationale en engageant sa responsabilité, auquel cas ce texte ne peut être rejeté que par le vote d'une motion de censure à la majorité absolue (article 49 alinéa 3de la Constitution). Cette procédure, relativement rare compte tenu du fait majoritaire, a toutefois été utilisée à plusieurs reprises pour faire adopter le projet de loi de finances, en particulier, dans des situations de majorité relative ou de tensions au sein de la majorité gouvernementale. Ce fut notamment le cas par le gouvernement de Raymond Barre (en 1976 et 1980), puis, presque chaque année, de 1989 à 1993, par Michel Rocard puis Édith Cresson et Pierre Bérégovoy. Le fait majoritaire permet généralement au gouvernement d'imposer ses vues sans recourir à un engagement de sa responsabilité sur la loi de finances. Les autres dispositions, en particulier, le recours à une seconde délibération assortie d'un vote bloqué, sont utilisées plus fréquemment afin d'assurer la cohérence du texte et d'éliminer ou modifier certains articles insérés lors de la discussion parlementaire qui ne recueillent pas l'accord du gouvernement.

F) La saisine systématique du Conseil constitutionnel L'élargissement des possibilités de saisine du Conseil constitutionnel permis par la réforme constitutionnelle de 1974 a conduit l'opposition parlementaire à déférer chaque année les lois de finances initiales devant lui ", afin d'obtenir une déclaration de non-conformité ou de conformité partielle de celles-ci à la Constitution. L'examen « systématique » des lois de finances initiales par le Conseil constitutionnel a permis le développement d'une jurisprudence abondante, tant sur la procédure de discussion, d'amendement et d'adoption des lois de finances que sur le fond (notamment énoncé du principe de sincérité du budget de l'État. Sa jurisprudence comprend essentiellement, s'agissant des lois de finances, trois types de décisions :

- celles portant sur les modalités d'adoption des lois de finances et de leurs articles. La seule décision de non-conformité totale d'une loi de finances prise par le Conseil constitutionnel remonte à la loi de finances initiale pour 1980 dont il a estimé qu'elle n'avait pas été adoptée conformément aux dispositions de l'ordonnance organique, dont l'article 40 prévoyait que « la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie », obligeant le gouvernement à faire adopter une loi l'autorisant à continuer de percevoir en 1980 les impôts et taxes existants.

- celles portant sur la sincérité des lois de finances. Le Conseil constitutionnel a ainsi considéré, dans une décision de

1991 , que le gouvernement avait l'obligation de déposer un projet de loi de finances rectificative « dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l'équilibre économique et financier définies par la loi de finances de l'année se trouveraient, en cours d'exercice, bouleversées ». Toutefois, si cette jurisprudence portant sur la sincérité des lois de finances permet de borner la liberté de choix du gouvernement et constitue un moyen assez systématiquement utilisé par l'opposition parlementaire, aucune loi de finances n'a encore été jugée non-conforme à la Constitution en raison de son insuffisante sincérité. La LOLF ayant désormais consacré le principe de sincérité, cette jurisprudence pourrait se développer à l'avenir. En revanche, de très nombreuses décisions de conformité partielle des lois de finances à la Constitution, qui déclarent seulement certains articles de celles-ci non-conformes au bloc de constitutionnalité, portent sur le domaine de la loi de finances.

- la jurisprudence relative au domaine de la loi de finances consiste, pour l'essentiel, en la censure d'articles qui ne relèvent pas du domaine de la loi de finances les « cavaliers budgétaires ». Plusieurs articles des lois de finances initiale et rectificative sont ainsi déclarés chaque année non conformes à la Constitution, car ils ne concernent pas la détermination des ressources et des charges de l'État § 2 : Les autres discussions budgétaires

A) Le projet de loi de règlement Juridiquement, son mode de discussion, à l'exception du droit de priorité de l'Assemblée nationale et de la prohibition des « cavaliers budgétaires », diffère très sensiblement de celui des autres projets de loi de finances et se rapproche de celui d'un projet de loi « ordinaire ». Il n'y a pas d'urgence de droit, ni de contrainte quant au délai d'examen et d'adoption. Il n'est pas structuré en deux parties à la différence des projets de loi de finances initiale ou rectificative et la LOLF n'en fixe pas la structure par article qui demeure donc relativement libre. En effet, si la loi de règlement a le caractère d'une loi de finances, elle n'a aucun caractère prévisionnel car elle se borne, pour l'essentiel, à constater les résultats d'exécution : c'est une « loi des comptes ». Ainsi, les possibilités d'amendement se trouvent, de fait, limitées à la seule rectification d'éventuelles et très rares erreurs matérielles. Il existe toutefois une double contrainte. D'une part, son dépôt doit intervenir avant le 1er juin de l'année qui suit (article 46 de la LOLF).

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D'autre part, le vote en première lecture (et non l'adoption définitive) du projet de règlement de l'année antérieure doit intervenir, devant chaque assemblée, avant la discussion du budget de l'année N+1. Jusqu'à maintenant la discussion du projet de loi de règlement qui s'apparentait à une simple formalité, eu égard à sa nature de « quitus comptable », ne durait que quelques heures et ne suscitait pas de véritable intérêt, ni médiatique, ni même politique. Dans la mesure où la LOLF privilégie désormais une logique de résultats à une simple logique de moyens, un intérêt soutenu devra être porté aux projets de loi de règlement, et tout spécialement à celui pour 2006 déposé au plus tard le 1er juin 2007. Il sera en effet enrichi par les rapports annuels de performance (RAP) qui lui seront joints et permettront de retracer l'exécution de chaque programme et de mesurer la réalisation des objectifs fixés par la loi de finances initiale pour 2006.

B) Le projet de loi de finances rectificative de fin d'année Par sa nature même et en raison du moment où il est examiné, c'est-à-dire immédiatement après la loi de finances de l'année (soit début décembre à l'Assemblée nationale et mi-décembre au Sénat) le traditionnel et inévitable « collectif budgétaire » de fin d'année, quelle qu'en soit l'importance technique ou politique, ne peut susciter que des débats en séance publique beaucoup plus ramassés que pour les lois de finances initiales. Ces débats ne durent donc, au plus, que quelques jours seulement, compte tenu de l'absence de discussion sur les fascicules budgétaires, afin de permettre une adoption définitive avant le 21-22 décembre pour tenir compte d'une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel. Le calendrier d'examen est particulièrement tendu pour les commissions des finances des deux Assemblées, mais également pour les autres commissions permanentes qui s'en saisiraient pour avis. Elles doivent en effet l'examiner après l'adoption en première lecture du projet de loi de finances de l'année et ainsi gérer en parallèle, à l'automne, l'examen de deux textes budgétaires jusqu'à leur adoption définitive, sans préjudice de la discussion toujours possible d'autres projets de loi. Le régime juridique des lois de finances rectificatives est étroitement« calé » sur celui des lois de finances initiales, que ce soit la présentation en deux parties, l'obligation d'adopter la première partie pour passer à la seconde, les règles de délai de vote ou l'application de droit de l'urgence. Il n'y a toutefois aucune règle concernant le délai applicable au dépôt tant du projet de loi que de ses annexes, car le dépôt d'un collectif, en cours ou en fin d'année, relève de la seule initiative du gouvernement. Conclusion : L’impact des travaux parlementaires sur la loi de finances La discussion et le vote de la loi de finances par le Parlement présentent un paradoxe : - d'une part, elle est au coeur même de la démocratie et du consentement annuel des citoyens à l'impôt ; - d'autre part, elle n'a, en apparence, qu'un impact marginal sur les choix budgétaires et fiscaux du gouvernement, et son

déroulement fait l'objet de nombreuses critiques, souvent par les parlementaires eux-mêmes. Par ailleurs, il est difficile de distinguer de manière absolue les amendements qui sont véritablement d'origine parlementaire et les amendements d'origine gouvernementale. Ainsi, notamment : - certains amendements déposés par des parlementaires sont en réalité conçus par l'administration et transmis à eux par le

gouvernement soit afin d'éviter certains écueils de la procédure - à l'inverse, certains amendements déposés par le gouvernement sont en réalité la reprise d'initiatives parlementaires soit

que celles-ci ne puissent juridiquement être défendues par un parlementaire (par exemple, l'augmentation d'une charge publique, qui est prohibée par l'article 40 de la Constitution), soit que le gouvernement mette en pratique des demandes exprimées auparavant

Au total, le budget de l'État n'est que peu amendé par les parlementaires. Néanmoins, de très nombreuses mesures fiscales sont en revanche modifiées ou insérées par voie d'amendements parlementaires. Outre les modifications de fond qu'ils apportent, ces amendements contribuent à améliorer la rédaction des articles, de manière à les rendre plus lisibles et opératoires L’impact de la discussion des lois de finances sur le budget de l'État est donc significativement accru avec la LOLF, grâce à la possibilité désormais ouverte aux parlementaires d'accroître les crédits d'un programme, voire de créer un nouveau programme, sous réserve que ne soient pas augmentés les crédits de la mission qui les contient. Phase parlementaire (résumé) - Octobre à décembre : Examen du budget par le Parlement - Dépôt du projet de loi de finances initiale sur le Bureau de l'Assemblée nationale (avant le premier mardi d'octobre). - Discussion et vote du projet dans les deux assemblées: en première lecture, pas plus de 40 jours à l'Assemblée nationale et

de 20 jours au Sénat, puis convocation d'une commission mixte paritaire. Au total, le Parlement ne doit pas dépasser un délai de 70 jours après le dépôt du projet. Sinon, les dispositions du projet de loi de finances initiale peuvent être mises en oeuvre par ordonnances, c'est-à-dire par l'exécutif seul. Jusqu'à maintenant, le délai de 70 jours a toujours été respecté. - Éventuellement, saisine du Conseil constitutionnel par les parlementaires pour faire annuler une disposition de la loi de finances contraire à la Constitution ;

- Publication de la loi de finances au tournai officiel (avant le 31 décembre).

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LES GRANDS TEXTES DU DROIT BUDGETAIRE

1. La Grande Charte (16 juin 1215) 2. Petition of Rights (7 juin 1628) 3. Bill of Rights (22 janvier 1689) 4. Dispositions relatives au droit budgétaire tirées des Déclarations et Constitutions françaises antérieures à la

Vème République

LA GRANDE CHARTE (16 JUIN 1215) « Jean, par la grâce de Dieu, Roi d'Angleterre, Seigneur d'Irlande, Duc de Normandie et d'Aquitaine et Comte d'Anjou, aux Archevêques, Evêques, Abbés, Comtes, Barons, Juges, Forestiers, Shérifs, Prévôts, ministres et à tous ses Huissiers et fidèles sujets. Salutations. Sachez que sous l'inspiration de Dieu, pour le salut de notre âme et de celle de tous nos ancêtres et de nos héritiers, pour l'honneur de Dieu et l'exaltation de la Sainte Eglise, et pour la réforme de Notre Royaume, avec le conseil de nos vénérables pères : Stephen, Archevêque de Canterbury, primat d'Angleterre et cardinal de la Sainte Eglise Romaine, Henry, Archevêque de Dublin, William de Londres, Peter de Winchester, Jocelyne de Bath et Glastonbury, Hugh de Lincoln, Walter de Worcester, William de Coventry, Benedict de Rochester, Evêques ; Maître Pandulph, familier et sous-diacre de Notre Seigneur le Pape, Frère Alméric, Maître des Templiers en Angleterre, et les nobles personnes : William Mareschal Earl de Pembroke, William Earl de Salisbury, William Earl de Warren, William Earl d'Arundel, Alan de Galloway Prévôt de Scotland, Warin Fitz Herbert, Hugh de Nevil, Matthew Fitz Herbert, Thomas Basset, Alan Basset, Philip d'Albiniac, Robert de Roppel, John Mareschal, John Fitz Hugh, et autres de Nos fidèles serviteurs; Nous avons d'abord accordé à Dieu et par cette présente Charte Nous avons confirmé, pour Nous et pour nos héritiers, à perpétuité; (…) (12) Aucun impôt ou aide ne sera imposé, dans Notre Royaume, sans le consentement du Conseil Commun de Notre Royaume, à moins que ce ne soit pour la rançon de Notre personne, pour faire notre fils aîné chevalier ou, pour une fois seulement, le mariage de notre fille aînée. Et, pour ceci, il ne sera levé qu'une aide raisonnable. (…) (14) En plus, le montant d'aide levé sera déterminé par le Conseil Commun du Royaume, à l'exception des trois cas susdits. Et, pour déterminer le montant des impôts, nous convoquerons individuellement par écrit : les Archevêques, Evêques, Abbés, Comtes et Hauts Barons du Royaume, et, en plus, au moins quarante jours avant la convocation, nous ferons convoquer par nos Shériffs et Huissiers, de façon générale, à une date et à un endroit spécifique, tous ceux qui Nous sont principalement responsables; et, dans toutes ces lettres de convocation, Nous donnerons la raison de la convocation. Et, la convocation étant ainsi réunie, l'on procédera à la

détermination de l'affaire au jour indiqué, selon la volonté de ceux qui seront présents, même si tous ceux qui avaient été sommés ne sont pas venus. (15) Nous ne donnerons dorénavant à personne la permission de prendre de l'aide de ses hommes libres, à moins que ce ne soit pour la rançon de sa personne, pour faire son fils aîné chevalier ou, une fois seulement, le mariage de sa fille aînée; et pourvu que ce soit une aide raisonnable. (…) Il est aussi juré de Notre part et de la part des Barons que toutes les susdites conditions seront observées de bonne foi, et sans mauvaises intentions. Donné de Notre main, en présence des susdits témoins et plusieurs autres, dans la Prairie de Runnymede, entre Windsor et Staines, le quinzième jour de juin, durant la dix-septième année de Notre règne. »

PETITION OF RIGHTS (7 JUIN 1628) « 1. Les lords spirituels et temporels et les communes assemblés en Parlement représentent très humblement à notre souverain seigneur le Roi qu'il est déclaré et arrêté par un statut fait sous le règne d'Edouard 1er, et connu sous le nom de statut de tallagio non concedendo, que le Roi ou ses héritiers n'aient de taille ou aide dans ce royaume sans le consentement des archevêques, évêques, comtes, barons, chevaliers, bourgeois et autres hommes libres des communes de ce royaume; que, par l'autorité du Parlement, convoqué en la 25e année du règne du roi Edouard III, il est déclaré et établi que personne ne pourrait être à l'avenir contraint de prêter malgré soi de l'argent au Roi, parce que l'obligation était contraire à la raison et aux libertés du pays; que d'autres lois du royaume défendent de lever des charges ou aides connues sous le nom de don gratuit (bénévolence) ni toutes autres impositions analogues; que par lesdits statuts ou autres bonnes lois de ce royaume, vos sujets ont hérité de cette franchise, à savoir qu'ils ne sauraient être contraints à participer à aucune taxe, taille, aide ni autre charge analogue, sans le commun consentement de la Nation exprimé en Parlement; (…) »

BILL OF RIGHTS (22 JANVIER 1689)

« Attendu qu'assemblés à Westminster, les lords spirituels et temporels et les Communes représentant légalement, pleinement et librement toutes les classes du peuple de ce royaume ont fait, le 30 février de l'an de N.-S. 1688, en la présence de Leurs Majestés, alors désignées et connues sous les noms de Guillaume et

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Marie, prince et princesse d'Orange, une déclaration par écrit, dans les termes suivants :

[... ] Considérant que l'abdication du ci-devant Jacques Il avant rendu le trône vacant, Son Altesse le prince d'Orange (dont il a plu à Dieu Tout-Puissant de faire le glorieux instrument qui devait délivrer ce royaume du papisme et du pouvoir arbitraire) a fait par l'avis des lords spirituels et temporels et de plusieurs personnes notables des Communes, adresser des lettres aux lords spirituels et temporels protestants et d'autres lettres aux différents comtés, cités, universités, bourgs et aux cinq ports pour qu'ils eussent à choisir des individus capables de les représenter dans le Parlement qui devait être assemblé et siéger à Westminster le 22e jour de janvier 1688, aux fins d'aviser à ce que la religion, les lois et les libertés ne pussent plus désormais être en danger d'être renversées ; qu'en vertu desdites lettres les élections ont été faites ;

Dans ces circonstances, lesdits lords spirituels et temporels et les Communes, aujourd'hui assemblés en vertu de leurs lettres et élections, constituant ensemble la représentation pleine et libre de la Nation et considérant gravement les meilleurs moyens d'atteindre le but susdit, déclarent d'abord (comme leurs ancêtres ont toujours fait en pareil cas), pour assurer leurs anciens droits et libertés : (…) 4e Qu'une levée d'argent pour la Couronne ou à son usage, sous prétexte de prérogative, sans le consentement du Parlement, pour un temps plus long et d'une manière autre qu'elle n'est ou ne sera consentie par le Parlement est illégale ; (…) 6e Que la levée et l'entretien d'une armée dans le royaume, en temps de paix, sans le consentement du Parlement, est contraire à la loi ; »

DECLARATION DES DROITS DE L'HOMME ET

DU CITOYEN DU 26 AOUT 1789 Art. 13 DDHC: Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.

Art. 14 DDHC : Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.

Art. 15 DDHC : La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.

CONSTITUTION DU 3 SEPTEMBRE 1791

TITRE V - Des contributions publiques Article 1. - Les contributions publiques seront délibérées et fixées chaque année par le Corps législatif, et ne pourront subsister au-delà du dernier jour de la session suivante, si elles n'ont pas été expressément renouvelées.

Art. 3. - Les comptes détaillés de la dépense des départements ministériels, signés et certifiés par les ministres ou ordonnateurs généraux, seront rendus publics par la voie de l'impression, au commencement des sessions de chaque législature. - Il en sera de même des états de recette des diverses contributions, et de tous les revenus publics. - Les états de ces dépenses et recettes seront distingués suivant leur nature, et exprimeront les sommes touchées et dépensées année par année dans chaque district. - Les dépenses particulières à chaque département, et relatives aux tribunaux, aux corps administratifs et autres établissements, seront également rendues publiques.

CHARTE CONSTITUTIONNELLE DU 4 JUIN 1814

Article 47. - La Chambre des députés reçoit toutes les propositions d'impôts ; ce n'est qu'après que ces propositions ont été admises, qu'elles peuvent être portées à la Chambre des pairs.

Article 48. - Aucun impôt ne peut être établi ni perçu, s'il n'a été consenti par les deux Chambres et sanctionné par le roi.

CHARTE CONSTITUTIONNELLE DU 14 AOÛT 1830

Article 40. - Aucun impôt ne peut être établi ni perçu, s'il n'a été consenti par les deux Chambres et sanctionné par le roi.

CONSTITUTION DU 4 NOVEMBRE 1848 Article 16. - Aucun impôt ne peut être établi ni perçu qu'en vertu de la loi.

Article 17. - L'impôt direct n'est consenti que pour un an. - Les impositions indirectes peuvent être consenties pour plusieurs années.

CONSTITUTION DU 14 JANVIER 1852 Article 39. - Le Corps législatif discute et vote les projets de loi et l'impôt.

CONSTITUTION DU 27 OCTOBRE 1946

Article 16. - L'Assemblée nationale est saisie du projet de budget.

Cette loi ne pourra comprendre que les dispositions strictement financières.

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Une loi organique réglera le mode de présentation du budget.

Article 17. - Les députés à l'Assemblée nationale possèdent l'initiative des dépenses.

Toutefois, aucune proposition tendant à augmenter les dépenses prévues ou à créer des dépenses nouvelles ne pourra être présentée lors de la discussion du budget, des crédits prévisionnels et supplémentaires.

Article 18. - L'Assemblée nationale règle les comptes de la Nation.

Elle est, à cet effet, assistée par la Cour des comptes.

L'Assemblée nationale peut charger la Cour des comptes de toutes enquêtes et études se rapportant à l'exécution des recettes et des dépenses publiques ou à la gestion de la Trésorerie.

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LOI ORGANIQUE N°2001-692 DU 1 AOUT 2001 DITE LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

PUBLICATION AU JORF DU 2 AOUT 2001 LOI ORGANIQUE N°2001-692 DU 1 AOUT 2001 LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES TITRE Ier : DES LOIS DE FINANCES.

Article 1 Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. L'exercice s'étend sur une année civile. Ont le caractère de lois de finances : 1° La loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives ; 2° La loi de règlement ; 3° Les lois prévues à l'article 45.

TITRE II : DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ETAT.

Article 2 Les ressources et les charges de l'Etat comprennent les ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie. Les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51.

Chapitre Ier : Des ressources et des charges budgétaires.

Article 3 Les ressources budgétaires de l'Etat comprennent : 1° Des impositions de toute nature ; 2° Les revenus courants de ses activités industrielles et commerciales, de son domaine, de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits, les rémunérations des services rendus par lui, les retenues et cotisations sociales établies à son profit, le produit des amendes, les versements d'organismes publics et privés autres que ceux relevant des opérations de trésorerie, et les produits résultant des opérations de trésorerie autres que les primes à l'émission d'emprunts de l'Etat ; 3° Les fonds de concours, ainsi que les dons et legs consentis à son profit ; 4° Les revenus courants divers ; 5° Les remboursements des prêts et avances ;

6° Les produits de cession de son domaine, de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits ; 7° Les produits exceptionnels divers.

Article 4 La rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée.

Article 5 I. - Les charges budgétaires de l'Etat sont regroupées sous les titres suivants : 1° Les dotations des pouvoirs publics ; 2° Les dépenses de personnel ; 3° Les dépenses de fonctionnement ; 4° Les charges de la dette de l'Etat ; 5° Les dépenses d'investissement ; 6° Les dépenses d'intervention ; 7° Les dépenses d'opérations financières. II. - Les dépenses de personnel comprennent : - les rémunérations d'activité ; - les cotisations et contributions sociales ; - les prestations sociales et allocations diverses. Les dépenses de fonctionnement comprennent : - les dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel ; - les subventions pour charges de service public. Les charges de la dette de l'Etat comprennent : - les intérêts de la dette financière négociable ; - les intérêts de la dette financière non négociable ; - les charges financières diverses. Les dépenses d'investissement comprennent : - les dépenses pour immobilisations corporelles de l'Etat ; - les dépenses pour immobilisations incorporelles de l'Etat. Les dépenses d'intervention comprennent : - les transferts aux ménages ; - les transferts aux entreprises ; - les transferts aux collectivités territoriales ; - les transferts aux autres collectivités ; - les appels en garantie. Les dépenses d'opérations financières comprennent : - les prêts et avances ; - les dotations en fonds propres ; - les dépenses de participations financières.

Article 6 Les ressources et les charges budgétaires de l'Etat sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses. Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général.

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Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte.

Chapitre II : De la nature et de la portée des autorisations budgétaires.

Article 7 I. - Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'Etat sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission. Toutefois, une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d'entre eux faisant l'objet d'une ou de plusieurs dotations. De même, une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes : 1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ; 2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation. II. - Les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation. Les crédits d'un programme ou d'une dotation sont présentés selon les titres mentionnés à l'article 5. La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature. III. - A l'exception des crédits de la dotation prévue au 2° du I, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ces plafonds sont spécialisés par ministère. IV. - Les crédits ouverts sont mis à la disposition des ministres. Les crédits ne peuvent être modifiés que par une loi de finances ou, à titre exceptionnel, en application des dispositions prévues aux articles 11 à 15, 17, 18 et 21. La répartition des emplois autorisés entre les ministères ne peut être modifiée que par une loi de finances ou, à titre exceptionnel, en application du II de l'article 12.

Article 8

Modifié par Loi n°2005-779 du 12 juillet 2005 art. 7 (JORF 13 juillet 2005). Les crédits ouverts sont constitués d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement. Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. L'autorisation d'engagement afférente aux opérations menées en partenariat pour lesquelles l'Etat confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur réalisation, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion couvre, dès l'année où le contrat est conclu, la totalité de l'engagement juridique. Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement. Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts.

Article 9 Les crédits sont limitatifs, sous réserve des dispositions prévues aux articles 10 et 24. Les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. Les conditions dans lesquelles des dépenses peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante sont définies par une disposition de loi de finances. Les plafonds des autorisations d'emplois sont limitatifs.

Article 10 Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. Les crédits prévus au premier alinéa ne peuvent faire l'objet ni des annulations liées aux mouvements prévus aux articles 12 et 13 ni des mouvements de crédits prévus à l'article 15.

Article 11 En tant que de besoin, les crédits ouverts sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles sont répartis par programme, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances.

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Les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations sont, par arrêté du ministre chargé des finances, répartis par programme. Cet arrêté ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel.

Article 12 I. - Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère. Le montant cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des programmes concernés. Ce plafond s'applique également aux crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel pour chacun des programmes concernés. II. - Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d'origine. Ces transferts peuvent être assortis de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés. III. - Les virements et transferts sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et des autres commissions concernées. L'utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l'établissement d'un compte rendu spécial, inséré au rapport établi en application du 4° de l'article 54. IV. - Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit de programmes non prévus par une loi de finances. Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel à partir d'un autre titre.

Article 13

En cas d'urgence, des décrets d'avance pris sur avis du Conseil d'Etat et après avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. A cette fin, les décrets d'avance procèdent à l'annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires. Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année. La commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret. La signature du décret ne peut intervenir qu'après réception des avis de ces commissions ou, à défaut, après l'expiration du délai susmentionné. La ratification des modifications apportées, sur le fondement des deux alinéas précédents, aux crédits ouverts par la dernière loi de finances est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. En cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, par décret d'avance pris en Conseil des ministres sur avis du Conseil d'Etat. Un projet de

loi de finances portant ratification de ces crédits est déposé immédiatement ou à l'ouverture de la plus prochaine session du Parlement.

Article 14 I. - Afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée, un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances. Un crédit devenu sans objet peut être annulé par un décret pris dans les mêmes conditions. Avant sa publication, tout décret d'annulation est transmis pour information aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et aux autres commissions concernées. Le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article et de l'article 13 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours. II. - Les crédits dont l'annulation est proposée par un projet de loi de finances rectificative sont indisponibles pour engager ou ordonnancer des dépenses à compter de son dépôt jusqu'à l'entrée en vigueur de ladite loi ou, le cas échéant, jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel interdisant la mise en application de ces annulations en vertu du premier alinéa de l'article 62 de la Constitution. III. - Tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

Article 15 I. - Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes. II. - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel. Sous réserve des dispositions prévues à l'article 21, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes : 1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ; 2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances. III. - Les crédits ouverts sur un programme en application des dispositions du II de l'article 17 et disponibles à la fin de l'année sont reportés sur le même programme ou, à défaut, sur

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un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Le montant des crédits ainsi reportés ne peut excéder la différence entre les recettes et les dépenses constatées sur le fondement des dispositions précitées. Les reports de crédits de paiement effectués en application du présent paragraphe ne sont pas pris en compte pour apprécier les limites fixées aux 1° et 2° du II. IV. - Les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement ou des crédits de paiement a été constatée.

Chapitre III : Des affectations de recettes.

Article 16 Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial.

Article 17 I. - Les procédures particulières permettant d'assurer une affectation au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial sont la procédure de fonds de concours, la procédure d'attribution de produits et la procédure de rétablissement de crédits. II. - Les fonds de concours sont constitués, d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, par les produits de legs et donations attribués à l'Etat. Les fonds de concours sont directement portés en recettes au budget général, au budget annexe ou au compte spécial considéré. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre chargé des finances sur le programme ou la dotation concernée. Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. Les plafonds de dépenses et de charges prévus au 6° du I de l'article 34 incluent le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours. L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. A cette fin, un décret en Conseil d'Etat définit les règles d'utilisation des crédits ouverts par voie de fonds de concours. III. - Les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'Etat peuvent, par décret pris sur le rappport du ministre chargé des finances, faire l'objet d'une procédure d'attribution de produits. Les règles relatives aux fonds de concours leur sont applicables. Les crédits ouverts dans le cadre de cette procédure sont affectés au service concerné. IV. - Peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé des finances :

1° Les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ; 2° Les recettes provenant de cessions entre services de l'Etat ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires.

Article 18 I. - Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services. La création d'un budget annexe et l'affectation d'une recette à un budget annexe ne peuvent résulter que d'une disposition de loi de finances. II. - Un budget annexe constitue une mission, au sens des articles 7 et 47. Sous réserve des règles particulières définies au présent article, les opérations des budgets annexes sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général. Par dérogation aux dispositions du II de l'article 7 et de l'article 29, les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable général, en deux sections. La section des opérations courantes retrace les recettes et les dépenses de gestion courante. La section des opérations en capital retrace les recettes et les dépenses afférentes aux opérations d'investissement et aux variations de l'endettement. Par dérogation aux dispositions du III de l'article 7, les plafonds des autorisations d'emplois dont sont assortis les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont spécialisés par budget annexe. Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux prévisions des lois de finances, les crédits pour amortissement de la dette peuvent être majorés à due concurrence, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Aucun des mouvements de crédits prévus aux articles 11 et 12 ne peut être effectué entre le budget général et un budget annexe.

Article 19 Les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finances. Les catégories de comptes spéciaux sont les suivantes : 1° Les comptes d'affectation spéciale ; 2° Les comptes de commerce ; 3° Les comptes d'opérations monétaires ; 4° Les comptes de concours financiers. L'affectation d'une recette à un compte spécial ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances.

Article 20 I. - Il est interdit d'imputer directement à un compte spécial des dépenses résultant du paiement de traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature. Sous réserve des règles particulières prévues aux articles 21 à 24, les opérations des comptes spéciaux sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général. Sauf dispositions contraires prévues par

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une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté sur l'année suivante. II. - Chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission au sens des articles 7 et 47. Leurs crédits sont spécialisés par programme. Aucun des mouvements de crédits prévus aux articles 11 et 12 ne peut être effectué entre le budget général et un compte spécial doté de crédits.

Article 21 I. - Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte. Les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale. Les versements du budget général au profit de ce compte ne sont pas soumis à la limite prévue au premier alinéa. Il en est de même pour les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires. Les versements du budget général au profit de ce compte ne sont pas soumis à la limite prévue au premier alinéa. II. - Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale. En cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création. Durant cette dernière période, le découvert ne peut être supérieur à un montant fixé par la loi de finances créant le compte. Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. Au préalable, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des raisons de cet excédent, de l'emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d'exécution du compte jusqu'à la fin de l'année. Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année sont reportés sur l'année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l'article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte.

Article 22 I. - Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de ces comptes, des opérations

d'investissement financier, de prêts ou d'avances, ainsi que des opérations d'emprunt. II. - Les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont retracées dans un compte de commerce déterminé. Ce compte est divisé en sections distinguant les opérations selon leur nature. Chaque section est dotée d'une autorisation de découvert. Sont déterminés par une disposition de loi de finances : - la nature des opérations autorisées, chaque année, sur chaque section ; - le caractère limitatif ou évaluatif de chaque autorisation de découvert ; - les modalités générales d'information du Parlement sur l'activité du compte et les modalités particulières selon lesquelles le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances de tout dépassement d'une autorisation de découvert ; - les conditions générales de fonctionnement du compte.

Article 23 Les comptes d'opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. Pour cette catégorie de comptes, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif.

Article 24 Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'Etat. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs. Les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'Etat. Le montant de l'amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé. Toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur : - soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ; - soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une publication au Journal officiel ; - soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l'exercice dans les conditions prévues à l'article 37. Les remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général.

Chapitre IV : Des ressources et des charges de trésorerie.

Article 25

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Les ressources et les charges de trésorerie de l'Etat résultent des opérations suivantes : 1° Le mouvement des disponibilités de l'Etat ; 2° L'escompte et l'encaissement des effets de toute nature émis au profit de l'Etat ; 3° La gestion des fonds déposés par des correspondants ; 4° L'émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts et autres dettes de l'Etat. Les ressources et les charges de trésorerie afférentes à ces opérations incluent les primes et décotes à l'émission.

Article 26 Les opérations prévues à l'article 25 sont effectuées conformément aux dispositions suivantes : 1° Le placement des disponibilités de l'Etat est effectué conformément aux autorisations annuelles générales ou particulières données par la loi de finances de l'année ; 2° Aucun découvert ne peut être consenti aux correspondants prévus au 3° de l'article 25 ; 3° Sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat (1) ; 4° L'émission, la conversion et la gestion des emprunts sont effectuées conformément aux autorisations annuelles générales ou particulières données par la loi de finances de l'année. Sauf disposition expresse d'une loi de finances, les emprunts émis par l'Etat sont libellés en euros. Ils ne peuvent prévoir d'exonération fiscale. Les emprunts émis par l'Etat ou toute autre personne morale de droit public ne peuvent être utilisés comme moyen de paiement d'une dépense publique. Les remboursements d'emprunts sont exécutés conformément au contrat d'émission. (1) NOTA : Les dispositions de cet alinéa sont applicables à compter du 1er janvier 2004. Chapitre V : Des comptes de l'Etat.

Article 27 L'Etat tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations. En outre, il met en oeuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.

Article 28 La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires obéit aux principes suivants : 1° Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ; 2° Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée, quelle que soit la date de la créance.

Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, des recettes et des dépenses budgétaires peuvent être comptabilisées au cours d'une période complémentaire à l'année civile, dont la durée ne peut excéder vingt jours. En outre, lorsqu'une loi de finances rectificative est promulguée au cours du dernier mois de l'année civile, les opérations de recettes et de dépenses qu'elle prévoit peuvent être exécutées au cours de cette période complémentaire. Les recettes et les dépenses portées aux comptes d'imputation provisoire sont enregistrées aux comptes définitifs au plus tard à la date d'expiration de la période complémentaire. Le détail des opérations de recettes qui, à titre exceptionnel, n'auraient pu être imputées à un compte définitif à cette date figure dans l'annexe prévue par le 7° de l'article 54.

Article 29

Les ressources et les charges de trésorerie sont imputées à des comptes de trésorerie par opération. Les recettes et les dépenses de nature budgétaire résultant de l'exécution d'opérations de trésorerie sont imputées dans les conditions prévues à l'article 28.

Article 30 La comptabilité générale de l'Etat est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement. Les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action. Elles sont arrêtées après avis d'un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. Cet avis est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et publié.

Article 31 Les comptables publics chargés de la tenue et de l'établissement des comptes de l'Etat veillent au respect des principes et règles mentionnés aux articles 27 à 30. Ils s'assurent notamment de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures.

TITRE III : DU CONTENU ET DE LA PRESENTATION DES LOIS DE FINANCES. Chapitre Ier : Du principe de sincérité.

Article 32 Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

Article 33

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(Dispositions déclarées non conformes à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001) Sous réserve des dispositions de l'article 13 de la présente loi organique, lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire sont susceptibles d'affecter les ressources ou les charges de l'Etat dans le courant de l'année, les conséquences de chacune d'entre elles sur les composantes de l'équilibre financier doivent être évaluées et autorisées dans la plus prochaine loi de finances afférente à cette année.

Chapitre II : Des dispositions des lois de finances .

Article 34 La loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes. I. - Dans la première partie, la loi de finances de l'année : 1° Autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ; 2° Comporte les dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui affectent l'équilibre budgétaire ; 3° Comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l'Etat ; 4° Evalue chacun des prélèvements mentionnés à l'article 6 ; 5° Comporte l'évaluation de chacune des recettes budgétaires ; 6° Fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat ; 7° Arrête les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre ; 8° Comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'Etat prévues à l'article 26 et évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ; 9° Fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an ; 10° Arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat. II. - Dans la seconde partie, la loi de finances de l'année : 1° Fixe, pour le budget général, par mission, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ; 2° Fixe, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d'emplois ; 3° Fixe, par budget annexe et par compte spécial, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts ou des découverts autorisés ; 4° Fixe, pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, par programme, le montant du plafond des reports prévu au 2° du II de l'article 15 ; 5° Autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime ; 6° Autorise l'Etat à prendre en charge les dettes de tiers, à constituer tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement ; 7° Peut :

a) Comporter des dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ; b) Comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année ; c) Définir les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ; d) Approuver des conventions financières ; e) Comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; f) Comporter toutes dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics. III. - La loi de finances de l'année doit comporter les dispositions prévues aux 1°, 5°, 6°, 7° et 8° du I et aux 1°, 2° et 3° du II.

Article 35 Sous réserve des exceptions prévues par la présente loi organique, seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année prévues aux 1° et 3° à 10° du I et au 1° à 6° du II de l'article 34. Le cas échéant, elles ratifient les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances. Les lois de finances rectificatives doivent comporter les dispositions prévues aux 6° et 7° du I de l'article 34. Les lois de finances rectificatives sont présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de l'année. Les dispositions de l'article 55 leur sont applicables.

Article 36 L'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances.

Article 37 I. - La loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle. II. - La loi de règlement arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année correspondante, présenté dans un tableau de financement. III. - La loi de règlement approuve le compte de résultat de l'exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues à l'article 30. Elle affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes. IV. - Le cas échéant, la loi de règlement : 1° Ratifie les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances afférente à cette année ; 2° Ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés ; 3° Majore, pour chaque compte spécial concerné, le montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté ; 4° Arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant ;

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5° Apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial. V. - La loi de règlement peut également comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l'Etat et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

TITRE IV : DE L'EXAMEN ET DU VOTE DES PROJETS DE LOI DE FINANCES.

Article 38 Sous l'autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en conseil des ministres.

Chapitre Ier : Du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative.

Article 39 Le projet de loi de finances de l'année, y compris les documents prévus aux articles 50 et 51, est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget. Il est immédiatement renvoyé à l'examen de la commission chargée des finances. Toutefois, chaque annexe générale destinée à l'information et au contrôle du Parlement est déposée sur le bureau des assemblées et distribuée au moins cinq jours francs avant l'examen, par l'Assemblée nationale en première lecture, des recettes ou des crédits auxquels elle se rapporte (1). (1) NOTA : Les dispositions de cet alinéa sont applicables à compter du 1er janvier 2002 (article 65 de la loi n° 2001-692).

Article 40 l'Assemblée nationale doit se prononcer, en première lecture, dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet de loi de finances. Le Sénat doit se prononcer en première lecture dans un délai de vingt jours après avoir été saisi. Si l'Assemblée nationale n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet dans le délai prévu au premier alinéa, le Gouvernement saisit le Sénat du texte qu'il a initialement présenté, modifié le cas échéant par les amendements votés par l'Assemblée nationale et acceptés par lui. Le Sénat doit alors se prononcer dans un délai de quinze jours après avoir été saisi. Si le Sénat n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet de loi de finances dans le délai imparti, le Gouvernement saisit à nouveau l'Assemblée du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et acceptés par lui. Le projet de loi de finances est ensuite examiné selon la procédure d'urgence dans les conditions prévues à l'article 45 de la Constitution. Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans le délai de soixante-dix jours après le dépôt du projet, les dispositions de ce dernier peuvent être mises en vigueur par ordonnance.

Article 41 Le projet de loi de finances de l'année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement afférent à l'année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de finances.

Article 42 La seconde partie du projet de loi de finances de l'année et, s'il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première partie.

Article 43 Les évaluations de recettes font l'objet d'un vote d'ensemble pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux. Les évaluations de ressources et de charges de trésorerie font l'objet d'un vote unique. La discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission. Les votes portent à la fois sur les autorisations d'engagement et sur les crédits de paiement. Les plafonds des autorisations d'emplois font l'objet d'un vote unique. Les crédits des budgets annexes et les crédits ou les découverts des comptes spéciaux sont votés par budget annexe et par compte spécial.

Article 44 Dès la promulgation de la loi de finances de l'année ou d'une loi de finances rectificative, ou dès la publication de l'ordonnance prévue à l'article 47 de la Constitution, le Gouvernement prend des décrets portant : 1° Répartition par programme ou par dotation des crédits ouverts sur chaque mission, budget annexe ou compte spécial ; 2° Fixation, par programme, du montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel. Ces décrets répartissent et fixent les crédits conformément aux annexes explicatives prévues aux 5° et 6° de l'article 51 et au 2° de l'article 53, modifiées, le cas échéant, par les votes du Parlement. Les crédits fixés par les décrets de répartition ne peuvent être modifiés que dans les conditions prévues par la présente loi organique.

Article 45 Dans le cas prévu au quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, le Gouvernement dispose des deux procédures prévues ci-dessous : 1° Il peut demander à l'Assemblée nationale, avant le 11 décembre de l'année qui précède le début de l'exercice, d'émettre un vote séparé sur l'ensemble de la première partie de la loi de finances de l'année. Ce projet de loi partiel est soumis au Sénat selon la procédure d'urgence ; 2° Si la procédure prévue au 1° n'a pas été suivie ou n'a pas abouti, le Gouvernement dépose, avant le 19 décembre de l'année qui précède le début de l'exercice, devant l'Assemblée nationale, un projet de loi spéciale l'autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année. Ce projet est discuté selon la procédure d'urgence.

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Si la loi de finances de l'année ne peut être promulguée ni mise en application en vertu du premier alinéa de l'article 62 de la Constitution, le Gouvernement dépose immédiatement devant l'Assemblée nationale un projet de loi spéciale l'autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année. Ce projet est discuté selon la procédure d'urgence. Après avoir reçu l'autorisation de continuer à percevoir les impôts soit par la promulgation de la première partie de la loi de finances de l'année, soit par la promulgation d'une loi spéciale, le Gouvernement prend des décrets ouvrant les crédits applicables aux seuls services votés. La publication de ces décrets n'interrompt pas la procédure de discussion du projet de loi de finances de l'année, qui se poursuit dans les conditions prévues par les articles 45 et 47 de la Constitution et par les articles 40, 42, 43 et 47 de la présente loi organique. Les services votés, au sens du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, représentent le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année. Chapitre II : Du projet de loi de règlement.

Article 46 Le projet de loi de règlement, y compris les documents prévus à l'article 54 et aux 4° et 5° de l'article 58, est déposé et distribué avant le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte.

Chapitre III : Dispositions communes.

Article 47 Au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission. Tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient. Les amendements non conformes aux dispositions de la présente loi organique sont irrecevables.

TITRE V : DE L'INFORMATION ET DU CONTROLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES. Chapitre Ier : De l'information.

Article 48 En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant : 1° Une analyse des évolutions économiques constatées depuis l'établissement du rapport mentionné à l'article 50 ; 2° Une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ;

3° Une évaluation à moyen terme des ressources de l'Etat ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ; 4° La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante (1). Ce rapport peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Article 49 En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année, et sans préjudice de toute autre disposition relative à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et les autres commissions concernées adressent des questionnaires au Gouvernement avant le 10 juillet de chaque année. Celui-ci y répond par écrit au plus tard le 10 octobre.

Article 50 Modifié par Loi n°2005-779 du 12 juillet 2005 art. 8 (JORF 13 juillet 2005). Est joint au projet de loi de finances de l'année un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation. Il comprend notamment la présentation des hypothèses, des méthodes et des résultats des projections sur la base desquelles est établi le projet de loi de finances de l'année. Il explicite le passage, pour l'année considérée et celle qui précède, du solde budgétaire à la capacité ou au besoin de financement de l'Etat tel qu'il est mesuré pour permettre la vérification du respect des engagements européens de la France, en indiquant notamment l'impact des opérations mentionnées au deuxième alinéa de l'article 8. Il présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne. Sont joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la nation qui comportent une présentation des comptes des années précédentes.

Article 51 Sont joints au projet de loi de finances de l'année : 1° Une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ; 2° Une analyse des changements de la présentation budgétaire faisant connaître leurs effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire de l'année concernée ; 3° Une présentation des recettes et des dépenses budgétaires et une section de fonctionnement et une section d'investissement ; 4° Une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales ;

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4° bis Une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ; 5° Des annexes explicatives développant conformément aux dispositions de l'article 5, pour l'année en cours et l'année considérée, par programme ou par dotation, le montant des crédits présentés par titre et présentant, dans les mêmes conditions, une estimation des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performances de chaque programme précisant : a) La présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ; b) L'évaluation des dépenses fiscales ; c) La justification de l'évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l'année antérieure, aux crédits ouverts par la loi de finances de l'année en cours et à ces mêmes crédits éventuellement majorés des crédits reportés de l'année précédente, en indiquant leurs perspectives d'évolution ultérieure ; d) L'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ; e) Par catégorie, présentée par corps ou par métier, ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'Etat et la justification des variations par rapport à la situation existante ; f) Une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public prévue au II de l'article 5 et la justification des variations par rapport à la situation existante ; 6° Des annexes explicatives développant, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant du découvert ou des recettes et des crédits proposés par programme ou par dotation. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performances de chacun d'entre eux, dans les conditions prévues au 5° en justifiant les prévisions de recettes et, le cas échéant, son découvert ; 7° Des annexes générales prévues par les lois et règlements destinées à l'information et au contrôle du Parlement.

Article 52 En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution. Ce rapport comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, envisagées par le Gouvernement. Ce rapport peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Article 53 Sont joints à tout projet de loi de finances rectificative :

1° Un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'il comporte ; 2° Une annexe explicative détaillant les modifications de crédits proposées ; 3° Des tableaux récapitulant les mouvements intervenus par voie réglementaire et relatifs aux crédits de l'année en cours.

Article 54 Sont joints au projet de loi de règlement : 1° Le développement des recettes du budget général ; 2° Des annexes explicatives, développant, par programme ou par dotation, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées, en indiquant les écarts avec la présentation par titre des crédits ouverts, et les modifications de crédits demandées. Elles présentent également l'écart entre les estimations et les réalisations au titre des fonds de concours ; 3° Une annexe explicative présentant les recettes et les dépenses effectives du budget de l'Etat selon les conventions prévues au 3° de l'article 51 et comportant pour chaque programme, les justifications des circonstances ayant conduit à ne pas engager les dépenses correspondant aux crédits destinés à financer les dépenses visées au 5° du I de l'article 5 ; 4° Les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement : a) Les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés ; b) La justification, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées, en précisant, le cas échéant, l'origine des dépassements de crédits exceptionnellement constatés pour cause de force majeure ; c) La gestion des autorisations d'emplois, en précisant, d'une part, la répartition des emplois effectifs selon les modalités prévues au e du 5° de l'article 51, ainsi que les coûts correspondants et, d'autre part, les mesures justifiant la variation du nombre des emplois présentés selon les mêmes modalités ainsi que les coûts associés à ces mesures ; d) La présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public prévue au II de l'article 5 ; 5° Des annexes explicatives développant, par programme ou par dotation, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts ou du découvert autorisé, ainsi que les modifications de crédits ou de découvert démandées, Ces annexes sont accompagnées du rapport annuel de performances de chacun d'entre eux, dans les conditions prévues au 4° ; 6° Des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité selon les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article 27 ; 7° Le compte général de l'Etat, qui comprend la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan et ses annexes parmi lesquelles la présentation du traitement comptable des opérations mentionnées au deuxième alinéa de l'article 8, ainsi qu'une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat. Il est accompagné d'un rapport de présentation, qui

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indique notamment les changements des méthodes et des règles comptables appliqués au cours de l'exercice.

Article 55 Chacune des dispositions d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat fait l'objet d'une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l'année considérée et, le cas échéant, des années suivantes.

Article 56 Les décrets et arrêtés prévus par la présente loi organique sont publiés au Journal officiel. Il en est de même des rapports qui en présentent les motivations, sauf en ce qui concerne les sujets à caractère secret touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ou aux affaires étrangères.

Chapitre II : Du contrôle.

Article 57 Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet. A cet effet, ils procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis. Les personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le président et le rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée ont l'obligation de s'y soumettre. Elles sont déliées du secret professionnel sous les réserves prévues à l'alinéa précédent.

Article 58

(Dispositions déclarées non conformes à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001) La mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment : 1° L'obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et le rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée dans le cadre des missions de contrôle et d'évaluation prévues à l'article 57 ; 2° La réalisation de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées

des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane, qui statue sur leur publication ; 3° Le dépôt d'un rapport préliminaire conjoint au dépôt du rapport mentionné à l'article 48 relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur ; 4° Le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par programme l'exécution des crédits (1) ; 5° La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées ; 6° Le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances. Les rapports visés aux 3°, 4° et 6° sont, le cas échéant, accompagnés des réponses des ministres concernés. Le rapport annuel de la Cour des comptes peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Article 59 Lorsque, dans le cadre d'une mission de contrôle et d'évaluation, la communication des renseignements demandés en application de l'article 57 ne peut être obtenue au terme d'un délai raisonnable, apprécié au regard de la difficulté de les réunir, les présidents des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent demander à la juridiction compétente, statuant en référé, de faire cesser cette entrave sous astreinte.

Article 60 Lorsqu'une mission de contrôle et d'évaluation donne lieu à des observations notifiées au Gouvernement, celui-ci y répond, par écrit, dans un délai de deux mois.

TITRE VI : ENTREE EN VIGUEUR ET APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE.

Article 61 Dans un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi organique, toute garantie de l'Etat qui n'a pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances doit faire l'objet d'une telle autorisation. Une annexe récapitulant les garanties de l'Etat qui, au 31 décembre 2004, n'ont pas été expressément autorisées par une loi de finances est jointe au projet de loi de règlement du budget de l'année 2004.

Article 62 I. - Les dispositions du II de l'article 15 sont applicables aux crédits de dépenses ordinaires et aux crédits de paiement de l'exercice 2005, pour ceux d'entre eux qui sont susceptibles de faire l'objet de reports.

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II. - Les dispositions du III de l'article 15 sont applicables aux crédits ouverts dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et disponibles à la fin de l'exercice 2005.

Article 63 A défaut de dispositions législatives particulières, les taxes régulièrement perçues au cours de la deuxième année suivant celle de la publication de la présente loi organique en application de l'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 précitée peuvent être perçues, jusqu'au 31 décembre de cette année, selon l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement en vigueur à la date de leur établissement.

Article 64

L'échéance de l'article 46 et les dispositions du 7° de l'article 54 sont applicables pour la première fois au projet de loi de règlement relatif à l'exécution du budget afférent à la quatrième année suivant celle de la publication de la présente loi organique. Les projets de loi de règlement afférents aux années antérieures sont déposées et distribuées au plus tard le 30 juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel ils se rapportent.

Article 65 Les dispositions des articles 14, 25, 26, à l'exception du 3°, 32, 33, 36, du deuxième alinéa de l'article 39, des articles 41, 42, 49, 50, 52, 53, 55, 57, 58, à l'exception du 4° et du 5°, 59, 60 et 68 sont applicables à compter du 1er janvier 2002. Les dispositions de l'article 48, à l'exception du 4°, sont applicables à compter du 1er janvier 2003. Les dispositions du 3° de l'article 26 sont applicables à compter du 1er janvier 2004.

Article 66 I. - Est joint au projet de loi de finances pour 2005 un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la présente loi organique. II. - Au cours de la préparation du projet de loi de finances pour 2006, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sont informées par le Gouvernement de la nomenclature qu'il envisage pour les missions et les programmes prévus à l'article 7.

Article 67 Sous réserve des dispositions prévues aux articles 61 à 66, l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 précitée est abrogée le 1er janvier 2005. Toutefois, ses dispositions demeurent applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures. Sous réserve des articles 61 à 66 et de la dernière phrase de l'alinéa précédent, la présente loi organique entre en vigueur le 1er janvier 2005.

Article 68 Des décrets en Conseil d'Etat pourvoient, en tant que de besoin, à l'exécution de la présente loi organique. _________________

Jacques Chirac Le Président de la République : Le Premier ministre, Lionel Jospin Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, Laurent Fabius La secrétaire d'Etat au budget, Florence Parly _________________ Conseil constitutionnel : Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 publiée au Journal officiel de ce jour.

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PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

Les lois de programmation des finances publiques (LPFP) et Budget triennal de l’État

(http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/) La Constitution française consacre désormais la catégorie des lois de programmation des finances publiques, toutes administrations publiques confondues – État, administrations de sécurité sociale et administrations publiques locales. Cette nouvelle catégorie de loi définit « les orientations pluriannuelles des finances publiques » à moyen terme. Concernant les dépenses de l’État, la loi de programmation des finances publiques définit pour les 3 premières années de la programmation les plafonds des crédits des missions du budget général, constituant le budget triennal de l’État. Les lois de programmation des finances publiques (LPFP) sont une nouvelle catégorie de normes financières, introduite à l’article 34 de la Constitution lors de la révision du 23 juillet 2008. Elles s’inscrivent dans une démarche de gestion pluriannuelle des finances publiques tendue vers l’équilibre budgétaire. Il y a lieu de rappeler que cette innovation ne remet pas en cause le principe de l’annualité budgétaire. En effet, il ne s’agit ici que d’une loi ordinaire, cadrant la trajectoire financière globale de l’ensemble des administrations publiques (APU), c’est-à-dire l’État, les organismes divers d’administration centrale(ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO). Les LPFP ne sont pas des lois de finances, et leurs dispositions ne sauraient contraindre ni le Gouvernement ni le Parlement dans la procédure annuelle de préparation et d’adoption du budget. En tant que tel, l’outil a une portée juridique assez faible mais apporte une certaine forme de solennité, grâce au vote de la représentation nationale, aux engagements financiers que souscrit la France auprès des autorités européennes, notamment à travers les programmes pluriannuels de stabilité déterminant l’objectif de moyen terme (OMT) transmis chaque année à Bruxelles par l’exécutif, en amont de la préparation du budget. Les LPFP ont pris une importance accrue avec la ratification le 22 octobre 2012 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et l’adoption subséquente de la loi organique 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP). Bien que leur nature juridique soit invariante, les LPFP devront désormais non seulement définir les orientations générales des finances publiques, mais aussi la trajectoire des soldes effectif et structurel (le solde effectif corrigé des variations conjoncturelles et des mesures ponctuelles et temporaires) des APU en vue de la réalisation de l’OMT. La période couverte par une LPFP est au minimum de trois ans, mais le législateur peut la voter pour une période plus longue. Il lui est aussi loisible de remettre l’ouvrage sur le métier avant la fin de la dernière année de la période couverte. Aussi, sans attendre 2014, une nouvelle LPFP, couvrant toute la législature 2012-2017, a été adoptée le 31 décembre 2012 (loi n° 2012-1558). État : une programmation des dépenses sur 3 ans Le budget pluriannuel prévoit une programmation des dépenses de l’État sur 3 ans : un plafond global de dépenses de l’État sur le périmètre de la norme de dépense et des plafonds de dépenses par missions (ou grandes politiques publiques). Le périmètre de la norme de la dépense (dit « périmètre élargi ») comprend les dépenses budgétaires de l'État, les prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que les affectations de taxes. Sous réserve des modalités d’ajustement précisées dans l’annexe à la loi de programmation, les plafonds des crédits sont impératifs les deux premières années et susceptibles d’ajustement la troisième année. Budget triennal et projet de loi de finances Pour chacune des années de la programmation, les projets de lois de finances sont élaborés et présentés au Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget triennal. La préparation du projet de loi de finances (PLF) suit désormais une procédure différente les années paires (préparation du budget triennal) et les années impaires (simple actualisation de la deuxième échéance du budget triennal). - Pour la première annuité (2009 pour le premier budget triennal, 2011 pour le deuxième), les plafonds de dépenses établis au niveau des missions et la répartition des crédits par programmes sont ceux inscrits en loi de finances initiale de l’année considérée et présentent ainsi un caractère définitif. - Pour la deuxième annuité (2010 pour le premier budget triennal, 2012 pour le deuxième), les plafonds de dépenses des missions sont considérés comme non révisables. Ils peuvent toutefois être révisés dans certains cas exceptionnels. La répartition des crédits entre les programmes d’une mission, prévue lors de l’élaboration du budget triennal, peut en revanche être révisée dans le respect du plafond de la mission. - Pour la dernière annuité, en revanche, les crédits par mission peuvent faire l’objet d’ajustements complémentaires. Cette troisième année « révisée » de la programmation constitue dès lors le point de départ du nouveau budget pluriannuel portant sur les trois années suivantes.

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LA LOLFSS ET LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE

www.performance.public.gouv.fr Depuis 1996, le Parlement examine et vote tous les ans une loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS), véritable outil de pilotage des finances sociales. La loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) est venue compléter le dispositif initial, dans le sens d’un rapprochement avec les règles applicables au budget de l’État. La direction du Budget participe activement à l’élaboration du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) afin d’influer sur les choix effectués en matière de finances sociales dans le sens d’une maîtrise des dépenses publiques et d’une performance accrue des politiques sociales.

La LOLFSS, une réforme pour améliorer le pilotage des finances sociales

Les LFSS ont été instituées par la réforme de 1996 afin de renforcer les pouvoirs du Parlement en matière de finances sociales. Toutefois cette réforme présentait des limites (annualité, absence d’objectifs d’efficience, caractère indicatif des montants votés), rendues plus visibles avec la mise en œuvre de la LOLF. La loi organique n°2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) est venue pallier certaines faiblesses.

Elle a d’abord replacé la gestion des finances sociales dans un cadre pluriannuel : figurent en annexe B de la loi de financement des projections quadriennales d’évolution des dépenses, des recettes et du solde du régime général, des organismes de base de la Sécurité sociale ainsi que des fonds concourant à leur financement (fonds de solidarité vieillesse et fonds de financement des prestations sociales agricoles). Elle a ensuite consolidé la démarche de performance, à l’instar de ce qui a été mis en place sur le budget de l’État avec la LOLF dans les projets et les rapports annuels de performances (PAP et RAP) en instaurant des programmes de qualité et d’efficience. Elle concourt enfin à une meilleure articulation entre les finances sociales et les finances de l’État.

Renforcer les pouvoirs du Parlement en matière de finances sociales

L’examen et le vote du PLFSS est devenu un moment important de la vie parlementaire, tout comme le projet de loi de finances (PLF). Après son examen en Conseil des ministres, le PLFSS de l’année N est déposé à l’Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre de l’année N-1. Il est ensuite examiné par le Sénat. Le Parlement dispose de 50 jours pour le vote définitif avec un éventuel passage en commission mixte paritaire.

Depuis la loi organique de 2005, le Parlement se prononce sur des prévisions à quatre ans ainsi que sur les dépenses, les recettes et le solde, du régime général, des régimes obligatoires de base de Sécurité sociale et des fonds concourant à leur financement. L’introduction de la dimension pluriannuelle et la présentation des soldes des différentes branches dans les documents du PLFSS améliorent ainsi l’information du Parlement et renforce la portée de son vote. Dans le même esprit, la décomposition de l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie (ONDAM) en « sous-objectifs » (soins de ville, établissements de santé tarifés à l’activité, autres dépenses relatives aux établissements de santé, établissements et services pour personnes âgées, établissements et services pour personnes handicapées et autres modes de prise en charge) permet au Parlement de mieux identifier la répartition des dépenses couvertes par l’ONDAM.

Orienter la gestion vers une logique « objectifs / résultats »

La LOLFSS tend à généraliser la démarche de performance au niveau des services de la Sécurité sociale.

Cette démarche se décline d’abord à travers les conventions d’objectifs et de gestion (COG). Instituées lors de la réforme de 1996, elles sont conclues entre l'État et les caisses nationales des principaux régimes de Sécurité sociale. Identiques dans leurs principes généraux, elles diffèrent néanmoins selon chaque branche ou régime en fonction des axes stratégiques qui lui sont propres. Elles formalisent dans un document contractuel la délégation de gestion du service public de la Sécurité sociale aux organismes gestionnaires. Ces conventions sont signées pour une durée de quatre ans par le président et le directeur de la caisse concernée ainsi que par les ministres de tutelle. Elles sont ensuite déclinées en contrats pluriannuels de gestion (CPG) entre la caisse nationale et les caisses locales.

La démarche de performance se décline ensuite à travers les six programmes de qualité et d’efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la Sécurité sociale. Ces programmes comportent :

• un diagnostic de situation appuyé notamment sur les données sanitaires et sociales de la population ;

• des objectifs retracés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ;

• une présentation des moyens mis en œuvre pour réaliser ces objectifs ;

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• l’exposé des résultats atteints lors des deux derniers exercices. Ils transposent à la sphère sociale la logique « objectifs-résultats » des PAP associés aux projets de loi de finances du Budget de l’État. Ils figurent formellement pour la première fois dans la LFSS 2008 (préfiguration en LFSS 2007).

Mieux articuler les PLF et les PLFSS

La réforme de la LOLFSS a pour objectif d’assurer une meilleure articulation entre les PLF et les PLFSS. La création des PQE et les rapprochements de procédures participent de cette démarche. Le rapport du Gouvernement relatif aux orientations des finances sociales peut faire l’objet d’un débat conjoint au Parlement avec le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques.

Par ailleurs, dans le cadre de la coordination entre PLF et PLFSS, l’élaboration du PLFSS se fait en étroite collaboration entre la direction du Budget et les services concernés, en particulier la direction de la Sécurité sociale. Enfin, la mise en place d’une perspective pluriannuelle (voir supra) des PLFSS rapproche les finances sociales de celles de l’État : ces dernières expérimentent une budgétisation pluriannuelle sur la période 2009-2011.

LES FINANCES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Les administrations publiques sont l’ensemble des organismes dont la fonction principale est la production de services non marchands, la redistribution des richesses nationales ou la régulation de l’économie. Le secteur des administrations publiques comprend l’Etat et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO). La majeure partie de leurs ressources provient des ressources publiques.

Le référentiel de la comptabilité nationale est celui de nos engagements européens ; il est identique dans l’ensemble des pays membres de l’Union européenne et fait foi dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Ce référentiel est le seul qui soit commun à l’ensemble des administrations publiques françaises. La comptabilité nationale permet ainsi d’obtenir le montant global des dépenses et des recettes de l’ensemble des administrations publiques. Il est par conséquent nécessaire de raisonner sur ce périmètre.

Trois sous-secteurs participent à la dépense publique

La comptabilité nationale distingue trois sous-secteurs au sein de la sphère « administrations publiques », donc trois niveaux de dépenses publiques :

• les administrations publiques centrales, qui regroupent l'État et ses ministères ainsi que les organismes divers d'administration centrale (ODAC) ;

• les administrations publiques locales (APUL), constituées par l’ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale) et les organismes divers d'administration locale (par exemple : caisse des écoles, collèges et lycées…) ;

• et les administrations de sécurité sociale (ASSO), qui regroupent les hôpitaux et l’ensemble des régimes de Sécurité

sociale (régimes de base de Sécurité sociale et régimes spéciaux) ainsi que les régimes de retraite complémentaire et l’assurance chômage

Le champ des finances publiques ne couvre pas uniquement le budget de l’Etat, mais l’ensemble des administrations publiques, qui s’organisent en quatre secteurs : l’Etat, les administrations publiques locales (APUL), les administrations de sécurité sociale (ASSO) et les organismes divers d’administration centrale (ODAC). Il est généralement défini à partir de 4 composantes.

LES QUATRE COMPOSANTES DES FINANCES PUBLIQUES

• le montant des dépenses ; • le montant des recettes ; • le solde, c’est-à-dire la différence entre les recettes et les dépenses. Un solde négatif correspond à des dépenses supérieures

aux recettes. On utilise de manière équivalente le déficit, soit la différence entre les dépenses et les recettes et qui correspond à un solde négatif.

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• la dette, soit le déficit actuel et l’accumulation des déficits passés. La dette de l'année est égale à la dette de l'année précédente augmentée du déficit de l'année. (Ceci ne constitue qu'une approximation, le niveau de dette de l'année est également influencé par un certain nombre de facteurs financiers comme les taux d'intérêt et d'inflation, et par des flux financiers tels que par exemple les produits de privatisation.)

Chacune de ces composantes peut être déclinée par sous-secteurs : ainsi parle-t-on des dépenses des administrations publiques locales, des recettes des administrations sociales ou de la dette de l’Etat. L’adjectif « public » faisant référence à l’ensemble des administrations publiques, la dette publique se compose des dettes de l’Etat, des APUL, des ASSO et des ODAC. Enfin, ces composantes sont exprimées en euros ou en pourcentage du produit intérieur brut (PIB). On étudie aussi leur évolution en termes réels (on dit aussi " en volume "), c'est-à-dire en tenant compte de l'inflation (soit la hausse des prix : un euro d'aujourd'hui vaut davantage qu'un euro de demain). Les engagements européens de la France, dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997, portent sur le déficit public et la dette publique. Afin de préserver l'équilibre financier au sein de l'Union européenne, le déficit public de chacun des Etats membres ne doit pas excéder 3% du PIB et la dette publique doit être inférieure à 60% du PIB. Définition des prélèvements obligatoires :

Les prélèvements obligatoires sont une notion de comptabilité nationale, qui désigne tous les versements effectués par des personnes physiques ou morales aux administrations publiques afin de financer leurs dépenses. On distingue les impôts, les cotisations sociales et les taxes fiscales. Les impôts sont prélevés sur l’ensemble des contribuables et constituent un versement obligatoire et sans contrepartie aux administrations publiques et aux institutions européennes. Ils servent à financer les dépenses publiques et permettent de réguler l’activité économique. On en distingue deux types : les impôts directs, qui sont payés et supportés par la même personne, tels que l’impôt sur le revenu, et les impôts indirects, lorsque le redevable est distinct du contribuable, tels que la TVA. On distingue des impôts les cotisations sociales, qui sont prélevées au profit des organismes de protection sociale, ainsi que les taxes fiscales, qui sont perçues par au profit de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics à l’occasion de la fourniture d’un service, sans équivalence absolue entre son montant et son prix, tel que la taxe locale d’équipement. En effet, ces deux recettes donnent lieu à une contrepartie plus ou moins proportionnelle au versement du contributeur.

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La répartition des prélèvements obligatoires par type de prélèvement

En 2009, les impôts directs et indirects représentaient 60,4 % du total des prélèvements obligatoires. L’État tire l’essentiel de ses ressources de la fiscalité soit près de 90 % de la totalité de ses recettes. Dans la loi de finances pour 2011, elles atteignent 254,4 milliards d’euros nets. A l’inverse, les organismes de sécurité sociale sont principalement financés par des cotisations sociales soit 70,7 % de leur financement en 2009 alors que les impôts dont la contribution sociale généralisée (CSG) en représentent moins de 30 %. Les administrations publiques locales perçoivent des prélèvements obligatoires (52% de leurs recettes en 2009) et des dotations de l’État (27%). Elles se financent également par leurs recettes de production et leurs revenus de la propriété (17%) ainsi que d’autres transferts courants et en capital (4%).

Les recettes publiques correspondent aux recettes perçues par l’ensemble des administrations publiques : l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) ainsi que les administrations de sécurité sociale (ASSO). Les recettes publiques se scindent en deux catégories principales : les prélèvements obligatoires et les autres recettes.

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Les prélèvements obligatoires, principale source de financement des administrations publiques

Les prélèvements obligatoires sont une notion de comptabilité nationale, qui désigne tous les versements effectués par des personnes physiques ou morales aux administrations publiques afin de financer leurs dépenses. On distingue les impôts, les cotisations sociales et les taxes fiscales.

Les impôts sont prélevés sur l’ensemble des contribuables et constituent un versement obligatoire et sans contrepartie aux administrations publiques et aux institutions européennes. Ils servent à financer les dépenses publiques et permettent de réguler l’activité économique. On en distingue deux types : les impôts directs, qui sont payés et supportés par la même personne, tels que l’impôt sur le revenu, et les impôts indirects, lorsque le redevable est distinct du contribuable, tels que la TVA.

On distingue des impôts les cotisations sociales, qui sont prélevées au profit des organismes de protection sociale, ainsi que les taxes fiscales, qui sont perçues par au profit de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics à l’occasion de la fourniture

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d’un service, sans équivalence absolue entre son montant et son prix, tel que la taxe locale d’équipement. En effet, ces deux recettes donnent lieu à une contrepartie plus ou moins proportionnelle au versement du contributeur.

En 2009, les prélèvements obligatoires se sont élevés à 793 milliards d’euros soit 41,6 % du produit intérieur brut (PIB). Ils sont pour plus de la moitié reversés aux administrations de sécurité sociale.

Toutefois, les administrations publiques françaises ne reçoivent pas la totalité des prélèvements obligatoires. En effet, une partie est reversée à l’Union européenne, au titre de la contribution française au budget communautaire. Ainsi, en 2009, l’Union a perçu moins de 1 % des prélèvements obligatoires français.

L’évolution des prélèvements obligatoires

L’évolution des prélèvements obligatoires (PO) depuis le début des années 1970 se décompose en plusieurs phases (cf. graphique 2). Tout d’abord, au cours des années 70 et dans la première moitié des années 80, le taux de prélèvements obligatoires a fortement augmenté passant de 34 % à 42 %. Puis il s’est stabilisé à un taux proche de 42 % jusqu’au début des années 90 où il a repris sa progression jusqu’en 1999. Le taux de PO s’est alors replié pour atteindre 42,1 % du PIB en 2009. Enfin, depuis 2010, le taux de PO connaît une nouvelle phase d’augmentation : il a ainsi atteint 42,5 % du PIB en 2010 et 43,9 % du PIB en 201

Au cours des dernières décennies, la répartition des prélèvements obligatoires entre administrations publiques a sensiblement évolué. La part de l’État dans les prélèvements obligatoires a eu tendance à reculer, alors que la part des organismes de Sécurité Sociale et des administrations locales a progressé (cf. graphique 3). La chute du taux observée en 2010 pour ces dernières et la hausse correspondante pour l’État n’a été que transitoire (impact de la réforme de la taxe professionnelle). La hausse du taux de prélèvements obligatoires des organismes de sécurité sociale reflète la tendance générale à la hausse des dépenses sociales, en particulier l’augmentation des dépenses consacrées aux risques vieillesse et santé. Les dépenses de retraites prises en charge par les ASSO sont passées de 7,5 % du PIB en 1981 (base 2000) à 11,1 % en 2010 (base 2005). Par ailleurs, les dépenses de santé prises en charge par les ASSO, qui s’établissaient à 4,8 % du PIB en 1981 (base 2000), en repré- sentent 5,8 % en 2010.

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LES FINANCES DE L’ETAT ( ODAC) LES RECETTES PUBLIQUES (ETAT)

D’où vient l’argent de l’État ? (minefi)

Les recettes de l’État sont l’ensemble des ressources à sa disposition pour la mise en œuvre des politiques publiques. Chaque année, elles sont synthétisées dans le budget de l’État. L’essentiel de ces ressources vient des recettes fiscales -soit près de 90 % du total des recettes hors emprunt- constituées d’impôts directs ou indirects prélevés à la fois sur les citoyens et les entreprises. Ses autres recettes proviennent de recettes non fiscales telles que le produit des amendes ou des jeux et de l’emprunt.

Quelques exemples…

…d’impôts directs

L’impôt sur le revenu (IR)

L’ensemble des contribuables résidant en France, y travaillant ou disposant de revenus de source française, est assujetti à l’IR. L’IR n’est en France payé que par 52% des ménages ce qui est atypique comparativement à nos voisins.

L’impôt sur les sociétés (IS) : il concerne un tiers des entreprises françaises

Les sociétés s’acquittent de cet impôt en fonction de leurs bénéfices. Selon le chiffre d’affaires de l’entreprise, est appliqué un taux normal (33,33 % en 2007) ou un taux réduit.

…d’impôts indirects

Ces impôts sont payés par tous les redevables, puisqu’ils sont directement intégrés au prix de vente des biens et des services consommés. Quant aux entreprises, elles reversent chaque mois à l’État le produit de ces impôts indirects.

La TVA : près de la moitié des recettes de l’État

Comme son nom l’indique, cette taxe porte uniquement sur la valeur ajoutée, à savoir la plus-value apportée à un produit ou un service, à chaque étape de la production ou de la commercialisation.

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Les contributions indirectes

Héritées de l’Ancien Régime, les contributions indirectes ont longtemps constitué le principal impôt sur la consommation en France, du moins jusqu’à la création de la TVA. Celles que l’on appelle aussi accises portent sur des produits comme les alcools, les tabacs ou bien encore le pétrole avec la TIPP (taxe intérieure sur les produits pétroliers). Elles s’appliquent également à certains services comme les assurances ou les transports.

…de recettes non fiscales

Ce sont les revenus de :

• l’État actionnaire : le produit des dividendes ; • l’État propriétaire : les revenus du domaine ; • l’État prestataire (de services) : ventes de biens ou de services ; • l’État banquier : intérêts des prêts, avances ; • l’État gendarme : les amendes et sanctions ; • l’État « produits divers » : reversement de la Coface, produits de la garantie de l’État, salaire du conservateur, recettes

accidentelles.

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LES RECETTES FISCALES

Les recettes fiscales de l’Etat représentent près de 90 % de l’ensemble de ses recettes. Elles sont composées d’impôts directs et indirects (distinction entre contribuables et redevables). Elles permettent à l’État de mettre en œuvre ses différentes politiques publiques. Dans le projet de loi de finances pour 2011, elles atteignent 254,4 milliards d’euros nets.

Deux types de recettes fiscales

Les impôts directs sont les impôts supportés directement par les personnes qui y sont assujetties. Ils sont souvent recouvrés à l’aide d’un rôle, c'est-à-dire d’une liste nominative des contribuables. Ces derniers ne peuvent reporter la charge de l’impôt sur d’autres agents économiques, à la différence des impôts indirects.

Les impôts indirects sont les impôts sur les dépenses, qui s’incorporent dans le prix des biens et des services consommés. Les entreprises les versent à l’État. Il en existe deux catégories : la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), assise sur la consommation, et les contributions indirectes, impôts spécifiques relatifs à certains produits ou certaines activités déterminées.

• L’impôt dont le rendement est le plus important est la TVA (51 %).

Remboursements et dégrèvements

Les recettes fiscales sont dites « nettes » lorsque que l’on en a soustrait les remboursements et dégrèvements. Les dégrèvements correspondent à la suppression ou à l’atténuation de l’impôt, prononcée ou accordée par la voie contentieuse (décharge ou réduction), par la remise ou la modération, ou encore d’office (si la loi l’a prévu ou pour réparer spontanément une erreur). C'est aussi le cas, par exemple lorsque le montant de la prime pour l’emploi excède l’impôt sur le revenu normalement dû par le contribuable. Ils peuvent aussi porter sur les impôts locaux ; auquel cas c'est l’État qui verse l'impôt à la collectivité locale à la place du contribuable. Le montant des remboursements et dégrèvements inscrit dans le projet de budget 2011 au titre de ces paiements s’élève à 82,2 milliards d’euros. Les recettes fiscales de la France parmi les plus faibles de l’Union européenne Par rapport aux autres pays de l’Union européenne, les recettes fiscales de l’État pèsent peu en France dans l’ensemble des recettes publiques (État, collectivités locales, administrations de sécurité sociale).

Cette faible part des recettes fiscales bénéficiant à l’État est atypique parmi les grands États non fédéraux. Elle tient au fait qu’une plus forte proportion des prélèvements est en France destinée à financer le système de protection sociale, par rapport à nos voisins.

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Répartition des recettes fiscales de l’État

Près de 90 % des recettes fiscales nettes de l’État proviennent de l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). La TVA compte en particulier à elle seule pour près de la moitié des recettes fiscales nettes de l’État.

Les ressources de l’État sont ainsi dans leur très grande majorité des prélèvements obligatoires (Pour en savoir plus : Les grandes caractéristiques des finances publiques). Cependant, certains prélèvements obligatoires ne bénéficient pas à l’État. C’est le cas en particulier de certaines ressources des collectivités locales (par exemple la fiscalité directe locale : les taxes foncières, d’habitation et professionnelle), ou des administrations de sécurité sociale (contribution sociale généralisée ou CSG, cotisations sociales et recettes transférées par l’État).

Les recettes fiscales nettes projet de loi de finances pour 2017-01-03

Le consentement du citoyen à l’impôt

Ayant parfois le sentiment de supporter une part excessive du financement de l’action publique, tout citoyen doit pouvoir constater la légitimé de l’impôt. Le consentement à l’impôt par le citoyen est en effet un pilier central de la démocratie représentative. Ainsi, afin de clarifier et d’assainir les rapports entre les Français et leur administration fiscale, la Charte du contribuable a été créée en mai 2005, dans une logique de simplicité, de respect et d’équité.

LES RECETTES NON FISCALES ET L'EMPRUNT

Si 90 % de ses recettes proviennent de recettes fiscales, l’État perçoit également des recettes non fiscales telles que les produits des jeux ou des amendes et recours à l’emprunt. Les recettes non fiscales représentent 16,9 milliards d’euros dans le projet de budget pour 2011.

Des recettes non fiscales d’origines très variées

Les recettes non fiscales proviennent par exemple des revenus du patrimoine de l’État, de ses exploitations commerciales, industrielles et financières (participation de l’État dans le capital des entreprises), du produit des amendes ou des jeux (PMU, Loteries, etc.). A titre d’exemple, l’État est actionnaire d’entreprises publiques comme EDF ou la Caisse des Dépôts et Consignations. De ce fait, comme n’importe quel détenteur d’actions, il peut percevoir chaque année des dividendes en fonction des résultats obtenus par les sociétés concernées. Ainsi Les dividendes et recettes assimilées représentent le principal poste de recettes non fiscales de l’Etat (plus de 6 milliards d’euros en 2013). Il s’agit notamment du produit des participations de l’Etat dans des entreprises financières comme la Banque de France ou au sein d’entreprises non financières comme EDF, GDF-Suez ou Orange.

Dans le cadre du budget général, les recettes non fiscales de l’État sont en fait définies « par défaut », comme le souligne leur intitulé. Il est difficile de tracer une frontière précise entre certaines recettes non fiscales et les recettes fiscales. Elles sont actuellement regroupées en huit catégories détaillées dans le document budgétaire bleu « Voies et Moyens », et s’inscrivent principalement dans le cadre du fonctionnement de l’État en tant qu’agent économique. Ces recettes ne constituent pas un bloc immuable, dans la mesure où leur périmètre varie souvent, au gré notamment d’objectifs politiques et administratifs. Il peut être ainsi décidé que telle ligne de recettes non fiscales n’aura plus vocation à figurer au budget

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général mais sera traitée séparément sur un compte spécial. Ce fût par exemple le cas dans le budget 2006, qui a créé le compte d’affectation spéciale « Pensions » et, de fait, le basculement de 10 milliards d’euros de recettes non fiscales et de dépenses afférentes du budget de l’État vers ce compte. Enfin, le produit des recettes non fiscales, comme celui des recettes fiscales, est corrélé à la conjoncture économique.

• Dans le projet de loi de finances pour 2011, les recettes non fiscales de l’État représentent 16,9 milliards d’euros, soit près de 6,2 % de l’ensemble des recettes nettes de l’État, fiscales et non fiscales.

• Les recettes non fiscales de l’Etat représentaient 13,7 milliards d’euros en 2013, contre 14,1 milliards d’euros en 2012 et 16,4 milliards d’euros en 2011.

• Dans la loi de finances initiale pour 2014, les recettes non fiscales de l’État étaient estimées à 13,8 milliards d’euros pour 2014, soit près de 5 % de l’ensemble des recettes nettes de l’État, fiscales et non fiscales.

Le niveau des recettes non fiscales peut fluctuer sensiblement d’une année sur l’autre. Le produit des participations est par exemple corrélé aux évolutions de la conjoncture, les remboursements et intérêts des prêts consentis peuvent faire l’objet de renégociations, une amende record dans le domaine de la concurrence peut faire significativement varier le produit des amendes et sanctions. Certaines années sont marquées par des évènements exceptionnels, comme en 2012 où la cession des fréquences hertziennes « 4G » avait donné lieu à la perception de près de 1,3 Md€ de recettes non fiscales.

Certaines recettes sont retracées au sein des comptes spéciaux Exception au principe de non affectation du budget, certaines recettes sont directement affectées à des dépenses au travers de comptes spéciaux. C’est notamment le cas d’une partie du produit des amendes de la circulation et du stationnement routiers, qui sont enregistrées sur le compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et stationnement routiers ». Autre exemple en la matière, les recettes liées aux opérations de nature patrimoniale de l’Etat, comme les cessions de titres, sont, conformément à la LOLF, retracées sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’Etat ». Si ces recettes n’apparaissent pas dans la catégorie des recettes non fiscales, elles sont toutefois prises en compte dans le solde budgétaire puisque celui-ci intègre le solde des comptes spéciaux.

L’État recourt également à l’emprunt

Une autre ressource importante de l’État est l’emprunt. Depuis plus de trente ans, les dépenses de l’État sont en effet plus importantes que ses recettes. Le déficit du budget général de l’État et des comptes spéciaux (91,9 milliards d’euros dans le projet de loi de finances pour 2011) doit ainsi être financé par l’emprunt, dont l’accumulation chaque année constitue la dette de l’État.

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LES DEPENSES PUBLIQUES ( ETAT)

LA REPARTITION DES CREDITS BUDGETAIRES AU SEIN DE LA LOI DE FINANCES ANNUELLE UNE NOUVELLE ARCHITECTURE PREVUE PAR LA LOLF DU 1ER AOUT 2001 Schéma - Répartition des crédits au sein de la loi de finances

Selon l'ordonnance du 2 janvier 1959

Ministère

Titre

Chapitre

Selon la Lof

Mission

Programme Dotation

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SCHEMA GENERAL

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EXEMPLES DE MISSIONS ET DE PROGRAMMES – IDENTIFICATION DU RESPONSABLE DE PROGRAMME – MINISTERE DE RATTACHEMENT

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DETAIL D’UNE MISSION

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Destination en % des dépenses du budget de l’Etat

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EVOLUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE-COMPARAISON ETAT-APUL-ASSO

EVOLUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE SUR UNE LONGUE PERIODE (EN % PAR AN, EN VOLUME)

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LE BUDGET OPERATIONNEL DE PROGRAMME (PRINCIPE)

Précision terminologique : Un BOP est une fraction de programme confiée à un opérateur, participant à sa réalisation

Source : Guide pratique de la déclinaison des programmes – Les budgets opérationnels de programme .

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LES PROJETS ANNUELS DE PERFORMANCES (PAP)

Les projets annuels de performances (PAP) sont annexés au projet de loi de finances (PLF), en vertu de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Depuis la loi de finances pour 2006, les projets annuels de performances figurent dans les « bleus » budgétaires, par mission.

Ils retracent ainsi, pour chaque programme, la stratégie, les objectifs, les indicateurs et les cibles de résultat dont l’atteinte sera mesurée dans les rapports annuels de performances (RAP) annexés au projet de loi de règlement.

Les PAP ne présentent pas seulement les objectifs et des indicateurs des programmes : ils permettent, aussi, grâce à des informations sur la justification des crédits au premier euro et l’analyse des coûts, une meilleure compréhension de la dépense. Ils détaillent ainsi pour chaque programme, les propositions du projet de loi de finances.

Plus globalement, ils répondent au souci de substituer à une culture de moyens (« un bon budget est un budget qui progresse ») une véritable culture de résultats à tous les niveaux de la gestion publique (« un bon budget est celui qui maximise le rapport résultats obtenus sur fonds employés ») et à l’exigence démocratique de rendre compte aux citoyens et aux contribuables de l’emploi des deniers publics.

Pour mieux rendre compte de la performance

La stratégie et les objectifs de chaque programme sont proposés par les ministres compétents et les responsables de programmes et sont présentés dans les projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances.

Chaque responsable de programme y explique la stratégie de son programme et l’allocation de moyens nécessaires à sa mise en œuvre. Présentée de manière synthétique en introduction du projet annuel de performances, la stratégie est structurée autour d'orientations bien identifiées et concrétisée par des objectifs.

Trois types d’objectifs expriment les priorités stratégiques de chaque programme :

• des objectifs d’efficacité socio-économique qui expriment les bénéfices attendus des politiques publiques pour le citoyen comme par exemple : réduire la délinquance générale pour le programme "Police nationale" ;

• des objectifs de qualité du service à l’usager comme par exemple : rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables pour le programme "Justice judiciaire" ;

• des objectifs d’efficience qui rendent compte aux contribuables de la qualité de la gestion des moyens de l’État comme par exemple : optimiser la gestion des grands projets informatiques pour le programme "Conduite et pilotage de la politique de la justice".

Les objectifs des projets annuels de performances (PAP) sont déclinés en objectifs opérationnels, déclinés à leur tour jusque dans le travail quotidien des services - ou desopérateurs de l’État - chargés de mettre en œuvre le programme.

Ces objectifs et les actions menées pour les atteindre, sont mesurés au moyen d’indicateurs concrets et vérifiables, les indicateurs de performance (1 011 dans le projet de budget pour 2012). Chaque gestionnaire public, devra, à son niveau de responsabilité, rendre compte de ses résultats.

Des PAP nourris d’expérience

Les indicateurs de performances sont améliorés d’une année sur l’autre, prenant en compte les observations des parlementaires et les résultats des exercices antérieurs. Cette évolution s’inscrit dans une démarche progressive d’amélioration des documents budgétaires.

Ainsi, la prise en compte des observations du Parlement a conduit cette année les ministères à :

• Recentrer les objectifs et indicateurs sur les principaux enjeux de chaque programme pour rendre plus lisibles les PAP ;

• Améliorer encore la lisibilité des objectifs et des indicateurs ;

• Rééquilibrer les différents axes de la performance (efficacité socio-économique pour le citoyen, qualité de service pour l’usager, et efficience pour le contribuable) avec une augmentation du nombre d’indicateurs de qualité et d’efficience ;

• Présenter dans le PAP de chaque programme une stratégie de performance qui articule les objectifs, identifie des priorités réelles et donne un sens à la démarche de performance ;

• S’engager sur des cibles de résultats traduisant une amélioration de la performance de chaque programme.

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Les indicateurs de performance proposés pour le PLF 2008 ont également bénéficié du retour d’expérience des premiers rapports annuels de performances (RAP) annexés au projet de loi de règlement de l’année 2006 qui a été votée cet été par le Parlement. Les RAP rendent compte, pour chaque programme, des écarts entre la réalisation et la prévision, ainsi que des écarts avec l’année précédente. Ainsi, les informations des premiers RAP présentés à l’été ont permis aux ministères de sélectionner les objectifs et indicateurs les plus pertinents pour l’élaboration des PAP 2008, et de proposer, le cas échéant, des nouvelles mesures pour améliorer la performance de leurs programmes et actions.

Les projets annuels de performances comportent pour chaque programme :

• La présentation du programme et de ses actions.

• La présentation des objectifs et des indicateurs de résultats.

• La justification au premier euro des crédits demandés.

• Une présentation des principaux opérateurs et de leurs emplois.

• La présentation des coûts associés.

LES RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES

Conformément aux dispositions de la loi organique, les rapports annuels de performances annexés au projet de loi de règlement rendent compte, pour chaque programme, de l’exécution des engagements pris dans les projets annuels de performances (PAP) au moment de l’examen du projet de loi de finances. Ils présentent et expliquent les réalisations effectives concernant l’ensemble des moyens regroupés au sein d’une mission et alloués à une politique publique et permettent ainsi d’apprécier la qualité de la gestion des politiques publiques. Concrétisation du principe du chaînage vertueux inscrit à l’article 41 de la LOLF, l’analyse des RAP permet de contrôler l’exécution 2012 et de nourrir le débat d’orientation des finances publiques, puis la réflexion aboutissant à l’élaboration des PAP 2014, annexés au PLF à l’automne. Afin de proposer une vision synthétique des politiques publiques, les rapports annuels de performances comprennent, dans la partie introductive consacrée à la mission, un bilan stratégique de la mission et un bilan des réformes menées en 2012. Cette partie présente par ailleurs, et pour la première fois cette année, les résultats des indicateurs les plus représentatifs de la mission.

Une appréciation complète et précise des moyens mobilisés pour chaque programme

Les RAP présentent par ailleurs l’exécution des crédits et des emplois ainsi que l’évaluation du montant des dépenses fiscales associées à chaque programme. Il s’agit d’assurer la bonne information du Parlement qui a voté des moyens financiers et humains en loi de finances initiale. Une partie explicative, la justification au premier euro, complète les données chiffrées : les gestionnaires y décrivent pour chaque programme les dépenses exécutées et l’origine des principaux écarts par rapport aux prévisions initiales. Ce premier niveau d’information est complété par une présentation de l’activité des principaux opérateurs de l’État et par une analyse des dépenses et des charges. Sur ce dernier point, la présentation des politiques publiques rend ainsi compte des dépenses complètes, assises sur des données budgétaires, et des charges complètes, assises sur des données de la comptabilité générale.

Les objectifs et les engagements des gestionnaires publics appréciés au moyen d’indicateurs

Les RAP rendent compte, pour chaque programme, de l’exécution des engagements pris dans les PAP annexés au projet de loi de finances pour 2012.

La LOLF accorde une plus grande autonomie aux gestionnaires ; la mise en place d’enveloppes larges de crédits permet ainsi une plus grande liberté dans l’allocation des moyens au sein d’un programme. En contrepartie, les gestionnaires rendent compte de leur gestion au travers des RAP, en démontrant notamment la pertinence de leurs choix. Les principales politiques publiques sont ainsi assorties d’objectifs et d’indicateurs de performance qui permettent de comparer les réalisations aux prévisions initiales et aux réalisations de l’année antérieure. Les informations contenues dans les rapports annuels de performances favorisent la discussion et le contrôle budgétaires par le Parlement et nourrissent les débats sur l’efficacité de la dépense publique.

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LES RESPONSABLES DE PROGRAMME ET LES RESPONSABLES DE BUDGETS OPERATIONNELS DE PROGRAMME ACTEURS DE TERRAIN DE LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE

La gestion suppose la mise en place, tout au long de la chaîne hiérarchique, du principe de liberté - responsabilité. Aussi, ces responsabilités nécessitent-elles que le rôle des différents acteurs de la gestion publique soit parfaitement définis.

Si la notion de programme est définie dans la LOLF, le rôle des différents acteurs - responsable de programme (RPROG), responsable de budget opérationnel de programme (RBOP) et responsable d’unité opérationnelle (RUO) a été précisée par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

Les programmes votés en loi de finances sont sous la responsabilité des ministres à qui les crédits sont mis à disposition. Pour la mise en oeuvre des programmes, les ministres désignent des responsables de programme qui sont sous leur autorité. Tous les programmes ont ainsi à leur tête un responsable clairement identifié. Le plus souvent, il s'agit de directeur d'administration centrale ou de secrétaires généraux.

Le responsable d'un BOP dispose d'une partie des crédits d'un programme pour réaliser une partie des actions de ce programme relevant de son périmètre d'activité ou de son ressort géographique (région, département). Il dispose ainsi d'une enveloppe de moyens globalisés qui lui confère une certaine souplesse de gestion, associée à des objectifs mesurés par des indicateurs de résultats.

Les responsables de programme

Sous l'autorité du ministre concerné, le responsable de programme a la charge de l'élaboration et de la mise en œuvre d'un programme et de son projet annuel de performances. Il rend compte au ministre concerné de sa gestion ainsi que des résultats obtenus.

Le responsable de programme a trois missions principales :

1. L'élaboration de la stratégie et du budget du programme et l'organisation du dialogue de gestion :

• Le responsable de programme élabore la stratégie de son programme, fixe les objectifs et les résultats attendus, assure la programmation de l'activité et procède à la répartition des crédits et des emplois qui lui ont été alloués.

• Il s'engage sur les résultats de son programme : il oriente les choix d'activité et les choix budgétaires afin d'atteindre les résultats visés, en travaillant avec le directeur des affaires financières et avec le directeur en charge des ressources humaines.

• Le responsable de programme doit procéder à une programmation sincère et soutenable des moyens qui lui sont alloués.

2. Le pilotage du programme :

• Le responsable de programme décline son programme en budgets opérationnels de programme placés sous l'autorité d'un responsable clairement identifié en matière budgétaire et en matière de performance. Il organise et conduit le dialogue de gestion nécessaire à l'élaboration de son budget et de son projet annuel de performances. Il détermine le niveau pertinent de déconcentration du programme, en répartissant les moyens entre chacune des entités opérationnelles chargées de mettre en œuvre tout ou partie du programme et approuve les budgets opérationnels de programme ; il pilote les services et opérateurs chargés d'exécuter la politique.

• Il décline les objectifs stratégiques en objectifs opérationnels adaptés aux compétences de chacun des services : il assure ainsi une démarche de performance à tous les niveaux d'exécution du programme.

• Le responsable de programme est chargé de la mise en oeuvre du programme et du projet annuel de performances. Il est amené à gérer les crédits et les emplois de son programme conformément aux objectifs présentés et aux résultats recherchés et de façon compatible, dans la durée, avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique.

3. Le compte rendu et la responsabilité :

• Le responsable de programme assure et encourage la transparence, par une information et une explication sur les coûts, sur les objectifs et sur les résultats du programme.

• Il est garant de l'exécution du programme conformément aux objectifs fixés par le ministre et dans le cadre d'organisation défini.

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• Il met en place un contrôle de gestion et un audit interne, le cas échéant, avec le soutien des fonctions transversales du ministère. Il prépare pour ce qui le concerne les rapports annuels de performances.

Le responsable de programme joue un rôle charnière entre la responsabilité politique et la responsabilité de gestion. Néanmoins, il n'y a pas un partage simple entre d'un côté le ministre qui serait responsable du contenu des politiques, de l'autre le responsable de programme qui serait responsable de leur exécution. Par ailleurs, les choix de gestion du responsable de programme doivent s'intégrer dans une organisation ministérielle complexe avec des leviers qu'il ne maîtrise pas toujours complètement (budget, ressources humaines, .). La réflexion sur les missions du responsable de programme et sur les nouvelles relations qu'il entretient avec les autres acteurs du ministère est en cours au sein de la direction du Budget. Les directeurs en charge des affaires financières y sont associés. Un "forum des responsables de programme", organisé par la direction générale de la modernisation de l'État, favorise un débat tant interministériel que ministériel sur ces questions.

Les responsables de budget opérationnel de programme

Le responsable d'un budget opérationnel de programme est l'un des éléments de la chaîne des responsabilités qui, du responsable de programme au responsable d'unité opérationnelle, assure la gestion du programme. Le budget opérationnel de programme est positionné au niveau administratif le plus pertinent pour le programme considéré : en administration centrale, au niveau inter-régional, régional ou départemental.

Pour la partie du programme qui lui a été attribuée par le responsable de programme (un périmètre d'activités ou un ressort géographique), il élabore un projet de budget opérationnel de programme, avec l'ensemble des services qui lui sont rattachés, à partir des orientations générales définies par le responsable de programme. Il propose une programmation des opérations ou des activités à mener à laquelle sont associés des objectifs, des indicateurs, des cibles de résultat et le budget prévisionnel correspondant.

Le responsable de BOP, après mise en cohérence des propositions émanant des services, examine le projet global en garantissant l'adéquation des objectifs et de la programmation retenue pour le BOP avec le cadrage général arrêté par le responsable de programme. Les BOP relevant du domaine de compétence des préfets sont soumis pour avis au préfet.

Le responsable de BOP s'engage vis-à-vis de son responsable de programme : il gère librement une enveloppe de crédits globalisés et s'engage sur des objectifs opérationnels à atteindre. Il répartit les moyens dont il dispose entre les différentes unités opérationnelles qui mettent en œuvre les activités définies dans le BOP.

Le responsable de BOP, en cours et à l'issue de l'exécution de son budget, devra rendre compte au responsable de programme de sa gestion et de sa contribution aux résultats du programme. En lien avec la phase préparatoire des rapports annuels de performances, cette étape du dialogue de gestion permettra également au responsable de budget opérationnel de programme d'exposer ses plans d'action et de faire valoir ses besoins au responsable de programme

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LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES (APUL)

Les administrations publiques locales (APUL) incluent l’ensemble des collectivités territoriales mais aussi les organismes divers d’administration locale. Les collectivités territoriales correspondent aux communes, aux départements et aux régions ainsi qu’à leurs groupements, essentiellement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Les organismes divers d'administration locale (ODAL) regroupent les établissements publics locaux non marchands comme les crèches, les centres communaux d’action sociale, ainsi que certains établissements publics nationaux se trouvant sous responsabilité locale, tel que les agences de l’eau. Les ODAL comprennent également d’autres établissements comme les établissements publics locaux d’enseignement (collèges et lycées) ou encore les organismes consulaires comme les chambres de commerce et d'industrie. La Constitution garantit aux collectivités territoriales leur libre administration. Celles-ci sont cependant soumises à une « règle d’or » de nature législative : leur section de fonctionnement doit être équilibrée et l’endettement ne leur est possible que pour financer des investissements.

v Impôts, dotations de l’État et emprunt : les ressources des collectivités territoriales

Les ressources des collectivités territoriales1, qui s’élèvent à 227 milliards d'euros en 2012, sont principalement assises sur de la fiscalité (notamment les impôts locaux) et des dotations de l’État. Les collectivités peuvent également avoir recours à l’emprunt dans des limites fixées par la loi.

Structure des recettes des collectivités territoriales en 2012

LES TAXES ET IMPOTS LOCAUX

La plus grande partie des ressources des collectivités territoriales est constituée de recettes fiscales. En 2012, elles représentaient 114 milliards d’euros, soit 54 % des recettes totales des collectivités territoriales (figure 1). Près des deux tiers de ces recettes fiscales proviennent de la fiscalité directe ; la fiscalité indirecte (taxes d'urbanisme, droits de mutation, ou encore taxe sur les remontées mécaniques) est également source, plus marginale, de recettes pour les collectivités.

La fiscalité directe est principalement constituée de six taxes, qui se sont élevées en 2012 à 72,2 milliards d’euros :

• la taxe d’habitation : 19,4 milliards d’euros en 2012 ;

• la taxe sur le foncier bâti : 27,3 milliards d’euros en 2012 ;

• la taxe sur le foncier non bâti : 1,0 milliards d’euros en 2012 ;

• la cotisation foncière des entreprises : 6,7 milliards d’euros en 2012 ;

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• la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises : 15,2 milliards d’euros en 2012 ;

• et l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux : 1,3 milliards d’euros en 2012 ;

La fiscalité directe locale comprend également la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (5,9 milliards d’euros en 2012).

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LES CONCOURS FINANCIERS DE L’ETAT

Une partie substantielle des ressources des collectivités territoriales provient également de l’État (Cf. Transferts financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales ).

Les dotations budgétaires, les prélèvements sur recettes de l’État et les transferts d’impôts aux collectivités permettent de financer en partie leur fonctionnement courant et leurs investissements. Ils ont également pour objectif de compenser les charges transférées aux collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation. L’Etat prend enfin à sa charge une partie des recettes fiscales des collectivités dans le cas des dégrèvements d’impôts locaux.

Ainsi, le total des transferts financiers de l’État en faveur des collectivités s’est élevé en 2013 à 101 milliards d’euros. Au sein de ce total, l’enveloppe des concours financiers de l’État, qui regroupe des dépenses affectées uniquement aux

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collectivités et abondant de façon globale leurs budgets, représentent 58,3 milliards d’euros. Pour obtenir l’effort financier de l’État, il faut ajouter les subventions spécifiques versés par les ministères à hauteur de 2 milliards d’euros, les dégrèvements d’impôts locaux et les subventions spécifiques versées par les ministères pour un montant de 13,3 milliards d’euros, et, enfin, la partie de fiscalité transférée aux collectivités pour près de 25,4 milliards d’euros.

Le recours à l'emprunt Les collectivités territoriales peuvent également recourir à l’emprunt, mais ces ressources doivent exclusivement financer la section d’investissement des budgets des collectivités locales.

En 2012, les collectivités territoriales ont souscrit 17,9 milliards d’euros de nouveaux emprunts. L’encours global de leur dette s’est établi à 132,4 milliards d’euros fin 2012, soit 6,5 % du PIB et 7,2 % de la dette publique totale 3.

L'évolution des finances des APUL : un déficit régulier depuis dix ans dû à un dynamisme des dépenses supérieur à celui des recettes

Cet article (1), rédigé à partir du jaune « transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales » annexé au PLF 2014, présente les principales caractéristiques de la dépense des administrations publiques locales (APUL). Il propose également un éclairage sur la part des APUL dans la dépense publique, et par conséquent leur rôle dans le rétablissement des comptes publics.

La hausse des dépenses des APUL est principalement liée à la hausse des dépenses hors décentralisation

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La dépense des APUL a fortement augmenté depuis 1983, progressant plus vite que la richesse nationale. Elle est passée de 8,7 points de PIB en 1983 à 11,9 points de PIB en 2012. Cette progression de 3,2 points de PIB en près de 30 ans correspond à une augmentation de +2,9 % en volume en moyenne par an (contre 1,8 % en volume pour le PIB). Au total, depuis 1983, il n’y a eu que cinq années où la dépense des APUL a crû moins vite que le PIB. Cette hausse est le résultat de plusieurs facteurs :

• Les effets de la décentralisation et de l’extension de certaines compétences ont contribué à raison de +1,44 point de PIB à la hausse du poids des dépenses APUL dans le PIB. Ces dépenses font l’objet d’une compensation par l’État.

• Le reste de la hausse des dépenses locales, soit +1,80 point de PIB entre 1983 et 2012, a eu lieu à champ de compétences constant. Plus particulièrement, le secteur communal, qui a été moins concerné par la décentralisation de compétence, a contribué pour moitié à l’évolution des dépenses locales sur les dix dernières années

Figure 1 Évolution des dépenses des APUL à champ courant et constant de compétences, en points de PIB, entre 1983 et 2012 (2) . Source : INSEE, DGCL (3) , calculs Direction du Budget

La hausse des dépenses des APUL s’est manifestée par une forte croissance des dépenses de fonctionnement hors décentralisation, en particulier des dépenses de personnel

En sus de l’augmentation de plus de trois points de PIB en 30 ans de la dépense des APUL, la composition de celle-ci s’est largement modifiée.

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Les dépenses de fonctionnement sont ainsi passées de 39 % de la dépense en 1983 à 52 % en 2012. Depuis 1980, hors impact de la décentralisation, les dépenses de fonctionnement ont été multipliées par trois en volume alors que l’investissement n’a augmenté que de 65 %. L’accroissement des dépenses des APUL hors décentralisation est lié à près de 80 % à la hausse des dépenses de fonctionnement. Cette hausse des dépenses de fonctionnement trouve une partie de son explication dans l’évolution des dépenses de personnel. Sur la période récente, l’évolution de la fonction publique territoriale (FPT) apparaît nettement plus dynamique que celles de la fonction publique d’État (FPE) et de la fonction publique hospitalière (FPH). Ainsi, entre 2002 et 2011, la FPT (corrigée des transferts opérés au titre de la décentralisation à partir de 2006) a progressé de près de 20 %, alors que la FPH a crû au rythme plus modéré de 16 % et que la FPE (retraitée des transferts au titre de la décentralisation) a reculé sur la même période de -4 %. Cette hausse s’explique principalement par une croissance des effectifs des communes et de leurs groupements (+2,0 % en moyenne annuelle entre 2002 et 2011).

Figure 2 Évolution des effectifs physiques des trois fonctions publiques depuis 2002 retraités de la décentralisation (base 100 en 2002 (4) ). Sources (5) : DGAFP, INSEE, DGCL

Les APUL disposent globalement d’un panier de recettes dynamiques qui profitent principalement au bloc communal La forte hausse des dépenses (qui s’établissent à 242 Md€ en 2012) a été en partie compensée par un accroissement notable des recettes des APUL (239 Md€ en 2012). Entre 1983 et 2012, la croissance annuelle moyenne en volume est de +3,4 % pour les recettes (soit une multiplication en volume de 2,6 sur trente ans) et 2,9 % pour les dépenses. Cette évolution permet de couvrir, mais pas suffisamment, une inflation de la dépense qui n’est pas maîtrisée (6). Le dynamisme des recettes totales des APUL est principalement lié au poids du bloc communal dans les APUL (49 % des recettes). En effet, le bloc communal est le principal bénéficiaire de la réforme de la fiscalité locale et son panier de ressources est devenu encore plus dynamique.

Le rôle des collectivités territoriales dans le redressement des finances publiques locales

Les APUL, une importance croissante dans les finances publiques

Les différentes réformes depuis le premier acte de la décentralisation en 1983 ont donné de plus en plus de compétences aux APUL. En conséquence, la part des APUL dans la dépense publique n’a cessé de croître. Alors qu’elle ne représentait que 9 % en 1983, elle a atteint 12 % en 2012. Les ASSO ont aussi vu leur part dans la dépense publique croître, avec une augmentation de 5 % en 30 ans. A l’inverse, hors retraitement lié aux transferts entre APU, l’État a diminué sa part de dépense passant de 25 % du PIB en 1983 à 22 % en 2012. Ces évolutions permettent d’expliquer l’attention croissante dont font l’objet les finances locales dans l’effort de redressement des finances publiques.

Le Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités locales : une contribution à l’effort de rétablissement des comptes publics en fonction de critères objectifs et rationnels, tenant compte des difficultés spécifiques des collectivités locales

Le Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités locales conclu le 16 juillet 2013 constitue le socle d’un nouveau cadre financier permettant la mise en place de la prochaine étape de décentralisation, qui clarifie les compétences et l’organisation territoriale. Ce pacte prévoit, en premier lieu, une participation des collectivités, à l’effort de rétablissement des comptes publics, effort inédit et de grande ampleur de 1,5 Md€ en 2014, et à nouveau en 2015 à hauteur de 1,5 Md€

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supplémentaires, au travers d’une baisse pérenne des dotations de l’État aux collectivités. Parallèlement, afin de traiter les difficultés structurelles chroniques de certaines collectivités, le pacte prévoit un soutien ciblé en recettes, en particulier pour les départements. Ainsi, le PLF 2014 prévoit la mise en place d’un transfert de fiscalité dynamique (au moins 827 M€), selon des critères de péréquation et le déplafonnement des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour tenir compte du dynamisme des dépenses sociales contraintes liées aux allocations individuelles de solidarité (RSA, APA, PCH). Pour les régions, le dynamisme des ressources et l’autonomie financière sont accrus par le remplacement des crédits budgétaires alloués à la formation professionnelle et à l’apprentissage par des ressources fiscales dynamiques. Enfin, afin de traiter définitivement les difficultés liés aux emprunts dits « toxiques », un fonds est mis en place pour aider les collectivités ayant contracté des emprunts structurés les plus sensibles. Le Pacte de confiance et de responsabilité traduit donc un équilibre qui vise à associer durablement les collectivités territoriales à la trajectoire pluriannuelle des finances publiques.

(1) A partir du texte original « transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales » accompagnant le Projet de Loi de Finances 2014 2/ A noter que le rapport de G. Carrez et M. Thénault, publié en mai 2010, complète cette analyse en étudiant l’évolution des dépenses respectives du secteur communal (communes et groupements à fiscalité propres), des départements et des régions à partir de données issues de la comptabilité publique locale. Ces deux approches sont complémentaires. Le périmètre retenu ci-dessus, correspondant aux APUL en comptabilité nationale et recouvre un champ plus large puisqu’il inclut les ODAL. 3/ Les collectivités locales en chiffres 2013 4/ Depuis 2006, les données de la fonction publique territoriale et de la fonction publique d’État ont été corrigées des transferts (en ETP) de l’acte II de la décentralisation. En outre, il convient de préciser que, en l’absence de données en 2003, les effectifs ont été estimés à partir de la moyenne des effectifs 2002 et 2004. 5/ Rapport sur l’état de la fonction publique 2013, L’emploi dans la fonction publique en 2011 (INSEE), Rapport de l’observatoire des finances locales en 2013 – Rapports de la commission consultative sur l’évaluation des charges. 6/ Les finances publiques locales, Cour des Comptes, 14 octobre 2013.

Les transferts financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales

Le total des transferts financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales1 s’élève à 101 milliards d’euros en LFI 2013. Ces transferts visent en premier lieu à assurer le financement global des collectivités, contribuant tant aux dépenses de fonctionnement que d’investissement, Les transferts de compétences aux collectivités territoriales, inscrits dans les lois de décentralisation, se sont par ailleurs accompagnés du transfert des ressources, comme le prévoit la Constitution. L’État compense enfin les exonérations et dégrèvements d’impôts locaux consentis par la loi.

Les transferts financiers de l’Etat aux collectivités permettent d’aider les collectivités à financer leur fonctionnement courant (dotation globale de fonctionnement-DGF) et leurs investissements, notamment leurs équipements et leurs infrastructures.

Les dotations de l’État compensent également les dépenses engendrées par les transferts de compétences aux collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation (le transfert de ressources est érigé en principe à valeur constitutionnelle depuis la révision constitutionnelle de mars 2003), mais également les exonérations et dégrèvements d’impôts locaux décidés par l’État.

Au total, l’effort financier total de l’État en faveur des collectivités territoriales s’élève à 101 milliards d’euros en LFI 2013 et recouvre plusieurs composantes :

• Les « concours de l'État » aux collectivités territoriales (58,3 milliards d'euros en 2013) constituent la majorité l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales. Ils regroupent les prélèvements sur les recettes de l'État 2 (55,7 milliards d’euros), les crédits budgétaires relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (2,5 milliards d’euros). La dotation générale de décentralisation Formation professionnelle inscrite en 2013 au sein de la mission « Travail et emploi » (1,5 milliard d’euros) n’est plus comptabilisée dans cette enveloppe, ayant été remplacée par des transferts de fiscalités dans le PLF 2014. Au sein de cette enveloppes, les deux principaux transferts sont la dotation globale de fonctionnement, principal concours de l’État finançant les charges de fonctionnement des collectivités (41,5 milliards d’euros), et le les dépenses du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) qui vient en aide à l’investissement des collectivités territoriales. En 2013, le fond de compensation de la TVA est doté de 5,6 milliards d’euros, compensant de manière forfaitaire (15,45 %) la TVA que les collectivités territoriales et leurs groupements ont acquittée sur leurs dépenses réelles d’investissement et qu’ils ne peuvent récupérer directement par la voie fiscale.

• les dégrèvements d'impôts locaux 3 (9,8 milliards d'euros en 2013) et les subventions budgétaires (1,6 milliard d'euros) versées par les ministères.

• la fiscalité transférée (plus de 27,5 milliards d'euros en 2013).

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Malgré le gel de l’enveloppe depuis 2011 et sa diminution en 2014, la progression des transferts financiers de l’État en faveur des collectivités locales reste très nettement supérieure à l’inflation depuis 2003.

À périmètre courant, le montant de l’ensemble des transferts financiers de l'État aux collectivités inscrit en LFI pour les années 2003-2013 a augmenté en moyenne de près de +4,2 % chaque année, soit trois fois l'inflation prévue en LFI de 2003 à 2013 (en moyenne +1,7 % par an). Ce rythme élevé de progression n'est que partiellement dû aux mesures de décentralisation liées à la loi du 13 août 2004. En effet, hors mesures de décentralisation, le rythme moyen de progression annuelle est de +3,0 % sur la période 2003-2013 soit une augmentation cumulée de 32 % (soit plus de deux fois la moyenne de l’inflation prévisionnelle inscrite en LFI).

De tels rythmes d’évolution des transferts financiers de l’État ont pesé sur la norme de dépense de l’État et sur le solde budgétaire. C’est pourquoi des mesures ont été prises afin de limiter l’accroissement de ces transferts financiers. C’est tout d’abord par l’intermédiaire d’un « pacte de stabilité financière », introduit en 1996, que l’État a mis en place une contractualisation pluriannuelle des relations financières avec les collectivités territoriales. L’objectif de ce premier contrat était de garantir aux collectivités une meilleure visibilité sur l’évolution de leurs dotations, en leur assurant une indexation triennale sur l’inflation. Le contrat de croissance et de solidarité, qui l’a remplacé de 1999 à 2007, a ensuite été indexé sur l’inflation majorée d’une fraction croissante (20 % en 1999, 25 % en 2000, 33 % à partir de 2001) de la hausse du PIB de l’année en cours.

Afin de rendre les évolutions des dotations aux collectivités territoriales plus compatibles avec les objectifs de maîtrise des dépenses publiques, la LFI 2008 a ensuite mis en place un nouveau « contrat de stabilité » qui réduisait à l’inflation la progression de l’ensemble des concours de l’État.

En 2011, il est apparu nécessaire d’aller plus loin dans la contribution des collectivités territoriales à l’objectif de maîtrise de la dépense publique. Les LFI 2011 à 2013 ont mis en application les engagements de maîtrise des dépenses traduits par la loi de programmation des finances publiques 2011-2014. Son article 7 prévoit en effet la stabilisation en valeur et à périmètre constant des concours de l’État hors FCTVA et dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle.

La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 prévoit pour la première fois une baisse de l’enveloppe normée des concours financiers de l’État aux collectivités en 2014 et 2015. Fixée à 750 M€ dans la LPFP, cette baisse a été portée à 1,5 Md€ en PLF 2014. Cette trajectoire est consacrée dans le cadre du Pacte de confiance et de responsabilité conclu entre l’État et les collectivités le 16 juillet 2013, qui précise qu’une réduction supplémentaires des concours financiers de 1,5 Md€ sera mise en œuvre en 2015.

La baisse de 1,5 Md€ porte uniquement sur l’enveloppe normée. La totalité des transferts financiers de l’État aux collectivités baisse de 677 M€ à périmètre constant, soit une baisse de 0,8 %. L’écart entre la baisse de l’enveloppe normée et celle de la totalité des transferts s’explique par l’évolution des flux hors enveloppe, et notamment la fiscalité.

Parmi les compétences transférées aux collectivités territoriales • L’organisation et le financement des services ferroviaires de transports collectifs d’intérêt régional ;

• L’élargissement des compétences des régions en matière de formation professionnelle et d’apprentissage ;

• L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) ;

• Le revenu de solidarité active (RSA);

• L’accueil, la restauration, l’hébergement et l’entretien général et technique des Collèges et des Lycées;

• Le réseau routier national ;

• Le transfert des aérodromes ;

• Le transfert des ports maritimes ;

• La formation qualifiante des demandeurs d’emploi adultes.

Les dépenses des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales1 et leurs groupements à fiscalité propre incluent les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les départements et les régions. En 2012, la dépense des collectivités territoriales a atteint 226 Md€. Le secteur communal totalise plus de la moitié de ces dépenses avec 129 milliards d’euros. Les budgets des départements et des régions s’élèvent respectivement à 71 et 28 milliards d’euros.

La répartition des dépenses des collectivités territoriales et leur poids dans les dépenses locales

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Figure 1 : La répartition des dépenses des collectivités territoriales et leur poids dans les dépenses locales. Source : DGCL, OFL 2013

Type de collectivités / Type de dépenses

Dépenses réelles de fonctionnement (Mds€)

Dépenses réelles d'investissement (Mds€)

Secteur communal 84,5 42,1

Régions 56,0 15,3

Départements 17,2 10,8

Dépenses totales 157,6 68,2

Avec 68,2 milliards d’euros de dépenses réelles d'investissement, les collectivités territoriales sont les premiers investisseurs publics français.

Les principaux postes de dépenses principaux de chacune des collectivités

Les dépenses de chaque catégorie de collectivités peuvent être caractérisées par un domaine d’action principal : il s'agit du principe de décentralisation par bloc de compétences, afin qu’un échelon de collectivité soit le principal responsable d’une politique publique.

Les dépenses liées à la formation, aux transports et au développement économique pour les régions Au titre de l’année 2012, les trois champs de compétences principaux des régions : l'enseignement, la formation professionnelle et l'apprentissage ainsi que le transport ferroviaire régional de voyageurs totalisent un volume de dépenses réelles de fonctionnement et d’investissement de 14,6 Md€, soit 54 % de leurs recettes totales en 2011.

Les dépenses sociales pour les départements Les départements ont consacré 34,9 milliards d'euros en 2011, soit 2/3 de leurs dépenses réelles de fonctionnement, à l’aide sociale en 2011. En effet, ils versent les principales prestations sociales soit l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA), le Revenu de Solidarité Active (RSA) et la Prestation de Compensation du Handicap (PCH).

Les dépenses courantes pour le secteur communal

Échelon territorial de proximité, les communes se concentrent sur des dépenses concernant des actions de proximité, comme l’entretien de la voirie communale ou le contrôle du foncier de leur territoire (délivrance ou refus de donner des permis de construire). Elles organisent également le développement des infrastructures sportives ou culturelles et assurent le fonctionnement des écoles. Les communes ont investi en 2011 30,2 milliards d'euros.

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L'intercommunalité permet aux communes qui se regroupent au sein d'un établissement public, de gérer en commun des équipements ou des services publics et d'élaborer des projets de développement économique, d'aménagement ou d'urbanisme à l'échelle d'un territoire plus vaste que celui de la commune. Ainsi, les compétences les plus couramment exercées par les EPCI sont le traitement des déchets, l’assainissement des eaux et les activités scolaires et périscolaires. L’investissement des EPCI s’est élevé en 2011 à 10,5 milliards d'euros.

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LES ADMINISTRATIONS DE SECURITE SOCIALE (ASSO)

Les administrations de sécurité sociale (ASSO) regroupent les ODASS (principalement les hôpitaux), l’ensemble des régimes de Sécurité sociale (régimes généraux et régimes spéciaux) ainsi que les régimes de retraite complémentaire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et l’assurance chômage (Unedic).

Les dépenses des administrations de sécurité sociale entrant dans le champ des lois de financement de la Sécurité sociale sont principalement des dépenses de prestations sociales. Elles sont autorisées par le Parlement chaque année par le vote de la loi de financement de la Sécurité sociale.

RECETTES : ENSEMBLE DES REGIMES OBLIGATOIRES DE BASE (EN MILLIARDS D’EUROS

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DEPENSES DE L’ENSEMBLE DES REGIMES OBLIGATOIRES DE BASE (EN MILLIARDS D’EUROS)

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LE DEFICIT ET LA DETTE PUBLIQUE

Construire une trajectoire des finances publiques qui permette le retour à l’équilibre

Afin d’assurer la soutenabilité de nos finances publiques à long terme, il est nécessaire de construire une trajectoire des finances publiques permettant le respect de nos engagements européens de réduction du déficit public et notre objectif de retour à l’équilibre des finances publiques à moyen terme. Aujourd’hui, la situation des finances publiques est dégradée, et la France est confrontée à d’importants déséquilibres budgétaires. Cette situation est d’une part imputable à une insuffisante maîtrise des comptes publics au cours des trente dernières années. Elle s’est en outre fortement aggravée en 2008 et 2009 sous l’effet de la crise financière. Aujourd’hui, après 30 années de déficits accumulés, le poids de la dette dans le PIB atteint un niveau inégalé.

Depuis le premier choc pétrolier, l’équilibre des comptes des administrations publiques (l’objectif d’équilibre est devenu un principe constitutionnel depuis son inscription en 2008 dans l’article 34 de la Constitution) n’a jamais été atteint. Il faut ainsi remonter à 1974 pour trouver la trace d’un excédent du solde des administrations publiques. La crise économique et financière mondiale de 2008 et 2009 a accéléré la dégradation de nos finances publiques déjà fragilisées par des déficits permanents durant ces trente dernières années et par une accumulation importante de dette résultante. La dette publique est ainsi passée de 21% en 1978 à 78,1% du PIB en 2009, soit une progression de plus de 55 points.

Objectif de retour à 3% de déficit à l’horizon 2013

Pour respecter nos engagements européens de retour à 3% de déficit à horizon 2013, préserver nos marges de manœuvre et les intérêts des générations futures, il est aujourd’hui essentiel de parvenir à redresser les comptes publics.

Pour y parvenir, la France s’est dotée de nouvelles règles de finances publiques mises en œuvre ces dernières années (règle du gel en volume des dépenses de l’État ou règle dite du « 0 volume » sur le périmètre de la norme élargie, non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite …).

La loi de programmation 2011-détermine une trajectoire de mesures de redressement afférentes aux prélèvements obligatoires, en arrêtant des plafonds de dépenses pour l’État, , en déterminant, pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, une trajectoire des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) très ambitieuse et en interdisant aussi le recours à l’endettement pour les opérateurs.

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Cette loi de programmation des finances publiques préfigure ce que pourrait contenir une future « loi-cadre de programmation des finances publiques » qui s’imposerait juridiquement aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, comment préconisée par le rapport Camdessus, remis au Premier ministre en juin 2010.

Aujourd’hui, la situation de nos finances publiques présente 3 caractéristiques majeures : niveaux élevés de la dette, du déficit et de la dépense publique.

Une dette publique de 1489 milliards d’euros en 2009, soit 78,1% du PIB

En 2009, la dette publique de la France s’élève à de 1489 milliards d'euros, soit 78,1% du produit intérieur brut (PIB). La dette publique représente l'ensemble des engagements financiers, sous formes d’emprunts, de l'ensemble des administrations publiques, à savoir : l’État, les collectivités territoriales, et les administrations de sécurité sociale. Selon les prévisions inscrites en PLF 2011, le ratio d’endettement devrait atteindre 82,9% du PIB en 2010.Le ratio de dette publique a fortement progressé avec la crise, sous l’effet conjugué de déficits élevés et d’une faible croissance nominale de l’économie. Grâce à la réduction des déficits et à la reprise de l’activité, la progression du ratio de dette devrait s’infléchir pour se stabiliser en 2012 et décroitre sur la fin de la période de programmation.

Construire une trajectoire des finances publiques qui permette le retour à l’équilibre

Afin d’assurer la soutenabilité de nos finances publiques à long terme, il est nécessaire de construire une trajectoire des finances publiques permettant le respect de nos engagements européens de réduction du déficit public et notre objectif de retour à l’équilibre des finances publiques à moyen terme. Aujourd’hui, la situation des finances publiques est dégradée, et la France est confrontée à d’importants déséquilibres budgétaires. Cette situation est d’une part imputable à une insuffisante maîtrise des comptes publics au cours des trente dernières années. Elle s’est en outre fortement aggravée en 2008 et 2009 sous l’effet de la crise financière. Aujourd’hui, après 30 années de déficits accumulés, le poids de la dette dans le PIB atteint un niveau inégalé.

Depuis le premier choc pétrolier, l’équilibre des comptes des administrations publiques (l’objectif d’équilibre est devenu un principe constitutionnel depuis son inscription en 2008 dans l’article 34 de la Constitution) n’a jamais été atteint. Il faut ainsi remonter à 1974 pour trouver la trace d’un excédent du solde des administrations publiques. La crise économique et financière mondiale de 2008 et 2009 a accéléré la dégradation de nos finances publiques déjà fragilisées par des déficits permanents durant ces trente dernières années et par une accumulation importante de dette résultante. La dette publique est ainsi passée de 21% en 1978 à 78,1% du PIB en 2009, soit une progression de plus de 55 points.

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Objectif de retour à 3% de déficit à l’horizon 2013

Pour respecter nos engagements européens de retour à 3% de déficit à horizon 2013, préserver nos marges de manœuvre et les intérêts des générations futures, il est aujourd’hui essentiel de parvenir à redresser les comptes publics.

Pour y parvenir, la France s’est dotée de nouvelles règles de finances publiques mises en œuvre ces dernières années (règle du gel en volume des dépenses de l’État ou règle dite du « 0 volume » sur le périmètre de la norme élargie, non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite …).

La loi de programmation 2011-détermine une trajectoire de mesures de redressement afférentes aux prélèvements obligatoires, en arrêtant des plafonds de dépenses pour l’État, , en déterminant, pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, une trajectoire des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) très ambitieuse et en interdisant aussi le recours à l’endettement pour les opérateurs.

Cette loi de programmation des finances publiques préfigure ce que pourrait contenir une future « loi-cadre de programmation des finances publiques » qui s’imposerait juridiquement aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, comment préconisée par le rapport Camdessus, remis au Premier ministre en juin 2010.

Aujourd’hui, la situation de nos finances publiques présente 3 caractéristiques majeures : niveaux élevés de la dette, du déficit et de la dépense publique.

Une dette publique de 1489 milliards d’euros en 2009, soit 78,1% du PIB

En 2009, la dette publique de la France s’élève à de 1489 milliards d'euros, soit 78,1% du produit intérieur brut (PIB). La dette publique représente l'ensemble des engagements financiers, sous formes d’emprunts, de l'ensemble des administrations publiques, à savoir : l’État, les collectivités territoriales, et les administrations de sécurité sociale. Selon les prévisions inscrites en PLF 2011, le ratio d’endettement devrait atteindre 82,9% du PIB en 2010.Le ratio de dette publique a fortement progressé avec la crise, sous l’effet conjugué de déficits élevés et d’une faible croissance nominale de l’économie. Grâce à la réduction des déficits et à la reprise de l’activité, la progression du ratio de dette devrait s’infléchir pour se stabiliser en 2012 et décroitre sur la fin de la période de programmation.

Un déficit public prévisionnel de 7,7 points de PIB en 2010

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Après une forte dégradation en 2009, due principalement à la mise en œuvre du plan de relance et à la sur-réaction à la baisse des recettes fiscales au repli de l’activité, le solde public devrait être de 7,7% en 2010. Le déficit public se distingue du déficit budgétaire qui est le déficit constaté du seul budget de l’État. D’après les règles du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), le déficit public doit être proche de l’équilibre et ne doit pas excéder 3% du PIB.

Déficit public en point de PIB

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A partir de 2011, le solde public s’améliorera de 4 points grâce à un effort conjugué de maîtrise de la dépense publique,

partagé par tous les secteurs des administrations publiques, et, dans une moindre mesure, à une réduction significative du coût des niches fiscales et sociales. Cette amélioration concernera le solde du budget de l’État grâce à la maîtrise de la dépense de l’État résultant du respect des normes « zéro volume » (l’évolution des dépenses de l’État ne peut pas être supérieure à l’inflation prévisionnelle) et « zéro valeur hors dette et pensions » (gel des dépenses de l’État en valeur hors paiement des charges d’intérêt de la dette et paiement des pensions des fonctionnaires de l’État) mais également le solde des administrations publiques locales (APUL) grâce notamment au gel en valeur des concours financiers de l’État aux collectivités locales et le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) grâce notamment aux efforts de maîtrise des dépenses d’assurance maladie (fixation de l’ONDAM a des niveaux bas inédits sur la période de programmation).

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ACTUALISATION DES DONNEES CHIFFREES RELATIVES AU DEFICIT PUBLIC

ET A LA DETTE PUBLIQUE

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« STRUCTURE-TYPE » D'UNE LOI DE FINANCES

L’exemple d’un projet de loi de finances initiale tel que déposé par le Gouvernement

Exposé général des motifs ; observations générales et équilibre du projet de loi de finances, évaluation des recettes du budget général PREMIERE PARTIE : CONDITIONS GENERALES DE L'EQUILIBRE FINANCIER Titre I: Dispositions relatives aux ressources I. Impôts et ressources autorisés A. Autorisation de perception des impôts et produits B. Mesures fiscales (Par exemple : barème de l'impôt sur le revenu, aménagement de régimes fiscaux, allègement fiscal, crédits d'impôts, création d'une taxe, etc.) C. Mesures diverses (par exemple : répartition de prélèvements, reversement de disponibilités, etc. ) II. Ressources affectées A. Dispositions relatives aux collectivités locales (réforme de la DGE, régularisation de la DGF, etc.) B. Mise en oeuvre de la LOLF C. Dispositions diverses (par exemple : affectations de recettes à des dépenses, évaluations des prélèvements sur recettes au profit du budget des communautés européennes). Titre II : Dispositions relatives à l'équilibre des ressources et des charges Article d'équilibre : équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation d'emplois (et état A annexé) SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPECIALES Titre I : Autorisations budgétaires pour : I. Crédits des missions (et état B annexé)

Budget général, budgets annexes, comptes spéciaux II. Autorisations d'emplois (et état C annexé) Plafonds des autorisations d'emplois III. Autorisations de découvert (et état D annexé) IV. Dispositions diverses (par exemple, majoration du plafond des reports).

Titre II : Dispositions permanentes

I. Mesures fiscales et budgétaires non rattachées (réforme de la taxe professionnelle, barème de l'impôt sur le revenu pour 2006 à percevoir en 2007, etc.)

II. Autres mesures (rattachées par mission) par exemple : réforme du service public de l'équarrissage (avec la mission sécurité sanitaire).

États législatifs annexés

État A : Voies et moyens État B : Répartition des crédits État C : Plafonds des autorisations d'emplois État D : Répartition des autorisations de découvert Informations annexes Etat E : Présentation des recettes et dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section d'investissement

- Tableaux d'évolution des dépenses du budget général et observations générales (comparaison des crédits, des plafonds d'emplois, des fonds de concours). - Tableaux de synthèse des comptes spéciaux

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(Source : www.minefi.gouv.fr) Action : selon l’article 7 (I-6° alinéa) de la LOLF, un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation. Une action est la composante d’un programme. Les projets de loi de finances présentent les crédits en missions, détaillées en programmes, eux-mêmes composés d’actions. A la différence des titres et des catégories qui indiquent la nature de la dépense, une action identifie sa destination : elle peut rassembler des crédits visant un public particulier d’usagers ou de bénéficiaires, un service ou un mode particulier d’intervention de l’administration. Au sein d’un programme, au moment de l’autorisation, la répartition des crédits entre les actions est indicative sous réserve de la couverture des dépenses obligatoires. Elle fait l’objet d’une restitution précise, en exécution budgétaire. La plupart des actions correspondent à des éléments de politique. En complément, certaines actions supportent des moyens de pilotage, de soutien ou polyvalents et contribuent par là même à plusieurs programmes. Si une action recouvre une finalité identifiée, elle peut être assortie d’objectifs et d’indicateurs qui lui soient spécifiques parmi ceux qui sont associés au programme. Annualité du budget : principe selon lequel le budget est voté pour un an. Article d’équilibre : placé en clôture de la première partie du projet de loi de finances (relative aux recettes), l’article d’équilibre regroupe les ressources du budget de l’État évaluées au sein de l’état A annexé, fixe les plafonds de dépenses et détermine le solde général. A compter du PLF pour 2006, il comprend en outre les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier ainsi que le plafond d’autorisation d’emploi rémunérés par l’État Autorisations d’engagement : voir « Crédits (autorisations d’engagement et crédits de paiement) » Budget de l’État : acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État ; ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges de l’État. Budget économique : compte prévisionnel, présenté en annexe du projet de loi de finances de l’année, retraçant les données prévisibles de l’activité économique au cours de cette même année. Budget général, budgets annexes et comptes spéciaux : o Budget général : Il retrace toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État, à l’exception des recettes affectées par la loi de finances à certaines dépenses. (budgets annexes et comptes spéciaux) ; o Budget annexe : budget retraçant les dépenses et les recettes d’un service de l’État dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement. Ils constituent des missions et sont spécialisés par programme ; o Comptes spéciaux : comptes distincts du budget général, retraçant des dépenses et des recettes de l’État entre lesquelles on veut établir un lien, soit que l’on veuille affecter certaines recettes à la couverture de certaines dépenses, soit que l’on veuille faire apparaître une sorte de bilan entre des opérations qui sont en étroite corrélation (compte de prêt par exemple). Budget opérationnel de programme (BOP) : le budget opérationnel de programme regroupe la part des crédits d’un programme mise à la disposition d’un responsable identifié pour un périmètre d’activité (une partie des actions du programme par exemple) ou pour un territoire (une région, un département,…). Le BOP a les mêmes attributs que le programme : c’est un ensemble globalisé de moyens associés à des objectifs mesurés par des indicateurs de résultats. Les objectifs du budget opérationnel de programme sont définis par déclinaison des objectifs du programme. Collectif : voir « Loi de finances rectificative ». Comptes de la nation : comptes présentés en annexe au projet de loi de finances de l’année, fournissant les données chiffrées de l’activité économique nationale au cours des années précédentes. Contrôle financier : la mise en oeuvre de la LOLF a induit la nécessité de rénover en profondeur l’institution du contrôle financier. Désormais, le contrôle financier est chargé de veiller au caractère soutenable, tant des documents prévisionnels de

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gestion élaborés par les responsables de crédits que des actes de dépense les plus importants pris par les ordonnateurs. La prévention du risque budgétaire constitue donc le coeur du nouveau contrôle financier. Crédits (autorisations d’engagement et crédits de paiement) : l’article 8 de la LOLF prévoit que les crédits sont constitués d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement. La mise en place d’une double autorisation à l’ensemble des dépenses de l’État est une conséquence logique de la fongibilité des crédits au sein des programmes. L’autorisation parlementaire encadre les deux extrémités de la chaîne de la dépense que sont l’engagement juridique, par lequel naît la dépense en créant une obligation vis-à-vis d’un tiers et le paiement, par lequel est dénoué ledit engagement juridique. A la différence du régime de l’Ordonnance de 1959, les autorisations d’engagement ne sont plus valables sans limitation de durée contrairement aux autorisations de programme et leur champ est étendu aux dépenses autres que celles d’investissement. L’annualité des autorisations d’engagement en fait un support de l’engagement juridique par lequel naît la dépense et non un support de programmation comme l’étaient les autorisations de programme. o Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. o Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement. o Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts. Crédit évaluatif : A compter du PLF 2006, les crédits évaluatifs sont réduits à des dépenses limitativement prévues à l’article 10 de la LOLF. Par rapport à l’article 9 de l’ordonnance de 1959 qui laissait aux lois de finances la possibilité de définir la liste des chapitres dotés de crédits évaluatifs, l’article 10 de la LOLF ne reconnaît que trois types de crédits évaluatifs qui doivent être ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs : les crédits relatifs aux charges de la dette de l’État ; les remboursements, restitutions et dégrèvements ; la mise en jeu des garanties accordées par l’État. Les chapitres évaluatifs qui figuraient à l’état F des précédentes lois de finances sont supprimés et répartis sur des programmes de crédits limitatifs. Pour les crédits qui restent évaluatifs, ils sont inscrits dans des programmes évaluatifs dont les montants de crédits inscrits dans la loi de finances n’ont pas, comme c’est le cas ordinaire, le caractère d’un plafond mais d’une simple évaluation pouvant être dépassée sans autorisation préalable du législateur. A titre d’exemple, le programme « Appels en garantie de l’État » ou le programme « Charges de la dette et trésorerie de l’État » sont des programmes de crédits évaluatifs. Crédits limitatifs : montant plafonné d’une somme inscrite dans le projet de loi de finances que les administrations ne peuvent pas dépasser durant la période d’exécution du budget, telles les dépenses de personnel ou de fonctionnement. Sauf exception, les programmes sont dotés de crédits limitatifs et constituent des plafonds de dépenses. Comptes spéciaux : voir « Budget général, budgets annexes et comptes spéciaux ». Débat d’orientation budgétaire (DOB) : Conformément à l’article 48 de la LOLF, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session parlementaire ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport peut donner lieu à un débat d’orientation budgétaire (DOB) à l’Assemblée nationale et au Sénat. Le tome 1 du rapport présente une description des grandes orientations de la politique économique et budgétaire du Gouvernement au regard des engagements européens de la France, une évaluation à moyen terme des ressources et des charges de l’État ainsi que quelques développements sur un aspect particulier des finances publiques (dette publique, pilotage des finances publiques par exemple). Le tome 2 contient par ailleurs la liste des missions, des programmes, des objectifs et des indicateurs de performances envisagés pour le PLF de l’année suivante. Décret de répartition : dès la promulgation de la loi de finances, le décret de répartition fixe par programme ou par dotation les crédits ouverts en distinguant les dépenses de personnel (titre 2). Déficit budgétaire : excédent des charges sur les recettes pour l’ensemble des opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Dans une loi de finances, le déficit est indiqué au niveau du « solde budgétaire ». Dépense fiscale : les dépenses fiscales s’analysent comme des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français.De plus, l’article 51-5° prévoit qu’une évaluation des dépenses fiscales sera désormais présentée au sein des projets annuels de performances auxquels elles sont associées. Dette publique : ensemble des dettes de l’État résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis.

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Document de politique transversale (DPT) : un document de politique transversale est un document qui complète le projet de loi de finances et qui présente, pour une politique concernant plusieurs programmes, des objectifs coordonnés figurant sur les projets annuels de performances de ces différents programmes concourant à des finalités partagées et définies par un chef de file. Le programme du chef de file peut comporter des objectifs plus globaux traduisant l’incidence globale des différents objectifs poursuivis par les programmes partenaires. Ainsi, à titre d’exemple, le DPT« Sécurité routière » coordonne des objectifs qui figurent sur les projets annuels de performances des programmes « Police nationale », « Gendarmerie nationale » ou « Réseau routier national ». Dotations (dotations des pouvoirs publics : dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles ; dotation pour mesures générales en matière de rémunération) : selon l’article 7 de la LOLF, une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics (dont les crédits sont imputés sur le titre 1 – dotation des pouvoirs publics). Chaque pouvoir public fait l’objet d’une ou de plusieurs dotations. De même, la mission « Provisions » regroupe les crédits de deux dotations particulières : la dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ; la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. Les documents budgétaires par mission, les bleus budgétaires, développent le montant des crédits par dotation pour l’année en cours et l’année considérée, mais la loi organique ne prévoit pas de projet annuel de performances à l’appui de la présentation des dotations. Pour ce qui relève des pouvoirs publics, des éléments d’information complémentaires figurent dans deux annexes « jaunes » au projet de loi de finances : le rapport relatif aux budgets des pouvoirs publics (hors assemblées parlementaires) qui regroupe les éléments relatifs aux dotations accordées à la Présidence de la République, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République et le rapport relatif aux budgets des assemblées parlementaires. Fascicules budgétaires : terme générique désignant l’ensemble des annexes adressées aux parlementaires. Pour les fascicules liés aux crédits, on distingue traditionnellement : o les annexes explicatives « bleues » dont la couverture bleue en fait des annexes au PLF soumises au délai de dépôt sur le bureau des assemblées du 1er mardi d’octobre (les bleus budgétaires par mission qui développent les crédits de la mission et qui comprennent les projets annuels de performances, les Voies et moyens, le Rapport économique, social et financier, etc.) ; o les documents informatifs « jaunes » qui doivent être déposés et distribués au moins cinq jours francs avant l’examen par l’Assemblée nationale en première lecture des recettes ou des crédits auxquels ils se rapportent. Fonds de concours : fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l’État à des dépenses d’intérêt public ; produit de legs ou de dons attribués à l’État ou à une administration publique. Le rattachement des fonds de concours est régi par l’article 17-II de la LOLF. Ils sont directement portés en recette au budget général, au budget annexe ou au compte spécial considéré et un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre chargé des finances sur le programme ou la dotation concernée. Désormais, les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par le projet de loi de finances. En exécution, l’emploi des fonds doit être conforme à l’intention de la partie versante. Fongibilité asymétrique : caractéristique des crédits dont la destination (action) ou la nature (titre) figurant lors de la présentation du programme peuvent être librement modifiées en gestion sous réserve de la couverture des dépenses obligatoires et du caractère soutenable dans la durée des choix de gestion. La fongibilité laisse donc la faculté de définir l’objet et la nature des dépenses au sein d’un programme pour en optimiser la mise en oeuvre. La fongibilité est dite asymétrique car, si les crédits de personnel peuvent être utilisés pour d’autres natures de dépense (fonctionnement, intervention, investissement, …), l’inverse n’est pas permis. De ce fait, le montant des crédits de personnel voté pour chaque programme est limitatif. Indicateur : voir « Objectif et indicateur ». Justification au premier euro des crédits : Avec l’abandon de la distinction « services votés mesures nouvelles », les crédits du budget de l’État sont examinés et votés au premier euro ce qui nécessite la mise en place, dans les documents budgétaires, d’une justification au premier euro (JPE) des crédits et des effectifs demandés. La JPE développe le contenu physique et financier des programmes et explique les déterminants de la dépense (nombre d’usagers, volume d’activité, superficie des bâtiments, déterminants de la masse salariale, coûts unités des dispositifs d’intervention, etc.). La justification au premier euro est un élément essentiel de la bonne information du Parlement qui peut ainsi mieux appréhender le contenu des programmes et la sincérité du projet de loi de finances. Les éléments figurant au titre de la JPE ont également vocation à renouveler les termes du dialogue de gestion entre le responsable de programme et ses responsables de BOP ou encore du dialogue budgétaire entre les ministères et le ministère chargé du budget. Ainsi, à titre d’exemple, l’approche par les déterminants de la masse salariale d’un programme doit se substituer à la discussion des emplois budgétaires. Loi de finances initiale : loi prévoyant et autorisant, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Le projet de loi, qui doit être voté avant le début de l’année à laquelle il se rapporte, comprend deux parties distinctes :

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o Dans la première partie, il autorise la perception des ressources publiques et comporte les voies et moyens qui assurent l’équilibre financier. Cette partie s’achève par l’article d’équilibre. o Dans la seconde partie, il fixe pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, le montant des crédits des programmes ou des dotations, en autorisation d’engagement et en crédits de paiement en précisant, le cas échéant, le montant limitatif de leurs dépenses de personnel. Loi de finances rectificative (« collectif ») : loi de finances modifiant en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances initiale de l’année. Le contenu et la structure des lois de finances rectificatives est défini par l’article 35 de la LOLF. Loi de règlement : la loi de règlement est une loi de finances qui arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle. Le contenu des lois de règlement est défini par l’article 37 de la LOLF et leur structure à l’article 54. En particulier, sont joints aux projets de loi de règlement les rapports annuels de performances faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, les résultats en matière de performance, de dépenses constatées et de gestion des autorisations d’emplois. Selon un principe de « chaînage vertueux », le projet de loi de règlement doit être déposé le 1er juin et le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement afférent à l’année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de finances (art.41). Mission : une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission. Selon l’article 7-I de la LOLF, les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs ministères. La mission peut donc être soit infraministérielle (ex. mission « Gestion et contrôle des finances publiques »), soit ministérielle (ex. mission « Outre-mer »), soit interministérielle (ex. mission « Sécurité »). La mission constitue également l’unité de vote des crédits et les parlementaires ont la possibilité de modifier la répartition des crédits entre les programmes d’une même mission. En revanche, en raison de l’article 40 de la Constitution, le montant global des crédits de la mission ne peut, en revanche, être accru par le Parlement. Non-affectation des recettes : règle d’application du principe de l’universalité selon lequel, sauf exceptions expressément prévues (budgets annexes, comptes spéciaux, attributions de produits, rétablissements de crédits et fonds de concours) qui permettent une affectation de recette sur un programme du budget de l’État, une recette particulière ne peut être affectée à une dépense particulière, mais fait partie de la masse des recettes permettant l’exécution de l’ensemble des dépenses de l’État. Objectifs et indicateurs de performance : les projets annuels de performances des programmes comportent des objectifs qui expriment les priorités stratégiques de chaque programme. Les objectifs sont mesurés au moyen d’indicateurs de performance. On distingue trois types d’objectifs : o Les objectifs d’efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) qui portent sur les bénéfices attendus des politiques publiques pour le citoyen (par exemple : réduire la pratique du tabagisme). o Les objectifs de qualité de service (point de vue de l’usager) qui cherchent à améliorer le service rendu à l’usager (par exemple : réduire le délai de réponse judiciaire). o Les objectifs d’efficience (point de vue du contribuable) qui portent sur l’optimisation des moyens employés en rapportant les produits obtenus aux ressources consommées. Opérateurs de l’État : il s’agit des organismes distincts de l’État, de statut juridique public ou privé, auxquels sont confiés une mission de service public de l’État, c’est-à-dire qu’il leur revient d’exécuter la totalité ou une part significative de la politique d’un programme. Les opérateurs sont dotés de la personnalité morale, ils sont placés sous le contrôle direct de l’État, ils exercent une activité majoritairement non marchande et ils contribuent à la performance des programmes. Les opérateurs peuvent recevoir des subventions pour charge de service publique (crédits du titre 3, catégorie 2). On retrouve parmi les opérateurs notamment les grands établissements publics : universités, Météo France, ANPE, , CNRS, INSERM… Pacte de stabilité et de croissance : le Pacte de stabilité et de croissance a été adopté lors du Conseil européen d’Amsterdam en 1997 et réformé en mars 2005. Il est constitué : o d’une résolution concernant les objectifs à moyen terme des États membres ; o d’un règlement instituant la surveillance multilatérale des politiques économiques ; o d’un règlement clarifiant la procédure de déficit public excessif. Programme de stabilité : voir « Programme pluriannuel de finances publiques ».

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Programme pluriannuel de finances publiques : il s’agit d’une esquisse du programme de stabilité français, qui est communiquée au Parlement chaque année dans le rapport économique, social et financier, comme stipulé par l’article 50 de la LOLF. Tous les membres de l’Union Européenne transmettent chaque année à Bruxelles, avant décembre, un programme de stabilité (ou programme de convergence pour les états non membres de la zone Euro). Institués par le Pacte de stabilité et de croissance comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques, ces programmes existent depuis 1999 et projettent l’état des finances publiques sur cinq ans. Ainsi, le programme de stabilité qui sera transmis en décembre 2005 portera sur les années 2005-2009. Projet annuel de performances (PAP) : les projets annuels de performances sont des parties des bleus budgétaires par mission qui développent le montant des crédits et des éléments d’information. En particulier, les PAP de chaque programme comprennent : o La présentation du programme incluant sa stratégie, ses actions, les objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ; o L’évaluation des dépenses fiscales ; o La justification au premier euro des crédits et des effectifs avec la justification de l'évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l'année antérieure, aux crédits ouverts par la loi de finances de l'année en cours et à ces mêmes crédits éventuellement majorés des crédits reportés de l'année précédente, en indiquant leurs perspectives d'évolution ultérieure ; o L'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ; o Par catégorie, présentée par corps ou par métier, ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'État et la justification des variations par rapport à la situation existante. o Des éléments d’information relatifs aux opérateurs du programme, c’est-à-dire aux organismes bénéficiant de subventions de l’État pour charges de service public. o L’analyse des coûts des actions afin de montrer l’ensemble des moyens affectés directement ou indirectement à une politique. Programme : le programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation. Le programme est l’unité de spécialité des crédits et le niveau de l’autorisation de la dépense. Les programmes succèdent ainsi aux 850 chapitres budgétaires. Le programme constitue le cadre de la gestion opérationnelle des politiques de l’État. La plupart des programmes correspondent directement à des politiques. En complément, certains programmes supportent des moyens de pilotage, de soutien ou polyvalents et contribuent par là même à plusieurs politiques. Le responsable de programme a la faculté d’utiliser librement les crédits du programme autorisés par le Parlement sous réserve de ne pas dépasser le montant prévu pour les dépenses de personnel et le plafond ministériel des autorisations d’emploi, de couvrir en priorité les dépenses obligatoires et de gérer ses moyens de façon soutenable dans la durée. Rapports annuels de performances (RAP) : les rapports annuels de performances, établis pour chaque programme, sont annexés au projet de loi de règlement. Ils expriment notamment les performances obtenues par rapport aux objectifs, indicateurs et valeurs cibles qui figuraient dans le projet annuel de performances relatif au même exercice. Les premiers RAP prévus pour le printemps 2007 (annexes au projet de loi de règlement 2006) seront présentés selon une structure identique à celle des projets annuels de performances afin de faciliter les comparaisons. Selon l’article 54 de la LOLF, le RAP fait connaître, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement : o Les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés ; o La justification, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées en précisant, le cas échéant, l’origine des dépassements de crédits exceptionnellement constatés pour cause de force majeure ; o La gestion des autorisations d’emplois, en précisant, d’une part, la répartition des emplois effectifs selon les modalités prévues à l’article 51 de la LOLF, ainsi que les coûts correspondants et, d’autre part, les mesures justifiant la variation du nombre des emplois présentés selon les mêmes modalités ainsi que les coûts associés à ces mesures. Rapport économique, social et financier : annexe du projet de loi de finances initial qui analyse la situation économique et présente les hypothèses et la politique dans lesquelles s’inscrit le projet de loi de finances.

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Recevabilité des amendements : l’article 40 de la Constitution établit que les parlementaires ne peuvent prendre des initiatives qui conduiraient à des dépenses nouvelles ou à des diminutions de recettes, que ces initiatives prennent la forme du dépôt d’une proposition de loi ou d’un amendement à un projet gouvernemental. L’article 47 de la LOLF précise que la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission. Ainsi, alors que, sous le régime de l’Ordonnance de 1959, en matière de dépenses, les amendements visant à accroître ou à créer une charge publique étaient irrecevables, la LOLF autorise les parlementaires à modifier la répartition des crédits entre programmes d’une même mission. Pour être recevable, tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient. En matière de ressources, la LOLF ne modifie pas le régime de recevabilité : la limitation de l’initiative financière s’apprécie au niveau de l’ensemble des ressources ce qui autorise des amendements gagés par des augmentations de ressource à due concurrence. Régulation budgétaire : instrument de maîtrise de l’exécution des dépenses utilisé par le gouvernement pour s’assurer du respect du plafond de dépenses du budget général voté par le Parlement en loi de finances initiale et prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances (article 14 de la LOLF). Les crédits ainsi « mis en réserve » ne peuvent pas faire l’objet d'engagement de la part des ministères. La loi organique relative aux lois de finances prévoit en son article 51, aliéna 4bis, dès le projet de loi de finances initiale, l’information du Parlement sur les mesures envisagées pour assurer la maîtrise de l’exécution et le taux de régulation prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui pour les crédits ouverts sur les autres titres. Responsable de programme : le responsable de programme est désigné par le ministre compétent pour assurer le pilotage du programme. Il concourt à l’élaboration des objectifs stratégiques du programme sous l’autorité du ministre. Il est responsable de leur mise en oeuvre opérationnelle et de leur réalisation. Il décline à cette fin les objectifs stratégiques en objectifs opérationnels, adaptés aux compétences de chacun des services, dans le cadre du dialogue de gestion avec les responsables de ces services. Il rend compte de sa gestion et des résultats obtenus dans le rapport annuel de performances. Sincérité du budget : l’article 32 de la LOLF précise que les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. Spécialité : principe selon lequel les crédits ouverts en loi de finances le sont pour un objet déterminé. L’unité de spécialité désigne le niveau de l’autorisation de dépense que le Parlement donne au Gouvernement. La LOLF prévoit que l’unité de spécialité est le programme (ou la dotation). L’unité de spécialité (le programme ou la dotation) se distingue de l’unité de vote (la mission). Titre et catégorie : l’article 5 de la LOLF dispose que les charges budgétaires de l’État sont regroupées sous les titres suivants : les dotations des pouvoirs publics ; les dépenses de personnel ; les dépenses de fonctionnement ; les charges de la dette de l’État ; les dépenses d’investissement ; les dépenses d’intervention ; les dépenses d’opérations financières. Ces 7 titres de dépenses sont décomposés en 18 catégories de dépenses. Par exemple, les dépenses d’intervention se décomposent en transferts aux ménages (catégorie 1), aux entreprises (catégorie 2), aux collectivités territoriales (catégorie 3), aux autres collectivités (catégorie 4) et les appels en garantie (catégorie 5). Unité du budget : principe selon lequel le budget rassemble, dans un document unique, l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État. Universalité du budget : principe selon lequel le budget doit rassembler en une seule masse l’ensemble des recettes publiques et imputer sur cette masse l’ensemble des dépenses publiques. Valeur cible ou cible de résultat : une valeur cible désigne la valeur définie ex ante que doit atteindre un indicateur de résultat, dans un délai déterminé de un à cinq ans pour attester de la réalisation d’un objectif que l’on s’est fixé dans un projet annuel de performances. Voies et moyens : le tableau des Voies et moyens du projet de loi de finances évalue les recettes de l’État. L’annexe bleue intitulée « Évaluation des voies et moyens » détaille et justifie l’évolution de ces recettes.