Cour des comptes - Le Président · 2017-06-06 · CRC des Pays de La Loire 5/34 1.1.1 Le débat...

Le Président

Nantes, le 24 juillet 2013

Référence à rappeler : GD131397 KJF

2013-220

Monsieur le Maire,

Je vous ai adressé par lettre du 9 juillet 2013, le rapport d’observations définitives

pour les années 2007 et suivantes concernant la gestion de la commune de La Roche-sur-Yon,

que vous administrez.

Votre réponse aux observations nous étant parvenue le 22 juillet, la procédure est

désormais close et vous trouverez ci-joint le rapport, complété de votre réponse.

En application de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, ce rapport doit

être communiqué à votre conseil municipal dès sa plus proche réunion. Il doit être inscrit à son

ordre du jour, être annexé à la convocation adressée à chacun des membres du conseil

municipal et donner lieu à un débat.

A compter de la date de cette réunion, que je vous serais obligé de me faire connaître,

la communication du rapport, complété des réponses, à toute personne en faisant la demande,

est de droit. J’en transmets par ailleurs une copie au représentant de l’Etat dans le département

et au Directeur départemental des finances publiques.

Je vous prie d’agréer, Monsieur Maire, l’expression de ma considération distinguée.

Pour le président empêché,

La présidente de section,

Viviane BOURDON

M. Pierre REGNAULT

Maire de la commune de La Roche-sur-Yon

Hôtel de ville, place Napoléon,

85 021 La Roche-sur-Yon

25, rue Paul Bellamy – BP 14119 – 44041 NANTES cedex 1 - 02 40 20 71 00 – Télécopie 02 40 20 71 01 [email protected]

Le Président

Nantes, le 9 juillet 2013 GREFFE N° 2013-118 013L045/SM

Observations définitives concernant la gestion de la

commune de La Roche-sur-Yon

Années 2007 et suivantes

Principales observations du rapport

Les comptes de la ville de La Roche-sur-Yon ne présentent pas

d’anomalie majeure en termes de fiabilité. La situation financière de la commune

est saine.

Sur la période 2007-2012, l’évènement marquant pour la

commune réside dans le changement de statut de l’EPCI, dont elle est la « ville-

centre » et qui, de communauté de communes à fiscalité additionnelle, s’est

transformée en communauté d’agglomération au 1er

janvier 2010.

Ce changement a favorisé le renforcement d’économies de

fonctionnement, entamées dès 2008, qui, à partir de 2010, se sont inscrites dans

un processus structurel de transferts de compétences et de mutualisation de

services et de ressources, assise sur la recherche d’une transparence des coûts. La

diminution des recettes de fonctionnement induite par le passage à une fiscalité

professionnelle unique en 2010 n’a ainsi pas hypothéqué la situation financière de

la collectivité. La maîtrise des charges, notamment de personnel, a favorisé

l’accroissement continu de l’autofinancement brut, qui a augmenté de 50 % de

2007 à 2012. Sa part dans les recettes réelles de fonctionnement est passée de

13 % en 2007 à plus de 20 % en 2012.

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Cette dynamique positive a été favorisée par l’adoption dès 2007

d’une stratégie financière destinée à assurer le financement des projets

d’investissement dans une perspective pluriannuelle. Cette stratégie s’est traduite

par un effort important de désendettement : l’encours de la dette a baissé d’un

quart entre 2007 et 2011. Le ratio encours de la dette/capacité d’autofinancement

brute a diminué de 50 % sur la même période : il est passé de sept années en 2007

à 3,5 années en 20111. Dans ces conditions, le montant consacré chaque année au

remboursement de la dette baisse depuis 2009, permettant à la capacité

d’autofinancement nette disponible d’augmenter d’autant (elle a notamment

progressé de + 25 % en 2012, par rapport à l’année précédente.

Le cycle des dépenses d’équipement peut ainsi être réalisé dans

des conditions de financement satisfaisantes. La capacité d’autofinancement nette

finançait la moitié des dépenses d’équipement réelles d’équipement en 2011

- dépenses d’équipement - par ailleurs en hausse depuis 2009. La forte

amplification du montant des dépenses d’équipement en 2012 et 2013,

conformément à la programmation prévue (comprenant entre autres le projet

« Pentagone 2020 », qui inclut l’aménagement de la place Napoléon, la réalisation

d’un pôle d’échange multimodal à la gare, et la mise en œuvre de travaux de

rénovation urbaine dans le cadre de projets ANRU), nécessite un recours accru à

l’emprunt ; celui-ci s’opère dans un contexte de risque maîtrisé.

Dans un souci de plus grande transparence des choix réalisés, il

serait toutefois souhaitable que, dans le cadre de l’élaboration du plan pluriannuel

d’investissement (PPI), ainsi que dans les documents établis pour le débat

d’orientation budgétaire, soient davantage détaillées, quantifiées et formalisées,

les projections pluriannuelles envisagées (et éventuellement amendées),

concernant les programmes d’investissement, leurs coûts et leur degré

d’avancement, leurs modalités de financement, et l’évaluation de leurs éventuels

coûts de fonctionnement induits.

La chambre a inscrit à son programme pour 2012 l’examen de la gestion de la commune de

La Roche-sur-Yon à compter de 2007.

Ce contrôle a été réalisé dans le cadre méthodologique défini par une formation commune

aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes compétente pour les finances

publiques locales et appelée à réaliser un rapport public annuel sur ce thème. Cette formation

commune a défini des méthodes d’investigation harmonisées, qui ont été mises en œuvre au cas

particulier, pour rendre compte de la qualité de l’information financière et comptable et de la

situation financière de la commune.

Avec près de 55 000 habitants, la ville de La Roche-sur-Yon, préfecture de la Vendée, est

la seule commune du département comptant plus de 20 000 habitants2.

1 Il s’établit à sept ans en moyenne en 2011 pour les communes de la même strate.

2 Les autres pôles urbains étant Challans (18 000 habitants), les Sables d’Olonne (16 000 habitants), Les Herbiers

(15 000 habitants), Fontenay-le-Comte (14 000 habitants) et Luçon (10 000 habitants).


Jusqu’au 31 décembre 2009, la ville était adhérente de la communauté de communes du

Pays Yonnais, groupement à fiscalité additionnelle. Depuis le 1er

janvier 2010, la communauté de

communes s’est transformée en communauté d’agglomération, sans modification de périmètre

géographique3. Ce changement statutaire manifeste la volonté partagée par les communes membres

d’un élargissement et d’un renforcement des compétences exercées par l’EPCI4.

Il s’est accompagné de la mise en œuvre d’un processus de mutualisation des moyens entre

la ville de La Roche-sur-Yon et l’agglomération, dans un contexte marqué par ailleurs par les effets

concomitants de la réforme de la fiscalité locale.

M. Pierre REGNAULT est maire de La Roche-sur-Yon depuis avril 2004. Il a pris la suite

de M. Jacques AUXIETTE, élu président de la Région Pays de la Loire à cette date.

3 La communauté d’agglomération regroupe 15 communes : Aubigny, Chaillé-sous-les-Ormeaux, Dompierre-sur-Yon,

Fougeré, La Chaize-le-Vicomte, La Ferrière, Landeronde, La Roche-sur-Yon, Les Clouzeaux, Le Tablier, Mouilleron-

le-Captif, Nesmy, Saint-Florent-des-Bois, Thorigny et Venansault. 4 Les compétences relatives à l’accueil de la petite enfance et au développement économique (comprenant entre autres

la gestion des zones d’activité économique) ont par exemple été intégralement transférées.


SOMMAIRE

1 Appréciation de la qualité de l’information financière et comptable 4

1.1 La qualité de l’information financière 4

1.1.1 Le débat d’orientation budgétaire 5

1.1.2 La comptabilité patrimoniale : l’inventaire et l’état de l’actif 5

1.2 La fiabilité des comptes 6

1.2.1 L’état des immobilisations 6

1.2.2 Les provisions 6

1.2.3 Les opérations pour compte de tiers 7

1.2.4 La tenue de la comptabilité d’engagement 7

1.3 Le contrôle de gestion 8

2 La situation financière 10

2.1 Analyse financière rétrospective 2007-2011 10

2.1.1 La structure du budget principal 10

2.1.2 Evolution du budget de fonctionnement 11

2.1.3 La formation de l’autofinancement 19

2.1.4 Le financement des investissements 20

2.1.5 L’endettement 22

2.1.6 L’analyse du bilan fonctionnel 23

2.2 La situation en 2012 24

2.2.1 La structure du budget principal 24

2.2.2 Evolution du budget de fonctionnement 25


2.2.4 Le financement des investissements 30

2.3 Les propositions budgétaires pour 2013 et la vision prospective 30

2.3.1 Le budget d’exploitation 31


2.3.3 Les perspectives d’investissement et leur financement 32

Recommandations 34

1 Appréciation de la qualité de l’information financière et comptable

1.1 La qualité de l’information financière

L’information financière est dans l’ensemble sincère et de qualité. Tous les états financiers

et les annexes aux documents budgétaires sont renseignés de manière satisfaisante. Les deux points

suivants appellent toutefois quelques remarques.


1.1.1 Le débat d’orientation budgétaire

A la Roche-sur-Yon, le débat d’orientation budgétaire se déroule entre un mois et demi et

deux mois avant le vote du budget primitif. La présentation technique des orientations budgétaires

s’accompagne d’un vrai débat au sein du conseil municipal sur ces orientations et sur les choix de

gestion opérés pour l’année à venir, comme l’attestent les comptes rendus des débats.

En revanche, le cadrage financier présenté dans les notes de synthèse et les comptes rendus

des débats d’orientation budgétaire ne portent que sur l’année considérée, en contradiction avec les

termes de l’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), selon lesquels

« un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget de l'exercice ainsi

que sur les engagements pluriannuels envisagés (…) ». La collectivité ne fait pas figurer

formellement d’analyse prospective, concernant le niveau d’endettement, l’autofinancement, les

principaux investissements projetés, l’évolution des taux d’imposition…, allant au-delà du budget

primitif suivant.

Cette lacune est d’autant plus regrettable qu’existe manifestement une authentique stratégie

financière pluriannuelle depuis 2007, articulant perspectives en matière d’endettement et

d’autofinancement d’une part, mise en œuvre des projets pluriannuels d’investissement d’autre part.

Ne serait-ce que pour des raisons de transparence, il est souhaitable que ces éléments, quantifiés,

soient à l’ordre du jour des débats d’orientation budgétaire.

1.1.2 La comptabilité patrimoniale : l’inventaire et l’état de l’actif

Le rapprochement entre l’état des immobilisations au 31 décembre 2010 d’une part, la

balance du compte de gestion et l’état de l’actif d’autre part, laisse apparaître des écarts sur

plusieurs comptes d’immobilisations quant à la valeur d’acquisition des immobilisations. Ces écarts

s’expliquent par des décalages de calendrier dans le mode de comptabilisation des cessions

partielles dans l’état des immobilisations de la collectivité : le logiciel de gestion des

immobilisations utilisé par la commune ne gérant pas en temps réel les cessions partielles, celles-ci

sont intégrées dans l’inventaire de la collectivité en n + 1. Une telle pratique empêche d’avoir une

connaissance parfaitement exacte et précise à tout instant du patrimoine détenu par la collectivité.

Elle suscite également des incohérences comptables, le montant de la valeur nette comptable

affichée ne correspondant pas toujours à la valeur d’acquisition diminuée des amortissements

réalisés.

Par ailleurs, sont maintenues dans l’état des immobilisations quelques participations

« obsolètes » qui, de façon certes marginale, rendent toutefois imparfaite la sincérité de la situation

patrimoniale de la commune. Il serait souhaitable que la collectivité mette à jour l’ensemble des

participations qu’elle détient, en reprenant celles qui concernent des entités qui n’ont plus

d’existence, et en actualisant celles qui concernent des organismes ayant changé de statut. La

commune a indiqué à la chambre partager cette préoccupation ; elle a précisé qu’un travail sur ces

questions est prévu avec le comptable public dans le cadre de la convention partenariale signée

début 2013 avec le Trésor Public.

Les transferts de compétences réalisés à partir de 2010 vers la communauté, dans le cadre

du passage à la communauté d’agglomération, se sont accompagnés du transfert d’équipements,

culturels, sportifs, d’accueil de la petite enfance, d’épuration et d’assainissement. Ces transferts ont

pris la forme de mises à disposition, formalisées dans un procès-verbal de mise à disposition. D’un

point de vue comptable, il s’agit d’opérations d’ordre non budgétaires, qui ont toutes été répercutées

dans l’état des immobilisations. Ce transfert d’immobilisations s’est accompagné d’un transfert des

personnels affectés à l’exercice des compétences transférées vers la communauté d’agglomération.

Au total, 196 agents (192,8 ETP) représentant près de 20 % des effectifs au 31 décembre 2009 ont

été concernés.


1.2 La fiabilité des comptes

Les vérifications opérées n’ont pas mis en évidence d’anomalie majeure.

Les contrôles réalisés suggèrent que le rattachement des charges et des produits à

l’exercice est réalisé conformément au principe d’indépendance des exercices.

Les restes à réaliser5, qui ne concernent que la seule section d’investissement, sont justifiés

tant en dépenses qu’en recettes. Inscrits au compte administratif, ils sont bien repris dans leur

intégralité au budget suivant. Enfin, le contrôle de quelques dépenses inscrites en restes à réaliser en

2011 a permis de constater que ces opérations donnaient bien lieu à mandatement l’année suivante.

Les admissions en non-valeur et annulations de titre sont justifiées.

L’affectation du résultat est conforme aux dispositions des articles L. 2311-5 et R. 2311-11

et suivants du CGCT. Toujours positif sur la période, il a pour chaque exercice été affecté en

priorité à la couverture du besoin de financement de la section d’investissement (solde

d’exécution + RAR).

En fonctionnement, le taux d’exécution des recettes est de 100 % sur toute la période et

celui des dépenses oscille entre 98 % et 94 %. Le taux d’exécution des dépenses d’investissement

(mandats émis + RAR) se situe en moyenne autour de 77 % sur la période 2007-2011 et celui des

recettes à 69 %. La modestie de ce taux moyen s’explique principalement par une forte diminution

en 2010 (due à des décisions d’aménagement du calendrier pluriannuel d’investissement), qui a été

suivie d’une très nette amélioration de la situation en 2011.

Les quatre points suivants appellent toutefois quelques remarques.

1.2.1 L’état des immobilisations

L’état des immobilisations au 31 décembre 2010 recense un certain nombre d’opérations

en cours imputées au compte 23, dont certaines renvoient à des dates anciennes. La commune a

admis qu’un certain nombre de ces opérations n’ont plus lieu d’être comptabilisées au compte 23 et

devraient être automatiquement transférées sur le compte 21. Elle précise qu’elle réalise ces

basculements régulièrement et que le stock diminue progressivement.

1.2.2 Les provisions

En vertu des dispositions de l’article R. 2321-2 du code général des collectivités

territoriales, une provision doit être constituée « dès l’ouverture d’un contentieux en première

instance contre la commune, (…) à hauteur du montant estimé par la commune de la charge qui

pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru ». Or, engagée dans certains

contentieux, la ville n’a constitué aucune provision. Certains risques se sont réalisés, pour un

montant non négligeable : En juin 2011, le tribunal administratif de Nantes a annulé deux titres de

participation voiries et réseaux (PVR), pour un montant total de 74 495,82 €. Cette annulation a,

selon la commune, « été absorbée sur les crédits de l’année ».

Concernant les provisions facultatives, outre des provisions réalisées en 2007 sur le budget

annexe de l’assainissement (avant reprise en 2008, préalablement au transfert de la compétence et

des équipements à l’agglomération en 2010), la ville a constitué des provisions sur son budget

principal de 2008 à 2011, qui visent à couvrir des « risques et charges pouvant intervenir sur les

bâtiments communaux ». Chaque année une nouvelle provision (d’un montant identique tous les

ans) est constituée, tandis que celle de l’année précédente est reprise lors du constat de la réalisation

des charges visées (travaux de réfection de toiture de différents groupes scolaires, réfection de la

5 Les restes à réaliser nécessitent des retraitements afin d’obtenir une vision juste de la situation financière, et donc du

résultat de l’exercice. Les crédits qui n’ont pas été consommés au cours d’un exercice doivent être reportés au budget de

l’exercice suivant s’ils correspondent à des dépenses engagées et non mandatées, ou à des recettes (titres) restant à

émettre à la fin de l’exercice.


tuyauterie de la piscine, travaux de façade de salles des fêtes, mise en conformité des

ascenseurs….). Pourtant, aux termes de l’instruction comptable M14, les provisions pour risques et

charges sont destinées à couvrir des charges non pas générales, mais clairement identifiées6.

Les provisions enregistrées sur le compte 1572 ont pour objet la réalisation de travaux

d’entretien et de grosses réparations sur les bâtiments communaux. Leur objet est conforme aux

dispositions comptables. Cependant, les délibérations autorisant la constitution de ces provisions ne

donnent pas d’autre justification que « risques et charges pouvant intervenir sur les bâtiments

communaux ». Cet énoncé est trop large. Il ne vise ni des charges précises, ni un plan de travaux au

sens des dispositions de la nomenclature M147.

Il aurait été souhaitable que la ville modifie sa pratique sur trois points :

en élaborant un plan pluriannuel de prévision des grosses réparations pour

lesquelles des provisions peuvent être constituées ;

en précisant dans la délibération de constitution de la provision la charge ou le

risque pour lequel la provision est constituée et son montant prévisionnel ;

en précisant dans la délibération de reprise le montant effectif de la charge couverte

et en ajustant la reprise à ce montant.

Depuis 2012, la commune a décidé de mettre un terme à sa pratique de provisionnement

pour risques et charges pouvant intervenir sur les bâtiments communaux.

1.2.3 Les opérations pour compte de tiers

Dans les comptes de gestion et en annexe des documents budgétaires, chaque opération

sous mandat est suivie individuellement, permettant ainsi de s’assurer de son équilibre financier. Il

s’agit pour l’essentiel de travaux d’aménagement sur voirie départementale qui se déroulent sur des

périodes de deux à trois années.

L’instruction comptable M14 prévoit que les comptes 4581 et 4582, qui retracent les

opérations sous mandat, doivent normalement présenter un solde égal. Si les recettes sont

inférieures aux dépenses, la différence s’analyse comme une subvention en nature.

Sur toute la période, une différence de 89 381,58 € est constatée entre ces deux comptes,

quel que soit leur solde annuel. Selon la commune, un tel décalage entre dépenses et recettes résulte

d’une différence entre les critères de remboursement retenus par le département et le coût réel des

travaux d’aménagement. La différence provient d’opérations anciennes que la commune s’est

engagée à régulariser en 2013.

1.2.4 La tenue de la comptabilité d’engagement

A La Roche-sur-Yon, la comptabilité d’engagement est pratiquée depuis 1999 avec le

déploiement d’un outil comptable dédié. Il s’agit d’un logiciel permettant pour chaque achat de

6 La nomenclature M 14 mentionne « des risques et des charges nettement précisés quant à leur objet, dont la

réalisation est incertaine, mais que des événements survenus ou en cours rendent probables. (Les provisions) doivent

être réajustées au fur et à mesure de la variation des risques et éventuellement des charges. Elles n’ont qu’un caractère

provisoire et ne peuvent être valablement constituées que dans deux cas :

- soit lorsque la charge ou le risque envisagé n’est pas certain, mais est probable ;

- soit lorsque la charge ou le risque envisagé est certain mais n’est pas connu dans son montant exact et doit par

conséquent faire l’objet d’une évaluation ». 7 La M14 précise qu’il s’agit de provisions pour grosses réparations « destinées à répartir, sur plusieurs exercices, les

charges résultant de grosses réparations ou de travaux d’entretien qui, compte tenu de leur nature ou de leur

importance, ne sauraient être supportées par le seul exercice au cours duquel elles sont engagées. Les frais couverts

par la provision doivent constituer des charges prévisibles, imputables à la section de fonctionnement du budget. Le

provisionnement pour grosses réparations s’effectue suivant un plan préétabli sur la base des prévisions de dépenses ».


suivre toutes les phases de la dépense, depuis la budgétisation jusqu’au paiement. Il permet de

connaître, en temps réel, les crédits ouverts, les crédits disponibles et les dépenses réalisées. Il

permet aussi de responsabiliser le service bénéficiaire qui engage la dépense en émettant un bon de

commande en toute connaissance des crédits disponibles et qui, en fin de processus, enclenche la

liquidation en attestant du service fait. Le bon déroulement de la procédure reposant sur la maîtrise

du logiciel et sur une connaissance minimale des règles comptables et budgétaires, tous les agents

participant au processus reçoivent une formation.

Afin de s’assurer du bon fonctionnement du processus et de sa conformité aux dispositions

comptables et budgétaires, un dispositif de contrôle interne est intégré dans le logiciel, qui vérifie la

concordance des opérations (date de l’engagement, disponibilité des crédits, montants conformes à

la commande).

Ce dispositif semble perfectible. Des manquements ont été notamment constatés en ce qui

concerne l’attestation du service fait (assurance que les prestations ou livraisons ont effectivement

été réalisées aux dates prévues…). La commune a en conséquence identifié des points, concernant

notamment l’engagement d’un marché public ou encore l’application correcte des règles du service

fait, sur lesquels elle devra développer des outils de contrôle.

1.3 Le contrôle de gestion

Depuis 2000, la commune de La Roche-sur-Yon dispose d’un contrôleur de gestion

rattaché au directeur général adjoint en charge des moyens et des ressources. Dans un premier

temps, le contrôleur de gestion a été chargé de structurer la fonction et d’en définir l’organisation :

conceptions d’outils de pilotage, formalisation d’objectifs et d’indicateurs de performance des

services, mise en place d’un dispositif de contrôle des comptes de tiers, organisation du dialogue de

gestion, conception des modalités d’évaluation des processus transversaux.

En 2007, les grandes orientations de la mission ont évolué vers un renforcement du

contrôle de gestion budgétaire.


Chaque année, le directeur général des services de la commune fixe le programme d’action

du contrôle de gestion. Il indique les domaines et organismes pour lesquels il souhaite une analyse

de la situation financière et une analyse des risques pour la commune. Il fixe les domaines dans

lesquels le contrôleur de gestion devra développer des outils de suivi des activités et des coûts ou

encore élaborer un guide des procédures. Parmi les priorités dégagées en 2011 et 2012 figurent la

valorisation des coûts internes, la maîtrise des risques associatifs, la rationalisation du processus

achats. Les moyens d’action développés sont divers : entretiens avec les directeurs de service,

identification des options de mutualisation et des coûts refacturés, analyse et expertise de processus

(achats/marchés, gestion des subventions aux associations), mise en place d’une nouvelle

nomenclature achats, rédaction de guides, démarche d’audit transversal sur certaines activités.

La réflexion lancée en 2012 sur la valorisation des moyens mis à disposition des

associations et la rationalisation du processus administratif d’attribution de ces moyens a abouti à

une valorisation plus complète des prestations en nature et au déploiement d’un logiciel commun à

la commune et à la communauté d’agglomération (AGATE) permettant notamment de disposer

d’informations financières sur les associations bénéficiaires et de suivre en temps réel l’attribution

des subventions.

S’agissant de la « valorisation des prestations et coûts internes », l’objectif de la démarche

est triple : « harmoniser les calculs de coûts en interne et en stabiliser l’assiette, proposer un mode

de calcul des coûts applicables par tous et utiliser la méthode mise en place pour définir la base de

refacturation à destination de l’Agglo ou d’autres bénéficiaires ».

En l’absence d’une comptabilité analytique, la collecte des informations nécessaires à cette

valorisation repose à la fois sur un état des lieux et sur des entretiens avec les acteurs concernés

dans le cadre de groupes de travail. Cette démarche permet de recueillir de nombreux éléments

pouvant être valorisés dans la détermination des coûts d’une prestation (temps de travail, coût des

fournitures, de la maintenance, affranchissement, loyers, travaux, entretien, fluides…).

Plusieurs analyses ont d’ores et déjà été menées selon cette méthode, concernant la

valorisation des coûts de locaux mis à disposition, la valorisation de prestations internes, les coûts

d’une journée d’accueil en centre de loisirs, l’inventaire des prestations assurées par le centre

technique municipal pour le compte de la communauté d’agglomération et la détermination des

coûts administratifs des personnels mutualisés entre la commune et la communauté

d’agglomération.

A titre d’illustration, l’évaluation du coût de la mise à disposition d’une salle (le foyer

Teillet) a permis à la commune de fixer les prix de location aux particuliers (différents selon la

durée et la nature de la manifestation) et de valoriser la mise à disposition de ce local dans les

prestations en nature accordées aux associations utilisatrices. Le coût réel de l’heure occupée

(9,80 €) a été calculé sur la base des éléments suivants : loyer, amortissements, gros travaux,

fluides, téléphone, assurances, surveillance, charges de personnel pour l’entretien et

l’administration, les équipements, matériels et mobiliers mis à disposition, les fournitures…. Ce

coût a ensuite été rapproché du taux réel d’occupation de la salle. L’objectif de la commune est de

déployer la même méthode d’évaluation pour l’ensemble de ses locaux mis à disposition.

L’élaboration d’une véritable comptabilité analytique constituerait un progrès dans cette voie.

Il est à noter par ailleurs que la commune a signé en février 2013 une convention de

partenariat avec le comptable public. Les thématiques relatives aux délais de paiement et à la

fiscalité ont été privilégiées.


2 La situation financière

L’évolution de la situation financière de la commune de 2007 à 2012 est fortement

marquée par le passage à une fiscalité professionnelle unique d’une part, la mise en œuvre de la

réforme de la fiscalité locale d’autre part. Le passage à la fiscalité professionnelle unique s’est

opérée dans le cadre de la transformation de la communauté de communes du Pays d’Yon en une

communauté d’agglomération. Cette transformation s’est traduite par un transfert de compétences

qui a donné lieu au transfert des charges et des ressources correspondantes, de la ville vers

l’agglomération.

Le budget principal représente en 2012 plus de 90 % des crédits, aussi bien

d’investissement que de fonctionnement. Cette prépondérance a été renforcée par les transferts de

compétences intervenus entre la ville et la communauté d’agglomération depuis 2010. Aussi, seul le

budget principal fait-il l’objet de l’examen de la situation financière dont les résultats sont présentés

ci-après.

2.1 Analyse financière rétrospective 2007-2011

2.1.1 La structure du budget principal

Sources : comptes administratifs, comptes de gestion

La tendance générale du budget principal est très nettement à la baisse sur la période. Ce

mouvement touche plus particulièrement le budget d’investissement, dont les dépenses et les

recettes sont passées respectivement de 43 290 k€8 et 44 660 k€ en 2007 à 34 312 k€ et 37 601 k€

en 2011, soit une diminution de près de 21 % et 16 % (22 % pour les dépenses réelles et 25 % pour

les recettes réelles). Il touche aussi, bien que de façon plus mesurée, le budget de fonctionnement, a

vu ses recettes (totales et réelles) reculer de près de 6 % et ses dépenses diminuer de 12 % (- 17 %

pour les dépenses réelles) sur la même période.

Au-delà de cette évolution générale, les variations sont plus contrastées selon les périodes.

Ainsi, on constate une diminution substantielle et régulière des dépenses et des ressources

d’investissement sur la période 2007-2010 (- 15 768 k€ pour les dépenses réelles et - 20 321 k€

pour les recettes réelles) avant une forte reprise en 2011 : + 6 981k€ de dépenses réelles et

+ 10 992 k€ de recettes réelles par rapport à 2010.

8 1 k€ est égal à 1 000 euros.

en k€ 2007 2008 2009 2010 2011

Dépenses totales 79 068 81 235 81 156 68 202 69 344

evol annuelle 2,74% -0,10% -15,96% 1,68%

dépenses réelles 74 166 76 452 75 503 63 980 61 786

evol annuelle 3,08% -1,24% -15,26% -3,43%

Recettes totales 86 651 88 823 92 288 79 550 81 671

evol annuelle 2,51% 3,90% -13,80% 2,67%

recettes réelles 85 294 87 745 91 470 78 489 80 195

evol annuelle 2,87% 4,25% -14,19% 2,17%

Dépenses totales 43 290 38 687 34 139 30 398 34 312

evol annuelle -10,63% -11,76% -10,96% 12,87%

dépenses réelles 39 894 36 240 29 815 24 127 31 108

evol annuelle -9,16% -17,73% -19,08% 28,93%

Recettes totales 44 660 39 741 33 621 26 831 37 601

evol annuelle -11,02% -15,40% -20,20% 40,14%

recettes réelles 37 720 33 588 24 461 17 398 28 391

evol annuelle -10,95% -27,17% -28,87% 63,18%

Fonctionnement

Investissement


En fonctionnement, la rupture se situe plutôt en 2010, année du transfert de nombreuses

compétences vers la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon. Après une stabilité des

dépenses (+ 2 % des dépenses réelles de fonctionnement - DRF) et une progression continue des

recettes (+ 7 % des recettes réelles de fonctionnement - RRF) de 2007 à 2009, les deux postes

enregistrent une nette baisse en 2010 : - 15 % des DRF comme des RRF. 2011 est marquée par une

légère remontée des recettes réelles (+ 2 %) tandis que les dépenses réelles poursuivent leur

mouvement à la baisse (- 3,5 %).

2.1.2 Evolution du budget de fonctionnement

2.1.2.1 Les produits de fonctionnement

Entre 2007 et 2011, les recettes réelles de fonctionnement de la ville de La Roche-sur-Yon

ont diminué de près de 6 %, passant de 85 294 k€ à 80 195 k€, soit 1 470 €/habitant en 2011 contre

1 611 € en 2007.

Sources : Comptes administratifs, comptes de gestion, fiches Alizé MINEFI/DGFIP

Alors qu’en début de période, le montant des recettes totales de fonctionnement rapporté

au nombre d’habitants était nettement supérieur à celui de la moyenne des communes de la strate9

(1 377 € pour la moyenne de la strate contre 1 611 € pour La Roche), l’écart tend à se réduire en fin

de période : en 2010, la moyenne de la strate se situe à 1 422 € tandis que le montant pour les

habitants de La Roche-sur-Yon est de 1 447 €.

Cette évolution n’est cependant pas linéaire. On retrouve en effet la rupture constituée en

2010 par le passage à la communauté d’agglomération. Alors que de 2007 à 2009, le produit par

habitant s’accroit (il diminue sur cette période pour la strate), il diminue brutalement de 2009 à

2010 (alors qu’il augmente pour la strate), avant de renouer avec un rythme d’accroissement positif

de 2010 à 2011.

9 Strate : communes de 50 000 à 100 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé 4 taxes jusqu’en 2009 et FPU

(fiscalité professionnelle unique) à partir de 2010.

En k€ 2007 2008 2009 2010 2011Evol

2011/07

Recettes totales de

fonctionnement86 651 88 823 92 288 79 550 81 671 -6%

Recettes réelles de

fonctionnement85 294 87 745 91 470 78 489 80 195 -6%

Recette totales de fctmt -

atténuations de charges85 299 87 465 90 610 78 960 81 131 -5%

en € / habitant 1 611 1 652 1 674 1 447 1 487

Evol annuelle 3% 1% -14% 3%

Strate en €/habitant 1 377 1 401 1 305 1 422 nc

Evol annuelle 2% -7% 9% 0%



L’essentiel des ressources est assuré, d’une part, par les recettes fiscales, directes et

indirectes (61,5 % des RRF en moyenne annuelle) et, d’autre part par les dotations de l’Etat

(27,56 % des RRF en moyenne annuelle), notamment la dotation globale de fonctionnement (DGF),

qui représente près de 21 % des RRF sur la période.

A l’exception des produits exceptionnels déjà mentionnés (+ 119 %) et des contributions

indirectes (+ 224,7 %), les autres postes sont en nette diminution : - 27,8 % pour les contributions

directes, - 40,7 % pour la DGF et - 39,4% pour les autres dotations et participations.

A partir de 2010, la concomitance du passage à la fiscalité professionnelle unique et du

transfert de compétences à la communauté d’agglomération se traduit par une modification sensible

de la structure du budget de fonctionnement.

2.1.2.1.1 Les recettes fiscales

Le montant des recettes fiscales - directes et indirectes - s’est accru sur la période, passant

de 49 744 k€ en 2007 à 52 137 k€ en 2011. Compte tenu de la baisse générale des recettes de

fonctionnement, la part représentée par l’ensemble des rentrées fiscales (directes, reversées et

indirectes) dans les ressources de la ville est en forte progression : en 2011, elles représentent 65 %

des RRF contre 58,32 % en 2007.

Un tel accroissement ne repose cependant que sur les seules recettes indirectes. Si l’on ne

considère en effet que les seules contributions directes, celles-ci ont enregistré une baisse

importante en 2010-2011. Après une progression de 10,32 % entre 2007 et 2009 (47 798 k€ en 2009

contre 43 325 k€ en 2007), leur montant a chuté de plus d’un tiers en 2010 pour s’établir à

30 486 k€. Malgré une légère hausse en 2011 (31 296 k€), elles ont globalement diminué de près de

28 % sur la période 2007-2011.

Leur part relative dans les recettes de fonctionnement de la commune a elle aussi fortement

diminué, passant de près de 51 % en 2007 et même 52 % en 2009 à seulement 39 % en 2011. Elles

demeurent néanmoins la première source de recettes de fonctionnement de la commune.

en K€ 2007 2008 2009 2010 2011evol

07/ 11

Produits des serv. du

domaine3 117 3 247 3 315 4 487 4 813 54,41%

Variation des stocks 1 017 1 096 1 392 381 294 -71,11%

Contributions directes 43 325 44 617 47 798 30 486 31 296 -27,77%

Autres impôts et taxes 6 419 6 462 6 880 22 014 20 841 224,68%

DGF 20 857 21 204 21 367 12 485 12 380 -40,64%

Autres dot., subv. et part. 6 924 6 508 6 279 4 421 4 196 -39,41%

Atténuations de charges

(Chapitre 013)1 339 1 345 1 665 576 527 -60,66%

Autres produits de gestion 1 385 1 561 1 760 1 605 1 466 5,86%

Produits financiers 58 49 28 69 60 2,00%

Produits exceptionnels 2 336 2 738 2 400 2 309 5 119 119,09%

Recettes totales de

fonctionnement86 651 88 823 92 288 79 550 81 671 -5,75%


fonctionnement85 294 87 745 91 470 78 489 80 195 -5,98%

en K€ 2007 2008 2009 2010 2011

Contributions directes 43 325 44 617 47 798 30 486 31 296

en%age des RRF 50,80% 50,85% 52,26% 38,84% 39,02%

Autres impôts et taxes 6 419 6 462 6 880 22 014 20 841

en%age des RRF 7,53% 7,36% 7,52% 28,05% 25,99%

Total recettes fiscales 49 744 51 079 54 678 52 500 52 137

en %age RRF 58,32% 58,21% 59,78% 66,89% 65,01%



4

Les contributions directes10

Sources : fiches Alizé MINEFI/DGFIP

Jusqu’en 2009, le produit de la taxe professionnelle représentait en moyenne 44 % des

recettes fiscales directes de la commune.

En 2010, le passage à une communauté d’agglomération s’est traduit par l’adoption du

régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU), la communauté d’agglomération percevant

directement son produit et en reversant une part à chaque commune membre dans le cadre de

l’attribution de compensation. La coïncidence entre la suppression de la taxe professionnelle et le

passage en FPU explique l’absence de perception de la compensation-relais en 2010 ; celle-ci a en

effet été versée à la communauté d’agglomération qui, depuis 2011, perçoit également la cotisation

foncière des entreprises.

La perte de la taxe professionnelle en 2010 a eu pour effet immédiat de faire baisser le

produit global des ressources fiscales directes, malgré l’intégration des taux communautaires,

consécutive au passage d’une fiscalité additionnelle à une fiscalité professionnelle unique11

.

Depuis le 1er

janvier 2011, les différents niveaux de collectivités bénéficient de ressources

adaptées à leurs compétences. Le bloc communal, c’est-à-dire les communes et les EPCI à fiscalité

propre, bénéficie d’impôts nouveaux : la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), la part

départementale de la taxe d’habitation, l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER)

ainsi qu’une partie des frais de gestion de la fiscalité directe locale auparavant perçus par l’État.

10

Le tableau général sur les recettes fiscales perçues par la commune retrace les recettes effectivement encaissées au

cours de l’année et prises en compte dans les comptes administratifs et comptes de gestion. Le second tableau sur les

seules contributions directes est une extraction des états fiscaux de la DGFIP notifiant les produits dus au titre de

l’année considérée en application des taux et bases d’imposition. Les différences de montants entre ces deux tableaux

proviennent notamment des rôles complémentaires émis en cours d’exercice. 11

Jusqu’en 2009, en effet, les taux votés par la commune étaient demeurés inchangés. En 2010, les augmentations

votées résultent de l’intégration des taux de fiscalité additionnelle pratiquée par la communauté de communes du Pays

Yonnais avant le passage en FPU.

en k€ 2007 2008 2009 2010 2011 evol11/07

Taxe d'habitation 11 431 11 950 12 521 14 017 14 447 26,38%

en €/hab 216 226 231 257 265

evol annuelle 4,63% 2,21% 11,26% 3,02%

moy strate 147 153 151 216 nc

evol annuelle 4,08% -1,31% 43,05%

Foncier bâti 12 414 12 730 13 700 15 735 16 275 31,10%

en €/hab 234 240 253 288 298

evol annuelle 2,56% 5,42% 13,83% 3,56%

moy strate 189 196 196 278 nc

evol annuelle 3,70% 0,00% 41,84%

Foncier non bâti 228 229 254 260 268 17,80%

en €/hab 4 4 5 5 5

evol annuelle 0,00% 25,00% 0,00% -1,63%

moyenne de la strate 3 3 3 3 nc

evol annuelle 0,00% 0,00% 0,00%

Taxe profess ionnel le 18 662 19 342 20 929

en €/hab 354 367 387

evol annuelle 3,67% 5,45%

moyenne de la strate 160 166 168

evol annuelle 3,75% 1,20%

compensation rela is 2010 0

cotisation foncière des

entreprises0

Total 42 736 44 250 47 405 30 013 30 990 -27,48%

evol annuelle 3,54% 7,13% -36,69% 3,26%


Taxes Taux

communaux 2009

Taux CCPY 2009

Taux cumulés 2009

Taux communaux 2010 et 2011

Taux moyen de la strate

2011

TH 22,22 % 2,12 % 24,34 % 24,34 % 17,91 %

FB 23,86 % 2,31 % 26,17 % 26,17 % 22,11 %

FNB 52,01 % 3,81 % 55,82 % 55,82 % 49,73 %

Sources : délibérations fixant les taux d’imposition et fiches Alizé MINEFI/DGFIP

Bien qu’ils soient demeurés stables sur toute la période - l’intégration des taux

communautaires s’analysant comme un transfert de fiscalité entre les collectivités - les taux

d’imposition pratiqués par la commune sont sensiblement supérieurs à ceux de la moyenne de la

strate, ce qui constitue un facteur de limitation des marges de manœuvre fiscale de la collectivité.

La commune affirme en effet vouloir poursuivre son « orientation de stabilité des taux » à l’avenir.

Les bases d’imposition, autre vecteur de l’évolution des produits fiscaux, progressent quant

à elles régulièrement sur toute la période. C’est d’ailleurs de cette progression que résulte

l’accroissement du produit des contributions directes constaté en 2011.

Sources : délibérations fixant les taux d’imposition et fiches Alizé Strate : communes de 50 000 à 100 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU)

Malgré cette évolution dynamique, les bases des trois taxes ménages demeurent inférieures

à la moyenne de la strate. En 2011, les bases de la TH sont de 1 080 € par habitant pour la ville de

La Roche-sur-Yon, alors que la moyenne de strate s’établit à 1 219 € et celles de la taxe sur le

foncier bâti (TFB) atteignent 1 129 €/habitant pour la Roche-sur-Yon contre 1 288 €/habitant12

pour

la moyenne des communes de la strate.

Des trois taxes ménage, la taxe sur le foncier bâti est celle dont les montants sont les plus

élevés, tant en base qu’en produit généré : 52 % des produits fiscaux et 51 % des bases en 2011.

C’est aussi elle qui enregistre la progression la plus vigoureuse : + 31 % pour les produits et

+ 19,5 % pour les bases.

12

Celles de la taxe sur le foncier non bâti (TFNB) s’établissent à 9 €/habitant à La Roche pour une moyenne de

5 €/habitant pour la strate.

Bases en k€ 2007 2008 2009 2010 2011 Evol 07/11

TH 51 446 53 779 56 348 57 586 59 492 15,37%

Evol annuelle 4,53% 4,78% 2,20% 3,07%

FB 52 026 53 351 57 419 60 126 62 188 19,53%

Evol annuelle 2,55% 7,63% 4,71% 3,43%

FNB 438 440 489 466 481 9,76%

Evol annuelle 0,43% 11,12% -4,70% 3,20%


L’accroissement du potentiel fiscal de la commune résulte de la dynamique des bases. Il a

augmenté sur toute la période, passant de 812 € par habitant en 2007 à 884 € par habitant en 2010.

S’il demeure au-dessus de la moyenne de la strate (816 € en 2010), l’écart tend toutefois à se

réduire.

Les autres ressources fiscales

Jusqu’en 2009, l’essentiel des autres ressources fiscales de la commune était assuré par la

taxe additionnelle aux droits de mutation et par le versement transport. A compter de 2010, la

commune ne perçoit plus la taxe transport du fait du transfert de cette compétence à La Roche-sur-

Yon Agglomération.

Le passage en FPU à compter de 2010 s’est toutefois traduit par le versement à la

commune d’une attribution de compensation et d’une dotation de solidarité communautaire.

De ce fait, le produit des principales ressources fiscales indirectes a été multiplié par quatre

sur la période, passant de 5 363 k€ en 2007 à 19 209 k€ en 2011. Leur part dans les recettes réelles

de fonctionnement a progressé d’autant pour atteindre 24 % en 2011.


2.1.2.1.2 Les dotations de l’Etat

Sur la période 2007-2009, les dotations de l’Etat (DGF et autres dotations) ont assuré en

moyenne 31,5 % des RRF de la commune. En 2010 et 2011, ce ratio chute à 21 %.

La DGF est passée de 20 857 k€ en 2007 à 12 380 k€ en 2011, soit une diminution de près

de 41 %. Dans le même temps, les autres dotations et participations ont elles aussi diminué de

39,4 %.

DGF 20 857 21 204 21 367 12 485 12 380 - 40,64 %

Autres dot., subv. et part. 6 924 6 508 6 279 4 421 4 196 - 39,41 %

dont participations 3 405 3 241 3 281 2 005 1 785 - 47,57 %

dont attribution péréqu. et compens.

3 429 3 113 2 833 2 354 2 353 - 31,38 %

TOTAL 27 781 27 712 27 645 16 906 16 576 - 40,34 %


Cette évolution s’explique notamment par le transfert à la communauté d’agglomération de

la dotation compensation salaire qui était liée à la taxe professionnelle, et par la diminution de la

dotation nationale de péréquation, dont une part était aussi liée à la taxe professionnelle.

Le transfert de la compétence d’accueil de la petite enfance a aussi eu pour conséquence la

perte des participations versées par les communes utilisatrices des structures communales (2 513 k€

en 2009).

Avec une moyenne de 396 € par habitant et par an jusqu’en 2009, la DGF versée à la

commune de La Roche-sur-Yon était un peu plus élevée que la moyenne de la strate

(326 €/habitant/an). En 2010 et 2011, le niveau de la commune devient inférieur à celui de la strate :

227 €/habitant à La Roche-sur-Yon pour une moyenne de strate de 281 €/habitant.

en k€ 2007 2008 2009 2010 2011

attribution de compensation 17 562 17 064

dotation de solidarité

communautaire976 638

taxe additionnelle aux droits de

mutation ou pub foncière1 410 1 341 1 192 1 298 1 507

versement de transport 3 953 3 946 3 996

total 5 363 5 287 5 187 19 836 19 209

%age RRF 6,29% 6,03% 5,67% 25,27% 23,95%


2.1.2.2 Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses réelles de fonctionnement ont régressé de façon significative depuis 2007,

passant, pour les dépenses réelles, de 74 166 k€ en 2007 à 61 786 k€ en 2011, soit une diminution

de 16,7 %.


Comme pour les recettes, on constate une rupture en 2010 du fait du transfert de certaines

compétences vers La Roche-sur-Yon Agglomération. De 2009 à 2010, les charges de

fonctionnement supportées par la commune ont baissé de 15 %.

Les trois postes de dépenses qui ont connu la plus forte variation sont ceux des charges à

caractère général (- 32 %), des intérêts de la dette (- 14 %) et des charges de personnel (- 13 %).

2.1.2.2.1 Les charges à caractère général

Le transfert des compétences à l’agglomération s’est accompagné du transfert des charges

d’exploitation y afférant. La mise à disposition des structures concernées (établissements d’accueil

des jeunes enfants, médiathèques, théâtre, restaurant universitaire…) a permis à la commune de

diminuer mécaniquement ses charges. L’impact financier a en effet été immédiat : les charges à

caractère général ont baissé de 24 % en 2010. En 2011, à périmètre inchangé cette fois, elles ont

diminué de près de 13 %, permettant ainsi à la commune de dégager des marges d’économie.

2.1.2.2.2 Les charges financières


en k€ 2007 2008 2009 2010 2011 evol 07/ 11 BP2012

Charges à caractère général (Chap 011) 20 736 20 908 21 295 16 223 14 149 -31,77% 16 085

Charges de personnel (Chapitre 012) 39 593 40 156 39 912 33 996 34 346 -13,25% 35 924

Subventions 9 017 9 110 9 386 7 435 8 630 -4,30% 4 834

Autres charges de gestion 1 573 1 562 1 578 2 241 1 768 12,45% 4 421

Intérêts des emprunts 2 394 2 980 2 415 2 215 2 059 -13,99% 2 347

Charges exceptionnelles 2 232 2 592 2 351 2 199 4 217 88,91% 717

Dotations aux amort et prov 3 309 3 681 4 122 3 756 4 013 21,27% 4 175

Dépenses totales de fonctionnement 79 068 81 235 81 156 68 202 69 344 -12,30% 68 633

Dépenses réelles de fonctionnement 74 166 76 452 75 503 63 980 61 786 -16,69% 64 457

En k€ 2007 2008 2009 2010 2011Evol

07/11

Charges financières 2 594 3 205 2 484 2 339 2 210 -15%

dont : intérêts des emprunts 2 394 2 980 2 415 2 215 2 059 -14%

Charges fin/hab 49 61 46 43 40

Strate 37 35 27 40 42


Les charges financières de la commune diminuent de 15 % sur la période 2007-2011. Cette

réduction continue a permis à la commune de faire converger son niveau moyen de charges

financières par habitant avec celui de la moyenne des communes de la strate. Alors qu’en 2007, la

commune se situait à un niveau très sensiblement supérieur, son niveau est inférieur à celui de la

moyenne des communes de la strate en 2011. La performance de la commune est d’autant plus

remarquable que de 2009 à 2011, les charges financières par habitant tendent à augmenter de

manière significative en moyenne pour les communes de la même strate. En 2011, les charges

financières représentent 3,6 % des dépenses réelles de fonctionnement, ce qui est sensiblement

équivalent à la moyenne des communes de la strate (3,2 % au niveau national et 3,7 % au niveau

régional).

2.1.2.2.3 Les dépenses de personnel

Les charges de personnel13

diminuent de 13% entre 2007 et 2011. Dans le même temps, les

dépenses réelles de fonctionnement ont connu une baisse plus importante (16,69 %). Il en résulte

que le ratio charges de personnel réelles/DRF a augmenté, passant de 53 % à 55 %. Cette

augmentation est particulièrement marquée de 2010 à 2011, période pendant laquelle les dépenses

de personnel augmentent dans un contexte de poursuite de la dynamique de baisse des dépenses

réelles de fonctionnement.


L’explication principale de la baisse enregistrée en 2010 (- 15 % par rapport à 2009) réside

dans le transfert effectif vers la communauté d’agglomération du personnel affecté à l’exercice des

compétences transférées. Au total, comme indiqué supra (Cf. le point 1.1.2), 196 agents

(192,8 équivalent temps plein - ETP -) ont été concernés14

.

Les charges de personnel s’élèvent à 619 €/habitant en 2011 contre 812 € en 2007. Quant à

la moyenne nationale des communes de cette strate appartenant à des groupements, elle est de

731 €/habitant. Cette situation favorable ne résulte pas d’un recours particulier à l’externalisation

des services publics.

Outre ces transferts de personnel, plusieurs services ont été mutualisés entre la commune et

la communauté d’agglomération. Les charges correspondant à des mises à disposition d’agents dans

le cadre de la mutualisation sont refacturées à la collectivité utilisatrice. La commune de La Roche-

sur-Yon a ainsi perçu des recettes de 885 k€ en 2010 et 1 040 k€ en 2011 en remboursement de ces

mises à disposition, soit environ 3 % des charges de personnel nettes des atténuations. A l’inverse,

la commune supporte le remboursement des charges de personnels mis à sa disposition par la

communauté d’agglomération. Les dépenses correspondantes ont atteint 125 k€ en 2010 et 158 k€

en 2011.

13

Après correction des atténuations. 14

92,1 ETP pour la direction de la petite enfance, 32 ETP pour le complexe ARAGO (complexe de loisirs piscine-

patinoire), 54,7 ETP pour la médiathèque, 2 ETP pour le Grand-R, 1 ETP pour les transports, 8 ETP pour la direction de

l’environnement, 1 ETP pour le service de l’habitat et 1 poste de directeur général adjoint des services.

en K€ 2007 2008 2009 2010 2011 evol

Charges de personnel (Chapitre 012) (a) 39 593 40 156 39 912 33 996 34 346 -13,25%

atténuations de charges de personnel (b) 299 249 273 195 233 -22,08%

charges de personnel réelles (a-b) 39 294 39 907 39 639 33 801 34 113 -13,19%

Dépenses réelles de fonctionnement 74 166 76 452 75 503 63 980 61 786 -16,69%

charges personnel réelles/DRF 52,98% 52,20% 52,50% 52,83% 55,21%


Après neutralisation de ces flux croisés, les charges de personnel effectivement supportées

par la commune ont été les suivantes :

2010 2011

32 915k€ 33 073 k€

En données corrigées des remboursements, les charges de personnel représentent 53 % des

dépenses réelles de fonctionnement en 2011, soit le même niveau qu’avant les transferts et alors

même que le montant des DRF a nettement diminué.

Par rapport à 2009, la conjonction des transferts bruts et de la mutualisation de certains

services a permis à la commune de diminuer ses charges de personnel de 17 %.

La diminution des charges de personnel associée à la diminution des charges financières a

permis à la commune de faire baisser son ratio de rigidité de 51 % à 48 %, soit un niveau

raisonnable par rapport au ratio d’alerte de 55 %.

2.1.2.2.4 Les subventions versées

Ce poste de dépenses a lui aussi connu un infléchissement du fait de la montée en

puissance de l’intercommunalité.

Troisième poste de dépenses après le personnel et les charges à caractère général, le

montant des subventions a diminué de plus de 4 % sur la période 2007-2011 et même de 21 % entre

2009 et 2010.

Le transfert de la compétence « construction, entretien et fonctionnement d’équipements

culturels d’intérêt communautaire » s’est accompagné de la mise à disposition des médiathèques

municipales et du centre culturel Le Grand R (autrement appelé le Manège). Ce dernier relevant

dorénavant de la compétence communautaire, la subvention de fonctionnement versée à

l’association de gestion du centre culturel par la commune n’a plus lieu d’être. En 2009, son

montant était de 1 276 k€, représentant 13,6 % du montant total des subventions versées par la

commune.

En 2011, le montant des subventions s’est accru de façon significative par rapport à

l’année précédente (+ 1 195 k€). Cette augmentation a bénéficié essentiellement aux associations

sportives (+ 341 k€ par rapport à 2010), aux associations de quartier (+ 477 k€) et au CCAS

(+ 110 k€). Elle s’explique selon la commune essentiellement par des évènements contingents

propres à l’année 201115

. En 2012, le montant des subventions (7 475 k€) a retrouvé un niveau

proche de celui de 2010 (7 435 k€), illustrant la volonté de la commune de stabiliser ce poste.

Si l’on ne tient pas compte de la subvention versée au Grand R de 2007 à 2009, le montant

total des subventions accordées par la ville tend à augmenter (de plus de 11 % sur la période ;

+ 16 % de 2010 à 2011).

Source : comptes administratifs

Avec 157 € par habitant de subvention en 2011, la commune se situe légèrement au-dessus

de la moyenne des communes de la strate (149 €).

15

Décalage de versements de subventions à certaines maisons de quartier ainsi que de la subvention de compensation

des agents mis à disposition du comité des œuvres sociales et de loisir de l’agglomération Yonnaise (COSEL),

versement d’une subvention exceptionnelle à La Roche Vendée Football.

en k€ 2007 2008 2009 2010 2011 evol

Subventions 9 017 9 110 9 386 7 435 8 630 -4,30%

dont Grand R 1 260 1 235 1 276 0 0

différence 7 757 7 875 8 110 7 435 8 630 11,25%


2.1.3 La formation de l’autofinancement

Sources : Comptes administratifs, comptes de gestion, fiches Alizé MINEFI/DGFIP. Il faut entendre par la capacité d’autofinancement

disponible, capacité d’autofinancement nette.

Sur la période 2007-2011, la diminution plus soutenue des charges (- 17 %) que des

produits (- 9 %) favorise une progression substantielle des trois ratios d’autofinancement : + 31 %

pour l’EBF16

, + 48 % pour la CAF brute et + 64 % pour la CAF nette17

.

Cette évolution n’est cependant pas régulière. Elle est en effet liée aux transferts de

compétences vers La Roche-sur-Yon Agglomération intervenus en 2010.

De 2007 à 2009, l’augmentation plus soutenue des produits (+ 6,48 %) que des charges

(+ 1,84 %) a permis à la commune de dégager un EBF (+ 31 %) et une CAF brute (+ 38 %) en nette

augmentation. En revanche, le poids de la dette s’alourdissant (+ 67 %), la progression de la CAF

nette est restée plus mesurée (+ 10 %).

En 2010, le mouvement est inverse : malgré la réduction importante des charges (- 17 %),

l’EBF et la capacité d’autofinancement (CAF) brute diminuent légèrement (- 2 % et - 1 %) en

raison notamment de la baisse importante des recettes fiscales et des dotations (DGF et autres) ; en

revanche, la CAF nette progresse de nouveau de 10 % à la faveur d’une diminution de

l’amortissement annuel de la dette (- 8,4 %).

16

Excédent brut de fonctionnement : EBF. 17

La capacité d’autofinancement nette est la capacité d’autofinancement dont est déduit le remboursement en capital de

la dette.

en k€ 2007 2008 2009 2010 2011 evol

Contributions directes 43 325 44 617 47 798 30 486 31 296 -27,77%

Autres impôts et taxes 6 406 6 441 6 852 22 001 20 829 225,18%

DGF 20 857 21 204 21 367 12 485 12 380 -40,64%

Autres dotations, subv. et particip. 6 924 6 508 6 279 4 421 4 196 -39,41%

Produits des services et du domaine 3 117 3 247 3 315 4 487 4 813 54,41%

Autres recettes 3 291 3 548 3 748 2 883 2 534 -23,01%

Produits de gestion 83 920 85 566 89 358 76 764 76 048 -9,38%

Charges de personnel 39 294 39 907 39 639 33 801 34 113 -13,19%

Charges à caractère général 20 713 20 908 21 295 16 223 14 149 -31,69%

Subventions 9 017 9 110 9 386 7 435 8 630 -4,30%

Autres charges 1 573 1 562 1 578 2 241 1 768 12,45%

Charges de gestion 70 597 71 488 71 899 59 700 58 660 -16,91%

Excédent brut de fonctionnement 13 323 14 078 17 460 17 064 17 388 30,51%

/RRF 15,62% 16,04% 19,09% 21,74% 21,68%

Transferts de charges

Produits f inanciers 58 49 28 69 60 2,00%

Charges f inancières 200 224 69 123 151 -24,60%

Intérêts des emprunts 2 394 2 980 2 415 2 215 2 059 -13,99%

Produits exceptionnels 2 336 2 738 2 400 2 309 5 119 119,09%

Charges exceptionnelles 2 232 2 592 2 351 2 199 4 217 88,91%

Dotations aux Amort et aux Provisions 3 309 3 681 4 122 3 756 4 013 21,27%

Reprises sur Amort et Provisions 200 200 200 200

Résultat de fonctionnement 7 583 7 588 11 132 11 348 12 327 62,56%

Capacité d'autofinancement brute 10 892 11 069 15 053 14 904 16 140 48,18%

/RRF 12,77% 12,62% 16,46% 18,99% 20,13%

Amort. du capital de la dette 5 407 9 304 9 037 8 281 7 126 31,80%

Capacité d'autofin. disponible 5 485 1 765 6 017 6 623 9 014 64,33%

/RRF 6,43% 2,01% 6,58% 8,44% 11,24%


En 2011, les trois ratios évoluent positivement du fait principalement d’une diminution

générale des charges (charges de gestion et remboursement de la dette). L’autofinancement net

augmente encore de 36 % et représente 11 % des recettes réelles de fonctionnement.

Sauf en 2008, où l’augmentation de l’EBF n’a pas suffi à compenser la forte progression

de l’amortissement annuel de la dette, faisant ainsi chuter le niveau de la CAF nette18

, les ratios

d’autofinancement de La Roche-sur-Yon sont toujours nettement supérieurs aux ratios moyens des

communes de la strate.

en €/hab 2007 2008 2009 2010 2011

EBF

La Roche-sur-Yon 252 266 323 313 316

Moyenne strate 172 113 167 211 220

CAF brute

La Roche-sur-Yon 206 209 278 273 293

Moyenne strate 133 135 135 169 176

CAF nette

La Roche-sur-Yon 104 33 111 121 164

Moyenne strate 56 49 20 54 69

Source : fiches Alizé

En conclusion, on relève que malgré la réduction des contributions directes et de la DGF à

partir de 2010, et sans augmentation de ses taux d’imposition, la commune a su améliorer sa

situation financière. Dans un contexte de transferts de compétences et de mutualisation de services

avec La Roche-sur-Yon Agglomération, qui s’inscrivent eux-mêmes dans un souci plus général de

rationalisation de la gestion des services, la ville de La Roche-sur-Yon ne s’est pas contentée de

conserver un niveau significatif d’épargne mais elle l’a accru. Bénéficiant de l’accroissement des

autres impôts et taxes, en particulier des reversements, la commune a ainsi été en mesure de dégager

une capacité de financement appréciable pour l’affecter à ses projets d’investissement.

2.1.4 Le financement des investissements

2.1.4.1 Les dépenses d’équipement

L’un des principaux projets conduits par la ville sur la période est l’opération « Pentagone

2020 » (réaménagement du centre-ville et en particulier de la place Napoléon) dans laquelle la

commune s’est engagée en 2006 et qui doit s’achever à l’horizon de 2020. Les premières années ont

été consacrées essentiellement aux études et projets, et les premières réalisations ont réellement

débuté en 2010-2011. Le « pic » de réalisation concerne la période 2012-2014.

Cette programmation explique l’évolution contrastée des dépenses d’équipement sur la

période : en baisse régulière de 2007 à 2009 (- 43 %), période essentiellement consacrée aux études

et projets de l’opération Pentagone 2020, elles sont de nouveau en progression en 2010 et 2011

(+ 11,23 % entre 2009 et 2011). En 2011, la commune investit 331 €/habitant, contre 375 € pour les

communes de la même strate.

18

Celui-ci remonte dès 2009 du fait de la hausse significative du produit des contributions directes.



Parmi les différentes étapes du projet « Pentagone 2020 », figure le réaménagement du

quartier de la gare, avec la création d’un pôle d’échanges « multimodal »19

. Une autre étape

d’envergure du projet est l’aménagement du centre-ville, sur plusieurs années, avec la

requalification de la Place Napoléon, la « piétonisation » de la rue Clémenceau (cœur du centre-

ville commercial) et l’enfouissement de réseaux dans les rues adjacentes. En 2010 et 2011, le

montant des dépenses liées au Pentagone a été de 2,8 M€.

La création d’un pôle culturel est aussi un volet du projet urbain. Si le début des travaux

n’est programmé que pour 2013, la commune a engagé environ 4 M€ en 2011 pour les acquisitions

foncières (ancienne gendarmerie) et la maîtrise d’œuvre.

Parallèlement, la commune a signé une convention d’aménagement urbain avec l’agence

nationale (ANRU) visant dans les quartiers Nord de la ville (Forges, Jean Yole et Pyramides), à la

réhabilitation et à la construction de près de 1500 logements (sur un total de 2 324 logements

sociaux, soit 40 % du parc social de la commune), à la requalification des axes et des espaces

extérieurs, et à la rénovation des équipements publics. Le coût total estimé de ce projet s’élève à

92,6 M€ dont 11,3 M€ à la charge de la ville. Parmi les équipements concernés par le projet, on

peut citer la réhabilitation du groupe scolaire des Pyramides (3,4 M€ de travaux).

2.1.4.2 Le financement des dépenses d’équipement

Le niveau satisfaisant de la CAF brute permet de couvrir le remboursement du capital de la

dette et de dégager une marge de financement pour les dépenses d’équipement. Sur les trois derniers

exercices, la conjonction d’une amélioration sensible de la CAF nette et de la maîtrise du niveau des

investissements a permis une progression significative du taux d’autofinancement (hors RAR), qui

est passé de près de 37 % en 2009, à 38 % en 2010 et à plus de 49 % en 2011.

En k€ 2007 2008 2009 2010 2011

Capacité d'autofinancement brute 10 892 11 069 15 053 14 904 16 140

Amort capital dette 5 407 9 304 9 037 8 281 7 126

Capacité d'autofinancement nette 5 485 1 765 6 017 6 623 9 014

Dépenses d’équipement réelles 28 824 22 278 16 389 17 316 18 230

CAF nette/ dep equip 19% 7,9% 37% 38% 49%

Source : comptes administratifs

Les autres sources de financement propre dont dispose la collectivité (FCTVA,

subventions, produits de cessions) ont elles aussi connu une progression de près de 16 % sur la

période malgré une chute des subventions en 2011 et un ralentissement du FCTVA en 2010 et 2011.

Sur la période, la répartition des ressources a nettement évolué au profit du financement

propre, le recours à l’emprunt diminuant fortement.

Alors qu’en 2007 et 2008, les dépenses d’équipement étaient financées à hauteur de 50 %

par l’emprunt, en 2009, cette source de financement ne représente plus que 17 % des

investissements (5 % en 2010, 3 % et 2011). Globalement, la part du FCTVA demeure toujours

dans la même fourchette, entre 9 et 12 %. Quant aux subventions, alors qu’elles ne couvraient que

19 Pour la réalisation de ce projet, des autorisations de programme ont été votés à hauteur de 15,5 M€ (au compte

administratif 2011) : 6,4 M€ pour la première phase engagée en 2007 et 9 M€ pour la seconde phase engagée en 2009.

En 2011, la première phase est achevée (6,4 M€ de crédits de paiement), et pour la seconde, 1,5 M€ de crédits de

paiement ont été engagés.

En k€ 2007 2008 2009 2010 2011

Dépenses d'équipement 28 824 22 278 16 389 17 316 18 230

En €/hab 544 421 303 317 331

Moy strate en €/hab 421 333 319 323 375


12 % des dépenses engagées en 2007, leur part a progressivement augmenté sur les trois années

suivantes : 21 % en 2008, 28 % en 2009 et 36 % en 201020

. Elle a toutefois sensiblement reculé en

2011 (21 %).

Sources : Comptes administratifs, comptes de gestion

2.1.5 L’endettement

De 74 186 k€ au 31 décembre 2007, l’encours de la dette est passé à 56 488 k€ au

31 décembre 2011, soit une diminution de 24 % en quatre ans.

En k€ 2007 2008 2009 2010 2011 Evol

Encours de dette au 31/12 74 186 76 038 69 842 68 132 56 843 -24%

Variation de l'encours 8 599 1 852 -6 196 -1 803 -11 644

Parallèlement, l’annuité de la dette a progressé jusqu’en 2009 (+ 47 %) avant de diminuer

fortement sur la seconde partie de période (- 20 % en 2011 par rapport à 2009).

En k€ 2007 2008 2009 2010 2011 Evol

annuité de la dette 7 800 10 045 11 452 10 496 9 185 18%

Cette évolution favorable s’explique par la politique active de désendettement menée par la

commune sur la fin de période. En 2010 et 2011, elle a ainsi réalisé plusieurs remboursements

anticipés, pour un montant total de 1,5 M€.

Elle a aussi « remboursé temporairement » certains emprunts à hauteur de 4,9 M€ en 2011.

Cette opération consiste à rembourser pendant quelques mois la totalité du capital d’un emprunt

avant de le mobiliser de nouveau. Pendant ces quelques mois, la commune ne paye pas d’intérêts

sur l’emprunt concerné. Les frais bancaires payés, 53 967 € en 2011 pour 4,9 M€ de remboursement

temporaire de capital, demeurent inférieurs au coût des intérêts économisés21

.

Cette gestion dynamique de la dette a permis à la commune d’améliorer ses ratios

d’endettement. En 2011, le ratio de surendettement (encours de dette/ produits de fonctionnement)

était de 0,74 année, contre 0,89 en 2007. Il s’éloigne ainsi du seuil de 1,4 année, considéré comme

critique.

20

Cet accroissement du poids des subventions dans le financement de l’investissement s’explique principalement par

l’implication de la région et de l’Etat (ANRU) dans les opérations de réhabilitation des quartiers et dans le projet de

pôle multimodal de la gare. 21

Un tel montage constituait une opportunité que seule la banque Dexia était en mesure de proposer à la collectivité. En

2012, l’instruction comptable M14 a intégré ces nouveaux emprunts en créant le compte 1645 « Remboursements

temporaires sur emprunts auprès d’établissement de crédit ».

En k€ 2007 2008 2009 2010 2011

Dépenses d’équipement réelles 28 824 22 278 16 389 17 316 18 230

Ressources d’investissement 34 039 30 047 28 610 25 238 28 386

Dont CAF brute 10 892 11 069 15 053 14 904 16 140

/ dep équip 37,79% 49,69% 91,85% 86,07% 88,54%

dont emprunts nouveaux 14035 11 187 2 872 804 606

/ dep équip 48,69% 50,22% 17,52% 4,64% 3,32%

dont FCTVA 2 474 2 278 3 605 1 965 1 563

/ dep équip 8,58% 10,23% 22,00% 11,35% 8,57%

dont subventions 3507 4788 4589 6156 3 749

/ dep équip 12,17% 21,49% 28,00% 35,55% 20,57%

dont produits de cessions 1 325 1 115 1 511 501 3 043

/ dep équip 4,60% 5,00% 9,22% 2,89% 16,69%


Cette amélioration est d’autant plus remarquable que les recettes réelles de fonctionnement

ont diminué de 6 % sur la période. A l’échelle régionale, le ratio moyen de la strate était de 0,75 en

2011 (avec toutefois de gros écarts entre les communes).

Le ratio encours de dette/CAF brute s’améliore également : il est passé de 6,81 années en

2007, à 3,52 années en 2011. Une telle diminution résulte à la fois de l’accroissement de la CAF

brute (+ 48 % entre 2007 et 2011) et de la diminution de l’encours.

Le poids de la dette de La Roche-sur-Yon apparaît par conséquent maîtrisé et proportionné

à sa capacité de remboursement.

Ce constat positif est confirmé par la comparaison avec les moyennes nationales des

communes de la strate.

En €/hab

2007 2008 2009 2010 2011

Encours de la dette

La Roche-sur-Yon 1 401 1 436 1 291 1 249 1 032

Moyenne de la strate 905 1 065 998 1 209 1 213

Annuité de la dette

La Roche-sur-Yon 147 232 212 192 167

Moyenne de la strate 111 119 142 153 145

Encours dette/RRF

La Roche-sur-Yon 0,89 0,88 0,79 0,87 0,74

Moyenne de la strate nc 0,78 0,78 0,85 0,84

Encours dette/CAF brute

La Roche-sur-Yon 6,81 6,86 4,64 4,57 3,52

Moyenne de la strate 6,80 7,90 7,39 7,15 6,89


S’agissant de la nature de la dette, elle ne présente pas de risques particuliers. Au

31 décembre 2011, près de 80 % des emprunts sont à taux fixe ou variable. La commune n’a pas

souscrit d’emprunt structuré.

2.1.6 L’analyse du bilan fonctionnel

Le fonds de roulement (FR) correspond à l’excédent des ressources stables sur les actifs

stables. Il évolue sur la période examinée de manière assez erratique.

Fonds de roulement 2007 2008 2009 2010 2011

en k€ 1 402 1 421 4 381 18 448 6 862

En €/hab 26 27 81 338 125

Moyenne nationale en €/hab 36 99 111 67 75

Source : analyse de la situation financière par le trésorier sur la période 2007-2011

Malgré la baisse intervenue en 2011, le fonds de roulement de la commune est nettement

supérieur à celui de la moyenne des communes de la strate et représente 36 jours de dépenses

(DRF + remboursement du capital de la dette), contre six en 2007.

Parallèlement, les créances courantes de la commune étant moins élevées que ses dettes

courantes, son besoin en fonds de roulement (BFR) est négatif.



La trésorerie est égale à la différence entre le FDR et le BFR.


Elle représente 36 jours de dépenses en 2011, soit un niveau suffisant de couverture des

dépenses courantes.

2.2 La situation en 2012

2.2.1 La structure du budget principal

Sources : tableau d’exécution provisoire du compte administratif 2012

L’orientation générale constatée sur la période 2010-2011 s’est confirmée en 2012, avec

une montée en puissance du budget d’investissement, une relative stabilité des dépenses réelles de

fonctionnement et une diminution des recettes de fonctionnement.

En 2012, plusieurs des grands projets urbains portés par la ville sont entrés dans leur phase

active de réalisation (Place Napoléon, phase 2 du pôle d’échange multimodal, réhabilitation des

quartiers…). Ceci explique que les dépenses réelles aient progressé de près de 23 % par rapport à

2011 (+ 7 037 k€ en dépenses réelles) et les recettes de 34 %, soit 9 753 k€ d’augmentation.

En fonctionnement, les recettes, qui avaient légèrement augmenté en 2011, sont retombées

à leur niveau de 2010. S’agissant des dépenses, même si elles n’ont pas diminué comme les deux

années précédentes, leur évolution demeure maîtrisée avec moins de 1 % de hausse.

en K€ 2007 2008 2009 2010 2011

actif d'exploitation 4 368 3 801 6 024 5 272 6 125

stocks 1 017 1 097 1 392 381 294

créances sur clients 1 441 1 244 2 279 2 159 2 060

créances pers pu 389 257 858 1 474 2 214

autres créances 1 521 1 203 1 495 1 258 1 557

passif d'exploitation 11 686 8 027 5 977 5 660 6 176

dettes fournisseurs 3 129 2 344 2 727 2 074 1 577

dettes pers pu 421 662 344 476 23

autres dettes 8 136 5 021 2 906 3 110 4 576

BFR -7 318 -4 226 47 -388 -51

en K€ 2007 2008 2009 2010 2011

FDR 1 402 1 421 4 381 18 448 6 862

BFR -7 318 -4 226 47 -388 -51

Trésorerie 8 720 5 647 4 334 18 836 6 913

Dépenses totales 66 830 Dépenses totales 52 102

evol annuelle /2011 -3,63% evol annuelle /2011 51,85%

dépenses réelles 62 250 dépenses réelles 38 145

evol annuelle /2011 0,75% evol annuelle /2011 22,62%

Recettes totales 79 087 Recettes totales 55 808


recettes réelles 78 213 recettes réelles 38 144


balance provisoire 2012 en k€

Fonctionnement Investissement


2.2.2 Evolution du budget de fonctionnement


Les recettes réelles de fonctionnement sont évaluées à 78 213 k€, soit une diminution de

2,5 % par rapport à 2011.

Malgré cette diminution, les réalisations de recettes sont supérieures de plus de 2 M€ aux

prévisions votées dans le budget primitif de l’exercice.

Source : balance provisoire de l’exécution du budget 2012

2.2.2.1.1 Les recettes fiscales et les effets de la réforme de la fiscalité locale

Les recettes fiscales, directes et indirectes, représentent toujours la première source de

ressources pour la commune et leur part a même tendance à augmenter : de 60 % des RRF en 2009,

le ratio est passé à près de 69 % en 2012.

En valeur, le produit de ces recettes a lui aussi progressé (+ 3 %) par rapport à 2011, et les

réalisations ont été supérieures de 2,6 % aux prévisions du budget primitif, soit une recette

supplémentaire de 1,4 M€ par rapport aux prévisions.

Les contributions directes sont estimées à 32,2 M€, en augmentation de près de 3 % par

rapport à 2011. Sans augmentation des taux, cette évolution repose uniquement sur la progression

des bases et sur leur revalorisation.

La concomitance du transfert intervenu de la fiscalité professionnelle vers la communauté

d’agglomération et de la réforme de la fiscalité locale, est un facteur d’atténuation de l’impact de

cette réforme sur la situation financière de La Roche-sur-Yon.

En effet, depuis le transfert intervenu en 2010, c’est la communauté d’agglomération qui

perçoit les recettes fiscales liées aux entreprises. C’est donc elle qui, depuis la réforme, perçoit le

produit et fixe les taux de la cotisation foncière des entreprises.

en K€ 2012evol

11/ 12

Produits des serv. du

domaine5 659 10,84%

Impôts et taxes 53 817 3,22%

dont contributions directes 32 215 2,94%

dotations, subv et

participations16 450 -0,76%

dont DGF 12 404 0,19%

Atténuations de charges

(Chapitre 013)616 17,02%

Autres produits de gestion 1 184 -19,26%

Produits financiers 58 -3,06%

Produits exceptionnels 640 -87,51%


fonctionnement78 213 -2,47%


Ce faisant, la commune a perdu ce levier d’action sur l’évolution de son produit fiscal. Sa

compétence fiscale s’est réduite pour l’essentiel à la fiscalité des ménages (taxe d’habitation et taxes

foncières). Ses marges de manœuvre sont dans ce domaine limitées, étant donné le niveau

relativement élevé des taux d’ores et déjà en vigueur.

2.2.2.1.2 L’évolution des dotations de l’Etat

Après avoir connu une forte diminution en 2010 et 2011, le niveau des dotations,

subventions et participations est demeuré stable (- 0,76 %).

En 2012, l’Etat s’est engagé à stabiliser ses concours aux collectivités locales en valeur et à

périmètre constant. Dans le même temps, le dispositif de péréquation vertical (de l’Etat vers les

collectivités locales) et horizontal (entre collectivités) a été renforcé dans le but affiché de limiter

les écarts de richesse entre collectivités. Ce dispositif compensatoire repose sur la détermination de

la valeur de plusieurs indicateurs de richesse, dont le potentiel fiscal et le potentiel financier. Suite à

la réforme de 2010, le mode de calcul de ces indicateurs a été modifié.

Selon la commune, l’usage de ces indicateurs n’a pas eu, en soi, de conséquence sur

l’évaluation de sa richesse. Si elle constate en 2012 une augmentation de son potentiel fiscal

(+ 6,5 %) et de son potentiel financier (+ 4 M€ par rapport à 2011), elle l’attribue essentiellement au

dynamisme de l’évolution des bases, et non pas à la méthode de calcul retenue.

S’agissant de l’évolution des dotations et du renforcement des péréquations, le bilan est

mitigé pour la commune de La Roche-sur-Yon. Elle a certes bénéficié d’une augmentation de la

dotation nationale de péréquation (+ 94 k€ entre 2010 et 2012) et de la dotation de solidarité urbaine

(+ 24 k€), mais, dans le même temps, la dotation forfaitaire a diminué de 193 k€. Quant à la

péréquation horizontale, elle n’a pas eu d’effet sur les ressources de la ville en 2012. Le choix a en

effet été fait de conforter l’agglomération en stabilisant le montant du FPIC22

lui étant destiné.

2.2.2.1.3 Les dépenses de fonctionnement

Pour faire face à la réduction des recettes constatée dès 2010, et consciente de la

diminution de ses marges de manœuvre fiscales, la commune s’est inscrite dans une démarche

stratégique pluri annuelle de réduction de ses charges de fonctionnement. Son objectif est de

compenser la diminution de ses recettes d’exploitation par une maîtrise de ses charges de

fonctionnement afin de maintenir un niveau d’autofinancement lui permettant de financer ses

projets d’investissement (Pentagone 2020).

A l’inverse des années précédentes, qui ont été marquées par une diminution constante des

dépenses réelles de fonctionnement (- 18 % entre 2009 et 2011), 2012 se caractérise par une légère

augmentation de ces charges (+ 0,75 %). Pour autant, leur évolution reste mesurée et le niveau des

dépenses demeure nettement inférieur à leur niveau moyen antérieur au transfert de compétences

vers La Roche-sur-Yon Agglomération : sur la période 2007-2009, les DRF de la commune

s’élevaient en moyenne à 75 M€ contre 62 M€ en 2012, soit une diminution de 17,4 %.

22 Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) mis en place en 2012,

constitue le premier mécanisme national de péréquation horizontale pour le secteur communal. Il s’appuie sur la notion

d’ensemble intercommunal, composée d’un établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre

(EPCI) et de ses communes membres.


Par ailleurs, au regard des prévisions budgétaires votées dans le budget primitif pour 2012

(64 457 k€), les dépenses effectivement réalisées sont inférieures de 3,4 %.

Sources : balance provisoire de l’exécution du budget 2012

2.2.2.1.4 La mutualisation des services

Outre l’impact du transfert de personnels vers la communauté d’agglomération intervenu

en 2010 (personnels chargés de la petite enfance notamment), le choix de la mutualisation de

certains services entre la commune et la communauté d’agglomération a permis de maîtriser les

charges de personnel.

Après une montée en charge et des ajustements réalisés en 2010 et 2011, le dispositif de

mutualisation s’est stabilisé en 2012.

Le système en vigueur à La Roche-sur-Yon repose sur trois modes de partage :

- les services partagés, pour lesquels l’ensemble des moyens et ressources sont partagés

entre les deux entités ;

- les services mutualisés, pour lesquels des ressources d’une collectivité sont mises à la

disposition de l’autre ;

- les prestations de service, qui voient une collectivité « facturer » à l’autre la réalisation

de prestations à la demande.

En 2012, les services concernés par la mutualisation (services partagés et services

mutualisés) sont les suivants :

- Services partagés

o La direction des ressources humaines ;

o La direction des finances ;

o La direction des systèmes d’information ;

o La direction des affaires juridiques et commande publique.

en k€ 2012 evol 11/ 12

Charges à caractère général (Chap 011) 14 943 5,61%

Charges de personnel (Chapitre 012) 35 320 2,84%

Autres charges de gestion 9 455 -9,08%

dont subventions 7 475 -13,38%

Attenuation de produits 21 77,77%

Charges financières 1 934 -12,46%

dont intérêts des emprunts 1 891 -8,14%

Charges exceptionnelles réelles 578 -86,00%

Dépenses réelles de fonctionnement 62 250 0,75%


- Services de la ville mis à disposition de l’agglomération

o Le cabinet du Maire/Président ;

o La direction de la communication ;

o La direction de la stratégie et de la planification ;

o Le service observatoires ;

o La direction de l’éducation et de l’enseignement supérieur ;

o La direction générale éducation et animation ;

o La direction de la culture ;

o La direction des sports ;

o La direction générale des services urbains ;

o Le centre municipal de restauration.

- Services de l’agglomération mis à disposition de la ville

o Le service de l’eau et de l’assainissement ;

o Le pôle environnement et cadre de vie ;

o Le pôle aménagement et habitat.

125 agents sont concernés par ces mises à disposition, pour des quotités de travail allant de

5 à 100 %. Leur situation est régie par les dispositions d’une convention de mise à disposition.

Le coût des mises à disposition donne lieu à refacturation entre les deux entités. Il est

calculé sur deux bases : la masse salariale et les coûts indirects générés par les agents concernés

(assurances, frais de déplacement, formation, véhicules, fournitures…), valorisés à hauteur de

1,91 % de la masse salariale.

En 2012, les coûts refacturés par la ville de La Roche-sur-Yon à l’agglomération se sont

élevés à 1 127 k€. Dans le même temps, la communauté d’agglomération a refacturé 147 k€ à la

ville.

Enfin, la communauté d’agglomération recourt aux services municipaux techniques pour

réaliser certaines prestations. Ces services ne sont pas mis à disposition de l’agglomération mais

leurs missions sont facturées « à l’acte ». Il s’agit essentiellement du centre technique municipal et

de l’imprimerie de la ville de La Roche-sur-Yon. D’autres prestations peuvent être demandées pour

un appui logistique particulier ou certaines missions d’ingénierie. Comme pour les mises à

disposition, des conventions de prestations ont été signées entre la ville et l’agglomération.

L’essentiel de ces prestations porte sur l’entretien des zones d’activités économiques (ZAE)

transférées à l’agglomération par les communes membres. En 2012, les prestations facturées par la

ville de La Roche-sur-Yon pour l’entretien des ZAE représente près de 330 k€.


2.2.2.1.5 La démarche de rationalisation des coûts

Au-delà du seul effet des transferts, qui ont permis à la commune de baisser ses charges de

fonctionnement de 15 % en 2010, La Roche-sur-Yon s’est engagée dans une réorientation globale

de ses modes d’intervention et de ses choix de gestion.

Bien que moins spectaculaire, la diminution de 3,5 % constatée en 2011 par rapport à 2010

traduit bien la volonté de la commune de contenir ses charges de fonctionnement, notamment ses

charges de gestion courante qui, après avoir diminué de 24 % entre 2009 et 2010, se sont encore

infléchies de 13 % entre 2010 et 2011.

En 2012, la démarche semble marquer le pas avec une croissance de 5,6 % des charges de

gestion par rapport à 2011. Pour autant, cette hausse annuelle ne doit pas occulter l’évolution

pluriannuelle de ce poste de dépenses : avec moins de 15 M€ de charges générales en 2012, la

commune demeure en-dessous de son niveau de 2010 (16,2 M€), alors qu’elle a bénéficié cette

année-là de l’effet « transfert de services » vers la communauté d’agglomération, et très loin de son

niveau moyen sur la période 2007-2009 (21 M€).

L’inflexion donnée par la Ville à ses engagements et sa démarche de rationalisation des

coûts de fonctionnement expliquent cette bonne maîtrise des charges de gestion.

La Roche-sur-Yon s’est en effet progressivement désengagée de certains domaines qu’elle

a estimés ne pas relever directement de l’action publique (certaines animations festives, la crèche

familiale, la télévision locale Canal 15 à compter de 2011…).

En parallèle, elle a renforcé son contrôle interne en 2011 et 2012, notamment sur la

valorisation des coûts internes et des prestations (voir précédemment) et l’harmonisation des

procédures internes d’achats.

2.2.2.1.6 Les charges financières

Pour la quatrième année consécutive, les charges financières supportées par la commune

ont diminué en 2012. Depuis 2009, ces frais ont baissé de 22 % (- 12,5 % pour la seule année 2012).

Les intérêts de la dette sont estimés à 1,9 M€ en 2012 contre 2,1 M€ en 2011 et 2,4 M€

votés au budget primitif pour 2012.

Cette diminution est marginalement le fruit de la pratique des remboursements temporaires

d’emprunts déjà pratiqués en 2011. En 2012, le remboursement temporaire a concerné trois

emprunts pour un montant total de 6,3 M€. Le bilan de l’opération représente une économie de

11 711 € pour la commune.


Si les recettes de fonctionnement réelles ont globalement diminué, les produits de gestion

(impôts et taxes, dotations, produits des services et du domaine…) ont quant à eux progressé à un

rythme plus élevé que les charges de gestion par rapport à 2011 : + 2,66 % pour les produits de

gestion et + 1,30 % pour les charges.

Le niveau d’épargne de gestion de la commune devrait de nouveau s’accroître, passant de

17,4 M€ en 2011 à 18,6 M€ en 2012.

La maîtrise de la dette, aussi bien en termes de charges financières (- 12,5 % pour la

totalité des frais et - 8 % pour les seuls intérêts des emprunts) qu’en termes d’amortissement du

capital (- 28 %) permet à la ville de dégager en 2012 une capacité d’autofinancement nette en forte

augmentation par rapport à l’année précédente (+ 25 %).


2.2.4 Le financement des investissements

2.2.4.1 Les dépenses d’équipement

Les chantiers d’aménagement commencés en 2010 dans le cadre du projet « Pentagone

2020 » et le projet de rénovation urbaine se poursuivent en 2012 et prennent de l’ampleur : la

rénovation de la Place Napoléon et la deuxième phase du pôle d’échange multimodal entrent dans

leur phase de travaux, et les travaux de rénovation urbaine se poursuivent (rénovation de la maison

de quartier Jean Yole, aménagement d’espaces publics dans les quartiers…).

La réalisation de ces différentes opérations suscite une augmentation importante des

dépenses d’équipement : alors que les immobilisations en cours (compte 23) s’élevaient à 8 481 k€

en 2010 (+ 3 069 k€ de RAR) et 8 229 k€ en 2011 (+ 7 077 k€ de RAR), en 2012, elles sont

évaluées à 18 035 k€ (+ 5 161 k€ de RAR).

2.2.4.2 Le financement des dépenses d’équipement

Outre le niveau d’épargne de gestion, qui devrait de nouveau couvrir une part substantielle

du besoin de financement de la commune avec 11,3 M€ de CAF nette, les autres sources de

financement propre progressent : + 56 % de FCTVA, + 8,5 % de subventions (hors RAR).

En revanche le recours à l’emprunt connaît en 2012 une évolution fondamentale.

Plusieurs emprunts contractés fin 2011 et inscrits en restes à réaliser à la fin de l’exercice

ont en effet été mobilisés en 2012 pour un montant total de 5,960 M€. Par ailleurs, en fin d’année,

la commune a consolidé un ancien emprunt CLTR23

de 4,575 M€.

Ainsi, la commune n’a pas, à strictement parler, contracté de nouveaux emprunts en 2012.

Anticipant d’éventuelles difficultés d’accès au crédit, elle avait dès 2011 assuré ses futurs besoins

de financement en souscrivant des contrats qu’elle n’a mobilisés que l’année suivante. De même, la

consolidation du CLTR s’est présentée pour elle comme une opportunité compte tenu du faible taux

d’intérêt pratiqué.

Au 31 décembre 2012, le stock de dette a atteint le niveau de 66,2 M€ contre 56,8 M€

l’année précédente.

2.3 Les propositions budgétaires pour 2013 et la vision prospective

L’analyse qui suit est fondée sur le rapport remis aux élus du conseil municipal

préalablement au débat d’orientation budgétaire (DOB) pour le budget 2013.

Comme indiqué plus haut (Cf. le point 1.1.1), ce document ne propose aucune projection

au-delà de 2013.

23

Crédit à long terme renouvelable.


2.3.1 Le budget d’exploitation


Les recettes réelles de fonctionnement sont évaluées à 77 354 k€, en progression de 1,68 %

par rapport au budget primitif pour 2012 (76 073 k€) mais en diminution de plus de 1 % par rapport

à la balance provisoire de 2012 (78 213 k€). Seules les ressources fiscales sont envisagées à la

hausse ; toutes les autres sources de recettes sont soit stables, soit en baisse.

S’agissant du produit fiscal, il est estimé à 54 096 k€, en progression de 3 % par rapport au

budget primitif pour 2012 et de 0,5 % par rapport à la balance provisoire de 2012.

La commune maintient les mêmes taux d’imposition que les années précédentes.

L’évolution attendue repose uniquement sur la revalorisation forfaitaire des bases d’imposition pour

2013, fixée à 1,8 % dans la loi de finances pour 2013, et sur la progression régulière des bases

d’imposition de la ville, estimée à 1,1 %.

S’agissant des dotations de l’Etat et des allocations compensatrices, le produit attendu est

estimé à 14 873 k€, soit un niveau inférieur aux prévisions votées lors du budget primitif précédent

(15 060 k€).

Pour bâtir ses prévisions, la commune a tenu compte des dispositions de la loi de

programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, qui prévoient une stagnation

des dotations en 2013 et une diminution progressive à compter de 2014.

Enfin, la commune prévoit une stabilité des reversements de fiscalité par La Roche-sur-

Yon Agglomération par rapport au budget primitif pour 2012, à savoir 17 772 k€ dont 17 172 k€

d’attribution de compensation et 600 k€ de dotation de solidarité urbaine.

Cette approche prudente des recettes attendues par la commune en 2013 illustre sa moindre

autonomie dans la détermination de ses ressources. Le seul levier sur lequel elle peut agir pour les

faire varier est le levier fiscal (taux et bases). Or, même si ses taux d’imposition sont stables depuis

de nombreuses années, leur niveau sensiblement plus élevé que ceux de la moyenne des communes

de la strate, limite ses marges de manœuvre. Quant à l’effet base, même si la tendance est à une

augmentation régulière depuis plusieurs années, les prévisions pour 2013 semblent marquer un

tassement (+ 1,1 % contre un taux de croissance annuel moyen supérieur à 3 % de 2009 à 2011). De

plus, par rapport aux communes de la même strate, la ville de La Roche-sur-Yon dispose de bases

plutôt modestes (voir supra, le point 2.2.2).

Pour toutes les autres recettes, la commune est dépendante des orientations budgétaires

prises par l’Etat (DGF, allocations compensatrices) et par La Roche-sur-Yon Agglomération

(attribution de compensation et dotation de solidarité communautaire).

2.3.1.2 Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses réelles de fonctionnement sont estimées à 66 065 k€, en augmentation de

2,5 % par rapport au budget primitif pour 2012 (64 457 k€) et de 6 % par rapport à la balance

provisoire de 2012 (62 270 k€).


La hausse la plus importante concerne les charges de personnel, évaluées à 37 027 k€. La

commune prévoit une augmentation de 3% par rapport au BP 2012, intégrant notamment l’effet

« glissement vieillesse, technicité » (GVT, + 1,24 %) et la revalorisation du SMIC au

1er

janvier 2013 (+ 0,3 %)24

.

Au niveau du DOB, il n’est fait mention ni de nouveaux recrutements, ni de l’évolution du

dispositif de mutualisation des services entre la commune et la communauté d’agglomération. Ce

dispositif de mutualisation doit cependant être renforcé en 2013 avec la réorganisation de trois

directions concernant les secteurs de la petite enfance et des personnes âgées, des services urbains,

du développement et de l’aménagement du territoire. Outre le recrutement programmé d’un DGA

mutualisé pour la petite enfance, cette réorganisation est en effet susceptible d’avoir un impact sur

les charges de personnel. Ce possible impact n’est pas évoqué dans le DOB. Selon l’ordonnateur,

ces restructurations ne doivent cependant entraîner aucun accroissement d’effectif25

.

La hausse des autres dépenses de gestion reste mesurée, aux alentours de 2 % en valeur par

rapport au BP 2012, soit une quasi stabilité en volume.

En 2013, la ville compte poursuivre sa démarche de rationalisation des coûts, notamment

en déclinant chacune des politiques publiques mises en œuvre en « politiques », « programmes » et

« actions » afin de mieux définir les objectifs poursuivis, et mieux évaluer les coûts de chaque

dispositif. Elle a fait appel dans cette optique à un cabinet spécialisé. Elle envisage aussi de mener

une démarche comparative concernant le processus d’achats afin d’élaborer un plan d’optimisation

propre à en améliorer la performance.

Enfin, la baisse constante des frais financiers depuis 2009 devrait se poursuivre en 2013

avec une évaluation à 2 270 k€ (contre 2 400 k€ au BP 2012).


Même si les recettes et les dépenses sont évaluées à la hausse, celles-ci devraient

progresser plus rapidement que celles-là, d’où un tassement prévisible de l’excédent de

fonctionnement et de la CAF brute, évaluée à 11,3 M€ pour 2013 contre 12 M€ au BP 2012, 16 M€

au CA 2011 et 16,4 M€ à la balance provisoire de 2012.

Parallèlement, la commune prévoit une augmentation de la charge de la dette de 1 M€, ce

qui, cumulé à la régression de la CAF brute, génèrerait une diminution importante de la CAF nette,

dont le niveau prévisionnel s’établit à 4,8 M€.

2.3.3 Les perspectives d’investissement et leur financement

Dans le rapport présenté à l’appui du DOB 2013, les prévisions de dépenses d’équipement

sont chiffrées à 35,7 M€, soit près de 4 M€ de moins que ce que prévoit le plan pluriannuel

d’investissement (PPI) actualisé 2012-2015.

24

Les effets des dernières annonces gouvernementales concernant l’abandon du jour de carence en cas de maladie n’ont

pu être intégrés aux prévisions budgétaires. 25

Le recrutement du directeur général adjoint s’est fait sur la base d’une transformation de poste de directeur parti à la

retraite.


Celui-ci concerne pour l’essentiel la poursuite du projet « Pentagone 2020 » avec

l’aménagement de la Place Napoléon et des quartiers adjacents (17 M€), la création d’un pôle

culturel et de loisirs (23 M€) et l’achèvement du pôle d’échange multimodal autour de la gare

(8 M€). L’autre projet d’envergure est celui de la rénovation des quartiers (20 M€), engagée avec

l’ANRU depuis plusieurs années dans le cadre d’une convention de rénovation urbaine.

Les projets en cours de réalisation, ou programmés d’ici 2015, ont été engagés sous la

précédente mandature. C’est en effet dès 2006 que la commune a fait le choix de se désendetter afin

de dégager des marges de manœuvre pour financer ces projets. L’accroissement sensible du

montant des investissements en 2013 s’inscrit ainsi dans le cadre d’une stratégie financière pluri

annuelle. Si la baisse des recettes constatée depuis 2010 a conduit la commune à décaler dans le

temps certaines réalisations26

, elle n’a pas fondamentalement modifié sa stratégie. Aucune réduction

des dépenses d’investissement n’est envisagée et aucun projet n’est abandonné, à l’exception du

pôle hippique des terres noires.

Ses efforts de maîtrise des charges de fonctionnement et sa stratégie de désendettement ont

permis jusqu’en 2011 à la commune de dégager une capacité d’autofinancement (16 140 k€ de CAF

brute en 2011) et de remboursement (3,52 années de CAF brute) raisonnable et de limiter fortement

son recours à l’emprunt.

A compter de 2013, la hausse des dépenses et la diminution de l’épargne de gestion

devraient conduire la commune à augmenter ses emprunts. Faute de connaître à ce stade les

résultats de l’exercice 2012, le volume d’emprunt envisagé au stade du DOB représente 69,5 % du

besoin de financement.

Après affectation des résultats 2012, la commune compte ramener le niveau de l’emprunt à

50 % du besoin de financement.

Consciente de devoir alourdir le poids de sa dette pour financer ses projets, elle souhaite

néanmoins limiter son stock de dette afin de conserver une capacité de remboursement inférieure à

10 années de CAF brute.

Il est regrettable que le rapport présenté lors du débat d’orientation budgétaire 2013 ne

repose pas davantage sur l’exploitation et la mise en perspective des outils d’information et de

programmation pluriannuelle disponibles.

Une présentation plus détaillée des projets, de leur avancement et des coûts, permettrait

aux élus de mieux appréhender la stratégie de la commune non seulement pour l’année à venir, mais

également à moyen terme.

Il serait également souhaitable que le PPI 2012-2015, outre la présentation du montant

prévisionnel des dépenses annuelles envisagées pour la réalisation des projets d’investissement de la

commune, fasse état des prévisions de financement, des éventuels coûts de fonctionnement induits

par ces projets, ainsi que du degré d’avancement des réalisations.

26

Ainsi le projet de pôle culturel a été décalé de deux ans, tout comme le projet de reconstruction de la maison de

quartier du Pont Morineau.


Recommandations

1. Procéder à un enrichissement du débat d’orientation budgétaire par une meilleure

exploitation et une mise en perspective des outils d’information et de programmation pluriannuelles

disponibles.

2. Remédier aux anomalies relevées dans la tenue des comptes, concernant en particulier :

- le mode de comptabilisation des cessions partielles d’immobilisations ;

- la nécessaire actualisation des comptes retraçant les immobilisations en cours d’une

part, les participations et créances rattachées à des participations d’autre part.

3. Renforcer la vigilance en matière de constitution de provisions dans les situations où elle

est obligatoire.

4. Poursuivre et systématiser la démarche de transparence des coûts en élaborant des outils

de comptabilité analytique proportionnés aux besoins de la commune.

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