Conférence F. Esposito (20100419)

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QUELLES NOUVELLES VOIES

POUR UNE EUROPE DÉMOCRATIQUE ?

Intervenant :

Frédéric ESPOSITO

Institut européen Université de Genève

Jeudi 12 novembre 2009 de 18h30 à 20h00

UNIMAIL, Salle MS130

Un apéritif suivra la manifestation à la Maison des Associations 15, rue des Savoises, Plainpalais, Genève

Chargé de cours à lʼInstitut européen de lʼUniversité de GenèveCo-directeur du programme en gestion des politiques de sécuritéurbaine (Faculté SES et Institut des Sciences de l'environnement)

La Chute du mur de Berlin et l’évolution du système international Le contexte communautaire: les CIG UEM/UP

1) Sommet européen de Strasbourg (8-9 décembre 1989), le Conseileuropéen précise dans ses conclusions, qu'une conférenceintergouvernementale (CIG) sera chargée de préparer lesamendements au traité portant sur la dernière étape de l'UEM(création d'une monnaie unique et d'une Banque centraleeuropéenne).2) Formellement, la création d'une CIG sur l'Union politique émaned'une proposition du Conseil européen de Dublin I (28 avril 1990)avant que celle-ci ne soit officialisée lors du Conseil européen deDublin II (26 juin 1990). Le lancement fut effectif à l'occasion duConseil européen de Rome (14-15 décembre 1990).

1. La démocratisation de l’Union européenne

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1.1 L’Union européenne face à la démocratisation ducontinent européen (1989)

La diffusion démocratique au niveau du continent européenest la conséquence d'un double phénomène (Mario Telò 1995):

1) le développement de la démocratie internationale(au niveau transnational)Facteur: globalisation économique et politique Conséquences:

a) Création d'une société internationale où les relations verticalesseraient remplacées au sein des Etats par des relations horizontalestransnationales (Ex: UE)

David Held (1996): création de nouvelles interfaces plutôt qu’unchangement dans la nature des relations au sein des Etats.b) Phénomène d’intégration ou de fragmentation de la structureétatique, conduisant au déclin de la souveraineté externe del’Etat

1.1 L’Union européenne face à la démocratisation ducontinent européen (1989)

2) La démocratie supranationale (au sein des organisationsinternationales)

Le développement de la démocratie internationale va profiterdu processus de fragmentation et d’intégration (Ex: L’UE vapasser de 15 à 27 membres).

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Le processus de démocratisation de l’UE ne doit pas êtreenvisagé comme une conséquence du seul développementde la démocratie internationale mais plus directementcomme une nécessité fonctionnelle du systèmecommunautaire.

" Face au degré d'engagement demandé à la Communauté,il nous faut une armature institutionnelle qui résiste à touteépreuve"

Jacques Delors, Parlement européen, Strasbourg17 janvier 1990

Conseil Européen de Laeken, «Conclusions de laPrésidence», SN 300/1/01 14 et 15 Décembre 2001.

« Simultanément, l'Europe est confrontée à un double défi : l'unen son sein, l'autre en dehors de ses frontières. À l'intérieur del'Union, il faut rapprocher les institutions européennes ducitoyen. (…) Hors de ses frontières, l'Union européenne estégalement confrontée à un environnement en mutation rapide,mondialisé. (…) Quel est le rôle de l'Europe dans ce mondetransformé? Maintenant qu'elle est enfin unie, l'Europe ne doit-elle pas jouer un rôle de premier plan dans un nouvel ordreplanétaire, celui d'une puissance qui est à même de jouer unrôle stabilisateur au plan mondial et d'être un repère pour ungrand nombre de pays et de peuples? (…) La seule frontièreque trace l'Union européenne est celle de la démocratie et desdroits de l'homme.

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1.2 Le problème de la dimension étatique de l’UELe caractère démocratique de l’Union émane des paysdémocratiques qui la composent, parce que l’UE n’estpas une transposition de l’ordre étatique national -pouvoir judiciaire, exécutif, législatif.

Communauté d’Etats: Conseil des ministres etConseil européen, futur Président de l’UE, Haut représentant pour les relations étrangèresCommunauté de peuples: Parlement européen,Comité des Régions, Commission européenne(représentant l’intérêt commun) et la Cour de justice.

1. De la légitimité formelle……..

a) Au niveau des Etats

Les Etats membres ratifient chaque nouvelle étapede la construction européenne

Les Parlements nationaux participent à l’œuvrecommunautaire (ratification/consultation par leurgouvernement)

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b) Au niveau de l’UE

Le PE est élu démocratiquement depuis 1979 (légitimitédirecte)

Les représentants des Etats au sein du Conseil/Conseileuropéen sont légitimés démocratiquement (directement ouindirectement):Conseil des ministres, Conseil européen, la Courde justice des Communautés européennes sont "nommés" par lesgouvernements nationaux, alors que le Conseil choisit lesmembres de la Cour des comptes.

Canaux de participation citoyens (légitimité indirecte): droitde vote et d’éligibilité aux élections communales eteuropéennes; droit de pétition (art. 194 UE) ; droit de recourir aumédiateur (art. 195 UE) ; initiative citoyenne (art. 8B UE)

Tableau 1.1 : Les canaux de participation au sein de l’UE.Source : Frédéric Esposito

no Canaux Type de lien Bilan

input-output 1 Elections au niveau européen Direct. fort fort

2 Recours devant la CJCE Direct. faible fort

3 Elections au niveau national Indirect sur le Conseil des Ministres, mais les citoyens contribuent à la formation des gouvernements nationaux.

fort moyen

4 Pétitions au PE Direct; toutefois ce droit est limité par so n objet.

fort moyen

5 Contact avec les membres du PE Direct si les parlementaires sont é lus sur une base locale (Royaume-Uni) et indirect dans l e cas d'une circonscription unique.

fort/faible fort/faible

6 Comité des Régions

Bien que nommés par le Conseil, les membres de ce Comité sont pour la plupart des élus, et de ce fait cela crée un lien direct avec les citoyens. Cependant, les candidats sont au préalable proposés par les Etats membres, selon une pr océdure qui n'est pas uniforme. Ainsi, des fonctionnaires sont également nommés. Quant à l'impact sur le système communautaire, il est limité de par son st atut d'organe consultatif.

moyen faible

7 Audition devant la Commission Direct, même si leur fréquence n'est pas réglementée.

fort faible

8 Plainte au Médiateur Le lien avec le citoyen est direct, même si la plainte est non contraignante pour l'administration concernée.

fort faible

9 Lettre à la Commission Lien direct avec l'admi nistration communautaire, mais faible impact.

fort faible

10 Manifestation Indirect, même si cela se déroule au niveau des Etats.

fort faible

11 Auditions devant le PE Direct.

fort indéterminé

12 Eurobaromètre Lien indirect, dont l'impact n'est pas connu.

fort indéterminé

13 Médias Indirect.

fort indéterminé

14 Réseau internet Direct, mais i l prend de l'i mportance surtout en tant que réseau d'information.

faible faible

15 Référendum national Direct sur les traités européens moyen fort

16 Participation aux c omités de la Commission

Direct, mais cela est réservé aux experts et officiels, plutôt qu'aux citoyens.

fort fort

17 Groupe d'intérêts Direct, même si ce sont surtout des ensembles d'associations qui sont représentés au lieu des individus.

fort fort

18 Participation aux livres blancs et verts de la Commission

Bien que c'est à la Commission de déterminer les participants à l'éla boration de ces livres, il s'agit d'un lien direct mais dont le résultat est indéterminé.

fort- faible indéterminé

19 Comité économique et social

(CES)

Indirect, car non seulement les membres sont nommés par le Conseil de s ministres, mai s surtout leur rôle au sein du pr ocessus de décision est purement consultatif.

moyen faible

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2….à la légitimité sociale/politique

Soutien des citoyens : manifeste (par les eurobaromètres)mais fragile avec une baisse régulière de la participation auxélections européennes (de 65.9% en 1979 à 43% en 2009)

Un pouvoir horizontal marqué par la négociationpermanente entre les acteurs

Une responsabilité politique diffuseParadoxe: Le PE dispose de pouvoirs bien plus étendus que seshomologues nationaux pour contrôler l’exécutif (laCommission): pouvoir budgétaire, motion de censure,approbation du Président et du collège de Commissaires,création de commissions d'enquête temporaires - comme ce futle cas avec le dossier de la vache folle par exemple, conduisantà la démission Santer

Les dimensions démocratiques de l'UE

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Le problème de la responsabilité politique dans l’UELes décideurs européens sont théoriquement responsablesdevant les citoyens européens ce que l’organisation dupouvoir communautaire rend difficile.

La nature du problème: les organes centraux du processusdécisionnel – le Parlement, la Commission et le Conseil - nesont pas dépendants les uns des autres : ils collaborent, maisaucun ne peut prendre l’ascendant sur les autres.

Conséquence : le pouvoir est plutôt de nature horizontale quepyramidale. La quête d’un équilibre global entre cesinstitutions rend alors difficile l’émergence d’uneresponsabilité communautaire (pouvoir diffus)

Les 4 raisons d’un pouvoir diffus (Paul Magnette, Contrôlerl’Europe. Pouvoirs et responsabilité dans l’Union européenne, Bruxelles,Editions de l’Université de Bruxelles, 2003).

1. Les pouvoirs de chaque institution ne sont pas clairementétablis

2. Les dirigeants ne sont pas directement sanctionnés lors desélections européennes.Exemple: les élections européennes n’affectent pas forcémentla composition de la Commission.

3. La recherche de consensus empêche la création d’une forced’opposition, en l’absence d’un courant politique affirmé ausein de la Commission et du Conseil.

4. Les médias nationaux arrivent difficilement à analyser defaçon critique l’action communautaire, car il y a une tropgrande diversité culturelle et linguistique et surtout, lepouvoir communautaire n’est pas organisé en un même lieu.

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L’ambivalence de la notion de contrôle : la relation entre laCommission et le PE

La Commission n’est pas responsable devant le Parlement,mais sa composition est doublement dépendante de celui-ci.a) les Etats membres doivent désigner le Président (art. 214

CE), avant que cette désignation soit approuvée par le PE.b) Les Etats membres, d'un commun accord avec le nouveau

Président de la Commission désignent les commissaires,qui sont ensuite soumis à un vote d'approbation par leParlement européen.

Conclusion: il n’y a pas de véritable investiture de laCommission; il s'agit d'une pratique empruntée aux Etats(en France, sous la IVe République par ex.).

Problème: comment transposer certains principesfondamentaux qui caractérisent les démocraties àl’échelle de l’UE comme la protection de l'individuface à l'arbitraire de l'Etat et la souverainetépopulaire ?

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1. Est-ce que le renforcement/développementde la démocratie participative pourraitrésoudre partiellement la crise de légitimitéde l’Union européenne ?»

2. Comment promouvoir la participationcitoyenne dans l'UE?

une double approche Les institutions de démocratie directe La e-democracy (ICTs)

2. L'Europe, la démocratie et les citoyens

8 février 2009: votations en Suisse Les Suisses acceptent par 59.6% la reconductionet l'extension de la libre circulation des personnes.

5ème vote suisse sur les bilatérales9ème vote suisse sur un objet européen depuis 1972 sur

un total de 49 scrutins répartis entre 22 Etats: Irlande (8);Danemark (6); France et Liechtenstein (3); Hongrie,Norvège, Suède (2) notamment.

Les Genevois acceptent le principe d'introduire levote électronique par 70.2% des voix.

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"Moi je pense que l'organisation de l'Europe doit procéder del'Europe elle-même. J'estime que c'est un vaste référendum de tousles Européens libres qui doit lui donner le départ. Je considère quela France doit en prendre l'initiative (...). La réunion d’uneAssemblée ayant mandat de jeter les premières bases et de lessoumettre à la ratification de tous, voilà sur quoi les citoyens del’Europe devraient avoir à décider" .De Gaulle, Charles (1970). Discours et messages. Dans l'attente.Février 1946 - Avril 1958. Paris: Plon, Vol. II., p.309.

"La dernière erreur de l’Europe serait d’envisager de construire leréférendum européen. Quelle serait en effet, je vous le demande, lasignification d’une décision prise par 90 millions d’électeurs contre70 millions?» (Jean-François Aubert, 1995: 47)

2.1 Les perspectives d’un futur référendum européen

Légitimité et pratiques référendaires en Europe

Les institutions de démocratie directe en Europe l'Ouest . Source: c2d et Frédéric Esposito

Pays Référendum de souveraineté

Référendum constitutionnel obligatoire

Référendum constitutionnel facultatif

Référendum législatif facultatif

Initiative populaire

Référendum consultatif

Allemagne Autriche Oui Parl Parl Leg Parl Belgique Chypre Danemark Parl Oui Parl Gouv Espagne Roi Oui Parl Finlande Parl France Oui Pdt, Gouv Pdt, Gouv Grèce Pdt Pdt Irlande Oui Pdt Islande Oui Pdt Italie Rég, Parl, Pop Rég, Parl, Pop Leg Parl Liechtenstein Parl, Pop Land, Pop Land, Parl, Pop Cst, Leg Luxembourg Parl Malte Norvège Parl Pays-Bas Parl Portugal Pdt Pdt Leg Royaume-Uni Parl Suède Parl Parl Suisse Oblig, Parl,

Pop Oui Cant, Pop Cst

TOTAL 6/21 7/21 5/21 12/21 5/21 8/21

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Les institutions de démocratie directe en Europe de l'Est. Source : c2d et Frédéric Esposito

Pays Référendum de

Souveraineté

Référendum constitutionnel

obligatoire

Référendum constitutionnel

facultatif

Référendum législatif facultatif

Initiative populaire

Référendum consultatif

Bulgarie Parl

Estonie Oblig/Parl Oui Parl Parl

Hongrie Parl, Pdt Parl, Pop Parl, Pop Cst, Leg Parl

Lettonie Oblig Oui Pop Cst, Leg

Lituanie Oblig/Parl Oui Parl, Pop Cst, Leg

Pologne Pdt, Parl Pdt, Parl Leg

République tchèque

Roumanie Pdt Oui Cst, Leg

Slovaquie Oblig Parl, Pop Parl, Pop

Slovénie Parl Parl Parl, Pop Cst, Leg

TOTAL 8/10 4/10 5/10 7/10 6/10 2/10

La démocratie directe en Europe: synthèse

Institutions de démocratie directe en Europe de l’Est et de l’Ouest.Résumé par institutions (%Etat). Source : F. Esposito

Pays

Référendumde

souveraineté

Référendumconstitutionnel

Référendumlégislatif

Initiativepopulaire

Référendumconsultatif

Total

Est(10) 8 (80%) 8 (80%) 7 (70%) 6 (60%) 1 (10%)

9(90%)

Ouest(21) 6 (29%) 9 (42%) 11 (52%) 5 (24%) 7 (33%)

16(76%)

Total(31) 14 (45%) 17 (55%) 18 (58%) 11 (35%) 8 (26%)

25(80%)

22 juin 2004Genève, le 22 juin 2004Légitimité et pratiques référendaires en Europe

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Histogramme des votations dans les pays d’Europe del’Ouest.Comparaison avec la Suisse (1945-2005)Source : c2d et Frédéric Esposito


Répartition des votes par pays (1945-2005)

PAYS N vo tes %

Suisse 394 65.4

Liechtenstein 65 10.8

Italie 62 10.3

Irlande 28 4.7

Danemark 16 2.7

France 14 2.3

Suède 5 0.8

Espagne 4 0.7

Autriche 2 0.3

Grèce 2 0.3

Malte 2 0.3

Norvège 2 0.3

Portugal 2 0.3

Belgique 1 0.2

Finlande 1 0.2

Pays-Bas 1 0.2

Royaume-Uni 1 0.2

Total 602 100

Total/CH 208 34.6

Périodes Votes

suisses

Votes (sans

la Suisse)

Vote total

1945-1959 57 20 77

1960-1974 56 38 94

1975-1989 118 50 168

1990-2005 163 99 263

1945-2005 394 208 602

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L’expérience référendaire en Europe de l’Ouest

Classification thématique des votes: 1945-2000Source : F. Esposito

Thèmes 1945-58 1959-72 1973-86 1987-00 1945-00

N % N % N % N % N %

Economie 18 24.3 10 12.7 22 14.2 14 6.3 64 12.1Finances 11 14.9 11 13.9 24 15.5 13 5.9 59 11.1Questions sociales 13 17.6 14 17.7 19 12.3 39 17.6 85 16.1Espace,environnement,énergie

9 12.2 10 12.7 22 14.2 43 19.5 84 15.9

Institutions 15 20.2 19 24 41 26.4 64 29 139 26.2Culture 2 2.7 4 5.1 20 12.9 15 6.8 41 7.8Politiqueétrangère etde sécurité

6 8.1 11 13.9 7 4.5 33 14.9 57 10.8

TOTAL 74 79 155 221 529

Genève, le 22 juin 2004

Comparaison des votes de souveraineté!dans les paysd’Europe de l’Ouest (1945-1988/1989-2000).

1989-20001945-1988

Armée etarmement

14.3%

Traitésinternationaux

7.1%

Unioneuropéenne

64.3%

Institutions 14.3%

Unioneuropéenne

32%

Armée etarmement

28%

Traitésinternationaux

16%

N=28N=25

Institutions24%

Genève, le 22 juin 2004

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c) Les limites de l’exercice référendaire sur des objets européens Détournement de l’objet: de l’Europe au national Risque de blocage du processus d’intégration européenne (Ex: Traités)

Comment concilier la logique du vote majoritaire avec l’exigence del’unanimité en matière de révision de traité?

UE (35): Adhésion(15), Traités(13), Euro(2), Autres(5)

UE (14): EEE(3), Bilatérales(5), Adhésion(2), Autres(4)

Les votes européens

a) 1957-2009: 49 votes

b) L’UE: «challenger» de légitimité nationale

Votes majoritairement facultatifs: décision des autorités (exceptionirlandaise et suisse)

Double légitimation: interne/externe (Ex: Maastricht)

Genève, le 21 mai 2008


Problème: Comment institutionnaliser le "non"? Comment combiner l'unanimité décisionnelle au niveaueuropéen en matière de révision des traités avec la logiquemajoritaire des procédures de ratification (parlementaire ouréférendaire) nationale?

Source: AEIEUG, Bruxelles, 19 juin 2008, Sommet européen


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1. UE: catalyseur d’une légitimité « référendaire »• Le référendum constitutionnel (obligatoire)• Le référendum de souveraineté (consultatif)

2. Le référendum européen: revitalisation etredéfinition de la démocratie européenne?


Etes-vous favorable à lʼélection au suffrage universel duPrésident de la Commission européenne ? Faut-il élire les eurodéputés le même jour dans tous les Etatsmembres de lʼUnion européenne ? LʼUnion européenne doit-elle nommer un Présidentpermanent de lʼEurogroupe ? Etes-vous favorable à lʼintroduction dʼune éducation citoyennesur lʼEurope dans les programmes scolaires ?Etes-vous favorable à lʼintroduction dʼune “carte bleueeuropéenne” pour mieux contrôler les migrations économiques?Faut-il créer une carte européenne de la mobilité afin defavoriser lʼutilisation des transports publics dans toute lʼEurope(train et bus) ?

Questions pour un référendum consultatifeuropéen


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Hypothèse:Le développement de la e-democracy marque-t-il unnouveau cadre normatif ou complète-t-il le concept dedémocratie moderne (impact neutre vs effet ambivalent)?Va-t-on passer de la démocratie libérale à la démocratieélectronique (Schmitter and al., 2003)?Corrolaire:L'émergence des TIC modifie la pratique démocratique dansles Etats membres de l'UE: droits politiques, participationmulti-modale, campagnes électorales, attitudes des élitespolitiques.

2.2 La démocratie électronique


Définition (Schmitter and all, 2003:3)"e-Democracy consists of all electronic means ofcommunication that enable/empower citizens in their efforts tohold rulers/politicians accountable for their actions in thepublic realm. Depending on the aspect of democracy beingpromoted, e-democracy can employ different techniques: (1)for increasing the transparency of the political process; (2) forenhancing the direct involvement and participation of citizens;and, (3) improving the quality of opinion formation by openingnew spaces of information and deliberation"


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Source: OECD (2003) Engaging Citizens Online for Better Policy-making, 2003, pp. 17.

(Cyber-Adminstration)

(E-participationE-voting)

(E-government)

Les premières manifestations du vote électronique sont enréalité des votes "parlementaires", c'est-à-dire des scrutinsorganisés au sein du Parlement sur des projets de loi.

On est ainsi passé du vote à main levée, au vote par scrutinpublic ordinaire (passage d'une urne dans les travées del'Assemblée), puis au vote par scrutin public électronique(bouton actionné directement depuis le pupitre du député).

Le cas du vote électronique


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En sortant de l'arène parlementaire, le voteélectronique revêt différents habits:

Le vote par internet (Ex. le cas de Genève) Le vote par des bornes publiques/dans un local de

vote (Elections présidentielle française de 2007,une cinquantaine de communes françaises dontIssy-les-Moulineaux, Saint-Malo, le Havre, Brest,ont déployé près de 1200 machine électroniquesdans 800 bureaux de vote)

Le vote par téléphone mobile (SMS) Le vote par courriel

Accès des ménages à l'Internet(2003-06), OCDE

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Ko

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%

2003 2004 2005 2006

Source : OECD and Eurostat, Community Survey on ICT usage in households and by individuals, April 2007see OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2007 [www.oecd.org/sti/scoreboard]

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Usage de l'Internet dans l'UE (2007)

Source: Internet World Stats [http://www.internetworldstats.com/]

Conclusions principales de l'étude

1. Forte variation dans l'utilisation des TIC au niveau desParlements (E-L index) et des partis (E-P index)

2. Les Etats membres ont des E-index plus important queles pays candidats, mais l'étude date de 2003.

3. La qualité des sites parlementaires est "supérieure" àcelle des partis politiques

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4.L'impact des ICT sur la démocratie libérale est limité(confirmation de l'hypothèse "neutre")

5.Cependant, et malgré l'absence de corrélation entrele niveau de développement des sites internet et lescaractéristiques du processus politique, quelquesrésultats révèlent mais de façon non significative, unpas en direction de l'hypothèse dite "ambivalente"Joseph Nye (Schmitter and all, 2003:43):"One can imagine both a better and a worse politicalworld resulting from the impact of the thirdinformation revolution"


Conférence F. Esposito (20100419)

Education

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