Comptabilité publique- Règles relatives à comptabilité publique ont longtemps été marquées par 1 stabilité, voire par un immobilisme. Mais actuellement, de profonds changements:

¤ Sous impulsion de la jurisprudence du CE et de la CEDSH & mise en œuvre LOLF, gds changements pr le jugement des comptes. Notam, atténuation séparation entre comptable & ordonnateur.

¤ Et même, droit en sursis: Réforme à terme pr modifier les procédures applicables devant juridictions financières & les règles de la comptabilité. Date encore inconnue.

I N T R O D U C T I O N G É N É R A L E

- Longue histoire du système de comptabilité publique. A entrainé 1 fort conservatisme, d'où difficultés pr modification & modernisation. Difficultés d'adaptation aux nvelles exigences de gestion publique initiées par la LOLF.

¤ A l'heure actuelle, règles comptabilité publique st en pleine (re)construction.

SECTION 1: BREF HISTORIQUE DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.

§1: Du Moyen-Âge à la Révolution, les prémisses de la comptabilité publique.

A) Le Moyen-Âge.

- Epoque carolingienne: Apparition d'une ébauche d'adm financière & de comptabilité écrite:¤ Création d'agents financiers principalement chargés de la perception des impôts & du

recouvrement des amendes. Contrôle de cette activité par les missi dominici, les baillis et les enquêteurs.

- Ordonnance de Viviers (1320): Création de la 1ere juridiction financière: la Chambre des comptes. Mission de surveillance de l'utilisation des finances et du trésor central & de régler le contentieux relatif au domaine, aux taxes & aux impôts.

¤ Donne 1 avis critique sur l'application par le roi des règles comptables. A l'origine du rapport public de la C. des comptes.

¤ Mission importante de juger les comptables de l'époque. Ex: diligences insuffisantes pr le recouvrement des recettes ; paiement de dépenses indues.

- Tendance de fond sous l'Ancien Régime: organisation & dvpt d'un système financier et comptable unifié et centralisé.

¤ 1329: Création du privilège du trésor. Ce dernier est un créancier prioritaire. ¤ 1523: Consécration principe d'unité de trésorerie: gestion unique des comptes de

trésorerie à la Banque de France. ¤ Règne de Louis XIV: Instauration d'un contrôleur général chargé du contrôle des

opérations financières & création du Conseil royal des finances.

B) La Révolution financière:

- Maintien et réorganisation du système comptable. Tendance à rupture avec les institutions d'AR. Ex: suppression de la Chb des comptes au profit d'une nouvelle institution . Tendances qui se dessinent:

¤ Centralisation des cptences financières & comptables qui demeurent. ¤ Création d'1 compte central unique de l'Etat, qui permet le 1er bilan financier (1792) ¤ Création du grand livre de la dette publique. But: unifier la gestion de la dette.

§2: L'empire et la Restauration, l'essor de la comptabilité publique.

A) L'œuvre napoléonienne.

- Gros travail juridique, notamment pr le système financier & comptable. Double tendance: modernisation des adm financières & poursuite centralisation de la gestion financière.

¤Création de nouvelles institutions, comme le futur compte du trésor à la Banque de Fce ou instauration d'un ministère du Trésor (1801). Modernisation des outils de comptabilité, comme l'écriture double (entrée/sortie).

¤Renforcement de l'idée de contrôle interne sur la gestion des deniers publics: engagement resp du comptable en cas de faute ; création d'inspecteurs gnaux charger de vérifier les caisses des comptables.

¤Loi 16/09/1807: Création C. des comptes. Est alors la juridiction sur les principaux comptables de l'Etat, des communes & des départements. Possibilité condamnation à des amendes. Cpdt, cptences + limitées pr les ordonnateurs car se limitaient à adresser les irrégularités au ministre des finances ou à juridiction pénale.

B) La Restauration & Monarchie de Juillet:

- Pose des principes applicables aux FP et à la comptabilité publique, comme la règle des 4 temps alternés. De +, hausse des pv du Plt, surtout pr contrôle de l'utilisation faite des deniers publics.

- Ordonnance 14/09/1822: Pose les gds principes des FP et de comptabilité publique. D'où provient les gds principes traditionnels.

¤ Incompatibilité fonction comptable/ordonnateur¤ Instauration d'une deuxième comptabilité ("administrative") qui permet de vérifier

la concordance avec la comptabilité faite par le comptable. Base pr contrôle (réglementaire + C. des comptes) & pr loi des comptes.

¤ Dvpt notion de gestion de fait: est la violation de la séparation comptable/ordonnateur. Ce dernier manie des fonds alors que cette cptence revient au comptable.

- Impulsion du marquis d'Audiffret: pose des principes modernes de la comptabilité publique + modernisation du réseau des comptables publics. Ex: ordonnance 02/03/1816 -> uniformisation des procédures du contrôle des comptables.

¤ Ordonnance 31/05/1838: Institue le 1er règlement gnal sur la compta publique. Sera approfondi par d'autres décrets, notam. décret impérial 31/05/1862.

§3: Les Républiques et la cristallisation de la comptabilité publique.

A) Les IIIe et IVe Républiques.

- Pas de grands changements ms réorganisation de la compta publique, surtout sur des q? matérielles. Peu de changements sur les règles comptables.

¤ Poursuite centralisation adm fiscale. Recherche efficacité. ¤ Extension règles de compta publiques à des organismes distincts de l'Etat, comme les

CT, les EPA et EPIC dotés d'un comptable public.

B) La Ve République:

- Profonde réforme du système budgétaire et ds 1 moindre mesure de celui comptable. ¤ Constitution 1958 & Ordonnance 02/11/1959: Procédure budgétaire modifiée ac

rationalisation des pv du Plt: encadrement drastique de ces pv, notam. ceux de contrôle. ¤ Deux textes à retenir pr la modification du système comptable.

=> Décret 29/12/1962: Modif du décret impérial de 1862 -> modernisation du Règlement Gnal des Comptes Publics (RGCP).

=> Art. 60, loi 23/02/1963: Nvx régime de resp pr les comptables publics. Ces 2 txts ont été peu modifiés & st encore en vigueur. Vont à rebours de la

logique initiée par la LOLF car mainmise du pv exécutif sur le système comptable.

- Le mvt de décentralisation va faire évoluer le système comptable des CT. 1990's: rapprochement de la compta des CT avec celle privée, ac objectif de meilleure gestion . Ex: les nomenclatures comptables "M14".

¤ LOLF: réforme en profondeur du système comptable de l'Etat, devenu archaïque. Refonte règles comptables considérées comme un accessoire indispensable au budget.

SECTION II : LA LOLF ET L' IMPÉRIEUSE RÉFORME DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.

- "Nvelle gestion publique" = modernisation gnale du cadre financier et comptable initiée ds les pays de l'OCDE. Initiée en France par la LOLF qui introduit notion de performance ds la gestion publique (nomenclature MPA ; outil de mesure pr la performance des politiques publiques initiées par l'Etat ; budgétisation orientée par la performance).

A) une réforme historique:

- LOLF = aboutissement de nombreuses tentatives de modernisation de l'ordonnance de 1959, grâce à un contexte politique étonnant de consensus. Entrée en vigueur le 01/01/2005.

¤ Toilettage de règles budgétaires & quelques profonds changements: Instauration performance ; nouvelles modalités de gestion ; renforcement du rôle et du contrôle du Plt; renforcement de la transparence.

B) La budgétisation par la performance:

- Performance initiée par un double changement complémentaire: 1 nouvelle nomenclature & introduction de la notion de performance en France.

¤ Nvelle nomenclature: "Budgétisation par programme". Présentation du budget selon la destination des crédits. Permet un meilleur suivi des politiques publiques mises en œuvre. Cpdt, maintien de l'ancienne nomenclature, par nature (= de moyens), pr permettre exécution budgétaire. Utilisation "nomenclature matricielle" qui utilise les 2 nomenclatures.

¤ Introduction notion performance: Des objectifs sont donnés à l'adm au niveau des programmes et des actions. Mesure degré de performance des services administratifs sous 3 angles: qualité de service ; l'efficacité socio-économique ;gestion à moindre coût.

=> Objectifs et indicateurs st définis ds des projets annuels de performance qui st annexés au projet de loi de finances. Ceux-ci trouvent leur pendant ds les rapports annuels de performance annexés aux lois de règlement. Mesure de la performance se fait par la comparaison entre le projet annuel de performance et le rapport annuel de performance. B) Les nouvelles modalités de gestion des crédits: Trois grandes innovations qui, réunies, forment un système.

- La déclination opérationnelle des programmes: Adaptation des nvx principes de la LOLF à l'exécution du budget. Qd exécution, déclinaison des programmes en budget opérationnel de programme (BOP), décliné en unité opérationnelle. Reprise de ttes les caractéristiques des programmes: volets budgétaire & organisationnel ; objectifs de performance.

¤ S'accompagne de la mise en place de nvx acteurs, ce qui atténue la séparation entre comptables et ordonnateurs, sans pr autant la remettre en cause.

- La fongibilité asymétrique des crédits: Vise à accorder 1 + gde marge de manœuvre aux gestionnaire, en échange d'une + gde responsabilité.

¤ Permet, au sein des programmes, une réaffectation des crédits en cours de gestion pr pallier d'éventuels aléas de gestion ou pr permettre le redéploiement de marges de manœuvre dégagées en cours de gestion vers des titres en manque de financement. Permet d'éviter des D de crédits supplémentaires grâce à cette souplesse.

¤ Art. 7 LOLF: Principe de fongibilité. Exception pr les dépenses de personnels qui constituent un plafond. On pt ponctionner sur ce titre pr affecter ces crédits sur un nvx titre ms on nt pt pas faire l'inverse, càd augmenter la masse salariale en ponctionnant des crédits sur d'autres titre. D'où fongibilité asymétrique.

¤ En contrepartie, plus de responsabilité pr l'ordonnateur. Régime qui doit être précisé par des réformes à venir.

- Mécanismes de pluri-annualité: Atténuation du principe d'annualité budgétaire. Dvpt d'une dimension budgétaire pluriannuelle incluse ds le budget. Deux gdes caractéristiques:

¤ Mise en place d'une comptabilité d'exercice qui permet de rattacher 1 opération au titre auquel elle se rattache, et non pas au titre où elle a été effectuée.

¤ Mécanisme des autorisations d'engagement et des crédits de paiement(art. 8 LOLF). Adaptation ms adaptation du principe d'annualité. Possibilité d'affecter une dépense sur plusieurs années ms celle-ci est tronçonnée en crédits de paiement qui demeurent annuels. On pt continuer à engager des crédits, mm s'ils ne pvt être payés que pr les années suivantes.

=> Plus gde souplesse par le biais de l'autorisation d'engagement qui porte sur l'esble de l'opération & le crédit de paiement qui constitue la limite supérieure pouvant être payée par le comptable chaque année.

=> Permet une meilleure maîtrise de l'investissement pour l'adm, tant pour sa gestion que pr ses rapports avec des tiers impliqués ds l'opération d'investissement.

C) Le renforcement de la transparence et des pouvoirs du Parlement.

Le renforcement du Parlement par la LOLF est double: ¤ Une + gde transparence budgétaire: A un impact sur la compta publique. Ex:

Renforcement pv des commissions des finances ; rapprochement entre la C. des comptes et le Plt ; Consécration du principe de sincérité budgétaire ; revalorisation de la LR.

¤ Renforcement du pv décisionnel, mm si impact + limité sur la compta publique. Ex: institutionnalisation et revalorisation du débat d'orientation budgétaire; extension droit d'amendement ;

§2: La comptabilité publique en pleine déconstruction reconstruction.

- Les modif de la compta publiques proviennent + des travaux de mise en œuvre de la LOLF que de la LOLF en soi. Ont rendu inexorable la refonte du système de compta publique. A) Les innovations comptables issues de la LOLF:

- Présence d'un volet comptable ds la LOLF, mm si absence au début et fortes réserves du CE. A été accepté par le CC mais a estimé que ce volet comptable pt être modifié par une simple loi (alors que fait partie d'une loi organique!). Plusieurs innovations sensibles:

- Mise en place d'une triple comptabilité:¤ Compta budgétaire: Maintien du *système de caisse*, càd que R&D st comptabilisées au

titre de l'année où elles st encaissées ou payées par le comptable. ¤ Compta gnale: Approche patrimoniale. Est devenu la *compta d'exercice*, càd que R&D

st enregistrées au titre de l'année à laquelle elles se rattachent. On ne prend pas en compte la date d'encaissement ou de paiement. Permet un bien meilleur suivi des opérations, car on voit ce qui a été exécuté par rapport à ce qui était prévu.

=> Ms, complexe : Pr l'élaboration d'un seul et mm compte, des opérations st rattachées au titre de plusieurs années.

¤ Compta d'analyse des coûts Permet de renforcer la transparence autour de la situation financière de la France.

- Durée de période complémentaire réduite à 20 jours:¤ "Période complémentaire" = Période à la fin de l'exercice qui permet de rattacher au

titre clos des opérations réalisées en retard. Est une marge de manœuvre pr le comptable.

- Sincérité budgétaire (art 27 LOLF)associé à la sincérité des cptes (art. 31 LOLF):¤ Pr cette sincérité des comptes, mise en place de la triple comptabilité. ¤Mission pr la C. des comptes de certifier l'esble des comptes de l'Etat pr assurer leur

fidélité et leur sincérité. Consécration constit avec réforme constit. 23/07/2008.

- Sur le plan comptable, les + gdes innovations découlent surtout de la mise en place LOLF: La mise en place de la triple compta a entrainé 1 un vaste chantier pr refondre le système comptable de l'Etat. Mise en place nouveau référentiel & nvelles normes comptables.

¤ La séparation ordonnateur/comptable existe tjs mais est nuancée. Hausse autonomie des fonctions pour chacun.

¤ Allègement et rationalisation des contrôles comptables ac mise en place d'un double contrôle: 1 hiérarchisé ; 1 partenarial qui nuance la séparation ordonnateur/comptable car contrôle fait de pair.

B) La refonte du système de comptabilité publique:

- Affaiblissement comptabilité publique par remise en cause du juge financier par la jurisprudence et par la loi.

¤ CE, 2000, Labor métal: Remise en cause du système de jgt des comptes car non-respect procès équitable (art. 6 CESDH). Notam. ds la dualité de fonction de la C. des comptes.

¤ Le législateur en a tiré les csq et a pris plusieurs lois en ce sens:=> Loi 21/12/2001: Vlté modernisation procédure dvt le juge financier ms peu

de changements. Ex1: Limitation du champ de la gestion de fait ac raccourcissement de la prescription de l'action (30ans=>10ans. 5 ans ajd) car vlté de réduire la séparation ordonnateur/comptable. Ex2: Suppression possibilité pr C. comptes d'ordonner démission ou inéligibilité d'office pr ordonnateur reconnu coupable d'1 gestion de fait.

=> Loi 21/10/2008: Réforme de la procédure dvt le juge financier. Application du droit au contradictoire ; renforcement du rôle du ministère public ; fin de l'autosaisine en matière financière…- Profonde modif de l'esble du système des procédures dvt juge financier devait avoir lieu, sous impulsion Seguin. Projet allait + loin que mise en conformité ac LOLF: modif principes fondateurs compta ; organisation des juridictions financières ; transfo des règles de procédures dvt le juge financier. A entrainé le dépôt d'un projet de loi qui s'éloigne bcp du projet de Seguin.

¤ Projet reporté sine die, notam. en raison décès Seguin ; crise financière & des réticences.

¤ Projet a été amendé en commission des finances. N'a pas été inscrit à l'ordre du jour, notam. pr deux amendements proposés en Commission: instauration d'un début de mise en jeu de la resp des ordonnateurs (dont ministres) & hausse resp des ordonnateurs (dont ministres et élus locaux).

¤ Il ne reste plus gd chose du projet initial et ambitieux. Qlq mesures ont été adoptées via les LFR ms les + emblématiques n'ont pas été abordées. Réforme d'envergure semble inévitable ms on devra encore attendre.

P A R T I E 1 : E L É M E N T D E C O M P T A B I L I T É P U B L I Q U E .

- Compta publique est en mutation, notam. sous effet LOLF. Cpdt, pas de remise en cause règles relatives aux agents d'exécution, ni celles de procédures de R&D.

C H A P I T R E 1 : L A R É N O V A T I O N D E S C A D R E S C O M P T A B L E .

SECTION 1: LA NOUVELLE COMPTABILITÉ DE L'ETAT.

- Rénovation initiée surtout par l'entrée en vigueur de la LOLF, notam. la triple comptabilité et surtout celle gnale. En effet, a induit l'instauration de nvelles normes comptable inspirées du secteur privé. Fidélité et sincérité de cette compta assurées par la certification des comptes par le juge financier.

§1: La triple comptabilité instaurée par la LOLF

- LOLF instaure une triple compta, als que jusqu'à présent, on ne retenait que la compta de caisse. Certaine complexité qui a nécessité 1 système d'info financier de l'Etat qui permet d'alimenter les 3 compta & d'articuler ces trois systèmes.

A) Les différents types de comptabilité:

1. comptabilité budgétaire:

- Conso des crédits est présentée sous deux angles:- La compta d'engagement: qui prend en compte la phase allant de la mise en place des

crédits à leur engagement par l'ordonnateur.- La compta d'encaissement/décaissement (art. 28 LOLF): Paiement ou perception de

recettes par le comptable.

2. La comptabilité générale:

- Pivot du nvx système comptable de l'Etat. Vlté transparence et sincérité sur la situation budgétaire. Double objectif:

¤ Donner une image fidèle du patrimoine de la situation financière de l'Etat.¤ Décrire tte opération (budgétaire et non budgétaire) ayant 1 impact sur le patrimoine

de l'Etat.

- Art. 30 LOLF: Compta gnale fondée sur pcpe des constatations et obligations¤ Etablissement d'un nvx plan de comptes de l'Etat avec 1 nvx référentiel comptable

défini par 15 normes comptables nvelles. But essentiel: se rapprocher de la compta d'entreprise. Cpdt, prise en compte des actions spécifiques des personnes publiques.

3. Comptabilité analytique des coûts:

-Ne pas confondre avec 1 compta analytique (=retracer charges et produits par destination).Vise à analyser le coût de chacune des politiques publiques, en présentant le coût de chacune des actions. Ne s'intéresse qu'aux charges.

- Double intérêt:¤ Permet d'avoir 1 meilleure visibilité et dc 1 meilleur choix des politiques publiques,

principalement quant à leurs coûts. ¤ Offre une analyse + fine des charges, car se fait au niveau d'1 action et non pas d'une

politique publique. Meilleure mesure du coût opérationnel des activités et dc de leurs performance.

B) le système d'information financier de l'Etat.

- Instauration de différents outils informatiques (="progiciels") pr gérer cette triple compta et pr permettre 1 gestion + efficace. Ces outils st paramétrables selon les spé d'organisation ou de fonctionnement des services.

¤ Perçu comme instrument clé pr effectivité des réformes initiées par la LOLF. Démontre difficultés pr LOLF de toucher les CT. Complexité importante de ces dispositifs (notam. triple compta) en terme de moyens et de cptences pr parfois des besoins limités.

¤ Vlté partenariat esble acteurs, dont ordonnateur/comptable, par l'instauration d'un seul logiciel pr ttes les procédures d'exécution de recettes et de dépenses. Meilleure gestion.

¤ Cpdt, difficultés à mettre en place: nbx dysfonctionnements & coûts élevés. Ex: Logiciel Chorus devait être déployé ds ttes les adm en 2008. Ts les ministères devraient être reliés en 2012, pr 1 coût de 200M€.

=> Objectif logiciel Chorus: traitement quasi-auto de la triple comptabilité ; application fongibilité asymétrique ; application nvelles modalités de gestion, notam répartition des crédits en BOP & en unité opérationnelle…

§2: Les nouvelles normes comptables.

- Intro d'une compta gnale de l'Etat a nécessité la mise en place de nvelles normes comptables & d'un nvx plan de compte + proche de celui d'une entreprise. Sécurité du dispositif assurée par un mécanisme de contrôle interne.

A) Le référentiel comptable:

- Le nvx recueil de normes comptables: publication en 2004 & application en 2006. A été inspiré par des méthodes du secteur privé et de celui international.

1. Le conseil de normalisation des comptes publics:

- LFR 30/12/2008: Création de ce conseil qui remplace les organes préexistants.¤ A en charge la définition des règles comptables pr ttes les entités exerçant 1 activité

non-marchande et qui sont majoritairement financées par des ressources publiques. ¤ Double moyen d'action:

=> Donne un avis préalable sur ts txt réglementaire comportant des dispositions comptables entrant ds son champ de cptence.

=> Propose des dispositions nvelles ss la forme d'avis qui st approuvés ou non par les ministères concernés.

¤ Composé de 9 mbes de droit et de 9 personnalités qualifiées. Conseil assisté par 3 commissions permanentes, chacune concernant 1 catégorie d'acteurs: Etat et les organismes dépendant de lui ; CT et leurs établissements; Sécu sociale.

2. Les nouvelles normes comptables:

- Création d'un référentiel comptable composé de 15 normes, ac la vlté de tendre le + possible vers la compta des entreprises. Constitue l'esble des règles applicables pr les comptes de l'Etat. Permet de donner 1 vue globale du patrimoine et des activités de l'Etat.

¤ Logique de se rapprocher de la compta privée a supposé un gros travail pour définir les principes et les méthodes comptables, tout en prenant en compte les spé de l'action de l'Etat (art. 30 LOLF)

¤ Ex normes spé à action Etat: à la dette financière ; à la comptabilisation des impôts. Ex normes communes ac compta secteur privé: normes de provision ou d'immobilisation.

B) les nouveaux états financiers:

- Les états financiers ont pr but de permettre 1 lecture + claire, + concise et + complète des cptes et du patrimoine de l'Etat.

¤ Est un des élts du Cpte Gnal de l'Etat (CGE). Est 1 source d'info pr le Plt, le citoyen & pr les différents gestionnaires de l'adm.

- Le CGE est composé de différents documents:¤ Le bilan: Présentation de la différence entre l'actif (ts les élts du patrimoine) et le passif

(ts les engagements à l'égard des tiers) de l'Etat. => Vlté de se rapprocher de la logique privée. Se traduit par prise en cpte de

nvelles info ou par des compléments d'infos. Cpdt, le bilan se distingue de celui privé car spé de l'action de l'Etat et car absence d'équivalents ds compta privée. Cela passe notamment par une comptabilisation différente des biens.

¤ Le cpte de résultat de l'Etat: Est constitué de 3 tableaux (les charges nettes; les pduits régaliens; le solde de cette opération) qui rpz ttes les charges et produits d'un exercice donné.

=> Le solde ne correspond pas à une création ou à une perte de richesse. Pas de liens directs et immédiats entre les charges engagées pr des politiques publiques et les produits collectés. Pas de vlté de retour sur investissement.

¤ Le tableaux des flux de trésorerie: Présentation des entrées & des sorties des flux de trésorerie d'activité, d'opérations d'investissement et de financement. Permet de gérer le budget de l'Etat, et à + long terme, de gérer la dette.

¤ Annexe: Rgpe ttes les info utiles pr la compréhension de l'état financier de l'Etat. => Comprend notam. l'explicitation et le chiffrage des engagements hors bilan de

l'Etat et qui ont 1 impact sur sa situation financière. Ex: retraire des fonctionnaires; évaluation des subventions versées pr les régimes spéciaux.

C) Les contrôles internes de la qualité comptable:

- Art. 31 LOLF: Le comptable est chargé de s'assurer de la sincérité des enregistrements comptables & du respect des procédures. Dispositif au cœur de la réforme des comptes de l'Etat.

- Qualité comptable est assurée par deux dispositifs complémentaires:¤ Le contrôle interne: Est un processus permanent visant à donner 1 assurance

raisonnable sur la sincérité et sur l'image fidèle des comptes. Vlté de diffuser des info sur les bonnes pratiques en matière de contrôle comptable, notam. selon les risques inhérents à certaines procédures. Trois outils principaux pr ce contrôle interne:

=> Création d'une documentation de contrôle interne qui permet de définir les normes de contrôle interne appliquées à l'Etat.

=> Création d'une cartographie qui permet d'identifier les risques de telle ou telle procédure comptable, selon sa nature ou ses enjeux.

=> Processus d'évaluation régulière sur l'application de ces deux éléments & sur la pratique comptable.

¤ Audit comptable et financier: Mission première d'évaluer la qualité comptable pr les comptes de l'Etat. Ds un 2nd temps, permet de faire des recommandations sur l'orga comptable ou sur les procédures effectuées.

=>Ces audits st inspirés par les audits internes ds secteur privé.=> La dimension patrimoniale de la comptabilité gnale accroit le partenariat

entre le comptable et l'ordonnateur qui gère ce patrimoine, notamment en recensant les biens ou en déterminant les charges à payer.

§3: la certification des comptes de l'Etat.

- La C. des comptes a dû s'adapter aux évolutions comptables initiées par la LOLF. Révolution de ses cptences, notam. via la certification des comptes de l'Etat.

A) Une révolution du contrôle de la Cour:

- La certification des cptes de l'Etat a remplacé la déclaration gnale de conformité. C'était 1 exercice très formel qui certifiait la conformité entre comptabilité adm des ordonnateurs principaux & la comptabilité de gestion faite par les comptables publics.

¤ Peu utilisé car peu d'intérêt (c'est la DGCP qui réalisait les 2 comptabilités) et pas d'effets bénéfiques pr s'assurer de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat.

- Art 58 LOLF: Instauration d'une mission de "certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat" réalisée par la C. des comptes.

¤ A été définie par référence aux audits des comptes réalisés par les commissaires aux comptes ds le secteur privé.

B) Les modalités de certification des comptes: Art. 58.5° LOLF

-C. des comptes rend un rapport où compte-rendu des certifications opérées & où observations et recommandations sur la qlité des systèmes de contrôle interne sur l'application des normes comptables. Vlté d'améliorer le système en vérifiant sa bonne application et en proposant des dysfonctionnements.

¤ Certification = mission d'audit externe qui ne se limite pas à la simple vérification des comptes de l'Etat. Vlté d'assurer aussi leur sincérité.

=> Quatre types d'opinions pvt être formulées: sans réserve, avec réserve, impossibilité de certifier & refus de certification.

- Les contrôles effectués ne st pas exhaustifs. L'analyse des risques par la C. des comptes se fait en trois temps:

¤ Détermination des critères de référence par la C. des comptes pr apprécier les risques susceptibles de remettre en cause la certification des comptes.

¤ Pr chaque critère retenu, détermination des erreurs potentielles (=celles qui, en pcpe, pvt intervenir si aucun contrôle n'est fait) ; des erreurs possibles (= celles qui pvt se produire si absence ou défaillance des contrôles visant à les empêcher et à les corriger) ; du caractère déterminant des erreurs possibles (= montant max d'erreurs au-delà duquel la C. des comptes formulera des réserves).

=> Modulation des contrôles selon risques erreurs significatives pouvant arriver.

C) Incertitudes sur la portée et sur les csq de la certification:

- Une certification refusée ou donnée sous réserve aurait pr effet théorique d'entrainer le refus d'adopter la LR. Les parlementaires s'appuie sur cette certification des comptes annexée à la LR pr donner quitus à la gestion au gouvernement.

¤ Q? sur une saisine du CC pr une LR dans laquelle la certification des comptes a été refusée par la C. des comptes. Deux possibilités à envisager:

=> CC est lié par l'appréciation de la C. des comptes et devrait déclarer la LR inconstitutionnelle. Ms on voit mal le CC se faire dicter sa conduite par une juridiction inférieure.

=> CC n'est pas lié ms risque de décrédibiliser la mission de la C. des comptes. Fort possible que le CC estime que c'est au Plt d'exercer son contrôle politique

et non pas à lui. Ms cela réduit à néant la mission menée par C. des comptes. Hypothèse qui ne s'est pas encore présentée car tte certif s'est faite jusque-là avec l'émission de réserves et donc d'observations et de recommandations.

SECTION 2 : LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE LOCALE  : LES INSTRUCTIONS.

- Art. 52 RGCP: Les adm publiques s'inspirent voire se conforment au Nvx Plan Comptable Gnal. (1982), pourtant destiné tout d'abord au secteur privé.

¤ A entrainé une vaste rénovation des cadres comptables de ts les organismes publics (sauf ceux de l'Etat). Mise en place du PCG a entrainé une réflexion des mécanismes de la compta locale. Cela s'est manifesté par la refonte de la compta communale ac l'instruction M14.

§1. La comptabilité des communes   : l’instruction M14.

- Les lois de décentralisation avaient entrainé un élargissement des cptences des communes. Il était indispensable de rénover les outils comptables qui s'appuyait sur le précédent PCG (1957!). Mouvement de modernisation des compta locales dans les 1990's.

¤ 01/01/1997, Instruction M14: Instruction pr ttes les communes. A pr but d'améliorer l'info budgétaire & financière ; de mettre en place un système comptable + proche du secteur privé ; de donner une image + fidèle du patrimoine communal.

=> Cpdt, traitement différent appliqué par législateur pr:* Communes - 3.500 hab.: Limitation modernisation plan comptable.* Communes +30.000 hab: Législateur est allé + loin dans cette moder-

nisation et ds le rapprochement ac le secteur privé.

A) Les dispositions planchers: La M14 des communes de moins de 3.500 habitants:

1. Un plan de compte par nature inspiré du plan comptable général.

- Nomenclature mise en place par instruction M14 s'inspire largement de l'architecture et des conventions du PCG:

¤ Mm classes de comptes: 5 pr le bilan (comptes de capitaux; d'immobilisation; de stocks et d'encours; de tiers; financiers); 2 pr les comptes de résultats (6:dépenses & 7:recettes); 1 pr esble des engagements situés hors bilan (= caution pr 1 organisme public. On parle de "garantie et cautionnement d'emprunts").

¤ Mm principes pr le classement des opérations. Facilite l'appréciation du patrimoine communal & l'analyse de la situation financière (niv. endettement; possibilité autofinancement).

2. Les nouvelles modalités d’affectation du résultat.

- Autre gde innovation par cette instruction: la mise en place d'un prélèvement budgétaire sur la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement. On parle "d'autofinancement prévisionnel".

¤ En fin d'exercice, le compte administratif dégage, d'une part, un résultat en principe un résultat positif pr la section fonctionnement et, d'autre part, un besoin de financement pr la section d'investissement.

=> Comparaison est faite entre les prévisions et les résultats de fin d'exercice. Le conseil municipal, après avoir approuvé le compte administratif, envisage l'affectation de l'excédent de la section fonctionnement vers la section d'investissement.

=> Nvelle possibilité pr les commune: reprendre de manière anticipée leurs résultats prévisionnels avt l'adoption du compte administratif, afin d'établir un budget primitif de l'année suivante.

B) Les disposition avancées: la M14 des communes de plus de 3.500 habitants:

1. La nomenclature fonctionnelle.

- Etablissement d'une nomenclature fonctionnelle pr compléter les infos obtenues par la compta par nature. Elle reclasse les opérations selon les activités concernées.

¤ Pr les collectivités de + 10.000 habitants, elles disposent d'une option de vote entre un budget par nature ou un budget par fonction. Obligation pr tte collectivité de présenter en annexe le budget de la forme qui n'a pas été retenue pr le vote (=présentation croisée).

¤ Pr les communes entre 3.500 et 10.000 habitants, elles choisissent a priori le vote du budget par nature et elles le complètent en annexe par 1 budget fonctionnel.

Quelque soit l'approche retenue, compta gnale se fait tjs conformément au plan comptable par nature car nécessité de conserver 1 certaine logique de moyens. Cela freine l'intérêt de la nomenclature fonctionnelle.

2. Une approche patrimoniale plus marquée.

- Inspiré par le plan de compte du PCG, la M14 a aussi posé les gds principes qui serviront de support à la mise en place de techniques largement inspirées par la compta d'entreprise. Parmi les grands principes à retenir:

¤ L'indépendance des exercice, ce qui implique que les charges et les produits doivent être rattachés à l'exercice auquel ils se rapprochent.

¤ La sincérité (prise en compte de l'esble des charges et des produits pr 1 image fidèle de la totalité des engagements).

¤ La prudence: Eviter tout transfert sur l'avenir d'incertitudes présentes.

- Emergence des principes de sincérité et de prudence vont faire apparaitre deux techniques comptables: l'amortissement des biens & l'approvisionnement.

§2. Les autres instructions comptables des collectivités locales.

- Le succès de la M14 au niveau des communes a entrainé 1 mvt d'expansion de ses principes aux autres CT, notamment les départements & les régions.

¤ Les départements (M52): Effectif en 2004 ac codification des principes ds CGCT. Tendance gnale à simplification, modernisation et codification des règles budgétaires et comptables applicables aux départements.

=> Double présentation (nature & fonction) ; allégement voire suppression de certains documents budgétaires; même principes et mécanismes comptables que M14, notamment l'amortissement et l'approvisionnement. Cpdt, des différences ds ces mécanismes !

¤ Les régions (M71):Effectif en 2004. Assouplissement ds la gestion des crédits: on favorise la pluri-annualité (merci la LOLF) ; simplification des opérations budgétaires et comptables.

A peine effective, cette compta locale, en retrait par rapport à celle de l'Etat, doit être refondée globalement. La compta publique connait 1 large mvt de modernisation. En pleine mutation et de profondes mutations restent à faire.

C H A P I T R E 2 : L E S A G E N T S D E L ' E X É C U T I O N B U D G É T A I R E

- Décret 29/12/1962: Instauration du RGCP où se trouvent les règles applicables aux agents d'exécution du budget. Qlq dispositions dérogatoires ds le CGCT pr les agents locaux.

SECTION 1: LES CATÉGORIES D'AGENTS DE L'EXÉCUTION DU BUDGET.

- Art. 3 RGCP: les opérations financières et comptables qui résultent de l'exécution des budgets des organismes publics incombent aux ordonnateurs et aux comptables.

§1: Les ordonnateurs.

A) les catégories d'ordonnateurs.

1. Les ordonnateurs principaux:

- Situation où l'ordonnateur reçoit directement de l'assemblée délibérante les autorisation budgétaires, ce qui lui permettra de prescrire l'exécution des recettes et des dépenses. Ex: le PM, les ministres placés directement sous sa resp ; les exécutifs locaux comme les maires, les présidents de département et de région ainsi que les directeurs d'EP.

¤ Les autorités financières des pv publics disposent aussi de la qualité d'ordonnateurs principaux. Ex: le Pdt de la Rép pr les dépenses de l'Elysée, sur délégation du ministre des finances ; le président du CC; le vice-président du CE; le 1er président de la C. des comptes…

2. Les ordonnateurs secondaires:

- St ceux ayant reçu 1 délégation gnale de crédits de l'ordonnateur principal pr assister ce dernier ds la réalisation des dépenses et des recettes.

¤ En pcpe, seuls les préfets ont cette qualité ds les adm civiles de l'Etat. Possibilité pr eux de procéder à des délégations de signatures auprès de directeurs départementaux/régionaux d'adm déconcentrées.

¤ Autres ex: ambassadeurs; ordonnateurs militaires; certains directeurs d'université. Comme les ordonnateurs principaux (sauf ministres qui émettent des ordonnances de

paiement), ceux secondaires émettent des mandats de paiement.

3. Les ordonnateurs délégués:

- Art. 6 RGCP: Les ordonnateurs principaux et secondaires pvt instituer des ordonnateurs délégués. Ceux-ci pvt procéder à tout ou partie des opérations qui incombent à l'ordonnateur.

¤ N'est pas spé à la matière financière. Mécanisme qui relève du droit commun de la délégation ds l'adm publique.

¤ Délégation a surtout lieu ds l'adm centrale, notam. au profit de directeurs de programmes institués par la LOLF. Bien + rare au niveau local.

- Possibilité pr les ordonnateurs délégués de subdéléguer des missions à un ou plusieurs agents de leur service. Est effectué sous la surveillance et sous la resp de l'ordonnateur qui délègue sa cptence.

4. Les ordonnateurs suppléants:

- Art. 8 RCGP: Possibilité pr l'ordonnateur de se faire suppléer si absence ou empêchement. Le remplacement se fait alors ds la plénitude des fonctions de celui suppléer. Possible dc que prééminence sur des ordonnateurs délégués.

5. Les ordonnateurs spéciaux:

- Ne s'applique qu'au niveau locales et ds des cas exceptionnels. Les fonctions d'ordonnateurs pvt être ponctuellement, en tout ou partie exercée par 1 autorité particulière. Deux grands cas:

¤ Le préfet: Agit en tant qu'ordonnateur spécial local (et non pas comme ordonnateur secondaire national) si exécutif local refuse de mandater 1 dépense obligatoire. Hypothèse de l'inscription et du mandatement d'office.

¤ L'adjoint ad hoc: Avec loi 21/12/2001, l'ordonnateur reconnu coupable de gestion de fait peut être suspendu ds ses fonctions. Pdt cette période de suspension, c'est un adjoint ad hoc qui exercera les fonctions d'ordonnateur à la place de l'élu local condamné.

B) Le rôle des ordonnateurs:

- Art. 5 RGCP: L'ordonnateur a pr rôle de prescrire l'exécution des recettes et des dépenses, mm si des différences entre les deux.

1. Le rôle des ordonnateurs en matière de dépenses:

- Art. 5 RGCP: Les ordonnateurs engagent et liquident les dépenses. ¤ Ne pas confondre engagement juridique de l'organisme public dont la cptence est

partagée & l'engagement comptable qui est de la cptence exclusive de l'ordonnateur. L'ordre de payer est de la cptence exclusive de l'ordonnateur.

=> Art. L2342-1 CGCT: "Le maire peut seul émettre les mandats". Induit idée que l'organe délibérant n'est pas cptent à intervenir en la matière.

2. Le rôle des ordonnateurs en matière de recettes:

- Cptence moindre de l'ordonnateur en matière de recettes. En effet, l'adm n'a pas de cptence pr décider d'une recette qui résulte très svt de txt pris par des instances politiques.

¤ Art. 5 RGCP: L'ordonnateur est juridiquement le seul à pv constater et liquider les recettes. A nuancer ds la pratique car de nbx agents exercent cette cptence.

§2: Les comptables publics.

- Als que la qualité d'ordonnateur ne constitue qu'une fonction parmi d'autres, celle de cptable public qualifie un agent publics exerçant à titre exclusif (ou du moins principal) des attributions financières.

A) Les catégories de comptables publics:

- Chaque organisme public est doté de comptables publics chargés du maniement & de la comptabilité des deniers publics.

¤ Art. 15 RGCP: Tt poste de comptable est confié à un seul comptable public. Cpdt, possibilité pr un comptable de se voire confier plusieurs postes comptables, y compris au sein d'organismes publics différents.

1. Les comptables directs du Trésor:

- Quelques grandes caractéristiques:¤ Les comptables subordonnés st sous l'autorité de comptables supérieurs. Ex: Au niv

local, les TPG exercent leur pv hiérarchique sur les autres catégories ce comptables locaux. ¤ Art. 14 RGCP: Les comptables publics sont principaux ou secondaires, selon la façon de

reddition des comptes: ceux principaux rendent directement leurs comptes au juge des comptes; ceux secondaires voient leurs activités centralisée par 1 comptable principal qui va ensuite les intégrer à ses propres comptes.

¤ St des fonctionnaires d'Etat relevant exclusivement du ministère des finances. Exception des comptables des EP nationaux & des caisses de sécu sociale car placés sous l'autorité administratif du directeur, lui-mm ordonnateur !

- Généralement, les comptables directs du Trésor st comptables en deniers, par opposition à celle de matière (= Garde, conservation & manutention des biens publics) et celle d'ordre (= centralisation des écritures et opérations faites par d'autres comptables, sans maniement du moindre denier public).

- Art 14 RGCP: Qlq soit sa catégorie, tt comptable public pt déléguer ses pv à un ou plusieurs mandataire d'agir en qualité et au nom du comptable qui demeure responsable.

2. Les autres catégories de comptable public:

- Ceux des adm financières: concerne l'ancienne direction des impôts & le secteur des douanes.

St chargés du recouvrement de ttes les contributions indirectes, ainsi que des produits des douanes.

- Ceux spéciaux: St chargés d'exécuter des catégories particulières de R&D. Ex: l'agent comptable de la dette publique qui est uniquement chargé des opérations relatives à la dette.

- Ceux des budgets annexes: Procèdent, selon les conditions fixées par lois & règlements, des opérations de R&D découlant de l'exécution de budgets annexes.

3. Les comptables locaux:

- Ts les comptables publics des communes, départements et régions st des comptables directs du Trésor. Ils relèvent donc du ministère des finances.

¤ Les CT, bien que financièrement autonomes, ne st pas cptents pr nommer ou mm pr proposer un comptable public local. Seule est retenue 1 simple information préalable.

¤ Ils st des comptables principaux, exception de certains EP locaux où on a non pas un comptable public ms un simple agent comptable. Ex: office public de l'habitat, EP locaux d'enseignement.

B) Le rôle des comptables publics:

- Art. 11 s. RGCP: Définition du rôle des comptables publics. Le CGCT contient des dispositions spécifiques pr les comptables locaux.

1. Le maniement et la garde des fonds et valeurs:

- Art. 11 RGCP: St les seuls cptents pr le rôle de caissier. ¤ Art. 60-1, loi 23/02/1963: Ils st personnellement et pécuniairement resp de la garde

et de la conservation des fonds et valeurs appartenant (="deniers publics") ou confiés (="deniers publics réglementés") aux organismes publics; du maniement des fonds; des mouvement des comptes de disponibilité.

¤ Cptence exclusive est garantie par le régime de la gestion de fait, applicable à tte personne physique ou morale, comptable ds 1 autre organisme public ou ordonnateur, qui détiendrait ou manipulerait sans titre légal des deniers publics.

=> Cette personne encourt le mm régime de resp que celui du comptable en titre.

2. Le contrôle et l'exécution des dépenses:

- Art. 11 RGCP: Le comptable public est le seul chargé du paiement des dépenses sur les ordres émanant des ordonnateurs accrédités. "Rôle de payeur".

¤ Consiste au décaissement des sommes dues et, surtout, de la vérification de la régularité des ordres de paiement adressés par l'ordonnateur. Le comptable ne pt pas effectuer des dépenses irrégulières, faute de quoi il engage sa resp.

=> Art. 60-3, loi 23/02/1963: responsabilité personnelle et pécuniaire. Cette resp est "objective", càd qu'elle est engagée dès qu'1 dépense a été payée irrégulièrement. Une faute ou une négligence perso n'est pas requise.

3. La surveillance et le recouvrement des créances:

- Art. 11 RGCP: Cptence exclusive pr recouvrer les ordres de recettes émis par l'ordonnateur; pr recouvrer les créances constatées par un titre; pr l'encaissement des droits au comptant et des recettes de tte nature que les orga publics st habilités à recevoir.

¤ Rôle du comptable ne se limite pas à la perception des recettes ou à la vérification de la régularité de cette recette. Le rôle consiste surtout à vérifier l'existence d'1 autorisation de perception. Obligation de vigilance et de diligence , ce qui entraine des mécanismes spécifiques pr la mise en jeu de la resp. Est plus subjectif que pr les dépenses.

4. La mission de conseil et d'assistance:

- Mission d'informations et de conseils auprès de l'ordonnateur pr les procédures d'exécution et des dépenses. On prend en compte la notion de risques de la dépense et on s'appuie sur la pratique de l'ordonnateur.

¤ Mission qui n'est pas mentionnée ds les textes ms existe depuis tjs. A été accrue ac la mise en place par la LOLF du contrôle comptable.

¤ Encouragements au dialogue entre le comptable et l'ordonnateur.

- Les fonctions de conseil st très prégnantes au niv. local, mm si consécration textuelle demeure discrète. Ces conseils passent notam. par l'indemnité de conseil, dont la demande émane du conseil délibérant. Modulation de l'indemnité selon les services demandés au comptable.

¤ Tendance à ce que les services comptables de l'Etat se substitue au comptable ds ces missions de conseil & d’assistance.

C) Le statut des comptables publics:

- Statut spécifique des comptables publics, en raison du caractère particulier et de l'importance des fonctions. Ce statut se compose à la fois d'un statut adm et d'un statut financier dérogatoires du statut gnal de la fonction publique.

¤ Instruction 16/08/1966: Essentiel des règles relatives au statut spécifique des comptable publics y est rappelé.

1. Le statut administratif:

- Particularité de ce statut administratif se manifeste à plusieurs occasions:¤ Avant l'entrée en fonction:

=>Le comptable doit se prêter à un serment professionnel. Interprétation souple de art. 17 RGCP qui prévoit cette antériorité. Doit être passé dvt la C. des comptes ou dvt la CRC pr les comptables locaux.

* Atténuation du pcpe qui veut que le comptable prête serment pr chaque chgt d'affectation. Possibilité de s'en passer s'il a déjà prêté serment 1 fois &, si éloignement géographique, possibilité que ce serment soit fait dvt 1 simple autorité adm.

=> Le comptable public doit être installé dans son poste par le comptable supérieur du Trésor dont il dépend.

=> Art. 17 RGCP: Nécessité d'accréditation du comptable envers l'ordonnateur et inversement. Passe surtout par l'échange des signatures permettant d'identifier les actes.

¤ Pendant l'exercice des fonctions:=> Le comptable public, notamment celui local, est soumis à certaines obligations,

interdictions et sujétions qui dérogent au statut gnal de la FP. Ex1: N'est pas éligible au conseil municipal, C. gnal et régional où il travaille ; Ex2: Incompatibilité avec les mandats de député, sénateur ou parlementaire européen. Le comptable devra alors choisir entre ces deux fonctions et la préférence du mandat électif entraine 1 procédure de détachement.

=> Soumission aux obligations communes à tte la FP, comme le devoir de réserve ou le secret professionnel. Ms des sujétions spécifiques existent. Ex: interdiction du tps partiel oul'accord préalable du supérieur hiérarchique pr obtention d'un passeport.

¤ Régime disciplinaire propre à son corps, notamment avec l'assouplissement du devoir traditionnel d'obéissance quand st en jeu ses fonctions comptables. Le comptable est indépendant de l'ordonnateur ds ses fonctions comptables car il contrôle les dépenses effectuées.

2. Le statut financier:

- Par dérogation au statut gnal, le comptable public est en principe personnellement et pécuniairement responsable de tte irrégularité constatées ds les opérations et ds les fonds du poste qu'il dirige.

¤ Art. 17 RGCP: L'appréciation des comptes (minimum 1/an) tenus par le comptable. Fait par le comptable principal ou par le juge financier. Caractère objectif de la resp du comptable. Lourdeur de la procédure explique la nécessité pr le comptable de constituer des garanties avant son entrée en fonction: hypothèque légale sur les biens immeubles et soumission des biens meubles au privilège du Trésor.

¤ Décret 02/07/1964: Règles actuellement applicables pr la constitution du cautionnement par le comptable public. Est obligatoire. Utilité en cas de mise en débet.

=> L'association des comptables de France demande à être remboursée si elle a payé en tout ou partie la mise en débet du comptable mbe.

¤ Resp du comptable public est étendue à son conjoint et à ses héritiers. En cas de décès, les héritiers st resp de plein droit de la mise en débet.

SECTION 2: LE PRINCIPE DE SÉPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES.

- Décret 31/05/1862: Principe de séparation généralisé à tous les rapports entre ordonnateur et comptable public.

¤ Reconnu par d'autres textes: art. 20 RGCP. Reconnaissance que PG du droit financier dans C. comptes, 1972, Delsuc.

¤ Application stricte ms certains aménagement. Large remise en cause depuis le mouvement de modernisation de la gestion publique, sous impulsion de la LOLF.

§1: Le contenu du principe.

A) L'incompatibilité des fonctions;

- Art. 20 RGCP: Affirmation incompatibilité entre ses 2 fonctions. De mm, les conjoints des ordonnateurs ne pvt pas être comptables ds le mm organisme public.

¤ Pcpe de dualité: L'ordonnateur, celui qui décide, ne manie pas les fonds. Le comptable, qui ne décide pas, manipule les fonds sous sa resp et contrôle la régularité financière de l'opération.

=> Par extension, dualité des comptes. Celui administratif décrit l'exécution du budget (engagement et conso des crédits & mandatement adressés au comptable). Celui de gestion décrit à la fois la situation patrimoniale de l'organisme et l'exécution budgétaire.

* La confrontation entre les deux comptabilités permet le règlement définitif du budget. Les deux compta permettent également de constituer le cpte gnal de l'Etat soumis au Parlement par le biais de la LR.

B) L'indépendance des autorités:

- Le statut du comptable public assure son indépendance à l'égard de l'ordonnateur. L'Etat gère sa carrière et le ministère des finances assure la partie disciplinaire. Indépendance assurée par plusieurs facteurs, notamment:

¤ Incompatibilités et les inéligibilités posées par C. électoral, ainsi que des garanties déontologiques exigées du comptable et qui se manifestent notam. par le serment.

¤ Resp personnelle et pécuniaire en cas d'irrégularités. Cela le délivre parfois de son devoir d'obéissance à l'égard de l'ordonnateur.

=> Art. 1617-2 CGCT: Possibilité pr le comptable de soumettre des actes de l'ordonnateur au contrôle de légalité. La jp a précisé que le comptable n'est pas tenu d'obéir à un ordre de l'ordonnateur qui est de nature à engager sa resp.

* Le comptable est tenu d'obéir au comptable lui étant hiérarchiquement supérieur. Ce dernier endosse automatiquement sa resp personnelle et pécuniaire.

§2: L'aménagement au principe: les régies financières.

- Art. 18 RGCP: Les comptables publics peuvent charger des régisseurs d'opérations de paiement ou d'encaissement. "Régie d'avance" pr les opérations de paiement &"régie de recettes" pr l'encaissement.

¤ Aménagement rendu nécessaire qd multitude d'opérations financières quotidiennes à mener pr le comptable. Ex: un comptable va nommer un régisseur pr récupérer les droits d'entrée pr les piscines municipales.

¤ Ces régies font l'objet de règles d'organisation et de fonctionnement spécifiques. Idem pr le régime de responsabilité des régisseurs.

A) Les règles d'organisation des régies.

1. L'institution de la régie:

- Au niveau de l'Etat:¤ 2 décrets 22/07/1992: Les régies st instituées ds les conditions fixées par arrêté

conjoint entre le ministre des finances et le ministre intéressé.

- Au niveau local:¤ Art. 1817 CGCT: L'autorité cptente est l'organe délibérant de la commune. Possibilité

pr lui également de déléguer au pv exécutif la cptence de créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services de l'organisme.

¤ Création d'une régie suppose l'avis conforme du comptable assignataire, le régisseur exerçant en son nom. Son refus fait qu'il n'engage pas sa resp pr les actes du régisseur et ce dernier est considéré comme un gestionnaire de fait.

¤ Acte créant la régie au niveau local doit être transmis au contrôle de légalité et doit faire l'objet d'une publicité suffisante. Acte institutif doit définir tous les élts permettant d'identifier la régie & doit fixer les conditions de fonctionnement. Doit notam. déterminer l'objet, la durée, l'indemnité attribuée au régisseur; le service bénéficiaire.

2. La nomination du régisseur:

- Art. 3, décrets 1992: Le régisseur, qui doit être 1 pers. physique, est nommé par arrêté de l'ordonnateur de l'organisme auprès duquel la régie est instituée. Doit se faire avec l'accord du comptable. Exception: si le préfet a créé une régie, il procède lui-mm à la nomination.

¤ Le régisseur est 1 agent public qui dépend de la collectivité intéressée. Cpdt, certains ne pvt pas devenir régisseur: ordonnateur, ordonnateur délégué, comptable…

¤ Doit être doté d'un suppléant qui le remplace pr un délai max de 3 mois. Ou plus si congé maternité ou absence.

- Le régisseur pt être secondé par deux types de collaborateurs:¤ Sous-régisseur, lorsque la complexité de la régie le justifie. Institution et nomination

ds les mm conditions que le régisseur. Il agit au nom et sous la resp du régisseur ms tient 1 compta propre.

¤ Préposés (slt pr les régies de recettes). Ne pvt encaisser que des montants limités. Agit au nom du régisseur et sous sa resp exclusive. Ne tient pas de compta propre et transfert ts les jours les sommes encaissées au régisseur.

B) Le fonctionnement des régies:

1. Les régies de recettes:

- Elles permettent d'encaisser certains produits. Se fait en principe à titre définitif ms pt se faire à titre provisoire, notam. pr des cautions. Deux modes classiques d'encaissement des recettes:

¤ Perception au comptant: où simultanéité entre liquidation et encaissement. ¤ Encaissement de droit constaté: où l'ordonnateur établit les recettes et la liquidation

et charge le régisseur de l'encaissement. Ex: le loyer des charges locatives.

- Art. 7, décrets 1992: Les régisseurs encaissent les recettes ds les mm conditions que les comptables publics.

¤ Implique qu'ils doivent impérativement exercer les contrôles imposés aux comptables par art. 12A RGCP.

¤ Nécessité de tenir une compta qui fait apparaitre la situation de l'encaisse.¤ Art. 18 RGCP: Le régisseur n'a pas l'exclusivité pr encaisser les recettes de la régie. Le

comptable au nom duquel il agit pt également le faire.

- Art 9, décrets 1992: Les régisseurs doivent périodiquement "se vider les mains" auprès du comptable. Ils doivent verser et justifier des sommes encaissées par leur soin, selon les conditions fixées par l'acte constitutif de la régie. Minimum 1/an.

2. les régies d'avance;

- Permettent de faire certains décaissements à partir d'une avance de trésorerie opérée par le comptable. S'ils st reconnus réguliers, ces décaissements st portés au budget grâce à un mandatement.

¤ "Régie d'avance" = paiement avt mandatement ; "Régie de D budgétaires" = paiement après le mandatement.

- Art 12, décrets 1992: Sauf dérogation accordée par le ministre du budget, seules 7 types de dépenses peuvent être payées par une régie ; seules 5 sont possibles pr celles locales.

¤ Celles de matériel ou de fonctionnement. Montant maximal fixé par décret.¤ Celles de secours urgents ou exceptionnels.¤ Celles de frais de mission et de stages.¤ Pr l'Etat: Tte dépense d'intervention et de subventions (montant maximal fixé par

ministre des finances) & tte dépense nécessaire au bon fonctionnement d'un SP à l'étranger.¤ Pr les EP nationaux à mission bancaire & financière: Tte dépense nécessaire aux

fonctionnement normal de ses services, en France ou à l'étranger.¤ Au niv. local: Le 1er et le dernier mois de traitement ou salaire des agents entrant ou

quittant le service des CT, dont leurs établissement.

- Les régisseurs d'avance effectuent les dépenses ds les mm conditions que les comptables publics. Nécessité de faire 1 contrôle sur la régularité des opérations effectuées.

¤ Vérification validité des créances & exactitude calcul des liquidations, à partir des pièces justificatives requises.

¤ Seuls les paiements en numéraire, chèque, mandat carte et carte bancaire st autorisés. Tte autre modalité de paiement doit avoir l'accord préalable du comptable supérieur.

C) Le régime de responsabilité des régies: De manière gnale, régime assez flou.

1. La responsabilité du régisseur:

- Trois types de resp pr le régisseur et son suppléant:¤ Resp adm devant l'ordonnateur dont ils dépendent. Est limitée: le régisseur ne pt pas

être sanctionné s'il a refusé d'engager d'accomplir des actes qui auraient engagé sa resp perso et pécuniaire.

¤ Resp dvt juge pénal en cas d'infraction. Si suspicion d'infraction, le procureur doit être immédiatement saisi, notam par l'ordonnateur.

¤ Resp dvt juge financier si participation à 1 gestion de fait ou en cas de détournement de deniers publics.

- Décret 15/11/1966: Les régisseurs chargés pr le compte des comptables publics d'opérations d'encaissement ou de paiement: mm régime juridique de resp que les comptables, ds les limites posées par ce décret.

¤ Gde différence entre resp comptable & régisseur: la mise en œuvre de la resp des régisseur est uniquement administrative. Pas d'intervention du juge des comptes pr le régisseur.

Qd resp du régisseur est ou parait engagée, l'ordonnateur émet, après avis comptable, un ordre de versement. Cela ouvre la phase amiable de l'opération.

¤ Régisseur pt solliciter à l'ordonnateur 1 sursis à versement. Durée limitée à 1 an, sauf prolongement du ministre des finances ou de son délégué.

¤ Si, suite à l'ordre de versement, absence de paiement ou de sursis, mise en débet du comptable assignataire. On parle d'arrêté de débet. Assez rare en pratique.

2. La responsabilité du comptable assignataire:

- Art. 60-5, loi 23603/1963: Seuls le ministre dont il relève, le ministre des finances et le juge des comptes pt engager la resp pécuniaire du comptable public.

- Devant le ministre:¤ Art. 60-10: Les régisseurs agissent pr le compte des comptables publics.

¤ Art. 60-3: La resp pécuniaire des comptables s'étend aux opérations des régisseurs. Resp qui présente un double caractère:

* subsidiaire, lorsque les sommes en cause n'ont pas pu être recouvrées. Autre possibilité, quand elles ont fait l'objet d'une décharge ou d'une remise.

* Pr faute ou négligence caractérisée du comptable.

- Devant le juge financier: Régime bcp + sévère. ¤ CE, 1981, Rispail: Deux portées:

=>La resp du comptable devant le juge financier est objective. L'absence de faute n'est pas susceptible d'atténuer sa resp.

=> Tte mesure de remise ou décharge accordée au régisseur ne bénéficie pas automatiquement au comptable. Pr voir son débet remisé, le comptable doit demander 1 décharge de resp pr lui mm.

§3: Une remise en cause progressive de cette séparation.

- Tendance à 1 atténuation croissante du principe de séparation car mise en application LOLF & collaboration accrue des acteurs au niveau local. Possible que tende vers 1 disparition du principe.

A) Une gestion publique marquée par la collaboration des agents:

- A l'origine, principe qui ne connaissait d'exceptions que pour la mission d'assistance et de conseil du comptable.

- Instruction M14: réformes juridiques et techniques qui ont entrainé 1 + gde collaboration entre comptable et ordonnateur.

¤ Promotion d'1 gestion + patrimoniale de la collectivité. D'où + de collaboration entre, d'une part, l'ordonnateur en charge de la gestion du patrimoine &, d'autre part, le comptable en charge de la tenue de la comptabilité patrimoniale.

=> Favorisée par des conventions de partenariat entre eux pr formaliser et mettre en œuvre les objectifs déterminés en commun pr la gestion du patrimoine.

=> Favorisée par les progrès techniques d'exécution et de tenue de la compta.

B) La LOLF et la remise en cause du principe:

- Depuis instauration LOLF & introduction de nvelles pratiques liées à sa mise en oeuvre, principe de séparation ordonnateur/comptable de + en + critiqué.

¤ Deux gds reproches: lenteur ds la mise en œuvre des opérations & excès de juridisme de ces procédures. D'où, nuisance à la bonne gestion comptable.

¤ C'est surtout la fonction de payeur du comptable qui est critiquée. Il s'agit du contrôle de la régularité des opérations. Trop d'importance accordé à la régularité financière, au détriment d'une efficacité de gestion prônée notam. par la LOLF.

1. Le nouveau cadre de l'exécution des opérations budgétaires:

La déclinaison opérationnelle des programmes:

- Avec mise en application de la LOLF, on a mis en place de nvelles modalités de gestion. Objectif est d'opérer 1 transition entre le niveau décisionnel (programme) & celui opérationnel qui met en place les politiques publiques (gestion concrète des crédits & réalisation des actions ac respect des objectifs assignés).

¤ Les programmes st déclinés en BOP en mm déclinés en unités opérationnelles.

- BOP = Segmentation d'un programme en prenant en compte le contexte local pr permettre leur exécution. Adaptation selon l'activité et/ou selon le territoire.

¤ Nomination d'un responsable des actions qui doit atteindre les objectifs fixés, selon les indicateurs du programme auquel le BOP se rattache.

¤ BOP = base pr la gestion des crédits. Est le cadre à partir duquel st mises en œuvre les politiques publiques. Mise en place d'objectifs opérationnels qui concourent à la réalisation des objectifs définis ds le programme.

- UO: Est l'unité d'exécution du budget, alors que les BOP st + des unités de gestion. ¤ Permet d'engager des actions concrètes à mener par la mobilisation des moyens

financiers nécessaires et par la réalisation des opérations de dépenses requises. ¤ Vlté d'avoir 1 bonne gestion. Attribution d'une enveloppe financière pour l'action &

technique de la fongibilité asymétrique des crédits.

Les nouveaux acteurs et la spécialisation des tâches:

- Mise en œuvre de la LOLF a profondément changé le schéma d'exécution budgétaire. Apparition de nvx acteurs, mm si pas remise en cause direct de la distinction ordonnateur / comptable.

- En théorie, les ordonnateurs st resp des UO. Ms en réalité, émergence d'un esble d'acteurs ds la déclinaison opérationnelle des programmes. Eclatement de la fonction d'ordonnateurs entre des acteurs à différents niveaux de déclinaison. Ex: Responsable de programme; de BOP; d'UO.

¤ Responsable de programme: N'est pas le gestionnaire des crédits ms approuve tte la chaîne de dépense. Il arrête à l'échéancier des mises à dispo des crédits; fixe les règles financières pr les modalités de gestion à l'intérieur du programme (mise à dispo, fongibilité asymétrique; répartition des crédits au sein des BOP). Intervient aussi de manière accessoire ds la gestion des crédits.

¤ Resp des BOP: Rôle primordial. Il définit les différents élts qui composent le BOP, ainsi que leur gestion. Fonction de programmateur et de répartiteur de crédits entre les différents UO qui composent le BOP.

* C'est au niveau des BOP qu'on réalise les objectifs opérationnels de performance. Répartition en prenant en compte ces objectifs.

* Qualité d'ordonnateurs secondaire accordée par le préfet. En principe, il n'exécute pas les dépenses, sauf s'il est aussi responsable d'une UO.

¤ Resp des UO: Est le vrai gestionnaire des crédits. Est seul chargé de l'exécution des dépenses. Cpdt, le resp du prog pt faire évoluer à tt moment la procédure d'ex. des dépenses.

Idée que la parcellisation des tâches entraine des éco d'échelle & 1 meilleure gestion, ds le cadre gnal de modernisation initiée par la LOLF.

On est encore au stade de la réflexion. Cette chaîne d'acteurs est loin d'être appliquée.

L'évolution des contrôles comptables: Passe par la mise en œuvre de 2 nvelles procédures.

Objectif commun est de rapprocher les deux acteurs et de créer une confiance mutuelle.

- Le contrôle hiérarchisé de la dépense: (CHD).

- Passage d'un contrôle a priori exhaustif à 1 contrôle + modulé, évolutif & proportionné aux risques liés tant à la nature de la dépense qu'aux pratiques de l'ordonnateur.

¤ Modulations st de plusieurs sortes: moment d'intervention du contrôle ; champ d'application & intensité du contrôle…

=> Comptable va examiner tout ou partie des pts de contrôle listés par le RGCP.

- CHD dépend des risques inhérents à chaque catégorie de dépenses. Pr chaque catégorie, le risque est calculé par le comptable selon la nature et les enjeux financiers de la dépense, selon un référentiel national modulable à sa guise.

¤ Possibilité d'effectuer des contrôles + poussés si l'ordonnateur est considéré comme pouvant être défaillant.

¤ Induit 1 relation de confiance entre l'ordonnateur & le comptable. Les règles de contrôle st élaborées d'1 commun accord par les deux acteurs.

- Le contrôle allégé partenarial: (CAP)

- Indissociable du CHD car st tous deux fondés sur l'identification des risques liés à la dépense. Objectif est de responsabiliser l'esble des acteurs de la dépense.

¤ En amont, mise en œuvre d'un audit des procédures d'exécution du budget pour vérifier leur fiabilité. Collaboration du comptable & de l'ordonnateur.

=> Diagnostic des procédures pr les rationnaliser et les adapter aux risques et difficultés concrètes. Contrôles seront allégés si risque faible; contrôles accrus si risques forts.

=> Permet d'orienter le contrôle sur les points sensibles & de créer une démarche de confiance entre l'ordonnateur et le comptable.

- Via ces contrôles, atténuation d'une séparation stricte ordonnateur/comptable. ¤ En réalité, ces contrôles st exercés par les deux acteurs. Ainsi, ds la fonction de payeur

du comptable, on a 1 immixtion de l'ordonnateur.

- Cpdt, ces contrôles soulèvent des pb:¤ Ils ont été mis en place par la pratique & aucun txt juridique formalise l'exercice de ces

contrôles. D'où deux problèmes majeurs.=> Ces contrôles doivent se combiner avec l'application du RGCP. Or

incompatibilité ! RGCP appelle à un contrôle a priori, exhaustif & sur ts les points mentionnés à art. 12. De +, seul le comptable est cptent pr contrôler la dépense ! Pratique contra legem.

=> Pb ds le contrôle financier effectué par le juge car ne prend pas en compte ces contrôles qui ne sont pas textuellement consacrés. Dc, un comptable qui pratique le CHD et le CAP sera mis en débet par le juge financier car n'aura pas respecté les règles du RGCP.

* Il applique en fit les procédures imposées par le ministère. Svt, le ministre accordera la remise gracieuse à 1 comptable mis en débet pr avoir respecté les procédures de contrôle imposées par ses services.

* Le rôle du juge financier est détourné car le véritable juge des comptes sera le ministre. Dc théorie du ministre-juge. Discutable...

- Ordonnateur est associé à cette mission de contrôle car le comptable adapte son contrôle selon les pratiques et selon la confiance qu'il a envers l'ordonnateur.

¤ Si contrôle assoupli et que dépense irrégulière, resp ne pèse que sur le comptable public car l'ordonnateur n'est pas un justiciable de la C. des comptes. Grave paradoxe entre la pratique et l'état des textes applicables.

¤ Par ailleurs, disparition programmée de la CDBF car inefficace. Transfert du contentieux à la C. des comptes. Serait une atténuation forte d'une séparation stricte entre ordonnateur & comptable. Plus de dualité de cptences juridictionnelles. Cpdt, réforme au point mort pour l'instant.

C H A P I T R E I I I : L A P R O C É D U R E D ' E X É C U T I O N B U D G É T A I R E .

- En application de la séparation ordonnateur/comptable, la procédure d'exécution budgétaire se décompose en 1 phase adm & en une phase comptable.

¤ Différences importantes entre l'exécution des dépenses & l'exécution des recettes.

SECTION I: LA PROCÉDURE D'EXÉCUTION DES DÉPENSES.

- Art. 27 s. RGCP: Description de la procédure gnale. Division en deux phases, selon le principe de séparation ordonnateur/comptable. Qlq procédures dérogent à cette règle.

§1: La phase administrative:

- Art. 38 RGCP: Avant "d'être payées, les dépenses st engagées, liquidés et le cas échéant ordonnancées". Phase réservée à l'ordonnateur qui va procéder à ces différentes étapes (art 5 RGCP).

¤ Seuls les ministres "ordonnancent" la dépense. Ds les autres cas, on parle de "mandatement" de la dépense.

A) L'engagement de la dépense:

- Art. 29 RGCP: "Acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre 1 obligation de laquelle résulte une charge […] Il ne pt être pris que par le représentant qualifié de l'organismes public".

¤ Notion d'engagement mêle deux concepts: l'engagement juridique et celui comptable.

L'engagement juridique:

- Fait matériel ou acte juridique qui crée l'obligation à l'origine d'une dette pour l'organisme. Est la création de l'obligation. D'un point de vue budgétaire, on ne parle pas de "dette" ms de "dépense".

¤ Cet engagement émane du représentant qualifié de l'organisme public. De nbses hypothèses où ça peut être qqn d'autre que l'ordonnateur. Ex: organe délibérant qui engage la collectivité ; exécutif local agissant sur délégation de l'organe délibérant.

=> Mm s'il s'agit de l'ordonnateur, celui-ci n'agit pas tt le temps unilatéralement. Pt agir par voie contractuelle où l'obligation naît dc d'un acte synallagmatique.

* Ds nombreuses hypothèses, engagement juridique n'émane ni de l'ordonnateur ni du représentant qualifié ms d'un fait matériel qui fait naître l'obligation de réparer. Ex: un accident avec un agent de la commune.

* Possible aussi que ce soit 1 txt lég ou régl qui impose une dépense obligatoire à la charge de l'organisme.

* Décision de justice qui condamne la collectivité et crée ainsi l'engagement juridique. Le représentant qualifié ne fait alors que constater l'obligation par 1 acte juridique confirmatif ou par 1 engagement comptable (à ne pas confondre !).

L'engagement comptable:

- Ne fait pas naître l'obligation ms consiste à bloquer les crédits en comptabilité en vue d'une dépense déterminée.

¤ Art. 96 RGCP: Cptence exclusive de l'ordonnateur pr initier cet engagement comptable.

- Si l'engagement juridique ne dépend pas de l'ordonnateur, l'engagement comptable ne pt que lui succéder. Ms, si l'engagement juridique dépend de lui, il doit être en principe précédé de l'engagement comptable. En effet, on bloque les crédits en comptabilité avt de faire naître l'obligation pr pouvoir l'honorer.

¤ A partir du moment où le crédits st engagés, ils ne st plus disponibles.

- L'ordonnateur doit tenir 1 compta de ses engagements. Lui permet (ainsi qu'aux autorités de contrôle) de suivre et de contrôler l'état réel de la réalisation des dépenses et des crédits qui restent disponibles.

- Le contrôle financier:

- Est 1 phase intermédiaire entre les deux engagements. Concerne un autre acteur, le contrôleur financier, qui contrôle les engagements de dépenses.

¤ Ne pas confondre le "contrôle financier" opéré par le contrôleur financier et celui fait par le juge de la C. des comptes (qui est + large).

- Art. 29 RGCP: L'engagement de la dépense doit respecter certaines conditions.¤ L'ordonnateur doit agir ds le cadre de ses pouvoirs.¤ La dépense doit rester ds la limite des autorisations budgétaires subordonnées aux

lois et règlements propres à chaque catégories d'organismes publics.

- En principe, l'engagement de la dépense ne peut pas avoir lieu si absence de crédits, mm si réquisition du comptable par l'ordonnateur.

¤ Ms 1 absence de crédits ne pt pas être invoquée pr refuser de reconnaître 1 dette et de la liquider.

¤ CE, 1924, Jaurou: Un crédit n'oblige pas à engager une dépense. En effet, le crédit n'est qu'une autorisation de dépense et n'attribue pas de droit de créance.

- Le contrôle de l'engagement de la dépense par le contrôleur financier. ¤ Point principal contrôlé: la disponibilité des crédits. Contrôle assez proche de celui fait

par le comptable. Cpdt, est un agent de Bercy.¤ Contrôle qui est critiqué depuis longtemps, notam. par les gestionnaires:

=> Ralentissement de la procédure d'exécution des dépenses, als que le contrôle effectué est très proche de celui du comptable public.

=> Contrôle de Bercy sur la gestion des dépenses par les ordonnateurs. Impression qu'on veut surveiller l'action des gestionnaires. - Décret 21/01/2005: Réorganisation de la fonction du contrôleur financier, notam. en raison de l'entrée en vigueur de la LOLF. Notam allégement du contrôle sur les BOP.

¤ Avt ce décret, ts les engagements de dépense étaient transmis au contrôleur financier. Celui-ci devait apposer son visa pr que la dépense ne soit pas bloquée. Après ce décret, système de visa automatique, à l'expiration d'un certain délai, pr certaines catégories de dépenses.

¤ Cpdt, on a conservé le principe de contrôleur financier. Est un acteur incontournable pr deux fonctions accessoires:

=> Fonction d'information de Bercy: le contrôleur financier réceptionne l'esble des engagements effectués par le gestionnaire. Permet de suivre les procédures de dépenses en temps réel et de manière précise.

=> Fonction ds la régulation financière: "régulation budgétaire" = geler 1 partie des crédits au début de l'exercice et les rendre ainsi indisponibles. Gel des crédits en refusant d'apposer son visa sur certaines dépenses. Au fur et à mesure de l'exercice, on dégèle ces crédits pr les rendre disponible si tt se passe bien. En cas de dérapage, on annule ces réserves budgétaires pr assurer l'équilibre du solde d'exécution en fin d'exercice.

* Cptence exclusive du contrôleur financier. Ne pvait pas être supprimé par la LOLF car sinon, on ne pouvait plus utiliser ce syst de régulation budgétaire

B) La liquidation:

- Art. 30 RGCP: A pr objet de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant de la dépense. Est faite en considération des titres établissant les droits acquis au créancier.

¤ Art. 5 RGCP: En principe, cptence des ordonnateurs pr liquider les dépenses. En réalité, resp de l'ordonnateur ms la liquidation est assurée (=opérer les opérations nécessaires) par des agents placés sous son autorité.

¤ Liquidation consiste en 2 opérations successives. Importance inégale entre les deux.

La vérification du service fait:

- Art. 33 RGCP: Les paiements par un organisme public ne pvt intervenir avant soit:¤ L'échéance de la dette,¤ L'exécution du service.¤ La décision individuelle d'attribution de subvention ou d'allocation. L'adm ne peut liquider et payer la dette qu'après avoir constaté et vérifié

l'existence de la dette.

- Légalité de la constatation de la dette si deux conditions st réunies. ¤ Un service a été effectivement et préalablement rendu.¤ Le service a été accompli conformément à l'acte d'engagement et, plus gnalement, au

txt applicable. En gros, le service doit avoir été intégralement effectué. L'absence de service empêche tt paiement. Le comptable doit vérifier l'existence du

service, faute de quoi il ne pt pas effectuer le paiement, mm sur réquisition de l'ordonnateur.

Le calcul du montant de la dépense:

- 1 fois la dette établie, il faut chiffrer exactement les sommes à payer. Prise en compte des éventuelles compensations à opérer. Ex: acomptes ou avances déjà versés.

¤ Il faut vérifier le caractère libératoire de la dépense. Cela signifie qu'elle doit épuiser la dette de l'administration. Cpdt, ne doit pas être un trop payé.

- Diversité des formes de liquidation.¤ D'office ou automatisé.¤ Sur demande du créancier, sur présentation d'1 pièce justificative. ¤ Forme "contradictoire", notam. pr les marchés de travaux où c'est la règle.

C) L'ordonnancement ou le mandatement de la dépense:

- Art. 31, al. 1er RGCP: Est l'acte adm donnant, conformément au résultat de la liquidation, l'ordre de payer la dette de l'organisme public.

¤ "Ordonnancement" slt pr les ministres agissant comme ordonnateur. Pr les autres ordonnateurs, utilisation "mandatement" de dépense.

L'ordre de paiement:

- Art. 100 RGCP: Cptence exclusive de l'ordonnateur pr établir 1 mandat de paiement.¤ Ainsi, le conseil délibérant d'une CT n'a aucune cptence et ne pt pas prescrire au maire

de différer 1 mandatement. ¤ Mandatement ne pt être adressé qu'au comptable assignataire qui est le seul habilité à

effectuer les contrôles. Mandatement = ordre au comptable de payer la dépense. ¤ Est un acte adm dont la légalité pt être contestée dvt le JA.

- Mandatement d'office de la dépense: Au niv. local, un créancier présumé pt saisir le préfet en cas de refus par l'ordonnateur de mandater la dépense. Als, le préfet se substitue à l'ordonnateur.

¤ N'est possible que si des crédits existent, faute de quoi il faut ouvrir des crédits au préalable d'office. Se fait par le préfet, après avis de la CRC.

Les pièces justificatives:

- Art. 47 RGCP: Le mandat (ou ordre) de paiement doit être accompagné de pièces justificatives. Principe que tte dépense doit être justifiée.

¤ Art. 48: Si elles st conservées par le comptable, les pièces justificatives ne pvt pas être détruites avant le jgt des comptes ou avant la durée de prescription applicable à l'opération.

¤ Décret 1983 (modif plusieurs fois): listing dense qui fixe la liste des pièces que le comptable pt exiger avant de procéder au paiement. Très dense.

=> Si absence de pièces exigées, le comptable doit procéder par analogie pr demander les pièces qui permettent de vérifier l'ordre de mandatement. Si paiement irrégulier, resp du comptable est engagée.

- Ordre de paiement clôt la phase adm de l'exécution de la dépense & ouvre une nvelle phase, celle du paiement comptable.

§2: La phase de paiement comptable.

- Art. 33 RGCP: "Paiement" = acte par lequel 1 organisme public se libère de sa dette en constituant la phase dite "comptable" de la dépense publique.

¤ Art. 11 RGCP: Les comptables st seuls chargés du paiement des dépenses.

- Le paiement ne consiste pas à décaisser les sommes concernées. Avt cela, le comptable doit effectuer un contrôle de régularité de la dépense, ss sa resp personnelle et pécuniaire.

¤ C'est ce qu'on appelle la fonction de payeur du comptable. Ne pas confondre ac celle de caissier.

¤ Si irrégularité, il doit refuser de payer sauf s'il est réquisitionné par l'ordonnateur.

A) Le contrôle de régularité de la dépense:

- Contrôle = phase centrale de la dépense publique. Permet au comptable de bloquer 1 dépense pourtant déjà engagée.

¤ La régularité de la dépense ne se confond ni ac sa légalité (mm si se rejoignent parfois), ni ac son opportunité.

=> Des dépenses pvt être illégales ms financièrement régulières. Ex: soutien direct d'une CT à un mouvement social.

=> Des dépenses pvt être légale ms financièrement irrégulières. Ex: tte dépense dt l'engagement juridique régulier ms qui ne respecte pas la présence de ttes les pièces justificatives.

¤ Possibilité pr le comptable de refuser de payer 1 dépense dont l'acte exécutoire lui parait illégal. Ms ne pt pas être mis en débet par le juge des comptes pr avoir payé 1 dépense illégale. Le comptable n'est pas juge de la légalité de la dépense.

=> Ds mm tps, CRC & C. comptes appliquent théorie de l'acte manifestement illégal. Ds ce cas, les comptables doivent refuser de la mettre en œuvre. Als, le juge des comptes apprécie la situation a posteriori ms se place au moment où le contrôle a été fait par le comptable.

- Art. 12 & art. 13 RGCP: Liste esble des contrôles devant être effectués par le comptable. ¤ Art. L1617-3 CGCT: Complément pr les CT.

- Les différents contrôles effectués par le comptable, en vertu de sa fonction de payeur:¤ Contrôle du caractère exécutoire des actes fondant la dépense . L'acte ne doit pas

avoir perdu sa valeur exécutoire (retrait, abrogation, annulation du juge).¤ Contrôle de la régularité de la dépense: qlité de l'ordonnateur ou de son délégué pr

engager 1 dépense ; contrôle de la disponibilité de crédits régulièrement ouverts ; bonne imputation à l'unité de spécialisation (ou chapitre pr CT) selon la nature ou l'objet de la dépense.

¤ Contrôle de l'exactitude du calcul de liquidation. ¤ Contrôle de l'acte a été transmis au préfet pour 1 contrôle de légalité¤ Contrôle du caractère libératoire du règlement. Il vérifie ainsi que la dépense se fait

au véritable créancier ou à son représentant. Le paiement doit correspondre à un paiement total et exact qui épuise la dette de l'organisme public.

¤ Contrôle de l'existence de fonds disponibles.

- Si à l'issue de ces contrôles, le comptable estime la dépense régulière, il appose alors son visa. ¤ Art. 37 RGCP: S'il l'estime irrégulière, il doit suspendre le paiement.

=> Art. L1617-2 CGCT: Obligation de motiver par écrit cette suspension. Est également valable au niv. national. Notification immédiate à l'ordonnateur.

¤ Une fois le visa apposé, la dépense est considéré comme régulière et est définitivement inscrite sur le compte administratif.

- Le décaissement n'est pas juridiquement une opération de trésorerie. Responsabilité incombe au comptable caissier.

B) La réquisition du comptable:

- Plusieurs options s'offrent à l'ordonnateur après la suspension de paiement du comptable:¤ Renoncer à la dépense. Impossible pr les dépenses obligatoires, comme les

condamnations en justice.¤ Régularisation de la dépense. Est facilitée par la motivation par le comptable. ¤ Art. 8 RGCP: Réquisition du comptable public.

- Le principe de la réquisition:¤ Art. L1617-3 CGCT: Sauf cas énumérés, le comptable public qui reçoit un ordre de

réquisition doit s'y conformer. Sa resp est dégagée au profit de celle de l'ordonnateur dvt CDBF.¤ Exception pr les cas les + graves (qui st énumérés) où un comptable ne doit pas

respecter 1 réquisition, sous peine d'engager sa propre resp.=> Art. 110 RGCP: Hypothèses énumérées.

* Défaut du caractère libératoire du paiement.* Crédits insuffisants ou irrégulièrement ouverts. * Absence totale de justification du service fait. Etc…

¤ Possibilité de réquisition est limitée. Ne pt être invoquée que ds les cas les - graves, notam. pr assurer la continuité du service public. On favorise alors l'opportunité de la dépense à la régularité financière.

¤ Peu utilisée. Gnalement, la motivation permet de rectifier les erreurs. De +, crainte des ordonnateurs d'engager leur resp devant la CDBF.

§3: Les procédures et caractères spéciaux.

- Certaines dépenses st soumise à 1 procédure spéciale dérogatoire. De +, tte dépense publique est soumise à 1 régime dérogatoire quant à la prescription: la déchéance quadriennale.

A) Les procédures spéciales:

- Possibilité d'avoir des dépenses avant ou sans ordonnancement. De +, des procédures spé ont été introduites pr tenir compte de l'évolution de la gestion publique.

Les dépenses avant ou sans ordonnancement:

Art. 31 RGCP: Liste fixée par Bercy où mention des dépenses pouvant être payées avant ou sans ordonnancement.

¤ Pr celles sans ordonnancement. Principalement la rémunération principale et accessoires des fonctionnaires & agents civils de l'Etat. Mm si l'ordonnateur n'intervient plus au niv. de l'ordonnancement, il continue à surveiller les dépenses. N'est pas le cas pr un droit permanent reconnu par législateur ou adm détenu par un créancier. Comptable effectue les paiements. Ex: restitution de la TVA pr les personnes publiques.

¤ Pr celles avant ordonnancement: Hypothèse d'avance de trésorerie faite par le comptable au profit d'un créancier ou d'un régisseur des dépenses. Ex: Principe est que le régisseur effectue les dépenses à partir des avances de trésorerie reçues par le comptable. Il doit transmettre l'esble des justifications qui permettront le mandat de régularisation.

Les autres procédures spéciales:

- Deux exemples:¤ le paiement de commande: dérogation à la règle du service fait. ¤ exécution des marchés publics par carte d'achat: carte à la dispo d'un agent public

par l'organisme public dont il dépend. Lui permet, ds les limites fixées, de passer des commandes.

B) La déchéance quadriennale:

- Règle spécifique de prescription des dettes de l'adm publique.

Les principes:

- Loi 31/12/1968: Régime spécial de prescription des créances de l'Etat, commune, département et EP, tant ds champ d'application que ds la cptence juridictionnelle.

¤ Exclusion des personnes morales de droit privé & de la plupart des EPIC. ¤ Déchéance quadriennale est opposable à tte personne publique ou privée.

=> Champ d'application: tte les dettes des organismes publics, quelque soit leur nature ou leur origine. Egalement prise en compte des dettes régies par le droit privé.

* La dette doit être certaine, liquide, exigible. * Déchéance quadriennale s'incline devant des prescriptions spécifiques

édictées par voie législative. Notam. en matière fiscale ou médicale…

- Art. 1er, al. 1: Calcul de la déchéance sur la base de quatre années. Selon date à laquelle la dette est contractée, pt aller de 4 ans et 1 jour ou 5 ans moins 1 jour.

¤ Art. 3: Trois cas ou suspension de cette déchéance quadriennale: empêchement légal d'agir ; force majeure ; ignorance légitime.

¤ Art. 2: Quatre hypothèses où interruption du délai:=> Du fait du créancier: Demande de l'adm ou recours juridictionnel.

=> Du fait de l'adm: commencement de paiement ; communication de l'adm qui indique que l'on dispose d'une créance.

La mise en œuvre:

- L'adm ne pt pas renoncer à opposer la prescription qui découle de la loi. Seul l'ordonnateur est cptent pr l'opposer.

¤ Le comptable ne pt pas opposer directement la prescription du créancier. Il vérifie l'application des règles de prescription. Si prescription est avérée, il doit suspendre tout paiement sauf s'il est réquisitionné par l'ordonnateur.

SECTION II: LA PROCÉDURE DE RECOUVREMENT DES RECETTES.

- Des différences avec l'opération de dépense. Application règle séparation ordonnateur / comptable, d'où 1 phase adm et 1 phase comptable, mm si des particularités selon le débiteur concerné.

- Par ailleurs, il faut distinguer la procédure de recouvrement des recettes dues par les pers privées et celle spécifique pr les pers publiques.

§1: Les particularités de la procédure de recouvrement.

A) Le principe de légalité des recettes:

- Tte recette suppose un txt, ce qui implique que tte recette doit être préalablement déterminée par l'autorité politique. Ex: Le Parlement au niveau national, en vertu de art. 34 Constit, pr fixer les règles d'assiette, de taux et de modalités de recouvrement.

¤ Loi constit 28/03/2003: Les CT ne pvt pas créer d'impôt ms elles pvt, depuis cette loi, fixer le taux et l'assiette des impôts locaux ds les limites légales.

¤ Art. 432-10 C. pénal: Délit de concussion si une autorité publique accorde, sans txt, 1 exonération ou perçoit, sans txt, une créance. - En matière de recettes, rôle réduit de l'ordonnateur & rôle accru du comptable public.

¤ En effet, art. 5 RGCP: en vertu de ce principe de légalité des recettes, les ordonnateurs ne décident pas d'une recette.

B) La responsabilité particulière du comptable en matière du recouvrement des recettes:

- Art. 12A al.1 RGCP: Le comptable doit vérifier que l'acte sur lequel se fonde la recette a bien été autorisé par 1 autorité cptente & que l'acte est devenu exécutoire.

¤ N'appartient pas au comptable de vérifier la légalité de fond de l'acte à l'origine de la recette (comme en matière de dépense).

- Cptence exclusive du comptable ds le recouvrement des dépenses publiques. Ds ce cadre, est tenu de procéder aux diligences et à la vigilance requises. Obligation ici de moyen et non pas de résultat car l'aboutissement des procédures de dépend pas tjs du comptable.

¤ Art. 60-4, loi 23/02/1963: Resp personnelle & pécuniaire du comptable engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée.

¤ Les diligences doivent être "rapides, complètes & adéquates".=> Rapides: Pour éviter 3 choses: la prescription ; la disparition d'1 garantie sur

la dette; la détérioration irrémédiable de la situation du débiteur. =>Complètes: Ne pas omettre une précaution ou une voie de droit possible pr le

recouvrement de la recette. => Adéquates: Un comptable doit demander la mise en œuvre des procédures

administratives permettant de contraindre les pers. publiques à payer leurs dettes.

§2: La procédure de droit commun: le titre exécutoire.

- Trois catégories de recettes ne st pas recouvrées selon la procédure du droit commun:

¤ Art. 74 RGCP: Les recettes fiscales liquidées et recouvrées par le CGI, le C. des douanes ou par les lois & règlements.

¤ Art. 75 RGCP: Les recettes domaniales recouvrées selon les modalités spécifiques prévues par CG3P; C. forestier; lois et règlement.

¤ Art. 77 RGCP: Les amendes & condamnations pécuniaires. Régime particulier car peuvent donner lieu à 1 paiement immédiat auprès de l'agent verbalisateur.

En dehors de ces 3 catégories, les recettes st recouvrées selon la procédures du droit commun. Que la recette soit locale ou pas, procédure en 4 temps fondée sur:

=> Art. 85 RGCP: un titre de perception.=> ou un titre exécutoire.

A) L'établissement du titre exécutoire:

- Cptence exclusive de l'ordonnateur (non pas conseil délibérant) pour émettre 1 arrêté de rôle qui rend l'ordre de recette exécutoire.

¤ Art. 82 RGCP: Ds les limites & conditions fixées par Bercy, ordonnateur pt ne pas émettre 1 arrêté de rôle si la somme à recouvrer est inférieure au seuil déterminé.

¤ Ordonnateur doit transmettre ce titre exécutoire, faute de quoi prescription de la recette & extinction des droits de l'organisme public.

=> Délai qui varie selon la nature de la recette. Sauf dérogation, 30 ans pr les créances non fiscales & 10 ans pr celles fiscales…

- Le titre exécutoire doit comporter plusieurs indications: organisme créancier ; identité débiteur; imputation budgétaire et comptable de la recette; le montant de la créance… . Pas de forme requise.B) La prise en charge de l'état exécutoire:

- Art. 11 RGCP: le titre exécutoire a été transmis au comptable qui est le seul chargé du recouvrement des ordres de recettes émis par l'ordonnateur.

¤ Avant d'accepter de prendre en charge le titre, le comptable doit procéder aux contrôles gnaux prévus par les textes & aux contrôles formels de caissier.

=> Si irrégularité, il doit motiver son refus de prendre en charge le titre. Permet à l'ordonnateur de régulariser le titre.

=> Le comptable ne doit pas d'emblée refuser une créance prescrite car la prescription n'a d'effet que si est invoquée par le débiteur. Si est invoquée, suspension du recouvrement.

- Deux grands effets découlent de la prise en charge du titre de recette par le comptable:¤Resp perso & pécuniaire du comptable dans ce processus de recouvrement de la

recette.¤ Prise en charge fait commencer le délai de prescription de l'action en recouvrement de

la recette. Délai de 4 ans. => Délai pt être interrompu. Ex: l'organisme créancier ne pt pas agir ds cas d'une

instance dvt le juge ou si surendettement.

C) Le recouvrement de l'état exécutoire.

- Une fois qu'il a pris le titre de recouvrement en charge, le comptable notifie l'état exécutoire. Il existe deux types de recouvrement.

1. Le recouvrement amiable:

- Art. 25 RGCP: Procédure de droit commun = recouvrement amiable. Est facilité par la diversité des modes d'encaissement & l'octroi de modalités de paiement au profit du débiteur.

¤ Procédure qui ne s'applique pas lorsque: selon nature créance ; caractère contentieux de la dette ; nécessité de prendre sans délai des mesures conservatoires.

¤ Si défaut de paiement, recouvrement pt devenir forcé avec l'accord de l'ordonnateur.

2. Le recouvrement forcé:

- Art. 25 RGCP: Recouvrement forcé est délivré par un titre de force exécutoire. PPP car l'adm pt s'accorder à elle-même 1 titre exécutoire l'autorisant à utiliser la procédure du recouvrement forcé. Cptence exclusive de l'ordonnateur qui doit approuver chaque acte de poursuite.

- Si un redevable n'a pas effectué spontanément le versement dans la limite de l'échéance déterminée, comptable doit envoyer 1 lettre de rappel avt le 1er acte de poursuite.

¤ Si tjs pas de réponse ds délai de 20 jours, le comptable pt engager des poursuites par un commandement à payer (ne pas confondre ac acte de poursuite) dont l'ordonnateur pt éventuellement le dispenser d'autorisation préalable.

- Comptable utilise ttes les voies d'exécution de droit commun. Ex: saisies-conservatoire, saisies-ventes, saisies-attribution…

¤ Art. 63 LFR 30/12/2004: Nvelle procédure de recouvrement: l'opposition à tiers détenteur. Oblige tt tiers détenteur d'1 dette à l'égard d'une pers devant une créance à un organisme public de payer prioritairement l'adm. Si non, ce tiers verra naître à son encontre 1 dette pr le même montant.

D) La contestation du titre exécutoire:

- Art. 6 décret 29/12/1992: Possible pr le débiteur ou éventuellement par le tiers saisi. Distinction faite entre:

¤ Opposition à exécution: si la contestation porte sur l'existence, le montant ou l'exigibilité de la créance.

=> Doit intervenir dans les 2 mois suivant la réception du titre exécutoire ou à la date du 1er acte de poursuite. Dvt JA ou JJ selon la nature de la créance.

¤ Opposition à poursuite: si contestation sur la forme d'un acte de poursuite. Ds les 2 cas, effet suspensif: le titre de recette émis par l'ordonnateur perd son

caractère exécutoire dès l'introduction de l'instance.

§3: Les procédures de recouvrement spéciales.

A) Les procédures particulières des recettes dues par les personnes publiques:

1. Les procédures particulières:

- Des cas où la recette pt être perçue avant tte émission de titre de recette. Cpdt, ne permet qu'un encaissement amiable car absence de titre = absence possibilité d'un recouvrement forcé.

¤ Régie de recette = mode d'encaissement de recettes fondées sur ce recouvrement avant l'émission d'un titre. Les recettes perçues par le régisseur st transmises au comptable qui, après vérification, demande à l'ordonnateur 1 titre de perception afin de budgétiser les opérations.

2. Les opérations particulières de recouvrement:

- Quatre opérations particulières pvt être décernées:¤ Répétition de l'indu: Principe que tt paiement suppose une dette. Si on a perçu des

sommes en trop, reversement de cet indu à la personne ayant trop payé.¤ Compensation: Cas où deux personnes publiques st toutes deux débitrices l'une

envers l'autre. Compensation entre les deux dettes. => Est par ailleurs opposable par des pers. publiques contre des pers. privées

mais la réciproque est fausse.¤ Remise gracieuse: Extinction partielle ou totale d'une créance régulièrement établie

due par des personnes publiques=> au niveau national: la remise accordée par le comptable ne pt pas excéder

75.000€. Recours possible devant le ministre du budget. Celui-ci pt aussi accorder des remises à un max de 150.000€.

=> au niveau local: remise accordée par autorisation du conseil délibérant. ¤ Admission en non valeur: Décision par laquelle une autorité accepte de prendre en

considération le fait que le comptable n'a pas pu recouvrer certaines créances et donc renoncer à tenir le comptable responsable de ce non-recouvrement.

=> Si acceptée, recette est admise en non-valeur et la resp du comptable est dégagée. Cpdt, le juge des comptes n'est pas lié par l'admission en non-valeur. Pt dc engager la resp du comptable malgré tout.

=> N'est possible que lorsque le recouvrement est impossible pr des raisons indépendantes des diligences du comptable: fait du débiteur (ex: insolvabilité), fait de l'ordonnateur (ex: pas d'autorisation à poursuite).

=> N'éteint pas la dette. Dc, le recouvrement pt être poursuivi si le débiteur ou ses ayants-droits redeviennent susceptibles de poursuite, sauf cas de prescription.

B) Les recettes dues par les personnes publiques:

- St en principe insusceptibles de recouvrement forcé par le biais de titre exécutoire, en vertu du principe d'insaisissabilité des biens publics. Cpdt, des voies d'exécution adm existent. Varient selon qu'il s'agisse de l'Etat ou d'une autre pers. publique.

¤ Etat: Peu dvpé. Possible pr un créancier de l'Etat d'obtenir de la part des juridictions des décisions à-mêmes de leurs donner satisfaction. S'apparente à une exécution forcée.

¤ Autre pers. publiques: Possible pr 1 pers. publique créancière d'une autre pers publique d'utiliser des voies de recours adm. Aboutit gnalement à 1 inscription ou à 1 mandatement d'office, afin de dégager les crédits nécessaires au paiement de ce qui est dû.

=> Si créance due par un EPA, EPIC ac comptable public; orga SS => possibilité de saisir l'autorité de tutelle du SP afin de procéder au mandatement d'office des dépenses obligatoires.

CHAPITRE IV: LE JUGEMENT DES COMPTES DES COMPTABLES PUBLICS.

- Juge des comptes contrôle les comptes et non pas les comptables car objectif poursuivi est de reconstituer la caisse du trésor et non pas de sanctionner le comptable. Caractère objectif du contrôle qui impose 2 étapes ds l'engagement de la resp perso et pécuniaire du comptable:

¤ Obligation de reddition des comptes.¤ Le jgt des comptes.

SECTION 1: LA REDDITION DES COMPTES.

- Obligation pr le juge des comptes de contrôler les comptes de tt organisme public doté d'un comptable public, par périodicité. Environ 3 ans pr le comptable de l'Etat ; 5 ans pr celui des CT. Ds ce cas, examen de l'esble des comptes clos depuis le dernier contrôle.

§1: Les comptes soumis au contrôle du juge.

- C. comptes, 1894, Commune de Villiers-Adam: La Cour n'est cptente à juger que les comptes des comptables. Pas pr les ordonnateurs. Rappel ds art. L131-2 CJF.

¤ Deux limites à ce principe:=> La Cour des comptes connait l'activité des ordonnateurs dans son contrôle

non-juridictionnel.=> Cptence pr juger les ordonnateurs suspectés de comptabilité de fait.

¤ Contrôle de la C. des comptes sur l'esble des comptes d'un organisme doté d'un comptable public. Ms, pt s'étendre aux opérations relevant d'un tiers et agissant sous la resp d'un comptable ou, encore, à celles relevant du comptable précédent à ce poste.

A) Le contrôle des comptes du comptable public:

1. Les organismes soumis au contrôle:

- La C. est le juge de droit commun des comptes des comptables publics, exception faite de ceux relevant expressément de la cptence des CRC.

¤ Contrôle porte sur ttes les dépenses & recettes autorisées ds la loi de finances. Dc, exclusion des opérations des pv publics constitutionnels & la dotation "pouvoir public".

¤ Ds son contrôle, C. des comptes est amenée parfois à qualifier juridiquement l'organisme en cause. Pt être amené à constater son caractère privé et dc mettre un terme à son contrôle. De +, est tenue par les qualification émanant des décisions déf. du JA, JJ & TC.

2. La responsabilité des comptables:

- Soumission de tous les comptables publics de l'Etat et des EPN.¤ Art. 14 RGCP: Cpdt, seuls les comptables principaux doivent remettre leurs comptes à

la Cour. Ils reprennent sous leur resp les comptes établis par les comptables secondaires subordonnés. Centralisation des comptes = "apurement des comptes".

¤ Doivent avoir été régulièrement nommés et installés à leur poste. Sinon, ne rendront leurs comptes qu'après avoir été déclarés gestionnaire de fait. Als, resp pt être engagée.B) Les cas de responsabilité du fait d'autrui:

- Art. 60-3, loi 1963: Les comptables soumis au contrôle de la C. des comptes rép non slt de leurs agissements mais aussi des tiers placés sous leur responsabilité.

1. la responsabilité du fait des régisseur:

- CE, 1981, Rispail: Le comptable est responsable des agissements/erreurs des tiers qu'il a sous sa responsabilité (comptable secondaire et régisseur). Idée que les régies instituées st le prolongement de la caisse du comptable public. Si défaillance ds gestion, engagement automatique de la responsabilité.

¤ Cpdt, atténuation resp ds hypothèse où ordonnateur a refusé au comptable des moyens de réaliser le contrôle des opérations du régisseur.

2. Les hypothèses des autres responsabilités du fait d'autrui:

- Ttes les opérations réalisées par les agents du poste comptable relève de la resp du comptable assignataire. Ex: erreurs informatiques; détournement.

¤ Idem pr les comptables hiérarchiquement subordonnés. Ex: les TPG qui st les supérieurs ds le départements des trésoriers principaux.

¤ De +, resp pr les agissements des comptables de fait. Pr éviter une double reconstitution des fonds, la C. des comptes retient la resp subsidiaire du comptable en poste & la resp principale du comptable de fait.

C) Le cas particulier des comptables successifs:

- Un comptable pt-il être tenu resp des opérations effectuées ou amorcées par son prédécesseur? Inversement, peut-il être tenu resp d'1 opération qu'il amorcée et que son successeur a effectué?

1. Le principe de partage de resp:

- Distinction selon qu'il s'agisse d'une dépense ou d'une recette irrégulière.¤ Dépense irrégulière: C. des comptes, 1989, OP HLM de Roubaix: resp du comptable

en fonction à la date du paiement litigieux. Impossible d'engager la resp d'un comptable pr le paiement effectué par son successeur.

¤ Recette irrégulière: Après chgts de jp, CE, 1989, Véque: le comptable resp est celui en poste au moment où la dépense est devenue irrécouvrable & qu'il n'a pas émis de réserve.

=> Possibilité de dégager sa resp si le comptable démontre que lorsqu'il est entré en fonction la créance était déjà irrécouvrable.

2. Les réserves du comptable:

- Le comptable ne pt se dégager de sa resp que s'il a émis des réserves sur les recettes transmises par son prédécesseur & qui reste à recouvrer.

¤Pr être recevables, elles doivent être: écrites, motivées, précises & transmises ds 1 délai de - de 6 mois après la succession au poste de comptable.

¤ Si pas de telles réserve, présomption de resp du comptable entrant.

- Pr faciliter l'émission de réserve, le comptable sortant doit, à son départ, fournir 1 état sommaire des restes à recouvrer au jour de la remise de service.

¤ Il engage sa resp si les écrites st mal tenues des opérations litigieuses.

§2: Les modalités de reddition des comptes.

- Obligation qui pèse tant sur le compte en soit que sur les pièces justificatives qui viennent en appui des opérations retranscrites ds le compte. Transmission est impartie à un délai, sous peine d'amendes.

A) La production du compte:

- Art. 17 RGCP: Les comptables relevant de la cptence de la C. des comptes doivent remettre spontanément leurs comptes au moins 1/an, mm si pas d'opérations sur la caisse pr la période.

¤ Les comptes st d'abord transmis à la DGFP qui est chargée de les mettre en état d'examen, de les vérifier puis de les transmettre à la C. des comptes.

¤ Avant d'être transmis à la DGFP, les comptes des EP st soumis au CA et doivent obtenir l'approbation du ministre de tutelle. Si n'est pas le cas, la C. ne pt pas statuer sur cet EP.

B) La production des pièces justificatives:

- Le comptable doit accompagner son compte des pièces justificatives qu'il a lui-même exiger de l'ordonnateur & qu'il a du conserver. La destruction ou la perte de ces pièces n'atténuent pas la resp du comptable.

¤ Ces pièces st définies par des nomenclatures ou par des dispositions contractuelles. S'il n'en existe pas, le comptable doit déduire par analogie celles devant être produites.

¤ Elles doivent être claires et pas contradictoires entre elles. Si contraire, le comptable doit demander des précisions à l'ordonnateur, faute de quoi il doit refuser de procéder au paiement.

¤ Les pièces doivent être antérieures au paiement effectué par le comptable. Impossibilité d'une régularisation des dépenses a posteriori !

C) Les délais de reddition des comptes & les amendes pour retard:

1. Les délais de reddition:

- Art. 143 RGCP: Les comptes doivent parvenir à la C. avant le 31/07 de l'année n+1. Délai de 4 mois pr les EPIC & de 8 mois pr les EPA.

¤ Pr les opérations d'Etat: Les pièces justificatives doivent être transmises ts les 3 mois à la C. pr réaliser 1 contrôle non juridictionnel.

¤ Pr les EPA: Transmission annuelle des pièces justificatives.¤ Pr les EPIC: Les pièces justificatives ne st pas transmises & st conservées par le

comptable pr des vérifications sur place, le cas échéant.

- Art. 57 RGCP: Si refus du comptable de rendre des comptes, des agents commis d'office s'en charge, à la charge & ss la resp du comptable. Les comptes ainsi dressés st réputés avoir été réalisés par le comptable lui-même.

¤ Si décès avt d'avoir pu rendre ses comptes, le successeur a l'obligation d'établir les comptes signés par les héritiers du défunt ou, à défaut, par lui-même. Resp incombe aux héritiers.

2. Les amendes pour retard dans la reddition des comptes:

- Le procureur gnal près de la C. des comptes doit veiller au respect des délais, faute de quoi il doit requérir l'application de l'amende. Tt manquement d'une pièce justificative équivaut à l'absence même du compte et pt donner lieu à 1 amende.

¤ Seul le comptable en fonction à la date réglementaire des dépôts des comptes est passible de l'amende. Cpdt, possible de l'imputer au prédécesseur si le retard lui est directement imputable.

¤ Exonération par la C. en cas de circonstances exceptionnelles: état de santé du comptable ; difficultés liées à la prise de poste; comportement malveillant de l'ordonnateur…

¤ Imposer une amende est une possibilité pr le juge. Ces amendes n'ont pas de caractère pénal et st de véritables peines.

D) La prescription de l'action:

- Réduction de l'action pr engager la resp pécuniaire et personnelle des comptables publics. Est ajd de 6 ans à compter de la reddition des comptes. Idée que la C. des comptes juge les comptes et non pas les comptables.

¤ Réforme tend à vouloir que la C. juge désormais les comptables, d'où doutes sur le maintien de cette prescription. La prescription devrait cpdt rester.

SECTION II: LE JUGEMENT DES COMPTES.

§1: La procédure en vigueur avant la loi du 28/10/2008:

A) Les règles générales de procédure:

- Les comptes des comptables étaient déposés au greffe de la C. puis étaient jugés par l'1 des 7 chambres, selon le secteur concerné.

¤ Gde spécificité: autosaisine de la Cour: le juge était saisi & devait se prononcer sur ts les comptes. Suppression par loi 28/10/2008.

- Deux grandes phases ds cette ancienne procédure de jugement des comptes:¤ Remise à un rapporteur chargé d'examiner et de faire un rapport des comptes soumis

en vérifiant la réalité & la régularité des comptes. => Rapporteur pouvait communiquer ac le comptable & exiger des pièces en plus.

Risque de sanctions pénales si entraves aux vérifications du rapporteur. => Le rapport contient 1 proposition motivée de décision transmise au ministère

public chargé de rendre des conclusions. Intransmissibilité de cette proposition à un tiers car considéré comme 1 document interne. Ms, rapport transmis au ministère public.

=> Rapport également remis à 1 contre-rapporteur chargé de vérifier qu'aucune erreur n'avait été commise. Pouvait prendre des mesures supplémentaires d'instruction.

¤ Le jugement par la Chambre, en prenant pr base le rapport rendu. Vote pour chacune des propositions motivées.

B) La règle du double arrêt:

- Spécificité du droit financier français: 1 arrêt provisoire assurant le contradictoire avec le comptable public & un arrêt définitif engageant la responsabilité du comptable.

¤ Arrêt provisoire: Pas autorité de la chose jugée. Le juge contrôle le solde des comptes et la régularité de chacune des opérations. Pouvait imputer des omissions ou des irrégularités constatées au comptable via des injonctions.

=> Etablissement d'un délai pr que le comptable réponde à ces injonctions (réponse, apport de pièces manquantes).

¤ Arrêt définitif: A la fin du délai imparti, jugement qui revêt l'autorité de la chose jugée. Les juges procédaient à un apurement des comptes en prononçant 1 arrêt de décharge pr les comptes présentés si irrégularités ds les dépenses ou les recettes. Dès lors, resp du comptable ne pouvait plus être engagée par adm ou par juge.

=> Possibilité de mettre en débet si les réponses du comptable ne st pas satisfaisantes: engagement resp pécuniaire vis-à-vis de la pers dont le comptable tenait les comptes irréguliers.

§2: La nouvelle procédure de jugement des comptes:

A) La remise en cause de l'ancienne procédure:

- Deux principales critiques de l'ancienne procédure: le double arrêt & le secret de la procédure. Nombreuses critiques de la CEDH, d'où début de modif sur d'autres points par une instruction de la C. des comptes en 2006.

B) La loi du 28/10/2008:

- Une fois en état d'être jugés, les comptes st remis à un rapporteur chargé de l'instruction du dossier. Possible de dialoguer & de demander des pièces au comptable et à l'ordonnateur qui ont accès au dossier à ce stade.

¤ Communication du rapport au ministère public qui est en charge de mettre en mvt l'action publique. Saisine de la formation de jgt si existence de tt élément susceptible de mettre en jeu la resp du comptable.

¤ Deux hypothèses après la mise en mvt de l'action publique:=> Des irrégularités ont été constatées: Ouverture de la procédure du

contradictoire: Notification du dossier à l'ordonnateur & au comptable. Débats st publics & la délibération est secrète sans la présence du rapporteur et du rpz du ministère public.

=> Pas d'irrégularités: Obligation pour le juge d'apurer l'esble des comptes. Le ministère public transmet au président de la formation de jugement qui prononce soit une ordonnance de décharge, soit un rapport complémentaire s'il a encore des doutes. Ce rapport sera transmis au ministère public qui rendra des ccl. Si tjs pas d'irrégularités constatées ds les ccl, le président de la formation est contraint de prononcer l'ordonnance de jgt.

¤ Conservation de l'esble des procédures applicables au jgt des comptes ms suppression du double arrêt: La C. des comptes se prononce publiquement et définitivement sur les comptes.

C) La réforme à venir:

- Plusieurs projets de réformes:¤ Suppression de la CDBF et transfert des cptences à la C. des comptes. Les

ordonnateurs seraient intégrés au jgt des comptes, ce qui serait logique. ¤ Extension des cptences non juridictionnelles de la C. des comptes (contrôle

organique, évaluation des politiques publiques, certification des comptes…).¤ Changer d'optique en supprimant le caractère objectif du contrôle des comptes

pr mettre en place 1 système visant à sanctionner les négligences du comptable ayant provoqué l'irrégularité. On jugerait davantage le comptable que les comptes.

=> Suppose la suppression des arrêts de décharge et de quitus ms pas de la procédure posée par loi 28/10/2008.

§3: L'exécution des arrêts:

- Les arrêts rendus n'ont d'effets qu'une fois notifiés au comptable. Egalement envoyé au ministre des finances & à celui de tutelle.

A) La question de la consistance des débets:

- Obligation faite au comptable de rembourser sur ses propres deniers le préjudice causé à l'organisme public en raison d'un défaut de vigilance ds le recouvrement d'une recette ou ds le paiement irrégulier d'une dépense.

¤ Débet = somme principale (dont le comptable a été reconnu débiteur) + intérêts.

=> Intérêts st fixés par la loi. Le comptable ne pt dc pas y échapper par une décision des juges des comptes. Pas de distinction entre le comptable de bonne foi & celui de mauvaise fois. Soumission à la règle de droit commun.

¤ Si le comptable obtient 1 remise gracieuse sur son débet, le juge aura l'obligation de prononcer et d'apurer le débet et les intérêts afférents.

B) L'apurement des débets:

- Le comptable doit s'acquitter du débet auprès de la TG des créances spéciales du Trésor. Si paiement pas spontané, le débet pt être recouvré d'office.

¤ Recouvrement s'effectue en 1er sur le cautionnement constitué par le comptable à son entrée en fonction. Si insuffisant pour payer tt le débet, reste du recouvrement se fait par 1 notif à l'assoc. fçaise de cautionnement mutuel à laquelle le comptable est inscrit.

¤ Celle-ci s'acquittera de la somme et sera subrogée ds les droits des organismes publics qu'elle a remboursés.

¤ Si insuffisance des mécanismes pr recouvrer tt le débet, le recouvrement se fait sur les biens personnels du comptable (biens meubles, saisie sur salaires, hypothèques..). Possible aussi sur les biens de l'époux.

C) Les procédures d'exception:

- Art. 60-9, loi 23/02/1963: Possibilité pr les comptables de demander 1 remise gracieuse totale ou partielle auprès du ministre des finances.

¤ Le montant du débet pt être difficilement supportable pr un particulier. Idée d'atténuer ces effets à un niveau socialement supportable.

¤ On contrebalance le caractère objectif du jugement (resp engagée dès que manquement ou défaut de contrôle, mm si le comptable était de bonne foi)

- Large usage de la remise gracieuse par le ministre. Critère svt décisif est l'obéissance du comptable aux directives du ministère.

¤ En principe, la remise n'est accordée qu'après la mise en débet ms, ds la pratique, récurrent que la remise soit prononcée préalablement. Cela contrait la Cour a constitué le comptable en débet & à fixer le fixer à 0.

¤ Procédé de la remise très critiqué car remet en cause l'office du juge & semble peu conforme au droit européen. Reliquat de la justice retenue avec le système de ministre-juge.

CHAPITRE 5: LE JUGEMENT DES COMPTABILITÉS DE FAIT.

- Cptence du juge des comptes est d'ordre public. Il doit dc connaitre de ts les actes comptables, quel que soit leur auteur (comptable institué ou pas ms aussi celui de fait).

¤ Gestion de fait = Existence d'une irrégularité que rien, même pas les circonstances exceptionnelles, ne pt justifier.

=> Mise en œuvre de la procédure des comptables de fait pr rétablir la légalité comptable en assujettissant le gestionnaire de fait aux mm obligations que celles pesant sur le comptable public. Le juge des comptes pt engager la resp perso et pécuniaire du gestionnaire de fait ds les mm conditions que pr 1 comptable public.

- Jugement des comptables de fait se fait en deux étapes:¤ Constitution d'une gestion de fait. Cptence du juge financier. ¤ Le commettant doit être préalablement déclaré comptable de fait par le juge

financier pr l'obliger à compter devant la C. des comptes.

SECTION I: LA CONSTITUTION D'UNE GESTION DE FAIT.

A) Les personnes susceptibles d'être déclarées gestionnaires de fait:

- Pt être déclaré (slt par le juge des comptes) comptable de fait tte pers. physique ou morale qui manie les deniers publics sans en avoir la qualité. Cela recouvre plusieurs hypothèses distinctes:

¤ "Maniement de brève main " : Concerne celui qui effectue les opérations matérielles de la GF. Le seul maniement de fonds publics ne suffit pas pr caractériser la GF, il faut également que le comptable ait eu connaissance des irrégularités.

¤ " Maniement de longue main": Concerne celui a donné des ordres d'agir ou, au contraire, a couvert de son autorité les agissements irréguliers.

=> L'intéressé doit dc disposer d'1 autorité hiérarchique suffisante. Sera déclaré comptable de fait s'il était en capacité d'empêcher ou de faire cesser ces irrégularités et qu'il ne l'a pas fait.

- Appréciation in concreto selon les actions de chacun ms aussi leurs rapports hiérarchiques. Ainsi, les simples exécutants sans initiative ayant reçu des ordres hiérarchiques n'auront pas à compter devant la Cour.

¤ Seront également considérés comme GF ceux qui ont toléré cette comptabilité, mm s'il n'en st pas à l'origine. Concerne très svt les ordonnateurs, y compris les ministres dont la responsabilité particulière ne fait pas obstacle à l'application des dispositions relatives à la gestion de fait.

=> Cpdt, il faut que la décision soit détachable d'un acte de gouvernement pr que le ministre compte devant la C. des comptes, ce qui est très rare.

¤ St également concernés les comptables patents qui ont participé, connu, toléré des opérations irrégulières ou même ont manié des deniers publics sans en avoir pr autant la cptence.

¤ Idem pr les régisseurs si non-respect des attributions et limites déterminées par l'acte institutif de régie ou s'ils ont connu ou toléré des agissements irréguliers.

=> Cpdt resp engagée que si les régisseurs ont directement commis des irrégularités, faute de quoi c'est le comptable assignataire qui sera considéré comme gestionnaire de fait pour défaut de surveillance.

- Le GF pt être également reconnue pr les personnes morales. Cpdt, le + souvent, le juge lie la pers morale & ses dirigeants, afin d'assurer la récupération des sommes irrégulières & pr sanctionner les comportements irréguliers.

§2: Les éléments constitutifs d'une gestion de fait.

- Art. 60-9, loi 23/02/1963: Deux hypothèses: => Ingérence ds le recouvrement de recettes destinées à un organisme public.=> Réception ou maniement de fonds & valeurs irrégulièrement extraits de la

caisse du comptable public.

A) La perception irrégulière de recettes publiques:

- 1ere hypothèse de GF: quand 1 pers a perçu en lieu et place du comptable public compétent des recettes affectées à 1 organisme public.

¤ Absence, insuf. ou illégalité de titre/mandat pr procéder à ces opérations.¤ Juge s'assure que les fonds en cause étaient bien destinés à la caisse d'un

comptable public. Il faut déterminer l'intention réelle des parties versantes.

- Ne pas confondre gestion de fait & corruption. ¤ Corruption = 1 fournisseur de l'adm verse 1 somme d'argent à 1 agent public pr

obtenir 1 avantage.=> Ces fonds ne st pas destinés à 1 caisse publique, donc aucune GF.

B) La détention ou le maniement de fonds & valeurs irrégulièrement extraits de la caisse d'un comptable public:

- GF caractérisée dès que l'extraction de fonds et valeurs a été faite par un faux constaté par le juge pénal. Juge des comptes ne pt que conclure à l'irrégularité & dc à la GF.

¤ Pt être un ordre régulier d'un ordonnateur de procéder à une dépense irrégulière (service non fait; décalage entre le service réellement fait & l'ordre de paiement…). Ordre est fictif par son objet ou par son destinataire.

- On a 1 GF tant pr maniement de fonds publics que par simple conservation ou détention (sans utilisation) de fonds publics.

SECTION II: LA DÉCLARATION DE GESTION DE FAIT.

- Deux étapes:=> La saisine préalable du juge.=> La déclaration de gestion de fait proprement dite.

§1: La saisine du juge et, le cas échéant, la déclaration de non-lieu.

- Depuis 2008, seul le ministère public a l'initiative de déclarer la gestion de fait. ¤ Obligation de déférer à la Cour en cas de demande de diverses autorités

(ministre des finances ou de tutelle; préfet de région; CT…). Simple possibilité si l'information d'une GF présumée se fait par 1 particulier.

- Même procédure que dans le contrôle des comptes: saisine d'un rapporteur qui remet un rapport au ministère public chargé de rédiger ses conclusions et de requérir ou non devant la formation de jugement.

- Les différentes hypothèses qui s'offrent à la formation de jugement, selon les ccl du ministère public:

¤ Pas de fait constitutifs d'une GF.¤ Une GF régularisée depuis, ce qui entraine sa disparition rétroactive.¤ Non-lieu à GF sans reversement au vu de la faiblesse des sommes en jeu, de

l'attitude du comptable & de la cessation des irrégularités. ¤ CE, 2000, Labor Métal: Obligation de prononcer 1 non-lieu systématique en

cas de violation du principe d'impartialité. En l'espèce, l'affaire, avant d'être jugée, avait été mentionnée dans le rapport public annuel (document public réputé avoir été rendu au nom de l'esble de l'institution, d'où impossibilité de changer de formation de jugement…

§2: La déclaration de gestion de fait.

- Charge de la preuve incombe à la personne qui a saisi le ministère public pr une GF. ¤ Jusqu'en 2008, application règle du double arrêt. Après la désignation ds 1

arrêt provisoire de ttes les personnes suspectées d'une gestion de fait, entame d'un contradictoire où les pers mises en cause pouvaient présenter leurs arguments. Permettait d'inclure ou d'exclure des gens de la GF avt que l'arrêt définitif est prononcé.

=> Déclaration définitive ne pouvait concerner que des personne ayant été reconnues provisoirement comptable de fait. Celles-ci devaient compter devant la Cour.

=> Qd on ne pouvait pas délimiter la part respective incombant à chacun, possibilité de la C. de déclarer ces pers solidairement et conjointement comptable de fait.

¤ Après 2008 & la suppression du double arrêt, un seul arrêt est rendu en audience

public, à l'initiative du ministère public.

=> Juge doit surseoir à statuer pr étendre le périmètre de la gestion de fait à

d'autres personnes & demander en ce sens un réquisitoire supplétif.

=> La déclaration déf confère au comptable mis en cause 1 délai pr produire un

compte qui sera analysé par le juge financier. Possibilité d'amendes si le comptable ne produit

pas le compte demandé dans le délai imparti. La C. pt également demander au préfet de désigner

1 commis d'office chargé de dresser les comptes en lieu et place du comptable défaillant.

SECTION III: LE RÉTABLISSEMENT DES COMPTES.

- Deux objectifs:¤ Rétablir la régularité des comptes en réintégrant les sommes qui avaient été

irrégulièrement extraites.¤ Sanctionner cette comptabilité sur le fondement de la violation séparation

comptable / ordonnateur. - Procédure se découpe en plusieurs phases au terme desquelles un arrêt est rendu

¤Production des comptes selon des modalités un peu allégées par rapport à la gestion patente des comptes.

¤Reconnaissance d'utilité publique des dépenses par la validation de l'organe délibérant. Contraint le juge à valider et dc à régulariser certaines dépenses, d'où atténuation du débet encouru.

¤Fixation de la ligne de compte: soustraction au total des recettes des dépenses régulières et déclarées d'utilité publique. Solde qui demeure est le montant du débet à la charge du comptable.

¤ Prononcé éventuel d'une amende.