Compétitivité, innovation et services publics marchands

COMPÉTITIVITÉ, INNOVATION ET SERVICES PUBLICSMARCHANDS Céline Merlin-Brogniart De Boeck Supérieur | Innovations 2007/1 - n° 25pages 205 à 222

ISSN 1267-4982

Article disponible en ligne à l'adresse:

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Pour citer cet article :

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Merlin-Brogniart Céline, « Compétitivité, innovation et services publics marchands »,

Innovations, 2007/1 n° 25, p. 205-222. DOI : 10.3917/inno.025.0205

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n° 25 – innovations 2007/1 205

COMPÉTITIVITÉ, INNOVATIONET SERVICES PUBLICS

MARCHANDSCéline MERLIN-BROGNIART

CLERSI / IFRESIUniversité de Lille I

[email protected]

Les services publics marchands en réseaux, ont pu obtenir, grâce à leur statut,un processus d’innovation ainsi que des déterminants de l’innovation parti-culiers. Avec la globalisation de la société et les politiques de déréglementa-tion, leur capacité d’adaptation constitue un enjeu pour assurer leur pérennité.Ainsi, l’évolution de l’environnement de ces activités a conduit ces organismesà revoir leur processus d’innovation, à en modifier l’organisation, voire à créerdes innovations permettant de concilier les missions de service public avec lesimpératifs de rentabilité. Afin d’analyser l’évolution de la production d’inno-vation de ces activités, notre première section s’attache à identifier l’influencedu statut de service public sur le processus d’innovation, la seconde sectionanalyse l’impact des changements d’environnement des services publics surleur processus d’innovation, enfin, notre troisième section expose le rôle desnouvelles contraintes des services publics comme déterminant de l’innovationavec l’étude des innovations de compromis.

LES SERVICES PUBLICS MARCHANDS : UN CADRE PARTICULIER POUR LA PRODUCTION D’INNOVATION ?

Les services publics marchands ont été utilisés pour promouvoir la politiqueéconomique des pays. En Europe, ces services sont devenus les fers de lancede la reconstruction des économies nationales (de Foucauld, 1995). Cecadre privilégié a pu faciliter la production d’innovation. En effet, les servi-ces publics marchands en réseaux, grâce à leur statut ou à leur situation dequasi-monopole, ont été dans une certaine mesure préservés de la pressionde la concurrence. Par ailleurs, l’État a pu, par le contrôle de ces activités,

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encourager le développement de l’infrastructure nécessaire au développementéconomique dans la mesure où certaines de ces infrastructures étaient alorsdéficientes (réseaux de chemin de fer, téléphone, etc.). C’est ainsi que le gou-vernement a incité le service public France Télécom à développer les infras-tructures aux particuliers. La stratégie d’innovation de ces services publics aelle-même été en partie liée aux priorités de l’État. La Poste, par exemple,« s’est montrée “bon” partenaire des industriels tant qu’elle était une admi-nistration, elle n’a fait que lentement émerger une réflexion stratégique sur lesaxes de recherche propres à ses activités et à son environnement de servicepublic » (Hlavacek et al., 1997, p. 5).

L’influence de l’État

Ces services ont pendant longtemps été utilisés dans la mise en place degrands projets nationaux. Ils ont servi comme vecteur de diffusion des tech-nologies, l’activité de ces entreprises devant entraîner les industriels dans unedynamique de croissance. La recherche à La Poste a par exemple, « connu uneévolution comparable à celle de nombreuses entreprises publiques : plutôtdestinée à soutenir le moral interne à coups de réussites technologiques ou àconcrétiser l’aide à l’industrie française », P. Hlavacek et al. (1997, p. 5).

Selon S. Dickel (1997), l’organisation traditionnelle des services publics enréseaux en France a souvent été structurée autour de la technologie et des in-génieurs. Par conséquent, l’organisation de la recherche de ces activités a suivice schéma industriel avec la création de grands centres de recherche scientifi-que et technique insérés dans ces entreprises mais physiquement indépendantsdes autres services de l’entreprise. Dans ces centres, les chercheurs, ayant unprofil d’ingénieur ou de technicien, s’attachent à la conception et au dévelop-pement d’équipements et de nouveaux procédés industriels nécessaires à laprestation de service. Cette structure a permis à ces activités d’être à l’originede nombreux projets de recherche de long terme tels que le TGV, les télé-communications, etc.

Les dirigeants des services publics décident de l’étendue publique à don-ner aux prestations potentiellement publiques. Ils ont un pouvoir discrétion-naire dans la mise en œuvre des missions de service public. Ils choisissent lepérimètre des zones à desservir, le contour des catégories d’usagers à favoriser,les prestations de base. Ces modalités de la prestation sont susceptibles d’êtreinfluencées par le gouvernement.

Les relations État-entreprises étant fréquentes, l’État a pu influencer les tra-jectoires d’innovation de ces services publics. Aujourd’hui, la plupart desentreprises de réseau sont complètement autonomes et doivent gérer une con-currence grandissante. Cependant, la relation avec le gouvernement existe

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encore. Les services publics marchands en réseaux dispensent toujours desmissions de services publics au quotidien. Les contrats de Plan avec l’État in-diquent quelles trajectoires d’innovation les services publics comptent suivre.Le gouvernement peut également, par ses recommandations, influencer l’in-novation des services publics pour des missions plus ponctuelles. Par exem-ple, les bornes internet de La Poste (bornes Cyberposte) proviennent d’uneinjonction du politique.

Aujourd’hui encore, ces interventions du gouvernement stimulent l’inno-vation dans la mesure où les services publics font preuve de créativité dansl’adaptation de nouvelles prestations de service relatives à ces missions. Par cespossibilités d’intervention, l’État représente un déterminant de l’innovationencore non négligeable dans les services publics.

Ce statut de service public et les relations privilégiées avec l’État ont déve-loppé certaines spécificités des entreprises de réseau face au processus d’inno-vation. En particulier, la notion de risque et d’appropriation de l’innovationest différente dans la mesure où les acteurs participant à la prestation de ser-vice sont spécifiques au statut de l’entreprise.

Une conception du risque parfois différente

Le statut public et les rapports privilégiés qu’entretiennent les services publicsavec l’État peuvent aussi avoir une influence sur les trajectoires d’innovationpar l’atténuation de la prise de risque qu’elle engendre. Inversement, l’enver-gure du marché et la taille de l’entreprise peuvent renforcer cette prise de risque.

Si le développement de toute innovation suppose la prise d’un risque parl’entrepreneur : pour que l’innovation soit rentable, son retour sur investis-sement doit au moins être réalisé ; ce risque semble en partie limité dans ledomaine public dans la mesure où une partie des financements sont publics.Dans le cas des services publics en réseaux, l’État intervient peu, voire pas dutout par des subventions. Néanmoins, l’État actionnaire a pu être considérécomme un filet de sécurité induisant des logiques dépensières : la prise de risquedes entreprises dans la production d’innovation a pu aboutir à lancer certainsprojets qui ne seraient peut-être pas acceptés, pour des contraintes budgétai-res, dans d’autres entreprises.

Avec le développement de la concurrence, le problème du risque relatif àl’innovation reprend toute son importance. Plus encore, pour le cas des ser-vices publics, les risques liés à l’innovation prennent une autre envergure.

Risque : un problème de taille

Les services publics marchands en réseaux sont souvent des entreprises degrande taille. Cette spécificité peut avoir deux effets contraires. Elle peut être

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à l’origine d’un risque supplémentaire rendant l’entreprise plus vigilante surses choix techniques et sociaux ou au contraire avoir un effet bénéfique dansle développement des projets. Tout dépend du type d’innovation envisagée etdu poids de cette innovation dans l’entreprise.

S’il s’agit d’une innovation incrémentale ou locale, la taille de l’entrepriseréduit le risque associé à cette innovation. En effet, si l’innovation est malacceptée une fois mise en place, ou si elle ne trouve pas les débouchés atten-dus, l’investissement réalisé pour cette innovation sera amorti en tout ou par-tie par le reste de l’activité de l’entreprise. De plus, dans une grande entreprisedans laquelle il n’existe pas de procédures particulières dans l’acceptation etla mise en place des projets, il est plus fréquent que des projets risqués soientautorisés alors qu’ils ne le seraient pas dans une entreprise possédant des règlesd’acceptation de projet plus stricte. Dans ce cas, la taille de l’entreprise et lesmarges de liberté permises par cette organisation sont à l’origine de cette prisede risque.

S’il s’agit d’innovations relatives à des projets de grande envergure, le ris-que est augmenté par la taille de l’entreprise. Par exemple, pour l’introductiond’innovation concernant l’équipement de l’ensemble de l’entreprise (les logi-ciels et le matériel informatique), le choix de la technologie adoptée ou del’innovation mise en œuvre sera déterminant pour le fonctionnement et laproductivité future de l’entreprise. Le risque lié à l’innovation peut mettre enjeu la pérennité de l’entreprise. Le choix de l’innovation porte non seulementsur la forme de l’innovation mais aussi sur sa trajectoire d’évolution future (est-ce que le standard adopté sera le plus efficient ? Est-ce que la technologie nesera pas vite dépassée ?). L’impossible retour en arrière, dû notamment à l’am-pleur des investissements, augmente le risque attaché à l’innovation.

Les risques sociaux

Dans le domaine public, les conséquences du choix d’une innovation ne s’ar-rêtent pas toujours à l’entreprise. La situation de quasi-monopole de certainsservices publics augmente les risques sociaux liés à l’introduction d’une in-novation (autrement dit, les conséquences sur l’ensemble d’une collectivité).Lorsque le service public a une clientèle captive, les choix de cette entrepriseen matière d’innovation, avec les risques d’irréversibilité technologique quecela comporte, peuvent conditionner le bien-être économique et social de lapopulation pour une période. Pour une fonctionnalité de service, la techno-logie employée, la trajectoire d’innovation choisie, la façon de délivrer le ser-vice, peuvent avoir des impacts sur la qualité ou l’efficacité du service, qui àson tour, influence la qualité de vie de la société. Ces risques sociaux dé-pendent de la capacité de réaction des usagers. En effet, le client des servicespublics marchands en réseaux est rarement complètement captif et possède

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souvent plusieurs visages en fonction de l’identité qu’il met en relief (consom-mateur, citoyen etc.). Dans chacun des cas, l’interface entre le prestataire deservice et le destinataire est régie par une « loi » et un moyen d’interventionparticulier (P. Eiglier, E. Langeard, 1994). Ainsi, si les consommateurs peuventfacilement faire entendre leur voix, une innovation mal acceptée par la po-pulation pourra être facilement renversée. En revanche, s’ils n’ont pas cettepossibilité de réclamer, les mauvais choix en matière d’innovation pourraientse cumuler.

En retour, cette captivité de la demande peut constituer un atout en ma-tière d’innovation. En effet, elle permet de mieux prévoir la demande futureet diminue les risques liés à la mise en place du réseau (les risques d’investis-sement voire d’innovation sont plus limités). Par ailleurs, si avec le développe-ment de la concurrence, les clients des services publics marchands en réseauxsont de moins en moins captifs, la confiance qu’ils continuent à porter enl’opérateur du service public (loyalty au sens de A. Hirschman, 1970) tendraità être propice à la mise en place d’innovations.

La question de l’appropriation et de la diffusion de l’innovation

La question de l’appropriation se pose aussi différemment dans ces activités.En effet, l’appropriation de l’innovation a pu paraître moins stratégique quedans les services privés. L’innovation donne un certain monopole à l’entre-prise au sens où elle permet de capter une clientèle jusqu’à ce que l’innovationsoit imitée ou améliorée par une entreprise concurrente. Les profits futurs del’entreprise dépendent de cette appropriation de l’innovation. Selon L. Soeteet M. Miozzo (1990), l’appropriation de l’innovation dans le cas des servicespublics et sociaux est non permise. L’innovation relèverait du domaine public.Lorsque le service public est en situation de monopole, il peut être moins né-cessaire de protéger l’innovation. Il faut cependant relativiser en distinguantplusieurs cas de figure.

L’État a considéré à certaines époques, notamment après la seconde guerremondiale, que les services publics devaient en partie servir à favoriser l’innova-tion afin d’aider le pays à se reconstruire. Cette stratégie réside dans la diffusionde l’innovation auprès des firmes nationales. L’appropriation des innovationspar le biais de brevets ou d’autres moyens, serait donc en contradiction aveccette stratégie, dans la mesure où « en imposant ces droits exclusifs, le brevetrestreint de fait l’usage de la connaissance et son exploitation par ceux quien auraient éventuellement bénéficié si cette connaissance avait été libre »(Foray, 2000, p. 85-86). Cependant, il est nécessaire de protéger ces innova-tions par rapport à la concurrence internationale. La stratégie de l’État après la

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seconde guerre mondiale a donc aussi consisté à dynamiser la recherche dansle but de développer des techniques et construire les grands réseaux de ser-vice public avant les pays limitrophes. C’est à cette époque que l’État a lancédes grands programmes, notamment de développement technologique, afind’ouvrir de nouveaux marchés (ex : espace) et favoriser la compétitivité deses entreprises nationales (ex : aéronautique, télécommunications). La recher-che issue du secteur public est alors assimilée au système de recherche publique.Les connaissances publiques produites sont mises à la disposition des entrepri-ses privées plus ou moins gratuitement. Le fait que les services publics aientcollaboré avec les entreprises privées notamment pendant l’après-guerre, a pudévelopper la diffusion du savoir-faire et des innovations, et concourir à lacroissance de ces entreprises. Les services publics ont contribué à la diffusionde l’innovation pas forcément en tant que bien public, mais en coopérant eten développant des partenariats avec les entreprises.

Actuellement, si la logique de concurrence et donc d’appropriation pri-vée de l’innovation est dominante, il arrive parfois que la politique des ser-vices publics en matière de diffusion de l’innovation ait un objectif « civique ».Par exemple, elle a pu être effectuée de manière gratuite. En effet, certainsdirigeants de service public n’ont pas toujours commercialisé des activitésinnovantes (développées dans le cadre de la gestion interne du service), quipourraient s’avérer rentables, car ils considèrent que ces activités ne font paspartie de leur attribution (autrement dit, du cœur de leur métier). C’est lecas de l’entreprise EDF, qui a mis au point des logiciels permettant de simulerle vieillissement des installations (code ASTER) dans la mesure où le statutde l’entreprise serait « incompatible » avec la possibilité de commercialiserce logiciel. Pour ne pas perdre ce savoir-faire, ce logiciel a été diffusé sousla forme d’un logiciel libre (Horn, 2003). Ces cas restent cependant des excep-tions. La tendance stratégique actuelle est plutôt de commercialiser des solu-tions innovantes mises en œuvre pour les besoins internes (ex : à La Poste, lalecture automatique de documents). Ainsi, la question de l’appropriation del’innovation a aujourd’hui la même place que dans le cas des entreprises pri-vées.

Enfin, la diffusion aux particuliers d’innovations externes à l’entreprise(ex : minitel, internet) peut participer des missions de service public (missiond’adaptabilité ou de mutabilité). Par exemple, dans les bureaux de La Poste,les bornes Internet « Cyberposte » avaient pour objectif de diffuser et vulga-riser l’usage d’Internet en le rendant plus accessible aux usagers (Benassi,De la Broise, Fichez, Lamarche, Vanruymbecke, 2001).

Ainsi, il est possible d’identifier plusieurs particularités du processus d’inno-vation liées au cadre public et à l’histoire de ces entreprises. Le tableau sui-vant synthétise ces caractéristiques.

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Tableau 1 – Conséquences des caractéristiques des services publics marchands en réseaux sur la problématique de l’innovation

LES CONSÉQUENCES DU CONTEXTE ACTUEL SUR LE PROCESSUS D’INNOVATION DES SERVICES PUBLICS MARCHANDS EN RÉSEAUX

Dans un contexte de globalisation, les services publics marchands en réseauxsont de plus en plus soumis aux impératifs de compétitivité. Ils doivent gérerune concurrence qui dépasse le cadre national, adapter leurs prestations de ser-vice aux directives européennes, tout en continuant de répondre aux directionssociales proposées par le gouvernement. Leur système d’innovation est un outilde réaction face aux évolutions de leur environnement et aux nouvelles con-traintes qui y sont attachées. Avec l’évolution de leur marché et de leur statut,le processus d’innovation de ces activités se modifie. Afin de repérer ces chan-gements, voyons d’abord quelle est la nature de ces évolutions et leurs consé-quences sur le processus d’innovation.

Particularité des services publics

Conséquences sur l’innovation

Acteurs/Déterminants de l’innovation

Influence de l’État : L’État utilise parfois le service public comme un instrument de politique industrielle et technologique. Certains choix en matière de trajectoire d’innovation sont orientés par l’État (recherche de réussite technologique, de rationalisation économique, introduction du marketing).Influence des instances européennes : L’instauration de règles de concurrence peut conduire ces entreprises à innover.

Risque Organisation en réseaux souvent nationaux :- risques économiques pour les innovations d’envergure,- impacts socio-économiques de l’innovation importants,- risques relatifs à l’innovation parfois atténués en interne par l'importance de la structure.

Diffusion, appropriation - imitation/ diffusion de l’innovation parfois facilitée.- L’État propose, avec ou sans aide, au nom des missions de service public, la diffusion de certaines innovations (ex : Internet). - principe de mutabilité prévoit d’intégrer les innovations élaborées à l’extérieur (NTIC…). - politique de brevet/appropriation de l’innovation parfois différente (ex. : EDF et logiciel libre).

Freins - principe d’égalité, de désintéressement parfois en décalage avec la réalité du service.- organisation « bureaucratique »/freins humains pour certaines innovations.

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L’évolution de l’offre et de la demande de services publics

Si l’utilisateur du service public comporte différentes facettes en fonction dela relation qu’il entretient avec le service public (P. Eiglier, E. Langeard, 1994),il est devenu avec le temps, pour la plupart des services publics, un véritableclient (De Quatrebarbes, 1996) qui demande davantage de services complexeset individualisés en fonction de ses besoins. Cette demande de personnalisa-tion et de différenciation du service pousse les services en réseaux à accorderdavantage d’attention à la qualité et au prix des services aux particuliers. Cettedemande de personnalisation modifie la relation usager-prestataire. Les servicesen réseaux développent la clientélisation du grand public ainsi que leur fonc-tion marketing, en proposant des services plus individualisés. On est passé dela consommation de masse à l’individualisation de la prestation du service(Bressand et Nicolaïdis, 1988). Durant cette période, beaucoup de prestationsde service évoluent vers des assemblages de services, notamment par le biaisde techniques d’association et de dissociation. Les « produits » paraissent doncindividualisés (aux yeux des acheteurs) mais toujours sur un principe de pro-duction de masse (Zarifian, 2002).

Avec la diversification des produits et des services, cette organisation a con-duit à de nombreux dysfonctionnements liés notamment à un manque d’adap-tabilité et à des problèmes de coordination. Or, le modèle de l’ingénieur, quia fréquemment induit la création de structures de recherche et d’innovationsspécialisées et formelles proches de celles des activités industrielles, n’est plusforcément adapté à ces nouveaux modes de prestations de service individualisés.

Du côté de l’offre, le mouvement de dérégulation des services publics apparudans les années 1980, qui repose sur une conception de la société selon laquellela concurrence apparaît comme un facteur de compétitivité bénéfique pour lesconsommateurs, a aussi introduit de nouvelles contraintes pour les servicespublics.

Ce mouvement vient accentuer la rationalisation économique des servi-ces publics (commencée en France avec le rapport Nora en 1967 1). En effet,l’aiguillon de la concurrence est un moyen de développer l’innovation etd’éviter les phénomènes bureaucratiques (abus de pouvoir, sureffectifs, mono-pole paresseux) ainsi que la mauvaise gestion des ressources (duplication descoûts, surinvestissement poussé par les ingénieurs de la technologie sans grandeconsidération pour les usages et pour la viabilité). Ces comportements n’allaient

1. Le rapport Nora (1967) en recherchant la rationalisation économique des services publics,prône la nécessité d’assurer la transparence des coûts (pour vérifier la rentabilité de l’activité et larecherche d’économie de moyens. Elle passe par l’application de méthodes empruntées au secteurprivé, comme par exemple, l’emprunt au management privé de méthodes de gestion).

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pas dans les sens de l’amélioration de l’efficacité économique. La déréglemen-tation s’est traduite par des dé-péréquations tarifaires, la séparation comptabledes activités, l’arrêt des subventions croisées ou encore l’évolution du statutdes organismes par l’ouverture du capital des entreprises (ex : GDF, EDF), l’ex-tension des gestions déléguées (ex : la gestion des réseaux d’eau), ainsi que laséparation de certaines activités (ex : La Poste et France Télécom). La dérégle-mentation et la recherche de compétitivité tendent à pousser les entreprisesà se débarrasser des segments de clientèle les moins rentables et donc des clientsles moins solvables. D’où l’établissement d’un service universel reposant sur undroit d’usage minimum de ces services à des tarifs abordables. Cette dérégle-mentation a des conséquences sur la prestation de services publics. En France,dans la logique de construction européenne, on assiste, à côté d’une person-nalisation de la prestation, à une réduction de l’offre de service public. Eneffet, l’harmonisation des législations conduit à prendre comme niveau de ré-férence des niveaux relativement faibles, selon une logique « du plus petitcommun dénominateur multiple » (Saussois, 2000).

Cette évolution de l’environnement des services publics se ressent égale-ment dans la gestion interne des services en réseaux et en particulier dans ledécalage entre l’image « technologique » du service public comme référentet l’évolution de l’activité du service public. A. David évoque, en 1997, dansle cas de la RATP, l’existence de trois crises de la modernisation du servicepublic : une crise culturelle et politique (constituée par le mauvais fonction-nement de l’organisation de l’entreprise et des procédures trop bureaucrati-ques), une crise stratégique (l’entreprise ne serait pas pilotée), et une crise del’action définie par la contradiction entre les activités de l’entreprise, ici laRATP et ses missions. Ces crises, communes à d’autres services publics en ré-seaux, se répercutent sur la recherche et l’innovation. Ainsi, « l’absence de défitechnologique, économique ou scientifique rend moins pertinent le recoursaux valeurs fondamentales qu’ont été pour EDF la science, le progrès ou le dé-veloppement, la mobilisation doit puiser ses ressources dans un autre registre.Mais lequel ? » (Trinh et Wieviorka, 1989, p. 208).

Par ailleurs, cette évolution de l’offre et de la demande des services publicsa introduit des tensions dans la relation de service au quotidien. Les servicesen réseaux comportaient déjà une source de conflit dès l’origine entre com-pétitivité économique et solidarité sociale dans la mesure où les clients sontà la fois des entreprises et des particuliers (Matheu, 2002). Cette tensions’étend avec la demande d’individualisation des usagers des services en réseaux.En effet, dans une situation de monopole, la logique marchande (de type for-diste) et la logique de service public (une logique de redistribution) pouvaients’accorder. L’accès (de type égalitaire) concernait essentiellement des servicesde base standardisés. Le développement de cette logique commerciale a des

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effets déstabilisants sur la relation entre les prestataires de services (par l’inter-médiaire des agents de contact) et les usagers dans la mesure où les nouvellesnormes d’entreprise et les normes de service public ne sont plus coordonnées(Brenac, 1997 ; Teissier, 1997 ; Cartier, 2003). Par ailleurs, l’avancée des logi-ques marchandes et commerciales et la banalisation progressive de la dimen-sion civique contribuent à brouiller la frontière entre service privé et servicepublic (Warin, 1997 ; Laufer, 1995).

Conséquences de ces évolutions sur le processus d’innovation

Face à ces évolutions, l’innovation est un outil d’adaptation et de réaction in-troduit naturellement par les entreprises en réponse à la concurrence. Ainsila volonté d’obtenir une plus grande rentabilité se répercute sur le processusd’innovation des services publics marchands en réseaux. En particulier, cesactivités suivent de plus en plus les règles de la recherche privée.

Pendant longtemps, les services publics en réseaux ont accueilli de nom-breux chercheurs notamment dans le domaine scientifique et technologique,et financé de nombreuses recherches scientifiques, ce qui s’explique par lepoids de l’infrastructure technique qu’il a fallu mettre en place, ainsi que lamatérialité du service (ex : réseau de transport pour le chemin de fer ; réseaude communication, machine de tri pour La Poste, etc.). Ce modèle d’innova-tion, que l’on peut qualifier de modèle de l’ingénieur, s’efface progressivementau profit d’un modèle d’innovation orienté service, dans lequel la rechercheappliquée, l’interaction entre acteurs et la cohérence des projets entre les be-soins des acteurs et les départements de recherche prennent plus d’importance(cf. encadré n° 1). Dans ce nouveau modèle, on observe, pour le cas de LaPoste, une certaine diminution du nombre de chercheurs scientifiques et uneaugmentation du nombre de chercheurs en sciences sociales et en techno-logies appliquées (principalement nouvelles technologies, programmateurs etconfiguration). Si les projets de long terme existent encore, les projets retenussont souvent de court terme et directement opérationnels. Le dépôt de brevetest toujours réalisé pour les innovations techniques mais le recours au dépôtde marques est de plus en plus utilisé. Les domaines de recherche sont recon-sidérés et souvent recentrés sur le métier de base. Le recours aux prestatairesextérieurs devient plus fréquent sur des compétences annexes. Par ailleurs,avec la complexification des prestations de services, les domaines de recher-che sociale et les développements marketing sont davantage sollicités. La re-cherche d’une plus grande rentabilité entraîne une rationalisation des projetsen nombre et en objectifs. On assiste à la diminution du poids relatif de la re-cherche pure au profit de la recherche appliquée. En effet, les projets de recher-

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che sont plus ciblés et ne sont pas acceptés s’ils ne correspondent pas à unedemande bien identifiée. L’identification des possibilités d’application d’uneinnovation se pose dès le début des projets.

Encadré 1 : L’évolution du processus d’innovation à La Poste

Le principal département de recherche reconnu à La poste a été pendant longtempsle SRTP (Service de Recherche Technique de La Poste). Ce service relève du mo-dèle de l’ingénieur associé à l’origine à la logique industrielle. Cette structure com-prend essentiellement des qualifications techniques (experts, techniciens). Ce centresuivait à l’origine un processus d’innovation relativement linéaire, c’est-à-dire queles projets techniques étaient menés de la conception à leur réalisation par les ex-perts du centre.A La Poste, comme dans d’autres entreprises publiques, les années 1990 ont marquéun tournant dans l’évolution de la recherche. On est passé progressivement d’une re-cherche de type public imprégnée par la politique industrielle et dirigée vers des par-tenariats avec les industriels, à une recherche de type entreprise, à l’écoute des marchés.La remise en question de l’organisation de type ingénieur à La Poste s’est traduite parl’évolution de l’organisation des services techniques traditionnels, par la réorienta-tion des missions du centre technique de La Poste, ou encore par l’évolution du pro-cessus linéaire de l’innovation vers une organisation de l’innovation interactive etde nouveaux dispositifs à finalité client.De nouveaux modes d’organisation de l’innovation ont par ailleurs été créés, avecune entité dédiée aux e-services (la DIDES). Le pilotage de l’innovation a été davan-tage centralisé avec des Directions de métiers initiatrices d’innovations.Il est possible d’identifier plusieurs évolutions de la recherche indiquant une périodede changement de logique.- Le champ de la recherche s’étend vers des thèmes socio-économiques. La rechercheen sciences sociales a toujours plus ou moins existé (travaux de l’IREPP, Institut derecherches et prospective postales), mais elle s’est progressivement accentuée avecnotamment la création d’une Mission de la Recherche. La recherche de naturetechnique est réorientée vers de la recherche formalisée au sein de programmes derecherche et de développement de projet. - La stratégie d’innovation consiste à faire évoluer la place que l’entreprise détientsur le marché, en termes d’avance par rapport aux concurrents, en mettant l’accentsur les innovations résolument orientées vers le client. - La réorientation de la recherche du SRTP consiste à intégrer la recherche etl’innovation dans des programmes qui soient soutenus par les clients internes de LaPoste (notamment les directions de métier de l’entreprise). Cette réorientation dela recherche tend à développer l’interactivité entre le centre de recherche et lescommanditaires de la recherche. L’orientation de la recherche comprend aussi l’iden-tification de domaines stratégiques (ex : la cryptographie, les cartes à puce) et la con-servation d’une capacité d’expertise interne. - Le SRTP comporte toujours une orientation innovation et R&D, mais celle-ci estbeaucoup moins affirmée qu’auparavant. Le choix des priorités de recherche dépenddes besoins exprimés par les différents métiers, mais aussi des thèmes considéréscomme stratégiques par l’entreprise, ainsi que des solutions qui existent déjà sur lemarché. Il s’agit autrement dit de réduire le nombre de recherches menées sans

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acheteur potentiel du projet, c’est-à-dire sans que le projet soit validé et soutenu parun commanditaire. Cette mesure permet d’éviter d’investir du temps dans de la re-cherche qui ne trouverait pas d’application directe pour l’entreprise. Le taux de réus-site dans l’application des nouveaux procédés ou produits est plus élevé puisque lesprojets sont contractualisés avec des objectifs précis, et la relation avec les départe-ments de métiers est plus soutenue. Ce mode d’organisation réduit cependant lacréativité des chercheurs du centre en limitant leur degré de liberté. Ce système peutaussi conduire à réduire les projets de long terme souvent coûteux en investissement.Ce changement de l’organisation de l’innovation répond davantage à une logiquede service. Le processus d’innovation de ce service suit maintenant un modèle plusinteractif avec les Directions de métier. Les nombreuses interactions potentielle-ment à l’œuvre dans un processus d’innovation peuvent être illustrées par le modèlede liaison en chaîne de S. Kline et N. Rosenberg (1986).

Source : C. Merlin-Brogniart (2004) 2

DES CONTRAINTES CRÉATRICES D’INNOVATION

Si la concurrence s’avère être un stimulant efficace pour améliorer la produc-tivité des activités, elle peut aussi conduire à appauvrir les missions de servicepublic. En effet, si les clients n’expriment pas leur mécontentement et que lesclients les plus aisés se tournent vers les prestataires privés, le service public sedégrade et conduit à un service public à deux vitesses (Hirschman, 1970).Néanmoins, à côté des innovations courantes destinées au marché concur-rentiel, les services publics sont amenés à réfléchir à des moyens de répondreaux nouvelles attentes des clients tout en délivrant leurs missions de servicepublic de manière rentable. Il est ainsi possible de repérer une « forme » d’in-novation particulière, que nous qualifions « d’innovation de compromis »,composée de solutions institutionnelles, organisationnelles, de service ou en-core relationnelles permettant une conciliation entre la poursuite des missionsde service public tout en respectant les impératifs de rentabilité de l’entreprise.Ces changements s’accompagnent d’une évolution de la culture de l’entreprisequi n’est pas exempte de tensions pour le personnel en contact. Ainsi, c’estau quotidien que ces activités conjuguent rentabilité et missions de servicepublic.

2. Les exemples choisis dans cet article ont été obtenus à partir d’enquêtes qualitatives menéesdans différentes unités organisationnelles de la Poste considérées comme des acteurs importantsde l’innovation sous ses multiples formes. Dans le cas des innovations civiques et sociales, il s’agitnotamment de la Direction du Service Public de l’Aménagement du territoire. Nos résultats s’ap-puient également sur l’étude de documents de La Poste.

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Caractéristiques des innovations de compromis

Certaines innovations civiques et sociales contribuent à l’amélioration desprestations civiques et sociales mais n’ont pas directement pour objectif deconcilier le monde marchand avec le monde civique (ex : par exemple, à LaPoste, l’ouverture de comptes à zéro euro permettant aux clients démunis depercevoir leurs prestations sociales (RMI, etc.) sans supporter les frais néces-saires à cette ouverture de compte). Elles améliorent la cohésion sociale maisne réduisent pas les surcoûts marchands. Ce sont des prestations de réparation« pure » même si en termes d’image, ces prestations peuvent être bénéfiquespour l’entreprise. Les innovations de compromis (Merlin-Brogniart, 2004) fa-vorisent quant à elles, la coexistence de plusieurs caractéristiques de service(quelles que soient ces caractéristiques) a priori difficilement compatibles dupoint de vue des registres de justification au sens de L. Boltanski et L. Thévenot(1991). Dans le cas présent, elles permettent de concilier les caractéristiquesmarchandes (monde de la valeur) ou industrielles du service (monde du vo-lume), avec les caractéristiques civiques et sociales.

Elles permettent donc d’accorder différents jugements de valeur entre eux.Nous nous attachons ici plus particulièrement à la notion d’accès au réseau(c’est-à-dire à la principale mission des services publics marchands en réseaux).Ainsi, les innovations de compromis auront pour caractéristiques de faciliterl’accès (financier, physique ou cognitif) des clients (ou usagers) aux servicesconsidérés comme fondamentaux, tout en essayant de diminuer les coûts civi-ques et sociaux liés à cet accès. Ces innovations permettent de diminuer cescoûts mais les annulent rarement. Les contraintes de rentabilité, accentuéespar le contexte économique, agissent ici comme le principal déterminant del’innovation.

Ce rôle de l’innovation n’est pas spécifique aux activités de service public.Il se retrouve dans toutes les activités à des degrés divers. Cependant, les in-novations recherchant le compromis entre le monde marchand et civique sontparticulièrement fréquentes dans les services publics. Cette cohabitation descaractéristiques d’usage devient de plus en plus importante avec le renforce-ment de la concurrence.

Type d’innovation et modalités d’efficience

Les solutions relevant des innovations de compromis correspondent à plusieursdémarches de rentabilisation progressive des prestations de service public :

La recherche de partenariats

La présence physique des services publics en réseaux dans les zones peu peu-plées et donc peu rentables relève de la mission initiale d’aménagement du

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territoire. Actuellement, la prise en charge de cette mission est progressive-ment transférée au soin des administrations locales. Les innovations imagi-nées pour limiter les contraintes de rentabilité du service public sont surtoutde type organisationnel. Elles consistent en de nouvelles conventions departenariats et ont pour objectif la diminution des frais de maintien desbureaux et du personnel. Elles portent sur de nouvelles formes de présencedes services publics et constituent en même temps de nouvelles modalités demise en relation du client et du prestataire. Nous pouvons distinguer :

– Les partenariats avec d’autres entreprises publiques (et/ou adminis-trations). Nous pouvons illustrer cette catégorie par les PIMS (Pointd’information multiservice) qui consistent en la centralisation dansun lieu unique (bureaux ou agences locales) d’un certain nombred’activités publiques (EDF-GDF, France Télécom, SNCF, La Poste).

– Des conventions de partenariats sont établies avec les collectivitéslocales. À La Poste, il s’agit des Agences Postales Communales ou in-tercommunales. Ce sont des solutions fondées sur le partage des coûtsliés au maintien d’une agence locale (ex : l’agent est rémunéré par lamairie). Ces solutions permettent de mettre en commun des moyens,d’adapter les horaires, voire d’élargir l’offre de service.

– Les partenariats avec les commerces locaux (épicerie ou autre).Dans le cas de La Poste, ces commerces servent de dépôt pour certainsproduits postaux et permettent de maintenir certains services postauxet financiers. Ces regroupements locaux favorisent le maintien desservices publics à un moindre coût, permettent à certaines entrepriseset commerces privés de rester dans ces zones géographiques et préser-vent les liens relationnels. Ces commerçants sont rémunérés par LaPoste en fonction des prestations réalisées.

Les solutions d’accès à distance

Les services à distance (par ordinateur, machine automatique) sont une solu-tion pour palier la diminution des coûts en personnel et en infrastructure àcondition que les usagers y aient accès (y compris de manière cognitive).Ainsi, à La Poste, certains services permettent la consultation des comptes àdistance (par téléphone, Minitel, Internet). Ces solutions auraient l’incon-vénient d’éliminer la production de cohésion sociale attachée à la relationde service en contact. En effet, dans les services publics, certains usagerscherchent à obtenir des conversations ou des « rapports affectifs » avec lesagents. Nous pouvons assimiler ce genre de prestation à une production decohésion sociale.

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Les solutions tarifaires

Elles reposent essentiellement sur des solutions de techniques tarifaires. Laplus connue est la péréquation tarifaire, calculée afin que les coûts générés parles zones difficilement accessibles soient supportés par les autres zones, et à untarif acceptable. D’autres solutions techniques, sur la base de tarifs sociaux, oude facilités de paiement sont concevables. Dans le cadre de l’ouverture à laconcurrence des services bancaires de La Poste, des propositions sont apparuesrelativement à l’instauration d’un service bancaire universel. On peut envisa-ger que celui-ci permettrait éventuellement de réduire les coûts liés à l’accès.

La re-marchandisation de certaines fonctions de service

Avec la logique de libéralisation des services, les organismes de service publicont tendance à réintégrer certains de leurs services civiques, sociaux ou deproximité dans la gamme des services offerts de manière formelle par l’entre-prise. Contrairement à certaines entreprises qui procèdent à une démarchan-disation de la sphère marchande pour des raisons d’implication éthique ou dedéveloppement durable (Cova, 2004), les services marchands en réseaux, no-tamment lorsqu’ils sont en contact avec le public, tentent quant à eux de« re-marchandiser » certaines prestations délivrées auparavant de manièreinformelle. Cette marchandisation consiste en l’institutionnalisation desprestations de service auparavant réalisées de manière « hors-cadre » 3. Ilpeut s’agir du référencement d’actes dans les fiches de poste des agents. Ceprocessus d’institutionnalisation est une technique innovante pour les servi-ces publics. Il se traduit aussi par la création de nouveaux métiers d’assistance.

Cette re-marchandisation a des conséquences sur la relation de serviceavec l’usager. Elle la déplace d’une relation auparavant affective vers unerelation professionnelle. La relation de service entre les agents et les usagersne doit ainsi pas être trop « domestique » pour que les prestations de serviceoffertes ne se soustraient pas au caractère marchand. En revanche, cette rela-tion doit être suffisamment personnalisée pour tenir compte de l’évolutiondu statut de l’usager en véritable client. Ainsi, l’évolution de la relation deservice amène des tensions entre le monde marchand et le monde civique.

Le développement de service à la personne à valeur ajoutée

Ces services sont en partie assimilables à des services sociaux au sens où ilstentent de remplacer des services autrefois gratuits. Dans le cas de La Poste,

3. Prestations « hors cadre » : prestations effectuées à la discrétion des agents, c’est-à-dire demanière non formalisée et qui ne sont pas comptabilisées dans les missions officielles de servicepublic (Gadrey, Gallouj, Ghillebaert et al., 1997)

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il s’agit, par exemple, des petits services rendus par les facteurs. Il est possiblede rendre certaines de ces prestations payantes et de créer de nouveaux ser-vices sur ce concept de services de proximité. Par exemple, des services detransport de médicament (partenariat pharmacie-La Poste) se sont créésdans certains départements afin de fournir des prestations à domicile auxclients. Il s’agit aussi de services, tels que les services « entrée facteur » et« allô facteur » 4. Contrairement aux solutions précédentes, ces prestationsde services constituent des services à part entière indépendamment de leurscaractéristiques civiques. Ces nouvelles prestations de service sont attachéesà ce qu’on appelle l’accès personnalisé. Ces prestations nouvelles appartien-nent aux innovations de compromis au sens où elles participent des attribu-tions du travail du facteur sans alourdir outre mesure leur productivité, etdonc la rentabilité de l’entreprise.

CONCLUSION

Sous la pression d’une concurrence accrue et avec l’évolution de la notion deservice public, le processus d’innovation des services publics marchands en ré-seaux évolue. En effet, dans cette recherche de nouveaux objectifs, le proces-sus d’innovation mis en place constitue un véritable enjeu. Ces activités onttendance progressivement à rationaliser leur processus de recherche et d’in-novation en privilégiant les projets de court terme ayant une opérationnalitéimmédiate. Ils ne cherchent plus à avoir des projets de long terme dont l’ac-ceptation par le marché ou la réalisation s’avère incertaine. En revanche, cer-taines particularités de leur processus d’innovation associée à leur statut publicdemeurent. Il en est ainsi pour la notion de risque de diffusion et d’appropria-tion de l’innovation. Par ailleurs, l’équilibre recherché entre missions de ser-vice public et contraintes de rentabilité a conduit ces activités à élaborer dessolutions innovantes visant à rendre compatibles les obligations de servicepublic avec les impératifs de rentabilité. Ces innovations constituent une stra-tégie, de la part des organismes de service public, que ce soit un choix délibéréou considéré comme un moindre mal, dans la mesure où ces activités nechoisissent pas leur clientèle. Ces innovations prennent principalement laforme de solutions de type organisationnel d’une part, et relationnel et de ser-vice d’autre part. Avec le développement de la société de service et l’évolu-tion des missions de service public, ces innovations de compromis prennentdavantage de poids au sein du processus d’innovation de ces activités.

4. Le service « entrée facteur » est un badge que l’usager peut poser sur la boîte aux lettres pourindiquer au facteur qu’il désire qu’on lui rende un service à domicile ; « allô facteur » est un ser-vice par téléphone.

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Compétitivité, innovation et services publics marchands

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