Commune de Saran Loiret · 2017-06-06 · 6 PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU CONTROLE 1.1. PRÉSENTATION...

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

Commune de Saran

Loiret

Observations délibérées le 5 novembre 2015

Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune de Saran – 5 novembre 2015 Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire

SOMMAIRE

1. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU CONTROLE ............................................................6 1.1. PRÉSENTATION DE LA COMMUNE DE SARAN ...............................................................6 1.2. DEROULEMENT DE LA PROCEDURE ET THEMES PRIVILEGIES POUR LE DEROULEMENT DU

CONTROLE ...........................................................................................................................7

2. INFORMATION ET GOUVERNANCE FINANCIÈRE, FIABILITÉ DES COMPTES ........7 2.1. LA RÉALISATION DE TRAVAUX EN RÉGIE ......................................................................7 2.2. COHERENCE DES INFORMATIONS COMPTABLES ..........................................................9

2.2.1. Les immobilisations en cours ..........................................................................9 2.2.2. L’état de l’actif .................................................................................................9

2.3. LES REGIES COMPTABLES .........................................................................................9 2.3.1. La méconnaissance du principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable ..................................................................................................................... 10 2.3.2. La nature des recettes susceptibles d’être encaissées par les régies ............ 11 L’ordonnateur a indiqué son intention de préciser la nature des recettes afférentes à chacune des régies évoquées précédemment. ............................................................. 11 2.3.3. L’actualisation des actes constitutifs des régies ............................................ 11 2.3.4. Le contrôle des régies par l’ordonnateur ....................................................... 12

3. EXAMEN DE LA SITUATION FINANCIÈRE ................................................................ 12 3.1. RAPPEL DE LA SITUATION RELEVÉE LORS DU DERNIER CONTRÔLE .............................. 12 3.2. LES PERFORMANCES FINANCIÈRES DE LA COMMUNE ................................................. 13

3.2.1. Une capacité d’autofinancement brute faible ayant tendance à baisser......... 13 3.2.2. Des charges courantes marquées par la prédominance des dépenses de personnel ...................................................................................................................... 18 3.2.3. Un excédent brut de fonctionnement insuffisant et en dégradation ................ 23 3.2.4. La répartition par fonction des dépenses de fonctionnement ......................... 24

3.3. LE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS ................................................................. 25 3.3.1. Une CAF nette positive, inférieure aux valeurs de la strate ........................... 25 3.3.2. Le financement propre disponible .................................................................. 26 3.3.3. Le besoin ou la capacité de financement ....................................................... 26

3.4. LA SITUATION PATRIMONIALE ET BILANCIELLE ............................................................ 27 3.4.1. Le stock de dettes ......................................................................................... 27 3.4.2. Le fonds de roulement ................................................................................... 29 3.4.3. La trésorerie .................................................................................................. 29 3.4.4. Le renouvellement du patrimoine .................................................................. 30

4. EXAMEN DE LA GESTION DU PERSONNEL COMMUNAL ....................................... 31 4.1. ANALYSE DES FRAIS DE PERSONNEL ........................................................................ 31 4.2. EFFECTIFS ET CARACTÉRISTIQUES DES AGENTS ....................................................... 32

4.2.1. Evolution des effectifs de 2009 à 2013 .......................................................... 32 4.2.2. Les agents non titulaires et autres emplois .................................................... 35

4.3. LA RÉMUNÉRATION ET LES COÛTS ASSOCIÉS AU PERSONNEL COMMUNAL. .................. 35 4.3.1. Le régime indemnitaire .................................................................................. 36 4.3.2. Le 13è mois ................................................................................................... 36 4.3.3. Une promotion à l’ancienneté minimale ......................................................... 37 4.3.4. Les logements de fonction ............................................................................. 38 4.3.5. Les heures supplémentaires ......................................................................... 39 4.3.6. Un temps de travail annuel inférieur au plafond règlementaire ...................... 39 4.3.7. Les comptes épargne-temps ......................................................................... 40 4.3.8. Le personnel mis à disposition ...................................................................... 41

4.4. LE PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES............................................................... 42 4.4.1. La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ............. 42

4.4.2. Un investissement formation significatif en faveur des agents ....................... 43 4.4.3. L’action sociale au profit des agents .............................................................. 44 4.4.4. Les causes d’absentéisme ............................................................................ 45 4.4.5. L’information relative aux ressources humaines ............................................ 46

4.5. LA MISE EN PLACE DE LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES ................................... 47

5. EXAMEN DE LA COMMANDE PUBLIQUE ................................................................. 48 5.1. L’ORGANISATION DE LA COMMANDE PUBLIQUE AU SEIN DE LA COMMUNE ..................... 48

5.1.1. L’organisation interne .................................................................................... 48 5.1.2. Une participation minimale à des structures de mutualisation ....................... 49 5.1.3. L’organisation des délégations en matière de commande publique ............... 49

5.2. LE FONCTIONNEMENT DE LA COMMANDE PUBLIQUE ................................................... 51 5.2.1. L’estimation et la définition préalable des besoins ......................................... 51 5.2.2. La publicité et la transparence de l’information .............................................. 51

5.3. QUELQUES ILLUSTRATIONS SECTORIELLES EN MATIÈRE DE COMMANDE PUBLIQUE ...... 53 5.3.1. Les achats de vêtements de travail ............................................................... 53 5.3.2. La convention avec un cabinet d’avocats ...................................................... 54 5.3.3. La formation des élus .................................................................................... 55 5.3.4. Les marchés relatifs à la cabine de peinture de carrosserie automobile ........ 57

6. LE FONCTIONNEMENT DU GARAGE MUNICIPAL ................................................... 59

7. LE COMITE DES ŒUVRES SOCIALES ...................................................................... 61

INDEX DES SIGLES UTILISES ........................................................................................... 63

TABLE DES ANNEXES ....................................................................................................... 64

LISTE DES TABLEAUX ...................................................................................................... 74

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SYNTHÈSE

Commune de 15 000 habitants en périphérie orléanaise, Saran a connu une forte croissance jusqu’au début des années 2000. Siège d’une activité économique, logistique et commerciale qui irrigue toute l’agglomération, la ville bénéficie de rentrées fiscales de bon niveau du fait de taux et de bases d’imposition supérieurs à la moyenne.

Si un désendettement est intervenu ces dernières années sur le budget principal (-5 M€), la dette des budgets annexes a crû dans des proportions légèrement supérieures, laissant entière la problématique de la dette globale déjà évoquée dans un précédent rapport de la chambre.

La capacité d’autofinancement brute s’est érodée ses dernières années pour atteindre aujourd’hui 10,73 % des produits de gestion contre 14,47 % pour les communes comparables.

La progression des recettes de la commune apparait désormais limitée. Les recettes dont Saran peut moduler le niveau ont atteint un niveau qu’il est difficile d’envisager dépasser, s’agissant notamment de la fiscalité. Les recettes externes, et notamment les dotations de l’Etat, ont connu une progression limitée avant d’amorcer, désormais, une baisse.

Il importe donc de chercher du côté des dépenses les marges de manœuvre permettant de limiter la tension de la situation financière dans les années qui viennent. Cette maîtrise devra en outre prendre en compte les dépenses nouvelles résultant de la réforme des rythmes scolaires ou de revalorisations statutaires des agents territoriaux.

Saran dispose de leviers réels pour y parvenir.

- Le poids des dépenses de personnel dans les charges de fonctionnement est supérieur de plus de 10 points par rapport aux communes analogues. Le temps de travail en vigueur au sein de la collectivité est inférieur à ce que prévoit la réglementation, avec un niveau d’absentéisme identique à celui de collectivités de taille équivalente. Par ailleurs, les conditions d’avancement des agents et, dans une certaine mesure, la part des rémunérations accessoires, tel que le 13è mois, pourraient contribuer à la maîtrise de ces charges.

- Les choix opérés en matière d’autoproduction de prestations de services (jardinerie, menuiserie, garage…), qui donnent à la commune une large autonomie, apparaissent coûteux et mériteraient à tout le moins de faire l’objet d’une évaluation précise.

- La commande publique constitue un autre levier possible d’économies, sous réserve de la mise en œuvre de procédures internes formalisées, favorisant une mise en concurrence plus systématique, ou d’un recours accru à des mutualisations.

L’amélioration du contrôle de gestion en vue d’optimiser l’allocation des moyens et le renforcement de l’intégration intercommunale offre ainsi des perspectives permettant de maintenir le service rendu à la population tout en en maîtrisant le coût.

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Récapitulation des recommandations au titre du contrôle en cours

N° Recommandation

1

Contenir l’évolution des dépenses de personnel (avantages sociaux inclus) et réduire progressivement l’écart à la moyenne de la strate du poids de ces dépenses (52 % contre 62 % actuellement) en cohérence avec les choix d’internalisation de services de la commune.

2

Mettre en place une évaluation systématique et objective du coût de chaque chantier ou processus de fonctionnement de manière à pouvoir disposer des éléments préalables à toute prise de décision en matière de dépense

3 Consolider au plan économique comme en matière de sécurité juridique, le processus de la commande publique par la mise en place d’un guide interne.

4 Régulariser les relations entre le comité des œuvres sociales (COS) et la commune, en prévoyant notamment le remboursement des dépenses des agents mis à disposition.

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PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU CONTROLE

1.1. PRÉSENTATION DE LA COMMUNE DE SARAN

Située au nord de l'agglomération orléanaise, à l'orée de la forêt d'Orléans et de la Beauce, Saran est une commune de 19,65 km² qui a connu un fort développement entre les années 60 et 90. Au cours de cette période, la population de la commune a été multipliée par 4, pour se stabiliser autour de 15 500 habitants1 depuis l'an 2000. Sixième ville du département, Saran fût une terre d'accueil pour la politique de décentralisation économique parisienne des années soixante. De grandes entreprises au rayonnement national (BNP, GMF...) et international (John Deere...) se sont installées sur la commune entre 1961 et 1969, favorisant l'essor économique. Parallèlement l'implantation de grandes zones commerciales ont accompagné ce développement. La deuxième vague de croissance a eu lieu dans les années quatre-vingt-dix avec la zone d’activité « Pôle 45 » portée par des entreprises de services, transport et logistique.

Aujourd'hui trois grandes zones d'activité structurent l’espace communal :

Pôle 45 (logistique- transport-entrepôts) sur l'autoroute A10 ;

Cap Saran et les surfaces commerciales échelonnées le long de la RD 2020 (ancienne Nationale 20) ;

les activités à caractère plus industrielles (Montaran-Foulonnerie) sur la RD 2060.

La ville compte près de 630 entreprises et plus de 7 000 emplois relevant essentiellement du secteur tertiaire public et privé. Cette situation s'accentue avec l’implantation récente d’une plateforme logistique d’Amazon, l'ouverture du pôle santé Oréliance, du centre pénitentiaire, la mutation du centre Bourg en centre-ville ou encore le développement de la ZAC des Portes du Loiret.

En 2009, les données du recensement de la population montrent que le taux de chômage est de 8,9 %, que 85,5 % des salariés ont un CDI ou sont titulaires de la fonction publique et qu’ils sont en majorité employés (31 %) ou ouvriers (25 %). En outre, 61,3 % des foyers sont imposables (48 % au niveau national) pour un revenu net déclaré moyen de 23 592 €, supérieur à la moyenne nationale (23 230 €). La commune est membre de la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire, regroupant 270 000 habitants et 22 communes, qui détient une compétence exclusive en matière économique. La commune accueille plusieurs équipements publics à usage intercommunal :

la plus importante déchetterie intercommunale ;

l’usine de traitement des ordures ménagères ;

le cimetière intercommunal des Ifs avec le crématorium et l'espace cinéraire ;

une aire d’accueil des gens du voyage, ouverte en 2011.

1 Au 1

er janvier 2015 la population légale totale est de 15 573 habitants, soit 15 298 au titre de la population municipale et 275

au titre de la population comptée à part (source : Insee, Recensement de la population 2012).

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1.2. DEROULEMENT DE LA PROCEDURE ET THEMES PRIVILEGIES POUR LE DEROULEMENT DU CONTROLE

Le déroulement de la procédure est repris en annexe 1.

Le contrôle a notamment porté sur les aspects suivants de la gestion communale :

l’analyse des finances de la commune, dans une perspective d’évaluation prospective pour identifier les éventuelles marges de manœuvres ;

la gestion des ressources humaines, notamment au regard d’un poste de dépenses significativement supérieur à celui de collectivités comparables ;

la commande publique afin d’évaluer l’économie de moyens mise en œuvre comme la régularité de son déroulement ;

l’action sociale et culturelle de la commune à travers les soutiens apportés au tissu associatif local.

2. INFORMATION ET GOUVERNANCE FINANCIÈRE, FIABILITÉ DES COMPTES

L’examen des comptes de la commune appelle des observations relatives à la rigueur de la comptabilisation des travaux effectués en régie. La fiabilité des écritures budgétaires et comptables examinées, notamment relatives au suivi des immobilisations ne soulève pas de remarques particulières. L’organisation des régies de recettes et d’avances, permettant l’encaissement de recettes récurrentes ou le paiement de certaines dépenses mérite un meilleur suivi. Il doit en outre être mis fin sans délai à la désignation en qualité de régisseur d’agents, disposant de délégations en matière de dépenses de la part de l’ordonnateur.

2.1. LA RÉALISATION DE TRAVAUX EN RÉGIE

Les principes régissant la réalisation de travaux en régie par une collectivité sont présentés en annexe 2. Saran s’est dotée des outils informatiques adéquats pour suivre ces travaux. Une reprise comptable trimestrielle est opérée avec des codes par chantier permettant une valorisation spécifique. Depuis 2012, le compte administratif comporte une annexe présentant le détail des travaux en régie. Selon cet état, les travaux en régie ont permis, en moyenne pour 2012 et 2013, de créer des immobilisations enregistrées au titre des constructions à hauteur de 55 % de celles-ci et au titre des installations, matériel et outillage techniques à hauteur de 32 %. Sur les trois derniers exercices examinés2, les travaux en régie représentent 1,6 % des produits de gestion, soit un niveau comparable à celui de communes de taille analogue3. L’évolution annuelle moyenne de ces travaux est de -5,6 % entre 2009 et 2013.

2 2011, 2012 et 2013. 3 1,32 % en 2008 pour les communes comptabilisant ces travaux, « Le recours aux travaux en régie dans les collectivités territoriales », Rémy Rougeollé, La Lettre du Financier Territorial, décembre 2010.

8

Tableau 1 : composition, évolution et poids des travaux en régie entre 2009 et 2013

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 Var.

annuelle moyenne

compte 722 "Travaux en régie - immobilisations corporelles"

610 562 467 483 484 -5,6 %

Total des produits de gestion 27 677 28 628 29 345 29 468 29 799 1,9 %

chapitre 72 en % des produits de gestion

2,2 % 2,0 % 1,6 % 1,6 % 1,6 % -

Source : comptes administratifs

L’intégration de ces travaux en régie a représenté en moyenne, sur la période 2009-2013 15,3 % des dépenses réelles d’équipement.

Tableau 2 : évolution de la part des travaux en régie entre 2009 et 2013

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 Var.

annuelle moyenne

compte 722 "Travaux en régie - immobilisations corporelles"

610 562 467 483 484 -5,6 %

Total des dépenses réelles d'équipement 5 310 2 662 1 981 2 775 4 348 -4,9 %

Part des travaux en régie dans les dépenses réelles d'équipement

11,5 % 21,1 % 23,6 % 17,4 % 11,1 % -


La comptabilisation des travaux en régie en section d’investissement repose sur les règles de distinction entre l’investissement et le fonctionnement des dépenses du secteur public local4, précisée par la circulaire n° INTB0200059C du 26 février 2002.

Pour pouvoir bénéficier du régime de transfert de charge et imputer les dépenses en investissement, les travaux réalisés doivent correspondre à de véritables immobilisations. Au regard des dispositions rappelées en annexe n° 3 et à titre d’exemples, l’examen du relevé détaillé des travaux en régie de l’année 2012, soulève des interrogations quant au transfert en investissement des éléments suivants :

réfection peinture du réfectoire des Sablonnières pour 2 599,79 € (code chantier RESSAB-BATI-00) ;

réfection des peintures de deux salles d’activités du centre préadolescents pour 2 301,63 € (code chantier CLPREA-BATI-00).

De même, en 2012, le renouvellement de haies et arbustes (code chantier ESPVER-JARI-01) pour un montant total de 20 068,40 € ne pouvait être transféré en investissement. En effet, seul le premier établissement des plantations5 est imputable en investissement, l’entretien et le remplacement partiel des plantations relevant eux des dépenses de fonctionnement.

Il ressort de cet examen que le suivi et le transfert en investissement des travaux en régie devrait faire l’objet d’une rigueur renforcée. La chambre prend acte de l’engagement de l’ordonnateur de réaliser une comptabilisation des travaux avec une rigueur accrue.

4 Voir annexe n° 2 « Réalisation des travaux en régie ». 5 Cela semble être le cas du code chantier GUILLA-JARI-01 correspondant à l’aménagement d’un espace vert au lotissement des Fosses Guillaume pour un montant de 3 136,34 €.

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2.2. COHERENCE DES INFORMATIONS COMPTABLES

2.2.1. Les immobilisations en cours

Le compte 23 « immobilisations en cours » a pour objet d’inscrire au bilan la valeur des travaux afférents à des immobilisations non achevées à la fin de l’exercice. Au fur et à mesure de l’achèvement des biens ou de leur mise en service, le compte 23 doit faire l’objet de virements aux comptes d’immobilisations 21 correspondants par opérations d’ordre non budgétaire. L’examen des comptes sous revue montre que le solde débiteur du compte 23 est passé de 0 € au 31 décembre 2009 à 3 412 069 € au 31 décembre 2013. Cette situation ne traduit pour autant pas une simple accumulation d’immobilisations en cours. Chaque année, le solde des comptes 23 est régulièrement renouvelé par de nouveaux débits en opérations budgétaires. Cette situation témoigne du suivi régulier de l’intégration au compte 21 des immobilisations achevées.

2.2.2. L’état de l’actif

Dans les comptabilités tenues selon l’instruction M14, l'état de l'actif est produit les années paires et l'état des flux d'immobilisations les années impaires tandis que dans les comptabilités M49 et M22 l’état de l’actif est établi tous les cinq ans (à l’appui du compte concernant les exercices dont le millésime se termine par 0 ou 5).

Pour le budget principal (M14), l’état de l’actif a bien été produit en 2010 et 2012. Un état des entrées et sorties d’immobilisations a été produit au titre des exercices 2011 et 2013 mais pas au titre de l’exercice 2009. L’état de l’actif 2012 est en concordance avec l’actif du bilan 2012.

Pour le budget annexe du service de l’eau (M49), l’état de l’actif a bien été produit au titre de l’exercice 2010. L’état de l’actif 2012 concorde avec l’actif du bilan 2012.

Pour le budget annexe du foyer Georges Brassens (M22), l’état de l’actif a été produit pour les exercices 2010 et 2012. Les états de l’actif sont concordants avec l’actif du bilan. Un état des entrées et sorties d’immobilisations a été produit pour l’exercice 2009.

Enfin, pour les budgets relatifs aux lotissements, l’ordonnateur a produit les balances de stocks pour chacun des exercices. La chambre relève la régularité avec laquelle les immobilisations en cours sont incorporées au patrimoine de la collectivité (apurement du compte 23), de même que la bonne concordance entre l’état de l’actif et le compte de gestion.

2.3. LES REGIES COMPTABLES

Les règles relatives à l'organisation, au fonctionnement et au contrôle des régies des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sont énoncées dans l’instruction codificatrice n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006. L’organisation des régies saranaises repose sur un service de « régie centrale » composé de trois agents « dédiés » qui prennent en charge 50 % des régies de recettes et 75 % des régies d’avances de la collectivité.

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La commune dispose au total de 4 régies d’avances et 20 régies de recettes dont la liste est détaillée en annexe 3.

Conformément aux dispositions de l’article L. 2122-22 alinéa 7 du CGCT, le conseil municipal6, a délégué directement au maire la possibilité de prendre toute décision concernant la création des régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux. L’examen de cette organisation et du fonctionnement des régies a révélé une irrégularité majeure méconnaissant le principe fondamental de séparation de l’ordonnateur et du comptable. Par ailleurs la définition de la nature des recettes encaissables et le suivi des régies doivent être améliorés

2.3.1. La méconnaissance du principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable

L’examen des nominations des régisseurs montre que pour trois d’entre eux, le principe de séparation entre les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable est méconnu. Les arrêtés de nomination de 8 agents ont été examinés par sondage. Ils comportent bien l’ensemble des mentions obligatoires. Il est relevé l’absence de signature du maire sur l’arrêté n° 2011-809 du 13/09/2011.

Plus fondamentalement, des agents, régisseurs titulaires, ont reçu depuis 2014 une délégation de signature en matière de commande publique. Il s’agit de :

M. P.F., directeur du foyer G. Brassens, qui peut signer tous bons de commande concernant le foyer G. Brassens dans la limite de 5 000 € HT7, et est le régisseur titulaire de la régie de recettes « restauration et hébergement du foyer G. Brassens »8.

M. J.F., responsable du service jeunesse – P.I.J, qui peut signer tous bons de commande concernant la jeunesse et le P.I.J. dans la limite de 5 000 € HT9, et est le régisseur titulaire de la régie de recettes « animations de proximité »10.

M. J.C., responsable du centre de nature du Grand Liot, qui peut signer tous bons de commande concernant le Grand Liot dans la limite de 5 000 € HT11, et est le régisseur titulaire de la régie d’avances « fonctionnement du Centre de Nature du Grand Liot »12. M. J.C. est également mandataire suppléant de la régie « prestations Grand Liot »13.

Selon l’alinéa 2 de l’article R. 1617-3 du CGCT14, tout fonctionnaire qui a une délégation pour engager, liquider ou mandater des dépenses ou émettre des titres de recettes, c’est à dire agir au nom de l’ordonnateur, ne peut être nommé régisseur d’avances ou de recettes ou mandataire. Cela porterait atteinte à la séparation institutionnelle entre ordonnateur et comptable.

6 Délibérations n° 2010.180 du 22 octobre 2010, n° 2012.107 du 29 juin 2012 et n° 2014.046 du 14 avril 2014. 7 Arrêtés n° 2014/042 du 15/01/2014 et 2014/729 du 23/04/2014. 8 Arrêté du 13/01/2011. 9 Arrêtés n° 2014/044 du 15/01/2014 et 2014/640 du 18/04/2014. 10 Arrêté n° 2011/809 du 13/09/2011. 11 Arrêtés n° 2014/043 du 15/01/2014 et 2014/636 du 18/04/2014. 12 Arrêté n° 2012/236 du 26/03/2012. 13 Arrêté n° 2012-237 du 26/03/2012. 14 « Les fonctions de régisseur ne peuvent pas être assurées par un agent ayant la qualité d'ordonnateur ou disposant d'une délégation à cet effet. »

http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=98BBAFB36B9F826B6451912F490F216B.tpdjo03v_1?idArticle=LEGIARTI000029108782&cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20140929

http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=1685D37622335A1FF5ADFDA994D5926F.tpdjo03v_3?idArticle=LEGIARTI000006395650&cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20150120

11

Alors même que la délégation de signature est postérieure à la nomination en tant que régisseur, en raison des principes généraux étayant cette interdiction de cumul, le maire aurait soit dû renoncer à accorder cette délégation de signature, soit désigner de nouveaux régisseurs pour les régies concernées. La chambre prend acte de l’engagement de l’ordonnateur d‘une régularisation formelle des arrêtés ainsi que de la fin des cumuls de fonctions d’ordonnateur et de comptable qui ont été constatés.

2.3.2. La nature des recettes susceptibles d’être encaissées par les régies

La nature des recettes susceptibles d’être encaissées dans le cadre d’une régie doit être précisée de façon exhaustive par arrêté. A défaut, une recette non expressément mentionnée ne peut être régulièrement encaissée par le régisseur.

Plusieurs anomalies ont été relevées :

par arrêté n° 2012-1084 du 5 octobre 2012, il est ajouté la mention « ainsi que la vente de produits annexes » à l’objet de la régie de recettes dédiée à l’encaissement des droits d’inscription à la bibliothèque municipale des adultes extérieurs à la commune. L’arrêté ne précise pas le détail des produits annexes ;

par arrêté du 18 novembre 2009, est constituée une régie de recettes pour l’encaissement des activités sportives TENNIS LOISIRS. L’article 4 indique seulement que « La régie encaisse les produits suivants, activités municipales sportives TENNIS LOISIRS ». Cette rédaction est peu précise ;

par arrêté du 23 août 2002, est instituée une régie de recettes « pour l’encaissement des prestations allouées d’une façon générale au 3ème âge ». L’arrêté ne contient aucune autre précision sur la nature des recettes concernées si ce n’est que « Le recouvrement des produits se fera contre délivrance de quittances à souche, de délivrances de tickets pour la buvette et la délivrance de passeports séniors ».

L’ordonnateur a indiqué son intention de préciser la nature des recettes afférentes à chacune des régies évoquées précédemment.

2.3.3. L’actualisation des actes constitutifs des régies

Lors des évolutions des régies au fil du temps, la commune prend couramment une nouvelle décision de création au lieu d’établir un arrêté modificatif aux dispositions initiales.

Par exemple15 :

L’arrêté portant institution d’une régie centrale de recettes pris le 13 octobre 2008 indiquait à son article 10 qu’il annulait et remplaçait les précédents arrêtés listés. Lorsque le 14 janvier 2010 le maire prend un nouvel arrêté n° 2010-023 portant institution d’une régie de recettes auprès du service régie centrale (ayant le même objet que le précédent arrêté), il n’indique plus ni le visa du précédent arrêté ni si celui-ci est annulé ou remplacé. De même, l’arrêté n° 2012-71 du 1er février 2012 présente les mêmes caractéristiques. Un nouvel arrêté porte institution d’une régie de recettes auprès du service régie centrale ayant, là encore, le même objet, sans que les précédents arrêtés ne soient ni visés ni abrogés.

15 La régie de recettes « droits d’entrées bibliothèque créée le 20 octobre 1995, modifiée par un arrêté du 18 novembre 2009 puis du 5 octobre 2012 souffre de la même discontinuité juridique. Les textes successifs instituant la régie de recettes « Séjours 3

è âge » mériteraient également d’être consolidés.

12

Le 7 décembre 2004 le maire prend un arrêté constitutif d’une régie de recettes pour l’encaissement de la location du manoir du Grand Liot, puis, le 14 janvier 2010, prend un nouvel arrêté de constitution d’une régie de recettes pour « encaisser les sommes dues au titre de la location du manoir, du centre, suivant le règlement et la délibération votés par le conseil municipal » sans viser ou indiquer quelle mention change au sein de l’arrêté du 7 décembre 2004.

A contrario la traçabilité des modifications a bien été respectée pour la régie de recettes relative au centre nautique de la grande planche : les actes sont désignés comme étant modificatifs et font explicitement références aux arrêtés précédents. Enfin, faute d’acte de suppression, une régie à vocation temporaire continue de perdurer. La régie de recettes relative à la vente du livre « La Fureur de Vivre » qui a été créée le 1er octobre 2008 pour la vente de livres édités dans le cadre de l’exposition « La Fureur de Vivre » qui s’est achevée le 27 octobre 2008. L’ordonnateur a fait part durant le processus de contrôle de sa volonté « d’améliorer la traçabilité des modifications des différents actes relatifs aux régies et de supprimer les régies temporaires devenues obsolètes ».

2.3.4. Le contrôle des régies par l’ordonnateur

Les régisseurs sont soumis aux contrôles :

du comptable assignataire ;

de l'ordonnateur auprès duquel ils sont placés ;

des autorités habilitées à contrôler sur place le comptable assignataire et l'ordonnateur (article R. 1617-17 du CGCT).

Les modalités de ces contrôles administratifs et comptables sont rappelées à l’annexe 5.

Or, il ressort de l’instruction que les seuls contrôles effectués sur les régies l’ont été par la Trésorerie Rives de Loire Nord et non par l’ordonnateur, exception faite des contrôles quotidiens de caisses qui interviennent dans le cadre normal du travail des régisseurs.

Il est rappelé que l’ordonnateur doit procéder à un contrôle régulier des régies et tenir à jour le cadre juridique constitué notamment par les arrêtés de création ou de nominations de régisseurs. La chambre prend acte de la mise en place annoncée de « contrôles administratifs concertés avec le comptable public, selon des dispositions à définir ».

3. EXAMEN DE LA SITUATION FINANCIÈRE

3.1. RAPPEL DE LA SITUATION RELEVÉE LORS DU DERNIER CONTRÔLE

L’examen des comptes de la commune avait mis en évidence une situation financière fragile et des marges de manœuvre limitées en raison :

de la dynamique des dépenses de fonctionnement et d’un ratio de rigidité des charges structurelles élevé (67 % en 2004) ;

d’une forte baisse de l’excédent brut de gestion, qui ne représentait plus que 14 % des produits de gestion en 2005 ;

http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=1685D37622335A1FF5ADFDA994D5926F.tpdjo03v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006192878&cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20150120

13

de la diminution de la capacité d’autofinancement brute (CAF), passant de 4,7 M€ en 2000 à 3,2 M€ en 2005 ;

d’une mobilisation élevée du potentiel fiscal, à hauteur de 125 % en 2004 ;

d’une dégradation de la capacité de désendettement, qui s’établit en 2005 à 7 ans et 2 mois de capacité d’autofinancement brute ;

du maintien d’un niveau important de dépenses d’équipement (4 M€ / an de 2006 à 2008).

La chambre concluait que la commune de Saran disposait de marges de manœuvre financières limitées, compte tenu de l’effort fiscal demandé aux contribuables et du niveau d’endettement, et qu’un desserrement de la contrainte impliquait une gestion rigoureuse visant à améliorer la capacité d’épargne et à limiter le recours à l’emprunt.

3.2. LES PERFORMANCES FINANCIÈRES DE LA COMMUNE

En 2014, outre son budget principal, la ville dispose de sept budgets annexes16. L’analyse a porté sur le seul budget principal.

3.2.1. Une capacité d’autofinancement brute faible ayant tendance à baisser

Les produits de gestion présentent une variation annuelle moyenne de +2,3 % entre 2009 et 2014 tandis que les charges de gestion affichent, sur la même période, une évolution annuelle moyenne de +2,9 %.

L’excédent brut de fonctionnement chute de 1,3 % par an. La capacité d’autofinancement brute évolue dans le même sens (- 1 %).

La CAF brute représente ainsi, en 2014, 10,73 % des produits de gestion de la commune de Saran soit environ 3,8 points de moins que pour les communes de la strate (14,47 %).

Tableau 3 : composition et évolution de l'EBF et de la CAF brute entre 2009 et 2014

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Var. annuelle moyenne

Produits "flexibles" 12 799 13 924 14 469 14 818 15 170 16 646 5,4 %

Produits "rigides" 14 268 14 142 14 410 14 166 14 145 13 886 -0,5 %

Production immobilisée, travaux en régie 610 562 467 483 484 508 -3,6 %

Produits de gestion 27 677 28 628 29 345 29 468 29 799 31 040 2,3 %

Charges de gestion 23 543 24 105 24 624 25 529 26 065 27 177 2,9 %

Excédent brut de fonctionnement 4 134 4 523 4 721 3 939 3 734 3 863 -1,3 %

en % des produits de gestion 14,9 % 15,8 % 16,1 % 13,4 % 12,5 % 12,4 %

Résultat financier (réel seulement) -725 -765 -701 -673 -607 -566 -4,8 %

Autres produits et charges excep. Réels 86 -26 71 19 48 34 -17,2 %

CAF brute 3 496 3 732 4 091 3 285 3 175 3 331 -1,0 %

en % des produits de gestion 12,6 % 13,0 % 13,9 % 11,1 % 10,7 % 10,7 %

Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion

16 Service des eaux, foyer Georges Brassens, lotissement Nicole Duclos (créé le 16/10/2009), lotissement Les Sablonnières (créé le 07/07/2010), lotissement La Guignace (créé le 18/02/2011), lotissement La Montjoie (créé le 12/07/2013), lotissement Le Chêne Maillard (créé le 12/07/2013).

14

Les ressources de la collectivité 3.2.1.1.

Les ressources dites « flexibles » sont celles liées à la fiscalité ou aux produits des services et du domaine (sur lesquelles la commune peut agir en faisant évoluer des taux ou en fixant un prix).Les ressources « rigides », sont celles sur lesquelles la commune n’a pas d’influence directe en raison de leur caractère institutionnel ou intercommunal. De 2009 à 2014, en moyenne, les produits rigides sont équivalents aux produits flexibles même si, en fin de période, la part de ces derniers tend à augmenter. L’augmentation globale des produits de gestion s’explique uniquement par l’évolution des produits « flexibles » (variation annuelle moyenne de +5,4 %) contre -0,5 % pour les produits « rigides ».

Des recettes fiscales et d’exploitation en hausse 3.2.1.2.

Les ressources fiscales propres bénéficient de l’évolution dynamique des bases. L’évolution annuelle moyenne du produit net des impôts locaux est de +6,6 %. Cette évolution s’explique par l’évolution des bases fiscales (+3,2 % de variation annuelle moyenne entre 2009 et 2013). Les impôts locaux nets des restitutions, qui comprennent les taxes foncières et la taxe d’habitation, constituent, en moyenne, 94,8 % des ressources fiscales propres. A l’intérieur de cette masse, la taxe sur le foncier bâti représente 72,6 % du produit contre 26,6 % pour la taxe d’habitation.

Tableau 4 : évolution et composition des ressources fiscales propres

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var.

annuelle moyenne

Impôts locaux nets des restitutions 9 192 10 183 10 449 10 839 11 085 11 681 4,9 %

+ Taxes sur activités de service et domaine

53 50 52 56 0 377 47,8 %

+ Taxes sur activités industrielles 0 0 0 0 0 0 N.C.

+ Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation

168 152 155 157 164 164 -0,5 %

+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre onéreux, DMTO)

241 300 463 445 361 1 052 34,2 %

= Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)

9 655 10 685 11 119 11 496 11 610 13 273 6,6 %


15

Tableau 5 : évolution et composition des bases nettes imposées

Bases nettes imposées au profit de la commune en milliers d’€

2009 2010 2011 2012 2013 Var.

annuelle moyenne

Taxe d'habitation 16 565 16 834 17 329 17 781 18 269 2,5 %

+ Foncier bâti 23 556 24 922 25 455 26 473 27 228 3,7 %

+ Foncier non bâti 116 113 106 106 92 -5,7 %

= Bases nettes totales imposées en K€ 40 237 41 869 42 890 44 360 45 590 3,2 %

Bases nettes totales imposées par hab. en € 2 538 2 679 2 744 2 857 2 956 4,0 %

Moy. nationale de la strate par hab. en € 2 279 2 363 2 446 2 527 2 527 3,5 %


La part résultant de l’imposition au titre du foncier bâti apparaît déterminante et connait une dynamique d’évolution des bases supérieure à celle de la taxe d’habitation.

Tableau 6 : niveau des taux de fiscalité

Taux des taxes en % 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Taux de la taxe d'habitation 15,11 % 16,02 % 16,02 % 16,02 % 16,02 % 16,02 %

Moy. nationale de la strate 15,56 % 15,67 % 15,65 % 15,74 % 15,74 % N.D.

Taux de la taxe sur le foncier bâti 28,02 % 29,70 % 29,70 % 29,70 % 29,70 % 29,70 %


Taux de la taxe sur le foncier non bâti 65,55 % 69,48 % 69,48 % 69,48 % 69,48 % 69,48 %


Sources : commune de Saran - fiches Alizé2

Si les taux déterminés par la commune sont stables depuis 2010 leur niveau est cependant légèrement supérieur aux taux moyens nationaux constatés pour la strate, alors que les bases fiscales sont elles-mêmes supérieures de 12,5 % aux moyennes nationales. Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, qui mesure le niveau de pression fiscale exercée par la commune sur ses contribuables, par rapport aux moyennes nationales, reste élevé mais en légère diminution depuis 2010.

Tableau 7 : évolution du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal

2009 2010 2011 2012 2013

Coefficient mobilisation du potentiel fiscal 128,74 % 131,91 % 127,82 % 124,49 % 120,91 %

Sources : comptes administratifs

Cette situation était évoquée au rapport de présentation du compte administratif 2013, qui indiquait : « […] le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal qui dépasse largement le seuil d’alerte de 100 indique qu’il serait excessif de faire porter de nouvelles dépenses de fonctionnement ou d’investissement sur la pression fiscale qui apparaît d’ores et déjà assez lourde pour les ménages. »17. Dans ces conditions les marges de manœuvre fiscales de la commune demeurent limitées.

17 Conseil municipal du 16 mai 2014, p. 30.

16

Les ressources d’exploitation

Le poste « Travaux, études et prestations de services »représente sur la période en moyenne 75 % des ressources d’exploitation. La « mise à disposition de personnel facturée » et le « remboursement de frais » ne comptent que pour environ 8 % de ces mêmes ressources, même si on peut noter une forte et récente hausse des remboursements intervenus suite à des mises à disposition.

Tableau 8 : évolution et composition des ressources d'exploitation

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Ventes de marchandises et de produits finis autres que les terrains aménagés

3 3 4 3 5 5 8,6 %

+ Domaine et récoltes 94 79 103 78 78 99 1,0 %

+ Travaux, études et prestations de services 2 374 2 478 2 527 2 529 2 653 2 461 0,7 %

+ Mise à disposition de personnel facturée 45 47 76 74 79 161 29,2 %

+ Remboursement de frais 195 181 181 212 259 215 2,0 %

= Ventes diverses, produits des services et du domaine et remboursements de frais (a)

2 711 2 788 2 890 2 896 3 073 2 941 1,6 %

+ Revenus locatifs et redevances (hors délégation de service public)

433 452 460 427 387 431 -0,1 %

+ Solde des flux avec les budgets annexes à caractère administratif

0 0 0 0 100 0 N.C.

+ Excédents et redevances sur services publics industriels et commerciaux (SPIC)

0 0 0 0 0 0 N.C.

= Autres produits de gestion courante (b) 433 452 460 427 487 431 -0,1 %

Production stockée hors terrains aménagés (c)

0 0 0 0 0 0 N.C.

= Ressources d'exploitation (a+b+c) 3 144 3 240 3 350 3 323 3 560 3 372 1,4 %


Les ressources d’exploitation de la commune apparaissent donc significatives et ressortent essentiellement de contreparties de services offerts à la population.

Les ressources institutionnelles et les reversements de fiscalité. 3.2.1.3.

Les produits rigides composés essentiellement des ressources institutionnelles et des reversements de fiscalité baissent en moyenne de 0,5 % par an.

Les ressources institutionnelles (chapitre 74) ont été globalement stables jusqu’en 2014. Cette stabilité masque des disparités :

elles augmentent jusqu’en 2011 (+6,3 % par rapport à 2009) avant de diminuer en 2012 (-6,2 % par rapport à 2011) en raison de la disparition de l’attribution du fonds départemental de la taxe professionnelle et de la diminution de la compensation versée par l’Etat ;

l’évolution négative de la dotation globale de fonctionnement (-3,3 % en variation annuelle moyenne), qui représente encore 56,3 % du total, est contrebalancée par celle des autres participations (+6,4 % par an) ;

17

les participations recensées dans la catégorie « autres » connaissent une dynamique positive : elles correspondent aux participations de divers organismes (CAF, MSA, SNCF, etc.) et aux prestations des services enfance, périscolaire ou des budgets annexes pour les frais de gestion dus au budget principal. Le maintien de ces financements de projet ne peut cependant être regardé comme pérenne.

Tableau 9 : évolution et composition des ressources institutionnelles

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var.

annuelle moyenne

Dotation Globale de Fonctionnement 2 083 2 054 2 034 2 004 1 984 1 757 -3,3 %

Dont dotation forfaitaire 1 958 1 930 1 910 1 880 1 860 1 633 -3,6 %

Dont dotation d'aménagement 124 124 124 124 124 124 0,0 %

Autres dotations 2 3 1 8 2 0 -100,0 %

Dont dotation générale de décentralisation 2 3 1 8 2 0 -100,0 %

Participations 804 844 1 009 996 1 051 1 087 6,2 %

Dont Etat 16 4 0 7 0 32 14,5 %

Dont départements 21 14 19 18 2 28 6,0 %

Dont communes 17 21 18 24 22 18 1,9 %

Dont autres 738 806 972 947 1 026 1 009 6,4 %

Autres attributions et participations 457 470 513 328 308 277 -9,5 %

Dont péréquation 448 449 495 320 299 269 -9,7 %

Dont autres 9 20 17 8 9 8 -1,4 %

= Ressources institutionnelles (dotations et participations)

3 345 3 371 3 556 3 336 3 344 3 121 -1,4 %


Les reversements de fiscalité recouvrent les fonds reversés ou prélevés par l’Etat au titre des mécanismes de péréquation ou de compensation fiscale ainsi que les fonds reversés par l’intercommunalité. Dans le cas de Saran, la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire reverse une attribution de compensation18 et une dotation de solidarité communautaire. Cette ressource est figée et seulement susceptible d’évoluer à la baisse en cas de nouveaux transferts de compétences en direction de l’EPCI, dès lors que le mouvement institutionnel est à la constitution de blocs communaux toujours plus grands générant un transfert de compétences Le maire de Saran a rappelé, à cet égard, l’opposition de son conseil municipal à la mise en place d’une communauté urbaine telle qu’elle a pu être évoquée par le maire d’Orléans et le président de la communauté d’agglomération à l’occasion des élections municipales de 2014.

18 Correspond à la neutralisation budgétaire du passage à la taxe professionnelle unique et des transferts de compétences à la fois pour l’EPCI et pour ses communes membres.

18

Les différentes composantes des reversements de fiscalité pour la période 2009-2014 sont présentées dans le tableau ci-après :

Tableau 10 : évolution et composition des reversements de fiscalité

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var.

annuelle moyenne

Attribution de compensation brute 10 620 10 620 10 620 10 620 10 620 10 620 0,0 %

+ Dotation de solidarité communautaire brute 303 151 151 151 151 151 -13,1 %

+ Fonds de péréquation (FPIC) et de solidarité 0 0 0 -24 -55 -91 N.C.

+/- Contribution nette des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR)

0 0 82 84 85 85 N.C.

= Fiscalité reversée par l'Etat et l'interco 10 923 10 771 10 853 10 830 10 801 10 765 -0,3 %


L’érosion du montant des dotations et des reversements, sensible en 2014, constitue une tendance qui doit être intégrée à moyen terme, compte tenu de l’amplification de la diminution des dotations de l’Etat.

3.2.2. Des charges courantes marquées par la prédominance des dépenses de personnel

En moyenne, les charges courantes19 ont représenté 89,6 % des dépenses de fonctionnement et ont évolué chaque année de +2,4 %. Les charges de gestion ont connu un rythme moyen d’évolution de +2,6 %, soit une augmentation de +15 % entre 2009 et 2014. En moyenne, la répartition des différents types de charges courantes est présentée dans le graphique ci-dessous :

Figure 1 : composition moyenne des charges courantes entre 2009 et 2013

La maîtrise des différentes catégories de charges, et notamment des dépenses de personnel constituent un enjeu essentiel pour le maintien de marges de manœuvre budgétaire.

19 Les charges de gestion regroupent l’ensemble des charges de la section de fonctionnement à l’exception des charges financières, des charges exceptionnelles et des dotations aux amortissements et provisions. Les charges courantes comptent en outre les charges financières.

Charges à caractère général 20,2%

Charges de personnel

69,4%

Subventions de fonctionnemen

t 4,6%

Autres charges de gestion

3,1%

Charges d'intérêt et pertes de

change 2,7%

19

Les charges à caractère général 3.2.2.1.

Les charges à caractère général sont présentées ci-dessous nettes des transferts et des atténuations de charges correspondantes.

Tableau 11 : évolution et composition des charges à caractère général

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Charges à caractère général 4 873 5 036 4 983 5 397 5 444 5 767 3,4 %

Dont achats autres que les terrains à aménager (y c. variations de stocks)

3 284 3 389 3 390 3 701 3 682 3 852 3,2 %

Dont locations et charges de copropriétés 104 97 81 105 95 97 -1,4 %

Dont entretien et réparations 492 458 472 523 612 602 4,2 %

Dont assurances et frais bancaires 153 129 142 152 159 168 1,9 %

Dont autres services extérieurs 135 232 138 156 114 168 4,4 %

Dont contrats de prestations de services avec des entreprises

166 219 247 203 244 339 15,4 %

Dont honoraires, études et recherches 30 25 17 20 28 45 8,6 %

Dont publicité, publications et relations publiques 141 130 143 176 184 163 2,9 %

Dont transports collectifs et de biens (y c. transports scolaires)

8 5 4 8 6 7 -1,0 %

Dont déplacements et missions 43 36 43 49 41 46 1,4 %

Dont frais postaux et télécommunications 155 159 154 152 147 155 -0,1 %

Dont impôts et taxes (sauf sur personnel) 161 154 152 152 132 125 -5,1 %


Corollaire du degré d’internalisation des productions, les achats représentent en moyenne 68 % des charges à caractère général tandis que l’article 611 « Contrats de prestations de services avec des entreprises » n’en représente que 4,2 %. La forte croissance de ce poste, caractérisant un recours accru à des prestataires extérieurs doit cependant être relevée.

Il est par ailleurs à noter que si les débats sur les orientations budgétaires des budgets 2010 à 2014 mentionnaient une évolution de 2 % des charges à caractère général, celle-ci s’est avérée être d’un niveau systématiquement supérieur de près de 70 % par rapport à la prévision ; comme l’indique la variation annuelle moyenne de 3,4 % sur la période.

Cela peut se trouver illustré, notamment en matière d’achats.

20

Tableau 12 : évolution et composition de la ligne « achats autres que les terrains à aménager » du tableau 11

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Structure moyenne

TOTAL 3 284 3 389 3 390 3 701 3 682 3 852 3,2 % 100,0 %

Autres fournitures consommables

829 866 856 924 966 1 020 4,2 % 25,6 %

Variation des stocks -20 -6 -15 35 -59 16 -196,3

% -0,2 %

Achats de prestations de services

157 173 146 185 164 141 -2,1 % 4,5 %

Eau & assainissement 201 255 244 281 223 331 10,4 % 7,2 %

Energie & électricité 801 808 861 910 1 019 1 007 4,7 % 25,4 %

Combustibles & carburants

157 168 183 189 185 176 2,3 % 5,0 %

Alimentation 646 650 664 706 754 696 1,5 % 19,3 %

Autres 513 476 452 471 430 465 -2,0 % 13,2 %

Source : CRC, comptes de gestion

Les fournitures et consommables représentent en moyenne 25,4 % des achats, suivi par le poste « énergie & électricité » (25,2 %). Ce dernier poste connait la progression la plus importante (+6,2 % de variation annuelle moyenne). Si on lui ajoute le poste « combustibles & carburants » (5,1 %), l’énergie représente au total une dépense de 1,2 M€ en 2013. Avec l’alimentation (19,6 % des achats), ces 4 postes assurent 75,3 % du total des achats Au-delà d’une dépendance vis-à-vis de prix imposés, il y a là sans doute un axe d’économie à développer, à mettre en relation avec un parc automobile vieillissant.

Les dépenses de personnel, première charge de la section de 3.2.2.2.fonctionnement

Sur l’ensemble de la période 2009-2014, les charges de personnel constituent le premier poste de dépenses de la commune. En 2014, elles s’établissent à 19,37 M€, soit 69,8 % des charges courantes et 60,8 % du total des dépenses de la section de fonctionnement. La part de ces dépenses est nettement supérieure à celle observée pour la moyenne de la strate (53 % des charges en 201320). Ramenées au nombre d’habitants, les charges de personnel représentent, en 2013, 1 212 € par habitant à Saran21 contre 625 € par habitant pour la strate de comparaison22, soit presque le double. Cette situation provient notamment d’un choix d’internalisation des services rendus à la population. Pour le maire, cette situation résulte également du « choix politique d’inclure dans le budget principal de Saran des dépenses relatives aux activités à caractère social, qui peuvent, dans d’autres communes, relever du CCAS… majorant ainsi et d’autant les frais de personnel pesant sur le budget principal »

20 source : fiche Alizé2. 21 source : fiche Alizé2. 22 source : fiche Alizé2.

21

La chambre n’est cependant pas en mesure d’apprécier le poids que représente en termes de charges de personnel ce choix politique, dans la mesure où le CCAS ne faisait pas partie du périmètre retenu dans le cadre du présent rapport sur la commune de Saran.

Tableau 13 : poids des dépenses de personnel au regard des agrégats de charges

2009 2010 2011 2012 2013

Total des charges de personnel Total des charges de gestion

71,2 % 71,0 % 71,5 % 71,2 % 71,7 %

Total des charges de personnel Total charges de fonctionnement

62,0 % 61,2 % 63,2 % 63,9 % 60,8 %

Source : CRC

Les subventions versées représentent une somme non négligeable et 3.2.2.3.stable dans le temps

Sur l’ensemble de la période 2009-2013, les subventions de fonctionnement versées par la commune représentent en moyenne 4,6 % du total des charges courantes. En 2014, les subventions versées s’établissent à 1,24 M€, soit 3,6 % du total des dépenses de la section de fonctionnement. Ce niveau est inférieur à la moyenne de la strate (8,16 %) et correspond, en 2012, à une somme de 75 € par habitant à Saran contre 96 € pour les communes de 10 000 à 20 000 habitants. Le détail et l’évolution des subventions de fonctionnement versées au cours de la période 2009-2013 sont rassemblés dans le tableau ci-dessous :

Tableau 14 : évolution et composition des subventions de fonctionnement

en € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var.

annuelle moy.

Subventions de fonctionnement

1 173 579 1 202 958 1 227 689 1 158 251 1 110 794 1 247 994 1,2 %

Dont subv. aux établissements publics rattachés : CCAS, caisse des écoles, services publics (SPA ou SPIC)

139 205 142 067 188 045 196 245 194 509 175 605 4,8 %

Dont subv. autres établissements publics

105 795 126 327 88 091 32 676 8 720 124 112 3,2 %

Dont subv. aux personnes de droit privé

928 579 934 564 951 553 929 330 907 565 948 277 0,4 %

Source : CRC

Le poste principal est constitué des subventions accordées aux personnes de droit privé, qui représentent en moyenne 79,2 % du total des subventions versées (81,7 % en 2013). Les subventions aux autres établissements publics ont fortement chuté passant de 9 % du total des subventions en 2009 à 0,7 % en 2013. A l’inverse, les subventions versées aux établissements publics « rattachés » se sont accrues pour atteindre 17,5 % du total des subventions versées en 2013.

- La subvention du CCAS

La subvention au Centre Communal d’Action Social (CCAS) connait une forte croissance sur la période (+ 39,7 % entre 2009 et 2013, soit une variation annuelle moyenne de + 8,7 %). Cette croissance s’arrête en 2014 où la subvention figure au compte administratif pour un montant de 175 605 € (soit - 9,7 %).

22

- Les subventions aux autres organismes publics d’intervention sociale

L’évolution des aides apportées au « foyer Georges Brassens » suit, sur la période une courbe en « U » empêchant de dégager une tendance. Au total cependant, la part des subventions aux organismes publics, à vocation sociale, continue de croitre de façon régulière, hormis en 2012-2013.

- Les subventions aux organismes de droit privé

Elles sont détaillées ci-dessous :

Tableau 15 : évolution des subventions versées aux organismes de droit privé

2009 2010 2011 2012 2013


les a

ssocia

tio

ns o

blig

ato

irem

ent conventio

nnées

Comité des Œuvres Sociales

194 290 € 199 827 € 203 094 € 211 510 € 220 118 € 3,2 %

Théâtre de la Tête Noire

170 520 € 170 973 € 170 200 € 170 000 € 164 000 € -1,0 %

USM Handball 98 485 € 109 893 € 104 011 € 101 892 € 124 675 € 6,1 %

USM Basket 84 302 € 67 326 € 96 048 € 88 751 € 69 780 € -4,6 %

U.S.M.S. 77 713 € 77 372 € 67 297 € 95 567 € 70 910 € -2,3 %

USM Football 65 710 € 66 910 € 66 060 € 62 360 € 62 800 € -1,1 %

Agence Urbaine Agglo Orléanaise

40 000 € 40 000 € 40 000 € - - N.C.

Maison des Loisirs et de la Culture

37 910 € 38 600 € 38 000 € 39 000 € 41 200 € 2,1 %

ASFAS athlétisme 30 800 € 30 800 € 31 360 € 31 360 € 34 860 € 3,1 %

USM Tennis - - 24 200 € - - N.C.

USM Judo 23 381 € 23 381 € 24 000 € 24 000 € 24 300 € 1,0 %

total 823 111 € 89 % 825 082 € 88 % 864 270 € 91 % 824 440 € 89 % 812 643 € 90 % -0,3 %

nombre 10 16 % 10 17 % 11 17 % 9 16 % 9 15 % -2,6 %

autr

es

associa

tio

n

s

total 105 468 € 11 % 109 787 € 12 % 87 282 € 9 % 105 195 € 11 % 94 290 € 10 % -2,8 %

nombre 51 84 % 49 83 % 55 83 % 48 84 % 50 85 % -0,5 %

TOTAL total 928 579 € 100 % 934 869 € 100 % 951 553 € 100 % 929 635 € 100 % 906 933 € 100 % -0,6 %

nombre 61 100 % 59 100 % 66 100 % 57 100 % 59 100 % -0,8 %


En moyenne, sur l’ensemble de la période, environ 90 % des sommes allouées sont concentrées sur une dizaine d’associations tandis que les 10 % restants sont distribués à 83,8 % des associations.

Cette forte concentration des aides caractérise le rôle structurant en matière de politique sociale, culturelle, ou sportive que la commune entend faire jouer à ces institutions.

Des charges financières contenues 3.2.2.4.

Les charges financières diminuent légèrement sur la période : En 2013, elles représentent 2,06 % du total des charges à Saran alors qu’elles représentent en moyenne 3,04 % pour les communes équivalentes.

23

Cette proportion est en diminution sur la période puisqu’elles étaient de 2,79 % en 2009. Le taux apparent de la dette ressort aujourd’hui à 2,8 %.

Tableau 16 : comparaison de la part et du montant des charges financières entre la commune de Saran et sa strate

2009 2010 2011 2012 2013 Var.

annuelle moyenne

Part des charges financières en % des charges - Saran 2,79 % 2,84 % 2,62 % 2,46 % 2,06 % -7,3 %

Part des charges financières en % des charges - Moy. Strate 3,30 % 3,00 % 3,07 % 3,04 % 3,04 % -2,0 %

Montant des charges financières par habitant - Saran 46 49 45 43 39 -4,0 %

Montant des charges financières par habitant - Moy. Strate 36 34 36 36 36 0,0 %

Source : CRC ; fiche DGCL

Les charges financières apparaissent maîtrisées, même si le coût de la dette par habitant reste supérieur à la strate.

3.2.3. Un excédent brut de fonctionnement insuffisant et en dégradation

Après une brève période d’amélioration entre 2009 et 2011, l’excédent brut de fonctionnement (EBF)23 décroche ensuite jusqu’en 2014 où il se situe à 3,9 M€ (soit -18,16 % par rapport à 2011). Sur l’ensemble de la période 2009-2014, l’évolution est donc de -21,3 %. Le rapport entre l’EBF et les produits de gestion évolue corrélativement, passant ainsi successivement de 14,9 % en 2009 à 16,1 % en 2011 puis à 12,4 % en 2014. Généralement l’EBF d’une commune est considéré comme satisfaisant quand il atteint ou dépasse le seuil de 20 % des produits de gestion et devient critique lorsqu’il est inférieur à 15 %. La capacité d'autofinancement (CAF) brute correspond à la différence entre les recettes et les dépenses réelles de fonctionnement. Elle permet donc de financer les dépenses d'investissement, c’est-à-dire de faire face au remboursement de la dette en capital et de financer tout ou partie de nouvelles dépenses d'équipement. En 2005, la CAF brute s’établissait à 3,2 M€. En 2009 elle est de 3,5 M€ et s’améliore jusqu’en 2011 (+17 %) puis connait une forte baisse jusqu’en 2014 (-18,6 %) ou elle revient à 3,3 M€.

Sur la période 2009-2014, le rapport entre la CAF brute et les produits de gestion diminue, passant de 12,63 % en 2009 à 10,66 % en 2013. Ce niveau s’avère, ici encore, constamment inférieur à celui des communes de la même strate et se situe durablement à un niveau critique si l’on considère que, pour couvrir de façon satisfaisante l’annuité en capital de la dette et l’effort d’investissement le ratio ne devrait pas être durablement inférieur à 15 %. Cela illustre la difficulté de la commune à dégager une épargne suffisante pour satisfaire le niveau de service qu’elle entend mettre en œuvre et que l’on peut lire dans la répartition de ses dépenses de fonctionnement.

23 L’excédent brut de fonctionnement correspond à la différence entre les produits et charges de gestion, hors résultats financiers et exceptionnels.

24

3.2.4. La répartition par fonction des dépenses de fonctionnement

Le graphique ci-dessous reprend la composition moyenne des dépenses de fonctionnement par fonction budgétaire pour la période 2009-2013 :

Figure 2 : structure moyenne par fonction des dépenses de fonctionnement au cours de la période 2009-2013

Les opérations non-ventilables représentent en moyenne 8,9 % du total des dépenses de fonctionnement.

Les autres dépenses se répartissent en moyenne en 4 grandes catégories :

un premier groupe comprenant les deux postes supérieurs à 30 % :

o la fonction « Services généraux des administrations publiques » qui représente 32,4 % des dépenses de fonctionnement ;

o l’ensemble des fonctions 2 « Enseignement et formation », 3 « Culture » et 4 « Sports et jeunesse » qui représente 40,9 % des dépenses de fonctionnement ;

un second groupe composé des fonctions « Famille » et « Aménagement et services urbains, environnement » correspondant respectivement à 10,6 % et 10,4 % des dépenses de fonctionnement ;

un troisième groupe, composé des fonctions « Sécurité et salubrité publiques » et « Intervention sociales et santé », correspondant respectivement à 2,3 % et 2,4 % des dépenses de fonctionnement ;

un dernier groupe comprenant les fonctions représentant moins de 1 % des dépenses de fonctionnement (fonctions 7 « Logement » et 9 « Action économique »).

La dimension « service à la population » de l’action de la commune apparait ainsi clairement retracée dans son budget.

25

3.3. LE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS

La CAF brute a toujours été suffisante sur l’ensemble de la période analysée pour couvrir l’annuité en capital de la dette.

A partir de 2010, une pause est réalisée dans les investissements24. Les dépenses d’équipements sont réduites « à un niveau minimum de manière à maintenir le patrimoine communal et à renouveler le matériel nécessaire aux services »25. Il n’y a plus d’emprunts nouveaux jusqu’en 2014 (3 M€).Ainsi entre 2011 et 2014, le budget principal se désendette à hauteur de 6,5 M€.

3.3.1. Une CAF nette positive, inférieure aux valeurs de la strate

La CAF nette s’obtient par soustraction de l’annuité de la dette à la CAF brute. Elle fait apparaitre les ressources que la collectivité peut consacrer à l’investissement. La commune de Saran présente une CAF nette positive qui augmente de façon conséquente sur l’ensemble de la période (variation annuelle moyenne de +26,35 %). Cette situation s’explique uniquement par la diminution de l’annuité en capital de la dette, divisée par presque deux sur la période).

Tableau 17 : évolution comparée de l'annuité en capital de la dette et de la CAF nette

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cumul

CAF brute 3 496 3 732 4 091 3 285 3 175 3 331 21 111

Annuité en capital de la dette 3 068 3 110 1 908 1 826 1 662 1 587 13 161

CAF nette ou disponible 428 622 2 183 1 459 1 513 1 744 7 950

Source : CRC ; logiciel ANAFI

Tableau 18 : comparaison du niveau de CAF par habitant entre la commune de Saran et sa strate

en € / habitant 2009 2010 2011 2012 2013

Saran Strate Saran Strate Saran Strate Saran Strate Saran Strate

CAF brute 221 159 239 183 262 201 212 192 206 192

Annuité en capital de la dette

194 86 199 84 122 87 118 83 108 83

CAF nette 27 74 40 99 140 114 94 109 98 109

Source : fiche Alizé2

24 Dans la note explicative de synthèse servant de base au débat d’orientation budgétaire 2009, concernant la programmation de travaux, il est indiqué : « Compte tenu du niveau d’équipement et du niveau d’endettement de la ville, la municipalité a décidé d’observer un palier dans la réalisation de « travaux neufs » en ce début de mandat. Aussi, pour les trois années à venir correspondant à la prospective présentée, seule la fin du centre technique municipal est programmée pour 2009 en « travaux neufs » accompagnés d’opérations d’aménagement. » 25 Mention extraite de la note explicative de synthèse servant de base au débat d’orientation budgétaire des exercices 2010, 2011 et 2012.

26

3.3.2. Le financement propre disponible

Le financement propre disponible comprend la CAF nette et les autres recettes d’investissement (hors emprunt).

Tableau 19 : évolution et formation du financement propre disponible

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cumul sur les années

CAF brute 3 496 3 732 4 091 3 285 3 175 3 331 21 111

- Annuité en capital de la dette 3 068 3 110 1 908 1 826 1 662 1 587 13 161

= CAF nette ou disponible (C) 428 622 2 183 1 459 1 513 1 744 7 950

Taxes locales d'équipement et d'urbanisme 292 209 89 270 161 34 1 056

+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 1 316 799 335 328 357 580 3 714

+ Subventions d'investissement reçues 149 5 080 179 132 261 313 6 114

+ Produits de cession 119 748 249 100 1 399 22 2 636

+ Autres recettes 0 0 0 0 0 144 144

= Recettes d'inv. hors emprunt (D) 1 875 6 836 852 830 2 178 1 094 13 665

= Financement propre disponible (C+D) 2 304 7 458 3 035 2 289 3 691 2 838 21 615

Financement propre dispo / Dépenses d'équipement (y c. tvx en régie)

39,6 % 240,4 % 124,6 % 73,7 % 76,9 % 44,0 %


Les recettes de FCTVA constituent en moyenne la seconde recette (24 %) suivi par les cessions d’immobilisations dont l’évolution est erratique. Les taxes locales d’équipement et d’urbanisme assurent enfin moins de 8 % des recettes d’investissement. En 2010, le pic de plus de 5 millions d’euros s’explique par la reprise en comptabilité de la revalorisation de terrains antérieurement détenus. En 2012 et 2013, le financement propre disponible permet de couvrir les dépenses d’équipement à plus de 70 % mais ce niveau chute en 2014 à 44 %, soit un niveau moins propice à la poursuite d’une politique d’investissement volontariste.

3.3.3. Le besoin ou la capacité de financement

Comme le montre le tableau suivant, les ressources propre de la commune se sont fortement dégradées depuis 2010, passant de 7,4 M€ à 2,8 M€, alors que dans le même temps, les dépenses d’équipement à financer ont connu une évolution inverse, de 3,1 M€ à 6,4 M€. De 2011 à 2014, les dépenses d’équipements de la commune présentent une évolution linéaire croissante passant de 2,4 à 6,4 millions d’euros tandis que le financement propre disponible affiche une diminution brute de 62 %. En neutralisant l’impact de la ressource exceptionnelle de 4,964 millions d’euros résultant en 2010 de la valorisation en comptabilité de terrains précédemment détenus par la ville, l’évolution du rapport entre le financement propre disponible et les dépenses à financer révèle une dégradation continue du besoin de financement.

27

Tableau 20 : évolution et formation du besoin ou de la capacité de financement

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cumul

Financement propre disponible 2 304 7 458 3 035 2 289 3 691 2 838 21 615

Financement propre dispo / Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)

39,6 % 240,4 % 124,6 % 73,7 % 76,9 % 44,0 %

- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)

5 820 3 103 2 436 3 106 4 797 6 455 25 717

- Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)

100 20 10 144 31 6 311

+/- Dons, subventions et prises de participation en nature, reçus ou donnés

0 4 964 24 42 109 0 5 139

- Participations et inv. financiers nets -1 1 170 -171 1 -1 -1

+/- Variation autres dettes et cautionnements -1 1 -1 -1 0 1 -2

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement -3 613 -630 396 -831 -1 247 -3 623 -9 548

Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)

5 143 2 000 0 0 0 3 000 10 143

Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global

1 530 1 370 396 -831 -1 247 -623 594


Tableau 21 : comparaison du niveau des dépenses d'équipement par habitant entre la commune de Saran et la strate

en € / habitant 2009 2010 2011 2012 2013 Var. annuelle

moyenne

Dépenses d'équipement - Saran 373 524 158 213 341 -2,2 %

Dépenses d'équipement - Strate 309 299 323 351 351 3,2 %

Source : fiche Alizé2

Le cumul des investissements réalisés, par habitant, entre 2009 et 2013 (1 609 € / habitant à Saran contre 1 633 € / habitant pour la strate) fait apparaitre un niveau d’investissement similaire aux collectivités comparables, alors même qu’il s’agissait pour Saran d’une période caractérisée par une pause des investissements décidée par la collectivité. La commune de Saran n’a eu recours à de nouveaux emprunts qu’en 2009 et 2010. A partir de 2012, la couverture du besoin de financement est réalisée par mobilisation du fonds de roulement net global puis à nouveau par l’emprunt en 2014, laissant à voir que les ressources propres ne suffisent pas pour financer le programme d’investissement envisagé.

3.4. LA SITUATION PATRIMONIALE ET BILANCIELLE

3.4.1. Le stock de dettes

En 2008, la municipalité s’était fixée pour objectifs de sortir dans les meilleures conditions possibles du seul emprunt toxique contracté auprès de la B.F.T26. en 2005 (produit de pente) et de réduire l’encours de dette de la collectivité en dessous de 20 millions d’euros.

Sur la période, le niveau de la dette du budget principal a régulièrement diminué, contre-balancée en partie par une augmentation de celle des budgets annexes.

26 BFT = Banque de Financement et de Trésorerie. Cette banque était une filiale du Crédit agricole. A partir de 2012 elle est devenue CACIB (Credit Agricole Corporate & Investment Bank).

28

Tableau 22 : évolution des charges d'intérêts et de l'encours de dette de la commune de Saran

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var.

annuelle moyenne

Charge d'intérêts et pertes nettes de change 725 765 701 673 607 566 -4,8 %

Taux d'intérêt apparent du budget principal (BP) 2,9 % 3,1 % 3,1 % 3,3 % 3,2 % 2,8 %

Encours de dettes du BP net de la trésorerie hors compte de rattachement

22 374 19 926 17 992 16 854 16 407 18 354 -3,9 %

Capacité de désendettement BP, trésorerie incluse* en années (dette Budget principal net de la trésorerie*/CAF brute du BP)

6,4 5,3 4,4 5,1 5,2 5,5

Encours de dette du budget principal au 31 décembre 25 403 24 292 22 385 20 560 18 897 20 310 -4,4 %

Capacité de désendettement BP en années (dette / CAF brute du BP)

7,3 6,5 5,5 6,3 6,0 6,1

Encours de dette agrégé (y c. budgets annexes)

25 994 24 864 24 438 27 652 26 200 ND

Capacité de désendettement BP + BA en années (Dette agrégée / CAF brute du BP)

7,4 6,7 6,0 8,4 8,3 NC


L’encours de la dette du budget principal s’est réduit de 5 M€ malgré un nouvel emprunt de 3 M€ en 2014. L’endettement réalisé au titre des budgets annexes du service de l’eau, du fait de la mise aux normes d’installations de production et de distribution d’eau potable, et du foyer de personnes âgées G. Brassens, dont la rénovation a été entreprise, a en revanche continué à progresser. Ainsi l’encours de la dette agrégé (25,9 M€ en 2009), s’établit en 2013 à 26,1 M€ soit une variation annuelle moyenne de +0,2 % sur la période.

La capacité de désendettement du budget s’établit à 6,1 années de CAF brute en 2014, ce qui correspond à un niveau d’endettement maîtrisé. Si l’on englobe la dette agrégée, ramenée à la seule CAF du budget principal, la capacité de désendettement s’établit en 2013 à 8,3 années de CAF brute.

Rapportée au nombre d’habitants, la dette de la commune de Saran demeure toutefois plus élevée que celle des communes de la même strate. Si entre 2009 et 2013 l’endettement par habitant de la commune de Saran s’est réduit, l’écart avec les communes de la même strate demeure significatif (+28 % en 2013 contre +67 % en 2009).

Tableau 23 : comparaison de l'encours de dette par habitant entre la commune de Saran et la strate

en € / habitant 2009 2010 2011 2012 2013


Encours dette en €/habitant - Saran 1 603 1 554 1 432 1 324 1 225 -6,5 %

Encours dette en €/habitant - Strate 958 950 935 955 955 -0,1 %

Source : fiches Alizé2

L’intégralité des emprunts souscrits par la commune de Saran est côté A-127, c’est-à-dire la catégorie désignant les produits les moins risqués. La commune est sortie du seul emprunt toxique qu’elle détenait en 2008.

27 Selon la typologie de classification des produits de financement reprise par la circulaire n° NORIOCB1015077C du 25 janvier 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

29

Si le niveau d’endettement de la commune demeure significatif, sa capacité de désendettement reste maintenue à un niveau satisfaisant.

3.4.2. Le fonds de roulement28

Pour Saran, sur la période 2009-2014, le fonds de roulement est positif. Les ressources et les emplois stables évoluent parallèlement (variation annuelle moyenne respective de +2,4 % et +2,6 %). Cependant, compte tenu de l’évolution des charges courantes, le rapport entre celles-ci et le fonds de roulement se dégrade. De 50,1 jours de charges courantes à fin 2009 le ratio est tombé à 31,5 jours au 31 décembre 2014.

Tableau 24 : évolution et formation du fonds de roulement net global (FRNG)

au 31 décembre en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var.

annuelle moyenne

Ressources propres élargies 84 266 90 120 93 876 96 854 99 661 102 895 4,1 %

Ressources stables 109 669 114 412 116 261 117 414 118 559 123 204 2,4 %

Emplois immobilisés 106 339 109 712 111 165 113 149 115 541 120 810 2,6 %

Fonds de roulement net global 3 330 4 701 5 096 4 265 3 018 2 395 -6,4 %

en nombre de jours de charges courantes 50,1 69,0 73,5 59,4 41,3 31,5 -8,9 %


3.4.3. La trésorerie

Le niveau de trésorerie est devenu, depuis 2013 très fragile même s’il s’est un peu redressé en 2014 où il n’atteint cependant pas le seuil de 30 jours généralement considéré comme un niveau suffisant.

Tableau 25 : situation annuelle de la trésorerie nette au 31/12

au 31 décembre en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014



- Besoin en fonds de roulement global 415 1 013 890 398 2 044 752 12,6 %

=Trésorerie nette 2 915 3 687 4 207 3 867 974 1 642 -10,8 %

en nombre de jours de charges courantes 43,8 54,1 60,6 53,9 13,3 21,6 -13,2 %

Dont trésorerie active 2 915 3 687 4 207 3 867 974 1 642 -10,8 %


L’évolution du besoin en fonds de roulement (+12,6 % de variation annuelle moyenne sur la période) permet de comprendre la situation de la trésorerie. La prise en compte des composantes du besoin en fonds de roulement révèle l’incidence du solde du compte 451 qui constitue le point de rattachement de la comptabilité des budgets annexes avec celle du budget principal. Concrètement, le niveau de la trésorerie nette de la commune a été obéré en 2013 par le besoin de financement des budgets annexes de l‘eau et du lotissement La Guignace.

28 Fonds de roulement = Excédent des ressources stables sur les emplois stables.

30

Tableau 26 : formation de la trésorerie nette au 31/12

au 31 décembre, en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014



- Besoin en fonds de roulement global 415 1 013 890 398 2 044 752 12,6 %

- Solde du compte de rattachement avec les budgets annexes (un solde créditeur (+) diminue le BFR, un solde débiteur (-) l'augmente)

-114 -679 -186 161 -1 516 -313 22,5 %

- dont compte 451 service des eaux -221 -335 161 125 -678 37

- dont compte 451 foyer G. Brassens 107 128 32 234 36 758 47,9 %

- dont compte 451 lotissement N. Duclos 0 -287 -193 119 -13 0

- dont compte 451 lotissement Les Sablonnières 0 -184 -184 -187 -187 -118

- dont compte 451 lotissement La Guignace 0 0 -2 -130 -674 -991

=Trésorerie nette (hors compte 451) 3 029 4 366 4 393 3 706 2 490 1 956 -8,4 %

Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion

3.4.4. Le renouvellement du patrimoine

L’effort annuel global d’amortissement29 est constant entre 2009 et 2013 (0,9 %). L’examen par catégorie de biens montre par ailleurs des degrés d’amortissement cumulés variés. Le rythme apparent du renouvellement des immobilisations30 est, en début de période, inférieur à 20 ans et devient sensiblement supérieur à partir de 2011 pour s’établir à 28,2 ans en 2014.

Tableau 27 : rythme apparent de renouvellement des immobilisations

en nombre d'années 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Moyenne

Rythme apparent de renouvellement des immobilisations en années (immo. brutes propres / inv. d'équipement de l'année)

18,7 15,9 47,6 28,1 35,2 28,2 25,53


Il est possible de relier ce moindre renouvellement du patrimoine avec une hausse déjà constatée du poste « entretien et réparation » du budget de fonctionnement. (+5,6 % par an, en moyenne, sur la période) ; entretien rendu nécessaire avec des équipements ayant tendance à vieillir. Le vieillissement du patrimoine apparait donc comme un élément susceptible de peser sur les budgets futurs.

Conclusion

A l’issue de la période 2009-2014, en dépit du désendettement opéré, les marges de manœuvre budgétaires se sont amenuisées, avec notamment un taux élevé de rigidité des dépenses. Ainsi, l’évolution des dépenses de fonctionnement (coût supplémentaire de la réforme des rythmes scolaires, évolution des dépenses de personnel liée au GVT) conjuguée à la réduction des recettes, notamment des dotations de l’Etat, devrait conforter la collectivité dans l’effort de maîtrise de ses charges.

29 Effort global d’investissement = Dotations aux amortissements annuelle / Valeur des immobilisations. 30 Rapport entre la valeur des immobilisations inscrite au bilan et la valeur des immobilisations acquises sur l’année : il permet d’évaluer le nombre d’années nécessaire pour renouveler entièrement le capital.

31

4. EXAMEN DE LA GESTION DU PERSONNEL COMMUNAL

4.1. ANALYSE DES FRAIS DE PERSONNEL

Les charges de personnel représentent un poste important de dépenses (63,4 % des dépenses de fonctionnement contre 52,8 % pour les communes comparables), qui connait en outre une progression supérieure à celle observée nationalement (+2,9 %, contre 2,6 %), ou a fortiori dans les communes de la même strate démographique (+2,0 %).

La valorisation de cet écart de 0,9 % aux communes comparables représente annuellement un montant de 180 000 €. Ces constats conduisent à en analyser de façon plus détaillée les composantes. La hausse des frais de personnel est supérieure à celle des effectifs pourvus mentionnés laissant à voir une augmentation des coûts individuels moyens.

Tableau 28 : évolution des charges totales de personnel sur la période 2009 à 2014

en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var.

annuelle moyenne

Rémunérations du personnel 11 888 12 138 12 449 12 884 13 116 13 529 2,6 %

+ Charges sociales 4 371 4 476 4 655 4 799 5 069 5 332 4,1 %

+ Impôts et taxes sur rémunérations 317 326 336 337 355 368 3,0 %

+ Autres charges de personnel 150 148 137 134 131 130 -2,8 %

= Charges de personnel interne 16 726 17 088 17 576 18 156 18 672 19 359 3,0 %

+ Charges de personnel externe 30 34 25 25 16 15 -13,0 %

= Charges totales de personnel 16 756 17 122 17 602 18 181 18 688 19 374 2,9 %

- Remboursement de personnel mis à disposition

45 47 76 74 79 161 29,2 %

= Charges totales de personnel nettes des remboursements pour MAD

16 711 17 075 17 526 18 107 18 609 19 213 2,8 %


Les personnels titulaires

Les rémunérations des personnels titulaires sont les mieux contenues avec une évolution moyenne annuelle de 2 %. Dans un contexte de blocage indiciaire, l’essentiel de cette hausse est imputable à un effet de glissement vieillesse technicité (GVT). La part indemnitaire évolue pour sa part de façon significative, notamment en 2012 et en 2014.

Les personnels non titulaires

Les charges de rémunération des personnels non titulaires connaissent une augmentation importante (+4,6 % en moyenne sur la période). La hausse, en valeur, des rémunérations des agents non titulaires représente à elle seule la moitié de celle consentie aux agents titulaires alors même que les premiers ne comptent que pour 23 % seulement des personnels. Les rémunérations versées aux agents non titulaires ont ainsi augmenté une fois et demi plus vite que celles des agents titulaires.

32

Les déterminants de ces évolutions ont été analysés par la collectivité :

L’effet GVT : il mesure les répercussions sur la masse salariale des hausses de salaires liées soit aux règles statutaires d'avancement soit aux changements de qualification des agents. Il est évalué à +121 399 € pour 2013 (pour une moyenne de 146 371 € par an sur la période).

L’effet NORIA 31 dû à un rajeunissement des personnels, a été évalué à -142 440 € en 2014 par la commune32, soit 0,9 % des dépenses. L’évolution des charges sociales (+3,8 % en moyenne annuelle), marquée sur la période et plus particulièrement en 2011 et 2013, est le résultat direct des hausses de cotisations, notamment à la CNRACL33. Les impôts, taxes et versements assimilés sur rémunérations des agents augmentent ainsi de +4,48 % en moyenne annuelle. L’évolution du régime indemnitaire explique aussi une partie de cet accroissement de dépenses.

4.2. EFFECTIFS ET CARACTÉRISTIQUES DES AGENTS

4.2.1. Evolution des effectifs de 2009 à 2013

Tableau 29 : évolution générale des effectifs de 2009 à 2013

2009 2010 2011 2012 2013

Évol. moy. annuelle

2009-2013

Agents titulaires (y compris stagiaires) 414 413 420 422 424 0,60 %

Contractuels sur emploi perm. 50 48 46 51 46 -2,06 %

Total emplois permanents 464 461 466 473 470 0,32 %

Assistants maternels 29 28 29 29 29 0 %

Apprentis 0 0 0 0 1

Total emplois non permanents 29 28 29 29 30 0,85 %

Saisonniers, remplaçants et vacataires 75 63 69 57 57 -6,63 %

Effectif total rémunéré sur l'année 568 552 564 559 557 -0,49 %

Source : bilans sociaux 2009 à 2013 et indications complémentaires fournies par la commune

En 2013, les personnels titulaires représentent 76 % du nombre total des agents rémunérés et 90 % des emplois permanents. Depuis 2009, l’effectif des saisonniers, remplaçants et vacataires baisse sur la période (-6,63 % par an), spécialement à partir de 2011.

La ville de Saran a une politique d’emploi du personnel qui favorise l’emploi de titulaires, et encadre le recours aux emplois saisonniers ou vacataires.

31 L’effet NORIA (qui mesure de l’économie obtenue par la commune lors du remplacement de ses agents « âgés » par des recrutements « plus jeunes », à effectif constant), n’a pas été évalué par la collectivité avant 2014. 32 Source : délibération de vote du compte administratif 2013 du CM du 16/05/2014 et délibération de vote du budget primitif 2014. 33 Décret n° 2010-1749 du 30 décembre 2010 et décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012.

33

Tableau 30 : comparaison de la répartition des effectifs par type

Répartition nombre d’agents commune de

Saran en 2013

Répartition en % commune de Saran en 2013

Répartition dans les communes de 10 000 à

20 000 habitants en 2011

Agents titulaires (y compris stagiaires) 424 76 % 68 %

Contractuels sur emplois permanents 46 8 % 13 %

Assistants maternels 29 5 % 2 %

Emplois aidés 0 0 % 2 %

Autres emplois (saisonniers, remplaçants, vacataires)

57 10 % 15 %

Total 556 100 % 100 %

Source : bilan social 2013, éléments fournis par la commune en cours d’instruction et 8ème

synthèse nationale des rapports sur l’état des collectivités territoriales au 31/12/2011 - CNFPT

Saran connait par ailleurs une relative surreprésentation de l’encadrement intermédiaire (30 % de plus que la moyenne) et une moins forte proportion d’agents de catégorie C que les collectivités comparables.

Tableau 31 : répartition des effectifs permanents par catégorie en 2013

% Saran

% moyen communes de

10 000 à 20 000 habitants34

Catégorie A 5 % 6 %

Catégorie B 19 % 14 %

Catégorie C 76 % 79 %

Total 100 % 100 %

Source : bilans sociaux 2009 à 2013 fournis par la commune

La forte implication de la commune en matière sociale ou culturelle se retrouve aussi dans la structure des effectifs35 marquée par :

un moindre poids de la filière administrative,

une forte présence sur les métiers de l’animation et de la culture, deux fois supérieure aux collectivités semblables,

un niveau conséquent d’emplois relevant de la filière technique.

34 Source : 8

è synthèse nationale des rapports sur l’état des collectivités territoriales au 31/12/2011 – CNFPT.

35 Tableau 39 ci-dessous.

34

Tableau 32 : répartition des effectifs permanents par filière en 2013

Filières Nombre d’agents (titulaires

et non titulaires sur emplois permanents)

2013 en % Données 2011 des

communes entre 10 et 20 000 habitants

Administrative 71 15 % 23 %

Technique 235 50 % 48 %

Culturelle 33 7 % 4 %

Sportive 15 3 % 2 %

Médico-sociale 72 15 % 4 %

Sociale 0 0 % 10 %

Animation 38 9 % 6 %

Police Municipale 6 1 % 3 %

Hors filière 0 0 % 0 %

TOTAL 470 100 % 100 %


Le bilan social de la commune fait apparaitre une pyramide des âges constante, en forme de « ballon de rugby ». L’âge des agents est réparti de façon équilibrée et peut traduire une politique de recrutement régulière. En 2013, la moyenne d’âge des agents est de 45 ans, avec une ancienneté dans la collectivité évaluée à 13,4 années.

Le taux de travailleurs handicapés en inférieur à 6 % de l’effectif total, mais tend à s’en approcher, démontrant les efforts faits par la collectivité.

Tableau 33 : évolution du nombre de travailleurs en situation de handicap sur la période 2009-2013

Taux de travailleurs handicapés

2009 2010 2011 2012 2013 Évol moy. annuelle

2009-2013

Communes de la

strate36

2,65 % 3,29 % 3,27 % 3,85 % 4,93 % 17 % 5 %


Le taux de renouvellement des effectifs a progressé ces dernières années.

Tableau 34 : évolution des départs et arrivées de personnel sur la période 2009 à 2013

Flux de personnel 2009 2010 2011 2012 2013 Évol. moy. ann.

2009-2013

Arrivées 22 27 20 39 57 27 %

Départs 23 27 24 36 69 32 %

Ecart -1 0 -4 3 -12

Taux de remplacement 96 % 100 % 83 % 108 % 83 %


Ainsi, en fin de période, le taux de rotation des agents atteint presque 10 % des effectifs, ce qui renforce l’intérêt de la mise en place d’une GPEC37 plus formalisée et d’un effort accru de formation.

36 Source : 8


37 Gestion Prévisionnelle des Emplois et Compétences.

35

Le référentiel des métiers municipaux révèle la présence de 98 métiers différents, correspondant aux nombreuses activités supportées par la commune38.

Le choix de la commune d’un fort taux d’internalisation de la production de ses prestations entraîne logiquement un besoin en personnel dans de nombreux corps de métiers.

Cette multiplicité de métiers est source de potentialités et de souplesse, mais aussi de fragilités, notamment au regard des besoins de remplacement à pourvoir pour assure la continuité du service, ou de la nécessité d’optimiser sur l’année l’activité de chaque service.

La mise en place d’une comptabilité analytique permettrait de mieux appréhender le coût supporté pour les différentes prestations ainsi réalisées et donc de mieux apprécier au cas par cas le choix entre une production interne et le recours à des services extérieurs.

4.2.2. Les agents non titulaires et autres emplois

La situation administrative des agents non titulaires se révèle très variée pour répondre à des besoins très différents de la collectivité39. La commune de Saran compte 9,8 % d’agents non titulaires recrutés sur des emplois permanents, parmi ses effectifs. Il n’existe pas de disposition particulière fixant le niveau des rémunérations des agents non titulaires de la fonction publique. Il ressort de la jurisprudence administrative qu’elle doit être déterminée par une référence non manifestement disproportionnée à celle que percevrait un fonctionnaire qui assurerait les mêmes fonctions à niveaux de qualification et d’expérience professionnelle équivalents. La fixation du traitement de base des agents non titulaires n’appelle pas d’observation particulière même si la rédaction des contrats, pourrait être améliorée afin de mieux préciser les missions dévolues et la direction ou le service d’affectation des agents. L’ordonnateur s’est engagé sur ce point à « adopter une rédaction plus précise des missions et des affectations dans les contrats des personnels concernés ».

4.3. LA RÉMUNÉRATION ET LES COÛTS ASSOCIÉS AU PERSONNEL COMMUNAL.

Les ressources humaines ont été analysées sous l’angle d’une dynamique de dépenses autonomes alimentée par les politiques menées au plan indemnitaire (indemnité réglementaire ou « 13è mois »), comme en matière de pratiques de promotions ou d’usage des logements de fonction. L’analyse a ensuite porté sur le temps de travail effectif au sein de la collectivité et le recours aux heures supplémentaires ou aux comptes épargne temps. Enfin les mises à disposition d’autres organismes ont également été examinées.

38 Restauration des enfants et du personnel, entretien des locaux, travaux spécifiques aux bâtiments (menuiserie, peinture, maçonnerie, serrurerie, électricité, éclairage public, chauffage et plomberie), réfection des voiries communales, distribution d’eau potable, activités périscolaires, centres de loisirs, aides à domicile et portage des repas, gestion des parcs de logement sociaux. 39 Le cadre règlementaire est rappelé en annexe 7 « Les cas de recrutement des agents non permanents ».

36

4.3.1. Le régime indemnitaire

Le régime indemnitaire se définit comme un complément du traitement distinct des autres éléments de rémunération. Les avantages consentis au titre du régime indemnitaire ont un caractère facultatif et s’ajoutent aux éléments de rémunération obligatoires que sont le traitement indiciaire, le supplément familial de traitement (S.F.T.), la nouvelle bonification indiciaire (N.B.I.) et l’indemnité de résidence. L’assemblée délibérante est compétente pour fixer le régime indemnitaire dans les limites prévues par la loi. Un panorama des différentes indemnités possibles est présenté en annexe 4 « Les primes et indemnités composant le régime indemnitaire ». Deux délibérations du conseil municipal40 organisent le régime indemnitaire des agents de la commune de Saran. En fixant les montants mensuels et les coefficients de modulation applicables par filière et par grade pour chaque prime, ces deux délibérations régissent précisément le régime indemnitaire et confèrent un caractère très lisible au dispositif, conforme à la réglementation. En revanche, les critères permettant la modulation ne font pas l’objet d’un exposé particulier dans la rédaction de la délibération. Les agents n’ont pas connaissance des pratiques de l’autorité territoriale en matière de modulation des primes.

La commune précise que chaque poste bénéficie d’un régime indemnitaire correspondant à son niveau de responsabilité. Ainsi, l’attribution des primes n’obéit à aucun critère de modulation « intuitu personae ». De même, elle n’a pas mis en place la prime de fonction et de résultat. En octroyant de façon universelle et égalitaire le régime indemnitaire, la commune s’est privée d’un outil de modulation réglementaire de nature à optimiser la gestion des ressources humaines. Comme le souligne la réponse de l’ordonnateur dans le cadre de la contradiction, cette situation résulte d’un choix explicite, assumé et réaffirmé par la collectivité.

1103

4.3.2. Le 13è mois

L’article 111 de la loi du 26 janvier 198441 prévoit que « les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement ». Ces avantages collectivement acquis, viennent s’ajouter au régime indemnitaire versé, mais ne peuvent faire l’objet d’une revalorisation si cela n’avait pas été initialement prévu dans la délibération les instaurant42. La commune de Saran, par une délibération du conseil municipal du 26 octobre 1984, soit postérieurement à la loi ci-dessus évoquée, avait instauré un « treizième mois » au profit de ses agents prévoyant les attributions suivantes :

aux agents fonctionnaires : un complément de rémunération égal à leur rémunération principale mensuelle brute du dernier mois de l’année considérée,

40 Délibération n° 2010.055 du 23/04/2010 et délibération n° 2011.161 du 21/10/2011. 41 Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. 42 CE, 12/04/1991, préfet du Val d’Oise.

37

aux agents non affiliés à la CNRACL : un complément de rémunération égal à leur rémunération principale mensuelle brute du dernier mois de l’année considérée, avec un seuil minimum équivalent à la rémunération de l’IM 246,

aux agents non mensualisés : un complément de rémunération au prorata du nombre d’heures effectuées au titre de l’année précédente sur la base minimum de la rémunération principale mensuelle afférente à l’IM 246.

Ce dispositif est considéré comme un avantage collectivement acquis, ayant le caractère de complément de salaire. La délibération du 26 octobre 1984 a ainsi institué un dispositif dont l’antériorité réglementaire ou légale n’a pu être démontrée par la collectivité. Si la commune attribuait bien une subvention au comité des œuvres sociales qui était ensuite reversée sous forme d’une prime annuelle à chaque agent, il n’a pas été possible d’établir en l’absence de toute délibération antérieure à cette époque, que le montant versé était équivalent à un 13è mois. Par ailleurs, la délibération du 26 octobre 1984 instituant le versement d’un complément de rémunération a fait l’objet d’une actualisation lors du conseil municipal du 18 octobre 1991. Une nouvelle délibération a alors modifié substantiellement le complément versé aux agents non mensualisés. Au « complément de rémunération versé au prorata du nombre d’heures effectuées au titre de l’année précédente, sur la base minimum de la rémunération principale mensuelle afférente à l’IM 246 », est substitué un « complément égal à 10/94ème du nombre total des heures payées entre le 1er décembre N-1 et le 30 novembre de l’année en cours multiplié par le tarif horaire en vigueur ». Ce faisant, la collectivité a créé un mécanisme de revalorisation automatique de cette fraction du régime indemnitaire, maintenu au titre du « 13è mois », alors même qu’après l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, elle ne pouvait plus modifier les conditions d'octroi de la prime de fin d'année, en en faisant librement varier le montant dans des conditions qui n'avaient pas été déterminées avant l'entrée en vigueur de cette loi43. Il ressort de ce qui précède que la régularité de la prime du 13è mois n’est pas établie et que la revalorisation annuelle résultant du dispositif mis en place en 1991 est irrégulière.

4.3.3. Une promotion à l’ancienneté minimale

La commune pratique l’avancement de l’ensemble des agents à l’ancienneté minimale. Ce dispositif est, selon ses termes, « voulu par l’ordonnateur qui estime qu’il contribue à l’instauration d’une relation de confiance où seules les situations de démérite sont sanctionnées » L’avancement de grade, pour sa part, « résulte de critères déterminés où l’ancienneté dans le grade intervient en 4è position sur 7 critères utilisés » Cette politique a une incidence financière significative. En moyenne, les avancements d’échelons et de grades représentent un budget de 142 619 € par an, soit entre 0,78 et 0,89 % des charges de personnel selon les années. Une fraction non négligeable, bien que difficilement évaluable, de cette hausse serait économisée si le rythme de promotion des agents était modulé.

43 CE 118653 du 1

er avril 1991 : Préfet du Val d’Oise.

38

Tableau 35 : évaluation du coût de la promotion des agents sur la période 2009 à 2013

Coût de la promotion 2009 2010 2011 2012 2013 coût

annuel moyen

Avancements échelons n.c. 101 014 82 507 93 669 121 399 99 647

Avancements grade 27 962 51 000 60 397 50 813 24 687 42 972

TOTAL / 152 014 142 904 144 482 146 086 142 619

Charges de personnel 16 755 881 17 121 520 17 601 676 18 181 067 18 688 079 /

Ratio coût promotion / charges de personnel

/ 0,89 % 0,81 % 0,79 % 0,78 % /

Sources : document fourni par la commune

L’avancement systématique à l’ancienneté minimale ne permet pas à la commune de disposer d’un outil de management discriminant en fonction de la valeur professionnelle de chacun et est un facteur d’augmentation autonome des dépenses de personnel.

4.3.4. Les logements de fonction44

Le conseil municipal a adopté45 la liste des emplois pour lesquels les agents bénéficient d’une concession de logement par nécessité absolue de service (NAS) ou par utilité de service (US). Quinze agents bénéficient d’un logement par nécessité absolue de service La plupart ont en charge le gardiennage d’établissements et d’équipements, les logements étant situés à l’intérieur des équipements concernés. Les arrêtés nominatifs d’attribution sont conformes à la réglementation, à l’exception de deux d’entre eux pris après la date de publication du décret de 201246 :

Attribution d’un logement à M. A… à titre gratuit et comportant également la gratuité de l’eau, gaz, électricité et chauffage. En application du décret de 2012, les agents bénéficiant d’une attribution de logement par NAS à compter du 11 mai 2012 ne sont plus dispensés du paiement d’une partie ou de la totalité des consommations afférentes à l’usage de leur logement (dépenses d’eau, de gaz et d‘électricité).

Attribution d’un logement à M. B… : un problème de concordance ou de cohérence découle de l’arrêté pris par la commune. En effet, la nécessité absolue de service semble être l’objet de l’arrêté mais l’utilité de service est toutefois également mentionnée dans le corps du document.

Par ailleurs l’attribution de logements par nécessité absolue de service est exclusive du versement de l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires47» (IFTS).

Or il est apparu dans le cadre du contrôle que trois agents ont bénéficié conjointement de l’IFTS et d’un logement de fonction.

44 Le cadre règlementaire est rappelé en annexe 10 « les logements de fonction ». 45 Délibération n° 2009.120 du 18 septembre 2009. 46 En vertu du décret de 2012, il appartient à la collectivité de revoir les arrêtés sur le point du paiement des charges afférentes au logement concédé par NAS au plus tard le 1

er septembre 2013. Ces arrêtés ne semblent pas l’avoir été. Toutefois, une

réponse ministérielle au JO du Sénat en date du 27 décembre 2012 fait état d’une mise en œuvre « au moment de la libération du logement par changement de fonction et au plus tard au 1

er septembre 2015 ». Cependant, cette réponse ministérielle ne

saurait avoir pour conséquence de modifier le décret précité. Ainsi, il est conseillé de s’en tenir aux dispositions du décret de 2012. 47 Article 4 du décret n° 2002-63 du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires des services déconcentrés.

39

La commune a déclaré avoir engagé la régularisation de ces différentes anomalies :

- Par une délibération du 26 juin 2015, elle a mis fin au régime de gratuité des charges qui n’est plus autorisé depuis 2013.

- Elle a également produit divers éléments de paie attestant qu’elle a mis fin au cumul IFTS/logement de fonction pour certains salariés concernés

4.3.5. Les heures supplémentaires48

De 2009 à 2011, le recours aux heures supplémentaires baisse (de -15 % en montant et -30 % en volume). Cependant, cette tendance s’inverse à compter de 2012 avec une progression des heures supplémentaires de 66 % par rapport à 2011 ; évolution qui se poursuit en 2013.

Les données des bilans sociaux permettent d’expliquer cette évolution :

en 2012, ont été payés les reliquats d’heures supplémentaires des années antérieures dues aux ATSEM (d’où une dépense « exceptionnelle » enregistrée alors),

pour 2013, la commune mentionne une hausse des heures supplémentaires due à la mise en place des rencontres saranaises (estimées à 10 095 €) et à une augmentation de l’absentéisme de 12 % cette même année.

Les heures supplémentaires apparaissent donc naturellement comme une source de souplesse que la commune utilise. Elles ne sont pas utilisées de façon excessive puisqu’elles sont en moyenne inférieures de 78 % au seuil de majoration prévu à partir de 14 heures mensuelles.

Tableau 36 : évolution du nombre d’heures supplémentaires annuelles et des montants versés de 2009 à 2013

Heures supplémentaires

2009 2010 2011 2012 2013 évolution annuelle

moyenne

montant en euros 40 456 € 39 045 € 34 319 € 57 256 € 70 245 € + 14,8 %

nombre d'heures 4 236 4 042 2 883 3 587 4 936 + 4,5 %

Sources : bilan social 2013 fourni par la commune

En 2012, une trentaine d’agents ont pu réaliser des heures supplémentaires au-delà des 25 heures réglementaires, caractérisant des dépassements qui demeurent ponctuels.

Cependant aucune délibération spécifique n’a fixé la liste des emplois pouvant donner lieu à des heures supplémentaires ainsi que de ceux pouvant déroger au contingent maximum de 25 heures mensuelles conformément au décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires. L’ordonnateur a annoncé vouloir régulariser cette absence de texte fixant la liste des emplois pouvant effectuer des heures supplémentaires par le biais « d’un projet de délibération qui sera soumis au conseil municipal, conformément au décret n°2007-450 du 25 mars 2007 ».

4.3.6. Un temps de travail annuel inférieur au plafond règlementaire

Les règles relatives au temps de travail dans la fonction publique territoriale sont précisées par le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’Etat, rendu applicable aux agents territoriaux par le décret n° 2001-623 du 12 juillet 200149. Le temps de travail effectif annuel est fixé à 1 607 heures au maximum.

48 Les aspects règlementaires du recours aux heures supplémentaires sont rappelés en annexe 9 « Les heures supplémentaires ». 49 Ce dispositif appuyé sur la loi n°84-53 est en outre précisé par la loi n° 2001-2 (et notamment son article 21) et le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001.

40

Les bilans sociaux fournis par la commune font état d’un nombre de jours de repos annuels de 144 jours en 2009 et 2010, 146 jours en 2011 et 2012 et 147 jours en 2013. La durée annuelle du temps de travail ressort ainsi à 1 526 heures en 2013. Une commune peut adopter un dispositif inférieur au plafond légal de 1 607 heures, en se fondant sur les termes du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 précité. Dans ce dernier cas, le dispositif est légal, mais entraîne un coût pour les finances communales. Le tableau ci-dessous présente le détail du surcoût supporté par la collectivité du fait d’une durée du travail inférieure à la réglementation. A partir des heures non effectuées par agent et par année, on détermine un volume global d’heures potentiellement manquantes, qui sont ensuite converties en équivalent-emplois, eux-mêmes évalués en euros.

Tableau 37 : évaluation du surcoût budgétaire découlant d’une durée du temps de travail inférieure au plafond

règlementaire de 1 607 heures annuelles

2009 2010 2011 2012 2013

Heures travaillées dans l'année 1 547 1 547 1 533 1 533 1 526

Durée légale du temps de travail 1 607 1 607 1 607 1 607 1 607

Heures non effectuées par an et par agent 60 60 74 74 81

Nombre agents (titulaires, non titulaires sur emplois permanents) 464 461 466 473 470

Nombre d'heures non effectuées pour l'ensemble des agents 27 840 27 660 34 484 35 002 38 070

Equivalent en journée 3 977 3 951 4 926 5 000 5 439

Sureffectif induit pour compenser les heures non effectuées 17 17 21 22 24

En % de la masse salariale (« sureffectif/nombres d’agents) 3,63 3,68 4,5 4,65 5,11

En % des dépenses totales de la collectivité

(% masse salariale X 0,63450 2,30 2,33 2,85 2,94 3,23

En Valeur (en €) 385 388

398 942 501 657 534 521 587 246

Source : CRC1103

Le coût de l’application d’une durée du travail inférieure à la réglementation peut ainsi être évalué à près de 600 000 € (587 000 €).

4.3.7. Les comptes épargne-temps

Le nombre d’ouverture de comptes épargne temps (CET) connait une nette croissance depuis 2010 et leur alimentation est exponentielle (+70 % en moyenne annuelle) en dépit de l’incitation de la collectivité encourageant les agents à prendre l’ensemble de leurs droits à congé dans l’année. Au 31 décembre 2013, 98 agents (21 % des agents) disposaient de comptes épargne temps (C.E.T.), totalisant 2 171,5 jours. Chaque CET comptabilise ainsi en moyenne 22 jours.

50 La masse salariale représente 63,4 % des dépenses de la collectivité.

41

Tableau 38 : Utilisation du CET

2010 2011 2012 2013

Évol. moy. annuelle 2009-2013

Nombre de CET ouverts 46 68 98 98 + 21 %

Jours épargnés dans l’année 259,5 505 790,5 806,5 33 %

Jours « consommés » dans l’année 0 3 73,5 113,5 /

Solde annuel cumulé (jours épargnés – jours consommés)

259,5 761,5 1 478,5 2 171,5 + 70 %

Source : bilan social 2013 et rapport sur l’état de la collectivité

En 2013, 806,5 jours ont été placés sur les CET et seulement 113,5 jours ont été consommés par les agents (représentant 5 % du nombre total de jours en stock), conduisant à une thésaurisation des jours de congés et une faible consommation des jours épargnés. Aucune règlementation n’astreint les collectivités territoriales à provisionner pour la rémunération des comptes épargne temps. Cependant, les jours placés sur les CET peuvent, au-delà d’un certain seuil, être payés sur la base d’un coût propre à chacune des trois catégories de fonctionnaires (A, B ou C). Ainsi, sur cette base, l’ensemble des jours épargnés sur les CET des agents représente un coût indirect et potentiel de 159 000 € au 31 décembre 2013 (en équivalent rémunération des personnels auquel il faut éventuellement ajouter les coûts de remplacement).

Ce montant, constitutif au plan comptable d’un « engagement hors bilan » devient significatif et appelle sans doute une vigilance accrue de la part de la commune.

4.3.8. Le personnel mis à disposition

Le nombre d’agents communaux mis à disposition d’autres entités varie de 12 en 2008/2009 à 15 pour l’année 2014/2015. Ces mises à dispositions concernent différentes associations ou établissement de la commune.

- Mises à disposition de l’Union Sportive Municipale de Saran

Une convention générale datée du 28 septembre 2011 lie cette association à la commune et prévoit qu’un contingent annuel de 1 120 heures de personnel technique et pédagogique (éducateurs sportifs) est gratuitement mis à sa disposition. Un agent à temps complet est également mis à disposition gratuitement de l’association à des fins administratives et de gestion. Chaque discipline fait l’objet d’une convention spécifique mentionnant notamment le contingent de personnel pédagogique et technique mis à disposition. L’addition des durées hebdomadaires des mises à disposition multipliées par 40 semaines fait état de l’évolution suivante sur la période :

Tableau 39 : évolution des durées hebdomadaires des mises à disposition sur la période 2009 à 2013

Saison 2008 / 2009 2009 / 2010 2010 / 2011 2011 / 2012 2012 / 2013

Heures 1 120 1 200 n.c. 1 360 1 360

Source : état des mises à disposition sur la période fournis par la collectivité et conventions athlétisme, tennis, judo, basket, handball, foot.

Le volume théorique annuel prévu dans la convention ne correspond plus aux heures réellement allouées sans qu’aucun avenant conventionnel n’ait été passé et alors même que les dépassements sont relativement conséquents (+ 20 %).

42

- Mise à disposition d’agents au Centre Communal d’Action Sociale ou au profit de la communauté d’agglomération

Une délibération du 15 février 2013 autorise la signature d’une convention avec le CCAS ayant notamment pour objet la mise à disposition de trois agents, pour assurer des missions d’actions sociales collectives et de référencement social (RSA). Cette dernière activité fait l’objet d’une convention avec le conseil général du Loiret permettant la réception, par le CCAS, d’une subvention. Le CCAS rembourse à la commune de Saran l’intégralité des charges de personnel afférentes à ces mises à disposition. De même, la communauté d’agglomération procède régulièrement au remboursement des charges liées à l’agent dont elle bénéficie.

- Mise à disposition d’agents au Comité d’œuvres Sociales

Une délibération du 12 avril 2013 autorise la signature d’une convention avec le COS ayant notamment pour objet de mettre à sa disposition gratuitement un contingent de 1 550 heures annuelles d’agents permanents et 600 heures pour des moyens occasionnels en personnel.

Cette mise à disposition gratuite est contraire aux dispositions du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008.

- Un agent est mis à disposition de l’association « La Saranade »

Cette mise à disposition pour 115 heures par an ne donne pas lieu, non plus, à remboursement des charges afférentes. Conformément à la réglementation applicable aux personnels mis à disposition ces mises à disposition doivent faire l’objet d’une valorisation retracée au budget. La chambre prend acte de l’engagement de l’ordonnateur de procéder à l’émission de titres de recettes concernant le remboursement des charges de personnel des agents mis à disposition de ces associations, conformément à la réglementation.

4.4. LE PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES

4.4.1. La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)

La GPEC mise en place consiste en une démarche d’anticipation des besoins en ressources humaines à horizon de cinq ans. Cette GPEC ne semble pas s’accompagner d’une réflexion stratégique que pourrait mener la collectivité sur l’évolution de son périmètre d’action et de ses missions futures.

L’absence de scénarios anticipateurs, de diagnostics d’écarts entre la situation actuelle et les potentiels besoins futurs ou de définition d’un plan d’action recouvrant les domaines ci-dessous mentionnés51, fragilise une démarche dont l’intérêt est réel. Toutefois, l’ordonnateur précise son « attachement à anticiper l’aspect organisationnel des services, notamment à l’occasion de l’élaboration actuelle du projet municipal de mandat, dans un contexte de réformes successives applicables à la fonction publique territoriale », lesquelles rendent aléatoires l’exercice d’une GPEC.

51 Le recrutement, la mobilité, la carrière (organisation, restructuration, évaluation, appréciation, rémunération), la formation, la politique sociale, le temps de travail et l’absentéisme.

43

4.4.2. Un investissement formation significatif en faveur des agents

La formation est un enjeu important tant au plan humain qu’en matière d’efficience ou d’employabilité des agents, dans un contexte où les professionnalités s’érodent plus rapidement. De nombreuses discordances entre les données présentées aux comptes administratifs et aux bilans sociaux concernant notamment les montants de cotisations au CNFPT et les frais de formation auprès d’autres acteurs sont apparues.

Tableau 40 : Evaluation de l’investissement formation de la commune sur la période 2009–2013 (en k€)

2009 2010 2011 2012 2013

estimatif 2014

Évol. moy. annuelle

2009-2013

Montant Cotisation CNFPT 96,9 € 99,6 € 102,6 € 95,7 € 108,4 € 135,6 € 3 %

Coût formation auprès d’autres organismes

50,0 € 50,0 € 50,0 € 53,9 € 48,9 € 74,1 € -1 %

Frais de déplacement et d'hébergement des stagiaires

7,4 € 4,7 € 5,0 € 9,6 € 4,4 € n.c. -12 %

TOTAL 154,4 € 154,4 € 157,7 € 159,2 € 16,7 € n.c. 1 %

Dépenses de personnel (hors atténuation de charges)

16,8 k€ 17,2 k€ 17,7 k€ 18,2 k€ 18,7 k€ / /

Effort de formation (par rapport aux charges de personnel)

0,92 % 0,90 % 0,89 % 0,87 % 0,86 % / /

Dépense moyenne de formation par agent (en €)

313 € 316 € 319 € 317 € 323 € / 1 %

Source : fiche récapitulative fournie par la commune lors de l’instruction

En moyenne sur la période, Saran dépense 20 % de plus par agent et par an pour sa formation que les autres communes de la strate52. En 2011, les agents de Saran bénéficient de 2,69 jours de formation par an contre 2,4 jours pour les communes analogues.

Plus d’agents partent en formation (+ 5%), mais sur des stages moins longs. En 2013, le CNFPT concentre 68,8 % des dépenses de formation. Cette part est similaire aux communes de la strate pour lesquelles le CNFPT reçoit 62 % du budget formation, 27 % allant à des prestataires extérieurs et 11 % étant auto consommés par la collectivité. Les formations réalisées auprès d’autres organismes que le CNFPT concernent des formations longues : formation à la conduite de poids lourds ou formations diplômantes.

Tableau 41 : Indicateurs de l’investissement formation de la commune sur la période 2009 - 2013

2009 2010 2011 2012 2013 Évol moy. annuelle

2009-2013

Nbre total de jours de formation 1 221 1 019 1 444 1 280 1 264 0,8 %

Nbre agents partis en formation 176 199 275 270 214 5 %

Nbre de jour moyen par agents 2,86 2,39 3,30 2,70 2,69 -1,5 %

Nbre de jour moyen par agent parti en formation 6,93 5,12 5,25 4,74 5,91 -3,9 %


En 2011 a été mis en place un premier plan pluriannuel de formation.

52 Etude Observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences de la FPT synthèse septembre 2010.

44

L’actuel plan de formation de la commune (2014-2016) est centré sur 5 axes :

hygiène, sécurité et bien-être au travail,

intégration et adaptation au poste,

développement des compétences et perfectionnement au poste,

problématiques transversales communes et accompagner les projets de services,

préparation aux diplômes, concours et examens.

4.4.3. L’action sociale au profit des agents

L’action sociale de la collectivité est mise en œuvre par l’intermédiaire du comité des œuvres sociales. La ville participe également à la prise en charge de la protection sociale complémentaire des agents. La commune soutient largement à la protection sociale complémentaire de ses agents comme le permet la loi n° 2007-148 de modernisation de la fonction publique53. Saran a choisi de recourir à la labellisation d’organismes complémentaires auxquels elle réserve son appui. La collectivité s’est orientée vers une participation en fonction de la composition des familles des agents.

Tableau 42 : évolution de la participation de la commune à la protection sociale complémentaire

et nombre de bénéficiaires sur la période 2009-2013

En € 2009 2010 2011 2012 2013 Évol. moy. annuelle

2009-2013

Participations aux mutuelles

86 505 € 85 294 € 89 828 € 95 930 € 109 811 € + 6%

Nombre d'agents bénéficiaires

265 272 271 295 308 + 4%

Source : bilans sociaux 2009 à 2013

Antérieurement au décret du 8 novembre 2011, et donc jusqu’au 1er janvier 2013, les agents saranais bénéficiaient déjà d’une prise en charge partielle de leur cotisation de complémentaire santé par la commune pour deux mutuelles spécifiques. A cela s’ajoutait une participation de 2,29 € par mois et par agent de la part du COS.

Le « comité des œuvres sociales » se voit déléguer la mise en œuvre de l’action sociale au profit du personnel communal.

Une nouvelle convention de partenariat avec le comité des œuvres sociales du personnel a été signée pour une durée de trois ans en 2013 en reprenant les termes de la précédente convention datant de 1993. L’esprit de l’action sociale de la commune « privilégie les animations et actions collectives, autogérées, solidaires et échappant aux logiques consuméristes, comme étant sources d’échange et de lien social entre les bénéficiaires ».

53 Pour la fonction publique territoriale, l’application de ce dispositif découle du décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011. Le décret permet à l’employeur de choisir entre deux procédures, alternatives ou complémentaires : la labellisation ou la convention de participation.

45

Tableau 43 : Subventions annuelles versées au COS sur la période 2009-2013

2009 2010 2011 2012 2013 Évol. moy. annuelle

2009-2013

Subventions versées au COS

(c/6574-COS) 194 290 € 199 827 € 203 094 € 211 510 € 216 535 € + 2,75 %

Source : comptes administratifs 2009 à 2013 fournis par la commune

L’évolution de la subvention versée au comité d’œuvres Sociales est similaire à celle de la masse salariale dont elle représente 1,15 %.

4.4.4. Les causes d’absentéisme

Dans les communes de 10 000 à 20 000 habitants, il est dénombré en moyenne un taux de 7,7 % d’accidents de service et 0,8 % d’accidents de trajet54. Saran avec 5,1 % d’accidents du travail et 0,2 % d’accidents de trajet en 2013 se situe en deçà de ces moyennes.

En outre, les accidents de travail baissent de 4 % en moyenne annuelle.

Tableau 44 : Evolution du nombre d’accidents de travail, de trajet, taux de fréquence et de gravité sur la période

2009 2010 2011 2012 2013

Évol.moy. annuelle

2009-2013

Nombre d'accidents du travail 25 32 35 21 21 -4 %

Nombre d'accidents de trajet 2 7 2 6 0 -100 %

Taux de fréquence accidents du travail et de trajet 31,30 55,95 47,32 35,83 35,03 3 %

Taux de gravité accidents du travail et de trajet 1,29 2,19 1,41 0,73 0,31 -30 %


Les absences pour maladie ordinaire, vis-à-vis desquelles une politique peut sans doute être menée, connaissent une progression de 1,48 % en moyenne annuelle sur la période.

Tableau 45 : évolution des jours d’arrêts maladie par type sur la période 2009 à 2013

Types d'arrêts 2009 2010 2011 2012 2013 Évol. moy. annuelle

2009-2013

Maladie ordinaire 6 569,5 6 458,5 6 545,0 5 823,5 6 968,0 1,48 %

Congés longue maladie 128,0 929,0 1 480,0 2 032,0 2 128,0 101,93 %

Congés longue durée 1 223,0 1 424,0 1 261,0 674,0 440,0 -22,55 %

Maternité, paternité, adoption 1 004,0 1 532,0 1 387,0 824,0 1 469,0 9,98 %

Accident du travail, maladie professionnelle 1 542,0 1 605,5 1 126,0 673,0 238,5 -37,29 %

TOTAL 10 466,5 11 949,0 11 799,0 10 026,5 11 243,5 1,81 %

Taux d’absentéisme 7,29 % 8,38 % 8,26 % 6,98 % 7,8 %

Nombre de jours d’absence par agent 22,6 25,9 25,3 21,2 23,955 1,48 %


54 Source : 8


55 A titre de comparaison, les communes de 10 000 à 20 000 habitants, comptent 25,7 jours d’absence pour les titulaires et 10,3 jours pour les non titulaires.

46

Un fort taux d’absentéisme induit des coûts indirects56 pour la collectivité et pèse sur la continuité du service public :

le recrutement d’un remplaçant (dont la rémunération s’ajoute aux indemnités journalières versées à l’agent absent),

la désorganisation des services,

la perte de qualité du service rendu.

Si l’absentéisme à Saran est du même ordre de grandeur que dans les communes équivalentes, il n’en constitue pas moins un enjeu justifiant un suivi précis au tableau de bord des ressources humaines, et la poursuite des efforts de prévention et d’hygiène. A ce titre, la commune indique avoir créé un service de prévention des risques professionnels et mis en place différents outils permettant d’entretenir une culture de prévention des risques (document unique des risques professionnels, actions préventives avec le CHSCT, enquêtes accidents et préconisations).

4.4.5. L’information relative aux ressources humaines

Le bilan social présenté au comité technique paritaire est conforme à la réglementation issue du décret n° 97-443 du 25 avril 1997. En revanche, l’annexe C1 du compte administratif ne fait pas mention du nombre d’agents non titulaires de la collectivité conformément à la matrice présente dans le document pour les années 2012 et 2013. En outre, il y a une discordance à propos des effectifs avec les données issues des bilans sociaux, notamment dans le cadre des enchainements d’une année sur l’autre. La chambre prend acte de l’engagement de l’ordonnateur de fiabiliser les données de cette annexe au compte administratif et de faire mention du nombre d’agents non titulaires.. S’agissant des débats d’orientation budgétaire et des rapports de présentation du budget primitif de la commune, leur analyse sur la période sous revue permet de constater la qualité de l’information transmise aux élus et aux administrés, en matière de ressources humaines. Ces documents comportent pour chaque année :

un descriptif des orientations et des objectifs financiers en matière de personnel,

une analyse sur le poids des charges de personnel (chapitre 012) dans les dépenses réelles de fonctionnement,

une analyse détaillée et évaluée de l’évolution des charges de personnel (coût du GVT, de l’effet NORIA, des recrutements, des remplacements de congés maladie, valorisation des mesures gouvernementales, etc.),

un état des éléments à prendre en compte, ayant un impact financier, pour la détermination de l’exercice à venir.

56 Une étude Sofaxis, réalisée par des chercheurs de l’école des Mines Paristech, a mis en évidence que les coûts indirects liés à l’absentéisme représentent 3 à 5 fois les coûts directs (étude exposée en annexe 11 « Etude sur l’absentéisme »).

47

4.5. LA MISE EN PLACE DE LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES

La réforme des temps scolaires à l’école primaire a été prévue par le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013. La commune de Saran met en place la réforme des rythmes scolaires depuis la rentrée de septembre 2014 pour ses quatre écoles maternelles (568 élèves) et ses trois écoles élémentaires (905 élèves). La municipalité a fait le choix d’élaborer un projet éducatif territorial ; dispositif contractuel avec l’Education Nationale s’inscrivant dans le projet éducatif global de la ville57. Le nouveau temps périscolaire, le « Temps d’Activités Périscolaires », d’une durée de trois heures, a été positionné le vendredi après-midi entre 13h30 et 16h30. Ce dispositif est gratuit pour les familles en 2014/2015. Ainsi, les TAP dans les écoles saranaises ont été organisés autour de cinq dominantes d’activités :

activités expression : musique, nouvelles technologies, expression théâtrale, activités manuelles, culinaires,

activités environnement : découverte / appropriation du milieu, de la faune, de la flore et protection de l’environnement,

activités physiques et sportives,

activités techniques et scientifiques : astronomie, sciences de la terre, archéologie, chimie, physiques,

citoyenneté et interculturalité : paix, solidarité, droit de l’homme et de l’enfant, connaissance du monde.

Ces nouveaux temps nécessitent du personnel supplémentaire pour l’encadrement des enfants. A ce titre, de nombreux recrutements d’animateurs qualifiés (BAFA et diplôme ou qualification en lien avec leur spécialité) sont intervenus, portant à 103 le nombre d’intervenants mobilisés pour ce projet58. L’emploi municipal a été touché de la manière suivante : onze « stagiairisations » et dix-neuf embauches d’agents contractuels à 90 et 100 % ont eu lieu. Le travail des ATSEM a été réorganisé, réduisant leur temps de travail de 1 572 à 1 567,5 heures par an. Leur journée de travail une heure s’achève plus tôt, leur action quotidienne est désormais relayée par des vacataires. Le coût de la préparation de cette réforme a été évalué par la commune à 163 740 €, correspondant au temps passé par les responsables de services et la direction de l’éducation.

57 Les objectifs éducatifs que la commune s’est fixés sont notamment :

le respect du rythme scolaire et du rythme de vie de l’enfant,

le maintien d’activités de qualité en parallèle et en complémentarité des apprentissages scolaires,

l’implication des enfants en les aidant à élaborer des projets en les associant au choix des activités,

l’émergence de nouvelles actions éducatives (mobilisation du partenariat interne et externe). 58 1 responsable périscolaire et 6 adjoints, 1 coordinateur périscolaire, 51 animateurs, 6 éducateurs sportifs, 4 maitres-nageurs sauveteurs, 6 professeurs de musique et de danse, 24 ATSEM, 4 animateurs spécialisés : arts plastiques, hip-hop, club de l’image, club radio, club mécanique.

48

Le coût de réalisation, pour l’année scolaire 2014/2015 est chiffré par la commune à 614 655 € (25 % étant à imputer sur l’année 2014 et 75 % pour les six premiers mois de 2015). Cette somme comprend les dépenses de personnel supplémentaires (349 506 €), la réaffectation de personnels existants sur des tâches liées à la réforme (205 149 €) et le budget de fonctionnement dédié (60 000 €). Pour l’année scolaire 2014/2015, il y a lieu de soustraire de ces montants les aides attribuées à la commune (129 134 €).

- Le « Fonds d’amorçage » apporte 72 650 € (50 € par élève) - La caisse d’allocation familiale devant attribuer 56 484 € (0,50 €/heure/enfant

pour trois heures/semaines pendant 36 semaines soit 54 € par enfant).

Le coût brut de cette réforme représente ainsi 3,24 % de la masse salariale de la commune (année 2014), et le coût net, après déduction des aides temporaires, lorsqu’elles seront touchées étant de 2,50 %. Le tableau ci-dessous résume ces différents éléments.

2014/2015

Préparation (phase amont) 163 740 €

Réalisation 614 655 €

Aide CAF 56 484 €

Aide Fonds d’amorçage 72 650 €

Coût net 485 521 €

Coût net en % de la masse salariale (an. scol 2014/15) 2,5 %

5. EXAMEN DE LA COMMANDE PUBLIQUE

5.1. L’ORGANISATION DE LA COMMANDE PUBLIQUE AU SEIN DE LA COMMUNE

5.1.1. L’organisation interne

Le service « Marchés et Contrats » créé en 1999 a été intégré en 2014 au sein du secrétariat général, pour prendre en charge la définition de la stratégie de la commande publique.

La collectivité comprend trois grands services acheteurs : les services techniques, la cuisine centrale et le magasin général.

- La direction des services techniques est le seul prescripteur concernant les

travaux. C’est à son niveau, d’abord, que sont appréciés les seuils par opération. Ils sont ensuite, confirmés par le service contrats-marchés avant lancement de la consultation.

- Le magasin général et la cuisine centrale s’occupent de la passation des marchés de fournitures : définition des besoins, seuils…

Le magasin général est physiquement situé au sein du centre technique municipal, où il dispose de trois principaux espaces de stockage. En se dotant d’un tel outil, la collectivité a voulu :

rationaliser et uniformiser l'achat ;

standardiser le besoin des services ;

établir une procédure commune informatique pour le suivi des achats et des dépenses (e-catalogue, e-factures des services...) ;

49

mieux mettre en concurrence les fournisseurs en analysant l'évolution des coûts ;

faire respecter les budgets octroyés par la collectivité pour les achats de fournitures, (engagements de dépenses des services).

Interface entre les fournisseurs et les services, le magasin dont la valeur du stock représente moins de 10 % du budget achat (1,5 M€) constitue la principale structure acheteuse de la collectivité. La commune reconnait le caractère perfectible de la coordination de ces acteurs de la fonction achat en indiquant que le recensement des besoins « était réalisé selon une méthode plutôt empirique » et qu’une « nouvelle approche de cette tâche est l’un des objectifs du service marchés-contrats qui en est responsable ».

Le nouveau service « Marchés-contrats » a pour objectifs :

- l’amélioration du recensement transversal des besoins, - la professionnalisation des référents, - la définition des orientations en termes de commande publique (achats durables,

filières courtes, clauses d'insertion, économies de fonctionnement ...).

Il sera ainsi amené à :

- réaliser une analyse des achats en fonction de leur poids budgétaire, - travailler son fichier fournisseurs pour mieux connaitre ses marchés et mieux

négocier, - compléter l’analyse rétrospective déjà réalisée par le magasin général, - construire un tableau de bord de la fonction achat, - formaliser la procédure interne d’achat et élaborer un guide d’achat permettant

de sécuriser l’ensemble du processus et de gagner en transparence.

A la suite des constats effectués, la chambre prend acte, d’une part de la volonté de l’ordonnateur de procéder à l’élaboration d’un nouveau « guide de commande publique et de procédure interne » et, d’autre part, de fixer une nouvelle feuille de route du « service Marchés et Contrats ».

5.1.2. Une participation minimale à des structures de mutualisation

Même si elles permettent quelques gains financiers, la participation en 2013 à des groupements de commandes avec l’intercommunalité (notamment à propos de matériels informatiques) et l’adhésion à une centrale d’achat Approlys, ne sont envisagées qu’à condition que « la commune conserve sa liberté de choix et où la procédure présente un avantage économique » L’adhésion à la centrale d’achat Approlys, portée par les départements du Loiret, d’Eure et Loir et de Loir et Cher, est ainsi motivée par la possibilité de pouvoir continuer à accéder à la plateforme de dématérialisation des marchés publics59. Actuellement toutefois, la commune ne prévoit pas un recours plus étendu aux services de cette centrale d’achat.

5.1.3. L’organisation des délégations en matière de commande publique

Le conseil municipal60 a décidé de déléguer directement au maire la possibilité de prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres.

59 Délibération n° 2014-168 du 19 septembre 2014. 60 Délibération n° 2014-046 du 14 avril 2014.

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Le maire a également décidé de subdéléguer à ses adjoints une partie des décisions relatives à la commande publique61. Cependant, les arrêtés correspondant (ont presque tous été pris par le maire à une date antérieure à celle de la délibération du 14 avril 201462. Par conséquent les décisions et actes pris en application de ces arrêtés sont entachés d’illégalité.

Selon l’article L. 2122-19 du CGCT, le maire peut, par arrêté, donner, délégation de signature aux principaux fonctionnaires communaux. Toutefois, pour que ces personnes limitativement désignées par le CGCT puissent bénéficier de cette délégation, le conseil municipal doit auparavant explicitement autoriser le maire à déléguer sa signature63, dans la délibération par laquelle le conseil délègue lui-même ses compétences en la matière au maire. Or la délibération du conseil municipal n° 2014-046 qui prévoit les délégations aux élus est muette en matière de délégations aux fonctionnaires64.

Pourtant, par une série d’arrêtés, le maire a délégué à 24 agents de la ville la possibilité de signer des bons de commande dans la limite de 5 000 € HT et du périmètre de leurs attributions. En outre, en ce qui concerne leur forme, divers problèmes de dates ont pu être relevés : délégations données avant d’avoir soit même reçu délégation65 ou avant validation par le contrôle de l’égalité66. Egalement, le périmètre des actes délégués mériterait d’être mieux précisé. Enfin, il est observé que des délégations ont été accordées à des agents par ailleurs désignés en qualité de régisseurs de dépenses ou de recettes. C’est le cas pour :

- le directeur du foyer G. Brassens67,

- le responsable du service jeunesse PIJ68,

- le responsable du « Centre Nature Grand Liot69 ».

Il découle du principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable que les fonctions d’ordonnateur, même délégué, sont totalement exclusives de celles de régisseurs de dépenses et de recettes. La chambre prend acte de la régularisation annoncée, notamment par la délibération du conseil municipal du 20 février 2015 qui prévoit désormais la possibilité pour le maire de subdéléguer sa signature à certains fonctionnaires, conformément à la réglementation en vigueur. Cette mesure appelle, pour une régularisation complète, la détermination de l’ensemble des délégations consenties, par voie d’arrêtés individuels.

61 Délibération n° 2014-046 du 14 avril 2014 dans les conditions prévues à l’article L. 2122-18 du CGCT. 62 Rendu exécutoire le 18 avril 2014 suite à sa transmission au contrôle de légalité. 63 Question écrite n° 10021 de M. Bernard Piras, publiée au JO Sénat du 03/09/2009 et réponse du ministère de l’intérieur publiée au JO Sénat du 02/09/2014 et CAA de Nancy, 7 août 2003, n° 98NC01059. 64 Comme la délibération précédente d’ailleurs : délibération n° 2012-107 du 29 juin 2012. 65 Arrêtés pris pour le directeur général des services pris pour la directrice des services généraux, datés du 11 avril 2014. 66 Arrêtés n° 2014/572, 2014/573, 2014/574, 2014/575, 2014/580, 2014/581, 2014/634 et 2014/635. 67 Arrêtés n° 2014/042 du 15/01/2014 et 2014/729 du 23/04/2014 et arrêté du 13/01/2011. 68 Arrêtés n° 2014/044 du 15/01/2014 et 2014/640 du 18/04/2014 et arrêté n° 2011/809 du 13/09/2011. 69 Arrêtés n° 2014/043 du 15/01/2014 et 2014/636 du 18/04/2014 et arrêté n° 2012/236 du 26/03/2012.

http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000020629798&cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20141126&oldAction=rechCodeArticle&fastReqId=1375175352&nbResultRech=1


51

5.2. LE FONCTIONNEMENT DE LA COMMANDE PUBLIQUE

5.2.1. L’estimation et la définition préalable des besoins

Afin de suivre et apprécier l’homogénéité de ses besoins, la commune de Saran a mis en place, depuis 2005, sa propre classification comprenant 58 familles et 304 sous-familles. Cette nomenclature se révèle parfois insuffisamment explicite et peu opérante.

D’après les éléments communiqués par la commune, il ressort qu’au cours de la période 2009-2013 :

39 sous-familles (soit 12,8 %) n’ont jamais été utilisées ;

19 sous-familles (soit 6,25 %) ne l’ont été qu’une seule fois ;

17 sous-familles (soit 5,59 %) n’ont été utilisées qu’à deux reprises.

Au total, c’est près d’un quart des sous-familles répertoriées qui ne sont pas utilisées. Cette sous-utilisation peut résulter de l’absence de besoin, de l’existence d’un marché pluriannuel, ou d’une définition inopérante de la sous-famille70. La nomenclature n’a pas fait l’objet de révisions ou d’ajustements depuis sa mise en place. Toutefois, l’ordonnateur a annoncé vouloir « procéder à son adaptation dans le cadre de la nouvelle stratégie de la commande publique et du changement de logiciel de gestion comptable et financière en 2015 ». Par ailleurs, la commune n’a pu produire de documents attestant d’un recensement préalable des besoins, qui semble donc ne pas avoir été effectivement mis en œuvre. L’enregistrement a posteriori des consommations sur chaque famille ne permet pas à lui seul de satisfaire à l’obligation posée par le code des marchés publics et la commune est invitée à mieux formaliser le recensement de ses besoins. 103

5.2.2. La publicité et la transparence de l’information

Saran respecte les obligations d’informations prévues par le code des marchés publics. Au cours de la période 2009-2013, les avis suivants ont été publiés au BOAMP :

70 La famille 64 « Assurances », par exemple, comprend 10 sous-familles, parmi lesquelles 90 % sont déclarées inutilisées par la commune. La seule sous-famille ayant été déclaré utilisée (à deux reprises seulement pour 2009 et 2010) est la sous-famille n° 64.02 « Assurance de la flotte automobile ».

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Tableau 46 : classification des avis publiés au BOAMP sur la période 2009-2013

Nombre d'avis par type et procédure passés au BOAMP 2009 2010 2011 2012 2013 Total

général

procédure adaptée

TOTAL 10 11 15 23 25 84

Avis de marché 9 11 15 23 22 80

Avis de marché - rectificatif 3 3

Résultat de marché 1 1

procédure formalisée

procédure ouverte

TOTAL 5 1 1 1 8

Avis de marché 3 1 4

Résultat de marché 2 1 1 3

procédure restreinte

TOTAL 1 1

Avis de marché 1 1

Total général 15 12 17 24 25 93

Source : BOAMP

La commune de Saran satisfait aux obligations de l’article 41 du CMP (publication sur profil d’acheteur) et a élargi le recours à son profil d’acheteur à tous les marchés d’un montant supérieur à 15 000 € HT. Pour des consultations d’un montant inférieur la commune y a également ponctuellement recours lorsque le sujet de la mise en concurrence le justifie.

Un calcul des délais moyens de consultations a été réalisé71 :

Tableau 47 : délai moyen de consultation pour les procédures ayant fait l’objet d’une publication au BOAMP

sur la période 2009-2013

Délais moyens de consultation (en jours) 2009 2010 2011 2012 2013 Moyenne période

procédure adaptée 30,00 36,91 26,20 25,43 22,45 26,85

procédure formalisée

procédure ouverte 39,33 59,00 44,25

procédure restreinte 42,00 42,00

Source : calculs établis à partir des données figurant dans les avis de publicité publiés au BOAMP

Il est constaté une réduction tendancielle des délais de consultation pour les procédures adaptées. Quatre consultations en procédure adaptée ont fait l’objet d’un délai de consultation compris entre 13 et 17 jours. Afin de mieux évaluer l’efficacité de la publicité réalisée, la commune pourrait se doter d’un tableau de bord mesurant le nombre de retraits et le taux de réponses par consultation. La commune de Saran a précisé qu’une information aux candidats non retenus était systématiquement faite pour tout MAPA72 et toute procédure formalisée73. Au cours de la période 2009-2013, pour les appels d’offres ouverts, les avis d’attribution ont bien été publiés au BOAMP et au JOUE. Pour les procédures adaptées, la commune a fait le choix de ne pas publier d’avis d’attribution.

71 Pour les MAPA, calcul à partir de la date de publication selon Conseil d’État, 5 août 2009, n° 307117, Région Centre. 72 MAPA : marché à procédure adaptée. 73 Procédure conforme à l’article 80 du CMP.

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L’information sur les décisions prises en matière de commande publique est bien restituée en direction du conseil municipal. La commune a produit une copie des tableaux récapitulatifs des marchés conclus présentés selon les prescriptions de l’arrêté du 21 juillet 2011 et a précisé que la liste était publiée sur la plateforme de dématérialisation « AWS »74. Ainsi, les obligations de publicité sont globalement respectées.

5.3. QUELQUES ILLUSTRATIONS SECTORIELLES EN MATIÈRE DE COMMANDE PUBLIQUE

La réalité du fonctionnement de la commande publique a été examinée dans le cadre de quatre domaines :

- l’achat de vêtements de travail pour les agents, - les relations liant la ville avec un cabinet d’avocat, - l’achat de formation pour les élus, - les marchés passés pour l’acquisition d’une cabine de peinture automobile.

5.3.1. Les achats de vêtements de travail

Chaque année la commune achète des vêtements de travail pour près de 30 000 € HT.

Tableau 48 : Dépenses réalisées au titre des « vêtements de travail » sur la période 2009-2014

2009 2010 2011 2012 2013 2014


compte 60226 "Achats stockés - Vêtements de

travail" en € HT 28 995 25 908 24 778 26 200 28 841 28 598 -0,3 %

compte 60636 "Achats non stockés - Vêtements de

travail" en € HT 413 465 397 466 699 834 15,1 %

Total vêtements de travail en € HT 29 408 26 372 25 174 26 666 29 539 29 432 0,0 %

Source : CRC, comptes de gestion

La commune n’a pas été en mesure de produire un recensement préalable des besoins pour chacun des quatre exercices de la période examinée.

Entre 2009 et 2013, cinq sous-familles concentrent l’essentiel des achats enregistrées sur les articles 60226 et 60636 qui sont dédiés aux vêtements de travail. Compte tenu de leur récurrence et de leur régularité (la commune dépense en moyenne chaque année 59 € par agent75), l’achat des vêtements de travail devrait faire l’objet d’un (ou plusieurs) marché(s) passé(s) selon une procédure adaptée en respectant les dispositions applicables aux différents seuils applicables76 ou une procédure formalisée en cas de marché à bons de commande sans seuil maxi. La commune a indiqué qu’aucune consultation de type MAPA n'avait été engagée concernant les vêtements de travail.

74 Le profil d’acheteur de la commune. 75 Total des sommes TTC enregistrées sur les articles 60226 et 60636 au cours de la période 2009-2013 divisé par le total sur la période de l’effectif total rémunéré sur l’année. 76 En 2014 : moins de 15 000 € HT ; de 15 000 € HT à moins de 90 000 € HT et de 90 000 € HT à moins de 207 000 € HT.

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Elle n’a donc jamais globalisé ses achats et n’a réalisé que des commandes ponctuelles au fil de l’eau.

Au cours de la période 2009-2013, les achats de vêtements de travail, dont le montant total moyen s’élève à 32 809 € TTC, correspondent en moyenne à 166 mandats d’un montant moyen de 197 € TTC. En considérant que chaque mandat correspond à une commande et en retenant une moyenne de 252,6 jours ouvrés par an, cela représente la passation de trois commandes tous les deux jours. En moyenne, huit fournisseurs assurent près de 80 % de l’approvisionnement et le premier d’entre eux fournit plus du tiers des achats. La chambre constate donc le non-respect des principes posés par le code des marchés publics en matière d’achats de vêtements de travail au cours de la période et relativement à l’évaluation des besoins comme à la mise en œuvre des procédures applicables : la relative concentration des achats sur un faible nombre de fournisseurs plaidant pour la faisabilité d’un accord-cadre alloti selon une logique correspondant aux besoins de la collectivité. Dans sa réponse, l’ordonnateur a affirmé sa volonté de « procéder à la passation d’un marché public pour l’acquisition des vêtements de travail » dont le recensement du besoin serait en cours.

5.3.2. La convention avec un cabinet d’avocats

Dans le domaine des services et prestations juridiques entre 2009 et 2013, Saran a dépensé chaque année de l’ordre de 12 000 €. La ville ne recense pas annuellement et au préalable ses besoins. Les services juridiques sont soumis aux dispositions du code des marchés publics77, en particulier l’article 30 qui prévoit que ce type de marchés peut être passé, quel que soit le montant, selon une procédure adaptée, dans les conditions prévues par l'article 2878. En outre, les marchés de services juridiques ne sont pas soumis aux dispositions du titre IV de la première partie du CMP79. Par délibération n° 2014.137 du 26 juin 2014, le conseil municipal de Saran a approuvé la signature d’une convention avec le cabinet d’avocats Weyl & Porcheron portant sur les activités de conseils, assistance et représentation en justice, dans le domaine juridique et contentieux. La convention a été signée de gré à gré s’agissant donc pour la commune d’une « prestation intuitu personae », vis-à-vis de laquelle la notion d’urgence n’est pas invoquée. La commune justifie cette situation en raison des montants dépensés, et par les dispositions combinées des articles 28 et 30 du code des marchés publics ou encore de la notion d’intuitu personae vis à vis du conseil juridique et de la représentation en justice. Elle estime enfin que son approche est confortée par la directive européenne 2014/24/UE du 26 février 2014 qui prévoit des exclusions spécifiques pour les services juridiques. Pourtant, la convention précitée rassemble les caractéristiques juridiques d’un accord cadre ou de marché à bon de commande.

77 QE n°56639 publiée au JOAN le 03/06/2014 et réponse publiée au JOAN le 19/08/2014. 78 Les modalités de passation sont libres lorsque la valeur des travaux et services estimés est inférieure à 207 000 € HT en 2014, voire même qu’aucune publicité ni mise en concurrence n’est requise si le montant estimé est inférieur à 15 000 € HT. 79 Les règles applicables au régime financier de l’exécution des marchés et à la sous-traitance.


http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=11AE05067B55C737AA3AFEF2B273A0E4.tpdjo10v_2?idArticle=LEGIARTI000024958556&cidTexte=LEGITEXT000005627819&dateTexte=20141009&categorieLien=id&oldAction=

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Ainsi, l’article 2 de la convention organise l’émission des bons de commande (ou marché subséquent), le taux horaire fixé à l’article 3 de la convention correspond au bordereau des prix unitaires et l’absence d’exclusivité peut correspondre aux dispositifs prévus par les articles 76-VII et 77-III du CMP. Enfin, l’article 4 organise la durée du marché (durée d’un an, renouvelable par tacite reconduction pour une durée identique sans que la durée totale de la convention puisse excéder trois ans) qui respecte les dispositions de l’article 77. Cet article indique par ailleurs que le budget prévisionnel n’excède pas le seuil permettant une passation de gré à gré sans concurrence : 15 000 € HT. Pourtant, s’agissant d’un marché reconductible, ce seuil s’apprécie au regard du besoin estimé pour la totalité de la durée du marché, reconductions comprises. En conséquence, pour pouvoir relever des dispositions de l’article 28-III, le besoin annuel ne devrait pas dépasser 5 000 € HT pour une convention prévue sur 3 ans, point qui apparait être le cas lorsque l’on examine les mandats émis au compte 6226. Pour déterminer la procédure et les modalités de passation des marchés, comme dans le cas des marchés à bons de commande tel que prévu par l’article 77 du CMP, l’article 27-VI du code des marchés publics dispose que « Si le marché ne fixe pas de maximum, sa valeur estimée est réputée excéder les seuils de procédure formalisée définis à l’article 26. ». Faute d’avoir intégré un seuil maxi au marché, sa valeur estimée est réputée excéder les seuils de procédure formalisée80. Pour pouvoir se prévaloir des dispositions prévues à l’article 28-III du CMP, la commune aurait dû prévoir dans son marché un montant annuel maxi de 5 000 € HT.

Ainsi, au lieu d’une convention de gré à gré la commune aurait donc dû suivre les dispositions de l’article 30-II qui dispensent de l’obligation d’avis d’appel public à la concurrence et de mise en ligne sur le profil d’acheteur, mais imposent que le marché soit attribué par la commission d’appel d’offres et qu’un avis d’attribution soit publié. La passation de ce type de marché doit être plus rigoureuse, « l’amélioration du processus de la commande publique devant contribuer », selon l’ordonnateur « à mieux sécuriser juridiquement ces conventions ».

5.3.3. La formation des élus

L’article L. 2123-12 du CGCT prévoit que les membres d’un conseil municipal ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions. D’après l’article L. 2123-14 du CGCT, le montant des dépenses de formation81 ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction alloué aux élus de la commune. Au regard des règles de la commande publique, la formation relève de l’article 30 du code des marchés publics82.

80 Arrêt CE 17 décembre 2014 n° 385033. 81 Incluant les frais de déplacement, de séjour et d'enseignement ainsi que les compensations de pertes de revenus subies par l'élu dans ce cadre. 82 Question écrite n°00604 et 04951 de M. Guy Fischer, réponse publiée au JO Sénat du 03/07/2008 page 1347. « […] la formation professionnelle est une activité économique soumise au droit de la concurrence, qu'elle soit exercée par une entreprise ou toute autre entité. Dès lors qu'une autorité publique, quelle qu'elle soit, souhaite organiser une prestation de formation confiée à un organisme tiers, le code des marchés publics s'applique et ceci, quelle que soit la structure concernée (entreprise, associations spécialisées). Les activités de formation relèvent de l'article 30. Les marchés publics de ces activités peuvent être conclus suivant une procédure adaptée qui renvoie à l'article 28. La collectivité définit alors les modalités de publicité et de mise en concurrence en fonction de l'objet et des caractéristiques du marché. ».







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Le tableau ci-dessous retrace les dépenses de formation et indique le calcul du plafond posé par le CGCT qui est toujours respecté par la commune :

Tableau 49 : dépenses réalisées au titre de la formation des élus sur la période 2009-2013

2009 2010 2011 2012 2013

total du compte 6535 "Formation"

en € TTC 21 728 22 123 22 529 22 932 26 252

dont part CIDEFE en € TTC 21 728 22 092 22 456 22 932 23 380

% 100,00 % 99,86 % 99,68 % 100,00 % 89,06 %

total du compte 6532 "Frais de mission"

152 412 403 40 255

Total dépense de formation (€ TTC)

21 880 22 535 22 932 22 972 26 507

calcul du plafond de 20 % 28 235 28 366 28 511 28 460 28 510


Sur chacune des années de la période 2009-2013 la commune de Saran a adopté une convention conclue avec le Centre d’Information, de Documentation, d’Etude et de Formation des Elus (CIDEFE)83. Cette convention fonctionne sur la base d’un forfait par élus qui s’élève à 843 € TTC en 2014.

Tableau 50 : évolution de la dépense de formation élu pour la période 2009-2013

2009 2010 2011 2012 2013

Évolution annuelle moyenne

Dépense de formation par élu (convention CIDEFE uniquement)

776 € 789 € 802 € 819 € 835 € +1,8 %

Source : CRC ; comptes de gestion

Les comptes administratifs 2009 à 2013 comprennent bien une annexe dédiée à la formation des élus, cependant celle-ci ne mentionne que la convention conclue avec le CIDEFE sans détailler les actions de formation suivies par les élus. En 2014, suite au renouvellement du conseil municipal, il n’a pas été trouvé de trace du débat prévu par l’article L. 2123-12 du CGCT. En outre, pour l’exercice 2013 il n’a pas non plus été trouvé trace de celui lié au tableau récapitulant les actions de formation. Les élus bénéficiaires de la convention peuvent participer à plusieurs sessions de formation de leur choix sans autre paiement que celui prévu par la convention, c’est-à-dire un forfait annuel par élu dont le montant varie en fonction du nombre d’habitants de la commune. Au cours de la période 2009-2014, toutes les conventions ont été signées postérieurement à leur date de début d’application. Cela signifie que la commune paye un forfait valable sur une période de 12 mois alors que les élus concernés ne peuvent bénéficier que des formations organisées postérieurement à la notification de la convention. Une réponse ministérielle84 confirme l’application, pour le choix des organismes de formation chargés de dispenser cette formation aux élus, des règles en vigueur à propos des marchés publics.

83 Organisme bénéficiant de l’agrément délivré par le ministère de l’intérieur. 84 Question écrite n° 42678 du député Jean-Jacques Guillet, réponse ministérielle publiée au JOAN du 31/08/2004.

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De même, l’article 3 du code des marchés publics actuellement en vigueur, qui liste l’ensemble des marchés et accords-cadres pour lesquels les dispositions du code ne sont pas applicables, ne mentionne pas la formation des élus et les dispositions du CGCT y afférents ne prévoient pas non plus d’exclusion formelle en la matière. Dans ces conditions, les modalités retenues pour choisir l’organisme en charge de la formation des élus apparaissent ambiguës, s’apparentant à une adhésion, en dehors des règles de la commande publique, à un organisme spécifique dont les prestations ne bénéficient d’ailleurs pas à chacun des élus. A ce titre, l’ordonnateur précise qu’une convention pourrait être réalisée conformément à l’article 30 du code des marchés publics. En outre, chaque année, la date tardive de signature de la convention en limite le bénéfice pour la collectivité.

5.3.4. Les marchés relatifs à la cabine de peinture de carrosserie automobile

Le projet d’installation d’une nouvelle cabine de peinture pour le garage automobile s’est déroulé sur plusieurs années avec le lancement de deux consultations distinctes, l’une en 2009, l’autre en 2014. Estimée par les services techniques de la ville à 100 000 € HT en 2009, puis revue à 90 000 € HT en 2014, cette opération relevait d’un marché à procédure adaptée.

- Une première consultation ayant pour objet « Travaux d’installation d’une cabine à peinture de carrosserie automobile » a été lancée le 6 novembre 2009. A la date de remise des offres, fixée au 10 décembre 2009, 4 offres ont été déposées. Finalement, le marché n’a pas été attribué et il n’a pas été donné suite à la procédure.

- La seconde consultation ayant le même objet a été lancée le 13 juin 2014. Le marché a été attribué pour un montant total de 91 300 € HT.

Pour les deux consultations précitées, la commune a retenu une procédure adaptée relevant de l’article 28 du code des marchés publics. Dans la mesure où elle ne l’avait pas prévu ni au règlement de la consultation ni dans ses avis de publicité85, la commune a choisi de ne pas avoir recours à la possibilité de négocier les offres déposées par les candidats alors qu’elle aurait peut-être pu en tirer avantage. Les critères et sous-critères d’analyse des offres ne respectent pas le principe de transparence des critères de sélection, notamment en ne précisant pas le poids ou la hiérarchisation des sous-critères86. Les règles de sélection doivent être connues à l’avance par les soumissionnaires. A titre d’exemple, s’agissant de la consultation réalisée en 2014, le règlement de la consultation prévoit deux critères de jugement des offres, la valeur technique (60 %) et le prix (40 %). L’article 5 du règlement de consultation (RC) prévoit les modalités d’appréciation des offres et précise pour la valeur technique qu’elle « sera jugée sur la base des exigences du CCTP, en étudiant : la fourniture des documents demandés et leur conformité aux exigences du présent règlement, les modalités d’exécution, le planning prévisionnel, la

85 Comme le rappelle le « Guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics », le recours à la négociation doit être expressément indiqué, dès le lancement de la procédure de consultation, dans l’avis de publicité ou dans les documents de la consultation, afin de permettre aux candidats d’en tenir compte lors de l’élaboration de leur offre. 86 Comme le rappelle le guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics, afin de permettre aux candidats d’être « raisonnablement informés » et d’interpréter les critères d’attribution de la même manière, le caractère assez subjectif de critères tels que « la valeur technique de l’offre » ou son « caractère esthétique », impose à l’acheteur public de définir, avec précision, ce qu’il entend par ce critère, en ayant recours à des sous-critères. Ces sous-critères doivent alors, également, être objectifs, opérationnels et non-discriminatoires.

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qualité fonctionnelle, la qualité des matériaux, les facilités et contraintes d’utilisation et de maintenance, la compatibilité avec les matériels préexistants déjà utilisés sur d’autres sites par les services municipaux, la qualification des entreprises ainsi que toute caractéristique décrite au CCTP. ». Le premier sous-critère est inopérant en termes de sélection d’offres dans la mesure où il porte sur la régularité de l’offre et non sur ses caractéristiques tandis que le dernier sous-critère est trop global pour être pertinent. Enfin, tel qu’il est formulé, le sous-critère « qualification des entreprises » relève de l’examen de la candidature et non de l’offre. Au regard du rapport d’analyse des offres, la collectivité s’est appuyée sur d’autres sous-critères que ceux annoncés aux candidats. Ainsi, l’article 1.1 du rapport d’analyse des offres fait référence au contenu du mémoire justificatif et énonce tout ce qu’il doit comprendre. Au cours de l’analyse technique de chaque offre, les 60 points attribués au titre de la valeur technique sont finalement étudiés pour les 4 postes suivants :

documentation technique - adéquation aux besoins du marché, noté sur 10 points ;

planning prévisionnel, noté sur 10 points ;

prestations techniques, noté sur 30 points ;

moyens affectés au chantier - sous-traitance, noté sur 10 points.

La commune a donc évalué la valeur technique des offres au regard d’une combinaison de sous-critères différente de celle énoncée au RC et a appliqué une pondération non affichée aux candidats. Par ailleurs, l’avis de publicité ne mentionne pas les sous-critères mentionnés au RC mais uniquement les critères et leur pondération. Le Conseil d’Etat a déjà jugé que "si le pouvoir adjudicateur décide, pour mettre en œuvre ces critères de sélection des offres, de faire usage de sous-critères également pondérés ou hiérarchisés, il doit porter à la connaissance des candidats la pondération ou la hiérarchisation de ces sous-critères dès lors que, eu égard à leur nature et à l’importance de cette pondération ou hiérarchisation, ils sont susceptibles d’exercer une influence sur la présentation des offres par les candidats ainsi que sur leur sélection et doivent en conséquence être eux-mêmes regardés comme des critères de sélection"87.

En outre, diverses autres anomalies apparaissent :

- la commune ne pouvait pas prévoir en 2014 un délai de paiement supérieur à celui prévu par l’article 98 du Code des marchés publics, c’est-à-dire 30 jours88,

- des discordances ont été constatées dans le DCE entre les documents fournis qui ne mentionnent pas le même délai de paiement,

- la possibilité et les modalités d’une visite de site préalable, obligatoire pour les postulants, ne sont par ailleurs pas prévues dans le document de publicité du marché,

87 Conseil d’État, section du contentieux, n° 337377 du 18 juin 2010, Commune de Saint Pal de Mons, publié au recueil Lebon. 88 article 37 de la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière et article 1 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique.

59

- la liste des pièces générales du marché fait référence au CCAG applicable aux marchés de fournitures courantes et services et à celui applicable aux marchés de travaux (pour la partie relative aux travaux d’installation). Or la pratique habituellement constatée est de ne faire référence qu’à un seul CCAG. D’ailleurs, Le CCTP se réfère à un marché public de travaux à procédure adaptée tandis que les autres pièces du DCE font référence à un marché public de fournitures et de services. La part des fournitures89 ne représente 57 % de la valeur totale du marché ; celui-ci aurait donc dû relever du C.C.A.G. fournitures courantes et services. La qualification du marché n’est pas sans incidence sur la procédure à suivre, notamment en ce qui concerne les seuils applicables,

- dans les pièces du dossier de 2014, une contradiction est présente entre l’acte d’engagement et le règlement de la consultation à propos des délais de remise des offres. Ainsi, ce dernier prévoit un délai de validité des offres de 120 jours (comme l’avis de publicité) alors qu’à l’article 1 de l’acte d’engagement le délai d’engagement du candidat n’est plus que de 90 jours.

L’ensemble de ces discordances témoigne d’un manque de rigueur dans la préparation du dossier de consultation qui s’ajoute à une insuffisante précision préalable des critères de choix retenus comme à une utilisation perfectible des marges de négociation utiles à la collectivité.

6. LE FONCTIONNEMENT DU GARAGE MUNICIPAL

Le service garage automobile, en charge de la maintenance des véhicules municipaux, compte 13 agents :

un responsable de service,

pour le pôle mécanique : un agent de maitrise et cinq agents,

pour le pôle transports : un agent de maitrise et cinq agents.

Le garage réalise l’entretien de 112 véhicules par an (mécanique, carrosserie et peinture).Le coût de cette organisation représente environ 1 200 €, par véhicule et par an, pour les seuls frais fixes correspondant aux charges de personnel. Le service mécanique gère également le réapprovisionnement en carburant. Un marché public a été conclu à cette fin avec un prestataire en 2012. Aucune comptabilité de stock n’est réalisée. Le parc automobile comprenait 140 véhicules au 31 décembre 2013, dont 28 remorques. 42 % des véhicules ont plus de 15 ans, et un sixième des véhicules plus de 20 ans.

Tableau 51 : ancienneté des véhicules de la commune de Saran au 31/12/2013

Tranche d’ancienneté Proportion

≥ 2010 18 %

2005 – 2009 17 %

2000 – 2004 23 %

1995 – 1999 20 %

≤ 1994 22 %

Source : éléments fournis par la commune lors de l’instruction

89 L’annexe n° 6 « Détermination de la nature du marché de cabine de peinture passé en 2014 ».

60

Un rajeunissement dans la perspective d’une minoration des consommations et d’une diminution des réparations/révisions induites serait sans doute souhaitable. Une réflexion sur la taille du parc automobile, qui représente un véhicule pour 4 agents pourrait être utilement engagée. Un exemple des modalités de valorisation de travaux de peintures, en carrosserie automobile, par les services municipaux a été communiqué. Il est basé sur les éléments de comptabilité analytique disponible pour comparer le prix d’une prestation de peinture d’une aile automobile au coût interne de réalisation. La commune s’est dotée d’un référentiel de coûts horaires des agents communaux90 qu’elle utilise pour valoriser ses prestations. Cette démarche d’analyse des coûts présente un certain nombre d’imprécisions et omet un certain nombre de coûts :

- les quantités de matière mentionnées sur la facture de référence et sur la

méthode de calcul de coûts de la commune sont différentes,

- le coût horaire retenu par la collectivité semble de nature à biaiser la

comparaison. Les rémunérations des six agents réellement présents dans le

service mécanique, s’élèvent à 212 286 € en année pleine au 31 décembre

2011, soit un coût annuel moyen de 35 381 € par agent. Ce coût annuel rapporté

au nombre d’heures de travail dans l’année (1 533 heures au regard des

données du bilan social 2011) donne un coût horaire de 23,08 € (35 381 / 1 533).

Ce coût est différent de celui présenté dans la fiche de la commune, (oscillant

entre 17,24 € et 21,43 € en fonction des grades). En outre, si l’on se fonde sur

les heures réellement travaillées (nombre d’heures de travail – nombre d’heures

d’absence), ce coût doit être porté à 26,34 € (35 381 / 1 343,25),

- le calcul de la commune n’intègre pas la quote-part de la masse salariale du

responsable du service mécanique et flotte des véhicules, ce qui conduit à

majorer de 10,16 % le coût horaire de chaque agent pour internaliser le coût de

cet encadrant,

- les frais de structure (frais généraux et d’administration, frais afférents aux locaux

(entretien, chauffage, électricité, eau, etc.) ou les frais d’amortissement du

matériel utilisé (outillage, investissements lourds : cabine de peinture) ne sont

pas répercutés sur le coût horaire de façon explicite. D’autres frais devraient être

comptés tels que les frais de formation ou d’action sociale (COS, participation

mutuelle, participation employeur aux frais de formation.), etc.,

- enfin, l’analyse des coûts réalisée par la commune suppose que tous les agents

soient occupés à 100 % de leur temps de travail et donc que l’atelier ait un plan

de charge saturé.

Une approche en coûts complets, encore partielle, et reprenant l’évaluation forfaitaire des frais généraux associés aux coûts horaires proposés par la commune91, conduit à un écart de coût de 116,75 € entre la réalisation en interne et l’appel à un garagiste extérieur.

- le coût horaire est de 26,34 €. Il y a lieu de le majorer de 8,33 % (quote-part encadrement) et de 25 % (frais généraux). Il s’établit donc à 35,67 €,

90 Délibération du 24 mai 2002. 91 Délibération du 24 mai 2002 actualisée au 18 novembre 2014, qui fixe ceux-ci forfaitairement à 25 % du coût horaire.

61

- le coût rectifié du travail exécuté en régie devient donc : (7,5 X 35,67) + 73,53 (matière d’œuvre), soit : 341,05 €,

- le différentiel en faveur d’une exécution en régie n’est plus que de 116,75 € (457,8 – 341,05), soit une division par 3,8 par rapport au calcul présenté par la commune.

Ce différentiel, qui demeure légèrement positif en faveur d’une prestation en régie, est par ailleurs susceptible d’être réduit par d’éventuelles remises commerciales, par exemple liées aux quantités commandées. Plus généralement, il peut aussi inciter à se poser la question du coût associé au mode de gestion de la flotte de véhicule et de l’éventuel recours à un loueur qui assumerait la charge de l’investissement comme celle de l’entretien. La mise en place d’une comptabilité analytique plus précise parait indispensable pour mieux appréhender de telles décisions.

7. LE COMITE DES ŒUVRES SOCIALES

La chambre a examiné les relations avec le comité des œuvres sociales qui avait déjà fait l’objet de son attention, dans un précédent rapport, et qui reçoit, parmi les associations subventionnées, le concours le plus important (220 118 € en 2013, avec une progression annuelle moyenne de + 3,2 % sur la période)

Une convention de partenariat concernant les œuvres sociales du personnel municipal de la ville de Saran92 constitue une composante de la politique d’action sociale souhaitée pour le personnel.

Elle précise que :

Des prestations sont mises en place par le COS : il y a délégation de la gestion des prestations selon les principes suivants :

actions collectives, solidaires, échappant aux logiques consuméristes,

coparticipation des bénéficiaires,

conditionnées par les revenus et la situation familiale des agents.

Le montant délégué au COS par la commune est fonction de la masse salariale (1,15 %).

La collectivité apporte un concours financier, matériel et humain à l’action de l’association en crédit annuel d’heures : 2 100 heures : un agent mis à disposition (1 550 heures) et des moyens occasionnels dans la limite de 600 heures annuelles.

Pour effectuer ses missions, le COS, dont l’action s’insère dans le cadre réglementaire posé par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007, est aidé par la commune :

un local et des salles sont mis à sa disposition gratuitement,

les véhicules de l’association, prêtés à ses membres, sont entretenus par la collectivité qui en fait le plein en essence. Les dépenses en carburant seraient refacturées chaque trimestre par la collectivité ; des véhicules communaux pouvant par ailleurs servir à l’association,

des dépenses de photocopies, des fournitures administratives, l’affranchissement du courrier sont pris en charge par la collectivité.

92 Convention du 21 février 2013, présentée au Conseil Municipal le 15 février 2013.

62

La mairie ne dispose pas de façon systématique, comme pour les autres associations, de rapports et comptes rendus d’activités émanant du COS. Le président du COS a fait savoir que les demandes annuelles de subvention, seraient désormais accompagnées du bilan d’activité de l’année précédente.

Une convention de partenariat conclue le 21 février 2013 entre la ville et le COS prévoit la mise à disposition de locaux ainsi que l’approvisionnement en carburant et, le cas échéant, l’entretien des véhicules appartenant à l’association contre un remboursement trimestriel (article 5 de la convention). La mise à disposition d’agents municipaux au profit du COS n’est pas conforme au décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 dans la mesure où l’association ne procède pas au remboursement des charges et rémunérations portant sur ces personnels. La commune a précisé durant l’instruction que « la convention avec le COS fait l’objet d’un travail de redéfinition avec comme principal élément nouveau l’application du décret 2008-580 que la convention actuelle prévoit déjà ». La consommation des heures d’agents mis à disposition incombe au seul COS. Le service RH de la collectivité « assure un suivi des heures faisant l’objet d’autorisation d’absence qui se sont élevées à 1616 heures 45 minutes en 2014 ». L’absence de mention dans les annexes budgétaires de la commune de la valeur des aides en nature octroyées au COS (conformément à l’article L. 2313-1 du CGCT) affecte par ailleurs l’exhaustivité de l’information ainsi délivrée. La commune entend corriger cette absence d’information dans les documents budgétaires à venir.

Il apparait par ailleurs que le COS ne publie pas ses comptes et n’a pas communiqué à la collectivité les éléments attestant de la certification de ses comptes durant la période sous contrôle, alors que la perception d’une subvention supérieure à 153 000 € par an entraine une telle obligation93.

93 La loi anti-corruption du 29 janvier 1993 (loi Sapin) dispose que « toute association ayant perçu annuellement de l’État, de ses établissements publics ou des collectivités locales une subvention dont le montant est fixé par décret (...) est tenue de nommer un commissaire aux comptes et un suppléant ». Ce montant est de 153 000 € depuis le 1

er janvier 2006.

63

INDEX DES SIGLES UTILISES

A.E. : Acte d’Engagement A.T.S.E.M. : Agent Territorial Spécialisé des Écoles Maternelle B.O.A.M.P. : Bulletin Officiel des Annonces des Marchés Publics C.A.E. : Contrat d’Accompagnement dans l’Emploi C.A.F. : Capacité d’Autofinancement C.C.A.G. : Cahier des Clauses Administratives Générales C.C.A.P. : Cahier des Clauses Administratives Particulières C.C.A.S. : Centre Communal d’Action Sociale C.C.T.P. : Cahier des Clauses Techniques Particulières C.D.I. : Contrat à Durée Indéterminée C.E. : Conseil d’Etat C.E.T. : Compte Epargne Temps C.G.C.T. : Code Général des Collectivités Territoriales C.H.S.C.T. : Comité d’Hygiène, de Sécurité et des Conditions de Travail C.M.P. : Code des Marchés Publics C.N.F.P.T. : Centre National de la Fonction Publique Territoriale C.N.R.A.C.L. : Caisse Nationale de Retraites des Agents des Collectivités Locales C.O.S. : Comité d’œuvres Sociales D.C.E. : Dossier de Consultation des Entreprises D.G.C.L. : Direction Générale des Collectivités Locales D.G.S. : Directeur Général des Services D.L.R. : Dossier-Liasse-Rapport E.B.F. : Excédent Brut de Fonctionnement E.P.C.I. : Etablissement Public de Coopération Intercommunale F.C.T.V.A. : Fonds de Compensation de la Taxe sur la Valeur Ajoutée G.I.P. : Groupement d’Intérêt Public G.P.E.C. : Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences G.V.T. : Glissement Vieillesse Technicité I.A.T. : Indemnité d’Administration et de Technicité I.E.M.P. : Indemnité d’Exercice des Missions de Préfecture I.F.T.S. : Indemnité Forfaitaire pour Travaux Supplémentaires I.S.S. : Indemnité Spécifique de Service J.O.U.E. : Journal Officiel de l’Union Européenne M14 : nomenclature comptable applicable aux communes M22 : nomenclature comptable applicable aux établissements et services publics

sociaux et médico-sociaux M49 : nomenclature comptable applicable aux services publics d’assainissement et

de distribution d’eau potable M.A.P.A. : Marché A Procédure Adaptée N.A.S. : logement de fonction attribué par Nécessité Absolue de Service P.S.R. : Prime de Service et de Rendement R.A.O. : Rapport d’Analyse des Offres R.C. : Règlement de Consultation RS.A. : Revenu de Solidarité Active S.F.T. : Supplément Familial de Traitement S.P.I.C. : Service Public Industriel et Commercial T.A.P. : Temps d’Activité Périscolaire U.S. : logement de fonction attribué par Utilité de Service

64

TABLE DES ANNEXES

ANNEXE 1 : DEROULEMENT DE LA PROCEDURE .......................................................................... 66

ANNEXE 2 : REALISATION DES TRAVAUX EN REGIE ..................................................................... 67

ANNEXE 3 : LISTE DES REGIES D’AVANCES ET DE RECETTES ................................................... 69

ANNEXE 4 : LES PRIMES ET INDEMNITES COMPOSANT LE REGIME INDEMNITAIRE ............... 70

ANNEXE 5 : LES LOGEMENTS DE FONCTION ................................................................................. 72

ANNEXE 6 : DETERMINATION DE LA NATURE DU MARCHE DE CABINE DE PEINTURE PASSE EN 2014 ................................................................................................................................................. 73

66

ANNEXE 1 : DEROULEMENT DE LA PROCEDURE

Le tableau ci-dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :

Objet Dates Destinataires

Dates de

réception des

réponses

éventuelles

Envoi de la lettre

d’ouverture de contrôle

13/06/2014

13/06/2014

Mme Maryvonne Hautin, ordonnateur en

fonction

M. Michel Guérin, ordonnateur jusqu’au 22

octobre 2010

Entretien préalable 26/01/2015


fonction en présence de M. Michel Guérin,

ancien ordonnateur

Délibéré de la chambre 28/04/2015

Envoi du rapport

d’observations

provisoires (ROP)

20/07/2015


fonction

M. Michel Guérin, ordonnateur jusqu’au 22

octobre 2010

16/09/2015

(réponse

conjointe)

Envoi d’extraits du ROP 20/07/2015

M. Jean-Claude Guérault, président du

comité des œuvres sociales de la

commune de Saran

15/09/2015

(reçu au greffe

le 21/09/2015)

Délibéré de la chambre 05/11/2015

Envoi du rapport

d’observations

définitives (ROD1)

01/12/2015


fonction

M. Michel Guérin, ancien ordonnateur

67

ANNEXE 2 : REALISATION DES TRAVAUX EN REGIE

Les travaux réalisés en régie correspondent à des travaux effectués par du personnel rémunéré directement par la collectivité qui met en œuvre des moyens en matériaux et outillage acquis ou loués par elle pour la réalisation d’une immobilisation lui appartenant.

Sur le plan comptable, les dépenses de main-d’œuvre, de fournitures, de petit outillage et autres relatives aux travaux en régie s’imputent, dans un premier temps, en section de fonctionnement aux articles correspondant aux natures de dépenses.

En fin d’exercice, une écriture comptable permet de rééquilibrer la section de fonctionnement par l’inscription d’une recette au crédit du compte 72 « travaux en régie ». La contrepartie de cette écriture est constituée par l’inscription aux chapitres intéressés de la section d’investissement d’un même montant permettant de faire entrer dans le patrimoine de la collectivité les biens ainsi réalisés. Cette opération vise donc à la fois à éviter que les charges enregistrées en classe 6 (personnel, matériel, fournitures) ne grèvent les résultats de l’exercice alors que ces dépenses profiteront aux exercices successifs et à constater l’inscription de l’immobilisation à l’état de l’actif. Les immobilisations issues des travaux en régie sont comptabilisées pour leur coût de production qui correspond au coût des matières premières, augmenté des charges directes de production (matériel acquis, loué, frais de personnel…) à l’exclusion des frais financiers et

des frais d’administration générale94.

Au risque de créer des immobilisations fictives et de fausser artificiellement le résultat de la section de fonctionnement, les travaux en régie doivent donc avoir une réalité matérielle et correspondre à de véritables immobilisations créées et non de simples travaux d’entretien.

Sur le plan pratique et organisationnel, afin d’être en mesure d’évaluer de façon sincère les différentes charges qui ont contribué à la réalisation de l’immobilisation, la collectivité doit tenir une comptabilité analytique précise, notamment au niveau des frais de personnel (décompte du nombre d’heures, tarifs horaires des différents agents) et mettre en place une procédure permettant d’identifier parmi les charges, celles qui se rattachent à des travaux en régie ainsi que les opérations ou immobilisations correspondantes.

Les dépenses qui ont pour résultat l’entrée au patrimoine d’un bien (corporel ou incorporel) destiné à y rester durablement constituent des immobilisations et sont donc imputées en investissement. Sont ainsi pris en compte en investissement les terrains, les constructions, les œuvres d’arts, ainsi que les études préalables à la réalisation d’une dépense d’investissement. Les adjonctions à un bien immobilisé constituent également des immobilisations, dans la mesure où elles entraînent un accroissement de la valeur de l’immobilisation initiale.

S’agissant des travaux effectués sur des biens immeubles existants, ils peuvent représenter soit des adjonctions au bien, soit des travaux de remise ou de maintien en l’état. Dans ce cadre, les travaux ayant pour effet une augmentation de la valeur d’un élément d’actif ou une augmentation de sa durée probable d’utilisation sont considérés comme des dépenses d’investissement. Sont également des dépenses d’investissement les travaux ayant vocation de permettre une diminution des coûts d’utilisation ou une production supérieure. Ainsi, les dépenses d’amélioration sont considérées comme des dépenses d’investissement. Les améliorations peuvent provenir soit du remplacement d’un élément usagé par un élément

94 Circulaire NOR/INT/B94/00257 C du 23 septembre 1994.

68

neuf, soit de la réparation d’un élément existant. Ainsi, le remplacement d’une installation de chauffage par une autre plus moderne constitue une dépense d’investissement.

En revanche, les travaux portant sur des biens déjà immobilisés constituent des charges de fonctionnement s’ils ont pour effet de maintenir ces biens dans un état normal d’utilisation jusqu’à la fin de leur durée d’utilisation. Les dépenses d’entretien, de maintenance et de réparation sont considérées comme des charges de fonctionnement95. Il s’agit, par exemple, du remplacement des pièces usagées d’une machine ou en matière d’entretien des bâtiments, des travaux de peintures intérieures, de la révision des toitures (remplacement de quelques tuiles), du remplacement des vitres ou de toute autre pièce détachée.

95 Le simple remplacement ou échange standard d’un élément indispensable au fonctionnement d’un bien ne doit pas entraîner l’immobilisation de la dépense, quel qu’en soit le montant, à partir du moment où cette opération n’a eu pour effet que de maintenir (entretien) ou de remettre (réparation) le bien en état de marche sans entraîner une augmentation de sa valeur réelle ou de sa durée de vie.

69

ANNEXE 3 : LISTE DES REGIES D’AVANCES ET DE RECETTES

La commune de Saran a mis en place les régies suivantes : Régies d’avances

régie avances transport ;

régie d'avances centres de loisirs ;

régie d'avances pour caution ;

régie d'avances pour le fonctionnement du Centre de Nature du Grand Liot.

Régies de recettes

régie centrale de recettes ;

régie de recettes animations de proximité ;

régie de recettes Centre nautique ;

régie de recettes Dons ;

régie de recettes encaissement des frais de séjours des personnes âgées de la commune ;

régie de recettes encaissement des prestations 3ème âge ;

régie de recettes Loisirs courts ;

régie de recettes loyers I.L.M. ;

régie de recettes photocopies bibliothèque ;

régie de recettes photocopies POS ;

régie de recettes prêt de matériels ;

régie de recettes restauration et hébergement du Foyer G. Brassens ;

régie de recettes tennis loisirs ;

régie de recettes Vente de billets spectacles ;

régie de recettes Vente livre "La fureur de vivre" ;

régie de recettes ventes de carte impression internet ;

régie droits d'entrées bibliothèque ;

régie location de salles ;

régie location du Manoir du Grand Liot ;

régie perception des produits et prestations du centre de nature du Grand Liot.

70

ANNEXE 4 : LES PRIMES ET INDEMNITES COMPOSANT LE REGIME INDEMNITAIRE

L’application d’un régime indemnitaire est encadrée par l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : « l’assemblée délibérante de chaque collectivité ou le conseil d’administration d’un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat ». Le décret n°91-875 du 6 septembre 1991 précise que « le régime indemnitaire fixé pour les agents territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat ». En pratique, il appartient à l’assemblée délibérante dans un premier temps de voter une délibération fixant les régimes indemnitaires. Ensuite, l’autorité territoriale déterminera les montants individuels dans la limite des taux moyens, des coefficients, du crédit global et des modalités de répartition votés au préalable par l’assemblée délibérante.

Primes et indemnités compensant une sujétion particulière et des contraintes

professionnelles

a. L’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires L’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (I.F.T.S.) est régie par le décret

n°2002-62 du 14/01/2002.

L’IFTS peut être versée aux agents qui, dans l’exercice de leurs fonctions, doivent faire face régulièrement à des suppléments de travail et / ou à des sujétions particulières :

dans la filière administrative : les rédacteurs (au-delà de l’IB 380), les secrétaires de mairie et les attachés,

dans la filière culturelle : les assistants et assistants qualifiés de conservation du patrimoine et des bibliothèques (au-delà de l’IB 380), les bibliothécaires et les attachés de conservation du patrimoine,

dans la filière sportive : les éducateurs des activités physiques et sportives,

dans la filière animation : les animateurs (au-delà de l’IB 380).

Primes et indemnités tenant compte de la valeur professionnelle, de la technicité et des responsabilités des agents

b. La prime de service et de rendement La prime de service et de rendement (P.S.R.) est régie par le décret n°2009-1558 du

15/12/2009. La prime de service et de rendement est attribuée en fonction des responsabilités, du niveau d’expertise et des sujétions spéciales liées à l’emploi occupé et de la qualité des services rendus. Celle-ci s’adresse aux cadres d’emplois des techniciens et ingénieurs territoriaux.

c. L’indemnité spécifique de service L’indemnité spécifique de service (I.S.S.) est régie par le décret n°2003-799 du

25/08/2003. L'indemnité spécifique est liée au service rendu, sans que celui-ci soit limité à une participation directe à la conception ou à la réalisation de travaux. Celle-ci s’adresse aux cadres d’emplois des techniciens et ingénieurs territoriaux.

d. L’indemnité d’administration et de technicité L’indemnité d’administration et de technicité (I.A.T.) est régie par le décret n°2002-61

du 14/01/2002.

71

L’IAT est un complément indemnitaire à caractère forfaitaire. Les agents bénéficiaires sont :

- les fonctionnaires titulaires ou stagiaires de catégorie C, - les fonctionnaires de catégorie B dont la rémunération est au plus égale à celle qui

correspond à l’indice brut 380, - les agents non titulaires, si la délibération relative au régime indemnitaire le prévoit

expressément, et dans les mêmes conditions que les agents titulaires.

e. L’indemnité d’exercice des missions de préfecture L’indemnité d’exercice des missions de préfecture (I.E.M.P.) est régie par le décret n°

97-1223 du 26/12/1997.

Les agents qui peuvent percevoir cette indemnité sont les fonctionnaires titulaires et stagiaires et les agents non titulaires recrutés par référence aux grades ou emplois relevant des cadres d'emplois concernés.

f. La prime de fonction et de résultat La prime de fonctions et de résultats (P.F.R.) est régie par le décret n° 2008-1533 du

22/12/2008 et a vocation à se substituer à l’ensemble de régimes indemnitaires antérieurs à son application (IAT, IFTS, IEMP, etc.).

La PFR comprend deux parts cumulables et modulables indépendamment l’une de l’autre par application de coefficients multiplicateurs à un taux de référence :

- une part fonctionnelle, modulable de 1 à 6 pour tenir compte des responsabilités, du niveau d’expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées,

- une part individuelle, modulable de 0 à 6 pour tenir compte de la performance et de la manière de servir de l’agent. La modulation intègre, sur cette part, l’atteinte ou non par l’agent des objectifs qui lui ont été fixés préalablement.

Si le montant de la part fonctionnelle a vocation à rester relativement stable dans le

temps, le montant de la part individuelle attribuée à un agent est révisable d’une année sur l’autre, en fonction des résultats constatés dans le cadre de la procédure d’évaluation. En outre, tout ou partie de cette part peut être attribué sous forme d’un bonus annuel ou semestriel.

La P.F.R. peut être attribuée aux fonctionnaires territoriaux relevant des grades suivants : attaché territorial et principal, directeur territorial, secrétaire de mairie, ingénieur territorial chef de classe normale et de classe supérieure.

72

ANNEXE 5 : LES LOGEMENTS DE FONCTION

L’attribution des logements et des véhicules de fonction aux agents, notamment des collectivités territoriales, est encadrée par l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 et par l’article 67 de la loi n° 2007-209 du 27 février 2007. Des modifications sont intervenues suite à la publication du décret 2012-752 du 9 mai 2012. Ainsi, les bénéficiaires de logements jusqu’à cette date en conservent le bénéfice conformément aux anciennes dispositions au plus tard jusqu’au 1er septembre 2013.

L’article 21 de la loi n° 90-1067 précise que : « les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué gratuitement ou moyennant une redevance par la collectivité ou l'établissement public concerné, en raison notamment des contraintes liées à l'exercice de ces emplois ». Egalement, « un logement et un véhicule de fonction peuvent être attribués par nécessité absolue de service aux agents occupant l'un des emplois fonctionnels … de directeur général des services d'une commune de plus de 5 000 habitants…. Dans les mêmes conditions, un logement et un véhicule de fonction peuvent être attribués par nécessité absolue de service à un seul emploi de collaborateur de cabinet du président de conseil général ou régional, d'un maire … ».

L’attribution d’un logement et d’un véhicule de fonction est donc liée aux conditions de travail et devra trouver son fondement dans l’intérêt du service et du fait de l’exercice des fonctions. L’attribution d’un logement de fonction ne peut intervenir que lorsque l’emploi occupé remplit les fonctions, fixées par délibération de l’assemblée délibérante, après avis du comité technique paritaire. La délibération dressera une liste exhaustive des emplois susceptibles de bénéficier d’un logement de fonction.

Il existe deux types d’attribution des logements de fonction :

le cas où l’agent n’est pas en mesure d’accomplir normalement son service sans être logé dans les locaux où il doit exercer ses fonctions : il s’agit de la nécessité absolue de service,

le cas où le logement peut représenter un intérêt pour le bon déroulement du service : il s’agit de l’utilité de service.

Pour les attributions étant intervenues avant la parution du décret de 2012 susmentionné, celles-ci sont affectées gratuitement aux agents et emportent également la gratuité des charges afférentes (eau, gaz, électricité et chauffage).

Il est à noter que l’article 2 du décret du 19 juin 1968 relatif aux indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires énonce que le versement de celles-ci est incompatible avec l’attribution d’un logement de fonction pour nécessité absolue de service, tout comme le versement d’indemnités d’astreintes ou de permanence (sous conditions).

Le décret de 2012 maintient les mises à disposition de logement pour nécessité absolue de service mais il est désormais précisé que l’attribution est compatible avec l’IHTS, l’IAT et la PFR, le coefficient maximum de la part fonctions de cette dernière étant toutefois réduit de moitié. En revanche, l’attribution n’est cumulable ni avec l’IFTS ni avec une indemnité d’astreinte ou de permanence. De plus les bénéficiaires de logement de fonction pour NAS ou US, doivent s’acquitter des charges locatives afférentes (dont impôts ou taxes liés à l’habitation, eau, gaz, électricité et chauffage en vertu du décret n°87-712 du 26/08/1987).

73

ANNEXE 6 : DETERMINATION DE LA NATURE DU MARCHE DE CABINE DE PEINTURE PASSE EN

2014

Offres reçues

Postes du DPGF 1 2 3 2 (variante) 3 (variante)

Fournitures

1 44 495,00 € 72 184,00 € 40 500,00 € 27 369,00 € 17 500,00 €

2 16 000,00 € - € 35 000,00 € - € 35 000,00 €

3 13 350,00 € 20 716,00 € 15 000,00 € 7 031,00 € 15 000,00 €

Travaux

4 25 440,00 € 34 100,00 € 44 800,00 € 33 900,00 € 30 812,00 €

5 3 100,00 € 1 315,00 € 2 340,00 € 1 315,00 € 2 340,00 €

6 2 600,00 € 1 685,00 € 2 620,00 € 1 685,00 € 2 620,00 €

7 2 650,00 € - € 4 500,00 € - € 4 500,00 €

TOTAL HORS OPTION

107 635,00 € 130 000,00 € 144 760,00 € 71 300,00 € 107 772,00 €

Part fourniture 69 % 71 % 63 % 48 % 63 %

Part travaux 31 % 29 % 37 % 52 % 37 %

Fournitures Option 2 9 350,00 € 20 000,00 € - 13 900,00 € 20 000,00 € - 13 900,00 €

TOTAL AVEC OPTION 2

116 985,00 € 150 000,00 € 130 860,00 € 91 300,00 € 93 872,00 €

Part fourniture 71 % 75 % 59 % 60 % 57 %

Part travaux 29 % 25 % 41 % 40 % 43 %

Source : rapport d'analyse des offres

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LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : composition, évolution et poids des travaux en régie entre 2009 et 2013 ........................................................................................................................................... 8

Tableau 2 : évolution de la part des travaux en régie entre 2009 et 2013 .............. 8

Tableau 3 : composition et évolution de l'EBF et de la CAF brute entre 2009 et 2014 ......................................................................................................................................... 13

Tableau 4 : évolution et composition des ressources fiscales propres .............. 14 Tableau 5 : évolution et composition des bases nettes imposées ........................ 15

Tableau 6 : niveau des taux de fiscalité ........................................................................ 15

Tableau 7 : évolution du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal ............. 15 Tableau 8 : évolution et composition des ressources d'exploitation ................... 16

Tableau 9 : évolution et composition des ressources institutionnelles .............. 17 Tableau 10 : évolution et composition des reversements de fiscalité ................. 18

Tableau 11 : évolution et composition des charges à caractère général ............ 19

Tableau 12 : évolution et composition de la ligne « achats autres que les terrains à aménager » du tableau 11 .............................................................................. 20

Tableau 13 : poids des dépenses de personnel au regard des agrégats de charges................................................................................................................................... 21 Tableau 14 : évolution et composition des subventions de fonctionnement ..... 21

Tableau 15 : évolution des subventions versées aux organismes de droit privé .................................................................................................................................................. 22

Tableau 16 : comparaison de la part et du montant des charges financières entre la commune de Saran et sa strate ....................................................................... 23

Tableau 17 : évolution comparée de l'annuité en capital de la dette et de la CAF nette ........................................................................................................................................ 25

Tableau 18 : comparaison du niveau de CAF par habitant entre la commune de Saran et sa strate................................................................................................................. 25

Tableau 19 : évolution et formation du financement propre disponible .............. 26

Tableau 20 : évolution et formation du besoin ou de la capacité de financement .................................................................................................................................................. 27

Tableau 21 : comparaison du niveau des dépenses d'équipement par habitant entre la commune de Saran et la strate......................................................................... 27

Tableau 22 : évolution des charges d'intérêts et de l'encours de dette de la commune de Saran ............................................................................................................. 28

Tableau 23 : comparaison de l'encours de dette par habitant entre la commune de Saran et la strate ............................................................................................................ 28 Tableau 24 : évolution et formation du fonds de roulement net global (FRNG) 29

Tableau 25 : situation annuelle de la trésorerie nette au 31/12 .............................. 29 Tableau 26 : formation de la trésorerie nette au 31/12 .............................................. 30

Tableau 27 : rythme apparent de renouvellement des immobilisations .............. 30

Tableau 28 : évolution des charges totales de personnel sur la période 2009 à 2014 ......................................................................................................................................... 31

Tableau 29 : évolution générale des effectifs de 2009 à 2013 ................................. 32 Tableau 30 : comparaison de la répartition des effectifs par type......................... 33 Tableau 31 : répartition des effectifs permanents par catégorie en 2013 ............ 33

Tableau 32 : répartition des effectifs permanents par filière en 2013 ................... 34

Tableau 33 : évolution du nombre de travailleurs en situation de handicap sur la période 2009-2013 ........................................................................................................... 34

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Tableau 34 : évolution des départs et arrivées de personnel sur la période 2009 à 2013 ...................................................................................................................................... 34

Tableau 35 : évaluation du coût de la promotion des agents sur la période 2009 à 2013 ...................................................................................................................................... 38

Tableau 36 : évolution du nombre d’heures supplémentaires annuelles et des montants versés de 2009 à 2013 ..................................................................................... 39

Tableau 38 : évaluation du surcoût budgétaire découlant d’une durée du temps de travail inférieure au plafond règlementaire de 1 607 heures annuelles .......... 40 Tableau 39 : Utilisation du CET ....................................................................................... 41

Tableau 37 : évolution des durées hebdomadaires des mises à disposition sur la période 2009 à 2013 ........................................................................................................ 41

Tableau 40 : Evaluation de l’investissement formation de la commune sur la période 2009–2013 (en k€) ................................................................................................ 43

Tableau 41 : Indicateurs de l’investissement formation de la commune sur la période 2009 - 2013 ............................................................................................................. 43

Tableau 42 : évolution de la participation de la commune à la protection sociale complémentaire et nombre de bénéficiaires sur la période 2009-2013 ................ 44

Tableau 43 : Subventions annuelles versées au COS sur la période 2009-2013 45

Tableau 44 : Evolution du nombre d’accidents de travail, de trajet, taux de fréquence et de gravité sur la période ........................................................................... 45

Tableau 45 : évolution des jours d’arrêts maladie par type sur la période 2009 à 2013 ......................................................................................................................................... 45

Tableau 46 : classification des avis publiés au BOAMP sur la période 2009-2013 .................................................................................................................................................. 52

Tableau 47 : délai moyen de consultation pour les procédures ayant fait l’objet d’une publication au BOAMP sur la période 2009-2013 ........................................... 52

Tableau 48 : Dépenses réalisées au titre des « vêtements de travail » sur la période 2009-2014 ............................................................................................................... 53

Tableau 49 : dépenses réalisées au titre de la formation des élus sur la période 2009-2013 ............................................................................................................................... 56

Tableau 50 : évolution de la dépense de formation élu pour la période 2009-2013 ......................................................................................................................................... 56

Tableau 51 : ancienneté des véhicules de la commune de Saran au 31/12/2013 .................................................................................................................................................. 59


Chambre régionale des comptes du Centre Val-de-Loire

15 rue d'Escures

BP 2425

45032 Orléans Cedex 1

Tél. : 02 38 78 96 00

www.ccomptes.fr/Centre-Val-de-Loire

« La société a le droit de demander compte

à tout agent public de son administration »

Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

L’intégralité de ce rapport d’observations définitives

est disponible sur le site internet

de la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin

www.ccomptes.fr/Centre-Val-de-Loire

Commune de Saran Loiret · 2017-06-06 · 6 PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU CONTROLE 1.1. PRÉSENTATION...

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