COMMUNE DE PETITE-ÎLE Département de La … · Exercices 2010 et suivants Observations...
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44 rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis cedex - T 02 62 90 20 00 - www.ccomptes. Rapport d’observations définitives COMMUNE DE PETITE-ÎLE Département de La Réunion Exercices 2010 et suivants Observations délibérées le 8 mars 2017
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44 rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis cedex - T 02 62 90 20 00 - www.ccomptes.
Rapport d’observations définitives
COMMUNE DE PETITE-ÎLE
Département de La Réunion
Exercices 2010 et suivants
Observations délibérées le 8 mars 2017
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SOMMAIRE
SYNTHÈSE ....................................................................................................................................................... 3
RAPPELS À LA RÈGLEMENTATION ........................................................................................................... 4
RECOMMANDATIONS .................................................................................................................................. 4
I. PROCÉDURE .......................................................................................................................................................... 6
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES ....................................................................................................................... 6
I - LE SUIVI DU PRÉCÉDENT CONTROLE DE LA CHAMBRE ........................................................... 6
II - LA FIABILITÉ DES COMPTES ET LA SITUATION FINANCIÈRE ................................................. 7 A - ÉTAT ET FIABILITÉ DES COMPTES ................................................................................................... 7 B - SITUATION FINANCIÈRE RÉTROSPECTIVE ........................................................................................ 8
1 - Les résultats ......................................................................................................................... 8 2 - Les équilibres financiers ...................................................................................................... 9
C - LES MARGES DE MANŒUVRE .......................................................................................................... 9 1 - La progression des ressources propres .............................................................................. 10 2 - La dette .............................................................................................................................. 10 3 - La maîtrise des charges ..................................................................................................... 10
D - PROJECTION FINANCIÈRE SUR 2017-2020 ..................................................................................... 14 1 - Les hypothèses retenues .................................................................................................... 14 2 - Les tendances .................................................................................................................... 14
III - LA COMMANDE PUBLIQUE............................................................................................................. 15 A - L’ORGANISATION DES ACHATS ..................................................................................................... 15 B - LA PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS ......................................................................................... 15
1 - La régularité ...................................................................................................................... 15 2 - L’efficience ....................................................................................................................... 16
C - L’EXÉCUTION DES MARCHÉS PUBLICS .......................................................................................... 19 1 - L’articulation entre la phase de conception et le lancement des marchés de travaux ........ 19 2 - Les conséquences des manquements ................................................................................. 20 3 - L’usage des garanties et des pouvoirs de coercition et de sanction ................................... 22
IV - LES ÉCOLES PRIMAIRES .................................................................................................................. 23 A - LA POLITIQUE SCOLAIRE............................................................................................................... 23
1 - Les documents stratégiques ............................................................................................... 23 2 - Les instances de réflexion ................................................................................................. 23 3 - Les relations entre les services, les écoles et la caisse des écoles ...................................... 24
B - LES FLUX DES ÉLÈVES SELON LEUR RÉSIDENCE ............................................................................ 24 1 - Le flux migratoire des élèves ............................................................................................ 24 2 - La sectorisation.................................................................................................................. 25
C - LA RESTAURATION SCOLAIRE ....................................................................................................... 26 1 - Le coût de revient des repas .............................................................................................. 26 2 - L’organisation et le fonctionnement du service ................................................................. 29
D - L’ACCUEIL ET L’ACCOMPAGNEMENT DES ÉLÈVES ........................................................................ 30 1 - L’accueil pendant le temps scolaire ................................................................................... 31 2 - L’accueil périscolaire ........................................................................................................ 31
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Synthèse
La situation financière de Petite-Île est fragile au regard du poids de ses charges de
personnel. Celles-ci représentaient plus de 72 % des charges courantes en 2015 ; selon les
comptes provisoires, cette tendance devrait s’accentuer en 2016.
L’accroissement des charges nettes de personnel, qui sont passées de 8,5 M€ en 2010 à
près de 10 M€ en 2016, est dû notamment au doublement des sommes versées au titre du régime
indemnitaire aux agents non titulaires, à la dispense dont bénéficient les personnels travaillant
dans les écoles et les cantines de l’obligation d’effectuer la totalité des heures légales de travail,
au surcoût de près de 825 000 € résultant du placement de deux anciens directeurs généraux des
services en congé spécial et à l’attribution sans base légale d’un congé exceptionnel de six mois
à tout agent partant à la retraite, qui a représenté un coût de près de 465 000 € entre 2010 et
2016. Ces postes constituent une première piste d’économies évaluées à 280 000 € par an,
représentant près de 3 % des charges annuelles nettes de personnel.
La capacité d’autofinancement nette de la commune, de 353 000 € en 2015, pourrait se
dégrader pour devenir négative en 2018. Malgré une capacité de désendettement d’environ
7,5 ans en 2016, Petite-Île doit poursuivre la maîtrise de ses dépenses.
En matière de passation des marchés publics, des gains d’efficience pourraient être
obtenus par la négociation des marchés à procédure adaptée, un recours plus pertinent à
l’allotissement et un meilleur ajustement des critères de sélection. L’insuffisante définition des
besoins, observée à l’occasion de l’examen de deux opérations de construction scolaire pour
lesquelles la consultation des entreprises a été lancée avant la finalisation de la phase de
conception, a engendré des surcoûts et des dépassements de délais. Le recours aux garanties et
aux pouvoirs de coercition et de sanction, dont la commune dispose en qualité de maître
d’ouvrage, constitue également un axe d’amélioration.
Dans l’exercice de sa compétence scolaire, Petite-Île ne dispose pas de documents
stratégiques, ni de règlements opposables pour fixer notamment la sectorisation applicable sur
son territoire et organiser le fonctionnement de la restauration scolaire et des activités
périscolaires. Diverses mesures pourraient être économes des deniers publics comme,
notamment, la suppression de la gratuité des repas à la cantine pour certains personnels et
l’instauration d’un tarif plus élevé pour les élèves non-résidents. Une meilleure allocation des
moyens financiers et humains devrait limiter le coût de la garderie et remédier aux insuffisances
d’encadrement constatées lors de la pause méridienne et des temps d’accueil périscolaire.
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Rappels à la règlementation
Réalisé En cours de
réalisation
Non
réalisé Page
Ressources humaines
1- Remédier aux irrégularités de temps de travail
constatées pour les personnels travaillant dans
les écoles et dans les cantines, en application
des dispositions combinées de l’article 1er du
décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour
l’application de l’article 7-1 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984 et relatif à l’aménagement
et à la réduction du temps de travail dans la
fonction publique territoriale et de l’article 1er
du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif
à l’aménagement et à la réduction du temps de
travail dans la fonction publique de l’État et
dans la magistrature.
x 12
2- Abroger la disposition du règlement intérieur
prévoyant, sans base légale, un congé
exceptionnel de six mois pour tout agent
partant à la retraite.
x 13
Écoles primaires
3- Adopter, conformément aux prescriptions de
l’article L. 212-7 du code de l’éducation, la
délibération fixant le ressort de chaque école
publique et prévoyant, le cas échéant, les cas
de dérogation.
x 26
Recommandations
Réalisée En cours de
réalisation
Non
réalisée Page
Comptes et finances
1- Tenir avec rigueur l’inventaire et l’état de
l’actif, en liaison avec le comptable public, et
veiller aux conséquences comptables des
transferts de compétence à la communauté
intercommunale des villes solidaires.
x 8
2- Veiller à la maitrise des dépenses de
personnel. x 13
Ressources humaines
3- Engager une réflexion sur un contrôle plus
efficient des heures supplémentaires
effectuées.
x 12
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Commande publique
4- Mieux maîtriser l’analyse préalable des
besoins. x 19
5- Appliquer les garanties et pouvoirs de
coercition et de sanction reconnus au maître
d’ouvrage.
x 22
Ecoles primaires
6- Procéder à l’analyse du flux migratoire des
élèves et engager, le cas échéant, une
réflexion sur la contribution des communes
de résidence à l’accueil de leurs élèves dans
les écoles de Petite-Île.
x 24
7- Améliorer la gestion du service de la
restauration scolaire. x 29
8- Former les personnels de surveillance aux
premiers secours et aux exercices de sécurité. x 30-33
9- Élaborer un règlement intérieur des temps
périscolaires et de la restauration scolaire x 29-32
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I. PROCÉDURE
L’examen de la gestion de la commune de Petite-Île a été ouvert le 5 janvier 2016 par
lettre du président de la chambre adressée à MM. Guito Ramoune et Serge Hoareau,
ordonnateurs respectivement de janvier 2010 au 5 avril 2014 et à compter du 6 avril 2014.
En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien
préalable a eu lieu le 28 novembre 2016 avec les deux ordonnateurs.
Lors de sa séance du 6 décembre 2016, la chambre, a arrêté des observations
provisoires, transmises aux deux ordonnateurs ainsi qu’aux personnes concernées.
Par courrier enregistré au greffe le 7 février 2017, M. Serge Hoareau a adressé ses
observations à la chambre. L’ancien ordonnateur a répondu le 28 février 2017 ; une des
personnes mises en cause a répondu le 19 janvier 2017.
La chambre, dans sa séance du 8 mars 2017, a arrêté, après avoir examiné les réponses
reçues, les observations définitives suivantes :
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
La commune de Petite-Île est limitrophe des communes de Saint-Joseph et de
Saint-Pierre ; elle compte, au 1er janvier 2016, 11 723 habitants. Elle appartient à trois
organismes de regroupement : le syndicat Les Hirondelles, le syndicat mixte de Pierrefonds et
la communauté intercommunale des villes solidaires (CIVIS).
I - LE SUIVI DU PRÉCÉDENT CONTROLE DE LA CHAMBRE
Le précédent rapport de la chambre avait porté sur la situation financière, la gestion du
personnel, la commande publique et les travaux en régie.
Un tiers des précédentes observations a été mis en œuvre : amélioration du taux de
réalisation de la section d’investissement, optimisation des ressources issues du stationnement,
correction de l’attribution forfaitaire d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires,
formalisation et amélioration des procédures de passation en matière de commande publique.
40 % des recommandations sont en cours de correction : amélioration de l’effort
d’équipement, optimisation des ressources fiscales, développement d’actions pour diversifier les
ressources, répartition du personnel plus conforme au statut, tentative de maîtrise de l’évolution
des effectifs, recours moins systématique aux marchés à bons de commande et efforts
d’évaluation des besoins pour la commande publique, amélioration de la transparence dans la
réalisation des travaux en régie et mise en place d’outils de pilotage et de suivi des opérations.
Cinq points demeurent non corrigés : l’accroissement des dépenses de personnel, le ratio
de rigidité des charges élevé, l’application extensive de la règlementation relative aux contrats à
durée indéterminée, le recrutement de personnels en emplois aidés pour occuper des emplois
permanents et la connaissance insuffisante des besoins lors de la passation des marchés. Certains
d’entre eux seront développés dans les thèmes ci-après.
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II - LA FIABILITÉ DES COMPTES ET LA SITUATION FINANCIÈRE
A - État et fiabilité des comptes
Petite-Île dispose d’un budget principal et de quatre budgets annexes aux montants
modestes : le service des pompes funèbres, le service public d’assainissement non collectif
(SPANC), la zone d’activité économique (ZAE) et le service de l’eau. Les recettes de
fonctionnement de ces budgets annexes représentaient, en 2015, moins de 2,5 % des recettes de
fonctionnement consolidées.
La fiabilité des comptes de ces budgets est globalement satisfaisante, même si des
marges d’amélioration demeurent. La principale d’entre elles concerne les mises à disposition et
les transferts de compétences qui doivent être mieux anticipés et suivis, comme en convient la
commune, compte tenu de leurs conséquences sur sa situation patrimoniale.
Ainsi, Petite-Île a mis son stade régional d’athlétisme à disposition de la CIVIS en 2009.
Les opérations comptables en résultant n’ont cependant été dénouées qu’en 2016, avec un
transfert de l’actif et du passif déconnecté dans le temps et une poursuite de l’amortissement du
bien par la commune postérieurement à la mise à disposition.
Dans la mesure où elle va être confrontée à de nouveaux transferts de compétence dans
les années qui viennent, la chambre l’invite à être particulièrement vigilante quant à la tenue des
comptes de ses budgets annexes.
Le budget annexe du SPANC présente un déficit entre 2012 et 2014. Le résultat
excédentaire obtenu en 2010 et 2011 ne l’est que grâce aux subventions dont ce service a
bénéficié de la part du budget principal ; l’excédent enregistré en 2015 est consécutif à une
diminution des frais de personnel. Le service fonctionne grâce à la trésorerie du budget principal,
alors qu’il a été créé sous la forme d’une régie dotée de la seule autonomie financière. La
commune a fait part de sa volonté d’étudier, dès 2017, les possibilités d’augmentation des
recettes tirées du SPANC. Dans la mesure où la loi NOTRe a prévu le transfert obligatoire de la
compétence « assainissement » aux intercommunalités à compter du 1er janvier 2020, la
chambre invite le SPANC à rétablir le compte de trésorerie pour le transfert de la comptabilité à
la CIVIS, ce dont la commune a pris acte.
Les opérations de la ZAE de Petite-Île, créée en 2000, ont été individualisées dans le
cadre d’un budget annexe. La commune avait décidé de clôturer ce budget en 2011, bien que
l’ensemble des terrains n’ait pas été vendu. La vente de quatre terrains en 2015 et 2016 a changé
la situation. Avec la loi NOTRe, l’ensemble des ZAE est transféré aux intercommunalités à
compter du 1er janvier 2017. Dans ce cadre, la commune a adopté en octobre 2016 une décision
modificative ayant pour objet la mise en œuvre des opérations de régularisation. La chambre
invite la commune à poursuivre la régularisation des opérations comptables de la ZAE pour en
faciliter le transfert à la CIVIS.
Le service de l’eau est géré sous la forme de contrats de délégation de service public
passés avec le syndicat « les Hirondelles » et la société publique locale « Sources et eaux ». La
comptabilité est retracée dans une comptabilité distincte de celle du budget principal. La
chambre a relevé des incohérences dans les écritures de mise à disposition des immobilisations
provenant du budget principal. Par exemple, des immobilisations ont fait l’objet d’écritures
comptables par le crédit du compte 1027 « Mise à disposition (chez le bénéficiaire) » au lieu du
compte 181 « Compte de liaison affectation à … ». Certaines retenues de garantie remontent à
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plus de dix ans. Il appartient à la collectivité de vérifier l’ensemble des écritures et de les rectifier,
le cas échéant, au budget annexe.
Au vu des engagements pris par la commune, la chambre lui recommande d’actualiser
l’inventaire et l’état de l’actif, en liaison avec les services du comptable public, d’autant plus
que la loi NOTRe a prévu le transfert obligatoire de la compétence « eau » aux
intercommunalités à compter du 1er janvier 2020.
B - Situation financière rétrospective
Elle concerne principalement le budget principal qui représente plus de 97 % des flux
financiers.
1 - Les résultats
a - La section de fonctionnement
Le résultat de fonctionnement passe de 1 M€ en 2010 à 0,6 M€ en 2015.
Les charges et produits de fonctionnement connaissent une évolution erratique quasi
symétrique sur la période 2010-2014. Fin 2015, les produits ont continué leur progression, tandis
qu’une amorce de réduction des charges est observée : les produits se montent à 14,9 M€ contre
14,2 M€ pour les charges.
A cette date, les produits de fonctionnement représentent 1 276 € par habitant, soit
environ 80 € de moins que la moyenne nationale, fixée à 1 355 €, des communes de la strate
comportant entre 10 000 et 20 000 habitants et appartenant à un groupement fiscalisé. Petite-Île
est à un niveau moindre par rapport à deux communes réunionnaises de sa strate, l’Étang-Salé
et Bras-Panon, dont les produits représentent respectivement 1 353 €/hab. et 1 428 €/hab.
Les charges de fonctionnement, qui représentent 1 221 €/hab., la situent dans la
moyenne nationale de sa strate fixée à 1 223 €/hab. Elles représentent cependant 96 % de ses
produits de fonctionnement, contre 91 % et 87 % respectivement pour l’Étang-Salé et
Bras-Panon. L’utilisation de la quasi-totalité des produits de la section de fonctionnement pour
couvrir ses charges limite ses marges de manœuvre.
Le rythme d’évolution annuelle des charges de gestion est supérieur à celui des produits
jusqu’en 2013 ; la tendance s’inverse en 2014 et 2015. Les charges de gestion sont passées de
11,8 M€ en 2010 à 13,3 M€ en 2015, soit une évolution de 12,8 %, sur la période. Les produits
de gestion sont passés de 13,5 M€ en 2010 à 14,6 M€ en 2015, soit une évolution de 7,7 %.
Les produits de gestion issus des ressources fiscales propres et des ressources
d’exploitation évoluent de 11,8 % entre 2010 et 2015 pour se monter à 10,5 M€ en 2015 ; les
autres produits issus des dotations et de la fiscalité reversée progressent moins vite, de 7 % sur
la période, pour se monter à 3,9 M€ en 2015.
Les charges de personnels sont de 9,8 M€ en 2015 et représentent 73,2 % de l’ensemble
des charges. Elles progressent toutefois moins vite, à 14 % entre 2010 et 2015, que les
subventions de fonctionnement versées aux organismes privés, au centre communal d’action
sociale (CCAS) et à la caisse des écoles qui augmentent de 23 % entre 2010 et 2015 pour s’établir
à 1,1 M€ en 2015.
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La capacité d’autofinancement (CAF) nette, négative en 2013, se rétablit en 2014 et
atteint plus de 350 000 € en 2015, malgré une augmentation du montant dédié à l’amortissement
du capital de la dette depuis 2013. Elle représente 30 €/hab, ce qui est trois fois inférieur à la
moyenne de la strate, de 90 €/hab.
b - Le financement des investissements
La commune dispose fin décembre 2015 d’un financement propre disponible de près de
1,8 M€ comprenant notamment la CAF nette de 350 000 €, le fonds de compensation de la taxe
sur la valeur ajoutée de 250 000 € ainsi que des subventions d’investissement de 905 000 €. A
l’instar de la CAF nette qui a été divisée par trois entre 2010 et 2015, les différentes ressources
d’investissement sont réduites de moitié en 2015 (1,4 M€) par rapport à 2010 (3 M€).
Le total des ressources propres passe de plus de 4 M€ en 2010 et 2011 à moins de 2 M€
sur les exercices postérieurs. Dans ce contexte, les dépenses d’équipement diminuent, passant
de 5,4 M€ en 2010 à 1,6 M€ en 2014, avant de remonter à 3,4 M€ en 2015. Les interventions de
mise en conformité des établissements recevant du public, en principe obligatoires avant le
1er janvier 2015, ont dû être différées.
Avant 2015, le taux d’exécution des recettes et dépenses d’investissement se situait en
deçà de 50 %. A la suite des précédentes observations de la chambre, l’amélioration du pilotage
et du suivi des opérations permet une meilleure planification de l’exécution des opérations. En
2015, la tendance s’améliore, le taux d’exécution observé sur la section d’investissement
atteignant 72 % pour les recettes et 76 % pour les dépenses.
2 - Les équilibres financiers
Le fonds de roulement évolue de manière erratique avec un maximum de 2,6 M€ en
2011 et un minimum de 0,6 M€ en 2013. En 2015, il était de 170 €/hab. contre 232 €/hab. pour
les communes de la strate. Il permet de faire face aux charges courantes sur une période comprise
entre 45 et 74 jours.
La trésorerie représente en moyenne deux mois de charges courantes sur la période
contrôlée. Les budgets annexes, n’étant pas dotés de leurs propres comptes de trésorerie,
viennent, à l’exception du SPANC, abonder la trésorerie du budget principal.
C - Les marges de manœuvre
Au vu de la situation décrite, les marges de manœuvre sont ténues et limitées en recettes.
Les dépenses de fonctionnement constituent la principale source d’économies potentielles.
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1 - La progression des ressources propres
Lors du précédent contrôle, la commune avait indiqué avoir épuisé ses possibilités
d’accroissement des ressources, sauf à augmenter la fiscalité directe locale. Les taux qu’elle a
votés en 2014 et en 2015 sur les impositions directes locales se situent dans la moyenne de la
strate en ce qui concerne la taxe d’habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties. En
revanche, le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties est deux fois moindre que la
moyenne. En 2016, la commune a voté une hausse uniforme des taux de 9 %, entraînant un
surplus de recettes de près de 252 000 €.
La réactivation d’une cellule fiscale pourrait, selon la collectivité, permettre d’optimiser
les ressources, par le biais de contrôles des constructions irrégulières ou non déclarées.
Des possibilités de ressources nouvelles ont déjà été explorées par la commune :
La conclusion du bail avec la société qui exploite l’hôtel Palm à Grand’Anse lui rapporte
40 000 € par an depuis 2012 ; la progression future de cette recette se limitera aux effets de la
révision du loyer assise sur l’indice du coût de la construction. Un montant de loyer dépassant
les 65 000 € par an devrait pouvoir être escompté à partir de l’exercice 2018, soit une hausse de
60 % desdits produits par rapport à 2012.
Les ressources issues du droit de stationnement restent modestes sur la période avec
17 609 € perçus en 2015. La commune a amélioré de plus de 400 % ces revenus par rapport au
produit obtenu en 2010 ; sauf à augmenter le montant des droits de place et à instaurer un
stationnement payant pour les voitures, ces recettes ne peuvent progresser.
La commune a fait le choix en 2016 d’externaliser la gestion de l’école de musique, qui
lui coûtait 280 000 € par an, afin de n’avoir plus à prendre en charge la rémunération de huit
enseignants. Elle a conclu un marché de services qui prévoit une rémunération à l’heure
d’enseignement variant du simple au triple selon les prestations ; ce dispositif pourrait être, selon
la commune, de nature à réduire le coût du service.
2 - La dette
La commune emprunte pour financer ses opérations d’investissement. L’encours de la
dette au 31 décembre, sur le budget principal, évolue de 8,6 % en moyenne. Il est alimenté entre
2010 et 2015 par de nouveaux emprunts pour un total cumulé de 8,4 M€ et atteint au
31 décembre 2015 8,7 M€, ce qui représente 60 % des produits de gestion à la même date.
La capacité de désendettement de la commune, calculée en rapportant l’encours du
budget principal à la CAF brute, reste modérée, puisqu’elle est estimée à 7,5 ans en 2016.
3 - La maîtrise des charges
La réduction de certains postes de charges, au premier rang desquels les subventions et
les charges de personnels, pourrait constituer une piste d’économies, à l’instar des charges à
caractère général qui ont diminué de 20 % depuis 2012.
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a - Les subventions
En ce qui concerne les subventions, le montant annuel moyen versé est d’1,2 M€. Il
représente une dépense de 96 €/hab. en 2015, correspondant à la moyenne nationale de la strate ;
il se situe un peu en deçà de la moyenne des quatre communes réunionnaises de 10 000 à
20 000 habitants qui est de 101 €/hab.
Le montant alloué aux associations atteint 500 000 € sur la période 2010-2015, soit une
moyenne de 42 €/hab., ce qui situe Petite-Île dans la moyenne des communes de la strate du
département. La commune dispose toutefois d’une petite marge de manœuvre en ce qui concerne
ce poste de dépense. En effet, en 2015, dans un contexte de réduction des dotations, ce poste a
diminué dans la plupart des communes réunionnaises. A l’inverse, la collectivité a fait le choix,
malgré ses faibles marges, d’augmenter son niveau d’intervention.
b - La masse salariale
La masse salariale a évolué de 14 % sur la période 2010 à 2015 passant de 8,5 M€ à
9,7 M€ ; le poids de ces dépenses dans les charges de gestion devrait atteindre plus de 77 % en
2016.
La maîtrise des charges serait d’autant plus nécessaire que la commune présente un taux
de rigidité des charges structurelles qui passe de 60,3 % en 2011 à 68,4 % en 2015. A titre de
comparaison, il est supérieur de 8 % à celui de l’Étang-Salé et de 14 % à celui de Bras-Panon.
Pour 100 € de dépenses, 73 € concernent les frais de personnels.
Selon la commune, l’augmentation de la masse salariale ne semble pas liée à une hausse
des recrutements. En 2015, la commune comptait 538 agents dont 377 fonctionnaires ou non
titulaires sur emploi permanent. La répartition des effectifs par statut est très différente de celle
observée dans la plupart des communes de France1 : les fonctionnaires sont quatre fois moins
nombreux qu’en moyenne, alors que les autres catégories sont surreprésentées : les contractuels
sont deux fois plus nombreux et le nombre des emplois aidés près de dix fois supérieur. Cette
situation, bien que fréquente en outre-mer et liée au surcoût représenté par le traitement majoré
des fonctionnaires, n’en reste pas moins contraire à l’article 3 de la loi n° 83-634 du
13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui dispose que les emplois civils
permanents des communes sont occupés par des fonctionnaires.
La hausse des charges de personnel tient notamment à la politique généreuse menée en
matière de rémunération et à la souplesse dans la gestion du temps de travail.
La rémunération principale des personnels titulaires a progressé de 19,5 % entre 2010
et 2015, contre 15,9 % pour les agents non titulaires ; les sommes versées au titre du régime
indemnitaire ont connu une augmentation de 72 % pour les fonctionnaires et de 108 % pour les
non titulaires sur la même période, bien que l’effectif de ces derniers baisse de près de 10 %.
1 « Bilans sociaux 2013 - Neuvième synthèse nationale des rapports sur l’état au 31 décembre 2013 des
collectivités territoriales », Exploitation statistique réalisée par le Centre national de la fonction publique
territoriale et la Direction générale des collectivités locales, sous l’égide du Conseil supérieur de la fonction
publique territoriale, avec la participation des centres de gestion, juin 2016.
- 12/35 -
Alors que les agents territoriaux, sauf ceux qui font moins de 35 heures par semaine,
sont soumis à l’obligation d’effectuer 1 607 heures annuelles, leur ouvrant droit à cinq semaines
de congés annuels, les agents travaillant dans les écoles ont longtemps bénéficié d’un temps de
travail calqué sur le temps de présence scolaire des enseignants, soit 36 semaines, assorti de
16 semaines de congés.
Cette pratique contestable et porteuse d’inégalité de traitement par rapport aux autres
agents communaux n’a pas complètement cessé, même si les horaires des agents du service de
la restauration scolaire ont été annualisés depuis la rentrée 2016-2017 ; ils sont désormais
sollicités, en plus des 36 semaines scolaires, pour travailler notamment dans le cadre des centres
de loisirs ouverts par la commune pendant les vacances. En 2016, ils travailleraient 40 semaines
et demie et, en 2017, 42 semaines. La commune concède qu’« il reste un quota d’heures non
réalisées » pour eux comme pour les agents spécialisés des écoles maternelles.
Ainsi, un agent à temps complet ayant travaillé 35 heures par semaine pendant
36 semaines n’effectue chaque année que 1 260 heures de travail au lieu des 1 607 heures
requises par la réglementation, soit 347 heures en moins. 34 agents permanents, hors les
90 emplois aidés, travaillant dans les écoles, ce sont près de 11 800 heures de travail qui sont
chaque année rémunérées sans contrepartie, soit 7,34 ETP. Sur la base d’une moyenne de salaire
brut non chargé estimé à 1 800 €, cette pratique a couté chaque année au moins 12 600 € à la
commune.
La chambre invite la collectivité à poursuivre les actions entreprises pour remédier aux
irrégularités de temps de travail constatées pour les personnels travaillant dans les écoles et dans
les cantines.
Malgré son règlement intérieur selon lequel les heures supplémentaires doivent avant
tout être compensées sous forme de repos compensateur, la commune rétribue les heures
supplémentaires effectuées par les agents sous forme d’indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (IHTS) ; elles ont couté près de 275 000 € sur la période 2011-2015. L’absence
de délibération fixant la liste précise des emplois dont les missions impliquent la réalisation
effective d’heures supplémentaires ne facilite pas la gestion de ces heures ; le décret n° 2002-60
du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS impose la mise en place d’un dispositif automatisé de
contrôle des heures supplémentaires effectuées dans les sites comptant plus de dix agents. La
chambre prend acte de la volonté de la commune de limiter le recours aux heures
supplémentaires en améliorant son processus de gestion et lui recommande l’organisation d’un
dispositif de contrôle adapté à sa situation.
La commune a également dû supporter le coût de deux anciens directeurs généraux des
services (DGS), placés en congé spécial respectivement en 2010 et 2014. Ce congé, prévu à
l’article 99 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 pour une durée maximale de cinq ans au profit
des fonctionnaires territoriaux occupant un emploi fonctionnel, demeure, en termes de
rémunération, à la charge de la collectivité qui les employait : en vertu de l’article 8 du décret
n° 88-614 du 6 mai 1988 relatif à la perte d’emploi et au congé spécial de certains fonctionnaires
territoriaux, les intéressés perçoivent, pendant le congé spécial, une rémunération égale au
montant du traitement indiciaire atteint à la date de la mise en congé, majoré du montant de
l’indemnité de résidence et s’il y a lieu du supplément familial de traitement. A l'expiration de
ce congé, les fonctionnaires sont admis d'office à la retraite. Le surcoût de salaires s’élève à
825 000 € entre 2010 et 2018.
- 13/35 -
La commune a cessé en 2015 de verser aux anciens DGS l’indexation et la majoration
de traitement au motif que ces accessoires de rémunération sont attachés à l’exercice effectif des
fonctions. Le tribunal administratif a validé cette décision le 17 novembre 2016. Lorsqu’elle a
cessé de verser cette sur-rémunération, la commune aurait pu solliciter, en vertu de l’article 37-1
de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec
les administrations, le remboursement des créances indues résultant des sur-rémunérations
versées les deux années précédentes. Elle aurait ainsi pu récupérer une somme estimée à
60 000 €.
L’octroi d’un congé exceptionnel de six mois avant le départ à la retraite des agents
fonctionnaires ou non titulaires de droit public constitue la principale source d’économies. Ni
l’article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale ni le décret n° 88-145 du 15 février 19882 ne recensent un tel congé
au nombre de ceux susceptibles d’être accordés aux agents. Quant au congé de fin d’activité
prévu par la loi n° 96-1093 du 16 décembre 19963, il est réservé aux agents titulaires et non
titulaires justifiant d’un certain nombre d’années de services publics et d’annuités de cotisations
de retraite ; les agents qui en bénéficient perçoivent un revenu de remplacement égal à 75 % de
leur traitement brut, servi jusqu’à leurs 60 ans.
Au vu de ce qui précède, le congé exceptionnel accordé aux agents qui partent à la
retraite est privé de toute base légale. Il a pour effet de déroger à la règle du service fait et de la
durée annuelle du travail fixé à 1 607 heures ; il contrevient au principe de parité entre les deux
fonctions publiques fixé par l’article 7-1 de la loi statutaire du 26 janvier 1984. Des dispositifs
similaires ont déjà été sanctionnés par les juridictions administratives.
Ce congé se révèle coûteux. Entre 2010 et 2016, 31 agents en ont bénéficié pour un coût
total estimé par la collectivité à 464 000 €. Au surplus, les bénéficiaires de ce congé continuent
de toucher, en plus de leur traitement de base, l’intégralité du régime indemnitaire et des
accessoires de rémunération qui leur sont applicables, en dépit de l’absence d’exercice de leurs
fonctions.
Le maintien de cette pratique engendrerait une dépense indue de près de 490 000 € entre
2017 et 2020 - 26 départs à la retraite étant programmés sur cette période. Le maire a fait valoir
que la commune n’avait « plus donné de suite favorable aux demandes de congé spécial avant
départ à la retraite à compter de la réception du rapport d’observations provisoires de la chambre
régionale des comptes en date du 6 décembre 2016 ». La chambre invite la commune à abroger
la disposition de son règlement intérieur prévoyant ce congé exceptionnel.
Au total, c’est plus de 280 000 € que Petite-Île pourrait économiser chaque année pour
améliorer le niveau de ses finances, tout en recherchant une meilleure adéquation de ses moyens
humains aux missions qu’elle exerce.
Selon la commune, qui partage le constat de la chambre sur la nécessité de diminuer les
dépenses de personnel, une démarche en ce sens serait en cours, par la réduction des effectifs en
contrat à durée déterminée de 33 unités environ, réparties sur l’ensemble des services, par
l’éventuelle transformation statutaire des structures qui s’y prêtent et par la suppression de
2 Pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. 3 Relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire.
- 14/35 -
services et le redéploiement du personnel concerné. La chambre observe que cette volonté n’est
pas assortie d’une évaluation des économies projetées.
D - Projection financière sur 2017-2020
Une analyse prospective a été réalisée sur la base des résultats observés durant la période
2011-2015 et des données provisoires de l’exercice 2016.
1 - Les hypothèses retenues
La chambre a principalement eu recours à la méthode dite « au fil de l’eau » qui consiste
à tester l’évolution financière « naturelle » du budget en reconduisant les variations moyennes
annuelles constatées sur les derniers exercices. Elle s’est affranchie de l’application
automatique de ces variations pour tenir compte des décisions récentes de la commune
susceptibles d’avoir un impact sur sa future situation financière : elle a retenu d’autres
hypothèses d’évolution, validées par la commune.
Alors que sur la période 2011-2015, les ressources fiscales propres ont augmenté de 2 %
par an, une hausse de 3,5 % a été retenue sur la période 2015/2016 pour tenir compte de
l’augmentation des taux des taxes directes locales.
Si les ressources d’exploitation ont cru entre 2011 et 2015 de 6,3 %, notamment grâce
à la révision de la participation des familles au service de la restauration scolaire en 2015, la
commune estime les marges d'évolution à venir sur ce poste restreintes. Sauf à ce qu’elle suive
les recommandations de la chambre en la matière, une évolution plus modérée de 2 % a été
retenue.
L’externalisation en 2016 de la gestion de l’école de musique et celle à venir de la crèche
municipale ont également été prises en compte. Cette externalisation de services a un double
impact sur les charges de personnel qui diminuent et sur les charges à caractère général qui
augmentent. Ainsi, les prévisions de la commune, qui table sur une hausse des charges à
caractère général de 10 % entre 2015 et 2016, de 4 % entre 2016 et 2017, puis sur une
stabilisation à compter de 2017, ont été intégrées. En corollaire, alors que les charges de
personnel ont enregistré une forte hausse sur la période 2011-2015, de l’ordre de 3,3 % en
moyenne par an, la commune envisage une hausse limitée à 0,5 % entre 2016 et 2017.
Cette analyse tient compte d’un montant de dépenses d’équipement de 4 M€ par an entre
2017 et 2019, supérieur de plus de 10 % à la moyenne constatée entre 2011 et 2015 d’environ
3,5 M€. Trois gros chantiers ont en effet été lancés récemment - le réfectoire de l’école Fleurs
de canne, le gymnase et le complexe sportif de plein air - pour un coût prévisionnel de 5 M€ ;
d’importants travaux d'assainissement sont également envisagés pour 3 M€.
2 - Les tendances
En 2016, les produits de gestion devraient s’établir à 14,6 M€ et les charges de gestion
à 13,4 M€. Après prise en compte des dotations aux amortissements et provisions, le résultat
de fonctionnement pourrait s’élever à un montant de l’ordre de 760 000 €.
L’analyse prospective montre que, malgré les efforts entrepris par la commune pour
améliorer son autofinancement, sa situation financière devrait se dégrader si ses charges de
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gestion continuent leur progression et si elle poursuit les investissements envisagés. En effet, sa
capacité d’autofinancement nette négative dès 2018 pourrait limiter ses opérations.
En l’absence de ressources propres, elle devrait accroître son endettement pour financer
ses opérations d’investissement si elle fait le choix de maintenir son niveau de recettes fiscales.
Même si la commune parvenait à ne pas augmenter ses charges à caractère général en
2017, la déterioration de la CAF nette serait seulement différée d’un an.
III - LA COMMANDE PUBLIQUE
A - L’organisation des achats
La commune s’appuie depuis 2011 sur un guide interne de la commande publique, dont
la rédaction a été intégralement refondue en 2014. Il fixe des seuils et procédures pour les
marchés passés selon une procédure adaptée (MAPA) et est accompagné d’une nomenclature
pertinente pour les fournitures et services.
La version 2016 du règlement pourrait être complétée en précisant les règles de
fonctionnement de la commission d’appel d’offres (CAO) au sujet desquelles les nouveaux
textes4 ne prévoient aucune disposition ; il appartient à chaque collectivité de définir les règles
tenant à la forme et au délai de convocation, à la voix prépondérante du président en cas de
partage des voix et aux modalités de remplacement des membres. La chambre invite la commune
à préciser les règles de fonctionnement de sa CAO.
Le service des marchés publics est chargé de la passation des marchés, de leur rédaction
à leur notification ; il suit également les avenants. En cas de besoin, il peut être saisi de dossiers
portant sur leur exécution. Les services utilisateurs s’occupent de la préparation des pièces
techniques, de l’analyse des offres et du suivi de l’exécution.
B - La passation des marchés publics
Les marchés examinés sont de nature, montant, mode de consultation et date de
passation variés. Ils concernent surtout le domaine des affaires scolaires : l’extension du
réfectoire de l’école Vétiver, la fourniture de denrées alimentaires, la construction d’un
restaurant à l’école Fleurs de canne et l’extension de l’école Floralies.
1 - La régularité
De manière générale, les procédures ont été mises en œuvre conformément à la
réglementation. Quelques irrégularités pourraient être corrigées :
L’information des candidats évincés est parfois prématurée. Alors que les marchés de
travaux pour la construction du restaurant de l’école Fleurs de canne ont été attribués par
délibération du conseil municipal du 26 novembre 2015, les candidats évincés ont été informés
du rejet de leurs offres et du nom des attributaires dès le 6 novembre 2015 après l’avis de la
4 Ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et décret n° 2016-360 du 25 mars 2016
relatif aux marchés publics.
- 16/35 -
commission MAPA. Cette pratique, que la commune justifie par le souci d’ouvrir de plus larges
possibilités de recours aux entreprises, n’est pas régulière en ce qu’elle tend à présenter ladite
commission comme une instance décisionnelle en lieu et place du conseil municipal.
Les comptes rendus de CAO ne sont pas assez explicites ; ils se contentent d’un renvoi
au rapport d’analyse des offres ; ils ne retracent pas les décisions prises. En outre, certains
procès-verbaux (PV) comportent des informations erronées. Par exemple, pour l’extension de
l’école Floralies, le PV indique pour les lots « voirie et réseaux divers (VRD) » et « sols
souples » que « la commission d’appel d’offres élimine les offres conformément à la proposition
figurant au rapport d’analyse des offres », alors que le rapport ne préconise aucune élimination
pour ces lots. A l’inverse, le PV ne fait pas mention de l’élimination de deux offres irrégulières
pour le lot « menuiseries ».
L’obligation d’allotir des prestations distinctes, en application de l’article 10 du code
des marchés publics (CMP) alors en vigueur, n’est pas toujours respectée. Les exceptions,
limitées aux cas où l’allotissement aurait pour contre-effet de restreindre la concurrence, de
rendre techniquement difficile ou financièrement coûteuse l’exécution des prestations, et au cas
où le pouvoir adjudicateur ne pourrait assurer lui-même les missions d’organisation, pilotage et
coordination, s’entendent de manière stricte : la complexité de travaux de bâtiment, y compris
de réhabilitation, est particulièrement difficile à établir dans la mesure où toute dérogation à
l’allotissement a pour conséquence de priver les entreprises de second œuvre de la possibilité de
se porter candidates à l’attribution de marchés publics5.
En dépit de cette règle, et alors que la commune ne peut se prévaloir d’une complexité
particulière liée à la surveillance des travaux puisqu’elle s’est adjoint les services d’un
coordonnateur OPC (ordonnancement, pilotage, coordination), l’allotissement des travaux
d’extension de l’école Floralies n’est pas abouti. Ainsi, le lot « travaux de bâtiment / gros
œuvre » conclu pour un montant de plus d’un million d’euros embrasse trop de
prestations : outre le gros œuvre, il comprend l’étanchéité de la toiture-terrasse, la charpente
métallique, l’électricité, la plomberie et les revêtements de sols durs et faïences. Pourtant, ces
mêmes prestations ont été décomposées en six lots pour la construction du réfectoire de l’école
Fleurs de canne et en quatre lots pour l’extension du réfectoire de l’école Vétiver, dont le coût
était plus modeste.
L’absence d’allotissement des « travaux de bâtiment/gros œuvre » a conduit à limiter la
mise en concurrence à des entreprises générales au détriment d’autres spécialisées de moindre
importance : en effet, seule une société s’est portée candidate à l’attribution de ce lot. La liberté
d'accès et l'égalité des candidats dans les marchés publics semblent entachées.
2 - L’efficience
a - Le recours à la négociation
Le recours à la négociation des MAPA est encouragé par l’article 28 du CMP pour
mettre le pouvoir adjudicateur en mesure de retenir l’offre correspondant le plus précisément à
ses besoins au meilleur coût.
Malgré l’intégration systématique d’une clause en ce sens dans les règlements de
consultation, cette pratique reste marginale et pas toujours fructueuse. Ainsi, la négociation du
5 Cour administrative d’appel de Lyon, 6 octobre 2011, Syndicat national des entreprises du second œuvre, requête
n°10LY01121.
- 17/35 -
lot « gros-œuvre » de l’opération de construction du restaurant de l’école Fleurs de canne a
conduit à une augmentation de l’offre de l’attributaire de 42 %, soit près de 73 000 € HT.
Le service des marchés publics fait preuve de rigueur dans la sécurisation juridique des
négociations ; leur mise en œuvre se révèle complexe au vu des montants concernés : courrier
signé du maire aux candidats, long délai de réponse et remise de documents modifiés par
courrier.
Les négociations ont généralement pour objet la régularisation d’offres irrégulières, la
baisse de certains prix ou l’explication de dispositions imprécises du cahier des charges. Pour
l’achat de prestations dans le cadre de l’activité de l’école de musique, l’unique candidat a
souligné le manque d’éléments techniques, comme l’absence de définition claire du nombre
d’élèves ou de précision sur l’obligation de reprendre une partie de l’équipe. Dans cet exemple,
les omissions ont rendu la négociation nécessaire pour permettre au candidat de calibrer
correctement son offre.
Les négociations se limitent souvent à offrir aux candidats la possibilité de revoir leur
proposition. Obtenir des offres sensiblement améliorées ne semble pas l’objectif recherché ; une
société candidate au marché d’étude pour l’acquisition d’une solution de messagerie souligne
cette démarche en ces termes : « ne disposant pas d’éléments nouveaux qui remettraient en cause
notre approche et ce chiffrage, nous confirmons donc notre proposition initiale ».
La commune se contraint parfois à des procédures trop lourdes au regard des montants
considérés. Malgré un seuil de procédure formalisée à 5 M€ HT, un appel d’offres ouvert a été
lancé pour les travaux d’extension de l’école Floralies ; le montant global de l’opération était
estimé à un peu plus de 2 M€ HT. S’il est toujours possible d’appliquer une procédure plus
restrictive, le recours à l’appel d’offres a néanmoins privé la commune de toute possibilité de
négociation. Or le lot « faux plafond et cloisons » de l’opération en cause a été attribué pour
55 % de plus que l’estimation. Le choix d’une procédure lourde a également généré des délais
supplémentaires pour les lots déclarés sans suite, dont la relance a été effectuée en appel d’offres
pour des montants attribués inférieurs à 100 000 € HT pour le lot « menuiseries » et à
50 000 € HT pour le lot « peinture ».
Une négociation souple et efficace permettrait aux candidats d’enrichir techniquement
leurs offres et d’optimiser leurs prix ; la commune pourrait réaliser des économies et améliorer
la qualité des prestations rendues. La chambre recommande à la collectivité d’amender ses
pratiques en matière de MAPA.
b - Les montants minimum dans les marchés à bons de commande
A l’exception des marchés de denrées alimentaires, la majorité des marchés à bons de
commande ne définit pas de montant minimum. Seuls huit marchés à bons de commande sur 59
comportaient un montant minimum en 2013, dix sur 46 en 2014, et trois sur 23 en 2015.
Cette réticence à fixer un seuil plancher pourrait s’expliquer par la difficulté à les
atteindre : le titulaire du marché « menuiserie bois, PVC et pièces détachées » a bénéficié d’une
seule commande de 435 € en 2011, alors que le montant minimum commandé aurait dû être de
16 000 € HT sur la durée maximale de quatre ans du marché.
L’article 38 du cahier des clauses administratives générales (CCAG) « Fournitures
courantes et services » prévoit, en cas de minimum non atteint, l’indemnisation du titulaire à
- 18/35 -
hauteur de la marge bénéficiaire qu’il aurait dû percevoir sur les prestations non réalisées. Si
d’après le service des marchés publics aucune demande indemnitaire n’a été formulée, ne pas
atteindre le montant minimum fait peser un risque juridique et financier. La marge bénéficiaire
à prendre en compte est la marge nette, déduction faite de l’ensemble des charges concourant à
l’exécution du marché6. Compte tenu du secteur du commerce de gros dont relèvent les marchés
dont les minima n’ont pas été atteints et du taux de marge commerciale qui y est appliqué7, la
commune aurait pu devoir s’acquitter d’un montant de près de 55 000 € au titre de
l’indemnisation.
Si ce risque financier contentieux peut être évité en ne déterminant pas de montant
minimum, comme l’autorise l’article 77 du CMP, une telle pratique n’incite pas les entreprises
à candidater et à formuler des prix de gros plus compétitifs. Un équilibre pourrait être trouvé
entre l’absence de minimum et la détermination d’un montant minimum trop élevé, afin
d’améliorer la performance économique des marchés correspondants.
c - Les critères de jugement des offres
L’application des critères de jugement des offres doit conduire le pouvoir adjudicateur
à retenir l’offre la plus avantageuse ; les méthodes de notation appliquées ne doivent pas avoir
pour effet de priver de sa portée ou de neutraliser l’un de ces critères8.
Bien que clairement annoncés dans les documents de la consultation, les critères choisis
manquent parfois de pertinence, notamment pour les marchés de denrées alimentaires. Un critère
« valeur technique » apprécié en fonction de la qualité hygiénique et nutritionnelle des aliments
est appliqué à ces marché. En 2014, tous les candidats ont obtenu la note maximale de 60 sur 60
et, en 2013, seules huit offres sur 183 n’ont pas obtenu la note maximale. Ce critère doté de la
pondération majoritaire (60 %) est ainsi rendu quasi-inopérant.
Les règlements de consultation pour 2013 et 2014 indiquent que le critère du prix est
noté sur la somme des prix du bordereau des prix unitaires (BPU). Cette addition n’est pas
nécessairement représentative du coût final du marché puisque certains lots, comme les jus de
fruits, comportent plusieurs produits commandés en quantités inégales.
d - L’allotissement
La consultation relative aux denrées alimentaires fait l’objet d’un nombre croissant de
lots depuis 2010 : 53 en 2010, 79 en 2011, 81 en 2013, soit près de 50 % des marchés annuels.
Bien que cet allotissement soit régulier, le nombre de lots retenus apparaît démesuré, alors que
la nomenclature interne identifie 12 familles de fournitures homogènes. Faute de reconduction,
la durée de ces marchés ne dépasse souvent pas une année. La passation de tous ces marchés,
outre leur lourdeur de gestion, fait peser un risque sur le fonctionnement du service de la
restauration scolaire qui doit impérativement être opérationnel pour la rentrée : en 2013, tous les
marchés ont été notifiés mi- janvier avec effet immédiat.
L’ancien maire fait valoir que le recours à l’allotissement, « qui peut paraitre
démesuré », est destiné à « permettre aux producteurs locaux de répondre aux marchés de
6 Cour administrative d’appel de Paris, 12 avril 2016, Ville de Paris, requête n°14PA04963. 7 D’après l’INSEE, le taux de marge commerciale dans ce secteur s’élevait à 21 % en 2013. Voir « les entreprises
en France », fiches sectorielles, commerce, édiction 2015, p. 178. 8 Conseil d’Etat, 3 novembre 2014, commune de Belleville-sur-Loire, requête n°373362.
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denrées alimentaires ». Il soutient que Petite-Ile est devenue « la commune de la Réunion à avoir
le taux de couverture des besoins par la production locale le plus élevé, à savoir près de 55%. ».
Si l’intention de faciliter l’accès des producteurs locaux à la commande publique est
louable, force est de constater que la multiplication des lots se fait au détriment de l’efficience
des procédures de passation et qu’elle ne favorise guère les petites entreprises. La majorité des
candidats a répondu à plusieurs lots. En 2013, seules neuf sociétés sont attributaires d’un seul
lot, alors que la société Pro à Pro est attributaire de 27 lots et la société Sodial de neuf lots.
Certains lots présentent en outre des montants maximum annuels presque anecdotiques : sept
lots sont en-dessous de 1 000 €, telle la pâte chocolatée à tartiner à 169,50 €, 12 lots ne dépassent
pas 5 000 € et 20 lots affichent un montant maximal inférieur à 10 000 €.
Après avoir réalisé une étude de marché, la collectivité aurait pu regrouper au sein d’un
même lot certains produits appartenant à une même « famille ». La chambre recommande à la
commune de mieux appliquer les règles de l’allotissement.
C - L’exécution des marchés publics
Deux opérations ont été examinées. Elles témoignent d’un pilotage défectueux de
l’exécution des marchés. La première, dont la maîtrise d’œuvre a été assurée en interne, est
l’extension de l’école Floralies, dont les travaux ont été achevés en décembre 2014 pour un coût
de 1,8 M€. La seconde, dont la maîtrise d’œuvre a été confiée à un prestataire externe, est la
construction d’un restaurant pour l’école Fleurs de canne. Les travaux, toujours en cours, ont
débuté en février 2016, pour un coût de près d’1 M€.
La chambre souligne que les marchés de construction ont été pris à la hâte en dépit de
l’incomplétude de leur conception et des signalements ; le suivi et le contrôle de l’exécution des
travaux demeurent perfectibles.
1 - L’articulation entre la phase de conception et le lancement des marchés de
travaux
Dans les deux cas, la commune a procédé à des mises en concurrence pour les marchés
de travaux sur la base de dossiers techniques incomplets, alors que la conception des deux
opérations examinées était inachevée, en ne tenant pas compte des signalements.
- Le projet d’extension de l’école Floralies a fait l’objet de notes rédigées au sein des
services de la commune. Quelques jours avant l’envoi de l’avis d’appel public à la concurrence
(AAPC) à la publication en juin 2011, l’architecte et l’ingénieure-structure ont relevé des
problèmes techniques : imperfection de l’allotissement générant un risque de sous-traitance en
cascade, incomplétude des calculs de dimensionnement, insuffisance des plans de détail de
finition et lacunes de la conception générale. Ces signalements ont été renouvelés juste avant le
démarrage de la période de préparation des travaux en juin 2013. En réponse, le directeur des
services techniques a indiqué qu’il lui semblait « inconcevable de ne pas poursuivre cette
opération », malgré l’imperfection du dossier.
Les lacunes du cahier des clauses techniques particulières ont nécessité la conclusion de
multiples avenants. D’une part, les études préalables n’ont pas été assez poussées : par exemple,
le réseau électrique prévu était sous-dimensionné ou la fosse septique existante a été découverte
de manière fortuite. De même, une ossature secondaire pour le faux-plafond a été intégrée par
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avenant en raison d’une hauteur sous charpente trop importante, alors même que cette
modification avait été envisagée en phase rédactionnelle sans qu’une tranche conditionnelle n’ait
cependant été prévue. D’autre part, plusieurs règlementations n’ont pas été prises en compte, en
particulier celles relatives à l’hygiène, à la sécurité et à l’accessibilité. Certes, la mise en œuvre
de moins-values a presque intégralement compensé l’application des plus-values. Toutefois, les
modifications apportées, en particulier au lot « VRD », pour lequel le premier avenant prévoit
une plus-value de 35 % du montant initial du marché et une moins-value de 31 %, apparaissent
substantielles et susceptibles d’avoir bouleversé les conditions initiales de la mise en
concurrence.
La construction du restaurant de l’école Fleurs de canne a fait l’objet en juillet 2015
d’un rapport initial de contrôle technique par le bureau d’études sur la base du dossier qui lui a
été soumis avant la consultation des entreprises. La mission de contrôle technique obligatoire
porte notamment, en application de l’article R. 111-39 du code de la construction et de
l’habitation, sur la solidité des ouvrages de viabilité et de fondation et sur les conditions de
sécurité des personnes. Le rapport compte sept avis suspendus et 19 avis défavorables,
notamment sur la solidité des existants, la stabilité de la maçonnerie et de la charpente, le
pré-dimensionnement de la charpente et la mission parasismique. La commune a cependant
lancé la consultation des entreprises de travaux, sans joindre ce document dans le dossier de
consultation.
La règlementation sismique a été omise dans les pièces techniques du dossier de
consultation, alors qu’elle est obligatoire à La Réunion depuis le 1er janvier 20149. Il était en
effet prévu que l’étude sismique soit réalisée par les entreprises titulaires des marchés de travaux
au titre des études d’exécution. Or la vérification des réglementations, la définition des principes
constructifs, de fondation et de structure et leur dimensionnement indicatif auraient dû être pris
en compte dès le stade de l’avant-projet définitif, en application de l’arrêté du 21 décembre 1993
précisant les modalités techniques d'exécution des éléments de mission de maîtrise d'œuvre
confiés par des maîtres d'ouvrage publics à des prestataires de droit privé. La commune encourait
l’annulation de sa procédure de passation des marchés de travaux en raison de l’omission de ces
règles10.
Partageant l’analyse de la chambre, la commune a indiqué son intention d’engager une
réflexion pour aboutir à une définition des besoins plus précise et mieux maîtrisée, en recourant
au sourçage et en procédant à une meilleure évaluation des marchés exécutés.
2 - Les conséquences des manquements
a - Les incidences financières
Des avenants ont été nécessaires afin d’intégrer les prestations omises ou modifiées.
Si le montant global des avenants conclus pour l’opération d’extension de l’école
Floralies s’élève à près de 40 000 € HT, soit un peu plus de 2 % du montant initial des travaux,
ne sont toutefois pas comptés les bons de commande passés hors marchés, les travaux de finition
9 Décrets n° 2010-1254 du 22 octobre 2010 relatif à la prévention du risque sismique et n° 2010-1255 du
22 octobre 2010 portant délimitation des zonages de sismicité du territoire français. 10 Cour administrative d’appel de Nancy, 20 décembre 2007, Hôpitaux universitaires de Strasbourg, requête
n° 06NC01249.
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non encore entrepris, comme l’éclairage du plateau sportif, la pose de pare-ballons ou
l’installation de clôtures, et les interventions de la régie communale.
La construction du restaurant de l’école Fleurs de canne a donné lieu à trois avenants ;
un quatrième a été adopté par le conseil municipal fin 2016. Une partie de ceux-ci a eu pour
objet de reporter certains travaux prévus au lot « gros œuvre », résilié, sur le titulaire du lot
« démolition terrassement VRD », pour limiter le retard. D’autres modifications sont dues à
l’oubli de l’étude sismique. Au total, les deux avenants au lot « démolition terrassement VRD »
représentent une augmentation de plus de 37 % du montant initial du marché, s’élevant à près
de 308 000 € HT.
Si aucun texte ne plafonne le montant des avenants, l’article 20 du CMP alors applicable
interdit tout bouleversement de l’économie du marché, le seuil étant fixé par la jurisprudence
administrative aux alentours de 15 % du montant initial11.
De son côté, le contrôleur technique a présenté au maître d’ouvrage une demande
d’avenant correspondant à environ 40 % du montant initial de son propre marché, qu’il justifie
par le surcoût de travail occasionné par l’absence de levée des réserves de la conception au stade
de l’exécution.
La conclusion d’un nouveau marché pour poursuivre les travaux de gros œuvre suite à
la résiliation du marché initial est la cause d’un surcoût de 50 000 € HT, soit près d’un quart de
plus.
La chambre observe que des avenants pourraient être de nature à modifier l’économie
générale du contrat.
b - Le respect des délais
Une imparfaite expression des besoins a causé des dérapages dans les délais d’exécution
des deux opérations, ainsi qu’un allongement de la durée des chantiers.
Le délai global de réalisation de l’opération d’extension de l’école Floralies est
méconnu ; la commune n’a jamais établi de planning prévisionnel précis avant d’entreprendre
les travaux. Aucun élément relatif à la date de début des travaux ni aucun objectif de livraison
n’ont été fournis dans l’AAPC ou dans le dossier de consultation des entreprises, ce que la
commune justifie par l’existence d’un critère de jugement des offres portant sur le délai
d’exécution. Elle aurait cependant dû communiquer aux candidats une date de démarrage et/ou
de livraison, au moins prévisionnelle, ou bien une durée globale. A défaut, elle a placé les
candidats dans une situation inconfortable pour présenter utilement une offre, manquant ainsi à
ses obligations de transparence, de publicité et de mise en concurrence12.
Entre la notification des marchés intervenue fin décembre 2012 et le démarrage effectif
des travaux en juillet 2013, il s’est écoulé sept mois pendant lesquels la commune a notamment
pallié les insuffisances de conception. Le premier planning a été réalisé en septembre 2013, soit
deux mois après le démarrage des travaux qui ont été réceptionnés en décembre 2014. La
chambre constate un double dérapage : le délai d’exécution est passé de huit à dix-huit mois, soit
11 Conseil d’Etat, 8 mars 1996, commune de Petit-Bourg, requête n° 165075 ; Cour administrative d’appel de
Douai, 19 juin 2012, Préfet du Nord, requête n° 11DA01071. 12 Conseil d’Etat, 1er juin 2011, commune de Saint-Benoît, requête n° 345649.
- 22/35 -
une augmentation de dix mois ; la livraison du bâtiment a été décalée de quinze mois, sans
compter les délais supplémentaires dus à la levée des réserves.
S’agissant de la construction du restaurant de l’école Fleurs de canne, la commune est
dans l’incapacité de quantifier précisément l’allongement des délais, tant en termes de durée des
travaux qu’au niveau de la date de livraison, l’enchaînement des travaux, non encore achevés,
ayant été modifié dans l’attente du déblocage de certaines études d’exécution. Elle admet
toutefois un décalage de cinq mois dans les travaux des cheminements de l’école.
Commencer les travaux en février 2016, alors que la conception n’était pas finalisée,
pourrait s’avérer risqué puisque certaines problématiques tenant notamment à la réalisation
d’études d’exécution conformes demeurent non résolues.
3 - L’usage des garanties et des pouvoirs de coercition et de sanction
Dans le cadre des deux opérations, la commune n’a pas utilisé toutes les mesures de
protection de ses intérêts, qu’il s’agisse de garanties ou de sanctions.
L’extension de l’école Floralies illustre le mésusage de la garantie de parfait
achèvement. A compter de la réception des travaux, une garantie de parfait achèvement est en
effet due par le titulaire pendant une période d’un an, au cours de laquelle il doit notamment
remédier à tous les désordres signalés par le maître d’ouvrage13. A défaut, celui-ci peut prolonger
ce délai ou prélever la retenue de garantie pour procéder lui-même aux travaux nécessaires.
La commune a mis en œuvre la garantie de parfait achèvement en février 2015 pour des
malfaçons sur la toiture. Elle a demandé à l’entreprise de diagnostiquer l’origine des fuites et de
procéder aux travaux de réparation nécessaires. En ne s’assurant pas de l’intervention effective
de l’entreprise, elle s’est privée de la possibilité de prolonger le délai de garantie ou de prélever
la retenue de garantie pour procéder elle-même aux travaux de remise en état.
Dans le cadre de cette opération, la chambre constate, par ailleurs, que les dossiers des
ouvrages exécutés du lot « VRD » n’ont jamais été remis, alors qu’ils ont notamment pour objet
de permettre le repérage des réseaux en cas d’interventions ultérieures sur l’ouvrage. La
commune aurait dû veiller à faire établir ces documents aux frais et risques du titulaire défaillant
en application de l’article 48.2 du CCAG applicable aux marchés de travaux, pour éviter de
devoir faire procéder à ses frais à une recherche de réseaux dans le cadre de travaux futurs.
Les pouvoirs de coercition et de sanction ont été utilisés de manière inégale en ce qui
concerne la construction du restaurant de l’école Fleurs de canne.
La commune a adressé deux mises en demeure tardives à son maître d’œuvre, en
n’exigeant la production de la note sismique qui lui incombait qu’en octobre 2016, tout en
émettant à destination des entreprises huit mises en demeure ayant pour objet la remise des études
d’exécution. La commune a résilié le lot relatif aux travaux de gros-œuvre, l’entreprise n’ayant
pas fourni les plans d’exécution et notamment les études prenant en compte des règles de
construction parasismique, dont la charge revenait à la maîtrise d’œuvre. Elle pourrait d’ailleurs
être amenée à résilier d’autres lots, puisque le maître d’œuvre a demandé la résiliation du lot
« menuiseries aluminium » pour les mêmes motifs et que le titulaire du lot « menuiseries bois »
a demandé la résiliation de son marché en raison des multiples re-planifications de chantier.
13 Selon l’article 44.1 du CCAG-travaux.
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La prestation défaillante du maître d’œuvre aurait dû conduire la commune à lui
appliquer des sanctions.
Partageant l’analyse de la chambre, la commune convient qu’elle doit améliorer ses
pratiques relatives à l’usage des pouvoirs de coercition et de sanction, même si, selon elle, elle
ne peut maîtriser les difficultés des entreprises qui peinent à répondre à leurs obligations
contractuelles en raison du contexte économique actuel.
IV - LES ÉCOLES PRIMAIRES
La commune a sept groupes scolaires publics14, situés dans les cinq quartiers que sont
le centre-ville, Ravine du Pont, piton des Goyaves, Manapany les bas, Manapany les hauts.
Aucune école privée n’est implantée sur son territoire.
A la rentrée 2016-2017, les 1 547 élèves répartis dans 61 classes représentaient environ
1,30 % de la population scolaire du premier degré à La Réunion. Depuis 2010 le nombre total
d’enfants scolarisés dans la commune n’a pratiquement pas évolué, l’augmentation du nombre
d’enfants scolarisés en élémentaire n’ayant pas entièrement compensé la décroissance observée
du nombre de ceux en maternelle, malgré la création, à la rentrée 2016-2017, d’une classe de
toute petite section.
A - La politique scolaire
1 - Les documents stratégiques
Depuis 2010, la commune exerce sa compétence scolaire sans disposer d’une feuille de
route complète et précise définissant les objectifs poursuivis, les priorités retenues et les moyens
alloués. Seules deux conventions couvrent un champ de cette compétence : le contrat enfance
jeunesse conclu avec la caisse d’allocations familiales de La Réunion (CAF) en 2010 et 2014 et
le projet éducatif territorial conclu fin 2015 avec le préfet de La Réunion, l’inspecteur d’académie
et le directeur de la CAF. Ces documents ne concernent que l’accueil des enfants en dehors du
temps scolaire.
2 - Les instances de réflexion
La commission municipale « affaires scolaires et culturelles », créée en avril 2014,
soumise aux dispositions de l’article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), ne s’est réunie qu’une fois, en mai 2014, sur la thématique des écoles pour aborder la
réforme des rythmes scolaires, sans arrêter de proposition. La création en mai 2015, sur le
fondement de l’article L. 2143-2 du CGCT, d’un « comité éducatif local » lui a été préférée, afin
d’associer des personnes de la société civile aux réflexions sur l’école. Ce comité s’est réuni une
fois sur la question des rythmes scolaires, sans qu’aucun compte-rendu de réunion ne soit établi.
La chambre souligne que la commune peut être confrontée à un risque contentieux si ce
comité se substitue à la commission municipale dédiée aux affaires scolaires, compte tenu de la
mise en sommeil de celle-ci depuis plus de deux années15.
14 Et huit bâtiments scolaires, l’école des Platanes étant composée de deux bâtiments distincts (Nord/Sud). 15 Voir Tribunal administratif de Lille, 18 décembre 1997, Wattez, requêtes n° 97-1722, 2728, 2729 et 2731.
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3 - Les relations entre les services, les écoles et la caisse des écoles
Les conseils d’école sont le lieu où les principaux enjeux de la politique scolaire sont
abordés16 avec l’ensemble des membres de la communauté éducative, incluant, outre les
enseignants, des représentants des parents d’élèves, de la mairie et du rectorat17. Ils formulent
des avis et des suggestions sur toutes les questions intéressant la vie de l’école, telles que
l’utilisation des moyens alloués, les conditions d’intégration des enfants handicapés, les activités
périscolaires, la restauration, l'hygiène, la sécurité18. L’absence de récolement de certains
comptes-rendus prive le service d’une information et d’un suivi sur l’ensemble de ces sujets.
L’organisation administrative adoptée se révèle peu propice à une vision d’ensemble de
la problématique scolaire dans toutes ses composantes. Au sein de la direction de l’éducation et
de la qualité de vie coexistent deux services : l’un, relatif aux affaires scolaires, gère le personnel
communal affecté dans les écoles, les inscriptions scolaires et assure le suivi des travaux des
écoles grâce à un agent qui fait le lien entre les écoles et les services techniques ; l’autre, relatif
à la restauration scolaire, gère la cuisine centrale, la production des préparations froides et assure
la logistique des restaurants rattachés aux écoles, la commande et la livraison des repas.
La chambre observe un manque de synergie entre ces services, en dépit de leur
encadrement par un même chef de pôle, avivé par leur absence de proximité géographique. Cette
organisation ne pourrait être pérennisée qu’à la condition d’échanges réguliers entre ces services.
Les liens avec la caisse des écoles mériteraient d’être clarifiés. Cet établissement public
ne dispose d’aucun personnel propre ; son fonctionnement est assuré par les agents de la
commune, au gré des besoins. Aucune convention de mise à disposition n’a été conclue ; les
comptes de la caisse des écoles ne retracent aucune charge de personnel.
La chambre invite la commune à tenir une comptabilité permettant de retracer
l’intervention de ses agents pour les besoins de cet établissement.
B - Les flux des élèves selon leur résidence
La collectivité est supposée tenir une liste de tous les enfants âgés de six à seize ans
résidant dans sa commune et soumis à l’obligation scolaire19. Pourtant, seuls les enfants scolarisés
chaque année en petite-section et en classe préparatoire dans ses écoles primaires sont répertoriés
par la commune ; il n’existe pas de liste exhaustive étendue aux enfants instruits à domicile et à
ceux scolarisés en dehors de son territoire. Si la commune s’est engagée à mettre en place une
liste complète des élèves non-résidents, la chambre lui rappelle que la liste doit couvrir tous les
élèves résidents soumis à l’obligation scolaire.
1 - Le flux migratoire des élèves
Lorsque les écoles publiques d’une commune, dite commune d’accueil, reçoivent des
élèves dont les familles sont domiciliées dans une autre commune, dite commune de résidence,
la commune de résidence contribue aux dépenses de scolarisation exposées par la commune
d’accueil.
16 En vertu des dispositions de l’article L. 411-1 du code de l’éducation. 17 Selon l’article D.411-1 du code de l’éducation. 18 En vertu de l’article D.411-2 du code de l’éducation. 19 En vertu de l’article L. 131-6 du code de l’éducation.
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La répartition des dépenses de fonctionnement se fait par accord entre les deux
communes ou, à défaut, par le représentant de l'État dans le département après avis du conseil
départemental de l'éducation nationale20. Le calcul de la contribution de la commune de résidence
tient compte de ses ressources, du nombre d'élèves de cette commune scolarisés dans la commune
d'accueil et du coût moyen par élève calculé sur la base des dépenses de l'ensemble des écoles
publiques de la commune d'accueil. Les dépenses à prendre en compte à ce titre sont les charges
de fonctionnement, à l'exclusion de celles relatives aux activités périscolaires.
Entre la rentrée scolaire de 2010-2011 et celle de 2016-2017, Petite-Île a accueilli
904 élèves résidant hors de son territoire. Leur proportion, qui avoisinait les 10 % en 2010-2011,
est descendue sous la barre des 6 % depuis l’année scolaire 2015-2016.
La commune ne tient pas de liste des élèves extérieurs qu’elle accueille, par communes
de résidence et par motifs d’accueil21. Lors de la rentrée scolaire 2016-2017, 17 élèves
non-résidents étaient originaires de communes limitrophes
La commune ne procède pas davantage au recensement de ses enfants résidents
scolarisés dans d’autres communes. Elle se borne à estimer grossièrement que l’accueil d’élèves
Saint-Pierrois est contrebalancé par la scolarisation de Petits-Illois à Saint-Pierre.
Elle n’est donc pas en mesure de déterminer si le solde migratoire scolaire lui est
favorable ou non et se prive d’une donnée capitale pour mener une réflexion sur la contribution
des communes de résidence aux dépenses de fonctionnement de ses écoles – étant précisé qu’elle
n’a jamais sollicité une telle contribution.
Or, sur la base du coût annuel moyen d’un élève scolarisé - hors restauration scolaire,
garderie et temps d’activité périscolaires, mais comptant les charges à caractère général et les
charges de personnel déduction faite des remboursements sur rémunération - fixé à 800 €, les
904 élèves non-résidents depuis la rentrée 2010-2011 ont occasionné une dépense de 723 200 €.
La chambre prend acte de l’engagement de la commune à procéder, sur ses recommandations, à
une analyse des flux migratoires des élèves afin d’étudier l’opportunité de la mise en place d’une
contribution des communes de résidence à l’accueil de leurs élèves dans ses écoles.
2 - La sectorisation
Dans les communes qui ont plusieurs écoles publiques, le ressort de chaque école est
déterminé par une délibération du conseil municipal, qui peut aménager des cas de dérogation.
Aucune décision n’a été prise pour fixer la « carte scolaire » et prévoir d’éventuels cas
de dérogation. Pourtant dans les faits, le service des affaires scolaires applique une sectorisation
qui le conduit à diviser la commune en cinq quartiers. Il procède également à l’examen des
demandes de dérogation sur la base d’un document interne, non fourni à la chambre, qui
énumèrerait les différents cas de dérogation admis.
Même si la proportion des dérogations à la carte scolaire est modeste et si la plupart des
demandes sont acceptées, l’absence de formalisation des critères et le défaut de motivation des
avis rendus par l’élue, systématiquement suivis, pourraient favoriser des inégalités de traitement.
20 En vertu de l’article L. 212-8 du code de l’éducation. 21 L’article L. 212-8 du code de l’éducation distingue trois cas qui justifient une contribution obligatoire.
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La chambre prend acte du travail de définition d’une sectorisation scolaire annoncé par
la commune pour la rentrée 2017-2018 ; elle l’encourage à poursuivre ce processus afin
d’adopter, en application de l’article L. 212-7 du code de l’éducation, la délibération fixant le
ressort de chaque école publique et prévoyant, le cas échéant, les cas de dérogation avant cette
rentrée scolaire.
C - La restauration scolaire
La restauration scolaire fait partie, au même titre que les activités périscolaires, des
services publics administratifs complémentaires facultatifs. Organisés par les communes, ils
relèvent de leur responsabilité en cas d’accident.
Le service de la restauration scolaire géré en régie est plébiscité puisque, depuis la
rentrée 2016-2017, 97 % des élèves scolarisés y sont inscrits. Chacune des huit écoles dispose
d’un réfectoire où sont pris les repas chauds préparés par la cuisine centrale. Le parc des
réfectoires a fait l’objet de constructions ou de rénovations récentes, à l’exception de celui de
l’école Floralies dont plusieurs non conformités majeures ont été pointées par la direction
départementale des services vétérinaires lors de sa visite d’inspection de 2012.
1 - Le coût de revient des repas
Le coût annuel moyen d’un demi-pensionnaire était chiffré en 2015 à 577 €. Les charges
de personnel représentent le plus gros poste à 1 M€, avant les charges à caractère général à
600 000 € ; l’ensemble des charges constitue plus du double des recettes, qui tournent autour de
700 000 €. Des pistes d’amélioration pourraient permettre d’équilibrer le service rendu.
a - Les recettes
Sur la période allant de 2010-2011 à 2015-2016, 61 % des recettes du service de la
restauration scolaire sont constitués par la prestation d’accueil de restauration scolaire (PARS)
versée par la CAF de La Réunion. Le montant de cette prestation est fonction de la contribution
forfaitaire par repas fixée par arrêté interministériel, du nombre total et réel de rationnaires pris
en charge par la commune et du nombre de jours réels d’activité scolaire. Depuis 2012-2013, le
montant versé par année scolaire est supérieur à 410 000 €.
Le second poste de recettes est constitué à 38 % par la participation des bénéficiaires de
la cantine aux frais de restauration scolaire. Ce poste a augmenté d’environ 50 000 € en
2015-2016 pour atteindre près de 304 000 €.
Les tarifs de la cantine sont fixés par le maire sur délégation de l’assemblée
délibérante pour les demi-pensionnaires et par le conseil municipal pour les autres bénéficiaires.
La participation pour la prise d’un même repas varie de 0 à 5 € selon le bénéficiaire.
Les élèves non rationnaires, le personnel communal, sans exception, les enseignants, le
personnel de l’éducation nationale intervenant dans les établissements scolaires et les personnels
extérieurs intervenant au sein de la commune peuvent manger à la cantine en acquittant un ticket
repas. Une délibération de septembre 2015 en a fixé le coût à 5 € alors qu’il était demeuré à 3 €
depuis 2001 « malgré la forte augmentation des charges et du coût de revient ». Cette décision a
divisé les recettes correspondantes par deux en 2015-2016. Le manque de discipline des
personnels pour payer leur repas explique le niveau des recettes issues de la vente des tickets
repas qui représentent 2 % des recettes hors PARS. Deux notes de service de 2014 rappelant
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l’obligation de paiement n’ont pas suffi ; en avril dernier, certains personnels continuaient à
prendre leur repas « sans contrôle et sans paiement », justifiant la mise en place d’une procédure
de récupération des tickets avant la prise de repas.
Une tolérance, évoquée dans les notes de service de 2014 et motivée par la circonstance
qu’ils ne peuvent rentrer chez eux sur leur temps de service, permet à 124 agents de manger
gracieusement à la cantine : il s’agit des 52 personnels du service de la restauration, des
47 surveillants de la pause méridienne et des 25 agents spécialisés des écoles maternelles.
Le Conseil d’État a jugé en 2001 que l’avantage en nature et le complément indirect de
salaire constitués par la fourniture gratuite d’un repas à des agents communaux devant déjeuner
sur leur lieu de travail par nécessité de service étaient illégaux comme contrevenant au principe
de parité entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale22.
Cette jurisprudence n’a depuis pas été remise en cause, même si une circulaire du
directeur de la sécurité sociale de 200323 exclut de l’assiette des cotisations de sécurité sociale
les repas fournis aux personnels qui, par leurs fonctions, sont amenés, par nécessité de service,
à prendre leur repas avec les personnes dont ils ont la charge éducative, sociale ou
psychologique, dès lors que leur présence au moment des repas résulte d’une obligation
professionnelle figurant soit dans le projet pédagogique ou éducatif de l’établissement, soit dans
un document de nature contractuelle.
Sur la base de cette circulaire, la gratuité du repas ne serait acceptable que pour les
ASEM qui déjeunent avec les enfants et non pour les personnels de surveillance et du service de
la restauration qui disposent d’une pause repas distincte. S’ils payaient des tickets pour tous les
repas de l’année scolaire, une recette annuelle de 75 000 € pourrait être escomptée.
La quasi-totalité des recettes de la cantine provient des quelques 1 530 élèves
rationnaires. Le montant de leur participation a évolué depuis 2010 mais est demeuré déconnecté
de la prise en compte des ressources familiales. Jusqu’en 201124, il était forfaitaire et variait entre
5 et 20 € par mois selon le nombre de jours de fréquentation de la cantine. Un arrêté municipal
a fixé le tarif unitaire du repas à 1,30 € à compter de la rentrée scolaire 2011-2012, puis un autre
l’a réévalué à 1,60 € par repas consommé à compter de la rentrée 2015-2016.
En faisant payer les seuls repas consommés, la commune ne rentre pas dans ses frais
fixes en personnel, matériel et denrées. Les repas sont en effet préparés avant le pointage des
élèves. La commune estime le montant des repas non facturés à 200 € par jour, ce qui, sur la
base de 150 jours de cantine par an, entraîne un manque à gagner de 30 000 €. La prévision du
paiement des repas envisagés et non des seuls repas consommés pourrait y remédier.
En outre, la collectivité pourrait envisager une majoration du tarif pour les élèves
non-résidents, à condition que le tarif qui leur soit appliqué n’excède pas le coût de revient du
service25. Le Conseil d’Etat estime en effet que la différenciation de tarif ne méconnaît pas le
22 Conseil d’Etat, 29 juin 2001, commune d’Allauch, requête n° 204346. 23 Circulaire du 7 janvier 2003 relative à la mise en œuvre de l’arrêté du 10 décembre 2002 relatif à l’évaluation
des avantages en nature en vue du calcul des cotisations de sécurité sociale et de l’arrêté du 20 décembre 2002
relatif aux frais professionnels déductibles pour le calcul des cotisations de sécurité sociale. 24 Délibération n° 2006/5/16 du 23 octobre 2006. 25 En vertu de l’application combinée des articles R. 531-52 et R. 531-53 du code de l’éducation.
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principe de l’égalité devant les charges publiques mais se justifie par la différence de situation
existant entre résidents permanents et non-résidents26.
Près de 15 % des participations familiales attendues, soit environ 40 000 €, ne sont pas
recouvrées chaque année. La commune a pourtant mis en place des dispositifs de contrôle qui
vont du recensement des élèves à l'entrée des réfectoires à la transmission systématique au
comptable de la liste des employeurs et des numéros d’allocataires à la CAF pour effectuer des
saisies sur salaires et des oppositions à tiers détenteurs.
Si la commune cessait d’asseoir la participation des parents sur le nombre de repas
consommés, elle pourrait réduire les problèmes de recouvrement en faisant prépayer les repas.
L’instauration de dispositifs de réservation préalable, de prépaiement des repas réservés et
d’infliction d’une pénalité en cas de non-respect de ces règles est possible27.
En tout état de cause, une augmentation sensible de la participation parentale permettrait
de parvenir à l’équilibre du service, compte tenu des faibles marges de manœuvre en matière de
charges ; au plan national, la somme moyenne payée par les familles pour un repas se situait en
2013 entre 3,5 € et 4 €28. Si la participation des familles passait à 2,5 € par repas, la commune
pourrait escompter, à nombre de demi-pensionnaires constant, une recette de 573 750 €, soit
270 000 € de plus que ce que le tarif de 1,60 € par repas lui rapporte. La prise en compte du
quotient familial permettrait, en outre, d’ajuster l’effort des familles selon leurs revenus.
b - Les dépenses
Les charges du personnel affecté à la confection, à la distribution des repas et à la
surveillance des enfants à la pause méridienne apparaissent difficiles à comprimer compte tenu
des nécessités de service et des impératifs d’encadrement.
Lorsque les enfants déjeunent, ils ne sont plus placés sous la garde des surveillants qui
demeurent dans la cour mais sous celle des agents de la restauration. Les élèves de maternelle
bénéficient toutefois de la présence des ASEM qui mangent avec eux. Quant aux 35 agents de
la restauration présents dans les huit réfectoires, ils s’occupent du service des repas et ne peuvent
guère veiller à ce que la prise des repas s’effectue dans de bonnes conditions.
Même s’il n’est pas réglementé, le taux d’encadrement des enfants durant la prise des
repas pourrait être amélioré, notamment dans les écoles élémentaires, par une meilleure
répartition des moyens en surveillants. En effet, quand une partie des élèves présents dans la
cour de récréation part manger dans le réfectoire, certains surveillants devraient les accompagner
à l’intérieur.
Un effort sur le poste des denrées alimentaires aurait des conséquences plus limitées.
Le responsable de la production, chargé d’élaborer les menus, a pour consigne d’assurer
chaque jour la confection de 1 670 repas dans une enveloppe de 2 800 €. L’objectif ainsi fixé est
de maîtriser le poste alimentation qui représente, à hauteur de 20 %, le principal poste de
dépenses des « charges à caractère général » du budget communal. Leur montant ne pourrait être
26 Conseil d’Etat, 5 octobre 1984, Commissaire de la République de l’Ariège, requête n° 47875. 27 Cour administrative d’appel de Versailles, 23 juin 2016, commune de Trappes, requête n° 15VE00254. 28 Défenseur des droits, Rapport sur l’égal accès des enfants à la cantine de l’école primaire, 28 mars 2013, p. 5.
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diminué qu’en revenant sur le choix de proposer des produits frais et locaux, plus coûteux, ce
qui n’est pas nécessairement satisfaisant du point de vue de la qualité nutritionnelle.
Des pistes d’économie pourraient résulter d’un ajustement des quantités, de la
suppression d’une collation lactée dépréciée et de la lutte contre le gaspillage.
Plusieurs dispositifs pourraient permettre d’ajuster les quantités préparées. Un pointage
dès l’arrivée à l’école des enfants présents mangeant à la cantine éviterait la préparation de
portions inutiles. Même si l’émission des bons de commande doit être anticipée, les denrées non
utilisées pourraient être stockées pour un usage futur. De même, une information plus précoce
du service de la restauration scolaire sur les programmations de classes en dehors de l’école,
telles les classes de mer, faciliterait l’ajustement des quantités commandées.
La suppression de la « collation » lactée proposée avant le début des cours aux enfants
qui le souhaitent pourrait être envisagée. Cette offre de lait est financièrement supportée par la
commune, qui perçoit une subvention modique d’Agrimer ; aucune participation n’est demandée
aux parents. L’utilité de cette distribution n’apparaît pas démontrée au regard d’un double
constat : la consommation de lait a fortement diminué depuis la substitution, pour des raisons
financières et nutritionnelles, du lait blanc au lait chocolaté en 2015 ; les recommandations
nutritionnelles tendent à la suppression de tout en-cas entre le petit-déjeuner et le déjeuner29.
Une réflexion sur le gaspillage alimentaire est lancée. Un partenariat est en cours de
formalisation avec l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie et la direction de
l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt. Il devrait aider la commune à mieux appréhender le
volume et la qualité des déchets alimentaires, les coûts liés au gaspillage alimentaire et les
actions à mener pour, sinon y remédier, du moins le contenir.
La chambre recommande à la commune d’engager une réflexion pour améliorer la
gestion du service de la restauration scolaire.
2 - L’organisation et le fonctionnement du service
Les mesures prises pour la confection et l’acheminement des repas apparaissent
satisfaisantes en termes d’hygiène sanitaire. Depuis 2010, aucun cas d’intoxication alimentaire
n’a été relevé. Des marges de progression existent toutefois en matière d’organisation du service
et de qualité des repas.
a - La préparation des repas
L’équilibre nutritionnel des repas n’est pas toujours atteint. La commune affirme avoir
mené une réflexion sur la qualité des produits consommés qu’elle lie à sa politique de favoriser
la production locale, qui n’est pourtant pas en soi une garantie de qualité nutritionnelle.
L’élaboration des menus est effectuée par le responsable de la production, sans le concours d’un
diététicien, sur la base des préconisations de l’instance régionale d’éducation et de promotion de
la santé. La transmission des menus délivrés aux enfants en août-septembre 2016 révèle pourtant
un certain manque de variété, les féculents étant presque invariablement constitués du diptyque
riz/grains, avec parfois du pain en plus. Certains repas ne comportent ni fruits ni légumes ou
omettent de prévoir un produit laitier. En dépit des contraintes budgétaires dont fait état la
29 Voir notamment l’avis rendu le 23 janvier 2004 par l’agence française de sécurité sanitaire des aliments relatif
à la collation matinale à l’école.
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commune, une réflexion plus approfondie pourrait être menée pour équilibrer la valeur
nutritionnelle de chaque repas.
L’offre, facultative pour les communes, d’un menu de substitution à destination des
élèves qui ont des restrictions alimentaires par conviction religieuse ou philosophique30 apparaît
difficile à assurer, malgré la volonté affichée. Compte tenu du relativement faible nombre
d’enfants concernés pour chaque catégorie de produits et des restrictions alimentaires croisées
de certains d’entre eux, le service n’est pas toujours en mesure de proposer un aliment de
remplacement en recourant aux matières premières non utilisées des menus précédents.
b - L’encadrement du service
Bien que, selon la commune, un règlement intérieur de la pause méridienne doive faire
l’objet d’une prochaine délibération du conseil municipal, elle ne dispose actuellement d’aucun
document de ce type. Un tel règlement serait, selon la chambre, de nature à préciser les modalités
d’organisation du service, d’inscription, de tarification, de facturation et de paiement. Il peut
également prévoir des sanctions pour impayés et en raison du comportement de l’enfant, en
veillant à l’adaptation des sanctions aux cas d’indiscipline constatés. Si un refus d’obéissance
isolé au personnel de cantine peut justifier un simple rappel au règlement, des agressions
physiques envers les autres élèves ou le personnel et la dégradation importante ou le vol du
matériel de cuisine pourraient motiver une exclusion au moins temporaire.
Le personnel de la restauration scolaire n’est pas formé aux premiers secours ni aux
exercices de sécurité contre l’incendie, les intrusions ou les risques naturels. Compte tenu de la
vulnérabilité particulière des enfants, ces deux types de formation apparaissent nécessaires, selon
la chambre, indépendamment de l’application des règles appropriées pour assurer la sécurité des
rationnaires et dégager la responsabilité de la collectivité31. La commune précise qu’elle se
rapprochera du centre national de la fonction publique territoriale pour intégrer ce besoin à son
plan de formation, y compris pour les contrats aidés.
Le sujet du détournement de nourriture est peu circonscrit. La commune souligne sa
confiance dans son personnel et a édicté quelques mesures de vigilance : toute marchandise
entrante est répertoriée dans un cahier de livraison avec les quantités ; le personnel de
restauration n'a pas accès au stock, sauf sur demande expresse du responsable de production, et
n’a pas le droit de venir travailler avec de gros sacs ; le responsable permanent de chaque site
veille au respect de ces consignes. Aucun contrôle même aléatoire n’est cependant prévu et
organisé. Sensibilisée par la chambre à ce risque, la commune précise que, même si aucun vol
de denrées n’a été constaté, elle envisage d’instituer des contrôles.
D - L’accueil et l’accompagnement des élèves
En 2016, les personnels communaux travaillant dans les écoles représentent environ
50 % de l’effectif total. Leur rémunération couvrait en 2015 22 % des charges de personnel.
Hors les agents de restauration, ils sont affectés à des tâches de surveillance, de nettoyage et
30 Compte tenu du caractère facultatif du service de restauration scolaire et du principe de libre administration qui
les gouverne et à condition que ne soient mis en cause ni le fonctionnement normal du service ni l’équilibre
nutritionnel des repas servis : Tribunal administratif de Grenoble, 7 juillet 2016, M. Girardin, requête
n° 1505593. 31 Tribunal administratif de Nice, 7 juillet 2009, Lestienne, requête n° 0806493 et Cour administrative d’appel de
Paris, 21 février 2013, Canavieira, requête n° 10PA05424.
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d’accompagnement éducatif. Leurs statuts sont divers, certains étant des emplois aidés, d’autres
des agents permanents, titulaires ou non.
1 - L’accueil pendant le temps scolaire
En vertu de l’article R. 412-127 du code des communes, toute classe maternelle doit
bénéficier des services d'un ASEM. A Petite-Île, un ASEM ou un personnel en faisant fonction
est présent dans toutes les classes maternelles. A l’instar de la commune de Saint-Paul - où la
Cour des comptes avait relevé que sur les 346 agents en fonctions en 2005 seuls deux relevaient
du cadre d’emploi des ASEM32 -, une faible proportion des personnels affectés dans les classes
maternelles a le statut d’ASEM : seulement trois sur 25 agents. En outre, sur les 22 non titulaires,
14 n’ont aucun diplôme ou certificat professionnel relatifs à la petite enfance, ce qui devrait
inciter la commune à renforcer leur formation.
En cas de grève dans les écoles, depuis la loi n° 2008-790 du 20 août 2008, les
communes prennent en charge directement ou délèguent33 le service minimum d'accueil (SMA)
lorsque le nombre des personnes qui ont déclaré leur intention de participer à la grève est
supérieur ou égal à 25 % du nombre d’enseignants dans chaque école34.
La collectivité prend elle-même en charge ce dispositif d’accueil et le fait assurer par
les agents de surveillance en poste, déployés selon les besoins particuliers des écoles. Elle n’a
pas défini au préalable les modalités d’accueil, qu’elle organise au coup par coup : le tableau
daté de 2008, supposé répertorier le besoin en personnel pour la mise en place d’un SMA, ne
paraît guère exploitable, en l’absence d’actualisation et d’indication des effectifs d’élèves.
Depuis 2010, la commune a dû gérer cinq grèves, dont trois en 2016, qui l’ont contrainte
à organiser ponctuellement un service minimum d’accueil dans certaines classes. Seule la grève
qui a suivi l’adoption de la loi du 20 août 2008 l’a obligée à faire appel à des personnels
extérieurs pour l’emploi desquels elle a demandé le remboursement à l'État.
Pour éviter de faire face à un afflux massif d’enfants et inciter les parents à les garder à
domicile, la commune et les directeurs d’école communiquent largement, y compris par voie
radiophonique. Cette pratique fonctionne bien, puisque lors des cinq grèves qui se sont déroulées
depuis 2010, entre 39 % et 83 % des élèves ne sont pas venus.
La commune n’est toutefois pas toujours en mesure d’assurer le SMA. Lors de l’éclipse
annulaire du soleil qui a eu lieu le 1er septembre 2016, un préavis de grève laissait entrevoir une
absence de plus de 50 % des enseignants dans certaines écoles. Estimant ne pas être en capacité
d’assurer convenablement l’encadrement et la sécurité ophtalmique des enfants des écoles
maternelles, le maire a décidé, une semaine avant l’éclipse, la fermeture de ces écoles.
2 - L’accueil périscolaire
La réforme sur les rythmes scolaires est appliquée depuis la rentrée 2014-2015. La
convention relative à la mise en place d’un projet éducatif territorial (PEDT) signée
fin novembre 2015 pour une durée de trois ans prévoit la mise en place de trois types d’activités
périscolaires : la garderie, l’accompagnement et l’aide aux devoirs et des activités ludiques
encadrées. Les modalités d’organisation de ces trois dispositifs ne sont pas identiques : le
32 Rapport public thématique « Les communes et l’école de la République », décembre 2008. 33 Article L. 133-10 du code de l’éducation. 34 Article L. 133-4 4ème alinéa du code de l’éducation.
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personnel communal assure la garderie du matin et du soir, en plus de la surveillance de la pause
méridienne, tandis que des associations prennent en charge l’aide aux devoirs et les activités
ludiques après la classe.
A l’instar de la restauration scolaire, aucun règlement intérieur des activités
périscolaires, incluant la garderie, n’a été élaboré. La chambre prend acte de l’engagement de
la commune d’en adopter un prochainement.
a - La garderie
Dans toutes les écoles, la commune a fait le choix d’assurer gratuitement un service de
garderie pendant 45 minutes avant et après le temps scolaire. La garderie du matin existe depuis
longtemps ; la garderie du soir est opérationnelle depuis la rentrée 2015-2016. Arguant de son
caractère récent, la commune n’a pas encore effectué d’enquête de satisfaction auprès des
parents.
La charge financière représentée par la garderie n’est pas reprise dans le tableau fixant
le coût de fonctionnement des écoles. Cependant, la commune estime le montant des charges du
personnel affecté à la garderie à un peu plus de 180 000 € en 2016-2017. Rapporté au nombre
d’enfants présents à la garderie constaté en août-septembre 2016, le coût annuel en charges de
personnel de la garderie est de 222 € par élève le matin et de 266 € le soir. L’aide reçue de la
CAF au titre des temps d’activités périscolaires (TAP) en couvre une partie (voir infra).
En moyenne, d’après les chiffres fournis par la commune, 750 élèves, soit près de la
moitié des élèves scolarisés, fréquentent la garderie, plus le matin (52 %) que le soir (43 %),
avec une fréquentation plus importante dans trois écoles, Vétiver, Platanes et Floralies. Le taux
de fréquentation de la garderie est supérieur aux prévisions inscrites dans la fiche action du
PEDT « activités ludiques, garderie » qui ciblait 490 enfants, soit 31 % de l’effectif scolaire.
La garderie s’effectue sous la surveillance du personnel communal. Le taux
d’encadrement des enfants n’apparaît cependant pas conforme à la règlementation. La garderie
constitue, en effet, un « accueil de loisirs périscolaires » conçu, par l’article R. 227-1 du code de
l’action sociale et des familles (CASF), comme celui qui se déroule les jours où il y a école. Or,
à compter de la rentrée scolaire 2016-2017, en application du décret n° 2016-1051 du 1er août
201635, l’effectif des animateurs, s’il peut être réduit pour les accueils de loisirs périscolaires
organisés dans le cadre d’un PEDT, ne saurait être inférieur à un animateur pour 14 mineurs
âgés de moins de six ans et à un animateur pour 18 mineurs âgés de six ans ou plus.
Dans les écoles maternelles, le ratio d’encadrement est insuffisant, par exemple lors de
la garderie du matin dans l’école Platanes Sud avec un ratio d’un surveillant pour 24 enfants. Un
dépassement est à noter également aux Floralies avec un ratio d’un surveillant pour 16 enfants
gardés. L’affectation de certaines ASEM à la surveillance de la garderie plutôt qu’au nettoyage
de leur classe permettrait de respecter le taux d’un animateur pour 14 enfants de moins de six
ans sans nouveau recrutement. La même observation peut être faite dans les écoles primaires36
où le ratio surveillants/élèves n’est pas satisfaisant le matin, puisqu’il est de 18, alors que plus
d’un tiers des enfants gardés a moins de six ans. Au niveau élémentaire, le ratio d’encadrement
de la garderie n’est pas respecté à l’école Bougainvilliers : le nombre d’enfants gardés par
35 Relatif au projet éducatif territorial et à l’encadrement des enfants scolarisés bénéficiant d’activités périscolaires
dans ce cadre. 36 Au sens d’écoles comportant à la fois des classes de maternelle et d’élémentaire.
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surveillant est de 26 le matin et 22 le soir, au lieu de 18. En cas d’absence d’un surveillant, la
commune n’est pas en capacité de pourvoir à son remplacement.
En outre, le personnel de surveillance de la garderie n’est pas suffisamment qualifié au
regard des exigences réglementaires. L’article R. 227-12 du CASF dispose, en effet, que les
fonctions d’animation en accueils de loisirs sont exercées par au moins 50 % d’animateurs
qualifiés et pas plus de 20 % d’animateurs non qualifiés - ou une personne dans une équipe de
trois ou quatre surveillants. La proportion de surveillants en emplois aidés sans formation ni
diplôme d’animation ou équivalent est de 82 % (39 sur 47).
L’absence de formation des surveillants à la sécurité, qu’il s’agisse de la formation aux
premiers secours ou aux exercices d’évacuation en cas d’incendie et de confinement en cas
d’intrusion ou de risque naturel, est à souligner. Seuls les huit agents permanents présents dans
chaque école ont suivi une formation aux premiers secours, sans actualisation de leurs
connaissances. Les exercices d’évacuation et de confinement réalisés au sein de l’école ont
concerné le seul personnel enseignant pendant le temps scolaire, à l’exclusion du personnel
communal de surveillance. Sur recommandation de la chambre, la commune précise qu’elle
envisage d’intégrer cette action à son plan de formation, y compris pour les contrats aidés. La
chambre prend acte de cet engagement.
b - La pause méridienne
La pause méridienne couvre la période d’interruption du temps d’enseignement le midi ;
elle comprend le déroulement de la cantine et les périodes qui la précèdent, après la sortie de
classe, et la suivent, jusqu’à la rentrée en classe37. C’est le moment de la journée où les enfants
sont réputés être le plus nerveux compte tenu de la chaleur et de l’attente du déjeuner et c’est
celui où les accidents sont les plus fréquents.
En dehors de la prise de repas, les mêmes taux d’encadrement s’imposent à la
surveillance des enfants lors de la pause méridienne et lors de la garderie. Or, il n’est respecté
dans aucune école. D’après les chiffres de la commune, il y a en moyenne un surveillant pour
32 élèves à la pause méridienne. La situation apparaît critique pour les deux écoles élémentaires,
avec un ratio d’un surveillant pour 38 à l’école Alpinias, voire un pour 50 élèves à l’école
Bougainvilliers. Elle est aggravée par l’absence de TAP le midi : 1 520 élèves se doivent donc
d’être surveillés dans la cour de récréation.
La responsabilité de la commune pourrait être engagée pour défaut d’organisation du
service de surveillance de la pause méridienne selon la jurisprudence administrative38.
c - Les activités périscolaires
Les communes peuvent organiser dans les écoles des activités éducatives, sportives et
culturelles dont elles supportent la charge financière39.
Les activités périscolaires ont été mises en place à compter de la rentrée 2015-2016 :
elles sont organisées, sauf le mercredi, du lundi au vendredi, le soir après le temps scolaire, dans 37 Tribunal administratif de Marseille, 29 novembre 2011, Mohamdioua, requête n° 0909293. 38 La Cour administrative d’appel de Lyon a jugé le 25 mai 1989 (commune de Jonquières, requête n° 89LY00057)
que la circonstance qu’un seul agent municipal soit chargé de la surveillance de 50 enfants demi-pensionnaires
devait être regardée comme constitutive d’un défaut d’organisation du service entraînant la responsabilité de
la commune pour l’accident subi par un enfant blessé à l’œil par un objet lancé par un camarade. 39 En vertu de l’article L. 216-1 du code de l’éducation.
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les écoles ou dans des locaux annexes prêtés par la commune. Elles ne sont pas proposées
directement par la commune, qui évite ainsi de recruter des animateurs, mais par trois
associations qui ont elles-mêmes défini leurs offres d’activités. Des activités sont proposées dans
chaque école pour une durée qui oscille, selon les associations et les écoles, entre 1h30 et 3h30.
Les activités proposées tant pour les élèves de maternelle que d’élémentaire varient selon les
associations porteuses mais tournent autour de l’aide aux devoirs, des activités de plein air, des
activités manuelles, des jeux de société, d’éveil, de réflexion, de stratégie, de l’expression
corporelle, des chants et de la danse.
Le processus de conventionnement avec ces associations apparaît inabouti. La commune
a signé tardivement des conventions qui ne portent que sur l’occupation des locaux scolaires,
sans aucune disposition précise sur les activités périscolaires dispensées. La convention relative
au PEDT ne comprend aucun engagement signé des associations. Une convention d’objectifs et
de moyens (COM) a cependant été conclue avec une association subventionnée par la commune
en 2016 à hauteur 30 600 € ; elle définit l'objet, le montant, les modalités de versement et les
conditions d'utilisation de la subvention attribuée. La conclusion d’une COM avec les autres
associations permettrait à la commune de formaliser ses objectifs en matière d’accueil
périscolaire.
Les activités proposées sont payantes, ce qui peut constituer un frein pour certains
parents, même si les contributions demandées sont très variables selon les associations : elles
consistent soit en une participation modique de 20 € par an et par enfant, soit au paiement de
4,50 € pour deux heures par enfant et par jour - ce qui revient à 18 € par semaine -, soit en un
tarif fonction du quotient familial qui va de 25 € à 50 € par enfant et par mois.
Un « fonds de soutien au développement des activités périscolaires »40 apporte des aides
aux communes afin de contribuer au développement d’une offre d’activités périscolaires au
bénéfice des élèves des écoles dont les enseignements sont répartis sur neuf demi-journées. Elles
sont calculées en fonction du nombre d’élèves éligibles scolarisés dans la commune41 et
comportent un montant forfaitaire par élève et une majoration forfaitaire par élève réservée à
certaines des communes bénéficiant des dotations de solidarité urbaine ou rurale. Trois arrêtés
successifs de 2013, 2014 et 201542 ont fixé le montant forfaitaire à 50 € et le taux de la majoration
forfaitaire à 40 €.
Depuis la rentrée scolaire 2014-2015, la commune a perçu 90 € par élève, soit un peu
plus de 139 000 € par année scolaire. L’aide annuelle reçue ne lui permet pas de couvrir ses
nouvelles dépenses, les charges du personnel affecté à la garderie excédant à elles seules le
montant de l’aide versée. Seule une participation des parents à la garderie permettrait
d’équilibrer le poste des activités périscolaires ; les temps de garderie ne sont pas concernés par
l’aide spécifique rythmes éducatifs que la CAF peut verser dans la limite de 56 € par élève et par
an (en 2015), à l’inverse des activités périscolaires assurées par les associations couvertes par le
PEDT.
40 Dénommé ainsi par l’article 1er du décret n° 2015-996 du 17 août 2015 portant application de l’article 67 de la
loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la
République. Il a pérennisé le « fonds d’amorçage pour la réforme des rythmes scolaires dans le premier degré »
institué par le décret n° 2013-705 du 2 août 2013 portant application de l’article 67 de la loi du 8 juillet 2013. 41 Apprécié au 15 octobre de l’année scolaire selon la précision apportée par l’article 3 du décret n° 2014-1205 du
20 octobre 2014 et reprise par l’article 2 du décret n° 2015-996 du 17 août 2015. 42 Arrêté du 2 août 2013 fixant les taux des aides du fonds d’amorçage pour la réforme des rythmes scolaires dans
le premier degré, arrêté du 20 octobre 2014 modifiant l’arrêté du 2 août 2013 et arrêté du 17 août 2015 fixant
les taux des aides du fonds de soutien au développement des activités périscolaires.
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En termes de fréquentation, depuis la rentrée 2016-2017, 363 enfants fréquentent les
activités proposées par les associations, soit près du quart des enfants scolarisés. Les activités
périscolaires payantes ont rencontré un peu moins de succès que prévu dans les fiches action du
PEDT qui tablaient sur environ 60 élèves de plus - étant précisé que 400 élèves tributaires des
transports scolaires ne peuvent en bénéficier. Petite-Île ne rencontre donc aucune difficulté
d’accueil au regard du nombre de places disponibles. En proposant des activités payantes
organisées par des associations, la commune ne se trouve pas en situation de refuser des
inscriptions par manque d’encadrants et de faire tourner les activités et les enfants par période.
Arguant du caractère récent de la mise en place de ces activités, la commune n’a pas
encore procédé à une enquête de satisfaction. Dans la fiche action du PEDT consacrée à
l’« accueil périscolaire » et aux « activités ludiques/aide aux devoirs », des indicateurs devraient
permettre d’évaluer le taux de fréquentation, le taux de satisfaction des parents et des enfants,
les types d’actions proposées et les thèmes abordés.
En ce qui concerne la sécurité des enfants, la charte d’utilisation des locaux et des
équipements scolaires annexée au PEDT impose qu’un responsable des activités péri-éducatives,
coordonnateur unique, soit désigné pour représenter la personne référente en matière
d’organisation des activités du PEDT. Fin novembre 2016, cette désignation n’était toujours pas
intervenue, non plus que celle des référents uniques chargés de coordonner dans chaque école la
sécurité des enfants durant les TAP.
La chambre rappelle qu’en matière de sécurité, la commune doit prendre des mesures
de coordination entre tous les intervenants présents dans l’école à l’issue de la journée de classe,
d’autant plus nécessaires qu’ils sont de statut et d’origine hétérogènes : personnel communal
chargé du nettoyage des classes et de la surveillance dans la cour de récréation jusqu’à 16h et
personnel associatif jusqu’à 18h.
