COMMISSION SUPÉRIEURE DECODIFICATION

quatorzièmerapport annuel

2003

ISBN 2-11-075624-1ISSN 0767-4538

RAPPORT D’ACTIVITE DE LA COMMISSION SUPERIEURE DE CODIFICATION(2003)

SOMMAIRE

Préface de M. Guy Braibant, vice-président de la Commission supérieure de codification.................................................................................. ...... 3

I. – Une longue tradition historique ................................................... 7

II. – Une réorganisation profonde de notre droit........................ 9

III. – La codification processus permanent..................................... 11

A.– Des difficultés................................................................................................. 11

1. Un faux débat............................................................................................... 11

2. Une complexité accrue de la norme.............................................................. 12

3. L’insuffisance des équipes de codification.................................................... 12

B.– Une année positive.......................................................................................... 13

1. Un achèvement progressif des parties réglementaires.................................... 13

a) Des satisfecit ............................................................................................ 13

b) Des examens différés ............................................................................... 13

2. L’élaboration des parties législatives des nouveaux codes............................ 14

IV. – LES PERSPECTIVES .................................................................................. 15

1. En ce qui concerne les parties réglementaires................................................ 15

2. En ce qui concerne les parties législatives..................................................... 15

CONCLUSION...................................................................................................... 17

ANNEXES.............................................................................................................. 19

N°1. Décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 modifié relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission supérieure de codification................... 19

N°2. Composition de la Commission supérieure de codification ...................... 23

N°3. Organigramme de la Commission supérieure de codification................. 25

PRÉFACE

La célébration du deuxième centenaire du Code civil français a été l’occasiond’importantes manifestations nationales et européennes en l’honneur de lacodification du droit. On sait que celle-ci constitue, depuis le droit romain, l’un deséléments majeurs de la culture juridique de l’Europe continentale, à la différence decelle des pays anglo-saxons, qui demeure dominée par les coutumes et lajurisprudence. La compétition entre les deux systèmes de fabrication du droit n’estpas regrettable ; loin de la déplorer, il faut plutôt se féliciter de l’effet de stimulationqui en résulte.

La France, quant à elle, demeure profondément attachée à la pérennité du droitcodifié et au développement de son rayonnement. C’est une tradition déjà ancienne,qui remonte à deux mille ans, mais qui n’a en réalité jamais cessé complètement,depuis l’époque romaine jusqu’à nos jours en passant par l’Ancien Régime, laRévolution et l’Empire, et qui a connu de nouveaux développements au cours desdeux derniers siècles.

En même temps que le glorieux bicentenaire, nous avons commémoré cette annéeplus modestement la renaissance récente de la codification, qui n’a ni l’ampleur ni laforce d’innovation des précédents développements, mais qui n’en est pas moins lesigne d’une volonté politique et d’une continuité doctrinale. C’est à 1989 que remontece nouveau développement ; si cette coïncidence était fortuite, elle n’en constituaitpas moins une sorte de clin d’œil à l’histoire.

Au cours de ces quinze années, les sources de la codification française ont connuplusieurs phases. Sortant d’une assez longue période de codification par décrets, legouvernement de l’époque a fait le choix d’une codification par la loi, considérée,alors, comme plus démocratique ; cinq codes ont été adoptés selon cette procédure :propriété intellectuelle, juridictions financières (chercher les autres), qui regroupaientles lois applicables à la matière dans une partie législative et les décretscorrespondants dans une partie réglementaire. Mais cette formule n’a pas survécu àl’encombrement de l’ordre du jour du Parlement. L’exécutif, c’est-à-dire en l’espèce legouvernement, le Conseil d’Etat, la Commission supérieure de codification et lesministères, avait réussi à élaborer une dizaine de codes, mais leurs partieslégislatives s’accumulaient sur les bureaux des assemblées parlementaires ; il enrésultait deux inconvénients majeurs : les codes « en panne » n’étaient pas publiésni même examinés et votés ; les rédacteurs des codes, qui y avaient consacré àcette tâche un travail lourd et parfois fastidieux, n’en voyaient pas les résultats auJournal officiel et avaient ainsi le sentiment d’avoir perdu leur temps ; cetteimpression était renforcée par le fait que le droit continuait à évoluer et que lesprojets de codes devenaient rapidement obsolètes. Si cette évolution négative s’étaitprolongée, la codification par la loi aurait été abandonnée et l’élan qui lui avait étédonné serait retombé.

C’est pourquoi le gouvernement, après avoir hésité, a décidé de codifier parordonnances, contrairement à ses choix précédents, et préférant cette solution àl’abandon de toute codification.

Cette évolution n’était satisfaisante ni politiquement ni juridiquement. Sur le planpolitique, cela pouvait être considéré comme un recul de la démocratie, en éloignantles assemblées représentatives d’un processus de codification qui était devenu deplus en plus important. Sur le plan juridique, il est clair que le recours auxordonnances prévu par l’article 38 de la Constitution avait été conçu en 1958 pour lamise en œuvre exceptionnelle d’une politique, et non comme une procédurelégislative normale. Si le gouvernement s’est finalement rallié à cette solution, c’estparce qu’il a préféré une codification moins démocratique qu’une absence totale decodification.

Loin d’affaiblir la codification, ce recours aux ordonnances l’a renforcée. Elle a permisen effet d’organiser au Parlement un débat démocratique sur le principe même decette politique, qui n’avait pas encore été développée dans toute son ampleur, àl’occasion des premiers codes soumis aux Assemblées. En outre, la loi du 16décembre 1999, qui prévoyait le recours aux ordonnances pour l’adoption deplusieurs codes importants, a été adoptée par le Sénat à l’unanimité, puis rejetée parune majorité de l’Assemblée nationale après qu’ont été écartés des obstacles deprocédure.

Outre le fait qu’elle ait permis le déblocage de la codification, cette nouvelle formule aprésenté deux avantages : elle a permis au Conseil constitutionnel d’admettre, dansune décision du 16 décembre 1999, soit le même jour que la loi d’habilitation, lavalidité du recours aux ordonnances pour l’édiction des codes, en l’appliquant pour lapremière fois à neuf d’entre eux (les codes de la santé publique, de l’éducation, dejustice administrative, de la route, de commerce, monétaire et financier, del’environnement, de l’action sociale et des familles et du patrimoine). Cette décision adonné à la codification moderne, si l’on peut dire, ses lettres de noblesse en luiattribuant quatre fondements figurant dans la Déclaration des droits de l’homme et ducitoyen (l’égalité devant la loi, article 6 ; « la garantie des droits », article 16 ;l’exercice des droits et libertés garantis tant par l’article 4 et « tout ce qui n’est pasdéfendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire cequ’elle n’ordonne pas » en vertu de l’article 5).

Cette nouvelle procédure comporte quant à l’efficacité un avantage complémentaire,qui peut être aussi une difficulté : la publication des ordonnances de codification estenfermée dans des délais stricts qui, jusqu’à présent, n’ont pas dépassé dix-huitmois et ont pu être respectés. C’est une contrainte forte pour les codificateurs, maisc’est aussi la condition de la validité du recours aux ordonnances, qui ne doit pass’étendre sur une période trop longue, et c’est en même temps un facteurd’accélération de la rédaction des codes.

Cette dernière phase a été suivie d’une variante : des « projets de lois d’habilitation »(liste des lois et des codes) se sont succédé à des intervalles rapprochés, enprévoyant à leur tour des ordonnances de codification. Ces nouvelles loisd’habilitation prévoyaient l’édiction de codes qui, dans l’esprit du gouvernement, nedevaient pas tous être à droit constant, contrairement aux lois précédentes, mais

cette tentative n’a pas entièrement réussi car cette distinction n’est pas pertinente.En effet, compte tenu de la longue période de temps que requièrent la plupart descodes, un certain nombre de textes codifiés sont devenus obsolètes ou caducs ;même s’ils n’ont pas été expressément abrogés, ils ne peuvent être reproduits dansdes codes nouveaux comme s’ils étaient toujours en vigueur. Même si le droitfrançais ne connaît pas la notion de caducité des textes, il faut en tout cas fairedisparaître des normes qui sont devenues totalement inapplicables soit pour desraisons constitutionnelles, soit pour des raisons tenant à l’évolution du droit. Unexemple est particulièrement caractéristique dans un des codes adoptés récemment.C’est le principe de l’égalité des sexes dans l’enseignement. Des textes de lois, quiremontaient à la fin du xixe siècle et demeuraient toujours en vigueur car ils n’avaientjamais été abrogés expressément, prévoyaient qu’à l’école primaire les garçonsferaient des exercices militaires et les filles des travaux d’aiguille. De tellesobligations différenciées étaient devenues totalement inadmissibles, commecontraires à l’égalité des sexes dans l’enseignement, et sans qu’on sacheexactement à quel moment. C’est pour ce motif que les codificateurs ont adopté uneformule assez générale : « Sont et demeurent abrogés les textes suivants ». Ils ontpu ainsi « constater » une abrogation qui n’avait jamais été formulée expressément.

Guy BRAIBANT

Vice-présidentde la Commission supérieurede codification

rapport d’activité pour 2003

La tradition juridique française a depuis longtemps consacré l’usage des codes. Lacodification permet de regrouper de façon systématique l’ensemble des règlesapplicables en un domaine ou une matière. Elle assure par là même une clarificationdu droit, en identifiant clairement la norme applicable, issue souvent d’un corpus detextes disparates. Elle contribue à donner une homogénéité à un domaine du droit.Elle permet aussi un accès plus aisé au droit, grâce à un regroupement des normesselon un plan cohérent conçu pour l’usager. Enfin, la codification la plus récente apermis de supprimer les dispositions obsolètes, de faire disparaître lesincompatibilités et d’assurer le respect de la hiérarchie des normes. Cette codificationrépond, selon les propres termes du Conseil constitutionnel dans sa décision du 16décembre 1999, à « l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité etd’intelligibilité de la loi ».

I. – une longue tradition historique

La codification en France trouve ses racines dans les codes de Justinien. L’œuvreproprement française a son origine dans l’ordonnance royale de Montils-lès-Tours de1453, qui engage un processus de rédaction des coutumes des différentes régionsde France. Cette œuvre commence certainement au xvie siècle, avec l’ordonnancede Blois de 1579 par laquelle Henri III a décidé qu’un recueil complet des édits etordonnances du royaume de France serait établi. Il en confia la charge à BarnabéBrisson, qui acheva son travail en 1587. Le premier code novateur, c’est-à-dire ne secontentant pas d’une compilation des textes mais procédant à une modernisation dudroit, fut le code sur le commerce de la terre adopté par ordonnance royale de 1673,dit « code marchand » ou « code Savary ».

La Révolution relança le projet de codification des lois. L’article 19 de la loi des 16 et24 août 1790 sur l’organisation judiciaire a prévu que « les lois civiles seront revueset réformées par les législateurs ; et il sera fait un code général des lois simples,claires, et appropriées à la Constitution ». Une commission fut créée en l’An II pour «rédiger un code succinct et complet des lois rendues jusqu’à ce jour en supprimantcelles qui sont devenues confuses ». Ces impulsions débouchèrent sous le Directoireavec l’élaboration notamment des codes criminel et hypothécaire. Mais cettecodification n’a pris véritablement son envol qu’avec le Consulat et l’Empire, pouraboutir aux cinq grands codes « napoléoniens » : les codes civil (1804), deprocédure civile (1806), de commerce (1807), d’instruction criminelle (1808) et lecode pénal (1810). Il s’agissait alors de codes novateurs qui réformaient le contenudu droit tout en l’organisant selon une logique synthétique et ordonnée. Cet élan

créateur fut ensuite freiné : à peine peut-on citer par exemple le code forestier de1827.

L’entre-deux-guerres fut marqué par la naissance de quelques codes, tels le code dutravail de 1927. Cependant, la codification fut relancée entre 1935 et 1940 avecl’adoption d’une quinzaine de codes, pris par décrets et d’inégale importance, tels lescodes du blé, du vin ou de la Banque de France.

La multiplication croissante des normes et leur complexité grandissante n’ont plusensuite permis de mener ensemble une véritable réforme du contenu du droit et sacodification. La relance de la codification, qui est intervenue en 1948 sur la base d’unrapport du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, s’estainsi faite à droit constant. Une commission chargée d’étudier la codification et lasimplification des textes législatifs et réglementaires a été créée par décret du 10 mai1948 et son travail a permis l’élaboration d’une quarantaine de codes entre 1950 et1982, notamment les codes de l’administration communale, de l’artisanat, desassurances, de l’agriculture, de l’aviation civile, des caisses d’épargne, du domaine,électoral, de l’expropriation, des débits de boissons, de la famille et de l’aide sociale,de l’industrie cinématographique, des instruments monétaires, de justice militaire,des marchés publics, des monnaies et médailles, de la mutualité, de la nationalité,des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, des pensions civiles etmilitaires de retraite, des ports maritimes, des postes et télécommunications, rural,de la santé publique, de la sécurité sociale, du service national, de l’urbanisme ou dela voirie routière. Mais seule la moitié d’entre eux avait été ratifiée par le législateur.Les autres, divisés en une partie législative et une partie réglementaire, n’ont étéadoptés que par décrets. Et plus le temps passait, moins nombreux étaient les codesadoptés par voie législative : sur les vingt et un codes adoptés entre 1960 et 1982,seuls trois ont eu pour fondement la loi (le code du service national avec la loi du 10juin 1971 ; le code de la nationalité avec la loi du 9 janvier 1973 et le code de justicemilitaire avec la loi du 8 juillet 1975). Cette technique d’adoption rendait impossiblel’abrogation des lois antérieures, conduisant les juges à se référer à ces lois en casde divergence entre elles et le code.

Mais le processus de codification s’était enrayé et l’inflation normative avait conduità la prolifération de normes hors codes. Faisait presque figure d’exception le code dela sécurité sociale adopté d’abord par décrets du 17 décembre 1985, puis acquérantforce législative avec la loi du 30 juillet 1987.

Pour répondre aux nécessités d’une meilleure accessibilité et intelligibilité du droit, legouvernement a relancé en 1989 le processus de codification. La Commissionsupérieure de codification a été créée par décret du 12 septembre 1989 pourréactiver ce processus. Présidée par le Premier ministre, elle a pour mission deprocéder à la programmation des travaux de codification, de fixer la méthodologie, de« susciter, animer et coordonner les groupes de travail chargés d’élaborer les projetsde code », et d’adopter et de transmettre ceux-ci au gouvernement. La commissionest ainsi responsable de la mise en œuvre et de l’élaboration de tous les codes à «droit constant », notion sur laquelle nous reviendrons.

Tous les codes adoptés par la Commission depuis le début des années 1990 ontreçu valeur législative pour éviter les incertitudes juridiques entachant les précédentscodes établis uniquement par décrets.

II. – Une réorganisation profonde de notre droit

Nous ne reviendrons bien évidemment pas sur le bilan des années précédentes, quiont fait l’objet de treize rapports annuels. Nous rappellerons simplement qu’aupremier semestre 2002 on pouvait avancer que notre droit était codifié à hauteur de36 % en ce qui concernait les seules normes législatives. La contribution à ce bilande la Commission supérieure de codification, depuis 1989, a été plus quesignificative. Quatorze parties législatives ont été élaborées, dont plusieurscorrespondant à des codes tout à fait nouveaux (code de l’éducation, code del’environnement, code monétaire et financier), ou d’importance majeure tels le codegénéral des collectivités territoriales ou le code de la santé publique.

Dans un premier temps, les parties législatives des codes ont fait l’objet du voted’une loi spécifique par le Parlement. Ont ainsi été adoptées les parties législativesdes codes suivants :

– le code de la propriété intellectuelle (loi du 1er juillet 1992) ;

– le code de la consommation (loi du 26 juillet 1993) ;

– le code rural en ce qui concerne 7 livres (loi du 18 avril 1991 pour les livres II, IV etV ; loi du 11 décembre 1992 pour le livre Ier ; loi du 22 juillet 1993 pour les livres III etVIII ; loi du 8 juillet 1998 pour le livre VI) ;

– le code des juridictions financières (loi organique du 27 décembre 1994 et loi du 2décembre 1994) ;

– le code général des collectivités territoriales (loi du 21 février 1996).

Puis, pour permettre d’accélérer le processus de codification, le gouvernement achoisi de se faire habiliter par le Parlement à adopter des codes par ordonnances. Lavoie des ordonnances est ainsi devenue la voie de droit commun d’adoption desparties législatives des codes.

C’est ainsi qu’ont pu être adoptés :

– les livres VII et IX du code rural (ordonnance n° 2000-550 du 15 juin 2000 ratifiéepar l’article 31 de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droitet ordonnance n° 2000-96 du 18 septembre 2000) ;

– le code de la santé publique (ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000 ratifiée parl’article 92 de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité dusystème de santé) ;

– le code de l’éducation (ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 ratifiée parl’article 1er de la loi du 14 avril 2003) ;

– le code de justice administrative (ordonnance du 4 mai 2000 ratifiée par l’article 31de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit) ;

– le code de la route (ordonnance du 22 septembre 2000 ratifiée par l’article 39 de laloi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière) ;

– le code de commerce (ordonnance du 18 septembre 2000 ratifiée par l’article 50de la loi du 3 janvier 2003 modifiant le livre VIII du code de commerce) ;

– le code monétaire et financier (ordonnance du 14 décembre 2000 ratifiée parl’article 31 de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit) ;

– le code de l’environnement (ordonnance du 18 septembre 2000 ratifiée par l’article31 de la loi précitée du 2 juillet 2003) ;

– le code de l’action sociale et des familles (ordonnance du 21 décembre 2000ratifiée par l’article 87 de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sanitaire etsociale);

– le code du patrimoine (ordonnance n° 2004-178 du 20 février 2004).

Ont été publiées parallèlement les parties réglementaires des livres I, III et VIII ducode rural (par décrets des 11 décembre 1992, 15 mars 1996 et 26 avril 1996), ducode de la consommation (décret du 27 mars 1997), du code général descollectivités territoriales (décret du 7 avril 2000), du code des juridictions financières(décrets du 14 avril 2000), du code de justice administrative (décrets du 4 mai 2000)et du code de la route (décret du 22 mars 2001).

III. – La codification processus permanent

En 2002, la commission s’était efforcée de mobiliser les administrations afin qu’ellesachèvent ou entreprennent la codification des parties réglementaires des codes dontla partie législative a été publiée. Elle s’était néanmoins heurtée, parfois, à unequasi-disparition des équipes de codification dans certaines administrations. Ainsin’avait pu être mené à bien que le travail de codification des parties réglementairesdes codes de l’action sociale et des familles, du code rural et, à un degré moindre, ducode de l’éducation et du code de l’environnement. La partie réglementaire du codemonétaire et financier restait en attente et celle du code de commercedésespérément au point mort. Parallèlement, la commission avait préparé

l’élaboration des parties législatives des codes du tourisme, de la recherche et dupatrimoine.

L’année 2003 fut une année très largement positive, quelles qu’aient pu être lesdifficultés rencontrées.

A. – Des difficultés

La commission s’est heurtée à trois types de difficultés de nature différente.

1. Un faux débat

L’opposition entre la codification à droit constant, qualifiée de « statique », et unecodification potentiellement « dynamique ».

Au cours de l’année 2003, la codification à droit constant a fait l’objet de critiquessoulignant son manque de « dynamisme ». Ces critiques reconnaissaient l’apportconsidérable de la codification à droit constant en termes d’accès au droit etd’intelligibilité de la norme. Mais elles reprochaient à cette codification à droitconstant, qui codifie les normes existantes, de ne pas être « réformatrice », etproposaient que la codification s’accompagne d’une réforme profonde du droit. Maisces critiques étaient très largement ignorantes des résultats obtenus, de la portéeréelle de la codification et de ses limites.

a) La codification dite à « droit constant » est à l’origine des deux plus grandesvagues de codification qu’a connues la France. Entre 1950 et 1980, près d’unequarantaine de codes ont pu être élaborés sur cette base. Depuis 1992, les partieslégislatives de quatorze codes ont été publiées. Au moins quatre autres partieslégislatives de codes sont attendues dans l’année qui vient.

b) La codification même à droit constant est en soi réformatrice, car elle permet d’«améliorer la cohérence rédactionnelle des textes », « d’harmoniser l’état du droit » etd’assurer « le respect de la hiérarchie des normes », selon la finalité qui lui estassignée par l’article 3 de la loi du 12 avril 2000.

La codification à droit constant conduit à supprimer les archaïsmes des termes et desnotions. Par exemple, le procureur de la République est substitué au procureur duroi, ou le ministre de la Culture au ministre des Beaux-Arts. Elle conduit aussi àsupprimer les normes archaïques devenues obsolètes : ont été regardés commeformellement abrogés le texte jamais appliqué relatif aux « terres vaines et vagues »de Bretagne et les dispositions de la loi de 1882 sur l’enseignement primaireindiquant dans la liste des matières enseignées « pour les garçons des exercicesmilitaires, pour les filles des travaux d’aiguille ». La codification à droit constantconduit aussi à assurer le respect de la hiérarchie des normes. Les dispositionslégislatives des codes sont mises en conformité avec nos exigences

constitutionnelles en matière de libertés publiques et d’égalité entre les sexes. Ellessont également mises en conformité avec les engagements internationaux de laFrance, notamment le droit communautaire : ainsi, de nombreuses lois réservaientl’accès à des professions aux seuls Français ; il a fallu élargir l’accès auxressortissants communautaires.

Le droit constant permet une modernisation du droit et sa mise en conformité auregard de la hiérarchie des normes. Cette codification est en soi réformatrice.

c) Enfin, la codification ne peut réellement induire une réforme structurelle.

Certes, il fut un temps où les codes étaient novateurs. Il s’agissait de créervéritablement des normes en les regroupant au sein d’un même code. Ilscorrespondaient pour l’essentiel à une époque où la réforme était initiée, conduite etréalisée par l’exécutif seul, hors de tout contrôle démocratique.

Aujourd’hui, une véritable réforme de fond suppose la consultation des organisationsprofessionnelles et/ou syndicales, un débat au Parlement et des choix politiques. Laréforme est politique et ne peut relever des personnes chargées de la codification.Ce ne sont pas les codificateurs, techniciens du droit, qui peuvent décider desréformes de fond, mais le pouvoir politique. Si la codification est en soi réformatrice,elle n’a pas néanmoins à se substituer aux choix politiques dont elle se targue d’êtrel’outil.

Il est vrai qu’il est possible d’envisager des réformes mises en œuvre par le pouvoirpolitique dans le cadre d’un processus de codification. Mais l’expérience montre qu’ilest très difficile de faire véritablement les deux en même temps. Le gouvernement aainsi été habilité par la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 à faire adopter parordonnances un code de la défense et un code de l’artisanat et des métierspartiellement à droit non constant ; les travaux laissent à penser qu’ils serontélaborés à droit constant. L’expérience a montré que chaque fois qu’ont étéengagées simultanément une réforme de fond et une codification, soit la réforme defond, soit la codification a été abandonnée. La réforme doit précéder le processus decodification afin qu’il puisse l’intégrer, ou la codification doit précéder la réforme afinqu’elle puisse en faciliter la réalisation : il est plus opportun et plus intelligible deréformer au vu de l’état de droit clairement mis à jour par la codification.

2. Une complexité accrue de la norme

Le Conseil d’Etat a souligné à plusieurs reprises dans ses rapports l’instabilité et lacomplexité croissante de la norme. La commission a relayé ces critiques, portantnotamment sur le droit interne. Or, cette complexité a de plus en plus pour origine ledroit international, et principalement le droit communautaire. Des directives denses etprécises doivent ainsi faire très régulièrement l’objet de transpositions en droitinterne.

La codification doit faire face à cette nouvelle complexité. Les directives, une foistransposées en droit interne, font l’objet d’une intégration dans les codes. Restent les

règlements européens et les conventions internationales qui ne peuvent être codifiés: le législateur national n’est pas compétent pour réécrire ces textes ou les abroger.Trois solutions s’offrent alors. Première hypothèse : il est possible, au stade del’édition, d’annexer aux codes les normes internationales pertinentes. Elles ne sontpas mentionnées dans le code, mais l’éditeur les fait figurer dans une annexe. Endeuxième lieu, il est parfois possible, lorsqu’un texte international est suffisammentstable, d’y faire référence dans un article d’un code, par exemple l’article L. 3115-1du code de la santé publique qui renvoie au règlement sanitaire international.L’article cite donc avec précision une norme internationale à laquelle il peut renvoyeren annexe. Le troisième cas concerne l’hypothèse dans laquelle une matière peutêtre régie par un ensemble de conventions internationales. Il est alors envisageablequ’un ou des articles d’un code rappellent l’application de normes internationales enindiquant, le cas échéant, que les plus pertinentes figurent en annexe du code.

3. L’insuffisance des équipes de codification

La création de la norme est au cœur des missions régaliennes de l’Etat. Mais, aucours de ces dernières années, la commission a pu constater une moindre capacitéen ce domaine des administrations. Les ressources juridiques des administrationscentrales sont très variables et souvent insuffisantes. Les capacités de codificationdes ministères s’en ressentent. L’élaboration d’un code dépend d’abord del’administration concernée qui travaille en liaison avec et sous le contrôle de laCommission supérieure de codification. Un code ne peut être élaboré sans soninvestissement. Or, en règle générale, les équipes de codification dans les ministèressont peu étoffées. Le départ d’un seul membre peut parfois les déstabiliser. Leursmembres peuvent être pris par d’autres priorités. Ce sont les raisons pour lesquellesl’élaboration des parties réglementaires des codes de l’environnement et del’éducation a pris du retard. Le pire a été atteint avec la partie réglementaire du codede commerce. Le ministère de la Justice a été incapable de mettre en place uneéquipe de codifications, quatre ans après la publication de la partie législative de cecode, faute de trouver les quelques juristes nécessaires pour la réalisation de cettetâche. Ce n’est qu’au printemps 2004 que le ministère a pu reconstituer une équipe,composée de jeunes doctorants recrutés à titre temporaire pour la réalisationexclusive de cette partie réglementaire.

Le ministère de l’Outre-Mer est confronté quant à lui à un problème plus spécifique.L’élaboration des parties outre-mer des codes relève de la responsabilité duministère « technique » qui a la responsabilité du code. Mais le ministère de l’Outre-Mer doit être associé aux travaux car son expertise est indispensable. Or, le droit del’outre-mer est devenu très complexe, la spécificité juridique de chaque collectivitéd’outre-mer s’étant accrue au cours de ces dernières années. C’est ainsi que leministère de l’Outre-Mer, avec ses faibles moyens humains, a été de plus en plussollicité pour donner son expertise sur des normes de plus en plus denses etcomplexes. Il a été et reste incapable structurellement, en dépit de son pleinengagement, de répondre aux demandes dont il a été et reste l’objet. Or, la partieoutre-mer d’un code ne peut être élaborée sans cette participation active duministère. Des retards ont ainsi été pris, et des codes ont été publiés sans lesdispositions relatives à l’outre-mer. C’est ainsi que les trois premières partiesréglementaires du code de la santé publique ont été publiées sans dispositionsrelatives à l’outre-mer.

Il est impensable que les normes applicables outre-mer, hors bien évidemment ledroit local, ne soient pas codifiées. L’objectif doit rester à cet égard inchangé. Mais lacommission constate que des codes sont à l’heure actuelle préparés sans leur partieoutre-mer, celle-ci étant différée. Il apparaît indispensable de réfléchir à unrenforcement des moyens juridiques du ministère de l’Outre-Mer. Sans cela, il n’estpas certain que demain ces parties outre-mer différées puissent être effectivementélaborées.

B. – Une année positive

La commission a poursuivi l’élaboration des parties réglementaires des codesadoptés et ratifiés en leur partie législative et entamé l’élaboration des partieslégislatives de nouveaux codes.

1. Un achèvement progressif des parties réglementaires

a) Des satisfecit

Le travail de codification a pu être mené à son terme en ce qui concerne la partieréglementaire du code de l’action sociale et des familles, dont la première version anécessité une complète refonte, compte tenu de l’intervention d’importantesdispositions législatives nouvelles. L’ouvrage fut remis sur le métier, achevé et, enfin,examiné par le Conseil d’Etat au mois de mars 2004.

De même, le dernier livre réglementaire du code rural (livre VII, dispositions sociales)a pu être achevé.

Le code de la santé publique a pu être achevé, à l’exception de la sixième partie.Toutes les autres parties ont été transmises au Conseil d’Etat, et les deuxième ettroisième parties ont même pu être publiées (décrets n° 2003-461 et 2003-462 du 21mai 2003).

b) Des examens différés

L’avancement des codes de l’éducation et de l’environnement a été bien plus lent.Deux des neuf livres réglementaires du code de l’éducation avaient pu être adoptéspar la Commission supérieure de codification au cours de l’année 2002 et transmisau Conseil d’Etat. L’année 2003 fut une année blanche pour ce code, l’équipe decodification du ministère de l’Education nationale n’ayant pas été à même de remplirses objectifs. Pourtant, bien que sollicitée par d’autres missions, elle n’a pasabandonné sa tâche ; elle a seulement progressé à un rythme plus lent. Il est certainque la commission sera finalement saisie en 2004 d’autres parties du code del’éducation.

L’équipe de codification du ministère de l’Environnement et la Commissionsupérieure ont continué le travail de codification de la partie réglementaire du codede l’environnement, sans pouvoir elles non plus soumettre le résultat de ces travaux

à la commission en 2003. Il est envisagé que la commission puisse être saisie de lapartie réglementaire de ce code en 2004.

En revanche, l’élaboration de la partie réglementaire du code monétaire et financier aété menée à un rythme soutenu et achevé par l’équipe de codification du ministèrede l’économie et des finances à la fin de l’année 2003. La commission a donc pu êtresaisie et a commencé l’examen de cette partie réglementaire.

2. L’élaboration des parties législatives des nouveaux codes

Par la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003, le Parlement a habilité le gouvernement àadopter plusieurs codes par ordonnances. L’article 33 de la loi a ainsi prévul’adoption de quatre codes : dans un délai de douze mois à partir de la publication dela loi, le code du patrimoine et le code de la recherche ; dans un délai de dix-huitmois à partir de la publication de la loi, soit le 2 janvier 2005 au plus tard, les codesdu tourisme et de l’organisation judiciaire.

Par ailleurs, l’article 34 de la loi a habilité le gouvernement à adopter, avant le 3janvier 2005 et en adaptant partiellement le droit existant, un code de l’artisanat etdes métiers et un code de la défense. Il s’agit en réalité de deux codes à droitconstant qui relèvent de la compétence de la Commission supérieure de codification.Par le même article, le législateur avait habilité le gouvernement à élaborer à droitnon constant un nouveau « code des propriétés publiques ». Seul ce dernier code nerelève pas de la compétence de la commission, qui se limite à la mise en œuvre dela codification à droit constant en application de l’article 1er du décret du 12septembre 1989 modifié. Par ailleurs, la loi du 26 novembre 2003 relative à lamaîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ahabilité le gouvernement à adopter par ordonnances un code de l’entrée et du séjourdes étrangers dans les douze mois suivant la publication de la loi, soit avant le 28novembre 2004.

La commission avait anticipé ces habilitations en 2002 et entamé la préparation deces codes. Elle a pu ainsi examiner, en 2003, le code du patrimoine, qui a ensuiteété adopté par l’ordonnance du 20 février 2004. Les codes de la recherche et dutourisme ont également pu être achevés et examinés par la commission puistransmis au Conseil d’Etat. Les deux premières parties du code de la défense, quidoit en comprendre cinq, ont été examinées par la commission. Enfin, elle acommencé la préparation des codes de l’entrée et du séjour des étrangers, del’organisation judiciaire, pour lequel un arbitrage interministériel, en fixant lesfrontières, a été rendu le 12 juin 2003 et du code de l’artisanat et des métiers.

Enfin, la commission a jeté les bases de l’élaboration d’un code général destransports, en projet depuis plus de dix ans, d’un code de l’administration, en projetdepuis presque aussi longtemps, d’un code général de la fonction publique lancé il ya trois ans, ainsi que des codes du sport et de la commande publique.

IV. – Les perspectives

1. En ce qui concerne les parties réglementaires

D’ici à la fin de l’année 2004, la commission projette d’achever l’examen de ladernière partie réglementaire du code de la santé publique ainsi que de l’ensembledes parties réglementaires du code de l’environnement et du code monétaire etfinancier.

Elle entend progresser le plus possible dans l’élaboration des parties réglementairesdu code de l’éducation. Enfin, elle a obtenu de la Chancellerie la constitution d’uneéquipe de codification pour préparer la partie réglementaire du code de commerce etpeut légitimement espérer pouvoir enfin mettre en œuvre ces opérations decodification.

La commission entend bien évidemment entamer le travail de codification de la partieréglementaire du code du patrimoine. Et, en fonction du calendrier d’adoption desordonnances portant partie législative des codes du tourisme et de la recherche, elleentend lancer également les opérations de codification de leur partie réglementaire.

2. En ce qui concerne les parties législatives

La commission entend adopter, d’ici à l’été, 2004, les trois dernières partieslégislatives du code de la défense, ce qui permettrait d’adresser au Conseil d’Etat, àl’automne, le projet d’ordonnance relative à la partie législative de ce code. Elle vientd’examiner la partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et lapremière moitié du code général de la fonction publique.

Il est également souhaitable que la commission soit à même d’adopter les plans ducode de l’administration, du code du sport et du code général des transports avant lafin de l’année 2004.

La commission a commencé l’examen des codes de l’artisanat et des métiers, etespère commencer l’examen du code de l’organisation judiciaire. Pour ce derniercode, il est probable que la durée d’habilitation du gouvernement devra êtresensiblement allongée.

conclusion

La codification est indispensable pour assurer une meilleure intelligibilité de la normeet un accès aisé au droit. Plus le droit est dense et complexe, plus l’effort decodification s’impose. Ce constat explique les engagements répétés desgouvernements successifs et les efforts soutenus des administrations concernées.Dans son discours à la Sorbonne, prononcée le 11 mars 2004 dans le cadre de lacélébration du bicentenaire du code civil, le Président de la République a ainsiconstaté, dans le cadre du processus de modernisation de notre droit, face à lamultiplication des lois et des sources du droit : « La codification n’en est que plusnécessaire. Elle est le contrepoids naturel de l’inflation législative, l’instrumentindispensable pour maintenir dans le monde moderne l’idéal d’une loi claire,intelligible et accessible à tous, consacrée à juste titre comme un objectif de valeurconstitutionnelle. »

Le Président de la République a exprimé le vœu que soient codifiées, d’ici à 2010, «toutes les grandes matières de notre droit ». Le programme de travail de laCommission supérieure est ainsi fixé pour les années à venir.

Guy Braibant Rémy Schwartz

Vice-président Rapporteur général

Fait à Paris, le 1er septembre 2004

annexe no 1

DÉCRET No 89-647 DU 12 SEPTEMBRE 1989 MODIFIÉ*relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission supérieure de

codification

(Journal officiel du 13 septembre 1989)

Article 1er

Il est institué une Commission supérieure de codification chargée d’œuvrer à lasimplification et à la clarification du droit, qui prend la suite de la Commissionsupérieure chargée d’étudier la codification et la simplification des textes législatifs etréglementaires créée par le décret no 48-800 du 10 mai 1948. Elle a pour mission de:

– procéder à la programmation des travaux de codification ;

– fixer la méthodologie d’élaboration des codes en émettant des directivesgénérales;

– susciter, animer et coordonner les groupes de travail chargés d’élaborer les projetsde codes et fournir une aide à ces groupes en désignant un rapporteur particulier etle cas échéant des personnalités qualifiées ;

– (Décret n° 97-894 du 2 octobre 1997, art. 1er) « recenser les textes législatifs etréglementaires applicables dans les territoires d’outre-mer, vérifier le champd’application des textes à codifier en ce qui concerne ces mêmes territoires etsignaler au Premier ministre les domaines pour lesquels il semble souhaitabled’étendre à ces territoires les textes applicables en métropole » ;

– adopter et transmettre au Gouvernement les projets de codes (Décret n° 2000-519du 16 juin 2000, art. 1er) «élaborés dans les conditions définies par l’article 3 de la loino 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relationsavec les administrations.

Décret n° 2002-1064 du 7 août 2002, art. 6) « Enfin, la commission est saisie par laDirection des Journaux officiels des difficultés que soulève la mise à jour des textesmentionnés au 1¡ de l’article 1er du décret no 2002-1064 du 7 août 2002 relatif auservice public de la diffusion du droit par l’internet ainsi que de toute question liée àcette activité. Elle formule toute proposition utile dans ce domaine.

Elle peut également être consultée sur les projets de textes modifiant des codesexistants ».

Article 2

La Commission supérieure de codification comprend sous la présidence du Premierministre :

Un vice-président, président de section ou président de section honoraire au Conseild’Etat ;

Des membres permanents :

– un représentant du Conseil d’Etat ;

– un représentant de la Cour de cassation ;

– un représentant de la Cour des comptes ;

– un membre de la commission des lois de l’Assemblée nationale ;

– un membre de la commission des lois du Sénat ;

– le directeur des affaires civiles et du sceau ;

– le directeur des affaires criminelles et des grâces ;

– le directeur général de l’administration et de la fonction publique ;

– le directeur au secrétariat général du gouvernement ;

– (Décret n° 90-732 du 10 août 1990,art. 1er) « le directeur des Journaux officiels » ;

– (Décret n° 93-172 du 5 février 1993, art. 1er) « le directeur des affaires politiques,administratives et financières au ministre des départements et territoires d’outre-mer» ;

Des membres siégeant en fonction de l’objet du code examiné :

– un membre de la ou des sections compétentes du Conseil d’Etat ;

– un membre de la ou des commissions compétentes de l’Assemblée nationale ;

– un membre de la ou des commissions compétentes du Sénat ;

– le ou les directeurs d’administration centrale concernés par le code examiné ;

Un rapporteur général ;

(Décret n° 97-894 du 2 octobre 1997,art. 2-I) «�Deux rapporteurs généraux adjoints.»

Article 3

Le vice-président de la Commission supérieure de codification est nommé pourquatre ans par arrêté du Premier ministre.

Les membres du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptessont désignés par arrêté du Premier ministre pour une durée de quatre ans, surproposition des institutions qu’ils représentent.

En vue de la désignation et de la présence des membres non permanents, le vice-président sollicite les institutions ou les ministres concernés par le code examiné.

Le rapporteur général (Décret n° 97-894 du 2 octobre 1997, art. 2-II) « et lesrapporteurs généraux adjoints » sont désignés par arrêté du Premier ministre surproposition du vice-président.

Article 4

Les membres de la Commission supérieure de codification peuvent être suppléés pardes membres désignés dans les mêmes conditions. Les directeurs d’administrationcentrale peuvent être suppléés par un haut fonctionnaire ou magistrat placé sousleur autorité et désigné par le ministre.

Article 5

La Commission peut entendre toute personnalité qualifiée par ses travaux antérieurs.

Article 6

Des rapporteurs particuliers et des personnalités qualifiées pour l’élaboration descodes peuvent être désignés par le vice-président pour participer aux groupes detravail chargés de la codification.

(Décret n° 97-894 du 2 octobre 1997, art. 3) « Trois au moins des rapporteursparticuliers mentionnés ci-dessus sont chargés spécialement de la codification destextes applicables dans les territoires d’outre-mer. »

Article 7

Le secrétariat de la Commission supérieure de codification est assuré par lesecrétariat général du Gouvernement.

Article 8

Dans la limite des crédits ouverts au budget des services du Premier ministre au titrede la Commission supérieure de codification, des indemnités peuvent être allouéesdans les conditions fixées aux articles ci-après :

– au vice-président ;

– au rapporteur général (Décret n° 97-894 du 2 octobre 1997, art. 2-III) «�et auxrapporteurs généraux adjoints » ;

– aux rapporteurs particuliers ainsi qu’aux personnalités qualifiées.

Article 9

(Décret n° 98-598 du 15 juillet 1998, art. 1er, et décret n° 98-1018 du 4 novembre1998, art. 1er) « Les indemnités allouées au vice-président, au rapporteur général etaux rapporteurs généraux adjoints ont un caractère forfaitaire et mensuel. Leurmontant est fixé par un arrêté conjoint du Premier ministre, du ministre chargé de lafonction publique et du ministre chargé du budget. »

Article 10

Les indemnités allouées aux rapporteurs particuliers ont un caractère forfaitaire etmensuel. Leur montant est fixé par le Premier ministre sur proposition du vice-président dans la limite d’un plafond fixé par arrêté conjoint du Premier ministre, duministre chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives et duministre chargé du Budget.

Article 11

Le montant des indemnités allouées aux personnalités qualifiées a un caractèreforfaitaire. Il est fixé par le vice-président dans la limite d’un plafond établi par arrêtéconjoint du Premier ministre, du ministre chargé de la Fonction publique et desRéformes administratives et du ministre chargé du Budget. Cette indemnité estpayée en deux versements.

Article 12

Les décrets no 48-800 du 10 mai 1948 instituant une Commission supérieurechargée d’étudier la codification et la simplification des textes législatifs etréglementaires, no 61-652 du 20 juin 1961 relatif à la composition de la Commissionsupérieure chargée d’étudier la codification et la simplification des textes législatifs etréglementaires et no 73-246 du 7 mai 1973 relatif à l’attribution d’indemnités àcertains personnels apportant leur concours à la Commission supérieure chargéed’étudier la codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires sontabrogés.

* Décret no 89-647 du 12 septembre 1989 modifié par :

— le décret no 90-732 du 10 août 1990, Journal officiel du 17 août 1990 ;

— le décret no 93-172 du 5 février 1993, Journal officiel du 7 février 1993 ;

— le décret no 93-904 du 15 juillet 1993, Journal officiel du 17 juillet 1993 ;

— le décret no 97-894 du 2 octobre 1997, Journal officiel du 4 octobre 1997 ;

— le décret no 98-598 du 15 juillet 1998, Journal officiel du 17 juillet 1998 ;

— le décret no 98-1018 du 4 novembre 1998, Journal officiel du 11 novembre 1998 ;

— le décret no 2000-519 du 16 juin 2000, Journal officiel du 17 juin 2000.

— le décret no 2002-1064 du 7 août 2002, Journal officiel du 9 août 2002.

annexe no 2

COMPOSITION DE LA COMMISSION

SUPERIEURE DE CODIFICATION

Vice-Président : Guy Braibant

Rapporteur général : Rémy Schwartz

Rapporteurs généraux adjoints : Nicolas Bonnal, Luc Machard

Secrétaire générale : Nicole Gouëffic

Membres titulaires Mme Marie-Yvonne de Saint-PulgentConseiller d’Etat

M. Jacques LemonteyPrésident de chambre honoraire à la Cour de cassation

Mme Anne-Marie Froment-MeuriceConseillère maître à la Cour des comptes

Mme Maryse Joissains-MasiniDéputée

M. Patrice GélardSénateur

M. Marc GuillaumeDirecteur des affaires civiles et du sceau

M. Jean-Claude MarinDirecteur des affaires criminelles et des grâces

M. Jacky RichardDirecteur général de l’administration et de la fonction publique

Serge LasvignesDirecteur au secrétariat général du gouvernement

M. Jean-Paul BoluferDirecteur des Journaux officiels

Mme Anne-Marie BoquetDirectrice des affaires politiques, administratives et financières de l’outre-mer

Membres suppléants M. Jacques Arrighi de CasanovaConseiller d’Etat M. Jean-Claude LaplaceConseiller doyen honoraire à la Cour de Cassation M. Jean-Yves BertucciConseiller référendaire à la Cour des Comptes M. Pierre Morel-A-L’HuissierDéputé M. Henri de RichemontSénateur Mme Christine Le Bihan-GrafDirectrice adjointe au directeur général

M. Jacques-Henri STAHLMaître des requêtes au Conseil d’Etat M. Olivier GarnierChef de service à la direction des Journaux officiels

annexe no 3

ORGANIGRAMME DE LA COMMISSIONSUPÉRIEURE DE CODIFICATION

Comité de pilotage

M. Guy BRAIBANT, vice-président, président de section honoraire au Conseil d’Etat

M. Rémy SCHWARTZ, rapporteur général, conseiller d’Etat

M. Nicolas BONNAL, rapporteur général adjoint, magistrat

M. Luc MACHARD, rapporteur général adjoint, conseiller référendaire à la Cour descomptes

Mme Colette MÊME, chargée de mission, conseillère d’Etat honoraire

Mme Elisabeth CATTA, chargée de mission, magistrate

Mme Isabelle DE SILVA, maître des requêtes au Conseil d’Etat (code du sport)

M. Francis DONNAT, maître des requêtes au Conseil d’Etat ( code de sécuritéintérieure)

Mme Gaëlle DUMORTIER, auditrice au Conseil d’Etat (code de la santé publique)

M. Guillaume GOULARD, maître des requêtes au Conseil d’Etat (code del’environnement)

M. Mattias GUYOMAR, maître des requêtes au Conseil d’Etat (partie outre-mer des codes)

Mme Nicole GOUËFFIC, secrétaire générale, attachée principale d’administrationcentrale

Melle Aude ZARADNY, assistante

Rapporteurs particuliers

Mme Frédérique AGOSTINI, conseillère référendaire à la Cour de cassation (partieoutre-mer des codes)

M. Gilles BARDOU, maître des requêtes au Conseil d’Etat (code de l’action socialeet des familles)

M. Guy BARREY, conseiller à la chambre régionale des comptes de Haute-Normandie (code du tourisme)

M. Nicolas BONNAL, magistrat (code de l’organisation judiciaire)

M. Didier CHAUVAUX, maître des requêtes au Conseil d’Etat (code de l’entrée etdu séjour des étrangers, et livre VII du code rural) M. Emmanuel GLASER, maître des requêtes au Conseil d’Etat (code du patrimoine)

M. François LOLOUM, maître des requêtes au Conseil d’Etat (code monétaire etfinancier

M. Laurent OLLÉON, auditeur au Conseil d’Etat (code monétaire et financier)

M. Terry OLSON, maître des requêtes au Conseil d’Etat (code de la défense)

M. Christian MICHAUT, conseiller référendaire (code de l’administration)

Mme Marie PICARD, maître des requêtes au Conseil d’Etat (code de l’éducation)

M. Bernard PIGNEROL, maître des requêtes au Conseil d’Etat (code des transports)

M. Yves STRUILLOU, maître des requêtes (code de la fonction publique)

3448000-00-000904 - Direction des Journaux officiels, 26, rue Desaix, 75727 ParisCedex 15