Cadres de dépenses à moyen terme et budgets-programmes:

Un développement paradoxal?

Emmanuel BORBureau sous-régional pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre (ASRO WACA)Pôle - Stratégies de financement et finances publiques

Dakar - 18 novembre 2009

CDMT et budgets-programmes: un développement paradoxal?

Depuis la fin des années 1990: un fort développement des CDMT et BP en Afrique de l’Ouest et du Centre

La nouvelle directive de l’UEMOA relative aux lois de finances (juin 2009) prépare une nouvelle avancée qui aura des impacts très importants.

Au regard des difficultés rencontrées dans la mise en place des outils de programmation pluriannuelle et de gestion axée sur les résultats, peut-on parler d’un développement paradoxal?

Plan de la présentation

1. CDMT et BP: concept unique ou instruments différents?

a. Définitions et confusion

b. Typologie des outils

2. CDMT et BP: un développement paradoxal.a. Un développement rapide fondé sur des objectifs ambitieux

b. Des contraintes fortes qui suscitent des évaluations inégales des expériences

3. Dépasser le paradoxe: pistes pour mieux utiliser les instruments déjà existants.

1. Une réforme budgétaire inachevée

2. Trois pistes pour tirer un meilleur profit des outils existants

CDMT et budgets-programmes: définitions

Définition du CDMT comme un processus (Banque Mondiale, 1998)

Définition du budget-programme: ensemble des crédits destinés à mettre en œuvre un action ou un ensemble d’actions auxquelles sont assortis: Des objectifs précis Des résultats attendus Des indicateurs

CDMT et budgets-programmes: une certaine confusion des termes

Similarité des « budgets-programmes » des pays francophones d’Afrique de l’Ouest avec les CDMT (« MTEF ») des pays anglophones

La notion de CDMT sectoriel vient ajouter à la confusion

Critères pour clarifier les outils et proposition de typologie

Les critères déterminants pour la typologie La terminologie utilisée (« CDMT » ou « Budget-Programme ») n’est

pas un critère valable pour différencier les outils

Proposition : utiliser une conjonction de 3 critères: Le périmètre couvert par l’outil Le type de classification budgétaire utilisé La prise en compte de la performance

Proposition de typologie de base

Source: PNUD/Pôle.

Critères CDMT global CDMT sectoriel / Budget Programme

Périmètre Budget de l’Etat Ministère ou ensemble de ministères

Classificationbudgétaire

Adm. / Eco. / Fonctionnelle

Eco. / Programme

Performance Informations absentes

Informations détaillées (objectifs,indicateurs)

Typologie de la nouvelle directive de l’UEMOA relative aux lois de finances

Source: articles 52,53 et 55 de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA

Le paradoxe du développement des CDMT et des Budgets Programmes

La confrontation de deux types d’analyses sur les expériences nationales en matière d’outils de programmation à MT crée une situation qui peut être qualifiée de paradoxale:

A. Un développement rapide des outils de programmation à moyen terme, qui se fondent sur des objectifs ambitieux.

B. Des outils qui rencontrent des contraintes fortes et dont l’expérience suscite certaines évaluations très critiques.

La diffusion des CDMT s’est accélérée depuis la fin des années 1990

Pays d’Afrique subsaharienne disposant d’un CDMT

Source: UNESCO, 2007 et PNUD/Pôle

Ouganda 1992 Namibie 2000 Tchad 2005

Ghana 1996 Rwanda 2000 Maurice 2005

Malawi 1997 Bénin 2001 Sénégal 2005

Guinée 1997 Mauritanie 2003 Sierra Leone 2005

Mozambique 1997 Ethiopie 2004 Cameroun 2006

Afrique du Sud

1998 Swaziland 2004 RDC 2006

Gabon 1998 Zambie 2004 Lesotho 2006

Kenya 1998 Cap-Vert 2005 Nigeria 2006

Tanzanie 1998 Madagascar 2005 Niger 2007

Burkina Faso 2000 Mali 2005 Togo 2009

Des raisons fortes pour introduire des outils de programmation pluriannuelle

Pour être crédible, le budget annuel doit prendre en compte certaines considérations pluriannuelles

La perspective pluriannuelle est d’autant plus nécessaire que les marges budgétaires annuelles sont très faibles

Les projections pluriannuelles ont une fonction de « signalisation » (signaling function) des changements de politique gouvernementale.

La budgétisation par programmes: des objectifs ambitieux

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

Améliorer la lisibilité du Budget de l’Etat

Renforcer le lien entre les stratégies nationales de développement, les politiques sectorielles et le Budget de l’Etat

Augmenter l’efficacité et l’efficience de l’action publique

Les CDMT, des outils au service de l’aide

 

Stratégie macro-économique budgétaire qui prend en compte les différents scénarios possibles (y compris l’accroissement de l’aide)

Vision unifiée de la programmation des politiques publiques

Développement de stratégies sectorielles

Des contraintes significatives pèsent pourtant sur le développement des CDMT

 Problème d’instabilité de l’environnement économique et budgétaire et de la faible prévisibilité des financements extérieurs.

Problèmes de cohérence du CDMT avec le cadrage macro-économique.

Question des conditions préalables

Risque de non-alignement avec les processus nationaux

Question du renforcement des capacités nationales et de la gestion des effectifs

Les CDMT, des villages Potemkine?

Certaines évaluations récentes dressent un portrait critique des expériences de CDMT et BP en Afrique subsaharienne :

 

Pour Brumby (2008), les résultats de l’introduction de CDMT en Afrique subsaharienne sont très faibles

Les critiques sur la pratique des CDMT en Afrique subsaharienne (Allen, 2009)

Conclusion de Schiavo-Campo (2008): les CDMT sont comme les villages Potemkine 

Gestion budgétaire axée sur les résultats: une réforme inachevée

Dans les pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre, les critiques sur le faible impact des CDMT et budgets-programmes sur le processus de préparation budgétaire et sur l’efficacité de la dépense publique ne sont pas très surprenants: la réforme budgétaire y est tout juste entamée

Les principaux effets de ces outils n’ont pas encore eu lieu

La future transposition de la nouvelle directive budgétaire = début d’une véritable gestion budgétaire axée sur les résultats en zone UEMOA

Eviter le formalisme des outils et se concentrer sur leur opérationnalité

 S’assurer du réalisme des projections

Mettre en place un dispositif de suivi-évaluation des dépenses par programmes

Clarifier les responsabilités des structures dans l’élaboration des CDMT sectoriels et des budgets programmes

Relier les travaux sectoriels isolés avec le processus budgétaire

Constat:

certains BP ou CDMT sectoriels sont réalisés de manière isolée

Ces exercices ont par exemple pour objectif de documenter des politiques sectorielles ou de produire les documents attendus par les PTF dans le cadre de recherche de financement

Recommandations:

Relier les expériences sectorielles isolées en matière de programmation pluriannuelle au processus budgétaire

Impliquer les représentants de la Direction du Budget et de la Direction en charge du PIP/PTI dans les travaux d’élaboration

Utiliser les CDMT et budgets-programmes pour réduire la fracture entre Budget et Stratégie de réduction de la pauvreté

Constat: un alignement insuffisant entre les stratégies de réduction de la pauvreté et le Budget de l’Etat lié à des degrés d’appropriation très différents de ces processus par les principaux acteurs (GTZ et Banque mondiale, 2007)

Source: GTZ et Banque mondiale (2007)

CDMT et Budgets Programmes: potentiel et pistespour faciliter la mise en œuvre de la SRP

Les CDMT et budgets-programmes ont un potentiel important pour réduire la fracture observée en termes d’appropriation du Budget et du DSRP

Recommandations:

Renforcer l’alignement entre les budgets-programmes et le PAP du DSRP

Utiliser les dispositifs de suivi-évaluation des budgets-programmes pour le suivi de la mise en œuvre du DSRP.

Conclusion

CDMT et Budgets Programmes ont un rôle essentiel à jouer pour favoriser l’atteinte des objectifs nationaux de développement et des OMD

Les résultats des premières expériences nationales méritent d’être jugés à l’aune d’une réforme budgétaire tout juste initiée

L’implication tant des responsables politiques que de la société civile = conditions clés pour passer d’une approche technique à un véritable changement de paradigme, vers une gestion publique axée sur les résultats

Merci pour votre attention.